C-388-16

           C-388-16             

Sentencia C-388/16    

FORMULA PARA LIQUIDAR EL VALOR DE CONTRIBUCION QUE DEBEN PAGAR POR UNA SOLA VEZ,   QUIENES SON EXIMIDOS DE PRESTAR EL SERVICIO MILITAR Y NO ESTAN EXONERADOS DEL   PAGO DE DICHA CUOTA DE COMPENSACION-No vulnera el principio   de equidad tributaria    

Le correspondió a   la Corte Constitucional establecer si la fórmula empleada por la Ley 1184 de   2008 a efectos de liquidar la cuota de compensación militar a cargo del inscrito   que no ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio de equidad   tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben asumir dicho   gravamen. La Corte arribó a las siguientes   conclusiones. En primer lugar (i) la imposición de la cuota de compensación   militar constituye una expresión válida de la potestad tributaria del Estado, en   tanto tiene por objeto equilibrar las cargas entre los   ciudadanos, en atención al desconocimiento de los principios de igualdad,   justicia y equidad que se seguiría en caso de que solo unos contribuyeran al   mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran simplemente   exonerados de ese deber. En segundo lugar (ii) la configuración   de la base gravable de la cuota de compensación, así como la tarifa fijada, toma   en cuenta elementos que, como el patrimonio y los ingresos mensuales, guardan   relación directa con la cuantificación de los efectos específicos que se siguen   (a) de emprender actividades productivas, (b) iniciar nuevos proyectos   educativos o (c) no someterse a riesgos que impacten la integridad personal. En   tercer lugar (iii) la regulación   acusada prevé reglas que armonizan las finalidades de la contribución con el   objetivo imperioso de asegurar a las personas condiciones mínimas de   subsistencia.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance/COSA   JUZGADA ABSOLUTA Y COSA JUZGADA RELATIVA-Diferencias    

DETERMINACION DE BASE GRAVABLE DE LA   CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Jurisprudencia constitucional    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Contenido    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO, DEBER DE   TRIBUTACION Y COMPETENCIAS LEGISLATIVAS-Fundamento/CLAUSULA   DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Jurisprudencia constitucional/SISTEMA   TRIBUTARIO EN EL ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Fundamento    

DEBER DE SOLIDARIDAD DEL ESTADO-Alcance    

INSTRUMENTOS DE INVERSION Y GASTO SOCIAL DESDE LA PERSPECTIVA DEL PRINCIPIO DE   SOLIDARIDAD-Mecanismos   a través de los cuales el Estado debe asegurar un nivel adecuado de bienestar   para sus habitantes     

GASTO PUBLICO SOCIAL-Definición    

PRINCIPIO DE ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Su realización presupone   la obligación del pago de tributos por los particulares    

POTESTAD IMPOSITIVA DEL ESTADO-Tiene como correlato   necesario el deber de toda persona de tributar    

TRIBUTO-Mecanismo   esencial para la financiación del gasto público    

TRIBUTOS-Modalidades/IMPUESTOS, TASAS Y CONTRIBUCIONES   ESPECIALES-Diferencias    

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA TRIBUTARIA-Mandatos constitucionales/MARGEN   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites    

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Concepto en un estado social de derecho   está estrechamente vinculado al del mínimo vital     

CONTROL CONSTITUCIONAL DE NORMAS SOBRE AMNISTIAS Y SANEAMIENTOS EN MATERIA   TRIBUTARIA-Juicio   estricto de proporcionalidad     

EJERCICIO DE LA FACULTAD LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Criterios   jurisprudenciales para determinar la afectación del derecho al mínimo vital    

CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Naturaleza jurídica y fórmula para   definir su valor    

CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Carácter tributario/CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR-Carácter de contribución especial    

CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Exenciones    

CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Plazo para el pago    

CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Exclusión para personas en condición   de debilidad económica    

Referencia: Expediente D-11035    

Demanda de inconstitucionalidad   contra los artículos 1 (parcial) y 2 (parcial) de la Ley 1184 de 2008, “por la cual se regula la cuota de   compensación militar y se dictan otras disposiciones”    

Actor: Carlos Felipe Rojas Flórez    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá,   D.C., julio veintisiete (27) de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   legales, en especial las previstas en el artículo 241, numeral 4 de la   Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados   en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241, numeral 4 de la   Constitución Política, el demandante solicita a la Corte declarar la   inexequibilidad de los artículos 1º y 2º (parciales) de la Ley 1184 de 2008, “[p]or   la cual se regula la cuota de compensación militar y se dictan otras   disposiciones”.    

Mediante Auto del 15 de octubre de 2015, el Magistrado Sustanciador rechazó la   demanda por considerar que existía cosa juzgada constitucional, de conformidad   con los artículos 243 de la Constitución Política y 6, inciso final, del Decreto   2067 de 1991. Sin embargo, el actor presentó recurso de súplica contra la   providencia y, a través de Auto 527 de 12 de noviembre de 2015, la Sala Plena de   la Corporación dispuso continuar con el examen correspondiente.      

Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política   y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a resolver sobre la demanda   de la referencia.    

A.   NORMA   DEMANDADA    

A continuación se transcriben los dos artículos inicialmente demandados,   subrayados en los incisos y apartes acusados.    

“LEY 1184 DE 2008    

(febrero 29)    

por la cual se regula la cuota de   compensación militar y se dictan otras disposiciones.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Artículo 1°. La Cuota de Compensación Militar, es una contribución ciudadana,   especial, pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito   que no ingrese a filas y sea clasificado, según lo previsto en la Ley 48 de 1993   o normas que la modifiquen o adicionen.    

La base gravable de esta contribución ciudadana, especial, pecuniaria e   individual, está constituida por el total de los ingresos mensuales y el   patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de la persona de quien   este dependa económicamente, existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente   anterior a la fecha en que se efectúe la clasificación. Entiéndase por núcleo   familiar para efectos de esta contribución, el conformado por el padre, la madre   y el interesado, según el ordenamiento civil.    

La cuota de compensación militar será liquidada así: El 60% del total de los   ingresos recibidos mensualmente a la fecha de la clasificación, más el 1% del   patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien   demuestre depender económicamente existentes al 31 de diciembre del año   inmediatamente anterior a la clasificación. El valor mínimo decretado como cuota   de compensación militar en ningún caso podrá ser inferior al 60% del salario   mínimo mensual legal vigente al momento de la clasificación.    

Para efectos de liquidación de la Cuota de Compensación Militar, esta se   dividirá proporcionalmente por cada hijo dependiente del núcleo familiar o de   quien dependa económicamente el inscrito clasificado que no ingrese a filas, sin   importar su condición de hombre o mujer. Esta liquidación se dividirá entre el   número de hijos y hasta un máximo de tres hijos, incluyendo a quien define su   situación militar, y siempre y cuando estos demuestren una de las siguientes   condiciones:    

1. Ser estudiantes hasta los 25 años.    

2. Ser menores de edad.    

3. Ser discapacitado y que dependa exclusivamente del núcleo familiar o de quien   dependa el que no ingrese a filas y sea clasificado.    

En ningún caso, podrán tenerse en cuenta para efectos de liquidación, los hijos   casados, emancipados, que vivan en unión libre, profesionales o quienes tengan   vínculos laborales.    

Parágrafo 1°. Estos recursos serán recaudados directamente por el Ministerio de   Defensa Nacional – Fondo de Defensa Nacional, se presupuestarán sin situación de   fondos y se destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza   pública en cumplimiento de su misión constitucional.    

Parágrafo 2°. En el evento en que el inscrito al momento de la clasificación sea   mayor de 25 años, que no ingrese a filas y sea clasificado, la base gravable de   esa contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual, está constituida   por el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del interesado,   existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que   se efectúa la clasificación. Para el caso de los interesados que   pertenezcan a los niveles 1, 2 o 3 del Sisbén se aplicará lo previsto en el   artículo 6° de la presente ley.    

Artículo 2°. Las personas que sean clasificadas de conformidad con las normas   que reglamentan el servicio de reclutamiento y movilización, deberán presentarse   dentro de los cuarenta y cinco (45) días siguientes al acto de clasificación,   ante la respectiva autoridad de reclutamiento para la expedición y entrega del   recibo que contiene la liquidación de la Cuota de Compensación Militar. Vencido   este término sin que el clasificado efectúe la presentación, la autoridad de   reclutamiento procederá a la expedición del recibo de liquidación de la Cuota de   Compensación Militar y a su notificación, que se entenderá surtida con el envío   del mismo a la dirección registrada en el formulario de inscripción, mediante   correo certificado. Contra el acto que contiene la liquidación de la Cuota de   Compensación Militar solo procede el recurso de reposición.    

Parágrafo 1°. La Cuota de Compensación Militar liquidada se pagará dentro de los   noventa (90) días siguientes a la fecha de ejecutoria del correspondiente recibo   de liquidación; vencido este término sin que se efectúe el pago, deberá cancelar   una suma adicional a título de sanción, equivalente al treinta por ciento (30%)   del valor inicialmente liquidado.    

Tanto la Cuota de Compensación Militar como la sanción, deben ser canceladas   dentro de los sesenta (60) días subsiguientes.    

La Cuota de Compensación Militar y la sanción, que no hubieren sido cancelados   dentro del plazo señalado, podrán ser cobrados por jurisdicción coactiva, para   lo cual servirá como título ejecutivo, la copia del recibo que contiene la   obligación.    

Parágrafo 2°. Previa certificación de las dependencias responsables de la   administración del talento humano en las Fuerzas Militares y de la Policía   Nacional, los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel   ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o   en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o policial, tendrán   derecho a pagar el cincuenta por ciento (50%) de la cuota de compensación   militar que les corresponda, sin que esta en todo caso sea inferior a la   Cuota de Compensación Militar mínima de acuerdo con el inciso tercero del   artículo 1° de la presente ley.    

Parágrafo 3°. Igual procedimiento en cuanto al monto de la compensación descrita   en el parágrafo anterior, se surtirá con los estudiantes de los colegios y   academias militares y policiales que presten el servicio militar en modalidad   especial durante los grados 9, 10, 11 y aprueben las tres fases de instrucción   militar denominadas fase premilitar, primera militar y segunda militar, de   acuerdo con el programa que sea elaborado por la Dirección de Instrucción y   Entrenamiento del Comando del Ejército Nacional o la Dirección General de la   Policía Nacional, quedando bajo banderas al hacer el juramento ante la bandera   de guerra, obteniendo la tarjeta militar de reservista de primera clase. […]”    

B.   LA DEMANDA[1]    

El demandante considera que los fragmentos acusados contravienen los artículos   1, 2, 11, 42 y 98 de la Constitución.    

1. Estima que el monto de la contribución que debe pagar quien no ingresa a   filas, equivalente al 60% de lo devengado mensualmente (a la fecha de la   clasificación), más el 1% del patrimonio líquido (a 31 de diciembre del año   anterior a la fecha de la clasificación), de su núcleo familiar o de la persona   de quien dependa económicamente, es excesivamente elevado y vulnera el derecho   al mínimo vital, deducible de los artículos 1 y 11 de la Carta. Ejemplifica que   si los padres de una persona exonerada del servicio militar devengan en conjunto   $3.000.000 y tienen un patrimonio líquido de $100.000.000, estarían obligados a   una contribución de $2.800.000, lo que es casi el total del ingreso que reciben   mensualmente.    

Agrega que en el supuesto del artículo 1º acusado, según el cual la cuota de   compensación militar nunca podrá ser inferior al 60% del salario mínimo mensual,   si lo devengado al mes por el núcleo familiar del interesado asciende a esta   suma, el contribuyente deberá al tesoro nacional “el equivalente al TOTAL de   los ingresos mensuales de su familia”, y en los eventos en que se cuente con   patrimonio líquido, la contribución se elevaría y tendría que sufragarse “más   del equivalente al total de los ingresos de su núcleo familiar”. En   estas circunstancias, cuestiona el actor: “¿de qué vivirán  (sic) personas… el mes que deban pagar el valor de la cuota de   compensación militar?”.    

El demandante sustenta que en el ordenamiento jurídico se han reducido las   limitaciones permitidas al salario mínimo legal mensual y, apoyado en   jurisprudencia de esta Corte, indica que dicho monto es inembargable y la única   proporción que puede ser objeto de limitación es la quinta parte de aquello que   exceda esa cantidad.     

Considera que la circunstancia de que la contribución tome como base gravable el   ingreso mensual y el patrimonio de los padres o de aquellas personas de quien   depende económicamente el interesado, menoscaba el bienestar general de la   familia, sus derechos y el mandato que obliga al Estado y la sociedad a su   protección integral (art. 42 C. P.). Argumenta que las familias dependen del   fruto de su trabajo, reflejado en los ingresos salariales mensuales, con lo que   satisfacen las necesidades básicas y pueden llevar una vida en condiciones   dignas.    

La ley demandada haría que los ciudadanos se vean obligados a dejar de suplir   dichos gastos mínimos para atender esa contribución “tan elevada y   desproporcionada”. Infringiría, por ello, también el artículo 1º de la   Carta, que define a Colombia como un Estado Social de Derecho, pues   contravendría la obligación oficial de combatir las penurias económicas o   sociales de la población y obliga a los ciudadanos a pagar tributos que atentan   drásticamente contra su subsistencia. El menoscabo “flagrante” al mínimo   vital se verifica, a juicio del actor, igualmente en el supuesto del parágrafo   2º del artículo 1 de la ley impugnada, del inscrito mayor de 25 años al momento   de la clasificación, en el que se toma como base gravable sus propios ingresos y   su patrimonio.    

El demandante añade que si algunas de las personas que resulten clasificadas   quisieran prestar el servicio militar con el objeto de no pagar el referido   gravamen, “máxime en el caso de los inhábiles relativos y permanentes (a los   que se refiere el literal «h» del artículo 28 de la Ley 48 de 1993)”, no   podrían hacerlo por cuanto la ley y su condición física se los impediría, de   manera que estarían necesariamente obligados a asumir la carga económica de la   obligación.    

2. En segundo lugar, el actor señala los artículos acusados de contrariar el   principio del orden justo, consagrado en el artículo 2º de la Constitución, en   razón de que no existiría correspondencia entre quien debe pagar la cuota de   compensación militar, es decir, el clasificado que no se incorporará a filas, y   el titular del patrimonio base de liquidación, que puede ser la familia o   aquellos de quien el interesado dependa económicamente. Pese a que sea definida   como una contribución ciudadana, especial, pecuniaria e individual, la   liquidación de ese tributo se establecería mediante “algo que no es propio de   la individualidad del ciudadano”.    

3. Por la razón anterior, el demandante asevera que los apartados legales   infringen el artículo 98 de la Carta, que fija la edad para ejercer la   ciudadanía en 18 años, por desconocer la independencia jurídica del sujeto y su   capacidad plena para responder, al imponerle obligaciones a partir de un   patrimonio que no es suyo y del cual tampoco puede disponer.    

C.   INTERVENCIONES    

1.     Intervenciones   oficiales    

a.     Ministerio de   Hacienda y Crédito Público    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público[2]    intervino para defender la constitucionalidad de la norma acusada. Luego de   citar jurisprudencia de esta Corporación sobre los requisitos que debe cumplir   la demanda de inconstitucionalidad, sostiene que el cargo por vulneración al   mínimo vital incumple tales exigencias por cuanto no demuestra en qué sentido el   precepto legal acusado infringe las disposiciones constitucionales que señala y   se contrae a ser una afirmación en el sentido de que la fijación de una base   gravable para la determinación de la cuota de compensación militar vulnera el   citado mínimo.    

En todo caso, considera que el actor desconoce que,   según la propia Ley 1184 de 2008, en los eventos en que la cuota de compensación   resulta gravosa frente a los ingresos del responsable directo, este puede ser   eximido de pagarla si se encuentra afiliado al SISBEN, en los niveles 1, 2 y 3 y   que, además, cuenta con noventa días para sufragar la correspondiente suma,   plazo que, según el interviniente, es razonable a fin de obtener los recursos,   efectuar el pago y regularizar su situación militar. Por ello, el legislador   habría tenido en cuenta la capacidad contributiva subjetiva y real de los   ciudadanos que deben asumir la contribución. La inconstitucionalidad señalada no   se desprendería, así, del análisis de la disposición demandada en relación con   la Constitución, sino que constituiría una consideración subjetiva del actor,   sin apoyo legal ni jurisprudencial.    

Por otra parte, el Ministerio sostuvo que la cuota de   compensación militar no es una contribución parafiscal en sentido estricto, sino   que supone y se justifica en el beneficio recibido por quien es eximido del   servicio militar. Mediante aquella el legislador habría pretendido equilibrar   cargas entre los ciudadanos, dada la violación a los principios de igualdad,   justicia y equidad que se seguiría de que solo unos contribuyeran al   mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran simplemente   exonerados de ese deber. Así mismo, la regla que impide una contribución   inferior al 60% del salario mínimo legal mensual vigente se enmarcaría en la   libertad de configuración legislativa que tiene el Congreso para establecer   bases gravables con límite inferiores, dentro de márgenes razonables.      

b.       Ministerio de Defensa Nacional    

El Ministerio de Defensa Nacional[3]  intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la disposición   demandada.    

Luego de ilustrar los fundamentos constitucionales del servicio militar   obligatorio, el procedimiento para la incorporación a filas, para la   clasificación de quienes serán eximidos de tomar las armas y la regulación sobre   la cuota de compensación militar, aclara que esta última es una contribución   especial en dinero, que se paga por una sola vez y su recaudo debe ser   asegurado, incluso a través de normas coactivas. Esto, por cuanto está destinada   al cumplimiento de obligaciones constitucionales de la fuerza pública, a través   del Fondo para el mantenimiento de las tropas y otros imprevistos, el cual, pese   a ser financiado mediante un presupuesto específico, desde el punto de vista   fiscal requiere esos otros ingresos.    

Afirma que el legislador atribuyó la obligación de la cuota de compensación al   núcleo familiar del clasificado, en virtud del principio de solidaridad, dadas   las condiciones económicas en que se encuentra la mayoría de las personas   mayores de 18 y menores de 25 años, dedicadas a estudiar y sin recursos propios.   En este sentido, considera que no le asiste razón al demandante cuando afirma   que a aquellas se les priva de la posibilidad de contraer derechos y   obligaciones. Esta idea supondría, a su juicio, confundir la independencia   jurídica con la económica y, en consecuencia, ignorar que la primera tiene que   ver con los derechos y obligaciones del joven como ciudadano, mientras la   segunda con su situación financiera.    

En criterio del Ministerio, la intención del legislador con el clasificado menor   de 25 años fue sensata y, en lugar de restringirle derechos, pretendió   protegerlo y liberarlo de una obligación que no está en condiciones de sufragar,   por cuanto pese a la mayoría de edad, aún depende económicamente de su familia.   Pone de manifiesto, así mismo, que la persona que se halle en el rango de los 18   y 25 años, si cuenta con independencia económica, debe asumir personalmente la   contribución, conforme a lo indicado en la Sentencia C-600 de 2015.     

Por otro lado, estima que el demandante se equivoca al considerar que el   artículo impugnado es inequitativo por el hecho de tomar como referencia para la   liquidación de la cuota, en un evento, los ingresos y patrimonio del interesado   y, en el otro, los de su familia, según si el joven cuenta con más de 25 años o   es mayor de edad pero no alcanza este número de años, aun cuando en ambos   eventos la persona tiene la misma capacidad. Sustenta que luego de 25 años el   Estado estima que hombres y mujeres han consolidado sus expectativas a nivel de   educación superior, se han emancipado y cuentan con la capacidad, no solo para   ejercer derechos, sino para asumir todo tipo de deberes y obligaciones, “por   imposición del Estado o porque voluntariamente las ha adquirido”.    

El Ministerio asevera que el demandante realiza interpretaciones subjetivas de   la liquidación de la cuota de compensación y acerca de quiénes deben pagarla,   sin prestar atención a lo indicado en la respectiva norma, en la reglamentación   y en la providencia citada en el párrafo anterior y que, en especial, desconoce   las variables para la liquidación y exoneración del tributo, por cuanto personas   con limitaciones físicas, como aquellas a las que se refiere el actor, están   eximidas del gravamen, previa valoración médica del servicio de reclutamiento y   movilización.    

En igual sentido, advierte que el artículo 6 de la Ley 1184 de 2008 prevé la   exoneración de la contribución a los ciudadanos incluidos en el SISBEN,   población indígena, jóvenes desacuartelados o retirados de filas que no hayan   resultado aptos en el tercer examen médico y, así mismo, a quienes se encuentren   en situación de pobreza extrema del programa Red-Unidos y a todos aquellos que   hayan sido declarados en condición de adoptabibilidad por el Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar, conforme a la Sentencia C-586 de 2014.    

Por último, pone de presente que en virtud de la Sentencia C-600 de 2015, existe   cosa juzgada constitucional en cuanto a la efectiva certeza de la base gravable   de la contribución y a que, en el caso de que el inscrito, clasificado, que no   deba ingresar a filas, sea menor de 25 años, pero no dependa económicamente de   su grupo familiar o un tercero, se tomarán como base, a efectos de la   liquidación de la cuota, sus propios ingresos mensuales y su patrimonio líquido.    

2.       Intervenciones académicas    

a.       Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario    

El Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario[4]  intervino para defender la constitucionalidad de los apartados impugnados.    

Analiza algunas normas de la Constitución, relativas   a deberes del ciudadano que fundamentarían la prestación del servicio militar y   sostiene que esta obligación se enmarca en la prevalencia del interés general,   en las justas prestaciones que la vida en comunidad exige a cada uno de sus   miembros y en los beneficios sociales que se derivan de ello. De este modo,   considera que las disposiciones objetadas suponen una compensación, pues   mientras algunos jóvenes toman las armas durante un año, arriesgan sus vidas y   posponen proyectos personales, laborales o educativos, quienes no prestan el   servicio militar deben sufragar la contribución.    

Con base en jurisprudencia constitucional, el   interviniente distingue entre las dimensiones cualitativa y cuantitativa del   mínimo vital y afirma que los enunciados demandados fijan una suma que, si bien   podría considerarse alta para personas y familias de bajos ingresos, es en todo   caso de carácter universal a cargo de quienes se hallan exentos de prestar el   servicio militar, de cualquier clase social, lo que hace que el tributo sea “proporcional”.    

En relación con el argumento de que las disposiciones   toman como base para liquidar la cuota de compensación unos ingresos y el   patrimonio de quien no es el obligado y, de esta forma, menoscaban su   independencia jurídica, el interviniente afirma que “en sentencia de   constitucionalidad de la misma normatividad”, aunque por razones diferentes,   la Corte defendió la presunción legal del legislador, según la cual, los jóvenes   entre 18 y 25 años aún no han culminado su ciclo de formación, no se han   integrado al mercado de trabajo y se encuentran bajo la dependencia económica de   sus familias.     

Con apoyo en el fallo, argumenta que, en razón de que   dicho grupo poblacional no tendría capacidad de pago para asumir la contribución   fiscal a la que viene obligado y es el núcleo familiar o aquellas personas de   quien el interesado depende económicamente quienes lo harán, el legislador fija   la base gravable a partir de los ingresos y el patrimonio de aquellos, en   atención a su obligación legal o voluntariamente adquirida y al principio   constitucional de solidaridad.     

En lo relativo a que las personas inhábiles para   prestar el servicio miliar no tendrían una opción distinta a pagar la   contribución, pues no podrán incorporarse a las filas dado que la ley se los   impediría, considera que el demandante pasa por alto que el artículo 6 de la   misma ley acusada establece varias hipótesis de exoneración de la cuota de   compensación militar para quienes se encuentran en situaciones de desventaja,   incluido el supuesto al que el actor hace referencia.    

b.       Universidad Libre    

La Universidad Libre[5]  intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas.   Señala que la Corte ya se pronunció y, en consecuencia, existe cosa juzgada   constitucional respecto del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008.    

En relación con el parágrafo 2º del artículo 2º de la misma ley, argumenta que   los factores para liquidar la cuota de compensación militar deben estar   relacionados única y exclusivamente con la persona inscrita que no ingresará a   filas, pues es en quien recae la contribución, por lo cual resulta contrario a   la igualdad tributaria que los hijos del personal de oficiales, suboficiales,   miembros del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza   Pública, en actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o   policial, solo deben pagar 50% de aquello que les correspondería.    

A su juicio, los descendientes de los mencionados grupos no son una colectividad   en situación de vulnerabilidad o en condición desfavorable frente al resto de la   población, de manera que no se justifica la referida “amnistía tributaria”   del 50% y se menoscaba el derecho a la igualdad. Esto, pese a que el actor no lo   haya afirmado en la demanda.    

c.      Universidad   Externado de Colombia    

La Universidad Externado de Colombia[6]  intervino para defender la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.    

El interviniente considera que los cargos son “poco profundos”, la   demanda es difusa y no cumple con los requisitos de “argumentación, claridad   y certeza”, exigidos por la jurisprudencia constitucional, pues solo “se   basa… en demostrar el elevado costo de la cuota de compensación militar, pero   no demuestra de forma efectiva la trasgresión de la Carta”, de manera que se   configuraría ineptitud sustantiva de la demanda.    

En todo caso, plantea que el problema jurídico que debe resolverse es si las   normas objetadas contravienen los artículos 1, 2, 11, 42 y 98 de la Carta, al   establecer una cuota de compensación militar excesiva y sin justificación. En   desarrollo de su intervención, cita la Sentencia C-600 de 2015 y sostiene que la   referida contribución es una forma de promover la igualdad y reestablecer el   equilibrio en las cargas públicas, en concreto, la de prestar el servicio   militar.    

Subraya que en dicha providencia la Corte encontró la cuota de compensación como   una legítima expresión de la potestad del legislador para establecer tributos,   pese a que “matizó” el elemento de la equidad tributaria a la hora de   calcular el impuesto para las personas entre 18 y 25 años, según si son, o no,   económicamente dependientes de sus padres. Por las razones indicadas, considera   que las normas objeto de control son válidas a la luz de la Constitución.    

d.     Instituto   Colombiano de Derecho Tributario    

El Instituto Colombiano de Derecho Tributario[7]  remitió el concepto aprobado por el Consejo Directivo de la Entidad, en el cual   se defiende la constitucionalidad de las disposiciones acusadas.      

En el referido documento, se retoma la jurisprudencia de esta Corte sobre la   doctrina del mínimo vital y se sostiene que este se encuentra referido, más que   a una suma específica o al salario mínimo, a un elemento cualitativo, a la   existencia digna de la persona y se traduce en la prohibición de establecer   impuestos confiscatorios, derivada del derecho a la propiedad y la iniciativa   privadas y los principios de justicia y equidad tributarias.    

Puesto de presente lo anterior, el Instituto considera que si bien la cuota de   compensación puede resultar alta en un periodo mensual, individualmente   considerado no tiene la capacidad para “destruir la fuente de riqueza o de   trabajo, del grupo familiar o del inscrito que sea económicamente independiente”.   Así mismo, la ley acusada protegería, a través de la exención, a ciertas   personas que resultarían afectadas con la obligación tributaria, como los   afiliados al SISBEN, niveles 1, 2 y 3, los indígenas, soldados desacuartelados   con fundamento en el tercer examen médico, limitados físicos y psíquicos o   neuro-sensoriales con afecciones permanentes y graves, no susceptibles de   recuperación. Además, el Instituto afirma que la regulación en cuestión   contempla un plazo de 90 días para sufragar la contribución y es permitida   cualquier forma de pago prevista en la ley.        

La Entidad concluye, así, que las disposiciones impugnadas no violan ninguna   disposición constitucional y, por el contrario, se soportan en el deber de   financiar los gastos e inversiones del Estado, conforme al numeral 9 del   artículo 95 de la propia Carta.      

Adjunto al concepto aprobado por el Consejo Directivo de la institución, se   remitió un salvamento de voto suscrito por cinco miembros de la Colegiatura,   quienes, por el contrario, consideran que las disposiciones demandadas   contrarían la Carta Política. Los miembros disidentes cuestionan si las   disposiciones impugnadas violan el principio de progresividad tributaria   consagrado en el artículo 363 ídem, puesto que el gravamen establecido en la ley   es fijo e igual para todos los que deben pagarlo, independientemente de si   tienen bajos o altos salarios y al margen del patrimonio. Señalan que la   exención del tributo por razón de pertenencia al SISBEN solo alcanza una parte   del numeroso grupo de contribuyentes, dentro del cual todavía se encuentran   familias con niveles económicos diferentes.    

En segundo lugar, la minoría sostiene que la cuota de compensación militar   objetada desconoce el principio de equidad y capacidad contributiva, pues no   consulta las posibilidades económicas del obligado ni tampoco la de sus padres.   Argumenta que el 60% de los ingresos  del núcleo familiar de un mes   equivale al 5% de todos los ingresos del año del padre, la madre y el hijo y   que, según las normas acusadas, la base gravable es igual al total de ingresos   mensuales, es decir, de ingresos brutos, sin ninguna depuración ni deducción   obligatoria y sin tener en cuenta los gastos mínimos de subsistencia, por lo   cual, la norma desatiende la capacidad económica de los destinatarios, dado que   supone que más de la mitad del ingreso de un mes se puede destinar al tributo.       

En armonía con lo anterior, los miembros del Consejo Directivo del Instituto que   se apartan del concepto de la mayoría hacen un paralelo entre la contribución   fijada por la ley y otros tributos que se aplican sobre ingresos brutos, los   cuales, argumentan, suelen tener tarifas bajas, como el impuesto de industria y   comercio (ICA), que es en promedio igual a 1%. La cuota de compensación militar,   de 60%, afirman, es cinco veces más alta que el ICA de todo un año, más elevada   que el impuesto sobre la renta, fijado en tarifas escalonadas de 0% y 19%, 28% y   33% sobre la renta líquida, es decir, sobre lo recibido, debidamente depurado de   costos, gastos y rentas exentas.    

Agregan que al 60% de los ingresos, la norma acusada añade el 1% del patrimonio   líquido de padre, madre e hijo, que estaría conformado por las rentas ahorradas,   sometidas a otros impuestos al momento de su obtención. Este patrimonio podría   estar representado, en todo o en parte, en la casa de habitación de la familia   y, sin embargo, advierten, la ley no contempla ninguna exención, por ejemplo,   para la vivienda familiar ni para los bienes improductivos, de modo que   sobrepasaría la capacidad contributiva de los bachilleres obligados a definir su   situación militar.    

Así, consideran que la compensación por quienes no tienen que incorporarse a   filas debería ser asumida no solamente por los varones bachilleres y sus   familias sino, de manera equitativa, por toda la población del país, “pues   todos nos beneficiamos de ello”.    

Por último, afirman que el tributo afecta manifiestamente las condiciones   económicas que permiten a la familia satisfacer los requerimientos básicos   indispensables para garantizar la digna subsistencia de sus miembros. Refieren   que el mínimo vital, reconocido por la jurisprudencia constitucional como un   derecho fundamental, obliga al legislador a considerar las diferentes   situaciones en las que, no solo cada persona sino también la familia, se ve   perjudicada por una contribución con tarifas proporcionales planas y fijas para   un grupo numeroso y heterogéneo de contribuyentes, que compromete los recursos   destinados a la manutención y desatiende los principios de progresividad y   equidad.    

e.      Academia   Colombiana de Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia[8]  solicita que se declare exequible el “segmento demandado”.    

Luego de retomar la doctrina constitucional sobre el mínimo vital, la Academia    afirma que el tope por debajo del cual no pude ser liquidada la contribución,   fijado por el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley objetada, es idóneo para   asegurar la eficiencia del recaudo de la referida cuota y, así mismo, se   acompasa con el deber que tienen las personas de contribuir al financiamiento de   los gastos e inversiones del Estado dentro de los criterios de justicia y   equidad.    

Argumenta que el enunciado normativo se refiere a los hijos del personal de   oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo, agentes y soldados   profesionales de la Fuerza Pública en actividad o en retiro, con asignación de   retiro o pensión militar o policial, quienes no necesariamente perciben un   salario legal mensual vigente. Afirma, sin embargo, que si aquellos llegaren a   devengar ese monto, la cuota de compensación militar mínima sería una carga   soportable, en la medida en que el sujeto pasivo puede acudir a un crédito   bancario o extrabancario, como cuando se desean obtener determinados bienes para   la familia.      

En las hipótesis de personas de bajos o nulos   ingresos, el académico resalta que, según la Ley 1184 de 2008, ellas quedan   exentas de la cuota de compensación militar si demuestran pertenecer a los   niveles 1, 2 o 3 del SISBEN, mediante certificado o carné expedido por la   autoridad competente. En estos términos, la disposición no se opondría a los   mandatos constitucionales indicados por el actor, ya que, mientras al Estado   corresponde garantizar un conjunto de derechos a los ciudadanos, estos deben   asumir cargas, dentro de las cuales se encuentran los tributos destinados al   sostenimiento de la Fuerza Pública, cuya finalidad reside en la defensa de la   soberanía, la independencia y el orden constitucional, entre otros.    

f.       Universidad de   Ibagué    

La Universidad de Ibagué[9]  intervino para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma acusada.    

Luego de sintetizar los argumentos de la demanda y algunos artículos de la ley,   señala que el problema jurídico que debe resolverse es si la cuota de   compensación militar, igual o mayor al 60% de un salario mínimo legal mensual   vigente, a cargo de los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros   del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en   actividad o en retiro, con asignación de retiro o pensión militar o policial,   infringe el derecho al mínimo vital, el derecho a la vida, el principio   constitucional del orden justo, los derechos de la familia como núcleo   fundamental de la sociedad y el derecho a ejercer la ciudadanía.    

El interviniente afirma que, según el parágrafo 1º del artículo 2 de la Ley 1184   de 2008, la referida cuota debe ser cancelada en un plazo máximo de 90 días,   tiempo que, a su juicio, “posibilita un ahorro de los ingresos mensuales (el   cual no superaría la quinta parte del salario) y el consiguiente cumplimiento de   la obligación en el término establecido”. Refiere que el actor omitió tener   en cuenta que la misma ley previó ciertas situaciones para otorgar un trato   diferencial positivo a personas en situación de vulnerabilidad y eximirlas de   pagar la contribución, en razón de su falta de capacidad económica.    

Además de las mencionadas exenciones legales, de los afiliados al SISBEN en   niveles 1, 2 y 3, indígenas, soldados desacuartelados por motivos médicos y   personas inhábiles en virtud de situaciones físicas, psíquicas o   neuro-sensoriales, sostiene que, como se indicó en la Sentencia C-600 de 2015,   tampoco quienes se encuentren vinculados a la Red de Protección Social para la   Superación de la Pobreza Extrema y los inscritos en el Registro Único de   Población Desplazada están obligados a la contribución. Así mismo, conforme a la   Sentencia C-586 de 2014, lo propio ocurriría con las personas que se encuentran   bajo el cuidado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.    

Por lo anterior, considera que el eventual compromiso al mínimo vital y al orden   justo que podía comportar el enunciado acusado ya fue previsto en las   mencionadas causales de exención de pago, que implican un trato diferencial   positivo, de manera que la norma sería compatible con la Constitución.    

D.      CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 242-2 y 278-5 de la   Constitución Política, mediante concepto 006055 de 9 de febrero de 2016, el   Procurador General de la Nación solicitó a la Corte declararse inhibida para   pronunciarse de fondo sobre el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1184 de   2008, por configurarse ineptitud sustantiva de la demanda.    

Luego de reseñar el trámite que siguió la acción de inconstitucionalidad, debido   a su rechazo inicial y posterior admisión, el jefe del Ministerio Público   considera que la totalidad de la demanda se dirigió contra el artículo 1º de la   Ley 1184 de 2008, pues a pesar de que formalmente hace alusión al artículo 2º de   la misma ley, las acusaciones no lo involucran, ni directa ni indirectamente, ni   pueden trasladársele de forma mecánica, además de que la misma disposición es “incongruente”   con los cargos. En este sentido, estima que el actor debió formular la   impugnación teniendo en cuenta “la totalidad del contexto normativo” del   artículo 2º, que consagra una regulación especial, con unos determinados   beneficios de la cuota de compensación militar, a favor de los hijos de miembros   de la Fuerza Pública.    

Por lo anterior, en opinión de la Vista Fiscal, los cargos carecen de claridad   debido a la ausencia total de argumentos específicos contra el artículo 2º   objetado. Ni desde el punto de vista de la forma en que fue presentada la   demanda ni con base en el principio pro actione resultaba procedente, a   su entender, que la Corte concediera parcialmente el recurso de súplica, para   que se conociera la demanda presentada, contra la totalidad del parágrafo 2º del   artículo 2º de la mencionada ley, “por ausencia absoluta de cargos contra ese   apartado normativo”.    

         

El Procurador señala, así mismo, que la orden de la Sala, de examinar la   totalidad del contenido no demandado del parágrafo 2º del artículo 2º de la ley   1184 de 2008 era innecesaria debido a que este hace reenvío a lo dispuesto en el   artículo 1º de la misma ley, para efectos de la liquidación de la cuota de   compensación militar de los ciudadanos exonerados de ingresar a filas, hijos de   miembros de la Fuerza pública, con vinculación nominal permanente con ella.       

Así, concluye que no es procedente la activación de la jurisdicción   constitucional y la emisión un pronunciamiento de fondo respecto del artículo 2º   de la Ley 1184 de 2008, por ausencia de los presupuestos procesales pertinentes,   dada la falta de claridad de los argumentos contenidos en la demanda.    

II.      CONSIDERACIONES    

A.      COMPETENCIA    

1. La Corte   Constitucional es competente para resolver la demanda de la referencia, en los   términos del artículo 241-4 C.P., puesto que se trata de la acción pública de   inconstitucionalidad contra disposiciones contenida en una ley de la República.    

B.      CUESTIÓN PREVIA    

Existencia de cosa juzgada constitucional[10]    

2. De conformidad   con los artículos 243 C. P., 46 y 48 de la Ley Estatutaria de la Administración   de Justicia y 22 del Decreto 2067 de 1991, los fallos que la Corte   Constitucional dicta en ejercicio del control jurisdiccional, hacen tránsito a   cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir el contenido   material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras   subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la   confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.    

Lo anterior trae   como consecuencia, según ha sido reiterado, que las decisiones adoptadas por   esta  Corporación, en cumplimiento de su función de garantizar la   integridad y la supremacía de la Carta, adquieren valor jurídico o fuerza   vinculante y se tornan definitivas, incontrovertibles e inmutables y con efectos   erga omnes[11]. Son de   obligatorio cumplimiento y sujetan la actuación de autoridades judiciales y   administrativas y del legislador, pues las normas retiradas del sistema jurídico   no pueden ser aplicadas, ni nuevamente creadas, mientras permanezcan las   prescripciones constitucionales con base en las cuales las primeras perdieron   vigencia.    

3. A partir de lo indicado, la jurisprudencia constitucional ha distinguido y   conceptualizado varios fenómenos que se presentan alrededor del alcance de las   diversas decisiones de control constitucional adoptadas por la Corte en diversos   casos. Se ha desarrollado, así, un amplio conjunto de tipos de cosa juzgada. Por   lo que aquí interesa, la Corte ha distinguido entre la cosa juzgada absoluta y   la cosa juzgada relativa.    

La cosa juzgada absoluta tiene lugar cuando, en aplicación del principio de   unidad constitucional y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991, se infiere que   la norma legal sometida a control constitucional ha sido confrontada con todo el   articulado de la Constitución, de manera que su compatibilidad con la Carta ha   sido definitivamente decidida y no puede promoverse un nuevo juicio de ese   carácter. Esto ocurre, según la Corte, en los supuestos en que, con   independencia de los cargos expresamente estudiados, el fallo no limitó el   alcance de lo juzgado y se entiende, en consecuencia, que llevó a cabo una   comparación de la disposición impugnada con toda la Carta[12].    

4. La cosa juzgada constitucional de carácter relativo, por consiguiente,   únicamente impide a la Corte conocer de fondo cargos de inconstitucionalidad, en   el supuesto de que antes ya hayan sido planteados contra la misma norma que   luego se pretende impugnar. El debate suscitado y decidido en esa ocasión no es   susceptible de ser reabierto. En contraste, todos los demás argumentos dirigidos   a cuestionar la validez constitucional de la norma juzgada precedentemente   deberán ser examinados, puesto que formulan una nueva duda de   inconstitucionalidad, basada en un razonamiento jurídico diferente.    

5. En el presente caso, el demandante acusó de inconstitucionales los artículos   1 y 2 (parciales) de la Ley 1184 de 2008. En esencia, la impugnación, de un   lado, versa sobre el monto de la cuota de compensación militar establecida en el   artículo 1º y, en relación con este, en un apartado del parágrafo segundo del   artículo 2; y de otro lado, censura que, si bien la carga recae en la persona   exonerada del servicio militar, la base gravable está constituida por el total   de los ingresos y el patrimonio líquido de su núcleo familiar o de aquellos de   quienes el clasificado dependa económicamente, según lo indicado en los   restantes fragmentos demandados.    

En relación con lo primero, plantea un cargo. Según el actor, el 60% de los   ingresos mensuales, más el 1% del patrimonio, en los dos casos del núcleo   familiar del joven clasificado o de quien este dependa económicamente, es una   cuantía exagerada que comporta una vulneración al mínimo vital de la familia, al   mandato de su protección integral por parte del Estado y a la obligación oficial   de combatir las penurias económicas de la población, máxime en los casos en que   el eximido por inhabilidad, así quisiera prestar el servicio para evitar el pago   de la contribución, no puede por cuanto la ley y su condición física se lo   impedirían.    

En relación con lo segundo, el demandante formula dos cargos, aunque   estrechamente relacionados. En su criterio, establecer el monto de la cuota de   compensación militar con base en indicadores de capacidad económica de personas   diferentes al afectado: (i) menoscaba su capacidad e independencia jurídicas y   (ii) desconoce el fin estatal de asegurar la vigencia de un orden justo. Esto   por cuanto, a juicio del actor, el hecho de que el joven sea dependiente   económico no es suficiente motivo para obligarlo a pagar montos por los cuales   no puede responder, ni para que la base gravable del tributo se determine con   base en ingresos y patrimonios que no son suyos.    

6. En el auto mediante el cual se resolvió la súplica presentada contra el   rechazo de la demanda, la Sala indicó que, si bien los argumentos formulados en   este caso contra los apartados acusados giraban en torno a aspectos que ya   fueron analizados en la Sentencia C-600 de 2015, debido a que ahora se atacaba   también el parágrafo 2º del artículo 2 de la Ley 1184 de 2008, en relación con   el cual los citados argumentos no habían sido examinados en el fallo anterior,   procedía evaluarlos ahora respecto de esa norma, por lo cual revocó la decisión   recurrida y dispuso continuar con el trámite. Como consecuencia, en cumplimiento   de la providencia, el Magistrado Sustanciador procedió a admitir la demanda en   los términos indicados.     

7. En la Sentencia C-600 de 2015, efectivamente, la Corte resolvió una demanda   contra la cuota de compensación militar contenida en el artículo 1 de la citada   ley. Los cargos formulados y resueltos en esa ocasión fueron tres. En tanto la   base gravable de la cuota de compensación de los mayores de edad, pero con menos   de 25 años, se determinaba a partir de los ingresos y el patrimonio de su núcleo   familiar, a juicio del actor el legislador desconocía los principios de equidad,   justicia y progresividad, por cuanto la obligación tenía efectos confiscatorios   y excedería la capacidad de pago del afectado. Desde otra perspectiva, estimaba   que la ley lesionaba el principio de igualdad pues, mientras para ese grupo de   personas se tomaba como base gravable los ingresos de su grupo familiar, en el   caso de los mayores de 25 años los ingresos y el patrimonio que conformaban la   base gravable estaban constituidos por los recursos propios del obligado.    

Por último, se acusaba la disposición que contenía la citada cuota de violar el   principio de legalidad tributaria, en su componente de certeza, en razón de que   en los apartados que la regulaban no era claro si los ingresos familiares que   conformaban la base gravable eran netos o ingresos brutos. Respecto a los dos   primeros cargos, la Corte resolvió declarar exequible los apartes demandados que   contenían la obligación, en el entendido de que para el inscrito y clasificado   que no dependa económicamente de su grupo familiar debe tomarse en cuenta como   base de la contribución el total de sus ingresos mensuales y su patrimonio   líquido. En relación con el último, consideró que la aparente indeterminación   podía ser superada y definió, con base en una lectura integral del artículo, que   los ingresos a tenerse en cuenta debían ser los ingresos netos.    

8. Resulta relevante destacar que al examinar el primer cargo en dicha   oportunidad, la Corte dio respuesta negativa al problema de si la determinación   de la base gravable, en el caso del mayor de edad con menos de 25 años, a partir   de indicadores económicos de capacidad económica de su grupo familiar o de quien   dependiera económicamente, vulneraba la equidad, la justicia y la progresividad.   A este respecto sostuvo que ese supuesto regulado por el legislador comportaba   no solo que el joven se encontraba en el citado rango de edad sino, además, que   era dependiente económico de su familia o de un tercero, pese a su mayoría de   edad.    

El fallo subrayó   que, no obstante la ley se refería solo a la edad y no a la otra condición de   aplicación de la norma, el legislador incorporó una presunción de dependencia   económica de la que igualmente se ha valido en otros ámbitos de la legislación,   para efectos de extender beneficios a la población comprendida entre los 18 y   los 25 años, al asumir que quienes se encuentran dentro de esta franja son   jóvenes que no han culminado su ciclo de formación ni se han integrado al   mercado de trabajo, sino que aún se encuentran bajo la dependencia económica de   sus familias.    

Según la Corte, la   referida presunción de dependencia económica implica   asumir, así mismo, que las personas entre dichas edades no cuentan con medios   económicos para afrontar el pago de la contribución fiscal a la que vienen   obligados al ser clasificados y que son los padres o, en su defecto, la persona   de quien dependen económicamente, quienes asumirán el tributo. Pero además, la   presunción, en concepto de la Sala Plena, busca y efectivamente es apta para   alcanzar una finalidad constitucionalmente importante, consistente en garantizar   la eficiencia del recaudo del gravamen, que constituye uno de los componentes de   la justicia tributaria.    

Puesto que los   jóvenes menores de 25 años en situación de dependencia económica carecen, por   tal circunstancia, de recursos propios suficientes para sufragar su manutención   y, por extensión, el pago de obligaciones tributarias, la Corte consideró que la   definición del monto de la obligación con arreglo solo a los recursos de   aquellos podría comprometer la posibilidad de hacer efectivo el pago de la   mencionada contribución, por cuanto esto último implicaría la ausencia de   recursos susceptibles de ser gravados, de ahí que la medida se fuera   constitucionalmente justificada para el caso de las personas en dicha situación.    

9. En los anteriores términos, si se confrontan los cargos propuestos en   la anterior oportunidad, aunados a la fundamentación de la respectiva sentencia   que los resolvió, con los tres cargos formulados en el presente juicio de   constitucionalidad, la Sala encuentra que existe cosa juzgada respecto de dos de   las tres acusaciones que ahora se plantean.    

Tanto en la demanda decidida en la Sentencia C-600 de 2015, como en la que hoy   conoce la Corte, se ataca la conformación de la base gravable para liquidar la   cuota de compensación militar regulada en el artículo 1º de la Ley 1184 de 2008,   a partir de los ingresos y el patrimonio cuyos titulares son personas diferentes   al obligado.    

En el presente proceso, el actor sostiene que dicha obligación, pese a ser   individual, se determina con arreglo a “algo que no es propio de la   individualidad del ciudadano”. Por esta razón, el legislador desconocería   (i) el principio constitucional del orden justo y (ii) la capacidad jurídica   para contraer obligaciones del clasificado, adquirida al alcanzarse la mayoría   de edad, dado que el hecho de que el joven sea dependiente económico no sería   suficiente motivo para obligarlo a pagar montos por los cuales no puede   responder, ni para que la base gravable del tributo se determine con base en   ingresos y patrimonios que no son suyos.    

Como se observó en los párrafos precedentes, estas objeciones fueron   implícitamente resueltas en el fallo anterior. Pese a que en la formulación   inicial del cargo en la demanda precedente no se señalaron como desconocidas las   normas que ahora se indican, al analizar la impugnación, la Corte puso de   manifiesto que la norma censurada también hoy tiene el sentido de fijar una mera   presunción legal de dependencia económica para hacer partícipes de   beneficios y lograr eficiencia en los recaudos tributarios de personas   entre los 18 y los 25 años, quienes, se asume, no han finalizado su formación   académica ni se han integrado al ámbito laboral. Conforme a este entendido, se   consideró que la medida adoptada por el legislador tenía pleno respaldo   constitucional.    

En este orden de   ideas, la Sala constata la configuración de la cosa juzgada constitucional en   relación con los dos citados cargos.    

10. En lo que hace   relación al cargo dirigido contra la tarifa de la cuota de compensación militar   prevista específicamente en el artículo 1º y, en relación con   este, en el parágrafo 2º del artículo 2º, en el fragmento acusado,  ni en la Sentencia C-600 de 2015 ni en otro fallo, la Corte ha emitido   pronunciamiento alguno. Según el actor, debido a su exagerado valor, el referido   monto de la cuota de compensación desconocería el mínimo vital de la familia y   el mandato de su protección integral por parte del Estado, argumento cuyo mérito   no ha sido aún evaluado por la Corte, por lo cual no existe cosa juzgada al   respecto y deberá emitirse decisión de fondo.    

C.      PROBLEMA JURÍDICO Y ESTRUCTURA DE LA DECISIÓN    

11. De las   consideraciones precedentes, a la Corte Constitucional le corresponde   establecer, en esta oportunidad, si la fórmula empleada por la Ley 1184 de 2008   a efectos de liquidar la cuota de compensación militar a cargo del inscrito que   no ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio de equidad   tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben asumir dicho   gravamen.    

12. Con el   propósito de dar respuesta al problema constitucional referido, se seguirá el   siguiente orden. En primer lugar, la Corte precisará el alcance de la   competencia del legislador en materia tributaria estableciendo, para el efecto,   la relación existente entre la cláusula de Estado Social, el deber de   tributación y la libertad de configuración del legislador. En particular, la   Corte se referirá al concepto de Estado Social de Derecho, al principio de   solidaridad que lo inspira, la protección al mínimo vital y su relación con el   deber de contribuir a su financiamiento a través de la tributación (Sección D).   Seguidamente caracterizará la cuota de compensación militar con fundamento en lo   dispuesto en la Ley cuestionada y lo que sobre el particular ha indicado este   Tribunal (Sección E). Finalmente, establecerá si la regulación acusada y que se   ocupa de disciplinar el alcance de la obligación de pagar la cuota de   compensación militar, definiendo su fórmula de liquidación, resulta compatible   con los mandatos de equidad tributaria y respeto al mínimo vital en materia   tributaria (Sección F).       

D.      ESTADO SOCIAL DE DERECHO, DEBER DE TRIBUTACIÓN Y COMPETENCIAS LEGISLATIVAS    

13. La   noción de Estado Social de Derecho, inspiradora y base fundamental de la   Constitución de 1991, se construye a partir de la idea de que el Estado, lejos   de ser un espectador pasivo del desarrollo de la sociedad, trabaja activamente   para hacer realidad la dignidad de las personas y la igualdad material de los   asociados[15],   a través de la garantía de los derechos fundamentales[16], la   intervención del Estado en la economía, y la exigencia del cumplimiento de los   deberes constitucionales. Sobre la cláusula de Estado Social ha indicado la   Corte:    

Conforme a ello, en el Estado Social de Derecho la labor de las autoridades no   se agota en la imposición del orden y la abstención respecto de la realización   de iniciativas individuales, sino que tiene en cuenta un escenario de   contribución colectiva y, en esa medida, el reconocimiento de que la ciudadanía   también debe concurrir al aseguramiento de unos mínimos de bienestar que   permitan a los asociados la efectiva realización de sus derechos fundamentales[18].   Este propósito impone dos mandatos primordiales, que en la idea clásica e   individualista del Estado no tenían la preponderancia de la que ahora gozan,   como son la eficacia del principio de solidaridad[19] y la   necesidad de asegurar unas condiciones mínimas de existencia.    

14.   Respecto del principio de solidaridad, se reconoce que compromete tanto al   Estado, que en desarrollo del mismo deberá “prestar asistencia y protección a   quienes se encuentren en circunstancias de inferioridad, bien de manera   indirecta, a través de la inversión en el gasto social, o bien de manera   directa, adoptando medidas en favor de aquellas personas que por razones   económicas, físicas o mentales, se encuentren en circunstancias de debilidad   manifiesta”[20], como   a los particulares, “de quienes dicho deber es exigible en los términos de la   ley, y de manera excepcional, sin mediación legislativa, cuando su   desconocimiento comporta la violación de un derecho fundamental”[21].    

15. Es   necesario destacar que desde la perspectiva del principio de solidaridad   resultan indispensables los instrumentos de inversión y gasto sociales, como   mecanismos a través de los cuales el Estado debe asegurar un nivel adecuado de   bienestar para sus habitantes. Respecto de estos instrumentos, ha de tenerse en   cuenta que son erogaciones del Estado “cuyo objetivo es la solución de las necesidades   básicas insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,   vivienda, y las tendientes al bienestar general y al mejoramiento de la calidad   de vida de la población […]”[22].   Sobre el particular ha dicho la jurisprudencia:    

“[E]l gasto público social es una designación presupuestal forzosa, de raigambre   constitucional, que busca garantizar la financiación de los mínimos materiales   mencionados.  Esta naturaleza se hace evidente al analizar el contenido del   artículo 350 C.P., que ordena que dentro de la ley de apropiaciones se prevea un   componente denominado gasto público social, el cual (i) tiene prioridad   sobre cualquier otra asignación, salvo en los casos de guerra exterior o por   razones de seguridad nacional; (ii) debe distribuirse de manera   territorial y a partir del análisis sobre el número de personas con necesidades   básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa,   conforme la ley.  Esta misma condición es reafirmada por el artículo 366   C.P., en tanto prevé que el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de   vida de la población son finalidades esenciales del Estado.  Por ende, el   objetivo fundamental de la actividad estatal, en cuanto a su finalidad social,   es la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, de educación,   de saneamiento ambiental y de agua potable.  Con el fin de cumplir esa   misión, la norma constitucional reitera que en los planes y presupuestos de la   Nación y de las entidades territoriales, el gasto público social tendrá   prioridad sobre cualquier otra asignación”.     

Ahora   bien, como toda expensa del Estado, el gasto público social debe ser financiado   y resulta claro que para ello la fuente principal de los recursos se encontrará   en ingresos provenientes del ejercicio de la facultad de imposición de tributos[23]. En   este escenario, a pesar de que el obligado a ejecutar el gasto público social es   el Estado, los verdaderos responsables de aportar lo necesario para financiarlo   son los ciudadanos. Esto conduce a un desarrollo especialmente importante del   principio de solidaridad que impregna la idea del sistema tributario, y que   implica que es el pueblo, a través de su aporte colectivo, el que financia,   entre otras, las medidas necesarias para la realización de la igualdad y el   aseguramiento de un nivel adecuado de bienestar. La idea de la autofinanciación   de estas medidas de inversión social, parte del reconocimiento de que el   individuo aislado no podrá alcanzar un nivel de prosperidad y tranquilidad   comparable a aquel que obtendría si es la sociedad en su conjunto, la que actúa   y contribuye a la realización de los fines del Estado.    

Es en   este contexto en el que cobra especial sentido el numeral 9 del artículo 95   Constitucional, cuando dispone que dentro de los deberes de los miembros de la   comunidad nacional se encuentra aquel de “[c]ontribuír al financiamiento de los   gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad”. Esta   disposición alude entonces a la obligación irrenunciable de todos los   ciudadanos, con capacidad contributiva, de concurrir a la financiación de los   gastos e inversiones del Estado, lo que incluye el gasto social. La contribución   de todas las personas que estén en capacidad de aportar a este importante   propósito, resulta fundamental para garantizar a todos, condiciones adecuadas   que les permitan la efectiva realización de sus derechos fundamentales y, en   particular, que hagan posible vivir bien, vivir como se quiera y vivir sin   humillaciones. Al respecto, ha dicho la jurisprudencia:    

“[L]a efectiva realización del principio de Estado Social de Derecho presupone   la obligación del pago de tributos por parte de los particulares. Tal conclusión   se desprende del principio de solidaridad (artículo 1 C.P.) y del deber de   contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de   conceptos de justicia y equidad (artículo 95 inciso 3 numeral 9 C.P.). Es   precisamente en el contexto de toma de decisiones macroeconómicas y sociales que   los distintos sectores de la población, en virtud del principio de solidaridad,   asumen cargas públicas razonables para permitir que sectores excluidos puedan   progresivamente ser incorporados al goce de los beneficios del progreso, lo cual   sólo se puede lograr mediante la conciencia creciente de la necesidad de   cooperar y actuar mancomunadamente para mejorar la calidad de vida de todos los   colombianos y superar gradualmente las desigualdades presentes”[24].     

En desarrollo del   principio de solidaridad, aquellos que tengan capacidad contributiva deberán   tributar cuando el legislador, en desarrollo de su función de representante del   pueblo y de las facultades que la Constitución le confiere al respecto,   determine la creación de un impuesto, tasa o contribución, como se analizará más   adelante.    

16. Ahora bien,   un segundo mandato derivado del esquema del Estado Social de Derecho, consiste   en la garantía respecto de unas “condiciones materiales mínimas de   existencia”[25], o un   mínimo de condiciones para la seguridad material, lo que supone   “esforzarse en la construcción de las condiciones indispensables para asegurar a   todos los habitantes del país una vida digna dentro de las posibilidades   económicas que estén a su alcance. El fin de potenciar las capacidades de la   persona requiere de las autoridades actuar efectivamente para mantener o mejorar   el nivel de vida, el cual incluye la alimentación, la vivienda, la seguridad   social y los escasos medios dinerarios para desenvolverse en sociedad”[26].    

La   importancia de la garantía del mínimo vital, adscrita directamente a la cláusula de   Estado Social de Derecho, se traduce en el deber de realizar el contenido de los   derechos económicos, sociales y culturales, además de los derechos de libertad,   a través de acciones concretas de las autoridades públicas. Respecto de   los derechos económicos, sociales y culturales, el deber del Estado se concreta   en realizarlos de manera progresiva, para lo cual el Estado no puede limitarse a   elevar proclamas, “sino que tiene que tomar las medidas conducentes para   hacerlos efectivos”[27]  de la manera más rápida y eficaz posible, lo que acarrea también la destinación   de recursos a la satisfacción de mínimos en educación, seguridad social y otros   muchos aspectos que permiten llevar una vida digna. Al respecto, la   jurisprudencia ha manifestado:    

“La   interpretación sistemática del principio fundamental del Estado Social de   Derecho y de los preceptos constitucionales que lo concretan, permite concluir   que dicho principio abarca, sin caer en el paternalismo o en el asistencialismo,   contenidos tanto de participación en la prosperidad general, de seguridad frente   a los riesgos de la vida en sociedad, de equiparación de oportunidades como de   compensación o distribución de cargas. Por la concepción material de la   igualdad, el grado y tipo de protección requerido varía entre situaciones   diferentes, cuando se trata de distribuir y asignar recursos escasos en un   contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado   debe prioritariamente atender”[28].    

Resulta importante indicar que el aseguramiento del mínimo vital y la   satisfacción de los derechos   constitucionales, supone, como se explicó antes, la realización de un gasto   público social, y con ello, la necesidad de recaudar de aquellos que tienen   capacidad contributiva, lo necesario para asegurar a todos condiciones mínimas   de existencia. Así, quien se encuentre en posibilidad de contribuir deberá   hacerlo en las condiciones que defina el legislador. Surge entonces la   obligación para la sociedad de asegurar a aquellos más desprotegidos, a aquellos   que no tienen nada, un mínimo de condiciones para la seguridad material, y   progresivamente, ir adoptando medidas que favorezcan la consecución del nivel   más alto posible de bienestar social, siempre en la búsqueda de realizar en la   mayor medida posible el principio-derecho a la igualdad y la cláusula de   erradicación de injusticias presentes que se adscribe el artículo 13 de la   Carta:    

“El   principio y derecho fundamental a la igualdad –en sus múltiples manifestaciones,   incluyendo la igualdad de oportunidades, la igualdad real y efectiva o las   acciones afirmativas a favor de grupos discriminados o marginados y de personas   que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia   de debilidad manifiesta (artículo 13, C.P.)–, representa la garantía más   tangible del Estado Social de derecho para el individuo o para grupos de   personas expuestos a sufrir un deterioro de sus condiciones de vida como sujetos   de una sociedad democrática –donde todas las personas merecen la misma   consideración y respeto en cuanto seres humanos. Es a partir precisamente del   artículo 13, en concordancia con los artículos 1, 2, 11 y 85 de la Constitución   que la jurisprudencia constitucional ha reconocido desde un principio el derecho   fundamental al mínimo vital, el cual adquiere especial relevancia en el contexto   de la intervención del Estado en la economía, en virtud del artículo 334   Superior”[29].    

La noción de   mínimo vital como mandato fundamental del Estado Social de Derecho supone “promover   condiciones de vida dignas para la totalidad de la población”[30]. El   esfuerzo respecto de este propósito es de tal importancia y de tal magnitud, que   en un modelo de Estado Social de Derecho, en principio, todos quienes puedan   contribuir estarán convocados a hacerlo, con el fin de que aquellos excluidos y   marginados puedan ser asistidos en la realización de sus derechos fundamentales.   En esa dirección la sentencia C-776 de 2003 indicó:    

Esta es la razón por la cual la potestad impositiva del Estado   tiene como correlato necesario el deber de toda persona de tributar, que ha sido   consagrado en el artículo 95-9 de la Carta; se trata de un deber de importancia   medular en tanto que instrumento para el cumplimiento de los fines del Estado   (art. 2° de la C.P.) en condiciones de solidaridad (art. 1° de la C.P). El   cumplimiento de esta obligación –bajo los parámetros establecidos en la Carta–   permite que el Estado tenga acceso a los recursos necesarios para garantizar la   efectividad de los derechos y para ser un gestor de la racionalización de la   economía, del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, y de la   redistribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo,   entre otros de sus cometidos (art. 334 de la C.P.); según ha expresado la Corte,   el correlato del ejercicio de la potestad impositiva por el Estado tiene como   correlato el deber de tributar, consagrado en forma amplia en la Constitución en   el artículo 95-9, así: ‘Son deberes de la persona y   del ciudadano: […] 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones   del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad’; por ello, ha   precisado esta Corporación que “el tributo, en estricto sentido, es un aporte razonable que debe   hacer toda persona, social por naturaleza, fundamentado en el consenso de la   voluntad general por medio de la ley”    

17. Es   claro el hecho de que los tributos constituyen el mecanismo esencial para la   financiación del gasto público social, tendiente a la garantía de un mínimo   vital para todas las personas, y desarrollo del principio de solidaridad. Sin   embargo, el necesario ejercicio de la potestad impositiva del Estado impacta en   varias libertades o derechos reconocidos en la Constitución, tal y como ocurre   con los derechos a la personalidad jurídica, a la propiedad privada y a la libre   iniciativa privada. En virtud de las limitaciones que la tributación impone a   tales derechos, el Constituyente de 1991 -y en ello siguiendo una extendida   tradición del constitucionalismo- reconoció que su concreción debía llevarse a   efecto por parte de órganos elegidos popularmente[31], en el   seno de los cuales se pudiesen discutir la conveniencia o necesidad de crear   impuestos, tasas o contribuciones. En esa dirección, se estableció que el   titular de la competencia general en la materia era el Congreso quien no podía,   en ningún caso, delegarla en autoridad alguna (art. 150.10) y se autorizó, solo   en situaciones absolutamente excepcionales –como lo son aquellos en los que ha   sido declarado el estado de emergencia económica, social o ambiental según el   artículo 215 constitucional- que otras autoridades, también electas por el   pueblo como ocurre con el Presidente, establecer de forma transitoria nuevos   tributos o modificara los existentes.    

18.   Como se señaló anteriormente, la imposición de tributos en un Estado Social de   Derecho supone la expresión de una voluntad política de la colectividad que,   comprometida con la realización de sus componentes fundamentales, decide los   mecanismos y la magnitud de las cargas a imponer, de acuerdo con una   priorización en la aplicación de las medidas que conduzcan a la obtención del   mayor nivel posible de bienestar social. Esto supone el reconocimiento de un   amplio margen de configuración a favor del Congreso de la República, que en el   ejercicio de su función de representación deberá evaluar con el mejor criterio,   la conveniencia en la imposición de tributos para el progreso en la realización   de los derechos de los ciudadanos. En consecuencia, puede el legislador elegir   entre diferentes fines para adoptar una política tributaria y establecer qué   tipo de medios o instrumentos deben emplearse para alcanzarla. Adicionalmente,   tiene también la competencia para valorar la idoneidad o necesidad de los   diferentes instrumentos de política fiscal. Según la Corte “[l]a   jurisprudencia constitucional reiteradamente ha reconocido un amplio margen de   libertad configurativa al legislador en materia tributaria, que le permite “establecer las clases de   tributos y sus características, precisar cuáles son los hechos gravables,   contemplar las tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual   principiarán a cobrarse y prever la forma de recaudo, los intereses y las   sanciones correspondientes, entre otros aspectos”, así como modificar,   reducir, aumentar o derogar los tributos, o decretar exenciones (…)”[32].  En   esa misma dirección, la sentencia C-776 de 2003 explicó sobre el particular:    

“De conformidad con lo dispuesto en los artículos 150-12 y 338   de la Constitución, es función del Congreso determinar la política tributaria   del Estado y establecer contribuciones fiscales y parafiscales, a través de las   leyes. En un Estado democrático, corresponde al Congreso de la República dictar   la política económica y social del Estado, en particular la política impositiva,   dentro de los parámetros establecidos en la Constitución –puesto que en un   Estado de Derecho, los poderes constituidos, así dispongan de un amplio margen   de configuración de políticas y de articulación jurídica de las mismas, se han   de ejercer respetando los límites trazados por el ordenamiento constitucional.   Según ha precisado la Corte, se trata de “una atribución genérica que   incluye, desde luego, el ejercicio de todas aquellas competencias inherentes al   objeto de la misma, tales como establecer las clases de tributos y sus   características, precisar cuáles son los hechos gravables, contemplar las   tarifas aplicables, señalar la fecha a partir de la cual principiarán a cobrarse   y prever las formas de recaudo, los intereses y las sanciones correspondientes,   entre otros aspectos” (…). Lo anterior es confirmado por el artículo   338 de la Carta, de conformidad con el cual corresponde al Legislador fijar   quiénes son los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables y   las tarifas de los tributos. En esa medida, el Legislador tiene la facultad de   establecer a quiénes se cobrará el tributo y a quiénes no, estableciendo las   reglas y excepciones que considere pertinentes, siempre y cuando éstas sean   respetuosas, entre otros, del principio constitucional de igualdad (art. 13,   C.P.) y de los primados de equidad, eficiencia y progresividad en los que se   debe fundar el sistema tributario (art. 363, C.P.). Es por ello que, en materia   tributaria, la Corte ha partido del reconocimiento de que “el Congreso de la   República goza de la más amplia discrecionalidad, desde luego siempre que la   aplique razonablemente y sujeto a la Constitución, tanto para crear como para   modificar, aumentar, disminuir y suprimir tributos” (…)”[33].    

19. Al amparo del referido margen de configuración, el Congreso puede además   identificar y delimitar el tributo pertinente para alcanzar los fines   establecidos. En esa dirección el legislador se encuentra habilitado, según las   circunstancias, para acudir a los impuestos, a las contribuciones parafiscales y   especiales o a las tasas.    

Cada una de esas   modalidades de tributos tiene su propia fisonomía y, en consecuencia, el   legislador debe preservar su naturaleza. Así los impuestos gravan a todos los ciudadano, son obligatorios, carecen de relación   directa e inmediata con un beneficio derivado para el contribuyente, una vez se   produce su pago el Estado lo destina de acuerdo a los criterios y prioridades   fijados por las autoridades correspondientes[34]. A su   vez, las contribuciones parafiscales se caracterizan por ser   obligatorias, gravar a un sector económico, grupo o gremio particular,   destinarse de forma exclusiva en beneficio de aquellos[35].   En tercer lugar las tasas tienen por objeto la recuperación de los costos que implican para el Estado la prestación de   un servicio o la autorización para usar de un bien de dominio público, guardan   una relación directa con los beneficios que se derivan del bien o servicio   ofrecido y la obligación de cubrir la tasa surge de la voluntad de la persona de   solicitar la prestación del servicio o la autorización de uso[36].   Finalmente las contribuciones especiales han sido definidas como aquellas   en las cuales la compensación es exigible por el beneficio directo que se   obtiene como consecuencia de un servicio u obra realizado por una entidad   pública, reconoce la existencia de externalidades que se proyectan en un   beneficio directo en bienes o actividades económicas del contribuyente y,   finalmente, tienen por objeto evitar un indebido aprovechamiento de   externalidades positivas patrimoniales[37].    

20. A   pesar de la amplitud en el margen de configuración legislativo en la creación y   configuración tributaria, existen precisos mandatos constitucionales a los que   se encuentra sometido el Congreso al ejercer sus competencias en materia   tributaria. Respecto de estas limitaciones de orden constitucional, hay que   destacar que algunas se refieren a los tributos individualmente considerados, y   otras, al sistema tributario en su conjunto. Así el legislador, respecto del   tributo individualmente considerado (i) no puede adoptar decisiones   retroactivas, (ii) debe precisar con claridad cada uno de sus elementos y (iii)   debe abstenerse de adoptar medidas confiscatorias[38].   Además, en la determinación de los tributos en su conjunto, siguiendo la idea de   sistema tributario referido en el artículo 363 Superior, debe (i) considerar la   capacidad contributiva de los obligados de manera tal que no existan tratos   contrarios a la equidad y que se optimicen las exigencias del principio de   progresividad,  (ii) se encuentra obligado por virtud de la cláusula de Estado   Social a propender por la consecución de un mínimo vital para todos, a la vez   que restringido en su actuar para no afectar el mínimo vital del contribuyente,   al rebasar su capacidad contributiva[39]  y (iii) debe ocuparse de diseñar un sistema que sea eficiente en la asignación   de los recursos[40].        

En particular,   respecto de la capacidad contributiva, cabe advertir que se trata de un límite   que ha sido asociado por la jurisprudencia constitucional al principio de   justicia tributaria y al derecho al mínimo vital. La Corte ha definido la   capacidad contributiva como la “posibilidad económica que tiene una persona   de tributar, o sea, la idoneidad subjetiva, no teórica sino real, en cuanto   depende de la fuerza económica del sujeto, para ser llamado a cumplir con el   deber de pagar tributos[41]”[42], Ahora   bien, a la vez que el mandato de garantía del mínimo vital para toda la   población impone cargas significativas a los asociados –tal y como ello ha sido   explicado- también sirve de límite respecto de la imposición de tributos para el   financiamiento del Estado. Al respecto la jurisprudencia:    

“El   derecho fundamental al mínimo vital, concretamente en lo que se refiere a las   condiciones materiales básicas e indispensables para asegurar una supervivencia   digna y autónoma, constituye un límite al poder impositivo del Estado y un   mandato que orienta la intervención del Estado en la economía (artículo 334   C.P.). La intersección entre la potestad impositiva del Estado y el principio de   Estado Social de derecho consiste en la determinación de un mínimo de   subsistencia digna y autónoma protegido constitucionalmente. Este mínimo   constituye el contenido del derecho fundamental al mínimo vital, el cual, a su   vez, coincide con las competencias, condiciones básicas y prestaciones sociales   para que la persona humana pueda llevar una vida libre del temor y de las cargas   de la miseria. Si bien el deber de tributar es general pues recae sobre   “la persona y el ciudadano” (art. 95-9 de la C.P.), el derecho al mínimo vital   exige analizar si quien no dispone de los recursos materiales necesarios para   subsistir digna y autónomamente puede ser sujeto de ciertas cargas fiscales que   ineludible y manifiestamente agraven su situación de penuria (…), cuando es   notoria la insuficiencia de una red de protección social efectiva y accesible a   los más necesitados. De ahí que la propia Carta haya señalado como   límite a la potestad impositiva del Estado “los principios de equidad,   eficiencia y progresividad” que rigen “el sistema tributario” (art. 363 de la   C.P.) y que haya enmarcado el deber de tributar dentro de los “conceptos de   justicia y equidad” (art. 95-9 de la C.P.)”[43]  (Subrayas y negrillas no hacen parte del texto original).    

De lo   anterior deriva que siempre que exista capacidad contributiva, en el sentido de   que el pago de los tributos no amenace de manera cierta unos mínimos de   subsistencia digna, existe el deber en cabeza de las personas de contribuir para   la realización de los objetivos del Estado Social de Derecho. En cualquier caso,   no podrán establecerse tributos que nieguen ese mínimo de subsistencia que   constitucionalmente debe garantizarse. Conforme a ello, que el   derecho al mínimo vital constituya una restricción al Congreso al adoptar   medidas tributarias significa, fundamentalmente, que una porción de los recursos   materiales de las personas se encuentran excluidos “de la competencia   dispositiva del Estado y de los particulares.”[44]        

21.   Las circunstancias antes consideradas implican -al menos prima facie-,   que el control constitucional de las medidas que en esta materia adopte se   encuentran sometidas a un control judicial discreto o moderado. La amplitud del   margen de configuración tiene, como correlato necesario, el empleo de métodos de   control que no supongan, en ningún caso, el reemplazo o sustitución de las   valoraciones prácticas o elecciones normativas que le corresponden a los órganos   democráticamente legitimados. Conforme a ello, el control constitucional de   medidas tributarias debe ser, por regla general, especialmente deferente de las   decisiones del Congreso exigiendo, únicamente, que la medida tributaria se apoye   en la búsqueda de un fin constitucionalmente legítimo y sea adecuada para   alcanzar dicho propósito. Esta estructura implica reconocer al legislador una   amplia competencia para definir los objetivos que deben orientar la regulación   tributaria así como para determinar los instrumentos mediante los cuales es   posible alcanzarlos.    

22.   Respecto de las afectaciones del mínimo vital, derivadas del ejercicio de la   facultad de imposición de tributos de la que goza el legislador, la   jurisprudencia ha establecido que a fin de determinar si   una determinada regulación tributaria desconoce el derecho al mínimo vital el   juicio debe tener en cuenta (i) toda la regulación relevante, en tanto una   determinada medida tributaria no puede comprenderse de manera aislada sino, por   el contrario, integrándola al sistema del que hace parte y (ii) la existencia de   evidencia empírica que permita caracterizar la manera en que la regulación   afecta el contenido constitucionalmente asegurado del mínimo vital. Igualmente,   la inconstitucionalidad de una medida de naturaleza tributaria (iii) no puede   fundamentarse en consideraciones abstractas o genéricas acerca del posible   impacto de una regla tributaria dado que es necesario evidenciar de manera   específica y precisa, la forma en que se produce el desconocimiento del Estado   de asegurar condiciones mínimas de existencia digna y autónoma de las personas.   Esto supone, adicionalmente, (iv) que aquel que acusa la disposición corre con   la carga de probar y argumentar la infracción de la Carta debido a la existencia   – prima facie- de una amplísima libertad de configuración de la que es titular   el Congreso.    

E.      NATURALEZA JURÍDICA DE LA CUOTA DE COMPENSACIÓN MILITAR Y FORMULA PARA DEFINIR   SU VALOR    

23. El primer   inciso del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 define la cuota de compensación   militar como una contribución ciudadana,   especial, pecuniaria e individual que debe pagar al Tesoro Nacional el inscrito   que no ingrese a filas y sea clasificado, según lo previsto en la Ley 48 de 1993   o normas que la modifiquen o adicionen. Según el parágrafo primero de   dicha disposición los recursos deben ser   recaudados directamente por el Ministerio de Defensa Nacional – Fondo de Defensa   Nacional, serán objeto de presupuestación sin situación de fondos y se   destinarán al desarrollo de los objetivos y funciones de la fuerza pública en   cumplimiento de su misión constitucional.    

24. La Corte ha   tenido oportunidad de referirse en diferentes ocasiones a la naturaleza jurídica   de la referida cuota de compensación. En la sentencia C-621 de 2007 se ocupó   ampliamente de la materia concluyendo que se trataba de una contribución   especial. Al respecto indicó:    

“Habiéndose concluido que la cuota de compensación   militar tiene carácter tributario, se abre otro flanco de discusiones relativas   a la determinación de la clase de tributo de que se trata y es de anotar que en   el presente proceso también se ha manifestado ese debate, pues, de una parte, el   actor y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario estiman que la cuota de   compensación militar es un impuesto, en tanto que, de otro lado, el Ministerio   de Defensa Nacional, en su intervención, se inclina a considerarla como una   contribución.    

La Corte Constitucional ha señalado que dentro del   género de los tributos caben a título de especies las contribuciones, los   impuestos y las tasas e igualmente ha admitido que en materia de tributos la   adscripción a alguna de sus modalidades no siempre es cuestión fácil o   definitiva. Así por ejemplo, respecto de la valorización esta Corporación expuso   que “como carga fiscal ha presentado modificaciones históricas y su definición   no siempre ha sido unívoca, a pesar de que existe relativo consenso sobre su   contenido básico” y por ello, “la Ley 25 de 1921 introdujo esa figura bajo la   denominación de “impuesto”, consistente para aquel entonces en ‘una   contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de   obras de interés público local’. Posteriormente fueron aprobadas algunas leyes   que ampliaron sus efectos a otros ámbitos, pero mantuvieron inalterada la   connotación de impuesto, hasta el año 1966, cuando fue expedido el Decreto 1604   que la convirtió en una contribución”17.    

En líneas generales, las contribuciones parafiscales se   cobran de manera obligatoria a un grupo, gremio o colectividad cuyos intereses o   necesidades son satisfechas con los recursos recaudados, que no entran a las   arcas del presupuesto nacional y pueden ser administrados tanto por entes   públicos como por personas de derecho privado; el impuesto, por su parte, es una   prestación de carácter obligatorio cobrada indiscriminadamente a todos los   ciudadanos, quienes por el hecho de efectuar su pago no adquieren el derecho a   una contraprestación directa y, finalmente, las tasas constituyen remuneraciones   de los particulares a cambio de los servicios que el Estado presta y comportan   una previa solicitud del bien o del servicio por el particular que recibe un   beneficio directo.    

Evidentemente, la cuota de compensación militar no es   una tasa, puesto que no media solicitud del particular para obtener el uso de un   bien o el disfrute de algún servicio que el Estado ofrezca, luego la discusión   queda limitada a establecer si se trata de un impuesto o de una contribución.    

Que la cuota de compensación militar es un impuesto, lo   sostienen, a propósito de la demanda de inconstitucionalidad que ahora se   resuelve, el actor y el Instituto Colombiano de Derecho Tributario18.    

A favor de esta tesis se aduce que la mencionada cuota   es obligatoria y que la exige el Estado a los inscritos y clasificados que no   ingresen a filas, quienes no reciben contraprestación directa por su pago.   Empero, en contra de esta posición se argumenta que la cuota no es un impuesto,   porque no se cobra indiscriminadamente a todo ciudadano, sino sólo a los varones   inscritos y clasificados que no ingresan a filas y porque, como su propio nombre   lo indica, envuelve cierto propósito de compensación.    

Quienes así razonan consideran que es una contribución   y aducen a favor de su tesis el texto del artículo 22 de la Ley 48 de 1993 que   explícitamente indica que la cuota de compensación militar es una “contribución   pecuniaria” pagada al Tesoro Nacional, e incluso citan la Ley 694 de 2001, en   cuyo artículo 2º se hace referencia a “la contribución pecuniaria individual”.    

Sin embargo, es menester apuntar que el vocablo   “contribución” no tiene un sentido unívoco y que, precisamente, en las leyes   acabadas de citar el término es empleado en el más amplio de sus entendimientos,   conforme al cual es sinónimo de tributo y “comprende todas las cargas fiscales   al patrimonio privado soportadas en la potestad tributaria del Estado”19,   siendo claro, entonces, que si bien las inclusión de la palabra en la ley es una   de las razones demostrativas del carácter tributario de la cuota, presta poca   utilidad para identificar de qué clase de tributo se trata.    

Resta, entonces, reparar en el más estricto sentido del   vocablo contribución e indicar que la cuota de compensación militar no se cobra   a un grupo, gremio o colectividad determinada, que quien la cancela no recibe   ningún beneficio económico y que los recursos obtenidos no se destinan a la   satisfacción de los intereses o necesidades de algún colectivo, para concluir   que tampoco es una contribución parafiscal.    

Así pues, tomados uno a uno los rasgos definitorios del   impuesto, es obvio que la cuota de compensación militar no los reúne todos y lo   propio cabe predicar respecto de las contribuciones parafiscales. En efecto, si   se atiende a lo que se ha expuesto, es evidente que, aún cuando es general, pues   se cobra a todos los sujetos que se encuentren en la situación fáctica descrita   por el legislador, no se ajusta cabalmente a la definición de impuesto por tener   cierto carácter compensatorio, mientras que al contrastar las notas básicas de   la cuota de compensación militar con las características generales de las   contribuciones parafiscales el resultado es esencialmente negativo, pues, según   acaba de verse, del tributo que nos ocupa están ausentes buena parte de los   requisitos que definen a las contribuciones parafiscales.    

Sin embargo, junto al sentido genérico y al más   estricto referente a la parafiscalidad, existe un tercer significado del   término contribución que designa algunas modalidades sui generis de tributos difícilmente clasificables   en las categorías tradicionales y que involucran la idea de un beneficio   obtenido por el particular que, para compensar ese beneficio, es obligado a   efectuar un pago.    

Precisamente, a esta última clase es posible adscribir   la cuota de compensación militar que, de una parte, es obligatoria, pues el   Estado la puede exigir al sujeto colocado en una específica situación   normativamente señalada y, de otro lado, compensa la obtención de un beneficio,   ya que la no prestación del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja   para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente   al desarrollo de labores productivas o a continuar con el siguiente estadio de   su proceso educativo.” (Subrayas no son del texto original)    

Ya en vigencia de   la Ley 1184 de 2008, la Corte se ocupó nuevamente de analizar la naturaleza   jurídica de la cuota de compensación militar. Sobre el particular, en la   sentencia C-600 de 2015 sostuvo lo siguiente:    

16. Si bien la cuestión relativa a la   naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar ha sido objeto de   controversia, la jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada   que ella pertenece al género de los tributos, señalando que se trata de un   tipo especial de contribución fiscal. (…) Con fundamento en este criterio,   en la sentencia C-621 de 2007 (…) declaró inexequible, por desconocimiento del   principio de legalidad de los tributos, una expresión del artículo 22 de la Ley   48 de 1993 que defería al gobierno la regulación del valor y condiciones de   recaudo de la cuota de compensación militar.    

(…)    

17. En este orden de ideas, el artículo   1º de la Ley 1184 de 2008, define la cuota de compensación militar como “una contribución ciudadana,   especial, pecuniaria e individual”. La misma disposición, a la que   pertenecen las expresiones demandadas en esta oportunidad, se ocupa de regular   los elementos centrales de dicho tributo, entre los cuales se identifican:    

17.1. El Tesoro Nacional – Ministerio de   Defensa Nacional, Fondo de Defensa Nacional, como sujeto activo o   acreedor de la obligación tributaria. Por su parte, el varón mayor de 18 años   que no ingrese a filas y sea clasificado, constituye el sujeto pasivo o   deudor de dicha contribución. (…)    

17.2 El hecho (…) que hace surgir la obligación tributaria, en aras de   restablecer la igualdad entre las cargas públicas, lo constituye la decisión de   la autoridad de reclutamiento de no llamar a filas a quien, estando en principio   obligado a prestar el servicio militar, no es incorporado por existir una causal   de exención, inhabilidad o falta de cupo.    

17.3. La base gravable está constituida,   (a) para el caso de los obligados menores de 25 años, por “el total de los   ingresos mensuales y el patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o   de la persona de quien este dependa económicamente, existentes a 31 de diciembre   del año inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúe la clasificación”;   entretanto, (b) para quienes al momento de la clasificación sean mayores de 25   años, la base gravable está integrada “por el total de los ingresos mensuales y   el patrimonio líquido del interesado, existentes a 31 de diciembre del año   inmediatamente anterior a la fecha en que se efectúa la clasificación”.    

17.4. La tarifa (…) empleada para determinar la cuantía del tributo   la constituye “el 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente a la   fecha de la clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo familiar   del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente existentes   al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la clasificación”; la norma   analizada dispone que el valor mínimo de la cuota de compensación militar “en   ningún caso podrá ser inferior al 60% del salario mínimo legal mensual vigente   al momento de la clasificación”. En los casos en los que la cuota de   compensación se determina a partir de los ingresos y patrimonio del núcleo   familiar o persona de quien dependa el interesado, se dispone que la liquidación   se dividirá proporcionalmente entre el número de hijos dependientes, hasta un   número de tres (3), que cumplan las siguientes condiciones: (a) estudiantes   hasta los 25 años; (b) menores de edad; (c) discapacitados, siempre   que estos dependan exclusivamente del núcleo familiar o de la persona de quien   depende el obligado. En   esta hipótesis, para efectos de dividir la liquidación, el legislador dispone   que no se tendrán en cuenta los hijos casados, emancipados, que vivan en unión   libre, profesionales o quienes tengan vínculos laborales”.    

25.  De conformidad con lo señalado   por la ley y la jurisprudencia, la cuota de compensación militar es un tributo,   clasificable como contribución especial, que tiene por objeto compensar los   beneficios que se desprenden de la no prestación del servicio militar. Las   reglas relativas a la obligación de pagar la cuota de compensación militar   pueden sintetizarse de la manera siguiente:    

25.1. El sujeto pasivo de la cuota de   compensación militar es la persona que habiéndose inscrito, no ingrese a filas y   sea objeto de clasificación (art. 1 de la Ley 1184 de 2008). Son clasificadas   las personas que, por razón de una causal de exención, inhabilidad o falta de   cupo, hayan sido eximidas de la prestación del servicio militar bajo banderas   (art. 21 de la Ley 48 de 1993).    

25.2. Se encuentran exentos de la   obligación de pagar la cuota de compensación militar (i) quienes   demuestren mediante certificado o carné expedido por la autoridad competente   pertenecer al nivel 1, 2 y 3 del Sistema de Identificación y Selección de   Beneficiarios – Sisbén[46];  (ii)   los limitados físicos, síquicos o neurosensoriales con afecciones permanentes   que de acuerdo con el concepto de la autoridad médica de reclutamiento,   presenten una condición clínica lo suficientemente grave e incapacitante no   susceptible de recuperación por medio alguno; (iii) los indígenas que residan en   su territorio y conserven su integridad cultural, social y económica y (iv) el   personal de soldados que sea desacuartelado con fundamento en el tercer examen   médico (art. 6 de la Ley 1184 de 2008). En adición a tales supuestos, la   sentencia C-586 de 2014 indicó que también estarían exentos de dicha obligación   (v) los jóvenes que se encuentren bajo el cuidado del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF y que sean eximidos de prestar el   servicio militar.    

25.3. La base gravable se encuentra   constituida por el total de los ingresos mensuales y del patrimonio líquido del   núcleo familiar del interesado o de la persona de quien este dependa   económicamente, existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a   la fecha en que se efectúe la clasificación, si se trata de una persona menor de   25 años. Ha considerado la Corte que esta obligación del grupo familiar   del clasificado, encuentra apoyo en el principio de solidaridad, dadas las   condiciones económicas en que se encuentran las personas con una edad inferior a   la referida. En efecto, la experiencia indica que, en general, se trata de   personas que estudian y no tienen recursos propios, dado que no han culminado su   ciclo de formación, ni se han integrado al mercado laboral. En todo caso la   sentencia C-600 de 2015 precisó que para el   inscrito que no ingrese a filas y sea clasificado, pero no dependa   económicamente de su grupo familiar o de un tercero para efectos del pago de la   cuota, se tomarán en cuenta como base de la contribución el total de sus   ingresos mensuales y su patrimonio líquido.    

25.4. A efectos de liquidar el valor de   la cuota, la tarifa dispuesta en la ley corresponde al resultado de sumar el 1%   del patrimonio líquido y el 60% de los ingresos mensuales, dividido por el   número de hijos o hijas que dependan del núcleo familiar, sin exceder un máximo   de tres. De cualquier forma la cuota de compensación no podrá ser inferior al   60% del salario mínimo mensual legal vigente al momento de la clasificación. A   su vez en el caso de   los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo,   agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o en retiro,   con asignación de retiro o pensión militar o policial, se reconoce el derecho a   pagar el cincuenta por ciento (50%) de la cuota de compensación militar que les   corresponda, sin que esta en todo caso pueda ser inferior al límite antes   referido.    

25.5. El pago de la cuota de compensación   debe efectuarse en el término de noventa (90) días siguientes a la fecha de   ejecutoria del correspondiente recibo de liquidación. Si dicho término se vence,   surge la obligación de cancelar una suma adicional a título de sanción,   equivalente al treinta por ciento (30%) del valor inicialmente liquidado.    

F.       ANÁLISIS DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS    

26. La   Corte encuentra que las disposiciones demandadas, al ocuparse de definir el   alcance de la obligación de pagar la cuota de compensación no se oponen a la   Constitución. Esta conclusión se funda en las razones que se indican a   continuación.    

27. La   imposición de la cuota de compensación militar constituye una expresión válida   de la potestad tributaria del Estado. En efecto, tal contribución tiene por   objeto   equilibrar las cargas entre los ciudadanos, en atención al desconocimiento de   los principios de igualdad, justicia y equidad que se seguiría en caso de que   solo unos contribuyeran al mantenimiento de la seguridad del Estado y otros   estuvieran simplemente exonerados de ese deber. Encuentra además justificación   en la importancia de asegurar que la fuerza pública pueda desarrollar las   funciones que constitucionalmente le fueron asignadas. En esa dirección,   encuentra pleno respaldo constitucional la imposición de una carga tributaria   -cuando no se presta el servicio militar- que tiene por objeto financiar, de una   parte, (i) la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del   territorio, el orden constitucional, en el caso de las fuerzas militares (art.   217) y, de otra, (ii) el mantenimiento de las condiciones requeridas para el   ejercicio de los derechos y libertades públicas así como para asegurar la   convivencia pacífica a cargo de la policía (art. 218).          

28. La   naturaleza de la cuota de compensación militar como contribución especial   suscita dificultades, en particular en lo relativo a la identificación y   caracterización del beneficio que se recibe y que da lugar al surgimiento de la   obligación de pago. No obstante tales dificultades, el legislador puede, bajo la   condición de no desconocer ninguno de los límites que condicionan el ejercicio   de la potestad tributaria, considerar el tipo de beneficio y a partir del mismo,   identificar la forma en que los obligados deben compensarlo. En el caso de la   contribución especial que en esta oportunidad se examina, el beneficio se   identifica -según lo ha dicho la Corte- al constatar que “la no prestación   del servicio bajo banderas se traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto   tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores   productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo.” Incluso,   complementa la Corte, la no prestación del servicio militar se traduce en otro   beneficio tangible que consiste en la reducción de un riesgo de afectación de la   integridad personal.    

En consideración   al beneficio obtenido, el legislador tomó en cuenta como referente el patrimonio   y los ingresos mensuales a efectos de calcular la base gravable a la que se le   aplica la tarifa correspondiente. Se trata de una decisión que no se evidencia   contraria a la Constitución en tanto toma nota de factores que, considerando su   relación con la capacidad de producir riqueza, permiten cuantificar el beneficio   que se desprende de la no prestación del servicio militar.    

Es cierto que   podrían suscitarse disputas empíricas y jurídicas respecto de la pertinencia de   tales criterios para calcular el valor de la contribución. Ello es así dado que   se trata de una externalidad que resulta difícil de valorar. Sin embargo, es   precisamente por ello que debe reconocerse al Congreso de la República la   posibilidad de optar entre diferentes alternativas, bajo la condición de que no   se opongan a la Constitución y se mantenga el equilibrio frente a las cargas   públicas. La Corte juzga que la configuración de la base gravable de la cuota de   compensación, así como la tarifa fijada por el legislador, toma en cuenta   elementos que, como el patrimonio y los ingresos mensuales, guardan relación   directa con la cuantificación de los efectos específicos que se siguen (i) de   emprender actividades productivas, (ii) iniciar nuevos proyectos educativos o   (iii) no someterse a riesgos que impacten la integridad personal.    

En adición a lo   anterior, la base gravable conformada a partir de los ingresos del núcleo   familiar permite que aquellas personas de precarios ingresos paguen una cuota   menor que aquellos de ingresos o patrimonio mayor. Conforme a lo expuesto, la   Corte encuentra que los criterios que configuran dicha base se relacionan   razonablemente con la capacidad contributiva de los obligados y, en esa medida,   se ajustan plenamente al principio de equidad que rige la potestad tributaria   del Estado (arts. 95.9 y 338).    

29. La   disposición no desconoce tampoco el derecho al mínimo vital. Tal y como se   advirtió, la declaratoria de inconstitucionalidad de una medida tributaria por   la infracción del deber del Estado de asegurar que las   personas  puedan llevar una vida libre del temor y de las cargas de la miseria,   impone cumplir una carga argumentativa a efectos de demostrar que la medida es   de tal naturaleza que impone una obligación que afecta de manera ineludible y   manifiesta la subsistencia.    

A este   respecto, la Corte coincide con el análisis del Instituto Colombiano de Derecho   Tributario sobre el punto de la no afectación al mínimo vital (ver supra,   I.C.2.b), pues es claro que el diseño legal de la contribución especial no tiene   la potencialidad de afectar manifiestamente la subsistencia de los obligados.   Así, en la regulación acusada se integran diferentes reglas que lejos de afectar   el referido deber, hacen posible armonizar las finalidades de la contribución   con el objetivo imperioso de asegurar a las personas condiciones mínimas de   subsistencia. En efecto, la regulación juzgada (i) toma en consideración para   fijar la base gravable elementos que se relacionan razonablemente con la   capacidad contributiva de las personas, (ii) indica que la contribución no está   a cargo de las personas comprendidas en los niveles 1, 2 y 3 del Sisben así como   de los limitados físicos, síquicos o   neurosensoriales con afecciones permanentes (art. 6 de la Ley 1184 de 2008) y   (iii) tiene en cuenta el número de hijos del núcleo familiar al establecer que   la liquidación obtenida (que resulta de sumar el 1% del patrimonio líquido y el   60% de los ingresos mensuales al momento de la clasificación) se dividirá por el   número de hijos hasta un máximo de tres.    

En   adición a ello,  (iv) se trata de una obligación que se impone por una única vez   y (v) su pago debe llevarse a efecto en un término de noventa (90) días. Conforme a ello   si bien es cierto que la cuota de compensación puede resultar alta en un período   mensual, considerando el plazo para su pago no tiene la capacidad para aniquilar   la fuente de ingresos del grupo familiar o del inscrito que sea económicamente   independiente. De otra forma dicho, la apreciación de su impacto en los ingresos   mensuales debe mirarse en un período de casi cuatro meses.    

Insiste la Corte, que del pago de la cuota de compensación se encuentran   excluidas las personas en condiciones de debilidad económica de manera que no se   produce la afectación de aquellos grupos de la población para los cuales la   reducción de los ingresos pueden tener el mayor impacto en lo relativo a la   satisfacción de sus necesidades personales, familiares o domésticas[47]. De   otra forma dicho y retomando la jurisprudencia de esta Corporación no es posible   identificar una afrenta “contra la dignidad   humana de personas pertenecientes a sectores vulnerables de la población”   que permita afirmar que “el Estado, pudiéndolo hacer, ha dejado de concurrir   a prestar el apoyo material mínimo sin el cual la persona indefensa sucumbe ante   su propia impotencia”[48].    

30. El análisis   precedente indica entonces que las normas acusadas no someten a los ciudadanos a   cargas que los conduzcan a la miseria o menoscaben las condiciones mínimas para   una subsistencia digna y autónoma. El hecho de que en determinados eventos, para   el inscrito o su familia pueda resultar muy gravoso el pago de compensación   militar, no invalida la justificación constitucional que acompaña la imposición   de una contribución especial como la examinada. En todo caso, la Corte no puede   descartar que, en situaciones excepcionales, el obligado acuda a la acción de   tutela para que el juez constitucional ampare sus derechos teniendo en cuenta   las especiales circunstancias que le impiden cumplir con el pago de esta   contribución. En estos casos, el examen debe ser especialmente cuidadoso a   efectos de evitar el desconocimiento, por una parte, de la obligación de   tributar que, como se ha dicho, es esencial a la cláusula de Estado Social, y,   por otra, del principio democrático con fundamento en el cual es el Congreso el   órgano encargado de delimitar el alcance de dicho deber.         

31. La Corte   considera necesario destacar que en cumplimiento de sus funciones de control   constitucional no puede reemplazar las valoraciones que el legislador hace al   amparo de competencias específicas establecidas en la Carta. Esta prohibición de   reemplazar se acentúa y adquiere una importancia cardinal en materia tributaria,   en tanto su regulación por parte de un órgano democráticamente legitimado de   forma directa, se funda en el principio que ordena que en la imposición de   tributos debe actuar un órgano representativo del pueblo.    

32. En suma, las   disposiciones legales demandadas no vulneran los mandatos constitucionales de   igualdad, equidad tributaria y mínimo vital, toda vez que mientras al Estado le   corresponde garantizar entre otros, la defensa de la soberanía, la   independencia, el orden constitucional, la seguridad, convivencia pacífica y la   vigencia de un conjunto de derechos a los ciudadanos, estos deben asumir ciertas   cargas, dentro de las cuales se encuentran la de contribuir al financiamiento de   los gastos del Estado (art. 95.9), en este caso, al sostenimiento de la fuerza   pública, dentro de los conceptos de justicia y equidad.     

G.     SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

33. Le   correspondió a la Corte Constitucional establecer si la fórmula empleada por la   Ley 1184 de 2008 a efectos de liquidar la cuota de compensación militar a cargo   del inscrito que no ingrese a prestar el servicio militar, vulnera el principio   de equidad tributaria o compromete el mínimo vital de las personas que deben   asumir dicho gravamen.    

34. La   Corte arribó a las siguientes conclusiones. En primer lugar (i) la imposición de   la cuota de compensación militar constituye una expresión válida de la potestad   tributaria del Estado, en tanto tiene por objeto equilibrar las   cargas entre los ciudadanos, en atención al desconocimiento de los principios de   igualdad, justicia y equidad que se seguiría en caso de que solo unos   contribuyeran al mantenimiento de la seguridad del Estado y otros estuvieran   simplemente exonerados de ese deber. En segundo lugar (ii) la configuración   de la base gravable de la cuota de compensación, así como la tarifa fijada, toma   en cuenta elementos que, como el patrimonio y los ingresos mensuales, guardan   relación directa con la cuantificación de los efectos específicos que se siguen   (a) de emprender actividades productivas, (b) iniciar nuevos proyectos   educativos o (c) no someterse a riesgos que impacten la integridad personal. En   tercer lugar (iii) la regulación acusada prevé reglas que   armonizan las finalidades de la contribución con el objetivo imperioso de   asegurar a las personas condiciones mínimas de subsistencia.    

III.           DECISION    

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:      

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos   analizados, los incisos segundo, tercero, cuarto, numerales 1, 2, 3, inciso   quinto y parágrafo 2º del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008 y la expresión “sin   que esta en todo caso sea inferior a la Cuota de Compensación Militar mínima de   acuerdo con el inciso tercero del artículo 1° de la presente ley”, contenida   en el artículo 2º de la misma ley.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con salvamento de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

JORGE GABINO PINZÓN SÁNCHEZ    

Conjuez    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

EDGARDO VILLAMIL PORTILLA    

Conjuez    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

                

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

 JORGE IVÁN PALACIO PALACIO,    

ALBERTO ROJAS RÍOS Y    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-388/16[49]    

NORMA QUE REGULA   CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Marco constitucional y naturaleza   jurídica (Salvamento de voto)    

DEBER DE TOMAR   LAS ARMAS CUANDO LAS NECESIDADES PUBLICAS LO EXIJAN-Defensa   de la independencia nacional y las instituciones públicas (Salvamento de voto)/SOCIEDAD-Correlación   entre obligaciones y derechos (Salvamento de voto)    

SERVICIO MILITAR   OBLIGATORIO-Alcance (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   PREVALENCIA DEL INTERES GENERAL FRENTE A LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Resulta   razonable imponer el cumplimiento de deberes a los   beneficiarios de derechos garantizados por   la Carta Política (Salvamento de voto)    

DEBER DE TOMAR   LAS ARMAS CUANDO LAS NECESIDADES PUBLICAS LO EXIJAN-No es   absoluto (Salvamento de voto)/CONSTITUCION POLITICA-Confiere al   legislador definir las condiciones que eximen del servicio militar y las   prerrogativas concedidas a cambio de su prestación (Salvamento de voto)/EXENCION   EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Clasificados en razón de una causal de   exención, inhabilidad o falta de cupo (Salvamento de voto)/EXENCION EN LA   PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Pago cuota de compensación militar   (Salvamento de voto)    

EXENCION EN LA   PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Supuestos (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Obligación   no recae en personas en situación de discapacidad e indígenas (Salvamento de   voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Obligación   dirigida a restablecer el equilibrio en las cargas públicas (Salvamento de voto)    

NATURALEZA Y   CARACTERISTICAS JURIDICAS DE LA CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Jurisprudencia   constitucional (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR-Carácter de tributo (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR-Sujetos   exonerados del pago del gravamen (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA COMO LIMITE A LA POTESTAD DE CONFIGURACION DEL LEGISLADOR-Reiteración   de jurisprudencia (Salvamento de voto)    

MARGEN DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites   (Salvamento de voto)    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA-Ejercicio sujeto a los principios de   justicia, equidad, eficiencia, progresividad tributaria y prohibición de crear   gravámenes con efectos retroactivos (Salvamento de voto)/PRINCIPIOS DE   JUSTICIA, EQUIDAD, EFICIENCIA Y PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Enmarcan el sistema   tributario en general y no las cargas fiscales en especial (Salvamento de voto)    

PRINCIPIOS DE   JUSTICIA, EQUIDAD, EFICIENCIA Y PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA EN EL SISTEMA   TRIBUTARIO Y CARGAS FISCALES-Razonabilidad (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA-Límites del legislador al crear las   cargas fiscales en cualquiera de sus modalidades (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   CAPACIDAD CONTRIBUTIVA-Pondera la distribución de las cargas y   beneficios entre los contribuyentes para evitar que sean excesivas o exagerados   (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA-Desconocimiento (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA-Interdicción de confiscación (Salvamento   de voto)    

PRINCIPIO DE   EQUIDAD TRIBUTARIA-Vulneración (Salvamento de voto)    

CONFISCACION EN   MATERIA TRIBUTARIA-Configuración (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia   constitucional (Salvamento de voto)    

PROHIBICION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites a la   potestad impositiva del legislador (Salvamento de voto)    

GRAVAMENES-Destinación   (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE EQUIDAD TRIBUTARIA-Incompatibilidad con   la confiscación/CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites a la libertad   de configuración del legislador (Salvamento de voto)    

PROHIBICION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Tiene la   connotación de una pena (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Distinciones y   precisiones conceptuales (Salvamento de voto)    

NO CONFISCACION   EN MATERIA TRIBUTARIA-Concepto (Salvamento de voto)    

CONFISCACION Y   EXPROPIACION-Distinciones (Salvamento de voto)    

EXPROPIACION-Configuración   (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Concepto en el marco de la Constitución   Política (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Solo puede tener lugar   mediante sentencia judicial e indemnización previa y por vía administrativa   (Salvamento de voto)/EXPROPIACION-Deja a salvo el derecho a la propiedad   privada (Salvamento de voto)    

TRIBUTOS   CONFISCATORIOS-Diferencia de la expropiación (Salvamento de voto)/TRIBUTOS   CONFISCATORIOS-Concepto (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Tiene el   efecto de privar o despojar ilegítimamente al contribuyente de su derecho a la   propiedad (Salvamento de voto)    

CONFISCACION-Supresión   del derecho de propiedad (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Comúnmente   asociada a una pena (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Orígenes históricos   (Salvamento de voto)/CONFISCACION-Constitución Política proscribe su   imposición como sanción (Salvamento de voto)    

EFECTO   CONFISCATORIO-Se produce siempre que medida legal tenga como   consecuencia, el despojo arbitrario e ilegítimo de los haberes de una persona   (Salvamento de voto)    

CARGA FISCAL EN   MATERIA TRIBUTARIA-Connotación confiscatoria cuando absorbe   parte sustancial de la propiedad, de la renta o implica apoderamiento de bienes   sobre los que el sujeto ejerce su derecho (Salvamento de voto)/PROHIBICION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Obligación solo puede tener un valor   parcial y razonable impidiendo que tome el total de la riqueza que se somete a   contribución (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Asociada a   principios del sistema fiscal (Salvamento de voto)/INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Límite a la progresividad y complemento a   los principios de capacidad económica e igualdad (Salvamento de voto)    

PROHIBICION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Protección del   derecho a la propiedad privada (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Consecuencia del   reconocimiento del derecho a la propiedad privada o límite al poder tributario   como garantía de esa prerrogativa (Salvamento de voto)    

PROHIBICION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-No impide   cualquier interferencia al derecho de propiedad de los sujetos pasivos de los   gravámenes (Salvamento de voto)    

CONFISCACION   FRENTE A LA OBLIGACION CIUDADANA DE CONTRIBUIR A LA FINANCIACION DEL ESTADO-No es   equivalente a la disminución o sustracción de riqueza de los particulares   (Salvamento de voto)/INTERDICCION DE CONFISCACION FRENTE A LA OBLIGACION   CIUDADANA DE CONTRIBUIR A LA FINANCIACION DEL ESTADO-No es intercambiable   con la intangibilidad del patrimonio privado (Salvamento de voto)    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límite cuando   gravamen se convierta en una exacción confiscatoria (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Tributos   vinculados y no vinculados (Salvamento de voto)    

TRIBUTOS   VINCULADOS Y NO VINCULADOS-Distinción (Salvamento de voto)    

IMPUESTOS-Interdicción   de confiscación (Salvamento de voto)    

IMPUESTOS-Concepto   (Salvamento de voto)/IMPUESTOS-Alcance (Salvamento de voto)    

IMPUESTOS-Prohibición   de confiscación (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO   INFORMADOR DE LOS IMPUESTOS-Capacidad económica del contribuyente   permite determinar los eventos de confiscación (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN MATERIA TRIBUTARIA-Opera en la modalidad fiscal   impositiva (Salvamento de voto)    

IMPUESTOS-Elementos   (Salvamento de voto)    

IMPUESTO-Connotación   confiscatoria cuando absorbe la totalidad del objeto gravado y erosiona la   capacidad contributiva del sujeto pasivo (Salvamento de voto)    

TASAS Y   CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Interdicción de confiscación en los   tributos vinculados (Salvamento de voto)    

TASAS Y   CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Concepto (Salvamento de voto)/TASAS Y   CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Características (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCION-Concepto   (Salvamento de voto)/CONTRIBUCION-Alcance (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCIONES   ESPECIALES-Elementos (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCIONES   ESPECIALES-Concepto (Salvamento de voto)    

TASAS Y   CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Diferencia fundamental (Salvamento de   voto)    

TASAS Y   CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Elemento que las identifica (Salvamento   de voto)    

TASAS-Objeto   (Salvamento de voto)/TASAS Y CONTRIBUCIONES-Tributos vinculados   (Salvamento de voto)    

TRIBUTOS   VINCULADOS-Gravámenes con imposición de finalidad (Salvamento de   voto)    

TASA Y   CONTRIBUCION ESPECIAL-Finalidad (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO   INFORMADOR DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Retribución   de los costos de la prestación de los servicios y compensación de los beneficios   recibidos (Salvamento de voto)/PRINCIPIOS DEL COSTO Y BENEFICIO-Suministran   la medida máxima de equivalencia fijada en las tasas y contribuciones especiales   (Salvamento de voto)    

PRINCIPIOS   INFORMADORES DE LAS TASAS Y CONTRIBUCIONES ESPECIALES-Costo   y beneficio (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO   INFORMADOR DE LA CAPACIDAD ECONOMICA EN LOS IMPUESTOS-Reducción   del exceso de la obligación en gravámenes vinculados en relación con las   posibilidades contributivas de los obligados (Salvamento de voto)    

PRINCIPIO DE   CAPACIDAD ECONOMICA-Opera con el principio de progresividad   para disminuir el monto a pagar (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE CAPACIDAD   ECONOMICA-Establecimiento de tarifas diferenciales, exenciones tributarias y   mínimos imponibles (Salvamento de voto)    

INTERDICCION DE   CONFISCACION EN TRIBUTOS VINCULADOS-Aplicación según   la jurisprudencia constitucional comparada (Salvamento de voto)    

TRIBUTOS   VINCULADOS-Tasas y contribuciones retribuyen y compensan los   costos implicados en la actividad estatal y los beneficios que producen a favor   del contribuyente (Salvamento de voto)/TRIBUTOS VINCULADOS-Finalidad   (Salvamento de voto)    

COSTO Y   BENEFICIO-Principios   orientadores de los tributos vinculados (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR-Implicaciones confiscatorias (Salvamento   de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Monto de   liquidación (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Demanda   controvertía el exceso en la tarifa por suprimir prácticamente todos los   ingresos familiares del contribuyente durante un mes, infringiendo la   prohibición de confiscación, como manifestación del principio de equidad   tributaria (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR-Establecida como contribución especial   que se causa y se paga en virtud del beneficio recibido por el contribuyente   (Salvamento de voto)/CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Carácter compensatorio   (Salvamento de voto)/CUOTA DE COMPENSACION MILITAR-Obligación no tiene la   identidad de un impuesto (Salvamento de voto)    

CONTRIBUCIONES   ESPECIALES-Como tributos vinculados, compensan el beneficio   percibido por el contribuyente (Salvamento de voto)/PRINCIPIO INFORMADOR DE   LAS CONTRIBUCIONES ESPECIALES-A diferencia de los impuestos, no es la   capacidad económica de los obligados sino el beneficio recibido (Salvamento de   voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-En principio   correspondía al legislador estimar el monto correspondiente a los beneficios por   la exoneración de prestar el servicio militar (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Límites al   amplio margen de configuración normativa al legislador demarcado por la equidad   tributaria (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa de la   contribución especial no podía ser fijada con relación a la capacidad económica   de los contribuyentes (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Si la tarifa es   fijada según la capacidad económica de los interesados, es claro que a medida   que esta aumenta, se incrementa también el valor de la carga (Salvamento de   voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-No es viable que   la contribución exceda la capacidad de pago de los obligados (Salvamento de   voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Si bien el   legislador podía establecer el monto de la obligación, no podía absorber la   totalidad de las rentas mensuales del contribuyente (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma toma el   patrimonio y la renta de quienes la sufragarán como indicadores de capacidad   económica para establecer el monto de la contribución especial (Salvamento de   voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa   fijada por el legislador comporta efectos confiscatorios (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma debió ser   declarada inexequible por cuanto gravamen asume un carácter confiscatorio   (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Tarifa no podía   ser ilimitada por razones de equidad tributaria   (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Norma debió ser   declarada inexequible al ser incompatible con la Constitución por desconocer la   prohibición de confiscación, como manifestación del principio de equidad   tributaria (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Disposiciones   están relacionadas y justifican el excesivo monto (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Declaración de   inexequible habría hecho que perdiera su finalidad y posibilidad de utilización   y como consecuencia retirada del   sistema jurídico (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Posibles   consecuencias de la declaratoria de inexequibilidad (Salvamento de voto)    

CORTE   CONSTITUCIONAL-Tipos de decisiones (Salvamento de voto)/CORTE   CONSTITUCIONAL-Sentencias integradoras y sentencias de inexequibilidad   diferida (Salvamento de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Sentencias moduladas   (Salvamento de voto)    

SENTENCIA DE   INEXEQUIBILIDAD CON EFECTOS DIFERIDOS-Justificación   (Salvamento de voto)    

CUOTA DE   COMPENSACION MILITAR POR EXENCION EN   LA PRESTACION DEL SERVICIO MILITAR-Corte debió   proferir sentencia de inexequibilidad con efectos   diferidos (Salvamento de voto)    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, nos   permitimos exponer las razones por las cuales consideramos que la cuota de   compensación militar tiene implicaciones confiscatorias y, por consiguiente,   debió ser declarada inexequible en su integridad.    

i. Marco   constitucional y naturaleza jurídica de la cuota de compensación militar    

1. De acuerdo con   el artículo 216 de la Constitución Política, todos los colombianos están   obligados a tomar las armas cuando las necesidades públicas lo exijan para   defender la independencia nacional y las instituciones públicas. Este mandato se   halla en correspondencia con las obligaciones constitucional ciudadanas,   especialmente, de respetar y apoyar a las autoridades democráticas legítimamente   constituidas para mantener la independencia y la integridad nacionales y de   propender al logro y mantenimiento de la paz (art. 95, numerales 3 y 6 C.P.).   Desde una perspectiva correlacional entre las obligaciones y los derechos que   supone el ordenamiento constitucional de toda sociedad, la Corte ha sostenido:      

“El Estado, como   organización política de la sociedad, garantiza, mediante su Constitución, a los   individuos que lo integran una amplia gama de derechos y libertades, al lado de   los cuales existen obligaciones correlativas.    

Los beneficios   conferidos por la Carta Política a los colombianos se hallan establecidos, de   manera genérica,  en el Título II, capítulos 1o. al 4o., pero como ella   misma lo dice en su artículo 95, inciso primero, “el ejercicio de los derechos y   libertades reconocidos en esta Constitución implica responsabilidades”.    

De igual manera   el artículo 2 de la Constitución, en su inciso segundo, declara que las   autoridades han sido instituidas para “proteger a todas las personas residentes   en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades    y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los   particulares” (subraya la Corte).  Es apenas lógico que, si el Estado   proporciona beneficios, reclame de quienes gozan de ellos, una mínima   contribución al interés colectivo y les imponga límites razonables al ejercicio   de sus libertades”.    

“…en el 216,   con las excepciones que la ley señale, se exige -a título de obligación en   cabeza de todos los colombianos- “tomar las armas cuando las necesidades   públicas lo exijan para defender la independencia nacional y las instituciones   públicas”.    

No se trata de   tiránica imposición sino de la natural y equitativa consecuencia del principio   general de prevalencia del interés social sobre el privado, así como de las   justas prestaciones que la vida en comunidad exige de cada uno de sus miembros   para hacerla posible”[50].    

De acuerdo con lo anterior, el servicio militar obligatorio es una manifestación    de las obligaciones que recaen, como regla general, en todo ciudadano, por el   solo hecho de ser también acreedor de prerrogativas y derechos garantizados por   el sistema jurídico y, en general, por la organización estatal. El ejercicio de   libertades y la posibilidad de exigir la satisfacción de prestaciones públicas   supone, al mismo tiempo, conforme a la interpretación de la Corte, la asunción   de cargas y responsabilidades.    

Puesto que la misión constitucional de las instituciones oficiales y de las   autoridades está primordialmente vinculada, según el artículo 2 C. P., a la   realización y aseguramiento de las libertades, la honra, los bienes, la   dignidad, las creencias, la vida y demás derechos garantizados por la propia   Carta,  resulta también razonable y justo imponer a los beneficiarios de   esas garantías, además, en virtud del principio de prevalencia del interés   general, el cumplimiento de deberes, uno de los cuales es precisamente la   prestación del servicio militar.      

2. Como es apenas   lógico, la obligación de tomar las armas para defender la integridad de la   República y las instituciones públicas, como todo deber jurídico, no es   absoluta, por lo cual el mismo artículo 216 C. P. confiere al legislador la   definición de las condiciones que eximen del servicio militar y las   prerrogativas que serán concedidas a cambio de su prestación. En cumplimiento de   lo anterior, el artículo 21 de la Ley 48 de 1993 establece que serán   clasificados  quienes por razón de una causal de exención, inhabilidad o   falta de cupo, hayan sido eximidos de la prestación del servicio militar   bajo banderas. Estos, a su vez, puesto que no ingresarán a filas, conforme al   artículo 22, deben pagar al Tesoro Nacional la denominada “cuota de compensación   militar”.    

Según los   artículos 27 y 28 de la ley en cita, los supuestos de exención legal   pueden ser de dos clases: en todo tiempo o en tiempo de paz. Están exentos de   prestar servicio militar en todo tiempo los “limitados físicos y sensoriales   permanentes” y  los “indígenas que residan en su territorio y conserven su   integridad cultural, social y económica”.    

Por su parte,   están exentos del servicio militar en tiempo de paz: los clérigos y religiosos   de acuerdo a los convenios concordatarios vigentes, así como los similares   jerárquicos de otras religiones o iglesias, dedicados permanentemente a su   culto; los que hubieren sido condenados a penas que tengan como accesorias la   perdida de los derechos políticos mientras no obtengan su rehabilitación; el   hijo único hombre o mujer, de matrimonio o de unión permanente, de mujer viuda,   divorciada separada o madre soltera; el huérfano de padre o madre que atienda   con su trabajo a la subsistencia de sus hermanos incapaces de ganarse el   sustento y el hijo de padres incapacitados para trabajar o mayores de 60 años,   cuando éstos carezcan de renta, pensión o medios de subsistencia siempre que   dicho hijo vele por ellos.    

De la misma   manera, están exentos el hermano o hijo de quien haya muerto o adquirido una   inhabilidad absoluta y permanente en combate, en actos del servicio o como   consecuencia del mismo, durante la prestación del servicio militar obligatorio,   a menos, que siendo apto, voluntariamente quiera prestarlo; los casados que   hagan vida conyugal; los inhábiles relativos y permanentes; los hijos de   oficiales, suboficiales, agentes y civiles de la Fuerza Pública que hayan   fallecido o adquirido una inhabilidad absoluta y permanente en combate o en   actos del servicio y por causas inherentes al mismo, a menos que siendo aptos,   voluntariamente quieran prestarlo.    

Los exentos del   servicio militar en todo tiempo no tienen la obligación de pagar la cuota de   compensación militar al momento que resulten clasificados, en tanto que esa   carga debe ser asumida por quienes están exentos solo en tiempo de paz (arts. 27   y 28 ídem). Es importante precisar, entonces, que, de acuerdo con la ley 48 de   1993, los exonerados de prestar el servicio militar son quienes han sido   clasificados, pero mientras aquellos que se ven librados de asumir esa carga   por encontrase en una causal de exención legal en tiempo de paz, así como   quienes han resultados inhábiles y los que se vieron liberados de la   carga por falta de cupo deben sufragar la cuota de compensación militar,   esa obligación no recae en las personas en situación de discapacidad y en   los indígenas,  personas exentas del servicio militar en cualquier tiempo.    

3. La cuota de compensación militar,   según ha sido dicho, constituye una obligación dirigida a reestablecer el   equilibrio en las cargas públicas, luego de que una persona ha sido exonerada de   prestar el servicio militar. Este principio se vería lesionado si no se   dispusiera de ninguna medida tendiente a compensar la asimetría que, en el plano   de la distribución de tales responsabilidades públicas, se presentaría entre los   varones que son llamados a filas y, por tanto, obligados a comprometer su   tiempo, sus energías, a arriesgar su seguridad, a someterse a la disciplina   castrense y a postergar el desarrollo de otros proyectos vitales mientras   cumplen el servicio militar obligatorio y quienes, por haber sido   clasificados, quedan librados de tales cargas[51].    

4. La jurisprudencia de la Corte ha examinado la naturaleza y características   jurídicas de la cuota de compensación y ha sostenido reiteradamente que se trata   un tributo o carga de carácter fiscal. En la Sentencia C-621 de 2007, la Sala se   ocupó expresamente de analizar la naturaleza jurídica de la obligación   pecuniaria militar, para arribar a dicha conclusión.    

En las consideraciones del fallo, la Corte rememoró que en la Sentencia de 25 de   noviembre de 1935, la Corte Suprema de Justicia, al resolver una demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 27 del Decreto 2020 de 1925, según el   cual,   los individuos a quienes correspondía prestar el servicio militar sólo podían   eximirse de hacerlo “mediante el pago, por una sola vez, de una prima”,   que entonces se llamaba “prima de exención”, estimó que la defensa   militar del país podía ser satisfecha, tanto con el aporte personal del   individuo que entraba en el ejército activo, como con el aporte pecuniario de   quien no prestaba contingente personal en las filas.    

En la Sentencia C-621 en cita, la Corte destacó que en el fallo de 1925, ese   aporte en dinero fue denominado “contribución pecuniaria” y su   constitucionalidad se fundó en que resultaba válido permitir que se convirtiera   en ella el deber de prestar el servicio militar” y, sobre todo, en que, al   dictar el Decreto 2020 de 1925, el Gobierno había ejercido la potestad   reglamentaria respecto de la Ley 167 de 1896 y también las autorizaciones   otorgadas por las Leyes 40 de 1909 y 51 de 1925 “para establecer los medios de   prestación del servicio militar y para  reorganizar el ejército”.    

En el fallo de 2007, si bien reconoció las diferencias entre el pago al que hace   referencia la providencia de 1935 y la actual cuota de compensación militar, la   Sala da a entender que la figura actual tuvo su origen y se identifica   básicamente con la que existía en ese entonces y subraya que en un salvamento   del voto a la Sentencia de ese año también fue claro que, desde la época, la   obligación tenía carácter fiscal. La opinión minoritaria, destacó la Corte,   precisó que el Presidente de la República, en la norma analizada, había creado   un impuesto y, con apoyo en doctrina de la hacendística, señaló que el gravamen   tenía carácter especial.    

La Corte Constitucional resaltó que en décadas posteriores al fallo comentado,   la cuota de compensación militar adquirió un marcado carácter tributario, como   se observa en la Ley 1ª de 1945, cuyo artículo 32 indicaba que “la   contribución pecuniaria individual” que debía pagarse al Tesoro Nacional,   por concepto de la obligación militar, “se denomina Cuota de Compensación   Militar” y, con mayor claridad, en la Ley 20 de 1979, “por la cual se   crean estímulos al contribuyente, se fomenta la capitalización del país y se   dictan otras disposiciones en materia tributaria”, que la incluyó en su   artículo 23.    

Añadió que la Ley 694 de 2001, “por la cual se expiden normas para facilitar   la definición de la situación militar”, concedió un beneficio a los mayores   de 28 años, pertenecientes a los estratos 1 y 2, que no hubieran solucionado su   situación militar y, al analizar las objeciones al proyecto de ley que en su   momento presentó el Presidente de la República, en la Sentencia C-804 de 2001,   la Corporación consideró que la disposición se orientaba “a un grupo de   individuos sobre los cuales pesa una obligación tributaria insoluta, cual es la   de cancelar la cuota de compensación militar”, motivo por el cual no se   trataba “de una técnica desgravatoria ex ante”, sino de la “condonación   de una obligación tributaria preexistente, ya consolidada”, es decir, de una   amnistía tributaria que brindaba a sus beneficiarios la oportunidad de “definir   su situación fiscal en concordancia con la determinación de su situación militar”[52].    

5. Con fundamento en la anterior argumentación, en la Sentencia C-621 de 2007,   la Corte reafirmó la tesis contenida en la providencia C-804 de 2001 y sostuvo,   entonces, que la cuota de compensación militar era un tributo. Además de esto,   luego de analizar las características y descartar que se trataba de un impuesto,   una tasa o una contribución parafiscal, definió el tipo de gravamen, con base en   las características estructurales que asume, al ser utilizada para equilibrar   las cargas públicas, luego de que el obligado ha sido exonerado de prestar el   servicio militar.     

Señaló que la cuota de compensación es una contribución especial, en los   términos de la definición de la propia ley, pues su pago es obligatorio, ya que   puede ser exigido al sujeto colocado la específica situación indicada en la   norma y, de otro lado, compensa la obtención de un beneficio, pues la no   prestación del servicio bajo banderas representa una ventaja para el eximido, en   cuanto tiene la posibilidad de dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores   productivas o a continuar con el siguiente estadio de su proceso educativo.    

En contraste con el carácter que parece haber tenido hace casi un siglo, el   fallo aclaró que el tributo no sustituye la prestación del servicio a voluntad   del contribuyente, de modo que este pueda elegir si toma las armas o asume el   gravamen. Pese a que el contribuyente no queda sometido a la relación de   especial sujeción derivada de la prestación del servicio en filas y puede   dedicarse a la actividad que escoja, clarificó que este beneficio no se deriva   de sufragar la contribución sino de que la persona sea eximida del servicio   militar, con arreglo a las causales prevista en la ley, que se aplicarían con   independencia de la voluntad del clasificado.    

6. Establecido que se trata de una   obligación tributaria y, en específico, de una contribución especial, en la   decisión C-600 de 2015, la Corte caracterizó sus elementos estructurales,   conforme la regulación contenida en la Ley 1184 de 2008. En primer lugar, señaló   que el sujeto activo es el Tesoro Nacional – Ministerio de Defensa Nacional,   Fondo de Defensa Nacional, al paso que el sujeto pasivo está constituido por el   varón mayor de 18 años que no ingrese a filas y sea clasificado. En segundo   lugar, afirmó que el hecho gravable, es decir, la circunstancia que hace surgir   la obligación tributaria, está dada por la decisión de la autoridad de   reclutamiento de no llamar a filas a quien, estando en principio obligado a   prestar el servicio militar, no es incorporado por existir una causal de   exención, inhabilidad o falta de cupo.    

En tercer lugar, la Corte indicó que la   base gravable está constituida, en el caso de los obligado menores de 25   años, por “el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del núcleo   familiar del interesado o de la persona de quien este dependa económicamente,   existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que   se efectúe la clasificación”. Y, para aquellos que, al momento de la   clasificación sean mayores de la referida edad, la base gravable está integrada   “por el total de los ingresos mensuales y el patrimonio líquido del interesado,   existentes a 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la fecha en que   se efectúa la clasificación”.    

En cuarto lugar, según esta Corporación,   la tarifa asciende al 60% del total de los ingresos recibidos mensualmente a la   fecha de la clasificación, más el 1% del patrimonio líquido del núcleo familiar   del interesado o de aquel de quien demuestre depender económicamente existentes   al 31 de diciembre del año inmediatamente anterior a la clasificación. La Sala   precisó que, conforme a la norma, el valor mínimo de la cuota de compensación   militar en ningún caso podrá ser inferior al 60% del salario mínimo legal   mensual vigente al momento de la clasificación.    

Y, en quinto lugar, aclaró que, por   razones de equidad tributaria e igualdad material, la ley dispone un régimen de   exenciones al pago de la cuota de compensación militar que se encuentran   reguladas en varias normas. Señaló que, conforme al artículo 6º de la Ley 1184   de 2008, se encuentran exonerados de la contribución aquellos que: (i)   pertenezcan a los niveles 1, 2 y 3 del Sistema de Identificación y Selección de   Beneficiarios – Sisbén; (ii) presenten limitaciones físicas, síquicas o   neurosensoriales de carácter grave, incapacitante y permanente; (iii) hagan   parte de la población indígena y (iv) siendo soldados, sean desacuartelados con   fundamento en el tercer examen médico.    

De similar modo, refirió que a la luz del   artículo 188 de la Ley 1450 de 2011, están exonerado del pago del gravamen: (v)   los menores de 25 años exentos por ley o inhábiles para prestar el servicio   militar obligatorio y (vi) los mayores de 25 años, siempre que en ambos casos   los beneficiarios se encuentren vinculados a la Red de Protección Social para la   Superación de la Pobreza Extrema o el Registro Único de Población Desplazada. Y,   por último, conforme a la Sentencia C-586 de   2014, la Corte declaró que tampoco pesa obligación alguna por concepto de cuota   de compensación militar en (vii) los jóvenes que   se   encuentren bajo el cuidado del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF   y sean eximidos de prestar el servicio militar.    

                 

ii. El principio de equidad tributaria   como límite a la potestad de configuración del legislador. Reiteración de   jurisprudencia.    

7. Como ha sido indicado por la Corte, en   materia tributaria y, en particular, en la creación, modificación y supresión de   los diversos tipos de gravámenes, en su estructuración, fijación de su monto y   forma de recaudo, así como en el establecimiento de exenciones y amnistías, al   legislador le asiste un amplio margen de configuración[53].     

8. Pese a lo anterior, la potestad tributaria encuentra unos límites claros,   fundamentalmente en los principios constitucionales que rigen la facultad   impositiva estatal[54].   Según el artículo 95-5 C. P., es obligación de todo ciudadano contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, dentro de conceptos de   justicia  y equidad. Así mismo,  de conformidad con el artículo 363 ibídem, el   sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia  y progresividad. Las leyes tributarias, señala además el precepto, no se   aplicarán con retroactividad.    

9. El ejercicio de la libertad de configuración del legislador, por lo tanto,   está constitucionalmente sujeta al respeto de los principios de justicia,   equidad, eficiencia y progresividad tributaria, así como a la prohibición de   crear gravámenes con efectos retroactivos. La Corte ha señalado que, como regla   general, los principios previstos en el artículo 363 C. P. enmarcan el sistema   tributario en general y no las cargas fiscales en especial, lo que implica que,   en ciertas ocasiones, alguno de tales principios podría ser realizado en alguna   medida o, de hecho, resultar parcialmente sacrificado, con el fin de que el   sistema en cuanto tal adquiera un equilibrio entre dichos principios, siempre   que la medida en particular sea razonable y se encuentre constitucionalmente   justificada[55].         

10. Con todo, ha clarificado también que lo anterior significa que tanto el   sistema tributario en su conjunto pero, así mismo, cada una de las cargas   creadas, deben ser razonables, estar sustentados en la persecución de objetivos   constitucionalmente relevantes y satisfacer en buena medida los referidos   principios, pues, en todo caso, concretos gravámenes con manifiesta negación de   uno de aquellos, como, por ejemplo, de la progresividad o de la equidad,   suministrarían dosis de regresividad e inequidad al sistema, en tanto partes de   su engranaje y funcionamiento[56].    

11. Por lo que interesa al presente salvamento, el principio de equidad de los   tributos se predica y puede ser evaluado en gravámenes específicos, como lo ha   indicado la jurisprudencia constitucional[57],   pues, además, el artículo 95-9 C.P. condiciona la obligación de todo ciudadano   de aportar para el financiamiento de los gastos e inversiones del Estado, a que   sus tributos sean compatibles con criterios de equidad y justicia tributaria.   Por consiguiente, uno de los límites del  legislador al crear las cargas   fiscales en cualquiera de sus modalidades, ya sean impuestos, tasas o   contribuciones, está representado en el principio de equidad tributaria.    

La Corte, en la Sentencia C-476 de 1999, indicó que al momento de diseñar   cualquier instrumento para que las personas contribuyan con el financiamiento   de los gastos e inversiones del Estado, debe dar aplicación a principios tales   como la equidad y la justicia que exige la Constitución, “para que estos   mecanismos, que no necesariamente han de ser impuestos, no se conviertan en   medios que hagan la situación los sujetos obligados desventajosa o gravosa”.   Así mismo, en la C-183 de 1998, afirmó: “[l]a Corte, como guardiana de la   estricta sujeción del poder tributario a los mandatos constitucionales debe   asegurarse que el sistema tributario, en su conjunto y en las leyes que lo   integran, se informe en los principios de justicia y equidad, los cuales se   concretan en las reglas y fórmulas de reparto de la carga tributaria y en la   adecuada distribución del gasto público”.    

12. De acuerdo con lo anterior, si bien en todos los ciudadanos pesa el deber de   contribuir y sostener, mediante los tributos, los gastos e inversiones que   demanda el funcionamiento del Estado y su compleja institucionalidad, los   gravámenes deben ser equitativos. El legislador tiene una amplia libertad para   imponerlos y configurarlos. Sin embargo, está obligado a hacer una distribución   justa de las obligaciones y su monto, que consulten las posibilidades de ser   asumidas por cada conjunto de personas y su capacidad real de contribución.      

iii. La interdicción de confiscación como manifestación del principio de equidad   tributaria    

Aproximación desde la jurisprudencia constitucional    

13. Con arreglo al principio de capacidad contributiva, se pondera la   distribución de las   cargas y de los beneficios entre los contribuyentes para evitar que aquellas   sean excesivas o estos exagerados. Según la Corte, el desconocimiento del   principio de equidad tributaria puede tener lugar por tres diferentes vías. En   la Sentencia C-169 de 2014, esta Corporación sostuvo:       

“[C]onviene   tener en cuenta que la violación de dicho principio puede cometerse de tres   modos. Una, cuando el monto a pagar por concepto del tributo no se define   atendiendo a la capacidad de pago del contribuyente. Por ejemplo, en la   sentencia C-876 de 2002, la Corte sostuvo que una norma desconocía el principio   de equidad porque establecía una base gravable presunta no desvirtuable, que   podía ser superior a la real capacidad de pago del contribuyente y que, en   cuanto tal, violaba el principio de equidad (CP arts 95-9 y 363).  Dos,   cuando se regula un tributo en virtud del cual dos sujetos o grupos de sujetos   en iguales condiciones resultan gravados de manera desigual, sin justificación   suficiente. Es lo que ocurrió en la sentencia C-748 de 2009, donde la   Corporación declaró exequible condicionadamente una norma que preveía una   exención tributaria para los magistrados de Tribunales, y no para los   magistrados auxiliares de la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia,   el Consejo de Estado y el Consejo Superior de la Judicatura, ni tampoco para los   magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a pesar de que todos   estos estaban históricamente en un mismo plano o situación fáctica. Tres, cuando   el tributo es o tiene implicaciones confiscatorias. No puede haber tributos que   impliquen una verdadera expropiación  de facto de la propiedad privada o de   los beneficios de la iniciativa económica de los particulares.  Un tributo   es confiscatorio “cuando la actividad económica del particular se destina   exclusivamente al pago del mismo, de forma que no existe ganancia”[58].     

Conforme a lo anterior, se vulnera el   principio de equidad tributaria cuando, debido a la forma que asume el gravamen   o a su estructuración legal, desconoce la capacidad económica real del   contribuyente, de tal manera que se le impone una obligación en relación con la   cual carece de posibilidad de pago. Así mismo, en todos aquellos casos en que la   obligación afecta de forma desigual a dos conjuntos de personas o a dos personas   que se hallan en pie de igualdad económica, sin que medie una razón suficiente.   Por último, se lesiona el derecho que tienen las personas a que las cargas   fiscales sean equitativas, en los eventos en que la detracción tiene efectos   confiscatorios, es decir, cuando implica, en términos generales, que el producto   económico percibido por el contribuyente se destina únicamente a sufragar el   tributo.     

14. El fenómeno de la confiscación se   configura, según la jurisprudencia constitucional, debido a que, en virtud de la   potestad tributaria que le asiste al legislador, el Estado toma lo que el   obligado obtiene a partir de su actividad económica, de modo que, en la   práctica, queda en buena medida eliminado su derecho a la propiedad privada y la   legitimidad de su actividad económica como particular, encaminada a obtener   utilidades[59].    

Acerca de la interdicción de confiscación, en la Sentencia C-464 de 1993, la   Corte señaló:    

“Cierto tipo   de limitaciones excepcionales al poder impositivo del Estado -particularmente de   orden cuantitativo- que la jurisprudencia anterior a la actual Constitución   justificaba bajo la figura del “impuesto confiscatorio” o “expropiatorio”, deben   ahora considerarse de acuerdo con los principios de justicia y equidad fiscales   que, de una parte, se erigen en el fundamento del deber de toda persona de   contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado (C.P art.   95-9) y, de otra, en límite del poder impositivo del Estado (C.P art. 95-9 y   363). Esto quiere decir que el establecimiento de un impuesto injusto e   inequitativo no entra en la órbita constitucional del poder impositivo. La   tributación necesariamente afecta la propiedad y la riqueza y es un poderoso y   legítimo instrumento de redistribución del ingreso y de reducción de las   desigualdades sociales y económicas. Sin embargo, su cometido no es destruir las   fuentes de la riqueza y del trabajo de la sociedad. De ahí que la tradición   jurisprudencial colombiana, con razón, coloque el límite del poder impositivo   del estado en la extinción de la propiedad o de la renta. El lindero que sólo   afectando la justicia y la equidad fiscales puede desbordarse no acota un   espacio nada estrecho a la potestad estatal”.    

15. Como se observa, desde sus primeras   sentencias, esta Corte ha sostenido que la prohibición de confiscación en   materia tributaria, presente también en la Constitución anterior, supone una   limitación a la potestad impositiva del legislador o, en otros términos, que en   el ejercicio de esa potestad no se halla comprendida la posibilidad de crear   cargas pecuniarias con dicho alcance. Los principios de justicia y equidad   tributarias proporcionarían la justificación constitucional al deber de   contribuir al sostenimiento económico del Estado, pero al mismo tiempo   comportarían una barrera de contención que no puede ser superada por el   legislador fiscal.    

De acuerdo con la Corte, los gravámenes,   por esencia, están destinados a afectar en alguna medida la riqueza y la   propiedad de las personas y, como ejercicio estatal, cumplen también fines   constitucionales legítimos en términos de redistribución del ingreso. Sin   embargo, la facultad para organizar la hacienda pública en el ámbito tributario   no habilita al legislador para despojar del patrimonio o la renta de los   contribuyentes. Un tributo con estas características tendría connotaciones   confiscatorias y sería incompatible con el principio de equidad que, junto con   otros, delimita la libertad de configuración del legislador.    

16. Ahora, en de la sentencia citada, la   Corte considera que el límite a la potestad tributaria del legislador viene dado   por el principio de equidad, antes, en la  Constitución de 1886,   identificado con los denominados “impuestos confiscatorios” o   “expropiatorios”. En el fallo no se afirma, como sí se considera en la   Sentencia C-876 de 2014 referenciada al comienzo de esta sección, que la   prohibición de confiscación es una manifestación del principio de equidad   tributaria y pareciera sugerirse cierta impropiedad en el uso de esa expresión a   la luz de la Carta de 1991.    

Lo anterior, además, podría verse   alentado porque en la Constitución actual la prohibición de confiscación  tiene textualmente la connotación de una pena (que se proscribe, según el   artículo 34), más que de un campo vedado a la potestad tributaria. Por otra   parte, con alguna frecuencia los gravámenes de consecuencias confiscatorias han   sido calificados como “expropiatorios”, como también lo hace la   sentencia, en referencia a la Constitución de 1886, noción que no siempre ha   sido pacíficamente aceptada por la doctrina tributaria.    

Lo anterior hace necesario, entonces,   realizar algunas distinciones y precisiones conceptuales alrededor de la   interdicción de confiscación en materia tributaria.    

El concepto de no confiscación en   el ámbito tributario    

         

17. Como se ha advertido, es una   obligación constitucional de todo ciudadano contribuir a la financiación de los   gastos e inversiones del Estado y, correlativamente, el legislador detenta una   amplia potestad para la creación y configuración del sistema tributario. El   problema que plantea la idea de gravámenes con efectos confiscatorios está   relacionada con las consecuencias de los tributos sobre los haberes privados del   contribuyente. De manera muy general, se dice que si para el cumplimiento de las   obligaciones fiscales el individuo debe desprenderse de parte sustancial de su   patrimonio o de sus rentas, la carga tendría implicaciones confiscatorias[60].       

La confiscación es claramente   distinguible de la expropiación. La figura de la expropiación adquirió la   configuración que hoy mantiene a partir de la Revolución Francesa, cuando en el   artículo 17 de la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre y del   Ciudadano, se contempló la posibilidad de llevarla a cabo con sujeción a ciertas   garantías, que permitían compatibilizar el interés público con el del individuo   afectado por ella[61].   Indicaba el artículo citado: “Siendo la propiedad un derecho inviolable y   sagrado, nadie puede ser privado de ella cuando la necesidad pública, legalmente   constatada, lo exige claramente y con la condición de una indemnización justa”.    

En el marco del artículo 58 C. P., la   expropiación solo puede tener lugar por motivos de utilidad pública o interés   social definidos por el legislador, mediante sentencia judicial e indemnización   previa, fijada con arreglo a los intereses del afectado y la comunidad. Si así   lo determina el legislador, también puede adelantarse por vía administrativa,   con la posibilidad de una ulterior acción contenciosa-administrativa, incluso   respecto del precio. Debido a estos rasgos, presentes en las consagraciones   positivas de la mayoría de ordenamientos de Estados sociales de derecho, se ha   considerado que la expropiación deja a salvo el derecho a la propiedad privada.     

Se ha sostenido que la figura es   respetuosa de esa prerrogativa por cuanto mantiene incólume aquello sobre lo que   recae en su valoración cuantitativa. Con la expropiación, solo se da un cambio   en la composición efectiva del patrimonio del particular, pero no en su   consideración económica[62].   Se produce una limitación al derecho únicamente en su sustrato material, al   convertirse en un derecho de crédito frente a la entidad pública expropiante,   por el valor de la indemnización[63],   pero no se suprime la esencia de la propiedad privada en su sentido general.    

Algunos han planteado que la institución   expropiatoria comporta una verdadera garantía constitucional a favor del   propietario, ante la inevitable decisión del Estado, como representante de los   intereses públicos y sociales, de tomar derechos o bienes de los particulares,   pues en lugar de despojarlos arbitrariamente de sus bienes, los compensa con una   justa indemnización, cuya finalidad es mantener su integridad patrimonial. La   expropiación, en este sentido, supondría una privación compensada, que da lugar   a un intercambio forzoso de bienes entre expropiante y expropiado[64].       

La situación con la confiscación es   sustancialmente diferente. Las exacciones desproporcionadas no dan lugar a la   citada especie de mutación en la composición del patrimonio del particular, sino   que gran parte de este (sea de la renta, del patrimonio o de lo destinado a   consumos) se ve destinada al Estado, con el objeto de cubrir sus gastos, los   gastos públicos del común y las expensas públicas[65]. A   diferencia de la expropiación, los tributos confiscatorios, como regla general,   son detracciones unilaterales, coactivas, llevadas a cabo por el legislador, que   gravan el patrimonio del ciudadano, en razón del deber de contribuir a sufragar   o satisfacer bienes públicos, pero lo hacen de modo exagerado[66].    

Con arreglo a la anterior   conceptualización, el pago de tributos excesivos en ningún caso ocasiona ni   podría ocasionar una expropiación al contribuyente, dado que esta siempre   comporta la privación de bienes, por causa de utilidad pública o social, sujeta   al pago de una suma con carácter indemnizatorio, lo que no ocurre en el   funcionamiento del sistema tributario[67].   La confiscación tiene el efecto de privar o despojar ilegítimamente de su   derecho a la propiedad al contribuyente[68].      

18. La confiscación, ligada a la   supresión del derecho de propiedad, ha sido asociada comúnmente a una pena, a   raíz de sus orígenes históricos, de ahí que incluso el artículo 34 C. P.   proscriba su imposición como sanción. En el derecho romano la confiscación era   una pena pecuniaria. Se trataba de una de las consecuencias sancionatorias y   civiles que se le imponían al penado, de forma directa, junto con su muerte   civil. A diferencia de la muerte natural, el organismo del castigado seguía   estando biológicamente vivo, pero las consecuencias jurídicas que devenían a   nivel civil eran las mismas que si hubiera fallecido, en especial la pérdida de   sustento personal del patrimonio, que pasaba a manos del fisco[69]. La   confiscación comenzó a declinar hacia el término del siglo XVIII y desapareció   en las Constituciones liberales decimonónicas y en los pactos internacionales   sobre derechos humanos de la segunda mitad del siglo pasado[70].    

19. El empleo histórico de la   confiscación como sanción por actos cometidos por quien la sufría, no impide,   sin embargo, continuar empleando la expresión en su sentido más estricto, para   distinguir todos aquellos casos en que se produzcan efectos similares sobre el   derecho de propiedad de las personas, como de manera prácticamente unánime lo   considera la doctrina tributaria[71].    Con independencia de la intención legislativa o el sentido sancionatorio o   penal, el efecto confiscatorio se produce siempre que en la práctica una   medida legal tenga como consecuencia el despojo arbitrario e ilegítimo de los   haberes de una persona.    

En la Sentencia C-409 de 1996, la Corte   señaló que la Constitución no admitía la creación de tributos confiscatorios,   pero que tal prohibición no derivaba del artículo 34, pues esa norma prohíbe la  pena de confiscación. Precisó que no se debía confundir el poder punitivo   del Estado con su poder impositivo, pues mientras las penas pretendían prevenir   un comportamiento considerado indeseable, los impuestos eran detracciones con   mira a financiar los gastos del Estado.    

Dentro de la expresión “confiscación”   no se halla comprendida, necesariamente, la idea de una sanción o de una pena.   En este sentido, lo relevante para considerar que la norma tiene efectos   confiscatorios es que comporte, como consecuencia de su aplicación, la anulación   del derecho de propiedad del afectado, bien sea que la prescripción sea de   origen civil, penal, administrativo o tributario. Así mismo, de acuerdo con la   doctrina, una norma tiene efectos confiscatorios no solo con prescindencia del   motivo que alienta su establecimiento legal, sino también con independencia de   su finalidad y, en materia tributaria, de su ulterior tratamiento dentro del   sistema presupuestal[72].    

De este modo, no interesa si el tributo   tiene fines fiscales o extrafiscales, pues si el efecto confiscatorio se   produce, el injusto ha de ser reparado igualmente. Y, del mismo modo, al margen   de si se pretende llevar a cabo un regreso de riqueza hacia los particulares   mediante el gasto público, esto no hace que el gravamen deje de ser   confiscatorio, dado que la injusticia producida en la vía tributaria debe ser   reparada sin esperar que lo sea mediante una mayor justicia en la distribución   de su producto, una medida en sentido contrario, cual si se tratara de una   inaplicable sumatoria vectorial matemática[73].          

Una medida tiene efectos confiscatorios,   por consiguiente, indiferentemente de si estos fueron directa o indirectamente   perseguidos, de su finalidad, fiscal o no fiscal, la destinación y empleo del   producto obtenido por parte del Estado.    

20. Debe subrayarse, entonces, que en   materia tributaria una carga fiscal posee connotaciones confiscatorias cuando   absorbe una parte sustancial de la propiedad o de la renta[74] o, en   general, cuando implica un apoderamiento de los bienes sobre los cuales el   sujeto ejerce legalmente su derecho. Correlativamente, la prohibición de   confiscación comporta que la obligación tributaria solo puede tener un valor   parcial y razonable e impide que tome el total de la riqueza que se somete a   contribución[75].   Según la doctrina, en general, está encaminada a impedir una configuración del   sistema tributario que acabe con toda la riqueza y el patrimonio del ciudadano[76].    

De acuerdo con algunos autores, la   interdicción de confiscación en el ámbito tributario está asociada a varios   principios superiores, en especial, del sistema fiscal. Constituye un límite a   la progresividad y un complemento a los principios de capacidad económica e   igualdad en materia tributaria, pues evita que tributos individualmente   considerados, acumulaciones de tributos o el sistema tributario en su conjunto   produzcan los mismos efectos de una confiscación  y erosionen el derecho a   la propiedad privada. De esta forma, desempeña tres papeles dentro del esquema   de las cargas fiscales, ligados a la actuación de otros estándares. Actúa como   límite a la progresividad del sistema tributario, como protección del derecho a   la propiedad privada y a modo de garantía y complemento de los principios de   capacidad económica e igualdad. Adicionalmente, cumple el principio de justicia   tributaria en el que se sustenta el sistema tributario[77].     

21. Emblemáticamente, la prohibición de   confiscación a nivel tributario está fundada en la protección constitucional del   derecho a la propiedad privada, entendida esta en su sentido más general, es   decir, como el que se ejerce sobre bienes y valores materiales apreciables, que   las personas tienen fuera de sí mismas, reconocidos por las leyes y frente a los   cuales el sistema jurídico proporciona una acción contra quien los limite o   restrinja[78].     

Como afirman algunos autores, la   interdicción de confiscación es una consecuencia del reconocimiento del derecho   a la propiedad privada o un límite al poder tributario como garantía de esa   prerrogativa[79].   Su razón de ser está ligada a la salvaguarda y protección de la propiedad de   excesivas injerencias oficiales. El Estado que garantice el derecho a la   propiedad privada no puede eludirla ni desconocerla con una imposición excesiva.   El tributo presupone la propiedad, por lo cual, bajo una conexión lógica, la   propia ordenación es un límite al tributo. Hay una relación directa entre la   propiedad y la prohibición de confiscación o, en otras palabras, esta se halla   implícita en las normas constitucionales que consagran el derecho a la propiedad[80].    

22. Ahora bien, la esencia de toda carga   tributaria es detraer recursos de los particulares para la financiación de los   gastos del Estado. Un tributo es una exacción obligatoria decidida, impuesta y   eventualmente ejecutada unilateralmente por el Estado, la cual, de suyo, implica   que se afecta el derecho de propiedad del obligado. En este sentido, es   importante precisar que la prohibición de confiscación a nivel tributario no   tiene el sentido de impedir cualquier interferencia al derecho de propiedad de   los sujetos pasivos de los gravámenes.    

El concepto de confiscación no es   equivalente al de disminución o sustracción de riqueza de los particulares y la   interdicción de confiscación no es intercambiable con la intangibilidad del   patrimonio privado, frente a la obligación ciudadana de contribuir a la   financiación de los gastos del Estado. Si así fuera, forzosamente todo gravamen   tendría una connotación confiscatoria y al Estado le estaría prácticamente   proscrito el uso de la potestad tributaria. En lugar de esto, la prohibición de   confiscación tiene que ver con el límite hasta donde puede llegar el poder   tributario del legislador, en relación con la propiedad de los particulares.    

Desde una perspectiva cualitativa, puede   afirmarse que la no confiscación implica que el legislador no está habilitado   para crear medidas que afecten drástica o sustancialmente la   propiedad de los particulares. Estos se encuentran protegidos contra tributos   cuya consecuencia sea la disminución ostensible y desmesurada de   sus recursos, lo cual puede ocurrir tener lugar por la creación de alícuotas o   montos excesivos[81].   La prohibición, por ende, impide interferir de tal manera la economía del   contribuyente que llegue a producirle auténticos menoscabos, vista la reducida   proporción de recursos que deja en su poder de disposición.    

Conforme a lo que se viene afirmando, en   ejercicio del control constitucional corresponde a la Corte identificar aquellos   supuestos en que el legislador ha creado gravámenes con implicaciones   confiscatorias. No obstante, puesto que en el examen del problema juego un rol   fundamental la libertad que le asiste al legislador, entre otras cosas, para   fijar la cuantía de cada exacción fiscal, la identificación de ese límite   cuantitativo es especialmente compleja.    

23. En el derecho comparado se conocen   solo dos casos específicos en que tribunales constitucionales han identificado   expresamente porcentajes máximos de imposición tributaria, más allá de los   cuales tendría ocurrencia la confiscación. Algunos autores han planteado que el   límite de las cargas fiscales cifrado en la prohibición de confiscación viene   dado por el mínimo existencial, pues una persona no podría ser obligado a   contribuir al sostenimiento de los gastos públicos con la totalidad de lo que   tiene sino que sus obligaciones contributivas deben ponerse en relación con   aquello que el sujeto y su familia requieren para sobrellevar un subsistencia   digna[83].    

En este sentido, en sentencia del 22 de   junio de 1995, el Tribunal Constitucional Alemán sostuvo que la presión   tributaria que estaba obligado a resistir el sujeto pasivo tenía claramente un   límite. Consideró que, en tanto el artículo 14.II de la Norma Fundamental   prescribe que “el uso de la propiedad sirve por igual al beneficio privado y al   interés general”, la carga tributaria del sistema fiscal no podía exceder del   50% de los ingresos (potenciales). Conforme al fallo, la ley debe respetar la   protección del matrimonio y la familia, de modo que cada uno de los cónyuges   pueda disfrutar del mínimo exento, equivalente al valor de una vivienda familiar   media o de una cifra superior en el caso de que tengan hijos a su cargo[84].    

Por su parte, la Corte Suprema de   Justicia de la Nación, en Argentina, en la Sentencia del 16 de diciembre de   1916, primera en la cual abordó el problema de los tributos confiscatorios,   señaló que un impuesto sucesorio del 50% del valor de los bienes legados   comportaba una confiscación, pues restringía en condiciones excesivas los   derechos de propiedad y de testar que la Constitución consagraba a favor de   ciudadanos y extranjeros, por lo cual era inconstitucional. Sin embargo, con   posterioridad, en un fallo de los años cincuenta, esa Corte estableció de forma   explícita que el porcentaje máximo que, en a su juicio, no vulneraba el derecho   de propiedad, no podía exceder en ningún caso del 33% de los valores   transmitidos. La Corte sustentó que, si bien en casos anteriores no había   enunciado explícitamente el máximo de las contribuciones válidas de la especie   en cuestión y solo había se había limitada a constatar su carácter   confiscatorio, “es obvio que una y otra afirmación se fundan en la referencia   tácita a un determinado límite. De otro modo, no era posible formular esos   juicios”[85].    

24. La decisión del Tribunal   Constitucional Alemán, según la cual, el límite a los gravámenes no podía ser   superior al 50% de los ingresos del contribuyente, básicamente partió de un   argumento interpretativo de corte literalista, pues se basó en que la Norma   Fundamental de ese Estado expresa que la propiedad sirve por igual al   beneficio privado y al interés general, lo que fue traducido en que la   proporción que puede ser comprometida por el legislador fiscal solo puede ser   una de las mitades, la del interés general, al que sirve el derecho en cuestión.   Esta tesis, por lo tanto, tiene un carácter muy particular, pues solo podría   plantearse, en principio, ante una consagración constitucional similar del   derecho de propiedad privada. En otros términos, el argumento parece   difícilmente predicable con certeza frente a textos constitucionales en los   cuales la redacción de la citada prerrogativa no sea por lo menos muy semejante.    

Por su parte, no menos inconvenientes   habría con un punto de vista como el formulada por la Corte Suprema de Justicia   de la Nación, de Argentina. La proporción establecida por ese Tribunal, no   tendría en principio un apoyo concluyente en el texto constitucional de Colombia   o en la doctrina de la Corte Constitucional. Se considera que solo hasta la   tercera parte de los recursos de los contribuyentes pueden ser gravados, límite   después del cual el tributo adquiriría carácter confiscatorio. No obstante, en   el marco del sistema jurídico colombiano, a primera vista, no parece haber un   respaldo normativo o jurisprudencial sólido que permita sostener que en un   porcentaje como ese u otro constituya el límite de la potestad tributaria y, de   hecho, esta Corte se ha manifestado en contrario, por lo menos en una   oportunidad, como se observa a continuación.    

25. Dada la dificultad de establecer con   certeza una proporción luego de la cual una detracción comporta implicaciones   confiscatorias, en el estado actual de la jurisprudencia constitucional y de la   doctrina tributaria, solo hay seguridad de que ello tiene lugar cuando el   particular ve absorbida la totalidad de sus bienes o de sus rentas como   consecuencia del pago de una obligación tributaria[86]. En este   sentido, en la Sentencia C-364 de 1993 indicó la Corte:    

No es difícil, pues, acreditar a la luz de la jurisprudencia Colombiana, la   aceptación de un límite cuantitativo al poder impositivo del Estado cuya   superación induce a calificar el respectivo impuesto como “confiscatorio”…   Siempre que no se traspase ese umbral, se reconoce unánimemente que el poder   impositivo del Estado, desde el punto de vista cuantitativo, depende del buen   juicio del Congreso al cual la Constitución atribuye la competencia de   establecer la carga tributaria y regular libremente su magnitud, siempre que no   desconozca otros preceptos de la Carta.    

El umbral de la carga tributaria máxima no se ha definido en términos absolutos   y es apenas comprensible que ello no pueda hacerse de esa manera. La   jurisprudencia sólo da cuenta de “casos límites”, en los cuales la tarifa   absorbe toda la renta o abarca “casi totalmente” el valor de lo gravado.    

Esta Corte, en los anteriores términos,   reafirma que el establecimiento del monto de los tributos hace parte de la   libertad de configuración del legislador, de modo que uno u otro valor deriva   del criterio político del Congreso y es en principio inimpugnable, salvo que el   gravamen se convierta en una exacción confiscatoria. Y, por otro lado, la   también pone de manifiesto que esa medida límite, que hace que la carga tenga   tales efectos, no solo no ha sido determinada por la Corte de forma absoluta,   sino que tampoco pueda hacerlo. La jurisprudencia constitucional, según ese   criterio, solo puede dar cuenta de “casos límites” en los cuales el valor del   tributo toma la totalidad o casi el 100% de los valores gravados.     

26. En este orden de ideas, lo que hemos   señalado hasta ahora puede ser sintetizado en los siguientes términos: (i) para   la Corte, la interdicción de confiscación (a) es una manifestación del principio   de equidad tributaria, (b) que supone una limitación a la potestad impositiva   del legislador sobre los ingresos de los contribuyentes, (c) al impedirle que la   actividad económica y el objeto de la propiedad de los contribuyentes sean   destinados con exclusividad a sufragar el tributo. (ii) La confiscación es una   consecuencia sobre la propiedad, diferente de la expropiación, pues mientras en   esta no hay una ablación, sino una sustitución del sustrato sobre el cual se   ejerce, en aquella se produce una supresión o despojo ilegítimos del objeto de   la propiedad.    

(iii) Pese a que históricamente la   confiscación fue una pena, esto no impide continuar empleando la expresión en su   sentido más estricto, para identificar todos aquellos casos en que una persona   sufre la erosión del objeto de su derecho de propiedad, en virtud de cualquier   medida legal. (iv) La confiscación se produce independiente de si el legislador   tuvo esa intención, de su finalidad fiscal o extrafiscal y de la destinación de   los dineros apropiados. (v) En el plano estrictamente fiscal, la prohibición de   confiscación comporta que la obligación tributaria solo puede tener un valor   parcial e impide que absorba en su totalidad la riqueza que se somete al   correspondiente gravamen.    

(vi) La interdicción de confiscación está   fundada en la protección constitucional al derecho a la propiedad privada. No   obstante, (vii) no supone que la propiedad de los contribuyentes es intangible,   sino solamente que la apropiación de los bienes de los particulares por causa   fiscal, tiene límites. (viii) Desde una perspectiva cualitativa, la no   confiscación implica que el legislador no está habilitado para crear medidas que   afecten drástica o sustancialmente la propiedad de los   particulares. (ix) Sin embargo, desde un punto de vista cuantitativo, es muy   complejo establecer cuál es la proporción de los recursos del contribuyente que   el legislador está habilitado para gravar y que, de ser superada, daría lugar a   que el tributo adquiera carácter confiscatorio, principalmente por la amplia de   libertad de configuración normativa del legislador en materia fiscal.    

(x) Si bien en la jurisprudencia   constitucional comparada, como la alemana y la argentina, se han intentado   identificar algunos porcentajes, luego de los cuales los gravámenes serían   confiscatorios, ni las proporciones señaladas por esos tribunales ni otras   parecen aplicables en el sistema jurídico colombiano, por no tener sustento en   el texto de la Constitución ni en la doctrina de la Corte Constitucional. (xi)   En oposición y ante la dificultad de establecer proporciones o indicadores   numéricos exactos de cuándo un tributo se vuelve confiscatorio, la doctrina   tributaria y la Corte Constitucional Colombiana han indicado que, con certeza,   un gravamen solo tiene implicaciones confiscatorias en aquellos supuestos en que   absorbe la totalidad de los valores gravados.     

La interdicción de confiscación en   los dos tipos de tributos: vinculados y no vinculados    

27. Para ir precisando mucho más nuestra   postura, es necesario ahora profundizar en las diferentes características que   asume la prohibición de confiscación a la luz de las dos modalidades de tributos   contemplados en la Constitución: los vinculados y los no vinculados o, más   claramente, en los impuestos, por un lado, y en las tasas y contribuciones   especiales, por el otro (art. 338 C.P.). Puesto que las tres son especies de   tributos, por mandato constitucional a cada una de ellas se aplica la   interdicción de confiscación, como manifestación del principio de equidad (art.   363 C. P.). Es claro, sin embargo, que la estructura de estas modalidades de   gravámenes es disímil y, por lo tanto, también es diferente el modo en que se   plantea la imposibilidad de confiscación para el legislador en cada caso.    

La distinción entre tributos vinculados y   no vinculados está íntimamente relacionada con la naturaleza del hecho generador   o hecho gravable, es decir, la situación material o jurídica que ocasiona la   obligación fiscal[87].   Los tributos no son vinculados cuando el respectivo hecho generador es   independiente de cualquier actividad específica del Estado en relación con el   contribuyente y, viceversa, son vinculados en aquellos casos en que aquella   interesa o es directamente relativa a los sujetos pasivos[88]. De esta   manera, se considera que los impuestos son, por esencia, gravámenes no   vinculados, en tanto que las tasas y las contribuciones especiales son, efecto,   gravámenes vinculados.    

En lo sucesivo se abordará, en primer   lugar, la no confiscación en los impuestos, para luego explicar la no   confiscación en las tasas y contribuciones especiales. En relación con los   aspectos ligados a la prohibición de confiscación, estos dos últimos tipos de   gravámenes se comportan de manera básicamente similar, por lo que, sin perjuicio   de las oportunas distinciones que se harán en su momento, serán tratados en   conjunto, como tributos vinculados. Tanto en el caso de los impuestos, como en   el de las tasas y contribuciones, se ilustrará con algunos casos conocidos por   esta Corte y otros tribunales la forma que ha asumido la prohibición en mención.    

La interdicción de confiscación en   los impuestos    

28. Los impuestos son las cargas más   comunes del sistema tributario. En general, constituyen prestaciones económicas   de los ciudadanos con el fin de acrecer los recursos del presupuesto y ser   empleadas en el sostenimiento de los gastos del Estado, de sus inversiones, sus   necesidades, sus imprevistos y todas las obligaciones económicas que debe   asumir. La jurisprudencia los ha caracterizado de la siguiente manera:    

“Las condiciones   básicas del impuesto son: (i) Tienen una vocación general, lo cual significa que   se cobran sin distinción a todo ciudadano que realice el hecho generador; (ii)   No guardan una relación directa e inmediata con un beneficio específico derivado   para el contribuyente; (iii) En cuanto ingresan a las arcas generales del Estado   conforme al principio de unidad de caja, éste puede disponer de dichos recursos   de acuerdo con lo previsto en los planes y presupuestos nacionales; (iv) Su pago   no es opcional ni discrecional, lo que se traduce en la posibilidad de forzar su   cumplimiento a través de la jurisdicción coactiva; (v) La capacidad económica   del contribuyente es un principio de justicia y equidad que debe reflejarse   implícitamente en la ley que lo crea, sin que por ello pierda su vocación de   carácter general”[89].    

Conforme al criterio de la Corte, los impuestos se establecen y se cobran   indistintamente a todo ciudadano que lleve a cabo el hecho generador. No se   dirigen a miembros de grupos profesionales, sociales, gremiales o económicos   determinados ni en razón de su membresía o calidad. No están asociados a un   beneficio directo, a una prerrogativa o al uso de un servicio por parte de los   contribuyentes. A quien sufraga este tipo de tributo no le asiste de forma   correlativa la expectativa de disfrutar de un bien o beneficio en particular[90].    

El uso de los recaudos provenientes de los tributos ingresan a las arcas   generales del Estado y este puede disponer de ellos con arreglo a prioridades,   urgencias y obligaciones que deba solventar y conforme a los planes y   presupuesto nacionales o territoriales. No existe, por consiguiente, la   obligación de que la utilización de los recursos coincida con las preferencias   de los contribuyentes. Por otra parte, el obligado debe sufragar las sumas   correspondientes, pues, de no hacerlo, su cumplimiento puede ser forzado a   través de la jurisdicción coactiva. Por último, la capacidad de pago del   contribuyente es un factor a tener en cuenta en la fijación del tributo, en aras   de que la obligación sea justa y equitativa[91].     

29. En lo que respecta a la prohibición   de confiscación, debe hacer énfasis en dos aspectos fundamentales de los   impuestos. Estos gravámenes tienen como fin primordial la financiación general   de los gastos del Estado, por lo que la Constitución prohíbe expresamente su   destinación específica, salvo algunas excepciones (art. 359 C.P.). Son aportes   obligatorios que cada ciudadano debe realizar para concurrir al sostenimiento   general del Estado, de modo que entre la existencia del Estado y aquellos hay   una relación inescindible, pues la garantía de los derechos de las personas, de   la prosperidad y la vigencia de un orden justo implican gastos y, por lo tanto,   impuestos en orden a procurar su financiación.    

Como elemento principal que garantiza el   funcionamiento del Estado, los impuestos se hallan respaldados en el trabajo, la   actividad económica y el esfuerzo de los contribuyentes. Son, además, un   mecanismo oficial fundamental para la redistribución del ingreso, dado que todas   las personas reciben los mismos bienes y beneficios que se derivan de un Estado   fiscalmente estable, a pesar de que todos no tienen que aportar en las mismas   proporciones a la hacienda pública. Pues bien, uno de los elementos   consustanciales a los impuestos es su establecimiento sobre la base de la   capacidad económica de las personas.    

Los gravámenes impositivos solo surgen   cuando hay una manifestación de capacidad económica de los individuos. Se   plantean allí donde las personas exhiben y cuentan con posibilidades reales de   soportar obligaciones económicas y  solo pueden crearse en la medida de   tales posibilidades. Son instituidos y cobrados porque un hecho del   contribuyente, indicador de poder de pago, independientemente de cualquier   actuación estatal a él especialmente referida, es tomado como hecho generador[92]. Por lo   anterior, la capacidad económica es el principio informador de los   impuestos[93].    

El otro de los elementos centrales de la   modalidad impositiva está estrechamente relacionado con el anterior: el   impuesto, debido a que está  fundado en las posibilidades económicas de las   personas, grava el objeto al cual se refiere el hecho indicador de la   capacidad de pago. Una situación o circunstancia de hecho constituye una   manifestación de capacidad económica porque revela que el sujeto es titular de   un valor o un bien de contenido  económico. Este bien o valor económico, a   su vez, es justamente aquél al cual se dirige el impuesto y lo grava. Un hecho   es muestra de capacidad contributiva porque da a conocer que el sujeto dispone   de un contenido económico (renta o patrimonio, por ejemplo) contenido que, una   vez revelado, es gravado por el tributo.    

30. La capacidad económica del   contribuyente, como principio informador de los impuestos, permite determinar   los eventos de confiscación. En todos aquellos eventos en que un impuesto   erosione en su integridad la capacidad económica del sujeto pasivo, el gravamen   comporta implicaciones confiscatorias[94].   Los objetos que se ven más comúnmente gravados mediante impuestos son la renta,   el patrimonio y el consumo. Siendo esto así, la prohibición de confiscación es   correlativo a cada uno de ellos. Por lo tanto, un impuesto a la renta es   confiscatorio en todos aquellos eventos en que la tarifa alcanza, conforme se   advirtió en la sección anterior, la totalidad de la renta percibida por el   contribuyente. Y un impuesto al patrimonio tiene implicaciones confiscatorias si   absorbe el 100% de los bienes del obligado[95].   En ambos casos, los impuestos habrán erosionado completamente la capacidad   contributiva de los obligados.    

31. Por otra parte, debe observarse que   el efecto confiscatorio ha de ser analizado, no a partir del monto de la tarifa   fijado en la ley, sino de la detracción que efectivamente se produzca sobre los   haberes del sujeto, luego del ejercicio tributario. Esto por cuanto la   imposición es un fenómeno complejo, en cuya configuración y efectos interviene   activamente la determinación de la base gravable. Así, será de difícil   ocurrencia que el legislador fije el monto de una detracción impositiva en el   total del patrimonio o de la renta gravados o una proporción sustancialmente   exagerada, pero, en cambio, no lo es que, dada la configuración de la base   gravable, conforme a los diversos factores indicados en la ley, efectivamente se   produzca una absorción absoluta de la renta o del patrimonio.    

32. En la jurisprudencia de esta Corte y   de tribunales constitucionales de otros Estados pueden encontrarse casos en los   cuales se han analizado cargos por confiscación contra impuestos, ámbito más   recurrente en que ha tenido lugar la infracción a esa prohibición. No siempre   esos tribunales encontraron que el impuesto acusado destruía la capacidad   económica de los contribuyentes y tenía, por consiguiente, connotaciones   confiscatorias. Sin embargo, las decisiones que se indicarán brevemente a   continuación son relevantes sobre todo para ilustrar la manera en que ha operado   la citada interdicción en la modalidad fiscal impositiva.      

En la Sentencia C-291 de 2015, esta Corte examinó una demanda contra los   artículos 21 y 22 de la Ley 1607 de 2012, que establecían el hecho generador y   la base gravable del Impuesto sobre la Renta para la Equidad (CREE),   renta de destinación específica, para inversión social, cuyo sujeto pasivo son   las sociedades, personas jurídicas y asimiladas contribuyentes del impuesto   sobre la renta.    

El problema fundamental que el demandante atribuía a las disposiciones   impugnadas consistía en que, para la determinación de la base gravable del   tributo, la ley solo había previsto los ingresos, pero no había considerado la   compensación de pérdidas fiscales con rentas líquidas obtenidas en años   posteriores. De acuerdo con la impugnación, el legislador había incurrido, en   consecuencia, en una omisión legislativa relativa, específicamente del artículo   147 del Estatuto Tributario. La Corte examinó las normas y determinó que,   efectivamente, en razón de la configuración de la base gravable del tributo,   establecida mediante las dos normas acusadas, entre otras consecuencias, se   había incurrido en una omisión con “rasgos confiscatorios”.    

Señaló que, al no tomar en cuenta las pérdidas del sujeto obligado para efectos   de tributar, el legislador podría impedir que el negocio generara ganancias y   además hacía imposible que las empresas se recuperaran de sus pérdidas, pues la   detracción en cuestión podía ser superior a la capacidad de pago, en contravía   de lo establecido en los artículos 58, 95-9, 333 y 363 de la Constitución. En   consecuencia, emitió una decisión integradora y resolvió que las normas eran   exequibles en el entendido de que las pérdidas fiscales en que incurrieran los   contribuyentes del CREE podrían compensarse en este tributo, de conformidad con   lo establecido en el artículo 147 del Estatuto Tributario.    

En la Sentencia C-409 de 1996, la Sala resolvió la demanda contra el artículo   122 de la Ley 223 de 1995 que, en lo pertinente, establecía que para la   determinación de la renta gravable de las empresas solo podría deducirse hasta   el 15% de los costos por expensas en que hubieran incurrido en el exterior, para   la obtención de rentas dentro del país. De acuerdo con el actor, la norma   conducía a que, en ciertos casos, el impuesto sobre la renta aplicable excediera   la utilidad percibida por la empresa y, por lo tanto, a que el gravamen fuera   confiscatorio.    

La Corte consideró que la medida, en sí misma, no tenía tales implicaciones.   Señaló que los pretendidos efectos confiscatorios solo se producirían si el   contribuyente incurría en una cantidad de costos en el exterior que el   legislador, por consideraciones de política económica general, precisamente   pretendía de forma legítima limitar o desestimular, mediante la medida adoptada.   En este orden de ideas, la confiscación solo sería el resultado de las   decisiones tomadas por el obligado en la realización de sus negocios, no una   consecuencia de la ley. Por lo tanto, declaró exequible la disposición   demandada.    

Por su parte, en la Sentencia C-1004 de 2004, se juzgó el artículo 61 de la Ley   863 de 2003, conforme al cual, podía deducirse el 80% de los impuestos de   industria y comercio y predial, pagados durante el año o periodo gravable,   siempre y cuando tuvieran relación de causalidad con la renta del contribuyente.   El demandante consideraba que la disposición desconocía la prohibición de   impuestos confiscatorios, por cuanto fijaba unas condiciones para su   cumplimiento que podían conllevar a que las obligaciones a cargo del   contribuyente excedieran incluso su propia capacidad de generar renta.    

Consideraba que las posibilidades de un contribuyente para evitar el pago de los   impuestos no deducibles parcial o totalmente eran restringidas y dependía, no de   él, sino de la actividad que desarrollaba, y no se contemplan excepciones bajo   las cuales fuera posible deducir la totalidad de lo pagado por impuestos. La   Corte estimó que la norma estaba desprovista de consecuencias confiscatorias por   cuanto no se gravaba de manera excesiva al contribuyente y el límite de la   deducción como beneficio contemplado por el legislador no atentaba contra su   patrimonio. La Sala aclaró que, de considerarse atentatorio de los haberes del   obligado, “se llegaría a la inadmisible posición según la cual todos los   impuestos por gravar de alguna manera la capacidad económica del contribuyente   resultarían confiscatorios”. Como consecuencia, declaró exequible la norma   impugnada.    

En la Sentencia 150 de 4 de octubre de 1990, similar en ciertos aspectos al   fallo anterior, el Tribunal Constitucional Español (TC) se pronunció sobre una   acusación de inconstitucionalidad contra una norma que imponía un recargo del 3%   sobre la cuota líquida del Impuesto Sobre la Renta de las Personas Físicas   (IRPF). El TC advirtió que la prohibición de confiscación supone no agotar la   riqueza imponible –sustrato, base o exigencia de toda imposición- so pretexto   del deber de contribuir, de aquí que el límite máximo de la imposición estaba   cifrado constitucionalmente en la prohibición de alcances confiscatorios.    

En relación con el caso, señaló que solo si la progresividad del IRPF alcanzara   el 100% de la renta el impuesto tendría un resultado confiscatorio. Pero,   excluido ese extremo y dada la dificultad “de situar con criterios   técnicamente operativos la frontera en la que lo progresivo o, quizá mejor, lo   justo, degenera en confiscatorio”, indicó que la alegación de que el recargo   autonómico en cuestión conculcaba el artículo 31.1., sobre la prohibición de   confiscación de los tributos, debía ser rechazada. Si así se considerara, afirmó   el TC, “no podría establecerse recargo alguno, o bien habría ello de hacerse   en detrimento de los principios de igualdad y progresividad de los tributo, así   mismo proclamados en el artículo 31.1 CE”[96].    

En la jurisprudencia argentina, dentro de   la causa promovida por Dolores Cobo de Macchi di Cellere contra la Provincia de   Córdoba, la Corte Suprema de Justicia de la Nación resolvió que el impuesto   inmobiliario rural, que se aplicaba sobre la renta producida por la explotación   de terrenos rurales, tenía efectos confiscatorios. Luego de considerar que la   explotación de los campos era llevada a cabo de forma racional y eficiente, sin   gastos desmedidos y de acuerdo las condiciones y posibilidades de la actora, la   Corte resolvió que la “tasa” del veinte por mil cobrada hacia que el impuesto   tuviera carácter confiscatorio, pues equivalía a absorber más del 50% de las   utilidades.    

Afirmó que la proporción entre la renta y   el impuesto, en los casos de gravámenes que inciden sobre la producción   agrícola, debía establecerse mediante el cómputo del rendimiento normal medio de   una correcta explotación  del fundo concretamente afectado, de modo que no   cabía tener en consideración la disminución o supresión de las utilidades por   circunstancias eventuales o provenientes de la inapropiada administración del   contribuyente.    

Agregó que en la organización actual, el   propietario de la tierra fértil no atendía el real destino de ella sino que se   hacía al mero capital producido de la renta, para limitarse a disfrutar del   precio obtenido por la cesión de su uso. Aseveró que, no obstante la libertad   para ceder los campos en locación, esto no resultaba obstáculo para que, en   consideración al problema desde el punto de vista económico-social, conforme al   cual debía juzgarse “la eficacia y la legitimidad” de una ley impositiva, se   concluyera que el precio del arrendamiento de bienes rurales era el índice de la   explotación normal eficiente, a fin de no exceder la medida en que los derechos   reconocidos por la Constitución se encuentran protegidos[97].    

Por último, el Tribunal Constitucional   del Perú emitió la decisión 0646-1996-AA/TC, de interés para que lo interesa   observar aquí. Una ley establecía que las empresas, para calcular su renta   imponible, debían deducir de sus ingresos brutos todos los gastos necesarios   para generar la renta y mantener su fuente. Sin embargo, el impuesto a pagar en   ningún caso podía ser inferior al 2% del valor de sus activos netos.   Interpuesta la demanda, ese Tribunal determinó que el denominado impuesto mínimo   a la renta violaba el principio de no confiscación, debido al factor económico   tomado como referencia para calcular la tarifa del tributo.    

Señaló que en materia de impuesto a la   renta, el legislador se encontraba obligado a respetar y garantizar la   conservación de la intangibilidad del capital, lo que no se desconocía si el   impuesto absorbía una parte sustancial de la renta, que potencialmente se   hubiera seguido de una explotación racional de la fuente productora del rédito o   si se afectaba la fuente productora de la renta en cualquier quantum. Indicó,   así mismo, que el impuesto no podía tener como elemento base de la imposición   una circunstancia que no fuera reveladora de capacidad contributiva. En el caso   que analizaba, dado que el impuesto se resolvía en un gravamen no del beneficio,   ganancia o renta obtenida, sino del capital o los activos netos, sostuvo que   dicho tributo implicaba una desnaturalización desproporcionada de sí mismo[98].    

33. En los casos anteriores, aunque con   algunas variables, se muestra cierta identidad en el examen del presunto   carácter confiscatorio atribuido a algunos impuestos. Con excepción del   pronunciamiento de la jurisprudencia argentina, los tribunales constitucionales   citados han entendido que un supuesto claro de confiscación solo tiene lugar en   aquellos eventos en que se ha detraído la totalidad del valor económico gravado   mediante el respectivo impuesto que precisamente es acusado de excesivo, es   decir, cuando la capacidad económica medida por ese elemento ha sido   virtualmente suprimida.    

Con la referida salvedad, una carga   impositiva no ha sido calificada de confiscatoria cuando la proporción fue   inferior al 100% de la base gravable, lo cual se observa con claridad en la   Sentencia C-1004 de 2004 y en el fallo del TC. Resulta relevante notar, de igual   forma, que en los tres pronunciamientos citados de esta Corporación el alegado   efecto confiscatorio se analizó a partir de la conformación de la base gravable   sobre la cual debía calcularse la tarifa del impuesto, lo que, a la postre,   podía hacer que la imposición comportara esas implicaciones, con independencia   de que solo en la Sentencia C-291 de 2015 se haya llegado a la conclusión de que   el tributo tenía “rasgos confiscatorios”.     

Además, interesa destacar que en todos   los casos las implicaciones confiscatorias de los impuestos fueron analizadas a   la luz de la proporción afectada del valor gravado con el tributo supuestamente   excesivo. Se examinó si el impuesto era confiscatorio por detraer en su   totalidad aquello que resultaba gravado por el impuesto mismo. En otras   palabras, un elemento central en la aplicación de la prohibición de confiscación   en la jurisprudencia constitucional radica en que, para concluir que la   detracción tiene efectivamente ese carácter, los valores que concretamente grava   el impuesto que se señala de confiscatorio son los que deben resultar afectados   en su totalidad.    

Lo anterior significa, por ejemplo, que   independientemente de si el contribuyente cuenta con otro indicador de capacidad   económica, como puede serlo el patrimonio, lo relevante es que un impuesto a la   renta absorbe la totalidad de esta en el correspondiente periodo gravable,   suprime en su integridad su capacidad económica relacionada con ese valor y por   ello se considera que la imposición posee efectos confiscatorios.     

34. En síntesis, en los impuestos están   presentes dos elementos que le son consustanciales y que desempeñan un papel   trascendental al determinar si alcanzan en ocasiones implicaciones   confiscatorias. De un lado, surgen en virtud de un hecho que revela capacidad   económica del contribuyente y se fijan exclusivamente en correspondencia con esa   capacidad. De ahí que el principio informador de los impuestos sea la capacidad   económica de los obligados. Del otro, en íntima relación con el anterior, la   imposición grava únicamente el objeto al cual se refiere ese hecho indicador de   capacidad contributiva, por ejemplo, la renta o el patrimonio en relación con   los cuales el referido hecho generador.    

En armonía con lo anterior, el impuesto   adquiere connotaciones confiscatorias en todos aquellos casos en que absorbe la   totalidad del objeto gravado y, por lo tanto, erosiona completamente la   capacidad contributiva del sujeto pasivo, ya sea porque la tarifa alcanza esa   proporción o porque, debido a la composición de la base gravable del tributo, se   arriba al mismo resultado. Así mismo, el impuesto puede ser confiscatorio por sí   solo o en cuanto, en conjunto con otros que afecten el mismo objeto gravado,   suponen su supresión absoluta para el contribuyente.    

La interdicción de confiscación en   los tributos vinculados (las tasas y contribuciones especiales)    

35. Como se dijo páginas atrás, los   tributos vinculados se distinguen de los no vinculados (impuestos) en que el   hecho generador es, en general, una actividad que lleva a cabo el Estado en   relación directa o indirecta con el contribuyente. Es pertinente conceptualizar   inicialmente las tasas y las contribuciones especiales, como tributos   vinculados, para luego indicar las características que los identifican, en orden   a mostrar de qué manera se configuran la confiscación en estas modalidades de   gravámenes.    

36. Las tasas   esencialmente establecen una relación entre el pago y la recepción de una   prestación o servicio específico a favor del obligado. La tasa es la retribución   o compensación por un servicio utilizado por el contribuyente. La Corte ha   conceptualizado las tasas en estos términos:    

“Se consideran tasas aquellos gravámenes que cumplan las siguientes   características: (i) La prestación económica necesariamente tiene que originarse   en una imposición legal; (ii) La misma nace como recuperación total o parcial de   los costos que le representan al Estado, directa o indirectamente, prestar una   actividad, un bien o servicio público[99];   (iii) La retribución pagada por el contribuyente guarda relación directa con los   beneficios derivados del bien o servicio ofrecido, así lo reconoce   el artículo 338 Superior al disponer que: “La ley [puede] permitir que las   autoridades fijen las tarifas de las [tasas] que cobren a los contribuyentes,   como recuperación de los costos de los servicios que les presten”; (iv) Los   valores que se establezcan como obligación tributaria excluyen la utilidad que   se deriva de la utilización de dicho bien o servicio; (v) Aun cuando su pago   resulta indispensable para garantizar el acceso a actividades de interés público   o general, su reconocimiento tan sólo se torna obligatorio a partir de la   solicitud del contribuyente, por lo que las tasas indefectiblemente se tornan   forzosas a partir de una actuación directa y referida de manera inmediata al   obligado (C-1171 de 2005); (vi) El pago, por   regla general, es proporcional, pero en ciertos casos admite criterios   distributivos, como por ejemplo, con las tarifas diferenciales”[100].    

Lo pagado debe guardar una relación de   proporcionalidad con los costos que el Estado debió realizar para garantizar de   manera efectiva el servicio. En relación con los montos pagados, pueden   adoptarse tarifas económicamente diferenciales, aunque, en rigor, aquellas no   están sujetas a la utilización de criterios de progresividad tributaria, como en   el caso de los impuestos. Así mismo, dentro de la obligación tributaria no están   comprendidas las utilidades, puesto que a través de la erogación el Estado solo   busca recaudar los recursos que ha empleado en la prestación del servicio.    

Las tasas, de esta manera, presentan tres   rasgos fundamentales: (i) constituyen una retribución y se cobran como   recuperación de los costos implicados en la prestación del servicio que el   sujeto pasivo efectivamente recibe; (ii) dicho servicio es suministrado de forma   particular y divisible al contribuyente y  (iii) el monto que se sufraga a   cambio de la actividad estatal debe ser tendencialmente equivalente a los costos   asumidos por el Estado, aunque, en virtud de criterios distributivos, pueden   establecerse tarifas diferenciadas para quienes tienen menos posibilidades de   pago.    

37. Ahora bien,   en relación con las contribuciones especiales, debe indicarse lo siguiente. Como   ha sido subrayado por la jurisprudencia constitucional, probablemente el   concepto de “contribución” es uno de los más ambiguos en la teoría de la   hacienda pública y, específicamente, en las normas tributarias colombianas[102].    

Por   “contribución” pueden entenderse tres cosas, sensiblemente diferentes[103]: (1)  todas las cargas contributivas soportadas en la potestad tributaria del Estado[104], entre las   cuales se incluirían, por ende, los impuestos, las tasas y todos los demás   gravámenes establecidos por el legislador. En este sentido, la noción de   contribución sería intercambiable con el concepto genérico de tributo.    

(2) Los   pagos asociados a la idea de parafiscalidad, es decir, a aquellos que usuarios o   beneficiarios de algunos organismos públicos, mixtos o privados, sufragan con el   fin de asegurar su funcionamiento de manera autónoma. Este concepto de   contribución sería, por consiguiente, diferente de las nociones de tasa e   impuesto[105].    

(3)  Por   último, conforme a un tercer sentido del término, “contribución” es el tributo   que se paga como contraprestación de una actividad, inversión u obra estatal que   beneficia al sujeto pasivo de tributo y que tiene como fin compensar dicho   beneficio[106].   Este tipo de contribución ha sido denominado “contribución especial”.    

38. Según la   Corte, las contribuciones especiales se distinguen por los siguientes elementos:    

“(i)   surgen de la realización actual o potencial de obras públicas o actividades   estatales de interés colectivo, en donde necesariamente debe existir un   beneficio para un individuo o grupo de individuos; (ii) Se trata de una   prestación que reconoce una inversión estatal, por lo que su producto está   destinado a su financiación; (iii) La prestación que surge a cargo del   contribuyente es proporcional al beneficio obtenido, así lo reconoce el artículo   338 Superior al señalar que: “La ley [puede] permitir que las autoridades fijen   las tarifas de las [contribuciones] que cobren a los contribuyentes, como (…)   participación en los beneficios que les proporcionen”; (iv) el   obligado tributario no tiene la opción de negarse a la inversión, por el   contrario, se encuentra comprometido con su pago a raíz del provecho que le   reporta; (v) la contribución, por regla general, es progresiva, pues se liquida   de acuerdo con el rédito obtenido”[107].    

En los anteriores   términos, en primer lugar, las contribuciones especiales son compensaciones que   el contribuyente paga, necesariamente, en razón de una ventaja, una utilidad o   un beneficio recibido. Este beneficio se produce gracias a obras públicas,   actividades o servicios que desarrolla el Estado. En segundo lugar, los recursos   producto del recaudo tienen una destinación específica, consistente en la   financiación de esa actividad o inversión. La finalidad del gravamen es   recuperar lo invertido o sostener la actividad que favorece a los obligados.    

En tercer lugar,   la contribución debe ser equivalente a los beneficios que, en virtud de la   actuación estatal, son percibidos por los sujetos pasivos. En cuarto lugar, la   realización de la actividad estatal en la cual se emplearon los recursos que   buscan ser recuperados por medio de la contribución, no se lleva a cabo a   elección o por solicitud del contribuyente. En consecuencia, cabría agregar, el   pago del gravamen tampoco es opcional sino obligatorio. Y, en quinto lugar, la   contribución debe ser liquidada con arreglo al beneficio obtenido.     

39. Conforme a la   caracterización anterior, la diferencia fundamental entre las tasas y las   contribuciones radican en que mientras que en las primeras el servicio que   recibe el sujeto pasivo es divisible o fraccionable, lo propio no ocurre con las   contribuciones especiales, pues, en general, consisten en beneficios no   cuantificables en su fuente y dirigidos a un conjunto de personas en cuanto tal,   pese a que, a la postre, cada uno de los obligados reportan ventajas o   utilidades a cada uno de los obligados, lo que precisamente da lugar a la   causación del tributo.    

40. Las tasas y las contribuciones   especiales, sin embargo, tienen un elemento que las identifica y, a su vez, las   distingue de los impuestos, relativo a su origen y carácter vinculado,   mencionado párrafos atrás. Pese a que, en términos generales, las tasas se   sufragan por algo que individualmente recibe el contribuyente, esto es, en   virtud del servicio de que hace uso a título personal y, en cambio, en las   contribuciones especiales se paga por un beneficio que solo se incorpora en el   haber privado del sujeto pasivo gracias a su pertenencia a la colectividad que   percibe la utilidad, en ambos casos el tributo tiene el sentido de retribuir y   compensar lo recibido por el contribuyente.    

El artículo 338 C.P. establece que las   tasas se fijan con el objeto de recuperar el costo de los servicios prestados,   en tanto que las contribuciones especiales significan una participación en los   beneficios que la actividad, la obra o el servicio proporciona a los obligados.   En este sentido, las tasas y las contribuciones son tributos vinculados porque   lo recaudado por concepto de ellas no ingresa a las arcas generales del Estado,   para que este lo distribuya conforme a las prioridades y con sujeción a los   planes de desarrollo, sino que está sometido exclusivamente a la financiación de   la respectiva obra o servicio que beneficia al contribuyente.    

Los tributos vinculados, por la   mencionada razón, también se les conoce como gravámenes con imposición de   finalidad, puesto que el producto está forzosa y específicamente destinado a   recuperar los recursos invertidos en la actividad estatal que resulta   beneficiando a quienes, entonces, serán los contribuyentes, o a retribuir el   servicio prestado y, generalmente, a garantizar la continuidad de la prestación   en cuestión. La razón de ser de los tributos vinculados, por consiguiente, es   marcadamente diversa a aquella que tienen los impuestos.    

Cuando el Estado establece una tasa o una   contribución especial no busca percibir  recursos en orden a la   financiación de las inversiones y de los gastos generales de su funcionamiento,   sino que pretende recuperar y sostener una actividad o servicio que trae como   consecuencia un aprovechamiento particular y privado de algunos ciudadanos.   Estos, debido a que reciben utilidades de diverso tipo y beneficios netamente   individuales, se ven obligados a compensarlos mediante los tributos[108]. En el   caso de las contribuciones especiales, el gravamen busca evitar un   indebido aprovechamiento de las denominadas “externalidad positivas   patrimoniales y particulares”, generadas por la actividad estatal.    

Desde otro punto de vista, mientras que   en los impuestos el hecho generador es una circunstancia indicadora de capacidad   económica, en los tributos vinculados el hecho generador es la obtención del   beneficio o el goce del servicio, por razón de la actividad estatal.    

41. Ahora bien, así como en los   impuestos, en los tributos vinculados se predican dos principios informadores.   Sin embargo, a diferencia de lo que ocurre con aquellos, el principio informador   de las tasas y las contribuciones especiales no es la capacidad económica de los   obligados, pues, como se ha reiterado, su razón de ser no está ligada a la   financiación general del Estado, sino a la retribución de los costos implicados   en la prestación de los servicios y la compensación de los beneficios recibidos,   respectivamente. En este orden de ideas, el principio informador en las tasas es   el costo, mientras que en las contribuciones especiales el principio   informador es el beneficio[109].    

Así como la capacidad económica permite   determinar la presión fiscal que, por la vía de los impuestos, legítimamente   puede soportar el contribuyente, los principios del costo y del beneficio   suministran la medida máxima de equivalencia que puede ser fijada en las tasas y   las contribuciones especiales. El monto de los tributos vinculados, en efecto,   debe guardar una razonable proporcionalidad con el costo del servicio utilizado   y con el beneficio percibido por aquél. No es necesario que exista una igualdad   matemática entre los dos indicadores, pero sí una razonable y discreta   equivalencia[110].    

La determinación de la tarifa de las   tasas y las contribuciones especiales no podrá ampliarse en sus máximos según la   capacidad económica de los sujetos obligados. Sus límites superiores están   rígidamente delimitados, en el caso de las tasas, por los costos llevados a cabo   para el suministro del servicio, y en las contribuciones especiales, por el   beneficio real o potencial percibido por el sujeto pasivo[111].    

Si el monto de los tributos vinculados se   fija exclusivamente con base en la capacidad económica de los obligados, la   consecuencia inmediata que se sigue de esto es que la tasa o la contribución   especial en cuestión se desquicia, se desnaturaliza y, entonces, se habrá fijado   encubiertamente no una de tales cargas vinculadas sino un impuesto que grava el   objeto indicador de capacidad económica respectivo[112].    

Los principios informadores de las tasas   y las contribuciones son invariablemente el costo y el beneficio,   respectivamente. Por lo tanto, las proporciones a que aquellos asciendan marcan   de forma necesaria el máximo que pueden alcanzar las correspondientes cargas   para los obligados. Puesto que la Constitución refiere que con las tarifas de   esos gravámenes solo se asumirán costos y beneficios (art. 338 C. P.), no podrá   bajo ninguna circunstancia establecerse montos superiores a los valores que   aquellos supongan. La capacidad de pago de los contribuyentes, entonces, solo   permitirá graduar esas cargas por debajo del máximo que, con base en sus   principios informadores, pueden alcanzar esos gravámenes.    

Lo anterior significa que el principio de   la capacidad económica, informador en el caso de los impuestos, en los   gravámenes vinculados solo tiene un papel de reducción del exceso de la   obligación, en relación con las posibilidades contributivas de los obligados. Su   función es solamente correctora, pues unas tasas o contribuciones equivalentes a   los correspondientes costos y beneficios podrían resultar, sin embargo,   desmesuradas para algunos, en relación con sus posibilidades económicas.    

En lo anteriores eventos, el principio de   capacidad económica opera intensamente junto con el principio de progresividad   para disminuir el monto a pagar. Gracias al principio de capacidad económica   podrán establecerse tarifas diferenciales, exenciones tributarias, mínimos   imponibles, etc.[113]  La capacidad económica, en consecuencia, solo podrá emplearse con este único   propósito, nunca para ampliar el monto máximo que, para estos tributos,   correspondería con arreglo al costo y beneficio que deben ser compensados.    

43. En armonía con lo advertido hasta   aquí, los tributos vinculados adquieren implicaciones confiscatorias, con base   en sus principios informadores, del mismo modo que ocurre con los impuestos. En   estos últimos, la capacidad económica permite determinar los eventos de   confiscación. Cuando un impuesto erosiona en su totalidad la capacidad económica   del sujeto pasivo, el gravamen comporta efectos confiscatorios. Los tributos   vinculados, por su parte, adquieren carácter confiscatorio a partir de los   principios del costo y del beneficio.    

Los valores máximos que pueden asumir las   tasas y las contribuciones especiales solo pueden ser el equivalente a los   costos que implica la preparación y suministro del servicio y a los beneficios   que el contribuyente recibe. Por lo tanto, en todos aquellos eventos en que se   produzca un exceso a esa equivalencia, el monto del tributo vinculado tendrá   connotaciones confiscatorias[114].   El servicio que presta el Estado, la obra que financia, la inversión que realiza   trae como consecuencia una utilidad privada, de cualquier tipo, para unas   personas. Esta utilidad compensa el esfuerzo económico que, mediante el pago del   tributo, efectúan los sujetos pasivos. Sin embargo, cuando la tarifa de los   gravámenes vinculados excede lo recibido por el contribuyente y, por lo tanto,   la conmutatividad se rebasa, la carga resulta confiscatoria[115].        

Por consiguiente, si los costos en que el   Estado incurrió para prestar el servicio de que hace uso el contribuyente y los   beneficios que este recibe por la actividad estatal en cuestión resultan   excesivos en relación con el importe de la tarifa pagada por la tasa o la   contribución, respectivamente, en primer lugar, la carga fiscal tiene efectos   confiscatorios[116].    

En segundo lugar, si lo anterior ocurre a   causa de que se toman como elementos de referencia indicadores de capacidad   económica, se desconoce el hecho generador del tributo vinculado y la carga se   convierte en un impuesto. Esto por cuanto el monto ya no se causa ni se calcula,   en realidad, en virtud de la actividad estatal que favorece a los sujetos y en   la medida en que los beneficia, sino a partir de su capacidad de pago. Y, en   tercer lugar, en tales eventos la tasa o la contribución correspondiente   terminan gravando valores de los contribuyentes, como el patrimonio o la renta,   entre los principales, y pierden por completo su sentido compensatorio.    

44. En la jurisprudencia constitucional   comparada, la aplicación de la interdicción de confiscación en tributos   vinculados no ha sido frecuente, principalmente a causa de que, por lo general,   las respectivas tarifas son bajas, de tal manera que las posibilidades de que   infrinjan esa prohibición son también escasas. Además, si bien se ha alegado su   desconocimiento, el argumento ha sido generalmente rechazado[117]. Hay, sin   embargo, un caso sobre exceso en el valor de las tasas, juzgado por el Tribunal   Constitucional del Perú que puede citarse con fines de ilustración (Sentencia   2572-2003-AA/TC).    

El demandante sostenía que las tasas por   limpieza pública y mantenimiento de parques y jardines que le habían sido   fijadas, correspondientes a los años de 1998 a 2002, eran excesivas,   pues la tarifa había tomado como marco de referencia el autoavalúo de sus cuatro   predios. El Tribunal afirmó que las tasas “son prestaciones tributarias   exigidas a aquellos a quienes de alguna manera afecta o beneficia una actividad   estatal, las cuales, como se desprende de las normas mencionadas, deben estar   destinadas a financiar el costo del servicio prestado y, por lo tanto, deben ser   determinadas en función de él, y no de la capacidad contributiva del sujeto   pasivo del tributo, representada, en el caso de autos, por el uso destinado al   predio y su área declarada, ya que esta es una característica propia de los   impuestos, los cuales no pueden ser creados, regulados, modificados ni   extinguidos por los gobiernos locales”.    

A continuación el Tribunal señaló que el   hecho generador de la tasas es la prestación efectiva del servicio o su   mantenimiento y que el cálculo debe efectuarse “en función del costo real del   servicio prestado, no resultando congruente que la demandada utilice, como uno   de los criterios de determinación del tributo, el valor del autoavalúo, al no   ser posible advertir una relación razonable entre este y el servicio recibido”.   A su juicio, el valor del autoavalúo no puede ser empleado para establecer el   valor del servicio, pues se utiliza generalmente como base gravable de la   determinación de impuestos que se aplican al patrimonio, por ser un indicador de   capacidad contributiva.     

Indicó que la capacidad contributiva   responde más a la naturaleza del impuesto y por ello la tarifa de la tasa debía   “estar en relación con el costo que demanda el servicio y su mantenimiento y   el beneficio individual, sea real o potencial, que recibe el usuario”. Por   lo anterior, el Tribunal determinó que la obligación tributaria del actor,   liquidada con base el autoavalúo de sus bienes, resultaba excesiva y tenía   carácter confiscatorio, de manera que dejó sin efectos los actos administrativos   relacionados con su cobro.    

45. De acuerdo con lo indicado hasta   aquí, los tributos vinculados (tasas y contribuciones) tienen el sentido de   retribuir y compensar los costos implicados en la actividad estatal y los   beneficios que producen a favor del contribuyente. Al contrario de los   impuestos, no pretenden financiar los gastos generales del Estado, con base en   la capacidad económica de los ciudadanos, sino, específicamente, recuperar los   gastos, los valores de la inversión y, en suma, financiar el servicio o la   actividad que beneficia de manera particular y privada al sujeto pasivo del   gravamen.    

Por lo anterior, los principios   orientadores de los tributos vinculados son el costo y el beneficio, no la   capacidad económica, que en ningún caso servirá para establecer la tarifa mínima   del gravamen. Solo hasta el valor del costo del servicio y del beneficio   ocasionado con la actividad estatal puede ir la presión fiscal correspondiente   en cada caso. Si el monto de los tributos vinculados, en contravía de la regla   anterior, se establece únicamente a partir de la capacidad económica de los   obligados, el tributo vinculado en cuestión se desnaturaliza, y adquiere el   carácter de impuesto.    

Lo anterior no implica que la capacidad   económica esté por completo excluida en la determinación de las tasas y las   contribuciones. Pese a que los principios informadores continúan siendo el costo   y el beneficio que, por lo tanto, fijan el límite de la exacción, la capacidad   económica puede ser empleada para corregir gravámenes que, aunque proporcionales   a tales estándares, no pueden ser asumidos por algunos contribuyentes, de modo   que permitirá crear tarifas diferenciales, exenciones tributarias, mínimos   imponibles, etc.    

Los tributos vinculados, de acuerdo con   lo anterior, adquieren implicaciones confiscatorias en todos aquellos eventos en   que su valor excede los costos del servicio y los beneficios recibidos por el   contribuyente. Las utilidades y ventajas que perciben los sujetos pasivos deben   compensar el pago y el esfuerzo económico que llevan a cabo, por lo cual, cuando   el valor del tributo excede los beneficios, las cargas fiscales tienen   implicaciones confiscatorias. Si la manera de calcular los tributos vinculados   toma como referencia el patrimonio o las rentas del particular, no solo se está   en presencia de un impuesto dado que el hecho generador es otro, sino que se   gravan valores indicadores de capacidad económica del contribuyente, lo que, de   suyo, transforma la carga tributaria.    

En la jurisprudencia constitucional   comparada, la aplicación de la interdicción de confiscación en tributos   vinculados no ha sido frecuente, básicamente porque las respectivas tarifas son   bajas, de modo que no es tampoco usual que alcancen ese carácter. Una excepción   ilustrativa a lo anterior la constituye un caso juzgado por el Tribunal   Constitucional de Perú, sobre el  presunto exceso en el monto de unas   tasas. En la Sentencia, el Tribunal determinó que las tasas por limpieza pública   y mantenimiento de parques y jardines que le habían sido fijadas a una persona   no podían calcularse sobre el autoavalúo de sus bienes.     

Precisó que los indicadores de capacidad   económica, como los predios, se utilizan, como base gravable, para la   determinación de la cuantía de los impuestos, pero que en el caso de las tasas,   puesto que el gravamen está destinado a financiar los costos del servicio, su   valor debe ser determinado a partir de esto. Como en el asunto juzgado la   administración había procedido al contrario y los tributos resultaron excesivos,   el Tribunal determinó que habían tenido efectos confiscatorios.     

Las implicaciones confiscatorias de   la cuota de compensación militar    

46. A nuestro juicio, conforme al marco teórico expuesto hasta aquí, la tarifa   de la cuota de compensación militar impugnada tiene implicaciones   confiscatorias, como pasamos a precisarlo. De acuerdo con el inciso 3º del   artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, disposición demandada que fija en específico   la manera de liquidar la citada carga fiscal, su monto está compuesto por dos   elementos:    

(i)                 El 60% del total de los ingresos recibidos   mensualmente por el núcleo familiar o la persona de quien dependa económicamente   el interesado, a la fecha en que este sea clasificado. Estos, según la Sentencia   C-600 de 2015, corresponden a ingresos brutos    

(ii) El 1% del patrimonio líquido, una vez más, del núcleo familiar o de quien   el interesado dependa económicamente, al 31 de diciembre del año inmediatamente   anterior a la clasificación.    

De esta manera, la cuota de compensación militar es el resultado de la sumatoria   de los indicados porcentajes sobre ingresos mensuales (60%) y el patrimonio   líquido (1%) de quienes sostienen económicamente al interesado, el primero   correspondiente a lo percibido el mes anterior a la fecha de la clasificación y   el segundo a aquel patrimonio del que eran titulares las mismas personas, a 31   de diciembre del año anterior al mismo hecho.    

El demandante sostenía que la contribución especial fijada por el legislador es   exagerada, “elevadísima” y “exorbitante”, por cuanto   durante un mes toma casi la totalidad de los ingresos de quienes depende el   interesado o, cuando este es quien asume la obligación, los suyos propios. En el   plano tributario, dado que la demanda estaba orientada a controvertir el   presunto exceso en la tarifa de una carga fiscal, por suprimir prácticamente   todos los ingresos familiares del contribuyente durante un mes, el cargo se   resumía en que las normas que la contienen infringían la prohibición de   confiscación, como manifestación del principio de equidad tributaria.   Desconocían, a su juicio, por lo tanto, los artículos 95-9 y 363 C.P.    

47. Como se indicó   en el fallo del que nos apartamos, desde las Sentencias C-804 de 2001 y C-621 de   2007, reiteradas en la Sentencia C-600 de 2015, la Corte ha establecido que la   cuota de compensación militar es una contribución especial. El sujeto activo es   el Tesoro Nacional – Ministerio de Defensa Nacional, Fondo de Defensa Nacional,   en tanto que el sujeto pasivo, de iure, es el varón mayor de 18 años que   no ingrese a filas y sea clasificado (de iure) y el núcleo familiar o la persona   de quien dependa económicamente el obligado (de facto)[118].   En caso de que el clasificado sea económicamente independiente, solo él será el   sujeto pasivo.    

El hecho gravable   que, según indicó la Corte, de todos los elementos, es el que   mejor define el perfil específico de un tributo[119], es   la decisión de la autoridad de reclutamiento mediante la cual el   contribuyente es eximido de prestar el servicio militar por encontrarse en una   causal de exención, por inhabilidad o falta de cupo. Y, así mismo, la base   gravable se estructura a partir de los ingresos y el patrimonio de quienes   depende económicamente el contribuyente, en la forma indicada atrás.    

48. En relación   con los elementos anteriores, es relevante poner de manifiesto que una de las   razones fundamentales por las cuales la Corte, en la Sentencia C-621 de 2007,   llegó a la conclusión de que la cuota de compensación militar es una   contribución especial consistió en que se causa y se paga en virtud del   beneficio recibido por el contribuyente. Debido a este carácter   compensatorio, se dijo que la obligación no podía tener la identidad de un   impuesto. En el fallo se enfatizó en que el gravamen compensa   la obtención de un beneficio, ya que la no prestación del servicio militar se   traduce en una ventaja para el eximido, en cuanto tiene la posibilidad de   dedicarse inmediatamente al desarrollo de labores productivas o a continuar con   el siguiente estadio de su proceso educativo.    

Esteban Jaramillo, reconocido hacendista   de mediados del siglo pasado, hacía también referencia a ese elemento esencial,   al comentar la razón de ser gravamen: “solo afecta a una clase determinada de   individuos y envuelve una clara idea de compensación entre el pago que hacen las   personas exentas del servicio y la abstención del Estado de exigirles el ingreso   obligatorio al ejército. Esa abstención beneficia a los llamados a filas y estos   retribuyen con una contribución pecuniaria aquel beneficio, representado, por   una parte, en la no sujeción a las fatigas y molestias inherentes al servicio, y   por otra, en el aprovechamiento que pueden hacer de su tiempo y de sus   capacidades para desarrollar su actividad económica en la época de la vida más   propicia para ello. El militar en servicio sufre la carga de él y se perjudica   en sus intereses; el individuo exento no tiene que soportar esa carga y queda en   libertad para hacer dinero y labrarse una posición”[120].    

El gravamen, ratifica la posición el   autor citado, posee esencialmente un carácter compensatorio a cambio de un   beneficio recibido. El clasificado es relevado de una obligación general de   someterse al rigor de la disciplina castrense y del servicio militar y podrá   utilizar el tiempo, sus aptitudes y posibilidades para estudiar, trabajar o   dedicarse a otros proyectos personales o económicos, en retribución de lo cual   debe asumir la obligación fiscal de sufragar la cuota de compensación militar.   Todo esto confirma, así, que el tributo consiste en una contribución especial,   causada por el beneficio personal y privado que el Estado genera al   contribuyente.    

 49. De acuerdo con lo que hemos dejado   consignado en este salvamento, las contribuciones especiales, como tributos   vinculados, tienen esencialmente el sentido de compensar el beneficio percibido   por el contribuyente, al tenor del artículo 338 C. P. En general, lo recaudado   tiene una destinación específica, ligada a la financiación de la actividad o de   la obra que proporciona ventajas al sujeto pasivo, a la cual siempre está   asociado el hecho generador. Por esta razón, como se advirtió, a diferencia de   los impuestos, el principio informador de las contribuciones especiales   no es la capacidad económica de los obligados sino el beneficio  recibido.    

El beneficio recibido es,   correlativamente, la medida máxima o límite que puede alcanzar la contribución   especial en cuestión y no podrá ampliarse en ningún caso con base en un criterio   de capacidad económica, ajeno a esta especie tributaria. Como consecuencia, las   contribuciones especiales adquieren implicaciones confiscatorias en todos   aquellos eventos en que la correspondiente tarifa resulta excesiva en relación   con el beneficio percibido por el sujeto pasivo y, por lo tanto, erosiona la   conmutatividad que lo caracteriza.    

50. Lo anterior   significa que el paso esencial para identificar si una contribución especial   tiene alcances confiscatorios tiene que ver con la determinación del beneficio   recibido. En las contribuciones especiales por valorización, debidas a obras   civiles de la administración, por ejemplo, se utilizan métodos para establecer cuándo   y en qué dimensión se presenta el beneficio, conforme la distancia, el acceso a   la obra, longitud y tamaño de la misma, el valor de los terrenos, la forma de   los inmuebles, los cambios de uso de los bienes, la calidad de la tierra, la   topografía, etc.    

Así mismo, en la   contribución especial anual por los servicios de regulación y de control y   vigilancia llevados a cabo por las Comisiones y el Superintendente de Servicios   Públicos Domiciliarios, respectivamente, conforme al artículo 85 de la Ley 142   de 1994, la contraprestación del beneficio a cargo de las entidades sometida a   su relación, control y vigilancia,  se calcula con base en los gastos de   funcionamiento, la depreciación, amortización u obsolescencia de los activos de   las citadas entidades, en el período anual respectivo.    

Según la norma,   la tarifa máxima no podrá ser superior al 1% de los gastos de funcionamiento,   asociados al servicio sometido a regulación, de la entidad contribuyente en el   año anterior a aquel en el que se haga el cobro, de acuerdo con los estados   financieros puestos a disposición de la Superintendencia y de las Comisiones.   Además, conforme al carácter vinculado del gravamen, en la norma también se   prevé que si los sujetos activos del recaudo tuvieren excedentes deberán   reembolsarlos a los contribuyentes, abonarlos a las contribuciones del siguiente   período o transferirlos a la Nación, si las otras medidas no fueran posibles.    

51.  En el   presente caso, la determinación del beneficio que se compensa a través de la   contribución especial denominada “cuota de compensación militar” resultaba, en   cambio, mucho más complejo.  Es innegable que el favorecido, como se   afirmó, es relevado de someterse a los rigores y fatigas propias del quehacer   militar y a destinar un periodo importante de su juventud al servicio público   (de 12 a 24 meses, según el caso)[121]  y, correlativamente, puede aprovechar ese tiempo para sus proyectos económicos,   educativos  y laborales. Sin embargo, lo cierto es que resultaba de gran   dificultad cuantificar objetivamente esas ventajas en términos económicos[122].     

Lo anterior,   además, por cuanto, si bien la exoneración de someterse a los esfuerzos y   sacrificios del servicio militar se deriva de manera clara e inmediata de la   clasificación del interesado (hecho generador de la contribución especial), los   demás beneficios, relativos a aquello que el exonerado puede hacer   durante el tiempo que, de otro modo, habría tenido que dedicar a la fuerza   pública, son eventuales e hipotéticos, por cuanto se siguen de   variables (económicas, de oportunidad) no dependientes de la sola relevación del   servicio militar.    

52. Dadas las   anteriores dificultades, en principio correspondía al sano criterio del   legislador estimar el monto al que económicamente corresponde el conjunto de   beneficios generados por la exoneración de prestar el servicio militar y, por lo   tanto, la cantidad a la cual asciende la tarifa de la contribución. Puesto que   no es procedente en este supuesto emplear criterios objetivos de referencia,   como en otros tipos de contribuciones, que permiten determinar el beneficio, al   Congreso competía llevar a cabo esa valoración y establecer la cuantía de la   respectiva obligación fiscal.    

Lo anterior, sin   embargo, planteaba el problema de si, debido a la carencia de un marco concreto   que guiara la fijación de la contribución especial por compensación militar, el   legislador estaba habilitado para graduarla sin ningún límite. En nuestro   criterio, la respuesta a esta pregunta era necesariamente negativa, por cuanto   la Constitución, si bien concede un amplio margen de configuración normativa al   legislador, mediante los principios del tributo establece barreras que no pueden   en ningún caso ser traspasadas. A pesar de la amplia libertad que le asiste al   Congreso en materia fiscal, es muy claro que, entre otros principios, la equidad   tributaria demarca el ámbito de su legítimo ejercicio.     

53. Una vez   clarificado lo anterior, el cuestionamiento subsiguiente estaba relacionado con   el modo en que debía establecerse ese límite que en específico imponía la   equidad tributaria. Desde nuestro punto de vista, de acuerdo con los argumentos   expuestos, la tarifa de la contribución especial no podía ser fijada con   relación a la capacidad económica de los contribuyentes, es decir, no podía   ascender al mismo tiempo que ascienden los indicadores de capacidad económica de   los obligados. A la luz del artículo 338 de la Constitución, las contribuciones   especiales no tienen como propósito la financiación general de los gastos e   inversiones del Estado, con arreglo a la capacidad económica de los ciudadanos   (tributos no vinculados), sino solo la exclusiva compensación de beneficios que   se proporcionen a los contribuyentes, de modo que el legislador únicamente está   constitucionalmente habilitado para crearlas con este fin.    

Se trata de un   tributo vinculado o con imposición de finalidad, ligada a la recuperación de la   inversión realizada, a la financiación de la actividad, a la retribución por las   ventajas o utilidades percibidas por el sujeto pasivo, en el caso de la cuota de   compensación militar, a los beneficios de no tener que prestar su sacrificio en   la fuerza pública y la posibilidad de disponer su tiempo para otras actividades   formativas y productivas. Dada la diferencia constitucional entre los impuestos   y los tributos vinculados, se explicó atrás que, mientras en los primeros, el   principio informador es la capacidad económica, en las contribuciones especiales   lo es beneficio.    

Dicho principio   del beneficio permite determinar el hecho generador del gravamen, asociado a la   actividad estatal de la cual se deriva esa ventaja o utilidad; y, así mismo, la   presión fiscal que legítimamente puede soportar el sujeto a una contribución   especial y, por lo tanto, la medida máxima de la tarifa que le está permitido   fijar  al legislador, luego de la cual el tributo adquiere carácter   confiscatorio.    

Pues bien, en   nuestra opinión, si una tarifa como aquella de la contribución especial por   compensación militar es fijada con arreglo a la capacidad económica de los   interesados, es claro que a medida que esta aumenta, se incrementa también el   valor de la carga y puede llegar hasta el total de las posibilidades   contributivas de los afectados, lo cual comporta varias consecuencias   íntimamente relacionadas, ya señaladas de manera abstracta con anterioridad.    

En primer lugar,   se transforma el hecho generador de la contribución por compensación militar,   pues deja de ser el beneficio recibido por el clasificado y pasa a ser una u   otra circunstancia indicadora de capacidad económica, como la titularidad sobre   rentas y patrimonio. En segundo lugar, como consecuencia de lo anterior, no se   produce en realidad una compensación del beneficio recibido, sino que,   encubiertamente, se grava el patrimonio y las rentas de las personas, pues la   detracción toma como base únicamente los valores de tales indicadores.    

En tercer lugar,   el efecto de todo lo anterior es que el tributo se desnaturaliza, pues ya no   tiene las características de una contribución especial sino de un impuesto,   fundado en la capacidad de los ciudadanos, pese a que en realidad la   compensación militar solo se sigue generando para quienes han recibido el   beneficio de ser eximidos de prestar el servicio militar.    

Como conclusión,   el legislador habría utilizado la generación de un beneficio innegable, que debe   ser compensado en sus equivalentes proporciones, para crear un impuesto a la   renta y al patrimonio, aunque solo para algunas personas, además de los que ya   de hecho gravan esos indicadores de capacidad contributiva.     

54. Conforme a lo   anterior, si se cuestiona, entonces, cuál debía ser el límite de la tarifa de la   cuota de compensación militar en este caso, luego del cual adquiriría carácter   confiscatorio, consideramos que la respuesta aquí tenía que ver con la capacidad   económica de las personas, pero en un sentido sustancialmente diferente al   anterior. Si bien, en ausencia de criterios objetivos para establecer el monto   de la exacción consideramos que correspondía al legislador estimar el beneficio   y definir la correspondiente tarifa, creo esta no podía en todo caso exceder la   capacidad económica de las personas.    

Como se advirtió párrafos atrás, la   capacidad económica, como criterio de equidad tributaria, juega un papel   importante en la determinación de la cuantía de las obligaciones fiscales   derivadas de tasas y contribuciones, pero de un modo diferente a como lo hace en   relación con los impuestos. La capacidad económica no funda ya su monto, sino   que permite graduar y disminuir esas cargas por debajo del máximo que podrían   alcanzar con arreglo al principio del beneficio.    

El sentido de esa utilización de la   capacidad económica es que todas las personas, atendidas sus posibilidades de   pago, tengan la posibilidad de sufragar los beneficios recibidos por la   actividad estatal y acceder a los servicios.  El criterio de capacidad   económica en las contribuciones especiales tiene, así, una función correctora   del exceso y permite establecer tarifas diferenciales, exenciones tributarias,   mínimos imponibles, pero además, límites a partir de los cuales el tributo   alcanza un carácter confiscatorio.    

55. En el   presente asunto, estimamos que la contribución especial por compensación militar   podía tener el monto que a bien tuviera fijar el legislador. Sin embargo, en   ningún caso era viable exceder la capacidad de pago de los obligados. En   términos generales, una contribución especial adquiere carácter confiscatorio en   todos aquellos casos en que la tarifa excede los beneficios percibidos por el   contribuyente. No obstante, como en este caso el beneficio no podía ser   objetivamente establecido y operaba el criterio general del legislador, la   contribución asumía connotaciones confiscatorias de imponerse un valor superior   al que el obligado puede pagar, dentro del término que la administración le   otorga para sufragar el tributo[123].    

Desde un punto de   vista cuantitativo, puede considerarse que la capacidad de pago del obligado   está constituida por sus ingresos mensuales, que utiliza para su subsistencia y   la de su familia. En consecuencia, el legislador se encontraba en posibilidad de   establecer, dentro de su libertad de configuración, el monto de la obligación.   Sin embargo, no podía absorber la totalidad de esas rentas mensuales del   contribuyente, durante el tiempo de tres meses que tiene para sufragar la cuota   de compensación. En tal caso, era claro que la contribución especial adquiría   carácter confiscatorio. Nótese que tomar como referencia la totalidad de los   ingresos mensuales del sujeto pasivo, como límite que no podía ser trasgredido   por el legislador, no es equivalente a gravar la renta, como sí sucede si la   contribución aumenta a medida que se incrementa ese indicador de capacidad.    

Los ingresos   mensuales solo permiten mesurar y marcar el máximo hasta donde puede ir el   gravamen, luego del cual se tornará en confiscatorio. En otras palabras, las   rentas mensuales solo sirven de apoyo cuantitativo al criterio de capacidad   económica empleado en su función correctora del exceso.    

56. Así las cosas, era claro, como intentamos hacerlo ver en los debates que   condujeron a la adopción del fallo, que la cuota de compensación militar tenía   efectos confiscatorios. De acuerdo con el inciso 3º del   artículo 1 de la Ley 1184 de 2008, el monto de la cuota está compuesto por la   sumatoria de dos proporciones:  (i) el 60% del total de los ingresos   recibidos mensualmente por el núcleo familiar o la persona de quien dependa   económicamente el interesado, a la fecha en que este sea clasificado, (ii) 1%   del patrimonio líquido, una vez más, del núcleo familiar o de quien el   interesado dependa económicamente, al 31 de diciembre del año inmediatamente   anterior a la clasificación.    

Como se observa, la norma toma como indicadores de capacidad económica para   establecer el monto de la contribución especial por compensación militar, el   patrimonio y la renta de quienes la sufragarán. Con esto, como se advirtió, se   desconoce que el fundamento y la medida para fijar las contribuciones   especiales es el beneficio recibido por el sujeto pasivo, según el artículo   338 C. P.,  no su capacidad económica, que cuenta primordialmente para   determinar la cantidad en que cada uno debe aportar a los impuestos. En   otros términos, se ignora que el hecho generador es la exoneración de prestar el   servicio militar, que genera ventajas para la persona clasificada, y se toma   ahora en cuenta la renta y el patrimonio como los respectivos hechos generadores   del gravamen.       

Por lo anterior,   lejos de preverse una participación en los beneficios obtenidos por los   contribuyentes, es decir, una compensación a causa de los beneficios recibidos,   como lo establece el precepto constitucional citado, el legislador grava el   patrimonio y las rentas del núcleo familiar del clasificado o los de éste,   cuando es económicamente independiente, puesto que la base gravable está   compuesta precisamente por esos indicadores de capacidad económica. En suma, es   claro que los obligados directos reciben un beneficio, el cual debe ser   retribuido en sus justas proporciones. Sin embargo, el legislador utiliza ese   hecho para individualizar un conjunto de contribuyentes, a quienes les impone un   tributo con rasgos de impuesto, que grava sus rentas y su patrimonio, con una   exacción adicional a las ordinarias.    

Pero el problema   que implica haber procedido de la manera anterior es, ante todo, que el monto de   la contribución así determinada llega a rebasar la capacidad de pago de la   persona, entendida como criterio limitador de excesos en las contribuciones y   cifrada en los ingresos de los que la persona corrientemente dispone para su   manutención y el pago de sus obligaciones.      

57.  Según   la norma en cita, la primera parte de la contribución es el 60% del total   de los ingresos recibidos mensualmente por el núcleo familiar o la persona de   quien dependa económicamente el interesado, a la fecha en que este sea   clasificado. A su vez, de acuerdo con el parágrafo 1º del artículo 2º de la Ley   1184 de 2008, el obligado dispone de 90 días (3 meses) para sufragarla, luego de   la ejecutoria del correspondiente recibo de la liquidación. De acuerdo con lo   anterior, la cuota toma un promedio de 20% y deja el restante de 80% de los   ingresos mensuales, durante cada uno de esos tres meses que el contribuyente   dispone para pagar la obligación.     

No obstante las   situaciones de los sujetos y familias a quienes se aplicará la norma serán muy   variadas, puede analizarse el caso de núcleos familiares compuestos por   trabajadores dependientes, frente a los cuales la regulación sin duda surtirá   efectos. Según la Sentencia C-600 de 2015, los ingresos a los que se refiere la   disposición son brutos, es decir, sin devoluciones, cancelaciones, rebajas,   costos ni tampoco deducciones[124].   Si en este caso, a los ingresos mensuales se les sustrae por lo menos los   aportes obligatorios a seguridad social a cargo del empleado, que siempre se   verán descontados de sus ingresos y que, entre salud y pensión, ascienden al 8%   de su salario[125],   al obligado le queda un remanente del 72% de su renta, durante cada uno de los   tres meses de plazo que se le conceden para el pago de la contribución.         

La segunda parte   de la cuota de compensación militar que se suma a la indicada es el 1% del   patrimonio líquido del interesado o de quien éste dependa económicamente, a 31   de diciembre del año anterior a la clasificación. Esto quiere decir que, para   calcular la cuota de compensación,  al 20% de los ingresos de cada uno de   los tres meses que la ley otorga para pagar la contribución especial, se le debe   sumar el 1% del patrimonio líquido.    

De acuerdo con lo   anterior, una cuota de compensación militar será liquidada de la siguiente   manera. Si, por ejemplo, el núcleo familiar del interesado percibe un total de 2   salarios mínimo legales mensuales vigentes a 2016, equivalentes a $1.378.908, y   un patrimonio líquido de $60.000.000, la primera parte de la cuota será de   $275.781 y la segunda de $600.000. En total la tarifa de la contribución   especial será, entonces, de $875.781. De esta manera, si a los ingresos brutos   que recibe la familia ($1.378.908) se le disminuyen los aportes obligatorios por   seguridad social (8%, igual a $110.312,64) y la cuota de compensación militar   ($875.781), durante cada uno de los tres meses que el interesado dispone para   pagar, el núcleo familiar dispondría de $392.814, 36    

58. El ejemplo   anterior pone en evidencia el problema trascendental del gravamen. Si en la   misma hipótesis anterior, el patrimonio líquido es, ya no de $60.000.000, sino   de $100.000.000, la cuota de compensación militar será el resultado de sumar   $275.781 y $1.000.000, que arroja $1.275.781. Por lo tanto, si a los ingresos   brutos de la familia ($1.378.908) se le disminuyen los aportes obligatorios por   seguridad social (8%, igual a $110.312,64) y la cuota de compensación militar   ($1.275.781), durante cada uno de los tres meses que el interesado tiene como   plazo para sufragar el tributo, el núcleo familiar tendría un déficit de   $7.185,64 es decir, los ingresos mensuales no alcanzarán para pagar la cuota de   compensación militar.     

59. Lo anterior   ocurre, como puede fácilmente percibirse, porque el legislador fijó el beneficio   que se retribuye mediante la cuota de compensación militar con base en   indicadores de capacidad económica de los obligados, como si de un impuesto se   tratara, de manera que en la medida en que se incrementan dichos indicadores   aumenta también la tarifa. Sin embargo, conforme al artículo 338 C.P., el monto   de una contribución especial, dado que tiene como fin compensar un beneficio, no   era susceptible de ser cuantificado a partir de indicadores de capacidad   económica de los obligados, sino que solo podía ascender a aquello que   equivalieran los beneficios percibidos por el contribuyente, luego de lo cual el   gravamen adquiría carácter confiscatorio.    

60. En el caso de   la exención del servicio militar, se indicó que, en tanto el beneficio es   difícilmente estimable desde el punto de vista económico, al legislador le   asistía un amplio margen de configuración normativa para valorarlo y cuantificar   la justa cuota a fin de compensarlo. Con todo, se señaló que la tarifa no se   encontraba en todo caso desprovista de límites, pues no podía ir más allá de la   capacidad económica de las personas, entendida esta como un criterio corrector   del exceso. De este modo, pese a la potestad de configuración del Congreso, la   contribución especial no podía exceder las posibilidades de pago de los   contribuyentes, representadas en los ingresos que mensualmente reciben para   subsistir y asumir sus obligaciones. Si esto llegaba a ocurrir, se indicó, el   gravamen asumía características confiscatorias.    

61. La norma   juzgada, al utilizar dos proporciones, con referencia a la renta bruta y al   patrimonio líquido del contribuyente, da lugar a que un grupo de contribuyentes   tengan que destinar la totalidad de sus ingresos al pago de la contribución   especial. La norma tiene este efecto no solo en el caso ilustrado antes, sino,   siguiendo el razonamiento implícito en el ejemplo, en todos aquellos supuesto en   que el 1% del patrimonio líquido sea igual o mayor a los ingresos que le quedan   al núcleo familiar, luego de sustraer los porcentajes de salud y el pensión y el   20% que, en promedio mensual, disminuye la cuota de compensación militar.     

En otros   términos, la tarifa fijada por el legislador comporta efectos confiscatorios por   cuanto, en todos aquellos eventos en que el 1% del patrimonio líquido de quien   deba asumir el tributo sea igual o mayor al 72% de sus ingresos mensuales, de   los cuales dispone luego de sustraer los aportes obligatorios por seguridad   social y la proporción de la cuota de compensación que se aplica a los ingresos,   absorbe la totalidad de los mismos. En cada uno de los tres meses que el   obligado dispone para pagar, el Estado erosiona por completo el límite de su   capacidad de pago.     

El legislador   estableció un mínimo por debajo del cual no puede ser liquidada la cuota de   compensación militar, cifrado en el 60% del salario mínimo legal vigente al   momento de la clasificación (inciso 3º del artículo 1º de la Ley 1184 de 2008).   Sin embargo, no estableció ningún límite o techo, en términos de ingresos   mensuales, para la liquidación de la tarifa, por lo cual, puede llegar a su 100%   y consumirlos en su totalidad, en el universo de casos indicados. En conclusión,   las disposiciones demandadas gobiernan un conjunto de supuestos frente a los   cuales el gravamen asume un carácter confiscatorio y por esto consideramos que   la norma debió ser declarada inexequible.    

62. Reiteramos   que, a la luz del artículo 338 C. P.,  la contribución especial por   compensación militar no podía ser valorada ni incrementada en la misma   proporción y medida que aumenta la capacidad económica de los obligados, por la   esencia vinculada de ese tributo. Nos parece que se contraviene el citado   precepto cuando de tal manera se procede, como se ha ilustrado atrás, porque la   tarifa solo puede estar guiada en términos del beneficio proporcionado.    

Así mismo, debe   subrayarse que, en razón de que los beneficios recibidos con la exoneración de   la obligación de prestar el servicio militar son difícilmente cuantificables,   solo al legislador correspondía valorarlos y establecerlos, pero por razones de   equidad tributaria, la tarifa no podía ser ilimitada. En este sentido, el monto   no podía superar la capacidad de pago del obligado, entendida como criterio de   reducción del exceso y aspecto fundamental del principio de equidad, durante los   tres meses que el contribuyente dispone para pagar, pues en tal caso el gravamen   adquiría carácter confiscatorio.    

En tanto los   ingresos mensuales de las personas son las rentas que utilizan para su   subsistencia ordinaria y llevar a cabo el pago de sus obligaciones, la   contribución especial en examen no podía absorber totalmente esas sumas, pues en   tal caso se suprimiría en grado absoluto su capacidad contributiva y el gravamen   tendría alcances confiscatorios. Como se muestra, la ley acusada permite   precisamente esta consecuencia por cuanto, principalmente al tomar como marco de   referencia el patrimonio líquido de los contribuyentes, puede agotar el 100% de   los ingresos en relación con un específico conjunto de casos.    

Es claro que   habrá grupos de contribuyentes a quienes se harán otras deducciones de sus   ingresos mensuales, adicionales a las obligatorias por seguridad social, y que   posean mayor o menor capacidad económica, en relación con los indicadores de   renta y patrimonio. Sin embargo, lo relevante es que la norma cobija la clase de   los obligados a la cuota de compensación, trabajadores dependientes, a quienes,   como mínimo, se les hacen tales descuentos en sus ingresos mensuales y cuyo 1%   del patrimonio excede el 72% de lo que disponen, luego de la citada deducción y   de restar la parte de la cuota que se aplica a la renta, lo que hace que la   contribución tenga connotaciones confiscatorias.    

63. Por las   razones anteriores, creemos entonces que la norma acusada es incompatible con la   Constitución por desconocer la prohibición de confiscación, como manifestación   del principio de equidad tributaria contenido en los artículos 95-9 y 338 de la   Constitución, y por ello debió ser declarada inexequible.    

La decisión que   debió adoptarse[126]    

64. La inconstitucionalidad del monto de la contribución especial por   compensación militar claramente habría traído implicaciones en gran parte de la   Ley 1184 de 2008, puesto que el objeto de esta fue precisamente crear y regular   en detalle el tributo. El artículo 1 fija la base gravable, la tarifa, los   sujetos pasivos, la distribución proporcional entre el número de hijos de un   mismo núcleo familiar (en los eventos en que este debe asumir el pago por   dependencia económica del clasificado), el monto mínimo del gravamen, la   destinación, el mínimo de la cuota y algunas exenciones.    

En el artículo 2 se establecen los tiempos de preparación y entrega de la   liquidación, su notificación, los plazos para el pago, ordinario y extemporáneo,   la sanción económica por pago tardío, el beneficio del 50% del gravamen para los   hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo,   agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o en retiro,   con asignación de retiro o pensión militar o policía, así como para los   bachilleres de los colegios y academias militares y policiales, en determinadas   circunstancias.    

De los artículos 3 al 6 se prevén básicamente ciertas medidas para la   liquidación de la cuota en caso de ciudadanos residentes en el exterior; para   aproximar por exceso la cuota en términos de miles de pesos y en orden a   verificar al cabo de un tiempo la información suministrada que sirvió de base a   la liquidación, así como para reliquidarla de conformidad. También se establecen   algunas causales de exoneración de pago del gravamen.    

De los artículos 7 al 9, la ley indica que la cuota de compensación militar   puede ser sufragada por cualquier modalidad prevista en la ley, que el Gobierno   Nacional determinará los documentos requeridos para los efectos indicados en la   regulación y que los costos de elaboración de la tarjeta militar no pueden exceder el 15% del salario mínimo legal mensual   vigente.    

Según lo anterior, gran parte de las disposiciones están íntimamente   relacionadas y se explican o se justifican en relación con el excesivo monto de   la cuota de compensación: la base gravable, las exenciones, descuentos,  su   distribución cuando son varios los clasificados dentro de un mismo núcleo   familiar, el mínimo de la exacción, los plazos para sufragarla y las sanciones   por pago extemporáneo.    

Pero además, esas y otras normas de la ley, que no están directamente   relacionadas, están integradas y guardan unidad de propósito con la liquidación   y el cobro de la cuota de compensación, pues solo pueden aplicarse y tienen   efectos en vigencia de la disposición que fija la tarifa, de modo que si esta   hubiera sido declarada inexequible, correlativamente, todas ellas habrían   perdido su finalidad y habrían quedado desprovistas de posibilidades de   utilización. Esto, además, porque la tarifa es uno de los elementos   estructurales del tributo.    

Lo anterior habría comportado la necesidad, en consecuencia, de que la totalidad   de la Ley 1184 de 2008, compuesta por los citados nueve artículos y una   disposición sobre su vigencia general inmediata (art. 10), fuera retirada del   sistema jurídico, como lo ha hecho la Corte en otras oportunidades, en que los   efectos de la inconstitucionalidad alcanzan conjuntos más o menos amplios de   enunciados normativos e incluso estatutos completos, que se integran   sistemáticamente con las disposiciones declaradas inexequibles[127].     

65. Pese a lo anterior, la declaratoria de inexequibilidad de la norma impugnada   habría tenido dos evidentes consecuencias, ambas problemáticas desde el punto de   vista constitucional. En primer lugar, se habría creado una desigualdad entre   quienes deben prestar el servicio militar y, por lo tanto, están obligados a   posponer sus iniciativas y proyectos educativos, laborales y económicos, y   quienes son exonerados de ese deber y reciben los beneficios a que se ha hecho   referencia en este fallo. No habría existido, hasta tanto el legislador regulara   nuevamente el tributo, una manera de compensar esas ventajas y habría subsistido   un reparto y desequilibrio en la repartición de las cargas públicas. En segundo   lugar, puesto que la norma regula ampliamente un tributo, habrían sido   previsibles efectos fiscales del fallo y un impacto inmediato en las finanzas   estatales, al impedirse que continuara su cobro.    

66. Para evitar efectos como los indicados que, aunque consustanciales a la   sentencia, habrían generado situaciones contrarias a la Carta Política, la Corte   Constitucional ha empleado excepcionalmente dos tipos de decisiones: sentencias   integradoras y sentencias de inexequibilidad diferida. Mediante las primeras, la   Corte llena el vacío normativo producido por la decisión, a través de la   incorporación de una regulación, directamente derivada de los mandatos   constitucionales o de la interpretación de las leyes de conformidad con la   Carta. Por medio de las segundas, se difiere en el tiempo los efectos de la   inexequibilidad, por lo que la inconstitucionalidad constada en el presente   tiene efectos a partir de un momento posterior, con el objeto de conceder un   término al legislador para que supla el vacío y garantizar, así, de una manera   integral la constitucionalidad del ordenamiento y de las situaciones generadas   alrededor de la norma encontrada inconstitucional[128].    

Según la jurisprudencia de la Corte, a las sentencias moduladas es preciso   recurrir en aquellas situaciones en que la Constitución “impone   una solución clara a un determinado asunto, o es imposible mantener en el   ordenamiento la disposición acusada sin causar un grave perjuicio a los valores   constitucionales”[129]. A su vez, resulta adecuado emplear las sentencias de   inexequibilidad con efectos diferidos cuando el mantenimiento de la   disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de los valores   superiores y, en especial, el legislador goza de múltiples opciones de   regulación de la materia. En estos supuestos: “es preferible otorgar un plazo   prudencial al Congreso para que corrija la situación inconstitucional, ya que en   tal evento, una sentencia integradora afecta desproporcionadamente el principio   democrático (CP art 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la   libertad de configuración del Legislador”[130].    

Cuando la Corte opte por una inexequibilidad con efectos diferidos deberá   indicar por qué los inmediatos ocasionarían una situación   constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento de la   disposición acusada, cuya incompatibilidad con la Carta ha sido verificada en el   proceso. Así mismo, por qué es más adecuado acudir a una inexequibilidad   diferida que a una sentencia integradora, para lo cual deberá tener en cuenta,   entre otras cosas, la amplitud que en la materia tiene el Legislador y el grado   de lesión que supone el mantenimiento de la disposición acusada en el sistema   jurídico. De igual manera, deberá justificar la extensión del plazo al legislador,   que dependerá, en gran medida, de la complejidad del tema y del posible impacto   de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y derechos   constitucionales.    

67. En el presente asunto, se ha dicho que el legislador conservaba un amplio   ámbito de configuración normativa para estimar el beneficio que proporciona a   los clasificados la exención del prestar el servicio militar y,   correlativamente, para establecer la tarifa de la contribución especial por   compensación militar. La inconstitucionalidad que, a nuestro juicio, exhibía la   norma, como se reiteró, derivaba no de haber omitido fijar un monto en   específico sino de que este se revelaba excesivo y con implicaciones   confiscatorias para un conjunto de casos. Particularmente por esta razón no   habría resultado posible emitir una decisión integradora. El quantum de la   citada contribución especial, con la reserva del límite de capacidad económica   de los sujetos pasivos, dependía del criterio del legislador y del debate   democrático, que la Corte no habría podido sustituir de manera alguna.    

En cambio, una decisión de inexequibilidad con efectos diferidos, con la   posibilidad para el legislador de expedir la correspondiente legislación en   orden a regular integralmente el tributo, en esa hipótesis habría consultado de   una mejor manera las particularidades de este caso. Como ya se advirtió, la   hipotética inexequibilidad con efectos inmediatos habría propiciado una   desigualdad entre quienes deben prestar el servicio militar y se verían forzados   a aplazar otros proyectos y aquellas personas que, por diversas circunstancias,   resultaron exonerados y se hacen a los beneficios de no tener que asumir los   esfuerzos propios del servicio y emplear ese tiempo en otros planes.    

Así mismo, según el parágrafo 1º del artículo 1 de la ley, los recaudos   provenientes de la cuota de compensación militar ingresan al Fondo de Defensa   Nacional y son destinados al desarrollo de los objetivos y funciones de la   fuerza pública, en cumplimiento de su función constitucional, de modo que la   hipotética inexequibilidad inmediata de la cuota de compensación militar habría   tenido tendría incidencias fiscales innegables sobre los mencionados gastos.     

Adicionalmente, la inexequiblidad diferida habría sido una decisión más adecuada   que una determinación integradora, en razón de la mencionada amplitud de   configuración normativa que posee el Congreso en materia tributaria y de que, si   bien la norma inconstitucional fija una tarifa excesiva por compensación   militar, su hipotética subsistencia temporal en el ordenamiento jurídico no   habría comportado una lesión o un riesgo de vulneración efectivos y graves a   otros derechos fundamentales.    

En atención a las razones anotadas, si la Corte hubiera encontrado   inconstitucional la Ley 1184 de 2008, como debió haberla hallado, habría podido   entonces diferir a un (1) año los efectos de su inexequibilidad 2008. No sería   en tal caso un tiempo excesivo en comparación con el sacrificio de derechos   fundamentales que implicaría el mantenimiento de las normas encontradas   contrarias a la Constitución y habría sido suficiente para que el legislador   expidiera la correspondiente regulación integral sobre la cuota de compensación   militar.    

Fecha ut supra,    

        

    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

       

                             Magistrado                                                    Magistrado    

      

SALVAMENTO DE   VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA   C-388/16    

Referencia: Expediente D-11035    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial) y 2   (parcial) de la Ley 1184 de 2008, “por la cual se regula la cuota de   compensación militar y se dictan otras disposiciones”    

Actor: Carlos Felipe Rojas Flórez    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

No corrige la inequidad; la incrementa [131]    

Con el debido respeto, salvo el voto. Suscribo, para empezar, las razones   expuestas en su salvamento de voto conjunto por los Magistrados Jorge Iván   Palacio Palacio, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva. Sin embargo,   considero necesario: (i) presentar razones adicionales a las suministradas por   ellos, y que en mi concepto conducían a declarar inexequible, en lo pertinente,   la disposición demandada, y (ii) exponer algunas observaciones sobre   aseveraciones problemáticas de la presente sentencia.    

La inconstitucionalidad de la norma demandada, por violar el principio de   equidad tributaria y el derecho fundamental al mínimo vital    

1. La norma demandada establece que para liquidar el valor de la cuota de compensación militar, se   debe emplear la siguiente fórmula. Se suman el 1% del patrimonio líquido y el   60% de los ingresos mensuales del grupo familiar, o de la persona de quien   dependa el interesado, o del propio interesado. De cualquier forma, este valor   no podrá ser inferior al 60% del salario mínimo mensual legal vigente al momento   de la clasificación. La liquidación de la cuota así obtenida se divide por el   número de hijos o hijas que dependan del núcleo familiar, sin exceder un máximo   de tres, y bajo determinadas condiciones. La cuota no está a cargo de las personas comprendidas en los   niveles 1, 2 y 3 del SISBEN, ni de las personas enunciadas en el artículo 6º de   la Ley. Los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel   ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en actividad o   en retiro, tienen derecho a una tarifa especial del 50% de la cuota que les   corresponda, sin que pueda ser inferior al 60% del salario mínimo mensual   legal vigente al momento de la clasificación. La mayoría de la Sala   sostiene en esta sentencia que la fórmula tarifaria para calcular el monto de la   cuota de compensación militar no vulnera el principio de equidad tributaria ni   el derecho al mínimo vital de los obligados, por las siguientes razones:    

1.1.            No se desconoce el principio de equidad tributaria, por cuanto el monto se   calcula con base en una magnitud (ingresos y patrimonio líquido) indicativa de   capacidad contributiva, por otra parte no aplica a las personas clasificadas en   SISBEN 1, 2 y 3, y compensa los beneficios derivados de la no prestación del   servicio militar, representados en la posibilidad de emprender actividades   productivas, iniciar o continuar proyectos educativos, o no someterse a riesgos   que impacten la integridad personal.    

1.2.            Tampoco se vulnera el derecho al mínimo vital, porque no hay pruebas empíricas   que demuestren que con la norma cuestionada se afecta de manera ineludible y   manifiesta la subsistencia, o se conduce a la miseria a los obligados. Pero   además porque, como se indicó al examinar la equidad de la medida, su monto   consulta la capacidad de pago, toma en cuenta el número de hijos de las   familias, no aplica a las personas clasificadas en el SISBEN, se impone por una   única vez y se paga en 90 días.    

2. En mi concepto, los argumentos   empleados por la Sala para declarar  exequible la regulación demandada son   insuficientes y, en algunos pasajes, inconsistentes. En este caso, la Corte   había acordado que el problema jurídico se refería específicamente a la   constitucionalidad del monto tarifario. Dice la presente sentencia, por   eso, que “[e]n lo que hace relación al cargo   dirigido contra la tarifa de la cuota de compensación militar […] ni en la Sentencia C-600 de 2015 ni en otro fallo,   la Corte ha emitido pronunciamiento alguno. Según el actor, debido a su   exagerado valor, el referido monto de la cuota de compensación desconocería el   mínimo vital de la familia y el mandato de su protección integral por parte del   Estado, argumento [respecto del cual] deberá emitirse decisión de fondo”.   La tarifa de un tributo, técnicamente hablando, es el porcentaje (%) que se   aplica a la base (patrimonio líquido e ingresos). Por tanto, la Corporación   debía definir si resultaba equitativo y ajustado al mínimo vital que por regla   las cuotas de compensación militar se liquiden sobre el 1% del patrimonio   líquido y el 60% del total de los ingresos recibidos mensuales recibidos   a la fecha prevista por la norma. Sin embargo, la Corte en realidad no juzgó la   constitucionalidad de la tarifa, pues sus argumentos se centraron en   mostrar la validez de la base gravable, de la configuración de los sujetos   pasivos, y de los plazos e instalamentos para pagar la contribución referida. No   dijo por qué una tarifa única para contribuyentes con niveles de ingresos muy   desiguales, y establecida en un porcentaje tan alto (60% de los ingresos   mensuales y 1% del patrimonio líquido), se ajustaba a los principios   constitucionales de equidad y mínimo vital.     

3. La mayoría de la Sala ciertamente   señala que la base gravable es indicativa de capacidad de pago, pero no era la   base gravable sino la tarifa el objeto del control. También aduce la posición   mayoritaria que algunos sujetos están excluidos de la contribución, pero esto se   refiere es al universo de sujetos pasivos del gravamen, y no a la tarifa, de   modo que no explica por qué para los que quedan obligados a pagar, el monto   tarifario de la cuota se ajusta a la Constitución. La sentencia arguye que la   liquidación toma en cuenta el número de hijos, nunca más de tres, pero omite   explicar por qué este criterio elimina los problemas de equidad y afectación al   mínimo vital, en especial para las familias con más de tres hijos, de escasos   recursos, que no pertenecen al SISBEN 1, 2 y 3. Tampoco precisa por qué el solo   hecho de poder dividir la liquidación parcial de la cuota entre ese número de   hijos constituye argumento suficiente para ajustar la norma a la Constitución,   en los casos de familias necesitadas, siendo esta entonces una afirmación que se   impone sin razones suficientes. La mayoría anota que la cuota de compensación se   paga solo una vez, como si las familias necesariamente fueran de hijos únicos, y   que se puede pagar en noventa días, como si un plazo tan corto para pagar una   contribución onerosa la liberara invariablemente de sus problemas abstractos de   equidad y afectación del mínimo vital.    

4. La Sala omite referirse entonces a la   cuestión central de esta controversia.  El problema de la cuota de   compensación militar es que contempla una tarifa (i) proporcional,   (ii)  significativamente alta y (iii) para contribuyentes con niveles   radicalmente desiguales de ingresos y riqueza. Es importante precisar estos   conceptos y sus implicaciones constitucionales con algún detalle. Cuando una   base gravable es uniforme para todos los obligados, las tarifas de los tributos   sobre la renta o el ingreso pueden ser de tres clases: proporcionales,   progresivas  y regresivas.[132]  Las tarifas proporcionales suponen un mismo porcentaje tarifario   idéntico para todos los contribuyentes, sin considerar que unos tengan un mayor   nivel de ingresos que otros. Las tarifas progresivas, en   contraste, aumentan el porcentaje conforme ascienden la renta o el ingreso, de   tal suerte que constituyen una escala   porcentual que se incrementa en cuanto suben las disponibilidades del   contribuyente, para que el sacrificio fiscal de todos los gravados tienda a ser   igual. Las tarifas regresivas, por último, cumplen la función opuesta de   las progresivas, toda vez que en ellas desciende la tasa de tributación,   conforme se incrementa la capacidad de pago. Como se puede observar, la cuota de   compensación militar en la disposición bajo examen es entonces proporcional,   toda vez que establece por principio un mismo porcentaje para todos los   obligados a pagar la cuota, con independencia de sus ingresos y riqueza.[133]  Pero además, ese porcentaje es significativamente alto, pues es del 60% del   total de los ingresos recibidos mensualmente a la fecha prevista en la   disposición demandada, más el 1% del   patrimonio líquido del núcleo familiar del interesado o de aquel de quien demuestre depender.    

5. Pues   bien, una tarifa proporcional de estas características deja en evidencia una   interferencia objetiva en la equidad tributaria (igualdad), que la Corte debía   examinar con precisión y detenidamente. Las tarifas proporcionales proyectan una   imagen formal de trato igualitario, pues constituyen un mismo porcentaje para   todos los contribuyentes. Sin embargo, como ocurre en el ámbito de los derechos   humanos con las medidas de discriminación indirecta, tras ese aspecto de   uniformidad puede haber en el fondo un impacto profundamente desigual.[134]  En los tributos proporcionales, asimismo, hay por regla un sacrificio fiscal   diferente por parte de contribuyentes con niveles diversos de ingresos o rentas.   Esta desigualdad objetiva no genera en principio un problema de   constitucionalidad, si las diferencias patrimoniales o de ingresos son   relativas, medias o insignificantes. Sin embargo, cuando el tributo proporcional   es alto, y aplica a un universo de contribuyentes con magnitudes de rentas o   riquezas radicalmente dispares entre sí, el problema adquiere notorias   dimensiones constitucionales. En ese evento, los obligados deben hacer   sacrificios patrimoniales manifiestamente desiguales, con impactos en sustancia   diferentes en sus condiciones vitales. Si un contribuyente recibe un salario   mínimo legal mensual, y otro devenga veinte o treinta veces esa suma, aunque   ambos deban pagar el 60% de sus entradas y el 1% de su patrimonio, hacen   sacrificios de muy diferente envergadura: el primero debe enfrentar sus   necesidades con un reducido remanente dinerario, mientras el segundo preserva un   monto pecuniario amplio y en principio suficiente para continuar con su vida. A   esto se suma que la capacidad de ahorro es distinta en ambos casos, y por   consiguiente es claro que las implicaciones reales de una contribución   proporcional cambian según el nivel de ingresos.    

6. Ciertamente, la   jurisprudencia ha señalado que no toda interferencia sobre el principio de   equidad es inconstitucional. En algunas ocasiones, la legislación tributaria   puede incidir en la equidad tributaria si supera un juicio adecuado de   razonabilidad. En ciertos casos, por ejemplo, se justifica fijar un tributo   proporcional, cuando su estructura y forma de recaudo impiden hacer diferencias   en los porcentajes de tributación, en función del nivel de ingresos del sujeto   pasivo. Sin embargo, lo que es inadmisible es un tributo con una tarifa   proporcional elevada –y con base gravable uniforme y universal-, que implique   mayores sacrificios fiscales para quienes menos ingresos tienen que para quienes   tienen muchos más, no tenga una justificación específica identificable.  En   este caso era entonces necesario   preguntarse si el sacrificio fiscal desigual que acarrea la tarifa proporcional   y significativamente alta de la cuota de compensación perseguía un fin que la   justificara, y si era adecuado para lograrlo.    

7. Sin   embargo, la sentencia C-388 de 2016, de la cual disiento, no identifica cuál es   finalidad legítima específica, perseguida por esa tarifa proporcional.   Obsérvese, para empezar, que no se trata de individualizar el objetivo global de   la cuota, considerada en su integridad. Es claro que el propósito general del   tributo en cuanto tal es financiar la fuerza pública y compensar los beneficios   producidos por no ingresar a filas y ser clasificado. Sin embargo, no puede   decirse que esa sea la finalidad específica de la tarifa proporcional, y que en   cuanto tal justifique el desigual sacrificio fiscal, pues ese objetivo podría   alcanzarse también con una tarifa progresiva. Un propósito de incrementar las   finanzas no justifica entonces la elección de una tarifa proporcional, pues   también es posible conseguirlo con tarifas de una naturaleza distinta.    Tampoco es la eficiencia en el recaudo lo que busca la tarifa uniforme. En   realidad, no hay diferencias objetivas y relevantes, a la luz de la Carta   Política, entre la eficiencia en el recaudo de un tributo proporcional y uno   progresiva, cuando recae sobre la renta, el ingreso o el patrimonio líquido.    ¿Cuál es entonces el fin que busca realizar, en este caso, la tarifa   proporcional elevada y universal? En otras palabras, ¿cuál es el objetivo de la   radical diferencia en el sacrificio fiscal que se observa entre quienes tienen   niveles de ingresos y riqueza significativamente dispares? En realidad, no hay   una finalidad específica que justifique esa medida, y puede advertirse entonces   que esconde una profunda desigualdad irrazonable, pues no tiene justificación   alguna, en el gravamen para el mantenimiento de la fuerza pública.    

8. El efecto   de esta regulación es entonces que las familias que devenga uno o dos salarios   mínimos, y no pertenecen al SISBEN 1, 2 y 3, en especial si tienen un número   amplio de integrantes, se verán obligadas a efectuar un sacrificio   extraordinario y con destino a la fuerza pública, al paso que contribuyentes con   volúmenes de ingresos drásticamente superiores, y con escasos integrantes,   tendrían que hacer un sacrificio notoriamente menor, y así el Estado quebranta   su compromiso de construir un sistema tributario justo, equitativo, progresivo y   solidario. Quebrantamiento que se hace más palpable, cuando se advierte que para   las familias con menos recursos el sacrificio fiscal es mayor, al tiempo que el   beneficio derivado por ellas del no ingreso a filas tiende ser a inferior que el   que reporta para quienes una amplia disponibilidad económica. Es un hecho   notorio que mayor cantidad de recursos económicos incrementan las oportunidades   académicas y productivas. El hecho de que esta contribución deba pagarse solo   una vez, o unas pocas veces en la vida de un núcleo familiar, y de que pueda   cancelarse en un plazo de noventa días, no le resta fuerza al problema   constitucional que produce esta norma sobre la equidad y el mínimo vital de los   obligados. La Corte parece pasar por alto, en el control abstracto, que la   Constitución no solo proscribe las afectaciones permanentes al mínimo vital sino   también las transitorias, e injustificadamente le resta valor a la probable   profundización de las condiciones de penuria en las cuales pueden verse las   familias de escasos recursos, que se vean obligadas a pagar esta cuota de   compensación militar. Esta decisión preserva dentro del orden jurídico una norma   radicalmente inicua, que desprotege el mínimo vital, sin ofrecer una   justificación sobre la constitucionalidad de la tarifa proporcional elevada.    

9. La Corte   dice en el presente fallo que, a pesar de declarar ajustada la norma a la   Constitución, “no puede descartar que, en situaciones excepcionales, el   obligado acuda a la acción de tutela para que el juez constitucional ampare sus   derechos teniendo en cuenta las especiales circunstancias que le impiden cumplir   con el pago de esta contribución”. Nótese   que la Sala prevé de antemano los impactos de esta contribución sobre los   derechos fundamentales, pero relega su protección al control por vía de tutela.   Con lo cual, en realidad, a las familias que deben soportar la inequidad de la   medida y su interferencia sobre el mínimo vital, les asigna una carga adicional,   de interponer acción de tutela para que la justicia, entonces sí, ampare sus   derechos. Y, además, la Sala Plena parece agregar que en esos casos la tutela   debe someterse a un régimen probatorio y argumentativo especial, pues   dice –en una posición sin precedentes- que en tales eventos “el   examen debe ser especialmente cuidadoso”, con el presunto fin   de evitar el desconocimiento, por una parte, de la obligación de tributar   y, por otra, del principio democrático. Es previsible   que quienes pidan el amparo de mínimo vital sean las personas de más escasos   recursos y, a las cargas derivadas de su situación económica, se les sumarán   entonces las de soportar la contribución, iniciar un proceso judicial en defensa   de sus derechos, y satisfacer cargas especiales en el proceso de tutela.    

La supuesta   exigencia de soporte empírico para sustentar una violación del mínimo vital, y   la jurisprudencia constitucional en materia tributaria    

10. Esta   sentencia, por lo demás, intenta sostener que para llegar a una conclusión sobre   violación del derecho al mínimo vital en una regulación legal, se precisa “la existencia de evidencia empírica”,   y por tanto “no puede fundamentarse en consideraciones abstractas o genéricas   acerca del posible impacto de una regla tributaria dado que es necesario   evidenciar de manera específica y precisa, la forma en que se produce el   desconocimiento del Estado de asegurar condiciones mínimas de existencia digna y   autónoma de las personas”. La mayoría enuncia este estándar en el fundamento   22 de la parte motiva, pero no lo soporta en ningún referente normativo. Más en   general, la Sala no menciona ni siquiera una sentencia, en la cual esta Corte   haya exigido, como condición para tomar una decisión de inexequibilidad por   razones de fondo en control abstracto, la aportación de materia empírico que   sustente la conclusión. La posición mayoritaria ciertamente invoca la sentencia   C-776 de 2003, en respaldo de algunas de sus aserciones sobre el mínimo vital.   Sin embargo, omite indicar que en ella la Corte concluyó que se había violado el   mínimo vital en una regulación del IVA, sin que su decisión se hubiera fundado –   como lo exige esta novedosa posición- en una evidencia empírica que demostrara “de manera ineludible y manifiesta” la afectación de la   subsistencia de los contribuyentes. Es un hecho que en la sentencia C-776 de   2003 la Corte refirió algunos índices de pobreza. Sin embargo, no solo no juzgó   necesario soportar en evidencia empírica una violación del mínimo vital, sino   que tras enunciar dichos datos señaló: “tales indicadores no son una   condición jurídica ni un requisito normativo, como tampoco lo son los demás   datos empíricos citados para apreciar la importancia de un principio   constitucional cuya interpretación y defensa compete a la Corte Constitucional”.    

11. Es además   significativo resaltar que el presente fallo quiera limitar la competencia   legítima de esta Corte para decidir problemas de derecho constitucional con base   en “consideraciones abstractas”; es decir, con base en la interpretación   de principios constitucionales, siendo que este es un escenario de control   precisamente abstracto. Es más llamativo aún que no quepa fundar una   violación del mínimo vital en “consideraciones abstractas” de derecho   constitucional, pero que en contraste sí pueda haber apreciaciones especulativas   fundar una decisión opuesta (de no violación). En el presente fallo, la Corte   justifica el exceso tarifario de la cuota de compensación militar en que la   misma cuantifica “los efectos específicos que se siguen (i) de emprender   actividades productivas, (ii) iniciar nuevos proyectos educativos o (iii) no   someterse a riesgos que impacten la integridad personal”. No obstante, la   mayoría no expone evidencia alguna de estos presuntos efectos, ni de su   incidencia real en los sectores económicamente más desfavorecidos. Por lo demás,   si lo que quiere decir la sentencia es que resulta necesario que la   jurisprudencia preserve su tradición de exigir argumentos suficientes en   respaldo de una conclusión, estoy de acuerdo con la mayoría. Sin embargo, debo   agregar que la suficiencia argumentativa de un fallo constitucional no la da   necesariamente su respaldo empírico, sino su coherencia con el contexto   institucional del cual forma parte. En esa medida, lo que resulta insuficiente   es una decisión, como esta de la cual me aparto, que pone un excesivo celo en el   sustento probatorio de las aserciones favorables al mínimo vital, pero se aparta   sin argumentos de los precedentes.    

12. En efecto, los estándares probatorios   aquí esbozados difieren de los que ha aplicado la Corte en materia tributaria   para evaluar el respeto del mínimo vital. Ni en la sentencia C-776 de 2003,[135]  ni en la sentencia C-492 de 2015,[136]  casos en los cuales advirtió problemas de interferencia decisiva en el mínimo   vital, esta Corporación enunció o aplicó una exigencia probatoria semejante.   Tampoco se observa que más en general, para declarar inexequible una previsión   tributaria se presuponga la concurrencia de evidencias empíricas que acrediten   la violación de forma ineludible y manifiesta. En la sentencia C-291 de 2015,[137] la Corte   llegó a la conclusión de que el legislador había vulnerado los principios de   equidad y progresividad, al no posibilitar en el CREE la compensación de   pérdidas fiscales con rentas líquidas obtenidas   en años posteriores. La Corporación sostuvo que la norma tenía rasgos   confiscatorios, y afectaba la progresividad del sistema, sin exponer datos   empíricos, sino a partir de un adecuado ejercicio de control abstracto. Al   momento de escribir este salvamento de voto, es posible advertir también que en   la sentencia C-393 de 2016,[138]  al examinar otra norma del CREE, que limitaba la compensación de saldos a favor   del CREE y su sobretasa con deudas producidas por otros impuestos, anticipos,   retenciones, intereses y sanciones, debía gobernarse por lo previsto en la   sentencia C-291 de 2015, previamente citada, y de esa decisión citó como   pertinente lo que atañe al carácter confiscatorio de los límites a la   posibilidad de compensación tributaria. Tampoco en la sentencia C-393 de 2016 la   Corte apoyó sus consideraciones en elementos empíricos que demostraran una   ineludible y manifiesta vulneración del principio de equidad, previsto esta vez   en beneficio de las personas jurídicas.    

13. Las aseveraciones del presente fallo   sobre la carga del demandante, y sobre el estándar probatorio para concluir que   ha habido una violación del mínimo vital en decisiones de control sobre normas   tributarias, tienen el carácter de obiter dicta. Como se puede apreciar,   en este caso no se resolvió con fundamento en una insatisfacción de la carga   empírica del actor, sino en una supuesta proporcionalidad del sacrificio al   principio de equidad tributaria y en la ausencia de violación al mínimo vital.   Por tanto, lo que se dice acerca de las cargas probatorias de la demanda, es un   dicho de paso innecesario para tomar la decisión. De otro lado, nótese que en la   jurisprudencia constitucional, estatuida por ejemplo en las sentencias C-776 de   2003, C-291 de 2015, C-492 de 2015 y C-393 de 2016, la Corte declaró la   inexequibilidad de disposiciones tributarias, por violar principios   constitucionales, y entre ellos mínimo vital, sin que fuera indispensable   aportar apoyos empíricos con las características que se exigen en la presente   sentencia. No obstante, la sentencia C-388 de 2016, de la cual discrepo, no   cambió la jurisprudencia. Para que pueda haber cambio de jurisprudencia se exige   una declaración explícita en ese sentido, y argumentos poderosos que justifiquen   el cambio de posición de la Corte. En esta ocasión, ni se hizo una declaración   expresa de modificación jurisprudencial, ni hay –como puede advertirse-   argumentos que la justifiquen. Por tanto, esta sentencia no eleva los estándares   de prueba y justificación de decisión de control constitucional de normas   tributarias.     

Los anteriores motivos me condujeron a   salvar el voto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] La síntesis de la   demanda y de las intervenciones contenidas en esta providencia corresponden,   casi en su integridad, a la presentada en la ponencia original sometida a   consideración de la Sala Plena. A partir de ellos, se desarrolló el juicio que   condujo a la adopción de la presente sentencia.    

[2] A través de su   apoderado Francisco   Morales Falla.    

[3] A través de su   apoderada especial,   Sandra Marcela Parada Aceros.    

[4] A través del profesor  Jorge   Andrés Hernández.    

[5] A través de Jorge Kenneth Burbano   Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional   de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, sede Bogotá, y Hans Alexander   Villalobos Díaz, estudiante de la misma Facultad.    

[6] A través de Julio Roberto Piza, Director del   Departamento de Derecho Fiscal y Centro de Estudios Fiscales de la Universidad   Externado de Colombia.    

[7] A través de Benjamín Cubides Pinto, su   Presidente.    

[8] Concepto elaborado por   José Antonio Molina Torres, Académico Correspondiente de la entidad.    

[9] A través de Omar A. Mejía Patiño, Decano de la   Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la entidad.    

[10] Las consideraciones   que a continuación se incluyen en la sentencia respecto de la existencia de cosa   juzgada constitucional, corresponden al contenido de la ponencia original   presentada por el magistrado Luis Ernesto Vargas y que fueron acogidas   plenamente por la mayoría de la Sala.     

[11] Ver, al respecto, las   Sentencias C-193 de 2016, C-838 de 2013; C-468 de 2011; C-979 de 2010; C-241 de   2012, C-978 de 2010    

[12] Sentencia C-979 de   2010.    

[13] Sentencia C-978 de   2010.    

[14] Sentencia C-061 de   2010.    

[15] Cfr. Sentencia C-1064   de 2001.    

[16] Cfr. Entre otras,   sentencia SU-484 de 2008    

[17] Cfr. Sentencia SU-111   de 1997    

[19] Es tan importante el   principio de solidaridad en nuestro modelo de Estado Social de Derecho que la   Corte lo ha erigido como un criterio hermenéutico esencial para determinar el   contenido de otras cláusulas constitucionales, como las que regulan la   organización institucional o las relaciones de las personas con las autoridades   (Cfr. Sentencias C-251 de 2001 y C-459 de 2004).    

[20] Sentencia C-237 de   1997.    

[21] Ibíd.    

[22] Decreto 111 de 1996,   Art. 41.    

[23] Cfr. Constitución   Política, Art. 338.    

[24] Sentencia C-1064 de   2001.    

[25] Sentencia C-251 de   1997.    

[26] Sentencia T-426 de   1992.    

[27] Sentencia C-251 de   1997.    

[28] Sentencia C-1064 de   2001.    

[29] Sentencia C-776 de   2003.    

[30] Ibíd.    

[31] En la sentencia C-227   de 2002 esta Corte se refirió al fundamento histórico de esta exigencia: “Tal vez sea la   Carta Magna de 1215 el documento que por su trascendencia histórica refleja con   mayor claridad la primera característica del principio de legalidad: “no taxation without   representation” (…) (no puede haber tributo sin representación),   reconocido universalmente como fundamento de un Estado democrático, (…) también   bajo el aforismo “nullum tributum sine lege”. (…)   Bajo esta idea, no es posible decretar un impuesto si para su aprobación no han   concurrido los eventuales afectados por intermedio de sus representantes ante   los cuerpos colegiados, criterio acogido desde tiempo atrás en el derecho   colombiano, pero reafirmado en la Carta de 1991, como ya ha tenido oportunidad   de precisarlo esta Corporación (…).”    

[32] Sentencia C-426 de   2005.    

[33] De manera más reciente y apoyándose en sus precedentes   se refirió al alcance de la competencia del Congreso en materia tributaria. Así,   en sentencia C-551 de 2015 indicó la Corte: “En virtud del principio democrático   el legislador, dentro del marco de la Constitución, puede definir tanto los   fines de la política tributaria como elegir los medios que considere adecuados   para alcanzar dichos fines (…). En el contexto de una democracia pluralista,   como es el de la República de Colombia, son posibles diversas concepciones   acerca de la manera de lograr un “orden económico y social justo”. Frente a las múltiples   alternativas, el legislador, en tanto órgano representativo, deliberativo,   pluralista y democrático, puede elegir la que considere mejor o más adecuada   (…), al punto de que este tribunal ha llegado a sostener que “se presume que su decisión es   constitucional y la carga de demostrar lo contrario recae sobre quien   controvierta el ejercicio de su facultad impositiva” (…)”.    

[34] Sentencia C-528 de   2013.    

[35] Al respecto puede   consultarse, entre otras, la sentencia C-132 de 2009.    

[36] Sentencia C-528 de   2013.    

[37] Sentencia C-155 de   2016.    

[38] Constitución Política,   Art. 34.    

[39] Cfr. Sentencia C-776   de 2003.    

[40] Cfr. Constitución   Política, Art. 363; Ver, entre otras, sentencias C-1107 de 2001 y C-206 de 2016.    

[41] Sentencias C-250 de   2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-183 de 1998 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   S.V. M. José Gregorio Hernández Galindo).    

[42] Sentencia C-776 de   2003.    

[43] Ibíd.    

[44] Sentencia C-776 de   2003.    

[45] En esa dirección se   encuentra, por ejemplo, la sentencia C-743 de 2015.    

[46] El artículo 8 de la   Ley 1577 de 2012 establece que a las personas con alto grado de emergencia   social que se encuentren en los niveles 1, 2 y 3 del Sisbén, se les aplicará lo   dispuesto en el artículo 6o de la Ley 1184 de 2008.    

[47] La Defensoría del Pueblo ha   advertido que “la relación entre el número de soldados incorporados para   prestar el servicio militar obligatorio en el año 2013 y el estrato   socioeconómico al que pertenecen, mostró que la mayoría de los soldados   pertenecen a los estratos 0, 1 y 2”. Defensoría del Pueblo, SERVICIO MILITAR   OBLIGATORIO EN COLOMBIA: Incorporación, reclutamiento y objeción de conciencia,   2014, pág. 128    

[48] Sentencia SU-111 de   1997.    

[49] MP Alejandro Linares Cantillo.    

[50] Sentencia T-409 de 1992, reiterada en la   Sentencia C-728 de 2009. Ver, así mismo, las Sentencias C-511 de 1994, T-363 de 1995 y C-591 de   1995    

[51] Sentencia C-600 de 2015.    

[52] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-804   de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[53] Ver Sentencias C-664 de 2009; C-222 de 1995;   C-508 de 2008, C-508 de 2006 y C-776 de 2003, C-664 de 2009, citadas en la   Sentencia C-291 de 2015. C-511 de 1996; C-252 de 1997; C-188, C-341 y C-478 de   1998; C-274 de 1999; C-291 y C-1320 de 2000; C-711, C-1060 A, C-1107 y C-1297 de   2001; C-007 de 2002; C-250, C-572 y C-717 de 2003; C-4461 de 2004;  C-508   de 2006, C-855 de 2009, C-1371 de 2010, C-397, C-883 y C-903 de 2011, C-264 y   C-615 de 2013, citadas en la Sentencia C-734 de 2015.    

[54] Sentencias C-615 de 2013 y C-734 de 2015.    

[55] C-412 de 1996, citada en la Sentencia C-734   de 2002.    

[56]  C-333 de   1993 reiterada en la C-100 de 2014    

[57] C-734 de 2002.    

[58] Fallo reiterado en las Sentencias C-291 de   2015 y C-600 de 2015.    

[59] Sentencia C-409 de 1996.    

[60] Mazz, Addy, “Medidas tributarias   expropiatorias”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y   XXXIV colombianas de derecho tributario, Instituto Colombiano de Derecho   Tributario e Instituto Latinoamericano de Derecho Tributario, Bogotá D. C.,   2010, p. 377.      

[62] Ibíd.    

[63] Sentencia C-389 de 1994 citada en la   Sentencia C-306 de 2013.    

[64] Ruan Santos, Gabriel, “Medidas tributarias   expropiatorias”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y   XXXIV colombianas de derecho tributario, cit., p. 430.    

[65] Naviera de Casanova, Gustavo J., Op. Cit.,   p. 299.    

[66] Ruan Santos, Gabriel, Op. Cit., p.   430.    

[67] Ibíd., p. 430.    

[68] Ibíd., pp. 430-431.    

[69] Naviera de Casanova, Gustavo J., Op. Cit.,   p. 307.    

[70] Ibíd.    

[71] Ibíd., pp.307-308.    

[72] Ibíd., p. 308.    

[73] Aquí el autor cita a Saiz de Bujanda, sin   referencia a un texto en particular. Ibíd., p. 308. Sobre el mismo autor, ver   también El principio de no confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina,   Madrid, McGraw-Hill, 1997.    

[74] Villegas Héctor B., Curso de finanzas,   derecho financiero y tributario, Astrea, Buenos Aires, 2002, p. 252; Casas,   José Osvaldo, “Los principios constitucionales del sistema tributario”, en AAVV,   Del derecho de la hacienda pública al derecho tributario. Estudios en honor a   Andrea Amatucci, Temis, Jovene, Bogotá D. C., Napoli, 2011, Volumen III *,   p. 477.     

[75] Pauner Chulvi, Cristina, El deber   constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos, tesis   doctoral defendida por la autora en la Facultad de Ciencias Jurídicas y   Económicas de la Universitat de Jaume I, año 2000, pp. 254-255. Dispone en el   repositorio de electrónico de la citada Universidad   (http://repositori.uji.es/xmlui/handle/10234/29567?locale-attribute=es).    

[76] Naviera de Casanova, Gustavo J., El   principio de no confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina, cit., pp.   84-85, citado por Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit., p. 258.    

[77] Atencio Valladares, Gilberto, El   principio de no confiscación en materia tributaria, Instituto Colombiano de   Derecho Tributario, Bogotá D. C., 2016, p. 182. Ver, así mismo, Naveira de   Casanova, Gustavo, Op. Cit., pp. 314-316. De manera particular, sobre la   relación entre la no confiscación y el principio de capacidad económica, ver   Mazz Addy, Op. Cit,  esp. pp. 348-379; García Novoa, César,   “Tributos expropiatorios. La figura de la medida tributaria en el marco de los   tratados de protección de inversiones. ¿Una nueva visión de la   confiscatoriedad?”, en AAVV, Foros y debates. XXV Jornadas latinoamericanas y   XXXIV colombianas de derecho tributario, cit., pp. 397-401; Ruan Santos,   Gabriel, Op. Cit., esp. pp. 432-436. Buitrago Duarte, Bibiana, “La no   confiscatoriedad como expresión de la capacidad contributiva y garantía en los   tributos sobre la propiedad inmueble”, en Revista de derecho fiscal, num. 4,   Universidad Externado de Colombia, pp. 229-243; Piza Rodríguez, Julio Roberto,   “Capacidad económica como principio del sistema tributario”, en Revista de   derecho fiscal, num. 1, Universidad Externado de Colombia, pp. 62-76.         

[78] Cfr. Naviera de Casanova, Gustavo J., “Las   llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no   confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., p. 307, cita 306.     

[79] Ferreiro Lapatza, José Juan, Curso de   derecho financiera español. Instituciones, Marcial Pons, Madrid, 2006, p.   286; González Sánchez, Manuel, “El principio de no confiscación y las haciendas   locales”, en AAVV, El sistema económico en la Constitución española, Vol.   1, Centro de Publicaciones del Ministerio de Justicia, Madrid, 1994, p. 1539,   citados los dos por Atencio Valladares, Gilberto, Op. Cit., p. 181.         

[80] Ver la exposición de posiciones doctrinales   al respecto en Atencio Valladares, Gilberto, Op. Cit., pp.   216-217.  Casas sostiene: “la tutela del derecho de propiedad, bien   entendido con el significado y alcance de su contemporánea dimensión que tiene   una indiscutible función social, se exhibe hoy como un permanente valladar   infranqueable para el desborde fiscal, aunque a él se llegue por el conducto   indirecto de la aplicación  de diversos gravámenes, en tanto la presión   tributaria que representen, por su intensidad, suprima o desvanezca el legítimo   y justo derecho al beneficio de quien produce la riqueza”. Casas, José   Osvaldo, Presión fiscal e inconstitucionalidad. (Las garantías   constitucionales ante la presión del conjunto de tributos que recaen sobre el   sujeto contribuyente), Depalma, Buenos Aires, 1992, citado por Atencio   Valladares, Gilberto, Op. Cit., p. 217, cita 553.    

[81] Cfr. Medrano, Cornejo, Humberto; Morris   Guerinoni, Alex, “Principio de no confiscatoriedad”, en AAVV, Del derecho de   la hacienda pública al derecho tributario. Estudios en honor a Andrea Amatucci,   Cit., Volumen III **, p. 534.     

[82] Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit.,   p. 260. Naviera de Casanova cita dos de los primeros casos decididos por la   Corte Suprema de Justicia de la Nación Argentina, en el cuales se alegaba que   los tributos tenían efectos confiscatorios (fallos 160: 247, de 27 de abril de   1930 y 191:61 de junio de 1946). En la primera decisión dijo esa Corte: “No   es posible, desde luego, definir y caracterizar, en términos precisos, y en   general, la naturaleza o estructura legal de un impuesto derivándola de la   proporción cuantitativa con que el gravamen recae sobre la materia imponible; y   si bien esta Corte ha sentado al respecto principios generales básicos al   establecer que el impuesto degenera en exacción o confiscación cuando alcanza   una parte substancial de la propiedad o a la renta de varios años del capital   gravado, porque en tales casos se restringen en condiciones excesivas los   derechos de propiedad y de testar que la Constitución consagra… sin embargo,   ello no implica que pueda fijarse una cifra o cantidad numérica dentro de la   cual todo impuesto es legítimo y dejar de serlo más allá de ese límite”. En   la segunda sentencia indicó la Corte que ella misma “debe limitar su   pronunciamiento a declarar la inconstitucionalidad de un impuesto como   confiscatorio tal cual está organizado y ha sido percibido; no puede fijar la   tasa o el porciento que subsidiariamente puede cobrar el fisco, porque ello   corresponde en su caso, al Congreso, a las legislaturas o a las municipalidades;   lo contrario sería invalidar atribuciones de esos cuerpos”.     

[83] Sobre la relación entre la no confiscación y   el mínimo vital, ver Naveira de Casanova, Gustavo, El principio de no   confiscatoriedad. Estudio en España y Argentina, cit., pp. 350 y 352, citado   por Pauner Chulvi, Cristina, Op. Cit., p. 264.     

[84] Un comentario a los alcances de esta   sentencia puede verse en Herrera Molina, Pedro Manuel, “Una decisión audaz del   Tribunal Constitucional Alemán: el conjunto de la carga tributaria del   contribuyente no puede superar el 50% de sus ingresos. Análisis de la Sentencia   del BVerfG de 22 de junio de 1995 y su relevancia para el ordenamiento español”,   en Revista Impuestos, año 12, num. 2, 1996, pp. 1033-1049    

[85] Cfr. Naveira de Casanova, Gustavo, “Las   llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el principio de no   confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., pp. 322-323.    

[86] Ver, por todos,  Chulvi, Cristina,   Op.  Cit., p. 260, nota 160.     

[87] C-587 de 2014.    

[88] Cfr. Bulit Goñi, Enrique, “Tributos   vinculados: tasas y contribuciones especiales”, en AAVV, Del derecho de la   hacienda pública al derecho tributario. Estudios en honor a Andrea Amatucci,   Volumen II **, cit., pp. 417-418.      

[89] Sentencias C-776 de 2003. Ver, también, las   Sentencias C-465 de 1993, C-402 de 2010, C-577 de 1995 y C-260 de 2015.    

[90] Sentencia C-040 de 1993.    

[91] Sentencia C-927 de 2006.    

[92] Calmón, Sacha, “El tributo: definición y   clasificación”, en AAVV, Del derecho de la hacienda pública al derecho   tributario. Estudios en honor a Andrea Amatucci, Volumen II **, cit., pp.   135-136.     

[94] Ver, a este respecto, Atencio Valladares,   Gilberto, Op. Cit., p. 336-243.    

[95] Si bien es claro que un impuesto al consumo   como, típicamente, el IVA, se funda, también, en la capacidad económica del   sujeto, es una discusión si se aplica a él la prohibición de confiscación. Ver,   ibíd.,  p. 339, nota 832 y la bibliografía citada allí.     

[96] El fallo es citado en Naveira de Casanova,   Gustavo, “Las llamadas «medidas tributarias de carácter expropiatorio» y el   principio de no confiscatoriedad en materia tributaria”, cit., p. 351.    

[97] El caso es citado en Casas, José Osvaldo,   “Los principios constitucionales del sistema tributario”, cit, pp. 480-481.    

[98] Caso citado en Medrano Cornejo, Humberto;   Morris Guerinoni, Alex, Op. Cit., p. 542-543.    

[99] “En relación con esta característica, en   sentencia del 24 de octubre de 2002, el Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sostuvo que: «El precio cubre   los costos en que incurre la entidad para prestar el servicio, incluyendo los   gastos de funcionamiento y las previsiones para amortización y crecimiento de la   inversión». (Consejera Ponente: Ligia López Díaz. Expediente No. 13.408)”.    

[100] Sentencia C-927 de 2006, reiterada en la   Sentencia C-713 de 2008. Ver, también, Sentencias C- 465 de 1993, C-545 de 1994,   C-228 de 2010 y C-402 de 2010.    

[101] Sentencias C-495 de 1996 y C-1179 de 2001.    

[102] Sentencia C-040 de 1993, reiterada en la   Sentencia C-155 de 2003.    

[103] Sentencia C-155 de 2003.    

[104] Sentencia C-545 de 1994.    

[105] Sentencias C-465 de 1993, C-1179 de 2001,   C-152 de 1997, C-182 de 2010, C-490 de 1993, C-528 de 2013, C-545 de 1994 y   C-1179 de 2001.    

[106] Ver sentencias C-144 de 1993 y C-221 de   2007.    

[107] Sentencia C-402 de 2010. Ver, así mismo,   Sentencias C-155 de 2003 y C-228 de 2010.    

[108] Sacha Calmón afirma en relación con los   tributos vinculados: “el discurso ahora se une a la necesidad de las   personas, en particular, por la que recibieron o van a recibir del Estado algo   que les es inherente y personal, y deben resarcir, por el esfuerzo realizado en   razón de ellas. Esta actuación, específica, especial, personal, puede ser una   obra pública que solo beneficia los inmuebles de ciertas personas (una plaza, un   jardín, un carril), o un acto del poder de policía relativo a determinada   persona (concesión de un pasaporte o una inspección en un establecimiento o un   permiso, un albará) o la prestación de un servicio (el suministro de una    utilidad como el agua, o la colecta de basura, o el servicio de alcantarilla   sanitaria)…”. Op. Cit., p. 136.    

[109] Villanueva Gutiérrez, Walker, Op.   Cit., p. 83.    

[110] Bulit Goñi, Enrique, Op. Cit.,   p. 430.    

[111] Eusebio González afirma refiriéndose a la   capacidad contributiva: “En el impuesto es elemento necesario y suficiente;   incluso sirve, a través de los parámetros que representan la renta, el   patrimonio y el gasto, para graduar el volumen de la carga. Nada de esto sucede   en las  tasas y en las contribuciones especiales, donde, de un lado, la   capacidad contributiva es elemento necesario pero no suficiente, para hacer   surgir la obligación tributaria; y, de otro, rara vez toma la capacidad   contributiva como punto de referencia para graduar el volumen de la carga, toda   vez que estas prestaciones tributarias responden al principio del beneficio y no   al de capacidad de pago”. González, Eusebio, “La tasa como especie del   género tributo” en AAVV, Tasas y precios públicos en el ordenamiento jurídico   español. Ponencias y comunicaciones españolas. XV Jornadas   Latinoamericanas de Derecho Tributario, 15, Caracas, 1991.    

[112] “El problema mayor que enfrenta tal   postura se presenta a propósito de la regulación de la base imponible, pues si   el quantum de la tasa se mesura, exclusivamente, en función a indicios de   capacidad contributiva (valor del predio, niveles de ingresos, etc.) se   desnaturaliza la calidad de tributo vinculado, en cuanto la medición se estaría   realizando sin tomar en consideración elementos que guardan vinculación con el   aspecto material de la hipótesis de incidencia, el servicio estatal respectivo”.   Villanueva Gutiérrez, Walker, Op. Cit., p. 82. Afirma Luna   Requena: “A nuestro juicio, cuando la base imponible de una tasa atrapa la   capacidad contributiva de los contribuyentes, acaba desquiciando la tasa como   tal, que queda desnaturalizada y transformada en un impuesto”. Luna Requena,   Álvaro C., “Inaplicabilidad del principio de capacidad contributiva a las   tasas”, en Revista Argentina de Derecho Tributario, num. 2, abril-junio   2002, p. 453. Ver, a este respecto, también Tarsitano, Alberto, “El principio de   capacidad contributiva como fundamento de la Constitución financiera: una visión   doctrinaria y jurisprudencial”, en Revista Derecho y Sociedad, num. 44   (2015), pp. 119-128.    

[113] Villanueva Gutiérrez, Walker, Op. Cit.,   pp. 83-89, opina en el contexto de las tasas (idea extensible en este caso a las   contribuciones especiales), que el principio de “provocación del gasto” es   principal, mientras que el principio de capacidad contributiva tiene un carácter   residual.  Luna Requena asevera: “la base imponible de la tasa debe   imperativamente atender el costo del servicio descrito en su hecho imponible   (abarcando costos directos e indirectos), excluyendo de raíz toda alusión a   índices de capacidad contributiva, salvo para eximir o liberar de su pago a   quienes carecen de la misma”. Luna Requena, Álvaro C., Op. Cit.,   p. 459. Eusebio González subraya: “Fruto de esta última perspectiva de   análisis es la posibilidad de considerar las distintas especies de tributos   fundadas ya sobre el principio de capacidad contributiva (impuesto), pero sin   excluir la presencia de un beneficio global o concreto indeterminado, derivado   del interés general presente en todo servicio público; ya sobre el principio del   beneficio (tasa), pero sin excluir la presencia del principio de capacidad   contributiva, que habrá de manifestarse, cuando menos, en la imposibilidad legal   de exigir un pago tributario allí donde no haya capacidad económica para hacerle   frente” González, Eusebio, Op. Cit., p. 85.    

[114] Enrique Bulit señala respecto de las tasas   (extensible a las contribuciones especiales): “Si el monto de la tasas excede   el costo del servicio no solo convierte aquella en un impuesto, sino que acarrea   su invalidez como tasa –por falta de adecuada proporción- y da lugar a un pago   indebido, en pugna con los principios de legalidad, razonabilidad, no   confiscatoriedad y prohibición de analogía”. Bulit Goñi, Enrique, Op.  Cit., p. 420.    

[115] Ferreiro Lapatza, José Juan, Op. Cit.,   p. 287. El autor textualmente afirma: “respecto a contribuciones y tasas   parece claro que la utilidad de la operación  que determina su pago no   resulta destruida mientras el tributo sea equivalente al bien adquirido, pues,   mientras esto sea así, la desutilidad que el pago de la contribución o tasa   representa se ve compensada (lo mismo que ocurre con los precios en una   compraventa) por la utilidad adquirida. Solo una contribución o tasa   desproporcionada podría tildarse, según la argumentación que hasta aquí hemos   desarrollado, de confiscatoria…” Ver así mismo, Atencio, Valladares,   Gilberto, Op. Cit., pp. 384-396.    

[116] Eduardo Sotelo señala: “La evaluación de   la confiscatoriedad en el caso de los tributos tasa observa, principalmente, si   el costo total del servicio corresponde correctamente al gasto incurrido por la   entidad pública; para, luego, saber si la distribución de dichos costos entre la   totalidad de contribuyentes ha sido hecha de modo que cada contribuyente pague   lo que verdaderamente  le corresponde por el servicio recibido (beneficio),   esto es, en función de la intensidad del uso del servicio público   correspondiente… La confiscatoriedad, entonces, en los tributos contribución se   configurará cuando exista una falta de adecuación o razonabilidad entre la carga   real o efectiva y el monto estimado del beneficio diferencial producido por la   obra o actividad estatal, o cuando… la medición de la cuantía de la contribución   individual no se detenga o contraiga al tope del costo total de financiamiento   de la obra o actuación pública…” Sotelo Castañeda, Eduardo, “Notas para una   aproximación a la aplicación del principio de no confiscatoriedad en materia   tributaria”, en Revista Ius et Veritas, vol. 17, num. 35 (2007), p. 190,   nota 25 y p. 203.    

[117] Ver algunos casos en España, en Atencio,   Valladares, Gilberto, Op. Cit., pp. 384-391.     

[118] El sujeto pasivo consiste en la   persona que formalmente tiene la obligación de pagar el tributo (sujeto pasivo “de   iure”) y el individuo que en última instancia debe soportar las   consecuencias económicas del pago (sujeto pasivo “de facto”). Ver Sentencia C-412 de 1996,   reiterada en la Sentecia en C-155 de 2003.    

[119] Sentencia C-621 de 2007.    

[120] Jaramillo, Esteban, Tratado de ciencia de   la hacienda pública, Librería Voluntad S. A., Bogotá, 1953, p. 376.    

[121] Artículo 13 de la Ley 148 de 1993 indica:   “Modalidades prestación servicio militar obligatorio. El Gobierno podrá   establecer diferentes modalidades para atender la obligación de la prestación   del servicio militar obligatorio. Continuarán rigiendo las modalidades actuales   sobre la prestación de] servicio militar:  a) Como soldado regular, de 18 a   24 meses;  b) Como soldado bachiller durante 12 meses; c) Como auxiliar de   policía bachiller, durante 12 meses; d) Como soldado campesino, de 12 hasta 18   meses”.    

[122] Esteban Jaramillo afirmaba, desde otra   perspectiva, que entre el servicio militar y el pago de una contribución no hay   comparación justa posible, pues son dos obligaciones completamente heterogéneas.   Jaramillo, Esteban, Op. Cit., p. 376.    

[123] Juan Gorospe y Pedro Herrera sostienen: “A   nuestro juicio la relevancia del principio de capacidad económica en relación   con las tasas y las contribuciones especiales se limita a los siguientes   aspectos:… b) en la medida en que el importe de las tasas se separe del coste   del servicio –del principio de equivalencia- la desviación queda plenamente   sometida al principio de capacidad económica; c) el principio de capacidad   económica impondrá desviaciones del principio de equivalencia cuando sea   necesario para garantizar el mínimo exento personal y familiar o la   prohibición de confiscatoriedad” (énfasis fuera de texto). Gorospe O., Juan Ignacio; Herrera Molinaviedo, Pedro   Manuel, “La virtualidad del principio de capacidad económica en el ordenamiento   tributario español”, en García-Quintana, César Albiñana; González García,   Eusebio; Ramallo Massanet, Juan; Lejeune Valcárcel, Ernesto; Yábar Sterling, Ana   (coordinadores),  Estudios en homenaje al profesor Pérez de Ayala,   Dykinson S. L., Madrid, 2007, p. 49.    

[124] Ver, a este respecto, los artículos 26 y 99   del Estatuto Tributario.    

[125] Esto, de conformidad con el artículo 20 de   la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 7 de la Ley 797 de 2003; y con el   inciso 1° del artículo 204 de la Ley 100 de 1993, modificado por el artículo 10   de la ley 1122 de 2007.    

[126] Este apartado solo es suscrito por el   Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva.    

[127] Sentencia C-169 de 2014. Ver, así mismo, las   Sentencias C-087 de 1998; C-557 de 2000; C-251 de 2002 y C-879 de 2008.    

[128] Sentencia C-737 de 2001.    

[129] Sentencia C-141 de 2001.    

[130] C-141 de 2001.    

[131] Poner nombre a un   salvamento de voto es una suerte de homenaje al Magistrado Ciro Angarita Barón   (F), quien acostumbraba a hacerlo. Entre otros, cabe recordar  ‘En   defensa de la normalidad que los colombianos hemos decidido construir’ (a la   sentencia C-004 de 1992), ‘Palabras, palabras ¿flatus vocis?’ (a la   sentencia T-407 de 1992), ‘Del dicho al hecho’ (a la sentencia T-418 de   1992), ‘Palabras inútiles’ (a la sentencia T-438 de 1992), ‘Otro   escarnio irrefragable’ (a la sentencia T-462 de 1992), ‘Justicia   constitucional y formalismo procesal’ (a la sentencia T-614 de 1992).    

[132] En la doctrina   nacional, por ejemplo, Low Murtra, Enrique y Jorge Gómez Ricardo. Teoría   fiscal. 3ª edición. Bogotá. Externado. 1996, p. 230. Dicen: “[…] Los   impuestos progresivos son aquellos en los cuales cuando aumenta la capacidad de   pago aumenta el impuesto, tanto en términos absolutos como en términos   relativos, esto es en relación con la razón entre el impuesto pagado y la base.   […] En el caso de los impuestos proporcionales, cuando aumenta la capacidad de   pago, se incrementa el gravamen en términos absolutos, pero se mantiene   constante en términos relativos. La tarifa del impuesto permanece constante para   todas las bases (a cualquier capacidad de pago la misma tarifa impositiva) […].   Los impuestos regresivos son aquellos en los cuales la tasa disminuye con el   aumento del índice de capacidad de pago. A menor capacidad de pago mayor tarifa   impositiva (relación inversa)”.    

[133] Hay una diferencia, no   obstante, y es en relación con los hijos del personal de oficiales, suboficiales, miembros   del nivel ejecutivo, agentes y soldados profesionales de la Fuerza Pública en   actividad o en retiro, tienen derecho a una tarifa especial del 50% de la cuota   que les corresponda. Sin embargo, como se aprecia, esta diferencia no se origina   en el nivel de ingresos sino en el estatus oficial de los contribuyentes.    

[135] Sentencia C-776 de   2003 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. SPV y AV Jaime Araujo Rentería).    

[136] Sentencia C-492 de   2015 (MP María Victoria Calle Correa. SV Mauricio González Cuervo, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Gloria Stella Ortiz   Delgado).    

[137] Sentencia C-291 de   2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV María Victoria Calle Correa y Luis   Ernesto Vargas Silva. SV Mauricio González Cuervo).    

[138] Sentencia C-393 de   2016 (MP Alberto Rojas Ríos. SPV María Victoria Calle Correa. SV Jorge Iván   Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva).