C-392-19

         C-392-19             

Sentencia C-392/19          

           

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de           la Corte Constitucional          

NORMA ACUSADA-Vigencia           y producción de efectos como presupuesto para un pronunciamiento de fondo          

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones           claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes           

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración           normativa          

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia           excepcional           

De conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y la           jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la           unidad normativa es de carácter excepcional y solo procede cuando: i) se           demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o           autónomo, ii) la disposición cuestionada se encuentre reproducida en otras           disposiciones, y, finalmente, o  iii) la norma se encuentre intrínsecamente           relacionada con otra disposición que pueda ser, presumiblemente,           inconstitucional          

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia           

Se advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral           parcialmente censurado para la adecuada identificación de la impugnación, la           expresión “hechos de corrupción” es susceptible de ser contrastada con el           principio constitucional de legalidad, en el marco del cargo de           indeterminación formulado por la demandante. De igual manera, de ser           eventualmente declarada inexequible, los fragmentos restantes del texto           normativo que subsistirían podrían producir efectos jurídicos. En este caso,           si se suprimiera los vocablos demandados, la falta quedaría circunscrita a           la realización de actos arbitrarios e injustificados contra otro servidor           público que haya denunciado, lo cual tendría vocación de aplicación, pues           todos los servidores del Estado se encuentran obligados a denunciar los           delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los que tengan           conocimiento, de conformidad con el artículo 38.25. de la Ley 1952 de           2019.En estos términos, no procede la integración de la unidad normativa          

DERECHO DISCIPLINARIO-Modalidad           del derecho sancionador/FINES           DEL ESTADO-Realización demanda tanto presupuestos institucionales como           disponibilidad de instrumentos y medios de orden jurídico y fáctico          

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza           jurídica           

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Modalidades          

DERECHO DISCIPLINARIO-Finalidad          

La finalidad general del derecho disciplinario está dada por la salvaguarda           de  la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los           servidores del Estado. Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen           nombre de la administración pública y la obligación de asegurar a los           gobernados que las funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la           comunidad (Art. 2º de la CP). En consecuencia, desde el punto de vista           interno, persigue el cumplimiento de los deberes a cargo de los servidores           públicos y desde el punto de vista externo, tiene el propósito de que se           alcancen los fines del Estado y los principios de la función pública          

POTESTAD SANCIONADORA DEL ESTADO-Formas           a través de las cuales se materializa el poder punitivo del Estado          

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO SANCIONADOR-Alcance          

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO-Operancia           con cierto nivel de flexibilidad respecto del ámbito penal          

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN DERECHO DISCIPLINARIO Y DERECHO PENAL-Diferencias          

La jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha sostenido que           los dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad           en el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la           precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas           disciplinarias, y (ii) la amplitud de la que dispone el fallador           disciplinario para adelantar el proceso de adecuación típica de las           conductas disciplinarias en los procedimientos sancionatorios          

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Tipos           en blanco o conceptos jurídicos indeterminados          

TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Concepto           

TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Alcance          

PRINCIPIO DE EFICIENCIA EN LA FUNCION PUBLICA-Admisibilidad           de tipos abiertos en el derecho sancionatorio          

TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Configuración           por remisión a normas complementarias          

TIPOS EN BLANCO O CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Jurisprudencia           constitucional          

CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Alcance           e interpretación en la jurisprudencia constitucional           

CONCEPTOS JURIDICOS INDETERMINADOS-Criterios           de admisibilidad           

INFRACCION ADMINISTRATIVA-Uso           de conceptos indeterminados          

La Corte ha considerado que, para efectos de la concreción de los conceptos           indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada           profesión tiene para su buen hacer o “lex artis”, en su esencia cambiante           por la propia naturaleza renovadora de ciertas profesiones, que surge de           experiencias y costumbres, y que marcan un especial modo de actuar y           entender las reglas respectivas y propias de cada ejercicio profesional.           Igualmente, ha señalado que en ciertos casos, juega un papel importante, al           momento de hacer la correspondiente determinación de conductas sancionables,           la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora dada su condición           intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de conducta comercial           cuando es pública, uniforme y reiterada          

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Conceptos           jurídicos indeterminados          

DERECHO DISCIPLINARIO-Amplitud           del fallador para la adecuación típica de la conducta          

TIPO DISCIPLINARIO EN BLANCO-Efectos           en adecuación típica de conductas disciplinarias           

PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA DISCIPLINARIA-Subreglas           jurisprudenciales          

           

           

Referencia: Expediente D-13101          

           

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial), artículo 62,           de la Ley 1952 de 2019, “[p]or medio de           la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la Ley 734 de           2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas con el           derecho disciplinario”.          

           

Demandantes: Kelly Yaneth Quevedo Origua[1]          

           

Magistrada Ponente:          

DIANA FAJARDO RIVERA          

           

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)          

           

           

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones           constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del           artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y           requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la           siguiente          

           

SENTENCIA          

           

 I.           ANTECEDENTES          

           

En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241.4 de la           Constitución, Kelly Yaneth Quevedo Origua demandó la inconstitucionalidad           del numeral 10 (parcial) del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019. Mediante           Auto de 28 de febrero de 2019, el Despacho admitió la demanda, ordenó la           fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador           General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente del           Congreso de la República, así como al Ministerio del Interior, al Ministerio           de Justicia y del Derecho, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del           Estado, a la Secretaría de Transparencia de la Presidencia de la República,           a la Fiscalía General de la Nación, a la Auditoría General de la República,           a la Contraloría General de la República y a la Defensoría del Pueblo, de           conformidad con lo dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.          

           

De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico según el           artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó a participar en el proceso a           las senadoras Angélica Lozano Correa (AV), Paloma Valencia Laserna (CD),           Aida Avella (LD) y Victoria Sandino Simanca (FARC); a los senadores Rodrigo           Lara Restrepo (CR), Luis Fernando Velasco Cháves (PL), Roy Leonardo Barreras           Montealegre (PU), David Alejandro Barguil Assis (PC) y Jorge Enrique Robledo           Castillo (PD); a la organización Transparencia por Colombia y a la Red de           Veedurías Ciudadanas de Colombia, Red Ver. Con los mismos fines, convocó a           las facultades de derecho de las universidades Libre, Santo Tomás, Eafit,           Industrial de Santander, del Norte y Surcolombiana, así como a la Academia           Colombiana de Jurisprudencia.          

           

De esta manera, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la           Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a           resolver sobre la demanda de la referencia.          

           

II. NORMA DEMANDADA          

           

A continuación, se transcribe el texto de la disposición acusada, subrayado           en el fragmento objeto de impugnación:          

“LEY 1952 DE 2019          

(enero 28)          

Diario Oficial No. 50.850 de 28 de enero de 2019          

Por medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan           la Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011,           relacionadas con el derecho disciplinario.          

EL CONGRESO DE COLOMBIA          

DECRETA:          

ARTÍCULO 62. FALTAS RELACIONADAS CON LA MORALIDAD PÚBLICA.          

(…)          

10. Sin perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de           2006, cometer, directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o           excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado           contra otro servidor público que haya denunciado hechos           de corrupción”.          

           

III. LA DEMANDA          

           

3.1. La           demandante sostiene que el vocablo “corrupción”,           previsto en el numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento           jurídico no existen reglas que permitan determinar inequívocamente su           contenido y alcance. Como consecuencia, sostiene que no es claro cuáles           comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos           de corrupción” y, por lo tanto, se desconocen los principios de debido           proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.          

           

Para sustentar su tesis, la acusación hace una revisión de algunas normas           legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales           relacionados con el uso del término “corrupción”.           De esta manera, indica que           en algunos casos el Legislador ha considerado como “corrupción”           conductas realizadas con el propósito de obtener beneficios personales,           mediante las ventajas o la influencia de un cargo público y de los recursos           del Estado[2].           Sin embargo, subraya que en otras ocasiones ha asociado ese concepto al           ofrecimiento a un funcionario público o particular de dádivas u otros           beneficios, a cambio de la realización u omisión de alguna actuación a favor           propio o de un tercero, así como la aceptación de ese ofrecimiento[3].           Además, señala que también lo ha vinculado a la infracción del deber de           publicidad y transparencia de la información sobre las actuaciones de los           funcionarios públicos[4].          

           

           

De esta manera, según la demandante, “existen           muchas menciones diferentes en las normas que se refieren a «corrupción» y a           pesar de que se intentó agruparlas para darles un sentido, dichas           disposiciones normativas no permiten interpretar claramente cuál es el           contenido de «corrupción». Debido a que se mencionan muchas conductas           diferentes, sin que exista una armonía entre las distintas normas ni tampoco           se evidencia un eje central que las relacione, de su simple lectura no se           solucionan las dudas frente a qué es corrupción, cuál es el sentido de la           corrupción, cuál es el objetivo de esas normas y por consiguiente qué es lo           que se quiere castigar”.          

           

Desde otro punto de vista, la acusación afirma que tampoco la jurisprudencia           ha utilizado una noción unívoca de aquello que se entiende por corrupción.           Referencia una sentencia de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de           Justicia, en la cual se indica que la finalidad corrupta se configura cuando           la decisión judicial pretende favorecer ilícitamente a un tercero, es           consecuencia de un pago, dádiva o promesa y en aquellos supuestos en los que           es arbitraria, caprichosa o injusta y contraria al derecho o a las pruebas           aplicables[11].           Para la demandante, sin embargo, esta aproximación solo fue utilizada para           un caso concreto y no está relacionada con el contenido de las normas sobre           corrupción citadas con anterioridad.            

           

En el mismo sentido, cita la Sentencia C-434 de 2013[12],           en la cual la Corte Constitucional abordó el problema de los hechos o           circunstancias que pueden constituir actos de corrupción tipificados como           conductas punibles. Advierte que esta Corporación puso de manifiesto la           existencia de elementos de juicio en el ordenamiento jurídico que, a partir           de su lectura integral, permiten determinar al operador jurídico si un           delito constituye al mismo tiempo un acto de corrupción. No obstante, estima           que el análisis de ese pronunciamiento se circunscribió a los supuestos de           actos de corrupción con connotación de delito, de manera que no contribuye a           clarificar el contenido del concepto de corrupción en el campo           disciplinario.           

           

De este modo, la impugnación considera que ni la Ley ni la jurisprudencia           proporcionan elementos para determinar con           certeza el contenido y alcance de la expresión           “corrupción”, de tal manera que los           vocablos censurados desconocen los           principios de debido proceso, legalidad, seguridad jurídica y “anticorrupción”.          

           

3.2. La           demandante explica que se vulnera el principio           de legalidad previsto en el artículo 29 de la C.P., el cual exige la           definición clara, concreta e inequívoca de las conductas sancionadas, pues           debido a la alegada imprecisión de aquello que se entiende por “corrupción”,           pueden existir diversas interpretaciones sobre su sentido. De otra parte,           afirma que se desconoce el principio de           seguridad jurídica, derivado de los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la           Constitución. Argumenta que este principio se aplica al escenario de las           sanciones de carácter disciplinario, por cuanto las conductas tipificadas           deben ser lo suficientemente precisas y concretas para que los funcionarios           tengan certeza sobre las actuaciones que podrían ser objeto de una sanción           y, en el caso de los operadores, sobre los comportamientos por los cuales           pueden imponerlas.          

           

Por último, explica que el fenómeno de la corrupción es contrario al           propósito de la Constitución, previsto en el Preámbulo, de asegurar a los           integrantes de la Nación la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia,           la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco           jurídico democrático y participativo que garantice un orden político,           económico y  social justo. En este sentido, considera que de tales           contenidos se deriva un principio denominado “anticorrupción”,           principio que, entonces, resultaría infringido por la expresión acusada, en           la medida que no existe claridad sobre las conductas que podrían           desconocerlo y, como consecuencia, se tornaría “inaplicable”           e “ineficiente”.          

           

Con arreglo a los anteriores           argumentos, la demandante solicita a la Corte declarar la inexequibilidad de           la disposición demandada y, subsidiariamente,           exhortar al Congreso para que, en ejercicio de su función legislativa,           defina lo que se debe entender por “actos           de corrupción”.          

           

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES          

           

Presentaron intervenciones dentro del presente proceso el           Ministerio del Interior, el Departamento Administrativo de la Función           Pública, la Fiscalía General de la Nación, las senadoras Angélica Lozano y           Paloma Valencia, la           Academia Colombiana de Jurisprudencia, las universidades de La Sabana, Santo           Tomás y Surcolombiana y los ciudadanos César Eduardo Cantillo Cubides y           Luisa Fernanda Lasso Rivera.          

           

Dos posiciones se han adoptado en torno al debate de constitucionalidad           generado por la demanda. Casi todos los intervinientes coinciden en que           varias normas legales, constitucionales e internacionales, contrario a lo           que sostiene la acusación, precisamente permiten determinar a qué se refiere           la expresión impugnada, por lo cual resulta ajustada a la Constitución           (4.1.). En contraste, un interviniente comparte la tesis de la demandante,           pues considera que el sentido del vocablo acusado no es unívoco y por ello           es violatorio del derecho al debido  proceso (4.2.). En todo caso, algunos           de quienes asumen la primera postura, advierten también que los cargos           carecen de aptitud sustantiva para provocar un pronunciamiento de fondo           (4.3.).          

           

4.1. Las           intervenciones que defienden una decisión de exequibilidad hacen mención a           distintas disposiciones normativas, a partir de las cuales puede           determinarse aquello a lo que se refiere la expresión atacada.           

           

4.1.1. Para la Universidad Santo Tomás, los ciudadanos César Eduardo           Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera y las senadoras Paloma           Valencia Laserna y Angélica Lozano Correa, los hechos o actos de corrupción           están asociados a las conductas previstas en el artículo VI de la Convención           Interamericana contra la Corrupción, aprobada mediante la Ley 412 de 1997 y           sujeta a control de constitucionalidad en la Sentencia C-397 de 1998[13].           La Senadora Angélica Lozano hace referencia, también, a la Convención de           Naciones Unidas contra la Corrupción, la cual, indica, establece las medidas           que se deben desarrollar para prevenir, investigar y sancionar actos de           corrupción, definidos en ese mismo instrumento internacional.           Adicionalmente, cita varias definiciones que se han formulado sobre el           referido concepto.          

           

Señala que en la Sentencia C-397 de 1998 se estableció que la corrupción es           un acto en el que el servidor público contrapone sus propios intereses o de           terceros sobre el interés general y hace un uso indebido del aparato           administrativo, de los recursos del Estado y de sus propias funciones, actos           que, aunque no siempre, por lo general se encuentran tipificados. En la           Sentencia C-434 de 2013, subraya, se identificaron una serie de actos de           corrupción derivados de la Convención Interamericana contra la Corrupción,           de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y del Estatuto           contra la Corrupción (Ley 1474 de 2011). Adicionalmente, plantea que en el           Documento Conpes 167 de 2013 se consideró que la corrupción consistía en el           uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio           privado.          

           

94.1.2. La Academia Colombiana de Jurisprudencia, si bien cree que debido a           las múltiples formas que puede adoptar la corrupción no sería procedente una           definición cerrada, se apoya también en el referido Documento Conpes y en lo           dicho por instituciones como Transparencia por Colombia y asume que debe           haber un abuso o desviación del poder conferido, público o privado, y un           beneficio privado injustificado, para sí o para un tercero, no           necesariamente de carácter monetario. Así mismo, manifiesta que en torno al           concepto de corrupción, se cuenta con los dos instrumentos internacionales           citados por los anteriores intervinientes y con las sentencias C-397 de           1998, C-434 de 2013, C-397 de 1998, C-944 de 2012, C-081 de 2014, C-1474 de           2011 y C-499 de 2015.          

           

4.1.3. Por su parte, el Ministerio del Interior advierte que el principio de           legalidad en el campo disciplinario no posee el mismo rigor que en materia           penal, pues se aceptan “tipos indeterminados”, que en el presente caso           remiten a un complemento normativo integrado por los deberes y prohibiciones           de los servidores públicos.          

           

En este sentido, explica que, contrario a lo señalado por la demandante,           existen normas jurídicas que contienen definiciones sobre el significado de           la expresión demandada. Afirma que el artículo 16 de la Ley 1474 de 2011           define la corrupción privada como un acto mediante el cual una persona           directamente o por intermedio de otra promete, ofrece o concede a           directivos, administradores, empleados o asesores de una sociedad,           asociación o fundación una dádiva o cualquier beneficio no justificado, para           que le favorezca a él o a un tercero, en perjuicio de aquella. Así mismo,           indica que los artículos 2, 3 y 13 a 33 de la misma Ley prevén un conjunto           de conductas punibles, dentro de las cuales se halla la gestión de intereses           privados por parte de ex servidores públicos, en asuntos relacionados con           las funciones propias del cargo ejercido dentro de los 2 años siguientes a           su retiro, la celebración de contratos con entidades públicas, incluso           descentralizadas, entre otros comportamientos.          

           

En un sentido análogo, la Fiscalía General de la Nación advierte que, según           la jurisprudencia constitucional, el principio de legalidad disciplinaria           admite tipos abiertos, los cuales hacen remisión a las normas relacionadas           con deberes, prohibiciones y mandatos de los servidores públicos. En su           opinión, en este caso, a partir de la Ley 1474 de 2011 se pueden identificar           los actos constitutivos de corrupción, en la medida en que esta regula (i)           las inhabilidades para contratar con el Estado, (ii) las prohibiciones de           los servidores públicos, (iii) formas diversas de agravación punitiva, (vi)           nuevos delitos, como los acuerdos restrictivos de competencia y el fraude de           subvenciones, (v) además de incluirse reglas en materia de anticipos, entre           otras. Adicionalmente, señala que la Corte, en la Sentencia C-1039 de 2006,           indicó que el juez disciplinario adelanta el proceso de adecuación típica de           las conductas a partir de todas las fuentes normativas sobre deberes,           mandatos y prohibiciones de los servidores públicos, dada la diversidad de           comportamientos contrarios a la función pública.          

           

4.1.4. Por último, la Universidad de La Sabana sostiene que el contenido de           la disposición demandada puede determinarse con base en los artículos 1, 2,           83, 209 y 126 de la Constitución, relativos a los principios y fines           esenciales del Estado, al principio de buena fe, a los principios de la           función administrativa y el artículo 126 de la C.P., según el interviniente,           sobre transparencia. Con fundamento en estas premisas, caracteriza los actos           de corrupción como aquellos (i) contrarios           a los principios de moralidad administrativa y buena fe, en perjuicio de la           administración, el Estado y la comunidad, (ii) opuestos           a una buena administración, entendiéndose esta dentro de la buena fe y la           correcta planeación para lograr la eficacia; y (iii) que           desconocen la prevalencia del interés general, el cual resulta supeditado al           interés particular.          

           

La interviniente también manifiesta que el principio de transparencia se           vuelve relevante para comprender el concepto de corrupción, dado que esta           supone actos del servidor público fuera del conocimiento público que           infringen la confianza depositada en la administración. En todo caso, indica           que la noción de “corrupción” no puede reducirse solo a las conductas           penalmente tipificadas, derivadas de la Convención de las Naciones Unidas           contra la Corrupción y la Convención Interamericana contra la Corrupción.          

           

4.1.5. En este orden de ideas, los anteriores intervinientes solicitan a la           Corte declarar exequible la disposición acusada. Por razones de seguridad           jurídica y el principio de legalidad, la Universidad de La Sabana pide que           esa decisión sea condicionada, en el entendido de que en la determinación de           la expresión acusada se deben tener en cuenta los criterios que esa           Institución propone en su argumentación. Por su parte, los ciudadanos César           Eduardo Cantillo Cubides y Luisa Fernanda Lasso Rivera también estiman que           la exequibilidad debe ser condicionada, pero en el entendido de que los           vocablos “hechos de corrupción” se           refieren a las conductas previstas en el artículo VI de la Convención           Interamericana contra la Corrupción.          

           

4.2. De           forma opuesta al anterior grupo de intervinientes, la Universidad           Surcolombiana respalda la demanda y considera que la norma acusada es           inconstitucional. De manera preliminar, advierte que, “por           unidad de materia”, la Corte Constitucional también debe estudiar la           constitucionalidad del artículo 54.7. de la misma Ley impugnada, que prevé           como falta disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública,           “[o]mitir, el supervisor o el           interventor, el deber de informar a la entidad contratante los hechos o           circunstancias que puedan constituir actos de corrupción tipificados como           conductas punibles, o que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento           del contrato, o cuando se presente el incumplimiento”. En           relación con esta previsión, considera que debe declararse su           constitucionalidad con base en los argumentos expuestos en la Sentencia           C-200 de 2012, “porque es una obligación           en cabeza de todos los ciudadanos. En efecto, el deber que le asiste, no           significa la imputación de delitos, sino la puesta en conocimiento por parte           de las autoridades, quienes serán las que, con sujeción a los principios           constitucionales adelantarán las investigaciones que consideren necesarias”.          

           

A continuación, la Institución cita un fragmento de la Sentencia C-944 de           2012, en la cual la Corte planteó las alteraciones ocasionadas por el           fenómeno de la corrupción al sistema político democrático, la economía y los           principios constitucionales de la función pública. En el segmento           referenciado, la Sala Plena se refirió a los efectos del problema en los           ámbitos político, económico, administrativo público y jurídico. De acuerdo           con la Universidad interviniente, “con           los cuatro puntos que expone la Corte Constitucional, se demuestra la           imposibilidad de tener una definición clara y unívoca de lo que debe           entenderse como actos de corrupción, lo que vulnera el debido proceso           disciplinario consagrado en el artículo 29 de la Carta Política de 1991”.            

           

De este modo, solicita declarar exequible el numeral 7 del artículo 54 de la           Ley 1952 de 2019, “porque su objetivo           garantiza el cumplimiento de los principios de la función pública” e           inexequible “el numeral 10 del artículo           62 de la Ley 1952 de 2019”.          

           

4.3. Por           último, algunos de los intervinientes que defendieron la validez de la           expresión acusada plantearon, previamente, que la demanda carece de aptitud           sustantiva. La Senadora Angélica Lozano Correa indica que la argumentación           de la demandante no supera el requisito de suficiencia,           pues contrario a lo que esta sostiene, existen múltiples definiciones en el           ordenamiento jurídico en torno a los que se califican como actos de           corrupción, “lo cual implica que la           ausencia del concepto en el numeral demandado per se no genera una duda           mínima sobre la constitucionalidad de la norma”. La Fiscalía General de           la Nación comparte el criterio de la falta de suficiencia en           tanto, según afirma, la demandante           parece desconocer la naturaleza del proceso disciplinario y el alcance de           los principios de legalidad y tipicidad en esta materia. Adicionalmente,           señala que la demanda no es pertinente,           porque se funda en argumentos legales “que           descontextualizan el objeto de la norma y omiten su interpretación           sistemática a la luz de otras normativas que contemplan deberes, mandatos y           prohibiciones de los servidores públicos”.          

           

Por su parte, si bien no asevera expresamente que la demanda carece de           aptitud sustantiva, el Departamento Administrativo de la Función Pública           estima que la norma impugnada no prevé aquello que interpreta la demandante.           Indica que la disposición acusada no busca sancionar actos de corrupción           propiamente, sino que constituye una medida de protección para el servidor           público que cumpla con el deber ciudadano de denunciar actos de corrupción.           Así, en su opinión, “carecen de           fundamentos jurídicos y lógicos las consideraciones de la[s] accionante[s]           al señalar que el desarrollo de las conductas que se constituyen como actos           de corrupción en todas las disposiciones que regulan la materia no son           suficientes para establecer cuando una conducta se constituye como           corrupción y por lo tanto se haría necesaria la definición de lo que debe           entenderse por «actos de corrupción» por parte del Congreso de la República”.            

           

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN          

           

           

Sostiene que el fragmento “actos de           corrupción” es determinable con base en una lectura integral del sistema           jurídico. En primer lugar, indica que existen instrumentos internacionales           que establecen estándares concretos para complementar o determinar, de           manera razonable y proporcionada, dicha expresión, como la Convención           Interamericana contra la Corrupción. En segundo lugar, señala que la Ley           1474 de 2011 fijó medidas de distinta naturaleza para luchar contra la           corrupción, con inclusión de disposiciones penales que castigan conductas           relacionadas con el fenómeno, tanto en el sector público como en el ámbito           privado.          

           

Por último, el Ministerio Público resalta que en la Sentencia C-434 de 2013,           al analizar el parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, la Corte           consideró que era posible determinar el concepto de actos           de corrupción tipificados como conductas punibles, en relación con la           inhabilidad analizada, entre otros elementos, con base en los debates           legislativos que dieron lugar a la expedición del Estatuto Anticorrupción.           De esta forma, concluye que el enunciado normativo demandado es compatible           con la Constitución y solicita a la Corte declararlo exequible.          

           

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL          

           

6.1. Competencia          

           

1. De           conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4., de la           Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y           decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad que           presenten los ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material           como por vicios de procedimiento en su formación. Esta regla de competencia           implica que el control de constitucionalidad recae sobre disposiciones con           rango material de ley que pertenezcan al sistema jurídico actual. No           pertenecen a este, por ejemplo, las disposiciones o normas que han sido           derogadas, y por esta razón la jurisprudencia constitucional ha considerado           que la activación de la competencia de la Corte presupone, como regla           general, la vigencia de los preceptos jurídicos sometidos a su conocimiento[14].          

           

La Corte, sin embargo, también ha admitido que si las normas demandadas han           sido derogadas, pueden ser controladas, entre otros casos, cuando produzcan           efectos jurídicos en la actualidad[15].           También ha analizado el caso de disposiciones o normas acusadas todavía no           vigentes pero que entrarán o existe la posibilidad de que entren en           vigencia. El Legislador ha diferido en el tiempo la entrada en vigencia de           los preceptos acusados, los ha sometido a un hecho futuro o, por alguna otra           razón, su vigencia se encuentra suspendida. La Corte ha considerado que           tales disposiciones tienen la vocación o potencialidad de entrar en vigencia           y producir efectos jurídicos, de tal manera que procede la revisión           constitucional[16].           Las disposiciones demandadas pertenecen al ordenamiento jurídico, pues no           han sido objeto de derogatoria, y esta circunstancia explica la posibilidad           de que cobren vigencia, produzcan efectos y, en consecuencia,  habilita el           control de constitucionalidad[17].          

           

2. En           el presente asunto, la demandante acusan parcialmente el numeral 10,           artículo 62, de la Ley 1952 de 2019, “por           medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la           Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas           con el derecho disciplinario”. Esta Ley fue promulgada y publicada en el           Diario Oficial No. 50.850, el 28 de enero de 2019. En su artículo 265, sobre           vigencia y derogatoria, previó que entraría a regir 4 meses después de su           sanción y publicación. Así mismo, estableció que los artículos 33, 101, 102,           208, 209, 210, 211, 212, 213, 214, 215, 216, 217, 218, 219, 220, 221, 222,           223, 224, 225, 226, 227, 228, 229, 230, 231, 232, 233, 234, 235 y 254,           relativos al procedimiento contenido en dicho Código, entrarían en vigencia           18 meses después de su promulgación.          

           

Conforme a las anteriores reglas sobre vigencia, los artículos relativos al           procedimiento empezarían a regir el 28 de julio de 2020 y las disposiciones           restantes el 28 de mayo de 2019.  No obstante lo anterior, el artículo 140           de la Ley 1955 del 25 de mayo de 2019[18] extendió           hasta el 1 de julio de 2021 la entrada en vigencia de la totalidad de la Ley           1952 de 2019[19],           de tal manera que la regulación en su integridad solo comenzará a regir con           arreglo al plazo establecido en la nueva disposición. En este sentido, dado           que el término fijado por el Legislador al día de hoy no se ha cumplido, la           norma acusada no se encuentra aún vigente. Pese a esto, en los términos           indicados en el fundamento anterior, es claro que la Ley 1952 de 2019 fue           debidamente sancionada y no ha sido derogada. De esta manera, se trata de           una regla perteneciente al ordenamiento jurídico, circunstancia que           posibilita su vigencia próxima y producción de efectos jurídicos y habilita           entonces la competencia de la Corte para decidir sobre la demanda formulada           contra uno de sus artículos.            

           

6.2. Cuestiones previas          

           

6.2.1. Aptitud sustantiva de la demanda          

           

3. Antes           de identificar el eventual problema jurídico a resolver, es necesario           determinar la aptitud sustantiva de la demanda, pues algunos intervinientes           sostienen que los cargos formulados no superan el requisito de suficiencia,           en la medida en que en el sistema jurídico existen múltiples definiciones en           torno a los que se califican como actos de corrupción y,           así mismo, la demanda ignora la manera en que opera el principio de           legalidad en materia disciplinaria. Se indica, además, que la impugnación no           es pertinente, debido a que se           descontextualiza la finalidad de la norma y se omite interpretarla           sistemáticamente, conforme a los deberes, mandatos y prohibiciones de los           servidores públicos. Adicionalmente, un interviniente cree que la actora           adscribe a la norma acusada un sentido que no tiene, por cuanto esta no           busca propiamente sancionar           actos de corrupción, sino que constituye una medida de protección para el           servidor público que cumpla con el deber de denunciar hechos de corrupción.           Procede la Corte a analizar estas objeciones.          

           

4. De           conformidad con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de           inconstitucionalidad debe contener: (i) el           señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su trascripción           literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las           mismas; (ii) el señalamiento de las           normas constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las           razones por las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando           fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para           la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la           razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.          

           

A la luz de lo anterior, una de las exigencias de las demandas de           inconstitucionalidad consiste en la formulación de uno o varios cargos           contra las normas legales que se impugnan, por desconocimiento de las           disposiciones constitucionales que se consideran infringidas. En este           sentido, la Corte ha considerado que dichos cargos deben reunir ciertos           requisitos para que se ajusten a la naturaleza normativa, abstracta y           comparativa del control que realiza la Corte y permitan comprender el           problema de transgresión constitucional que se propone. Este presupuesto ha           sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros, específicos, pertinentes,           suficientes y satisfagan la exigencia de certeza.          

           

           

La especificidad de los cargos supone           concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que el           enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la           explicación de la manera en que esa consecuencia le es atribuible. Es           necesario que los cargos sean también pertinentes y,           por lo tanto, que planteen un juicio de contradicción normativa entre una           disposición legal y una de jerarquía constitucional y que el razonamiento           que funda la presunta inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional,           no legal, doctrinal, político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el           argumento en que se sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de           hecho, reales o de eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o           es aplicada la disposición.          

           

Por último, la suficiencia implica           que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a           demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El           cargo debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en           entredicho la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del           principio democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico           sobre el resultado del acto político del Legislador[20].           En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de           inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que           puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá           aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.          

           

5. De           acuerdo con el numeral demandado, constituye falta gravísima cometer,           directa o indirectamente, con ocasión de sus funciones o excediéndose en el           ejercicio de ellas, acto arbitrario e injustificado contra otro servidor           público que haya denunciado “hechos de           corrupción”. Para           la demandante, el vocablo “corrupción” es           impreciso,           en razón de que en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan           precisar inequívocamente su significado. Como resultado, no es claro cuáles           comportamientos o actuaciones podrían ser calificados de corrupción y, por           lo tanto, se desconocen los principios de debido proceso, legalidad,           seguridad jurídica y “anticorrupción”.          

           

Pese a que la           demanda, en los términos anteriores, afirma presentar cargos por violación           de los varios principios citados, toda la argumentación está dirigida           a mostrar que, a causa de la alegada imprecisión del término “corrupción”,           el Legislador desconoció la tipicidad, derivada del principio de legalidad           y, más en general, del derecho al debido proceso (Art. 29 de la C.P.). De           esta forma, en realidad la acusación se sintetiza en un único cargo de           inconstitucionalidad, por violación del principio constitucional de           tipicidad[21].          

           

6. A           juicio de la Sala, la demanda supera los requisitos de aptitud sustantiva.           Satisface los presupuestos de certeza y claridad,           pues atribuye a la disposición censurada un sentido susceptible de ser           adscrito a su texto y se comprende en qué sentido se produciría la supuesta           violación del principio constitucional  invocado. Contrario a lo que asume           uno de los intervinientes, la demandante no afirma que mediante la falta           disciplinaria parcialmente censurada se sancionen actos de corrupción.           Argumenta que la norma acusada contempla “faltas           disciplinarias que en su descripción hacen alusión a la situación de           denunciar hechos de corrupción e investigar y juzgar eventos de corrupción,           sin que exista claridad del contenido de esas situaciones, pues no es claro           qué son hechos o eventos de corrupción. Lo cual genera que en la aplicación           de las faltas disciplinarias demandadas se puedan ocasionar diversas           interpretaciones por parte del funcionario sobre su contenido, esto debido a           que no puede suplir el vacío dirigiéndose a otra norma, pues el contenido           del concepto de corrupción no se encuentra en nuestro ordenamiento jurídico…”           

           

Conforme a lo anterior, la acusación se centra en el argumento de que la           falta disciplinaria en cuestión incorpora un concepto cuyo sentido no es           claro y tampoco puede ser identificado a partir de otras normas del sistema           jurídico, por lo cual no hay certeza en cuanto a los que podrían catalogarse           como “hechos de corrupción”. El           presupuesto anterior corresponde al texto normativo censurado, pues en           efecto, en este se consagra una falta disciplinaria y se introduce la           expresión que la demandante ataca. Ella no asume que mediante la norma se           sancionen actos de corrupción sino que el precepto contempla una falta           disciplinaria y que su aplicación presupone el empleo del concepto de           corrupción, lo cual se identifica con el contenido del enunciado normativo           controvertido.          

           

Por otro lado, la impugnación contiene una argumentación clara y           comprensible. La actora considera que la alegada imprecisión del concepto           de corrupción atentaría contra el           principio constitucional de tipicidad, pues ni siquiera otras normas del           sistema jurídico permitirían identificar con certeza su significado, de           forma tal que sus alcances y las aplicaciones de la expresión demandada           quedarían librados a la discrecionalidad del intérprete.          

           

Los cargos son, así mismo, pertinentes por           cuanto impugnan normas legales, no a partir de criterios de conveniencia u           oportunidad sino a causa de su presunta incompatibilidad           con la disposición constitucional citada. Se satisfacen también las           exigencias de especificidad y suficiencia,           en la medida en que la demanda se estructura en orden a mostrar, de manera           concreta y puntual, el presunto problema de inconstitucionalidad del           segmento acusado y desarrolla la impugnación, no solo en los términos           indicados con anterioridad sino que, además, se lleva a cabo una revisión de           varias normas legales e internaciones, a partir de las cuales se pretende           demostrar la tesis de la imprecisión del concepto de corrupción y           sus consecuencias para la expresión censurada.          

           

Por último, los argumentos de los intervinientes citados, para objetar la           pertinencia y suficiencia de los cargos, según las cuales, en el sistema           jurídico existen elementos que hacen determinable la noción de corrupción o           de que la acusación omite interpretar la norma de tal manera que pueda           llegar a ser determinable con base en el principio de tipicidad en materia           disciplinaria, no son idóneos para atacar la aptitud sustantiva de la           demanda. Estos constituyen planteamientos de naturaleza distinta, pues se           orientan a controvertir de fondo la tesis de la demandante, como lo muestra           el hecho de que hacen parte también de los argumentos empleados para           defender la exequibilidad de la norma. En este orden de ideas, la Corte           concluye que la demanda cuenta con aptitud sustantiva y, en consecuencia,           habrá de ser analizada de fondo.          

           

6.2.2. Integración de la unidad normativa          

           

7. La           Universidad Surcolombiana considera que “por           unidad de materia”, la Corte también debe estudiar la constitucionalidad           del artículo 54.7. de la misma Ley acusada, que prevé como falta           disciplinaria gravísima, relacionada con la contratación pública, “[o]mitir,           el supervisor o el interventor, el deber de informar a la entidad           contratante los hechos o circunstancias que puedan constituir actos de           corrupción tipificados como conductas punibles, o que puedan poner o pongan           en riesgo el cumplimiento del contrato, o cuando se presente el           incumplimiento”. Aunque de forma           imprecisa, la Sala entiende que la solicitud de la Institución interviniente           consiste en que se integre la unidad normativa y, en consecuencia, se someta           a control, además del artículo 62.10. de la Ley 1952 de 2019, el artículo           54.7. ídem, que prevé el texto           normativo trascrito.  No hay lugar, sin embargo, a acceder a esta petición.          

           

8. De           conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991[22] y           la jurisprudencia constitucional, la facultad de integrar oficiosamente la           unidad normativa es de carácter excepcional y solo procede cuando: i) se           demande una disposición cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o           autónomo, ii) la disposición           cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones, y, finalmente,           o  iii) la norma se encuentre           intrínsecamente relacionada con otra disposición que pueda ser,           presumiblemente, inconstitucional[23]. Aunque           la interviniente no señala expresamente la causal en virtud de la cual           debería procederse a integrar la unidad normativa, conforme a su afirmación,           se entiende que la norma que invoca se encuentra íntimamente ligada con la           acusada y, por esta razón, podría ser también inconstitucional. No obstante,           el planteamiento no cuenta con asidero alguno.          

           

El artículo           54.7., de la Ley 1952 de 2019 que se pide vincular al           trámite de constitucionalidad, prevé           como falta gravísima el hecho de que el supervisor o el interventor omita el           deber de informar a la entidad contratante los hechos o circunstancias que           puedan constituir actos de corrupción tipificados como conductas punibles,           que puedan poner o pongan en riesgo el cumplimiento del contrato o cuando se           presente tal incumplimiento. La regla se ubica en el artículo 54 de la Ley           1952 de 2019, que regula las faltas relacionadas con la contratación           pública. Así mismo, si bien incorpora el vocablo “corrupción”,           se refiere a conductas con esta connotación pero que, además, constituyan           hechos punibles, que posean la potencialidad de generar un riesgo, que           generen un riesgo efectivo para el cumplimiento del contrato o hayan dado           lugar concretamente a su incumplimiento.          

           

De esta manera, se trata de una norma disciplinaria específica, relacionada           con el desarrollo y ejecución de contratos estatales y aplicable a dos           sujetos que intervienen en esta clase de procesos. Así mismo, opera si el           comportamiento es delictivo o si incide de una determinada manera en el           cumplimiento del contrato. Por su parte, el precepto acusado está destinado           a todo servidor público y aplica en los eventos en los cuales, en ejercicio           de sus funciones, aquél ejecute una actuación arbitraria contra otro           servidor que haya denunciado hechos de corrupción, precisamente como           consecuencia de esas denuncias. Además, en este caso, los actos de           corrupción no están asociados al campo del derecho penal ni se encuentran           ligados a circunstancias específicas como las que se mencionan en la           disposición que se pide integrar.          

           

De esta manera, la Sala no observa que exista una relación intrínseca entre           la disposición acusada y la que se solicita vincular al juicio de           constitucionalidad. En particular, no advierte que como consecuencia de una           eventual inconstitucionalidad de aquella esta también podría devenir           inexequible o que exista otro vínculo de proximidad material entre las dos,           que haga presumir la necesidad de retirar del sistema jurídico los segmentos           no acusados, ante una hipotética inexequibilidad de los acusados. Desde otro           punto de vista, tampoco concurren las demás causales para la integración de           la unidad normativa, pues el contenido material de la norma demandada no se encuentra           reproducido en otras disposiciones y, así mismo, posee un contenido deóntico           claro y autónomo[24].          

           

Se advierte que, si bien es necesaria la lectura integral del numeral           parcialmente censurado para la adecuada identificación de la impugnación, la           expresión “hechos de corrupción” es           susceptible de ser contrastada con el principio constitucional de legalidad,           en el marco del cargo de indeterminación formulado por la demandante. De           igual manera, de ser eventualmente declarada inexequible, los fragmentos           restantes del texto normativo que subsistirían podrían producir efectos           jurídicos. En este caso, si se suprimiera los vocablos demandados, la falta           quedaría circunscrita a la realización de actos arbitrarios e injustificados           contra otro servidor público que haya denunciado, lo cual tendría vocación           de aplicación, pues todos los servidores del Estado se encuentran obligados           a denunciar los delitos, contravenciones y faltas disciplinarias de los que           tengan conocimiento, de conformidad con el artículo 38.25. de la Ley 1952 de           2019.          

En estos términos, no procede la integración de la unidad normativa y la           Sala procederá a precisar los términos del debate planteado por la demanda.          

           

6.3. Problema jurídico y estructura de la decisión          

                                        

9. La           expresión acusada se encuentra en el texto de una de las faltas gravísimas,           relacionadas con la moralidad pública, consagradas en el artículo 62 del           Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019). De acuerdo con la           disposición, sin perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley           1010 de 2006[25],           constituye falta gravísima cometer, directa o indirectamente, con ocasión de           sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e           injustificado contra otro servidor público que haya denunciado “hechos           de corrupción”. Esto significa que la falta disciplinaria se configura           cuando el agente, en desarrollo de sus funciones oficiales o abusando de           ellas, adopta una medida, asume un comportamiento o lleva a cabo actuaciones           sin causa justificada, contra otro servidor, en respuesta a que este ha           denunciado hechos de corrupción.          

           

La conducta tiene lugar en el marco de una relación de trabajo, entre dos           personas vinculadas al servicio público, una que ejecuta el acto arbitrario           y otro que es víctima de la actuación, y puede ser llevado a cabo de forma           directa o indirecta, pero en todo caso como reacción o represalia frente a           las denuncias de corrupción realizadas por quien es objeto de la           arbitrariedad. Así mismo, se           configura con independencia de que hayan o puedan ser tomadas medidas           dirigidas a prevenir, corregir o sancionar el acoso y otro tipo de           hostigamiento laboral a favor del sujeto pasivo de la falta, conforme a la           Ley 1010 de 2006. Se trata, de este modo, de una especie de protección a           favor del denunciante de situaciones de corrupción, mediante la sanción al           servidor público que, por esta causa, asuma y/o lleve a cabo un           comportamiento arbitrario en su contra, en el ejercicio o excediéndose de           sus funciones.          

           

10. Para           la demandante, el           vocablo “corrupción”, previsto en el           numeral acusado, es impreciso, pues en el ordenamiento jurídico no existen           reglas que permitan determinar inequívocamente su significado. Como           consecuencia, sostiene que no es claro cuáles comportamientos o actuaciones           podrían ser calificados como “hechos de           corrupción” y, por lo tanto, se desconoce la tipicidad, derivada del           principio de legalidad y, más en general, del derecho al debido proceso           (Art. 29 de la C.P.).          

           

Para demostrar su tesis, la acusación hace una revisión de algunas normas           legales, constitucionales e internacionales y de pronunciamientos judiciales           relacionados con el uso del término “corrupción”.           De esta manera, afirma que a veces las normas recaen en determinados actos,           mientras que en otras oportunidades, hacen referencia a comportamientos que           no guardan “armonía” con los           primeros. Pues bien, desde su punto de vista, la circunstancia de que no           pueda reconstruirse un concepto unívoco, a partir de las diversas conductas           que el Legislador considera constitutivas de corrupción, impide tener           certeza sobre las situaciones a las cuales debe aplicárseles la expresión           demandada y, como consecuencia, se desconoce el principio de tipicidad.          

           

           

El Procurador General de la Nación y, casi en su totalidad, los           intervinientes discrepan de la demandante. Coinciden con ella en que existen           múltiples normas jurídicas que se refieren a actos de corrupción, pero           atribuyen a este hecho un alcance constitucional opuesto. Sostienen que la           existencia de tales previsiones, antes que demostrar la inconstitucionalidad           de la expresión impugnada, precisan aquello a lo que esta se refiere y, por           lo tanto, que resulta compatible con el principio de tipicidad. En este           sentido, varias intervenciones subrayan la consideración de que en materia           disciplinaria dicho mandato no es tan rígido como en el derecho penal y que           se admiten descripciones típicas abiertas e indeterminadas, siempre que           puedan ser determinadas al momento de su aplicación. En contraste, solo la           Universidad Surcolombiana señala que, conforme a la jurisprudencia           constitucional, la corrupción tiene efectos en los ámbitos político,           económico, administrativo público y jurídico, lo cual pone de manifiesto la           imposibilidad de una definición inequívoca de la expresión demandada.          

           

11. En           los anteriores términos, la discusión gira en torno a la presunta           imposibilidad de identificar un concepto inequívoco de “corrupción”           a partir de las normas en las que el Legislador se refiere a los actos así           considerados y    a las implicaciones de ello para la interpretación y           aplicación de la expresión acusada. En consecuencia, la Sala debe determinar           si la expresión “hechos de corrupción”,           contenida en una falta disciplinaria gravísima, quebranta el principio de           tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de           identificar un concepto unívoco de “corrupción”,           a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a           comportamientos o actos así considerados. Con           el propósito de ilustrar los aspectos centrales de la justificación del           fallo, la Sala reiterará su jurisprudencia sobre (i) el           principio de tipicidad en el derecho disciplinario y, a continuación, (ii) analizará           la compatibilidad con la Constitución del fragmento normativo impugnado.          

           

i. El principio de tipicidad en el derecho disciplinario          

           

12. El           derecho sancionatorio surge con el aumento de funciones del Estado, el           incremento de deberes de los particulares y la creciente complejidad de las           sociedades contemporáneas. Se reconoce que ciertas actividades u omisiones,           ya sea de particulares o de autoridades públicas, requerían una respuesta           por parte del derecho, pero a su vez resultó claro que no todas eran           susceptibles del mismo tratamiento, pues en atención a los intereses que se           pretendían proteger, se distinguieron aquellas que debían ser objeto de           sanción directa por la Administración y  otras que se reservarían a la           justicia penal[26].           Así, emerge un poder en cabeza de las autoridades administrativas que busca           garantizar la integridad y restauración del orden jurídico,           mediante sanciones correctivas y disciplinarias, el cual contribuye a           asegurar el cumplimiento de las propias decisiones administrativas[27].          

           

13. La           potestad punitiva del Estado se ejerce a partir de las competencias           conferidas a los diferentes órganos, para imponer sanciones de variada           naturaleza jurídica[28].           Se han distinguido tradicionalmente, por un lado, el derecho penal, de           estricta aplicación judicial, y por otro lado, los poderes propios del           derecho sancionatorio en general, como es el caso del derecho           contravencional, el disciplinario y el derecho correccional[29].           En lo que hace relación específicamente al derecho disciplinario, la           jurisprudencia constitucional ha indicado que constituye una herramienta           fundamental para el cumplimiento de los fines del Estado (Arts. 1º y 2º de           la C.P.), materializa el principio de responsabilidad de los funcionarios           públicos (Arts. 6, 122 y 123 de la C.P.), desarrolla la competencia del           Legislador para la regulación de la responsabilidad de las autoridades,           permite la tutela de los principios de la función pública y desarrolla las           competencias del control disciplinario[30].          

           

La finalidad general del derecho disciplinario está dada por la salvaguarda           de  la obediencia, la disciplina, la rectitud y  la eficiencia de los           servidores del Estado[31].           Así mismo, por la garantía de la buena marcha y buen nombre de la           administración pública y la obligación de asegurar a los gobernados que las           funciones oficiales sean ejercidas en beneficio de la comunidad (Art. 2º de           la CP)[32].           En consecuencia, desde el punto de vista interno, persigue el cumplimiento           de los deberes a cargo de los servidores públicos y desde el punto de vista           externo, tiene el propósito de que se alcancen los fines del Estado y los           principios de la función pública[33].          

           

14. Ahora           bien, un rasgo consustancial a todas las expresiones de derecho           sancionatorio mencionadas con anterioridad, incluida la disciplinaria, es su           aptitud para causar  restricciones a los derechos constitucionales. Esto se           debe a las características de las consecuencias previstas por el Legislador           frente al desconocimiento de las normas respectivas, que van desde el           llamado de atención, la carga monetaria a favor del Estado, hasta la           suspensión o cancelación de una licencia profesional o la inhabilitación           temporal para desempeñar funciones públicas y, en el caso más extremo, la           privación de la libertad[34].           Como efecto, la Corte ha sostenido en múltiples oportunidades que los           principios del derecho penal en general (en tanto forma paradigmática de           control de la potestad punitiva) operan, aunque con matices[35],           a todas las formas de actividad sancionadora del Estado[36] y,           en particular, al derecho disciplinario.          

           

15. En           el marco del uso de la potestad disciplinaria, el principio de legalidad           adquiere una relevancia notable, pues no solo se deriva de la cláusula           general del debido proceso, prevista en el artículo 29 de la Constitución,           sino de otras normas constitucionales que le otorgan vigor[37].           Así mismo, cobra importancia en este campo del sistema jurídico, debido al           papel que desempeña para el funcionamiento del Estado, el cumplimiento de           las funciones por parte de las autoridades y el logro de los fines           oficiales. A la luz de la jurisprudencia constitucional, el principio de           legalidad, aplicable a las actuaciones disciplinarias, asume tres           manifestaciones o alcances específicos: (i)           implica la necesidad de lex praevia,           (ii) la reserva de ley, y (iii) la tipicidad de las infracciones           disciplinarias.            

           

De este modo, se           requiere de preceptos jurídicos anteriores a la comisión de la falta, que           hayan definido los elementos normativos que la estructuran, así como sus           consecuencias jurídicas. De igual manera, es necesario que tales preceptos           tengan rango material de Ley y, en especial, que no provengan de decisiones           administrativas[38].           Y, en tercer lugar, deben ser previstas de manera clara, expresa e           inequívoca las conductas que pueden ser sancionadas y el contenido material           de las infracciones, así como la correlación entre unas y otras. En           consecuencia, en principio, el tipo disciplinario debe ser de tal claridad           que pueda ser conocido con certeza por el destinatario, con la finalidad de           disminuir los márgenes de discrecionalidad en su interpretación[39].          

           

           

16. Con           todo, según se advirtió, en el campo disciplinario el principio de tipicidad           no cuenta con la misma rigurosidad en su aplicación ni sus exigencias son a           tal punto estrictas como en el derecho penal[42].           Además de otras consideraciones generales, la razón de esta circunstancia           radica en las propias finalidades generales del derecho disciplinario, en la           naturaleza de las conductas sancionadas, los bienes jurídicos           amparados por la regulación, la teleología de las facultades sancionatorias,           los sujetos disciplinables y los efectos jurídicos que se producen frente a           la sociedad. Todo lo anterior hace, a su vez, que el principio en mención           admita cierta flexibilidad y un mayor margen de interpretación en cabeza del           operador [43].          

           

17. La           jurisprudencia pacífica y reiterada de esta Corporación ha sostenido que los           dos aspectos fundamentales que marcan las diferencias entre la tipicidad en           el derecho penal delictivo y en el derecho disciplinario son: (i) la           precisión con la cual deben estar definidas las conductas en las normas           disciplinarias, y (ii) la amplitud de           la que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso de           adecuación típica de las conductas disciplinarias en los procedimientos           sancionatorios[44].           

           

17.1. En           relación con la precisión de las faltas disciplinarias, en el derecho           disciplinario son admisibles los denominados “tipos           en blanco” y los “conceptos jurídicos           indeterminados”.          

           

17.1.1. Los           tipos en blanco consisten en infracciones que, ante la imposibilidad para el           Legislador de contar con un listado exhaustivo de la totalidad de las           conductas que se subsumen en ellas, remiten a un complemento normativo           integrado por las disposiciones en las que se consagran deberes, mandatos y           prohibiciones que resultan aplicables a los servidores públicos. De esta           forma, la tipicidad de las infracciones disciplinarias en blanco se           determina a partir de la interpretación sistemática de la norma que           establece la función, la orden o la prohibición y aquella otra que, de           manera genérica, prescribe que el incumplimiento de tales funciones, órdenes           o prohibiciones constituye una falta disciplinaria[45].          

           

La justificación de esta clase de técnica legislativa reside en que, de           exigirse una descripción detallada en la ley disciplinaria de todos los           comportamientos susceptibles de sanción, ello conduciría en la práctica a           tener que transcribir todo el catálogo de deberes, mandatos y prohibiciones           que se imponen a los servidores públicos en las distintas normas. Esto, a su           vez, se traduciría en un obstáculo para la realización coherente, ordenada y           sistemática de la función disciplinaria y de las finalidades que mediante           ella se pretenden, cuales son, “la           prevención y buena marcha de la gestión pública, así como la garantía del           cumplimiento de los fines y funciones del Estado”[46].           Desde otro punto de vista, esta metodología en la redacción de la ley           disciplinaria contribuye a salvaguardar el principio de eficiencia de la           función pública (Art. 209 de la C.P.)[47].          

           

Es relevante precisar que los tipos en blanco se han entendido como           descripciones incompletas de las conductas efectivamente sancionadas, pero           que, en todo caso, son susceptibles de ser complementadas por las normas a           las cuales remiten[48].           En este sentido, se caracterizan porque, si bien son incompletas, no son           deficientes, en la medida en que el reenvío es claro y no subsisten dudas           acerca del comportamiento del servidor público que configura la falta           disciplinaria[49].           De esta forma, su validez constitucional, a la luz del principio de           tipicidad, pasa por el hecho de que el correspondiente reenvío normativo           permita al intérprete determinar inequívocamente el alcance de la conducta           correspondiente[50].           

           

17.1.1.1. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-030 de 2012[51],           se analizó una demanda contra, entre otros, los numerales 2 y 6 del artículo           34 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2002), que se refieren a los           deberes generales de todo servidor público, de (i) cumplir           con “diligencia, eficiencia e           imparcialidad” el servicio que le sea encomendado; (ii) abstenerse           de “cualquier acto u omisión” que           cause la suspensión o perturbación injustificada de un “servicio           esencial” o que implique “abuso           indebido” del cargo o función; y (iii) tratar           con “respeto, imparcialidad y rectitud” a           las personas con que tenga relación por razón del servicio. En criterio del           actor, debido a la introducción de las expresiones destacadas, las faltas           constituían “tipos sancionatorios en           blanco, los cuales no pueden figurar en la ley, puesto que afectan el           derecho al debido proceso del investigado, dado que la tipificación de la           conducta quedará en cabeza de los Operadores Disciplinarios, convirtiéndose           en legisladores”.            

           

La Sala Plena, luego de clarificar que en materia disciplinaria, de forma           contraria a lo que asumía el actor, eran admitidos conceptos indeterminados           y tipos penales en blanco, sostuvo que las disposiciones demandadas se           debían valorar, interpretar y complementar, sistemática y armónicamente con           las normas contenidas en los artículos 1º, 2º, 6º, 122, 123, 124, 125, 150-2           y 209 de la Constitución. Así mismo, planteó que debían ser leídas           armónicamente con el resto de disposiciones disciplinarias previstas en la           Ley 734 de 2002 y con otras disposiciones legales y reglamentarias que en           concreto regularan los deberes y funciones de los servidores públicos. En           consecuencia, consideró que los segmentos acusados no desconocían el           principio de tipicidad y decidió declarar su exequibilidad.          

           

17.1.1.2. De igual manera, en la Sentencia C-431 de 2004[52] se           resolvió una acusación, entre otras, contra una disposición del           Reglamento del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares (Ley           836 de 2003), que establecía como falta leve “4.           Intervenir en juegos de suerte y azar prohibidos por las normas y           reglamentos o concurrir uniformado a lugares donde se verifiquen estos”.           La demandante sostenía que se trataba de una infracción cuyo sentido no era           claro, pues no se tenía certeza de cuáles eran los juegos de suerte y azar.          

           

La Sala concluyó que, a pesar de que en el enunciado normativo impugnado no           se precisaba completamente cuáles eran tales juegos, a los que se conminaba           al militar a no intervenir o concurrir, se trataba de un tipo en blanco,           pues existían dentro del ordenamiento otras normas jurídicas que sí           contenían la indicación requerida. Así, señaló que el artículo 5° de la Ley           630 de 2001[53] definía           en qué consistían los juegos de suerte y azar y el artículo 4° de la misma           Ley  preveía cuáles eran los que están prohibidos o no están autorizados. De           esta manera, determinó que no existía la alegada falta de claridad y declaró           exequible la norma impugnada.          

           

17.1.2. En           segundo lugar, desde el punto de vista de la precisión de los tipos           disciplinarios, la jurisprudencia constitucional también ha considerado           admisible el uso por el Legislador disciplinario de “conceptos           jurídicos indeterminados”. Con esta expresión se han reconocido los           conceptos de valor o de experiencia utilizados por el Legislador, que           limitan o restringen el alcance de los derechos y de las obligaciones que           asumen los particulares o las autoridades públicas. Estos, antes que           permitir a su intérprete escoger libremente una determinada opción, de           acuerdo con preferencias individuales, se encuentran sujetos tendencialmente           a una única solución frente al asunto planteado, pues el mismo ordenamiento           jurídico, a través de los distintos métodos de interpretación, u otros           referentes objetivos, le imponen al operador la elección de un sentido[54].          

           

A pesar de su indeterminación al momento de ser introducidos en la Ley y de           que, a primera vista, en el enunciado normativo que los contiene, no existen           elementos que habiliten a precisar su alcance, tal tipo de conceptos son           susceptibles de ser identificados en su contenido, sobre la base de           criterios técnicos, lógicos, empíricos, o de otra índole, que permiten           prever, con suficiente precisión, el alcance de los comportamientos           prohibidos y sancionados.  Así mismo, el concepto puede reconducir a           parámetros de valor o de experiencia que han sido incorporados al           ordenamiento jurídico y de los cuales el operador no puede apartarse[55].          

           

 La Corte ha considerado que, para efectos de la concreción de los conceptos           indeterminados, es posible acudir, por ejemplo, a las reglas que cada           profesión tiene para su buen hacer o “lex           artis”, en su esencia cambiante por la propia naturaleza renovadora de           ciertas profesiones, que surge de experiencias y costumbres, y que marcan un           especial modo de actuar y entender las reglas respectivas y propias de cada           ejercicio profesional. Igualmente, ha señalado que en ciertos casos, juega           un papel importante, al momento de hacer la correspondiente determinación de           conductas sancionables, la costumbre mercantil, que tiene fuerza reguladora           dada su condición intrínseca o de común aceptación como regla adecuada de           conducta comercial cuando es pública, uniforme y reiterada[56].          

           

Pese a lo anterior, si la indeterminación del concepto jurídico acusado, en           un contexto sancionatorio, es a tal punto amplia que no puede ser concretada           de forma razonable a partir de referentes objetivos, entonces el mismo           desconoce el principio de tipicidad, dado que la definición del           comportamiento prohibido habrá quedado definitivamente abandonada a la           discrecionalidad de las autoridades administrativas, que valoran y sancionan           libremente la conducta sin referentes normativos precisos. En estos casos,           los eventuales destinatarios de la regla disciplinaria no contarán con un           criterio que les permita prever con certeza si una determinada actuación se           subsume, o no, típicamente en tales conceptos, “suscitando           una inseguridad jurídica tal, que  los ciudadanos carecen de referentes para           saber cuál es la conducta que de ellos se demanda, o cuál la que se les           permite”[57].          

           

La Corte se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre asuntos de esta           naturaleza, en los cuales se demandaban disposiciones compuestas por uno o           varios conceptos indeterminados, con el argumento de que menoscababan el           principio de tipicidad.          

           

17.1.2.1. En la           Sentencia C-393 de 2006[58],           se analizó la constitucionalidad del          

numeral 2 del artículo 52 del Decreto 196 de 1971, “[p]or           el cual se dicta el estatuto del ejercicio de la abogacía”, que           establecía como falta disciplinaria, “el           consejo, el patrocinio o la intervención en actos fraudulentos en detrimento           de intereses ajenos”. El           demandante consideraba que no existía certeza sobre el alcance del término “actos           fraudulentos”, lo que dejaba al presunto infractor “merced           del intérprete para determinar cuál es el acto fraudulento en que ha           incurrido para proferir la sanción correspondiente”.          

           

 La Corte señaló           que, aunque la norma acusada no precisaba por sí misma lo que debía           entenderse por “actos fraudulentos”,           no cabía duda de que el alcance de la citada expresión estaba inscrito en el           concepto de fraude, palabra cuya acepción semántica y de uso común y obvio,           hacía referencia a la conducta engañosa, contraria a la verdad y a la           rectitud, o que también busca evitar la observancia de la ley en perjuicio           de terceros, entendiendo como tales no solo a los particulares sino también           a las propias autoridades. De este modo, consideró que, con los vocablos           acusados, aquello que había buscado el Legislador era castigar el engaño en           cualquiera de sus modalidades, reprimir los comportamientos del abogado en           ejercicio que resultaran contrarios a la verdad e, igualmente, cualquier           conducta tendiente a evadir una disposición legal, que en todo caso causara           perjuicios a terceros.          

           

Así, la Sala Plena concluyó que el concepto de actos           fraudulentos reconducía a una conducta clara y suficientemente           determinada, comprensible para los destinatarios de la norma, susceptible de           ser concretada razonablemente por la autoridad que tiene a su cargo la           investigación y juzgamiento de la infracción, sin que hubiera lugar a aducir           que el proceso de adecuación típica quedaba abandonado al arbitrio o a la           discrecionalidad del juez disciplinario para ser valorado por éste           libremente. En consecuencia, decidió declarar su exequibilidad.          

           

17.1.2.2. En la           Sentencia C-030 de 2012[59],           se examinó la validez constitucional de la expresión “negocios           incompatibles con el buen nombre y prestigio de la institución”, cuya           realización era constitutiva de falta gravísima, de conformidad con el           numeral 45 del artículo 48 del Código Disciplinario Único (Ley 734 de 2000).           La Corte analizó en dos partes el fragmento. Sostuvo que el sintagma “negocios           incompatibles con…la institución” debía necesariamente complementarse,           al momento de su aplicación, con aquellas disposiciones que consagran           actuaciones violatorias de la Constitución, la ley o el reglamento,           relativas a la realización, celebración o ejecución de los negocios de que           trata la norma, o con aquellas disposiciones constitucionales, legales y           reglamentarias que consagren las finalidades, postulados o presupuestos           normativos que informen el normal, adecuado y correcto funcionamiento de la           institución pública de que se trate. Precisó que las referidas normas eran           perfectamente identificables, por ejemplo, en los reglamentos internos, en           el estatuto de contratación pública o en los regímenes de           incompatibilidades, de modo que, como consecuencia, la indeterminación de           las expresiones citadas podía ser debidamente superada.          

             

           

17.1.2.3. Por otra parte, aunque en un principio la Corte Constitucional,           con base en algunas reflexiones de una sentencia de la Sala Constitucional           de la Corte Suprema de Justicia, consideró que la expresión “moral           y buenas costumbres” en materia disciplinaria no era un concepto de tal           indeterminación que resultara violatorio del principio de tipicidad[60],           con posterioridad, abandonó esa posición[61].            En la Sentencia C-431 de 2004[62],           controló la constitucionalidad, entre otras, de una norma del Reglamento           del Régimen Disciplinario para las Fuerzas Militares ((Ley           836 de 2003), que establecía como falta disciplinaria grave, “1.           Ejecutar actos contra la moral o las buenas costumbres dentro de cualquier           establecimiento militar”.           

           

La Corte consideró que si           bien el Legislador podía elevar a la categoría de falta disciplinaria a           aquellos actos que repudian a la moral social entendida como “la           que prevalece en cada pueblo en su propia circunstancia”, y proscribir           estos comportamientos en el ámbito de las instalaciones militares, al           hacerlo debía establecer clara y precisamente cuáles son aquellos actos “inmorales”           constitutivos de falta disciplinaria. De no proceder de este manera,           advirtió, el Congreso desacata el principio de legalidad que le impone           precisar las conductas sancionables como falta disciplinaria y deja a la           libre apreciación subjetiva de quien impone la sanción el decidir si un           comportamiento es contrario o no a dicho concepto de “moral           social”  y si, en consecuencia, procede o no la sanción. En ese asunto,           constató que las expresiones demandadas carecían de una mínima precisión y           desconocían el principio de tipicidad, de modo que las declaró inexequibles.          

           

17.1.2.3. En el mismo sentido, en la Sentencia C-570 de 2004[63],           la Corte analizó una demanda contra múltiples disposiciones de la Ley 842           del 2003, “por la cual se modifica la           reglamentación del ejercicio de la ingeniería, de sus profesiones afines y           de sus profesiones auxiliares, se adopta el Código de Ética Profesional y se           dictan otras disposiciones”. Se acusaron diversas expresiones,           contenidas en deberes y faltas aplicables a los destinatarios de la           regulación, caracterizadas por su imprecisión y dar lugar a aproximaciones           valorativas[64].           La Sala Plena consideró, en efecto, que los literales censurados describían           conductas sancionables a través de conceptos absolutamente imprecisos, lo           cual conducía a que fuera el juzgador, según sus criterios subjetivos, el           que los llenara de contenido. Por lo tanto, concluyó que esos tipos           disciplinarios vulneraban el principio de legalidad de las normas           sancionatorias y los declaró inexequibles.          

           

1.7.1.2.4. En la Sentencia C-350 de 2009[65],           se analizó la constitucionalidad de la prohibición para todo servidor           público, contenida en el artículo 35.9. del Código Disciplinario Único (Ley           734 de 2002), de “[e]jecutar en el lugar           de trabajo actos que atenten contra la moral o las buenas costumbres”.           La Sala consideró que la expresión “moral           y buenas costumbres” es ambigua porque pueden existir diferentes formas           de entender y usar los conceptos que la componen. Afirmó que la ambigüedad           es tal que ni siquiera haciendo precisiones, tales como decir que en           realidad no se trata de ‘moral’ a           secas, sino de ‘moral social’, por           ejemplo, persistirían dudas con relación a cuál es la forma específica como           se usa dicho concepto. De otra parte, subrayó que también es vaga, pues           incluso si se eligiera y determinara específicamente cuál sería el uso           específico que se hace del concepto (reduciendo así la ambigüedad), no se           puede establecer con precisión en qué casos puede usarse y en qué casos no.           De esta forma, concluyó que la norma acusada contemplaba una prohibición           disciplinaria que empleaba expresiones cuyo grado de indeterminación no era           aceptable constitucionalmente y la declaró contraria a la Constitución.          

           

17.2. Como           se indicó, el otro           aspecto que distingue la configuración del principio de tipicidad en el           derecho disciplinario, en relación con el derecho penal, es la amplitud de           la que dispone el operador para adelantar el proceso de adecuación típica de           las conductas. Este rasgo del derecho disciplinario es directamente           dependiente del carácter, precisamente abierto e indeterminado, que pueden           tener las faltas que se sancionan, en los términos vistos con anterioridad.           Conforme a los precedentes analizados, resulta claro que aquél dispone de un           mayor margen para adelantar el proceso de adecuación típica de las           conductas, al emprender la interpretación sistemática, en aras de           identificar de manera completa el contenido de los tipos en blanco y, así           mismo, al llevar a cabo el razonamiento orientado a hacer determinable un           concepto jurídico indeterminado, con base en los referentes objetivos a           disposición.          

           

La posición de la autoridad disciplinaria también es distinta a la del juez           penal, en el proceso de subsunción de los hechos en las infracciones           establecidas, a causa de las características y la misión del derecho           disciplinario. La Corte ha sostenido que, a diferencia del ámbito del           derecho penal, en donde la descripción de las conductas punibles es           detallada, en la disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de           valoración e individualización de las faltas sancionables por la diversidad           de comportamientos que pugnan contra los propósitos de la función pública y           del régimen disciplinario. Así mismo, ha resaltado que en la definición de           las faltas disciplinarias, entran en juego elementos propios de la función           pública que interesan por sobre todo a contenidos político-institucionales,           que sitúan al superior jerárquico en condiciones de evaluar con mayor           flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más amplio margen           de apreciación, las conductas sometidas a sanción, tal como lo ha entendido           el Tribunal Europeo de Derechos Humanos[66].           Todo esto, en contraste, no ocurre en el derecho penal.          

           

Además, de acuerdo con la Sala Plena, es justamente con el propósito de           garantizar la buena marcha de la administración pública y de que los           servidores del Estado cumplan fielmente con sus deberes oficiales, que se           tipifican las conductas constitutivas de falta disciplinaria en tipos en           blanco, los cuales suponen un amplio margen de valoración y apreciación en           cabeza del fallador[67].          

           

18. En           este orden de ideas, las subreglas ilustradas puede ser sintetizadas de la           siguiente manera:          

           

(i) Debido           al carácter sancionatorio del derecho disciplinario, la producción           legislativa y los trámites disciplinarios se encuentran gobernados por el           principio de tipicidad, de           acuerdo con el cual, las conductas que se sancionan deben ser previstas de           manera clara, expresa e inequívoca, a fin de disminuir los márgenes           de discrecionalidad en su interpretación.          

           

(ii) Sin           embargo, en razón de la naturaleza de las conductas sancionadas, la           teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y           los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de           tipicidad en el derecho disciplinario no opera con el mismo rigor que en el           derecho penal, sino que admite cierta flexibilidad.          

           

(iii) La           anterior flexibilidad se manifiesta a nivel de la precisión con la cual           deben estar definidas las conductas en las faltas típicas y en el plano de           la amplitud de la que dispone el operador disciplinario para llevar a cabo           el proceso de adecuación típica.          

           

(iv) En           relación con la precisión que se demanda de los tipos disciplinarios, el           principio constitucional de tipicidad admite tipos en blanco y conceptos           jurídicos indeterminados.          

           

(v) Los           tipos en blanco consisten en descripciones incompletas de las conductas           efectivamente sancionadas, pero que, en todo caso, son susceptibles de ser           complementadas por otras normas a las cuales remiten, a través de           interpretación sistemática. Se caracterizan porque el reenvío es claro y no           subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones, que           estructuran la falta. Por su parte, los conceptos jurídicos indeterminados           son aquellas expresiones o vocablos contenidos en un tipo disciplinario que,           si bien en principio pueden resultar imprecisos, su significado es           determinable, gracias a los parámetros de valor o de experiencia           incorporados al ordenamiento jurídico o a los criterios técnicos, lógicos,           empíricos, o de otra índole, a los que reconduce.          

           

(vi) Respecto           al margen de apreciación en la subsunción de la conducta, debido a las           finalidades de derecho disciplinario, el operador dispone de una relevante           amplitud para adelantar el proceso de adecuación típica, al emprender la           interpretación sistemática, en aras de identificar de manera completa el           contenido de los tipos en blanco y, así mismo, al llevar a cabo los           razonamientos orientados a hacer determinable un concepto jurídico           indeterminado.          

           

ii. La expresión acusada es compatible con el principio constitucional de           tipicidad          

           

19. A           juicio de la Sala Plena, la expresión “hechos           de corrupción”,  contenida en el texto de una de las faltas gravísimas,           relacionadas con la moralidad pública, consagradas en el artículo 62 del           Código General Disciplinario (Ley 1952 de 2019) es acorde con el principio           de tipicidad, en los términos expuestos en la sección anterior. La Corte           advierte que dichos vocablos hacen de la infracción disciplinaria demandada           un tipo en blanco, compatible con la Constitución, debido a que hace un           reenvío normativo claro a disposiciones que prohíben o sancionan,           inequívocamente, precisamente actos o hechos de corrupción. La           identificación del sentido de la falta disciplinaria acusada no queda, por           lo tanto, abandonada a la subjetividad del intérprete sino que los           destinatarios cuenta con certeza sobre sus alcances.          

           

20. Para           la demandante, dado que las normas jurídicas que hacen uso del concepto de           corrupción se refieren a diversas conductas que no guardan “armonía” entre           sí, no           hay manera de determinar un significado unívoco de dicho concepto.           En consecuencia, a su juicio, tampoco es posible tener certeza           sobre los comportamientos a los debe aplicárseles la expresión demandada y,           por lo tanto, esta desconoce el principio constitucional de tipicidad. En           contraste, el Procurador General y, casi           en su totalidad, los intervinientes sostienen que el hecho de que varias           normas jurídicas se refieran a actos constitutivos de corrupción,           precisamente, hace que el fragmento impugnado resulte compatible con el           referido principio constitucional. La Sala comparte este punto de vista.          

           

21. Como           se indicó en las consideraciones de esta Sentencia, en razón del carácter           sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el           principio de tipicidad, como manifestación del principio constitucional de           legalidad. Sin embargo, debido a la naturaleza de las conductas sancionadas,           la teleología de las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y           los efectos jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de           tipicidad no opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que           admite cierta flexibilidad. Esta se expresa en un plano doble, uno referido           a la precisión requerida de los tipos disciplinarios y el otro relativo a la           amplitud de que dispone el fallador disciplinario para adelantar el proceso           de adecuación típica.          

           

En lo que hace relación al  debate propiciado por la demandante, uno de los           aspectos relativos a la precisión requerida en las infracciones           disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia disciplinaria se           admiten tipos en blanco. Estos son descripciones incompletas de las           conductas efectivamente sancionadas fijadas, pero que, en todo caso, son           susceptibles de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a           través de interpretación sistemática. Se caracterizan porque el reenvío es           claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones,           que estructuran la falta. En el presente asunto, la Sala Plena encuentra que           la norma acusada dispone un reenvío normativo cierto, que permite determinar           inequívocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas jurídicas           prohíben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado           constitutivas de corrupción.          

           

22. Para           comenzar, en la Sentencia C-434 de 2013[68],           el demandante acusó de inconstitucional la inhabilidad consagrada en el           literal k) parágrafo 2º del artículo 84 de la Ley 1474 de 2011, aplicable al           interventor que desconozca el deber de entregar información a la entidad           contratante, relacionada con el incumplimiento del contrato, con hechos o           circunstancias que puedan constituir actos           de corrupción tipificados como conductas punibles o que puedan poner o           pongan en riesgo el cumplimiento del contrato. Entre otros cargos, el actor           sostenía que el Legislador había desconocido del principio de legalidad,           pues de la lectura de la disposición no se podía determinar qué delitos           generarían la inhabilidad prevista en la norma y tampoco el Código Penal ni           ningún otro cuerpo normativo establecía cuáles delitos podían “constituir           actos de corrupción”. En este sentido, no sería determinada ni determinable           la causa que motiva la imposición de la inhabilidad adicionada al artículo           8º de la ley 80 de 1993.          

           

Al analizar el argumento, la Corte se planteó el problema de si “¿la           inexistencia de conductas punibles que el Código Penal denomine actos de           corrupción desconoce la determinación exigible a una disposición que           establezca una inhabilidad para contratar con el Estado y, en consecuencia,           implica la vulneración del principio de legalidad?”.           A continuación, sostuvo que lo señalado por el actor no suponía el           desconocimiento del principio de legalidad, por cuanto la indeterminación           que se alegaba era superable, “a partir           de una lectura integral del ordenamiento jurídico vigente”. En este           sentido, señaló que un primer instrumento útil es el artículo VI de la “Convención           Interamericana contra la Corrupción”,           incorporada mediante la Ley 412 de 1997.          

           

En el citado artículo de la Convención, se señalan específicamente como “actos           de corrupción”:          

           

a. El           requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un funcionario           público o una persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de           valor pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o           ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad a cambio de la           realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones           públicas; //  b. El ofrecimiento o el           otorgamiento, directa o indirectamente, a un funcionario público o a una           persona que ejerza funciones públicas, de cualquier objeto de valor           pecuniario u otros beneficios como dádivas, favores, promesas o ventajas           para ese funcionario público o para otra persona o entidad a cambio de la           realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio de sus funciones           públicas; // c. La realización por           parte de un funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas           de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus funciones, con el fin de           obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o para un tercero; // d. El           aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de cualesquiera           de los actos a los que se refiere el presente artículo; (…).          

           

           

[s]oborno de funcionarios públicos nacionales (Artículo           15); soborno de funcionarios públicos           extranjeros y de funcionarios de organizaciones internacionales públicas (Artículo           16); malversación o peculado, apropiación           indebida u otras formas de desviación de bienes por un funcionario público (Artículo           17); tráfico de influencias (Artículo           18); abuso de funciones (Artículo           19); enriquecimiento ilícito (Artículo           20); soborno en el sector privado (Artículo           21); malversación o peculado de bienes en           el sector privado (Artículo 22); blanqueo           del producto del delito (Artículo 23); encubrimiento (Artículo           24); obstrucción de la justicia (Artículo           25); responsabilidad de las personas           jurídicas (Artículo 26); y participación           y tentativa (Artículo 27).          

           

De otra parte, en el fallo en mención, la Sala Plena explicó también que           como resultado del compromiso de tipificación penal de aquellas conductas de           la Convención de las Naciones Unidas           contra la Corrupción, se expidió el conocido “Estatuto           contra la Corrupción”, mediante la Ley 1474 de 2011. Se señaló que en           esta regulación se introdujo un capítulo específico para las medidas penales           que se implementarían contra de la corrupción pública y privada, dentro del           cual se adicionaron algunas modalidades de conductas punibles ya existentes           en el actual Código Penal, con el propósito de incorporar ciertas formas de           corrupción. Así, se resalta que se introdujeron la estafa con recursos del           sistema de seguridad social (Art. 15), la especulación con medicamentos o           dispositivos médicos (Art. 19) y el agiotaje con medicamentos y dispositivos           médicos (Art. 20).          

           

Así mismo, en la providencia se subraya la creación de nuevos tipos penales           como el delito de corrupción privada (Art. 16), la administración desleal           (Art. 17), la omisión de control en el sector de la salud, con el fin de           ocultar o encubrir un acto de corrupción o la omisión en el cumplimiento de           alguno o todos los mecanismos de control establecidos para la prevención y           la lucha contra el fraude en el sector de la salud (Art. 22), el fraude de           subvenciones (Art. 26), los acuerdos restrictivos de la competencia, con el           fin de alterar ilícitamente el procedimiento contractual (Art. 27), y el           tráfico de influencias de particular sobre un servidor público (Art. 28).          

           

Desde otro punto de vista, la Sala Plena mostró que se modificaron tipos           penales existentes, como la utilización indebida de información privilegiada           (Art. 18), la evasión fiscal por el incumplimiento total o parcial con la           entrega de las rentas monopolísticas que legalmente les correspondan a los           servicios de salud y educación (Art. 21), el peculado por aplicación oficial           diferente, frente a recursos de la seguridad social (Art. 23), el peculado           culposo frente a recursos de la seguridad social integral (Art. 24), el           enriquecimiento ilícito del servidor público (Art. 29), el soborno           trasnacional (Art. 30), el soborno (Art. 31), y el soborno en actuación           penal (Art. 32).          

           

Finalmente, la Sentencia citada planteó que el           artículo 1 de la misma Ley 1474 de 2011 constituye otro criterio normativo           de referencia, pues en este se prevé una inhabilidad para quienes incurran           en actos de corrupción, de manera que “subsiste           la enumeración dentro de la categoría de actos de corrupción, de: (i) los           delitos contra la administración pública y de (ii) el soborno transnacional”. De           este modo, la Corte concluyó que en el ordenamiento jurídico actual, en           efecto, existen elementos de juicio que, a partir de su lectura integral,           permiten determinar al operador jurídico si un hecho punible constituye un           acto de corrupción.          

           

23. La           Sala considera también para el presente asunto que documentos normativos           como los citados prevén inequívocamente “hechos           de corrupción”, de tal manera que el reenvío efectuado por el tipo           disciplinario acusado es claro y permite comprender la forma en que se           estructura la falta. No solo los instrumentos internacionales mencionados           versan sobre compromisos para la sanción de actos           de corrupción, sino que la Ley 1474 de 2011[69],           desde su propia denominación, busca diseñar diversas clases de mecanismos           para prevenir, investigar y sancionar actos           de corrupción, a través de la consagración de medidas penales,           disciplinarias y administrativas, en desarrollo de lo cual, hace referencia           a diferentes hechos de esa           naturaleza. En este sentido, además de los actos con connotación de delitos           ilustrados a partir de la Sentencia C-434 de 2013, debe agregarse que las           medidas de carácter administrativo y disciplinario, dispuestas en la Ley           1474 de 2011, también constituyen objeto de remisión de la disposición           acusada.          

           

Así, se contemplan las inhabilidades para contratar con el Estado en cabeza           de: a) quienes hayan sido declarados           responsables judicialmente por la comisión de delitos contra la           Administración Pública y soborno trasnacional (Art. 1); b) de           las personas que hayan financiado campañas políticas a la Presidencia de la           República, a las gobernaciones o a las alcaldías con aportes superiores al           dos punto cinco por ciento (2.5%) de las sumas máximas a invertir por los           candidatos en las campañas electorales en cada circunscripción electoral           (Art. 2); y c) quienes hayan ejercido           cargos en el nivel directivo en entidades del Estado y las sociedades en las           cuales estos hagan parte o estén vinculados a cualquier título, durante los           dos (2) años siguientes al retiro del ejercicio del cargo público, cuando el           objeto que desarrollen tenga relación con el sector al cual prestaron sus           servicios (Art. 4). Se prevé, además, la prohibición para que ex servidores           gestionen intereses privados, hasta por el término de dos (2) años después           de la dejación del cargo (Art. 3).          

           

Por lo tanto, en todos aquellos supuestos en los cuales se desconozcan las           anteriores  inhabilidades y /o prohibiciones, será claro que se trata de “hechos           de corrupción” para los precisos efectos del enunciado normativo           demandado. De otra parte, la Ley 1474 de 2011 también incorpora medidas de           carácter disciplinario para la lucha contra la corrupción, como la           prohibición de represalias (Art. 43) y la responsabilidad del interventor           (Art. 45), normas que, si bien fueron derogadas de esa regulación, son ahora           reproducidas en el numeral que es objeto precisamente de control de           constitucionalidad y en el artículo 54.7. de la Ley           1952 de 2019 y, por lo tanto, también hay certeza de que tienen el sentido           de contrarrestar hechos de corrupción y que, quien las desconozcan, incurre           en esta clase de actos.          

           

24. Además           de los instrumentos internacionales citados y de las disposiciones de la Ley           1474 de 2011, es pertinente también hacer mención a la Convención de la ONU           contra la Delincuencia Organizada, aprobada mediante la Ley 800 de 2003, la           cual establece en su artículo 8 la obligación para los Estados parte de “penalizar           la corrupción” y, en consecuencia, consagrar como delito, cuando se           cometa intencionalmente,          

           

 a)           La promesa, el ofrecimiento o la concesión a un funcionario público, directa           o indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho           o en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe           o se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales; y //           b) La solicitud o aceptación por un funcionario público, directa o           indirectamente, de un beneficio indebido que redunde en su propio provecho o           en el de otra persona o entidad, con el fin de que dicho funcionario actúe o           se abstenga de actuar en el cumplimiento de sus funciones oficiales.          

           

El párrafo 2 del mismo artículo también establece la posibilidad de adoptar           las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para tipificar           como delito los actos a que se refiere el párrafo 1 del artículo, cuando           esté involucrado en ellos un funcionario público extranjero o un funcionario           internacional.          

           

25. De           esta manera, resulta evidente que la expresión “hechos           de corrupción”  hace de la infracción disciplinaria en la que se           encuentra incorporada un tipo disciplinario en blanco, el cual cumple con           las exigencias de la jurisprudencia constitucional para ser compatible con           la Constitución, pues efectúa un reenvío claro y, como consecuencia, es           posible determinar con certeza la estructura de la falta, a través de           interpretación sistemática. La Ley 1474 de 2011 y los instrumentos           internacionales citados establecen prohibiciones y sanciones relacionadas           con conductas constitutivas de corrupción, en la medida en que fueron           expedidos con ese claro propósito o el Legislador expresamente denominó de           tal manera los compendios normativos, los capítulos o las disposiciones           mismas. En este sentido, se trata de preceptos que de forma cierta permiten           completar el tipo disciplinario, por cuanto resulta inequívoca su           vinculación con la sanción o prevención del fenómeno de la corrupción[70].          

           

Lo anterior no quiere decir, debe precisarse, que se trate de los únicos           documentos normativos con base en los cuales puede completarse y aplicarse           el fragmento acusado. Por una parte, dado que especialmente los instrumentos           internacionales sobre la lucha contra la corrupción citados con anterioridad           y debidamente aprobados por el Estado colombiano, prevén el contenido de           actos constitutivos de corrupción, las disposiciones internas que           correspondan a esas descripciones deben ser identificadas con dicha materia           y concurrir a estructurar la falta disciplinaria en mención. Esto, por           cuanto existe seguridad de que el Legislador considera que las conductas de           tales características, en efecto, son manifestación o “hechos           de corrupción”[71].           

           

Por otro lado, la mención realizada por la Sala es solamente           ejemplificativa, pero advierte que pueden existir otras normas que, de           proporcionar un análogo nivel de certeza en torno a que el Legislador           regula, mediante ellas, actos o hechos de corrupción, pueden desempeñar el           mismo papel de las aquí citadas. Lo relevante es que dicha referencia sea           inequívoca, de tal manera que garantice al destinatario certidumbre acerca           de la cobertura del comportamiento sancionado.             

           

26. Al           respecto, la Corte debe subrayar que el hecho de que la falta disciplinaria           acusada consista en un tipo en blanco hace patente en casos como estos, en           los cuales se discute el alcance y la referencia de un concepto que puede           resultar controvertido, la garantía que para los destinatarios supone el           principio de tipicidad. Por un lado, porque la expresión acusada, pese a su           aparente amplitud, reconduce al propio sistema jurídico (no a otros sistemas           normativos) y, por otro lado, porque el objeto de la remisión son           disposiciones concretas en las que el Legislador ha catalogado,           inequívocamente, como actos o hechos de corrupción.          

           

26.1. En           efecto, el uso del término “corrupción”           está lógicamente vinculado al concepto de sistema normativo, de tal manera           que no es posible hablar de corrupción sin tener en cuenta simultáneamente           un marco normativo dentro del cual se produce el acto o la actividad           calificada como tal[72].           En otros términos, un acto se asume como corrupto porque infringe una norma           que le sirve de referencia. Pero, como es evidente, en la sociedad pueden           existir varios sistemas normativos, además del jurídico, tales como los           religiosos, jurídicos, políticos, económicos, deportivos, etc., y, en           consecuencia, un comportamiento puede ser considerado corrupto conforme a           uno cualquiera de estos sistemas, sin que necesariamente lo sea a la luz del           otro[73]:           una conducta puede tener tal connotación, por ejemplo, en el campo deportivo           o económico y no tenerla en el sistema jurídico[74].          

           

Sin embargo, al tratarse de un tipo disciplinario en blanco, el reenvío que           efectúa la disposición demandada no puede ser a un sistema normativo           distinto que al ordenamiento jurídico[75].           Como se indicó en las consideraciones, en materia disciplinaria el           Constituyente establece que “los           servidores públicos no pueden ser           juzgados sino conforme a las leyes preexistentes” y “sólo           son responsables por infringir la Constitución y la ley”  (Arts. 6 y 29           de la C.P.); así mismo, previó que en el           ejercicio de sus funciones se someterán a los comportamientos descritos en           la Constitución, la ley y el reglamento y que, en todo caso, “no habrá           empleo público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”           (Arts. 122 y 123 de la C.P.). Además, confiere la competencia al           Legislador para crear, modificar o derogar el régimen de responsabilidad al           que se someten los servidores del Estado (Art. 124 de la C.P.). Por lo           tanto, pese a que “hechos de corrupción”           pueden manifestarse en distintos ámbitos normativos, para los efectos de la           norma, la remisión se circunscribe a los que son de tal manera considerados           por el ordenamiento jurídico.          

           

26.2. De           otra parte, el objeto de la remisión dentro del sistema jurídico, a su vez,           solo son a aquellos comportamientos que el Legislador ha calificado           inequívocamente como constitutivos de corrupción. El tipo en blanco no           permite completar la infracción disciplinaria con las prohibiciones u           obligaciones que, por ejemplo, de acuerdo con un concepto de corrupción           construido por el intérprete, a partir de las propias normas o de cualquier           otro modo, puedan ser así catalogadas. Por las mismas razones           constitucionales indicadas en el párrafo anterior y la forma de operar de la           técnica del tipo en blanco, solo se estará en presencia de un hecho de           corrupción en los eventos en los cuales el Legislador haya definido con           claridad que se trata de un acto de esta naturaleza o, inequívocamente,           pueda concluirse que se está frente a una conducta así considerada por la           autoridad normativa.          

           

27. En           este orden de ideas, la Sala concluye que no se requiere que el Legislador           elabore una definición rigurosa y estricta de los conceptos que usa para           sancionar o prohibir conductas, ni que el intérprete pueda llegar a hacerlo,           a partir de los casos regulados, como al parecer lo considera la demandante.           Esto sería, además, muy problemático e incluso inconveniente, tratándose de           conceptos como el de “corrupción”, cuyos casos de aplicación pueden resultar           claros, pero no siempre así una definición completa y acabada. De hecho, en           la Sentencia C-434 de 2013 se puso de presente que durante el trámite de la           Ley 1474 de 2011, el Congreso había optado por una concepción           dinámica del fenómeno de la corrupción, debido a la gran capacidad de           mutación de las formas en que se concreta, así como de la complejidad que           adoptan dichas formas.          

           

De este modo, cuando se incorporan conceptos jurídicos indeterminados o           tipos en blanco en las faltas disciplinarias, solamente es necesario que,           con base en parámetros objetivos y, en especial, de índole normativa, el           operador y los destinatarios estén en posibilidad de comprender de forma           cierta y segura el campo de aplicación de la falta, como lo consideraron la           mayoría de intervinientes y ocurre precisamente en este caso.  La expresión           “hechos de corrupción” tiene diversas           aplicaciones legislativas, conforme quedó evidenciado. Sin embargo, no           desconoce el principio constitucional de tipicidad en materia disciplinaria,           en la medida en que, más allá de la construcción de un concepto exacto,           existen normas que inequívocamente prevén prohibiciones o sanciones por           hechos de corrupción, dado que fueron expedidas con ese claro propósito o el           Congreso expresamente denominó de tal manera los compendios normativos, los           capítulos o las disposiciones mismas, de tal modo que permiten completar           adecuadamente el tipo disciplinario parcialmente demandado.          

Tales prohibiciones o sanciones por hechos de corrupción, pese a no ser en           sí mismas las conductas constitutivas de la infracción disciplinaria           acusada, vienen a completar el tipo en el que se halla inserta la expresión           objeto de censura. Como se clarificó al analizar la aptitud sustantiva de la           demanda, la aplicación de la norma supone la identificación sobre sus           términos, de tal manera que la sanción por adoptar represalias contra quien           denuncie “hechos de           corrupción”, implica determinar aquello a lo que se refieren los           vocablos que se califican de imprecisos por la actora. A estos, sin embargo,           como queda evidenciado, se ha referido el Legislador en varias ocasiones,           mediante la introducción de prohibiciones o sanciones, por lo cual, el           contenido integral de la falta disciplinaria puede ser adecuadamente           determinado.             

           

Así, la disposición impugnada es compatible con el principio constitucional           de tipicidad (Art. 29 de la C.P.) y procederá a declarar su exequibilidad en           la parte resolutiva de esta Sentencia.          

           

iii. Síntesis de la decisión          

           

28. La           demandante acusó de inconstitucional el artículo 62.10. de la Ley 1952 de           2019, según el cual, sin           perjuicio de la adopción de las medidas previstas en la Ley 1010 de 2006,           constituye falta gravísima cometer, directa o indirectamente, con ocasión de           sus funciones o excediéndose en el ejercicio de ellas, acto arbitrario e           injustificado contra otro servidor público que haya denunciado hechos           de corrupción. La acusación afirmaba que el vocablo “corrupción”           era impreciso,           pues en el ordenamiento jurídico no existen reglas que permitan determinar           inequívocamente su significado. Como consecuencia, sostenía que no era claro           cuáles comportamientos o actuaciones podrían ser calificados como “hechos           de corrupción” y, por lo tanto, se desconocía el principio           constitucional de tipicidad (Art. 29 de la C.P.).          

           

El Procurador General de la Nación y, casi en su totalidad, los           intervinientes discrepaban de la demandante, pues consideraban que la           existencia de normas referidas a actos constitutivos de corrupción,           justamente, hacían preciso aquello a lo que se refieren los vocablos           impugnados y, por lo tanto, que estos resultan compatibles con el principio           de tipicidad. En contraste, solo la Universidad Surcolombiana señalaba que,           conforme a la jurisprudencia constitucional, la corrupción tiene efectos en           los ámbitos político, económico, administrativo público y jurídico, lo cual           ponía de manifiesto la imposibilidad de una definición inequívoca de la           expresión demandada.          

           

En los anteriores términos, la Sala abordó como problema jurídico si la           expresión “hechos de corrupción”,           contenida en una falta disciplinaria gravísima, quebrantaba el principio de           tipicidad (Art. 29 de la C.P.), debido a la presunta imposibilidad de           identificar un concepto unívoco de “corrupción”           a partir de diversas normas en las que el Legislador se refiere a           comportamientos o actos así considerados. En las consideraciones, en           sustancia, la Corte reiteró que, en razón del carácter           sancionatorio del derecho disciplinario, a sus actuaciones es aplicable el           principio de tipicidad. Sin embargo, precisó que debido a la naturaleza de           las conductas sancionadas, los bienes jurídicos amparados, la teleología de           las facultades sancionatorias, los sujetos disciplinables y los efectos           jurídicos que se producen frente a la sociedad, el principio de tipicidad no           opera con el mismo rigor que en el derecho penal, sino que admite cierta           flexibilidad.          

           

En el mismo sentido, explicó que la anterior flexibilidad se expresa en un           plano doble, uno referido a la precisión requerida de los tipos           disciplinarios y el otro relativo a la amplitud de que dispone el operador           para adelantar el proceso de adecuación típica. En lo que aquí interesa,           destacó que uno de los aspectos relativos a la precisión requerida en las           infracciones disciplinarias tiene que ver con el hecho de que en materia           disciplinaria se admiten tipos en blanco. Estos, subrayó, son descripciones           incompletas de las conductas efectivamente sancionadas o de las           correspondientes sanciones fijadas, pero que, en todo caso, son susceptibles           de ser complementadas por otras normas a las cuales remiten, a través de           interpretación sistemática. Indicó que se caracterizan porque el reenvío es           claro y no subsisten dudas acerca de los deberes, mandatos o prohibiciones,           que estructuran la falta.          

           

Al resolver el cargo, la Sala Plena concluyó que la expresión acusada hace           de la infracción disciplinaria demandada un tipo en blanco, compatible con           la Constitución, debido a que hace un reenvío normativo cierto, que permite           determinar inequívocamente el alcance de la conducta, pues diversas normas           jurídicas prohíben o sancionan conductas que el Legislador ha considerado           constitutivas de corrupción. A este respecto, sostuvo a modo de ejemplo que           la Ley 1474 de 2011 e instrumentos internacionales aprobados por el Estado           colombiano, como la Convención Interamericana contra la Corrupción, la           Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción y la Convención           de la ONU contra la Delincuencia Organizada establecen           inequívocamente prohibiciones y sanciones relacionadas con conductas de           corrupción, en la medida en que fueron expedidos con ese claro propósito o           el Legislador expresamente denominó de tal manera los compendios normativos,           los capítulos o las disposiciones mismas.          

           

En este sentido, determinó que se trata de preceptos que de forma cierta           permiten completar el tipo disciplinario acusado, el cual, por consiguiente,           no infringe el principio constitucional de tipicidad, cuya exequibilidad se           dispuso entonces declarar en la parte resolutiva de esta Sentencia.          

           

VII.    DECISIÓN          

           

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de           Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,          

           

           

           

DECLARAR EXEQUIBLE,           por el cargo analizado en esta Sentencia, la           expresión “hechos de corrupción”           contenida en el numeral 10 del artículo 62 de la Ley 1952 de 2019, “[p]or           medio de la cual se expide el Código General Disciplinario, se derogan la           Ley 734 de 2002 y algunas disposiciones de la Ley 1474 de 2011, relacionadas           con el derecho disciplinario”.          

           

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente          

           

           

           

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO          

Presidenta          

           

           

           

CARLOS BERNAL PULIDO          

Magistrado          

           

           

           

DIANA FAJARDO RIVERA          

Magistrada          

           

           

           

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ          

Magistrado          

           

           

           

ALEJANDRO LINARES CANTILLO          

Magistrado          

           

           

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO          

Magistrado          

           

           

           

CRISTINA PARDO SCHLESINGER          

Magistrada          

Impedimento aceptado          

           

           

           

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS          

Magistrado          

           

           

           

ALBERTO ROJAS RÍOS          

Magistrado          

Con aclaración de voto          

           

           

           

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ          

Secretaria General          

           

           

           

           

           

           

           

   

           

[1] La                   demanda también aparece firmada por Doralba                   Muñoz Muñoz. Sin embargo, solo cuenta con presentación personal de Kelly                   Yaneth Quevedo Origua. Conforme lo ha sostenido esta Corporación                   (Sentencia C-827 de 2013. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), en los                   términos del numeral 6 del artículo 40 de la Constitución, el derecho a                   interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la Ley,                   se encuentra en cabeza de los ciudadanos colombianos en ejercicio,                   condición que debe ser demostrada mediante la comparecencia personal                   ante el funcionario competente que dé fe de tal circunstancia (Juez o                   notario). En consecuencia, dado que no consta que Doralba Muñoz                   Muñoz haya realizado la respectiva presentación personal, solo se tendrá                   como demandante a Kelly Yaneth Quevedo Origua, quien realizó la                   correspondiente diligencia en la Secretaría General de la Corte                   Constitucional (folio 14 de la demanda).          

[2] Al                   respecto, cita los artículos                   2, 3, 4, 10, 17, 18, 26, 27, 28 y 29 de la Ley 1474 de 2011 (“[p]or                   la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de                   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la                   efectividad del control de la gestión pública”) y 9 de la Ley 412 de                   1997 (“[p]or la cual se aprueba la                   «Convención Interamericana contra la Corrupción», suscrita en Caracas el                   29 de marzo de mil novecientos noventa y seis”).          

[3] Referencia                   aquí los artículos                   16 y 133 de la Ley 1474 de 2011, 15 de la Ley 970 de 2005 (“[p]or                   medio de la cual se aprueba la «Convención de las Naciones Unidas contra                   la Corrupción», adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas,                   en Nueva York, el 31 de octubre de 2003”) y 6 de la Ley 412 de                   1997.           

[4] Esto                   podría identificarse, en su parecer, por ejemplo en los artículos                   77 y 78 de la Ley 1474 de 2011, y 5, 10, 13 y 9 (inciso 1º del literal                   b) de la Ley 907 de 2005.          

[5] Cita                   a este respecto el artículo                   10 de la Ley 1474 de 2011.          

[6] Hace                   mención al artículo                   88 de la Ley 1474 de 2011.           

[7] Cita                   los artículos 7                   y 22 de la Ley 1474 de 2011.          

[8] Menciona los                   artículos 30 de la Ley 1474 de 2011, 16 de la Ley 970 de 2005 y 8 de la                   Ley 412 de 1997.          

[9] Cita                   los artículos 8,                   9 y 73 de la Ley 1474 de 2011 y 6.1 de la Ley 970 de 2005.          

[10] Estos                   principios se encuentran contenidos en el artículo                   8, numerales 1 y 2, de la Ley 970 de 2005.           

[11] La                   referencia es a la Sentencia del 6                   de mayo de 2018. M.P. Eugenio Fernández Carlier.          

[13] Artículo                   VI.  Actos de corrupción.  1. La presente Convención es aplicable a los                   siguientes actos de corrupción: a. El                   requerimiento o la aceptación, directa o indirectamente, por un                   funcionario público o una persona que ejerza funciones públicas, de                   cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas,                   favores, promesas o ventajas para sí mismo o para otra persona o entidad                   a cambio de la realización u omisión de cualquier acto en el ejercicio                   de sus funciones públicas;                   b. El ofrecimiento o el otorgamiento, directa o indirectamente, a un                   funcionario público o a una persona que ejerza funciones públicas, de                   cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios como dádivas,                   favores, promesas o ventajas para ese funcionario público o para otra                   persona o entidad a cambio de la realización u omisión de cualquier acto                   en el ejercicio de sus funciones públicas; c. La                   realización por parte de un funcionario público o una persona que ejerza                   funciones públicas de cualquier acto u omisión en el ejercicio de sus                   funciones, con el fin de obtener ilícitamente beneficios para sí mismo o                   para un tercero; d. El                   aprovechamiento doloso u ocultación de bienes provenientes de                   cualesquiera de los actos a los que se refiere el presente artículo; y e. La                   participación como autor, co-autor, instigador, cómplice, encubridor o                   en cualquier otra forma en la comisión, tentativa de comisión,                   asociación o confabulación para la comisión de cualquiera de los actos a                   los que se refiere el presente artículo. 2. La                   presente Convención también será aplicable, de mutuo acuerdo entre dos o                   más Estados Partes, en relación con cualquier otro acto de corrupción no                   contemplado en ella.          

[14] Desde                   sus primeros años, la Sala Plena explicó que en tanto la competencia de                   la Corte tiene la finalidad de excluir la disposición impugnada del                   sistema jurídico, no procedía su ejercicio para retirar de aquél “lo                   que no existe, porque con antelación fue retirado o ha desaparecido por                   voluntad propia del legislador, al haber derogado o modificado los                   preceptos demandados” (Sentencia                   C-467 de 1993. M.P. Carlos Gaviria Díaz). La norma derogada o subrogada,                   reafirmó la Sala, “no está en                   condiciones de quebrantar la Constitución”. En un sentido similar,                   en la Sentencia C-1144 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), la Sala                   Plena afirmó: “9- Así, tal y como lo                   ha venido señalando esta Corporación, cuando en ejercicio de la acción                   pública de inconstitucionalidad se acusen normas legales que han sido                   derogadas, sustituidas o modificadas por un acto propio y voluntario del                   legislador, no existe fundamento lógico para que el organismo de control                   Constitucional entre a juzgar de fondo su potencial incongruencia con el                   ordenamiento Superior, resultando necesaria la inhibición por evidente                   sustracción de materia. A tal determinación se llega, si se analiza que                   el proceso de inexequibilidad persigue, de manera específica y unívoca,                   retirar del ordenamiento jurídico aquellos preceptos que tiendan a                   amenazar o desconocer los principios y valores que la Constitución                   Política proclama, hecho que, por supuesto, no tienen ocurrencia cuando                   la norma ha dejado de regir”. En el mismo sentido, ver la Sentencia                   C-329 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil.          

[15] Ver,                   entre otras, las sentencias                   C-047 de 1994. M.P. Jorge Arango Mejía; C-471 de 1997. M.P. Antonio                   Barrera Carbonell; C-709 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-825 de                   2006. M.P. Jaime Araujo Rentería; C-896 de 2009. M.P. Luis Ernesto                   Vargas Silva; C-728 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; y C-192                   de 2017. M.P. María Victoria Calle Correa. Una                   norma derogada produce efectos jurídicos porque, a pesar de no estar                   vigente, es aplicable en la                   actualidad. Tal cosa ocurre gracias a la existencia de otras normas,                   estas sí vigentes en el sistema jurídico actual, que establecen                   criterios de aplicabilidad, como, por ejemplo, el principio                   constitucional de favorabilidad o las reglas que establecen el efecto                   general de la Ley y, como correlato, la ultractividad de las normas                   derogadas para supuestos de hecho acaecidos bajo su vigencia. Ver                   Bulygin, Eugenio, “Tiempo y validez”, en  Alchourrón, Carlos y Bulygin,                   Eugenio, Análisis lógico y derecho,                   Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1995, pp. 195-214; y                   Guastini, Riccardo, La sintassi del                   diritto (La sintaxis del derecho), Giappichelli,                   Torino, 2011, pp. 311-314.          

[16] En                   la Sentencia C-023 de 1998 (M.P. Jorge Arango Mejía), el demandante y el                   Procurador General de la Nación sostenían que los artículos 254 y 268                   del Código de Procedimiento Civil, preceptos entonces acusados, se                   encontraban suspendidos por el artículo 25 del decreto 2651 de 1991,                   cuya vigencia fue prorrogada hasta el 10 de julio de 1998. Solicitaban,                   sin embargo, un pronunciamiento de fondo, aunque en sentidos opuestos.                   La Sala Plena determinó su exequibilidad y clarificó: “la                   Corte Constitucional, sostiene que estas normas, las demandadas, en                   ningún momento han estado suspendidas por el artículo 25 transcrito.                   Aunque es bueno aclarar que si las normas se encontraran suspendidas,                   ello no sería obstáculo para que la Corte decidiera sobre su                   exequibilidad”.          

[17] En                   la Sentencia                   C-634 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), la Corte analizó la                   demanda contra un fragmento del artículo 10 del Código de Procedimiento                   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pese a que el                   Legislador había sometido a un plazo su entrada en vigencia, el cual no                   se había cumplido al momento del examen de constitucionalidad. La Sala                   desestimó el argumento de que debido a la advertida circunstancia, no                   era viable el control de constitucionalidad, sobre la base de que,                   habiendo sido aprobada y sancionada, se trataba de una regulación                   perteneciente al sistema jurídico, lo cual era suficiente para que la                   Corte asumiera las demandas que contra                   ella se presentaran. De este modo, afirmó: “la                   vigencia de las normas objeto de control de constitucionalidad no es un                   requisito sine qua non para conocer de las acciones públicas de                   inconstitucionalidad. Así por ejemplo, la Corte se ha declarado                   competente para conocer de normas derogadas, cuando persisten efectos                   jurídicos ultraactivos que puedan contradecir los postulados                   constitucionales. De la misma manera, como sucede en el presente caso,                   nada se opone a que una norma que integra válidamente el ordenamiento                   jurídico, pero respecto de la cual el legislador ha diferido su                   vigencia, sea susceptible de la acción pública de inconstitucionalidad”.                   En el mismo sentido, en la Sentencia C-699 de 2016 (M.P. María Victoria                   Calle Correa), la Sala Plena conoció de una demanda formulada contra                   varias disposiciones del Acto Legislativo 01 de 2016, por medio del cual                   se establecieron instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la                   implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la                   Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y                   Duradera. Aunque en función de Constituyente derivado, el Congreso de la                   República había sometido la entrada en vigencia de la reforma                   constitucional, ya no a un plazo, sino al acto de refrendación popular                   cuya ocurrencia era incierta al momento en que se ejerció la revisión                   constitucional. La Sala analizó de fondo la demanda, indicó que la                   definición sobre la entrada en vigencia de la reforma correspondía al                   propio Congreso y determinó que la indefinición al respecto no impedía                   el desarrollo de su función, “por                   cuanto para habilitar las competencias de control de esta Corporación                   basta con que tenga vocación de entrar en vigencia”. Recientemente,                   este Tribunal analizó una disposición cuya vigencia se encontraba                   suspendida. En la Sentencia C-234 de 2019 (M.P. Diana Fajardo Rivera),                   la Corte se ocupó de resolver una acusación contra una disposición del                   Código de Comercio, relativa a uno de los casos en los cuales no se                   puede conceder patente de invención. Como cuestión previa, determinó que                   al momento en que se produjo la norma acusada no había entrado en vigor                   la regulación sobre el mismo tema en el marco del derecho comunitario,                   pero que a causa del proceso de integración del Estado colombiano a la                   Comunidad Andina, el derecho derivado expedido (v. gr., por la Comisión                   Andina de Naciones a través de sus decisiones) adquiere                   vigencia en el país e irradia efectos directos y de prevalencia. Como                   resultado, indicó que, conforme a la Sentencia C-137 de 1996,  se puede                   solicitar su aplicación por las autoridades nacionales y, en caso de                   conflicto, desplaza la norma nacional (la                   providencia cita la decisión del Tribunal de Justicia de la Comunidad                   Andina, Proceso 111-IP-2014, en la cual este consideró: “[e]n                   caso de presentarse antinomias entre el Derecho Comunitario Andino y el                   Derecho Interno de los Países Miembros, prevalece el primero, al igual                   que cuando se presente la misma situación entre el Derecho Comunitario                   Andino y las normas de derecho internacional. Por lo anterior, la norma                   contraria al Derecho Comunitario Andino es automáticamente inaplicable”).                   Debido a lo anterior, la Sala Plena señaló que, en principio, mientras                   persistiera la decisión soberana del Estado de integrar la Comunidad                   Andina y ésta se ocupe de regular el régimen de patentes, la norma                   acusada tenía los efectos suspendidos. Subrayó que, sin embargo, esto no                   comportaba efecto derogatorio alguno sobre la regla interna y que esta                   permanecía actualmente “como parte                   integrante del sistema de fuentes autoritativas del Derecho”. Así,                   concluyó: “aunque los efectos del                   enunciado normativo del que hace parte la expresión “o las buenas                   costumbres” del artículo 538, numeral 3, del Código de Comercio se                   encuentren suspendidos, la Corte es competente para realizar un                   pronunciamiento de fondo con sujeción al cargo formulado, en garantía de                   la supremacía constitucional”. En la Sentencia C-329 de 2001 (M.P.                   Rodrigo Escobar Gil), la Corte señaló: “[l]a                   vocación de eficacia de toda disposición normativa implica que su                   vigencia sea, en principio, condición para que pueda producir efectos.                    Sin embargo, ello no siempre es así.  Una disposición puede encontrarse                   vigente, pero no estar produciendo efectos, por ejemplo, cuando se                   encuentra suspendida”.          

[18] “Por                   el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022”.          

[19] “Artículo                   140. PRÓRROGA CÓDIGO GENERAL DISCIPLINARIO. Prorróguese hasta el 1 de                   julio de 2021 la entrada en vigencia de la ley 1952 de 2019”.            

[20] Cfr.                   Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.          

[21] Algo                   similar se planteó en la Sentencia C-030 de 2012 (M.P. Luis Ernesto                   Vargas Silva), en donde se acusaba de inconstitucionales unos tipos                   disciplinarios en blanco: “3.1 La                   demanda pretende elevar cargos de constitucionalidad en relación con la                   vulneración de los artículos 1º, 6º 16 y 29 de la Constitución Política.                   No obstante, la Sala evidencia que los argumentos esgrimidos en el                   libelo se refieren todos a la vulneración de los principios de tipicidad                   y de legalidad, rectores del debido proceso consagrado en el artículo 29                   Superior, de lo cual deriva el demandante la vulneración de los demás                   derechos fundamentales invocados. De esta manera, concluye la Sala que                   la acusación se reduce a un único y verdadero cargo de                   constitucionalidad, relativo a la violación de los principios de                   tipicidad y legalidad, y por tanto del debido proceso, contenido en el                   artículo 29 Superior. Por esta razón, se delimitará el examen                   constitucional al cargo por violación de los principios de tipicidad y                   legalidad”.          

[22] El                   inciso tercero del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prescribe: “La                   Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas y podrá                   señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa                   con aquellas otras que declara inconstitucionales”.          

[23] Sentencias C-055                   de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-182 de 2016. M.P. Gloria Stella                   Ortiz Delgado; y C-128 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas.          

[24] Con                   la finalidad de determinar si la proposición jurídica es completa o es                   necesaria la ampliación de lo que se somete al control constitucional,                   la Corte ha dicho que debe tenerse en cuenta dos elementos: “(i)                   que lo acusado sea un contenido comprensible como regla de derecho que                   pueda contrastarse con las normas constitucionales y (ii) si los apartes                   que no han sido demandados perderían la capacidad de producir efectos                   jurídicos en caso de declararse la inexequibilidad del fragmento                   normativo demandado, es procedente la integración de la unidad normativa”.                   Sentencia C-182 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver, así                   mismo, las sentencias C-109 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;                   C-055 de 2010. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-547 de 2007 M.P. Marco                   Gerardo Monroy Cabra.          

[25] “Por                   medio de la cual se adoptan medidas para prevenir, corregir y sancionar                   el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de                   trabajo”.          

[26] Sentencia                   C-818 de 1005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.          

[27] Sentencia C-214                   de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. En                   el mismo fallo, la Sala cita a García de Enterría, cuando afirma: “[l]a                   actividad administrativa de policía se caracterizaría por ser una                   actividad de limitación de derechos de ciudadanos, con objeto de                   prevenir los peligros que de su libre ejercicio podrían derivarse para                   la colectividad, y tal actividad se expresaría  en formas típicas, las                   más peculiares de las cuales serían órdenes, autorizaciones, sanciones y                   coacciones. // “Esa doctrina que tuvo que ser apuntada con la distinción                   entre policía general, o de orden público, y policías especiales, ha                   sido abandonada y la policía se ha reducido en la actual doctrina                   alemana a su función específica referida al orden público. Se habla                   ahora, como concepto general para la actividad interventora de la                   administración de Administración ordenadora, no en el sentido del orden                   público, sino en el genérico de la ordenación de las actividades                   privadas, concepto que se contrapone a administración prestacional, que                   realiza servicios o prestaciones en favor de los administrados”(Eduardo                   García de Enterría, Tomás Ramón Fernández, Curso de Derecho                   Administrativo, Editorial Civitas, Madrid, 1986, T.II, p. 96.).          

[28] Sentencias C-530                   de 2003. M.P.                   Eduardo Montealegre Lynett; y C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt                   Chaljub          

[29] Ver                   sentencias C-1112 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; T-242 de 1999. M.P.                   (e) Martha Victoria Sáchica; y T-492 de 2002. M.P. José Gregorio                   Hernández Galindo.          

[30] Sentencia                   C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.          

[31] Sentencias                   C-341 de 1996. M.P. Antonio Barrera Carbonell; T-1093 de 2004. M.P.                   Manuel José Cepeda Espinosa y C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.                   En la Sentencia C-948 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), precisó la                   Sala: “[c]onstituye elemento básico                   de la organización estatal y de la realización efectiva de los fines                   esenciales del Estado social de derecho, la potestad del mismo de                   desplegar un control disciplinario sobre sus servidores, dada la                   especial sujeción de éstos al Estado, en razón de la relación jurídica                   surgida por la atribución de una función pública; de manera que, el                   cumplimiento de sus deberes y responsabilidades se efectúe dentro de una                   ética del servicio público y con sujeción a los principios de moralidad,                   eficacia y eficiencia que caracterizan la actuación administrativa y el                   cabal desarrollo de la función pública”.          

[32] Ver                   sentencias C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-762 de                   2009. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; y C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur                   Galvis. En la Sentencia C-280 de 1996 (M.P.                   Alejandro Martínez Caballero),                   la Corte explicó que el derecho disciplinario “es                   consustancial a la organización política y absolutamente necesario en un                   Estado de Derecho (C.P. art. 1º), por cuanto de esta manera se busca                   garantizar la buena marcha Por ello el derecho disciplinario “está                   integrado por todas aquellas normas mediante las cuales se exige a los                   servidores públicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus                   funciones” , ya que los servidores públicos no sólo responden por la                   infracción a la Constitución y a las leyes sino también por la omisión o                   extralimitación en el ejercicio de sus funciones (CP. art. 6º)”.                   Ver, así mismo, Sentencias C-341 de 1996. En esta misma decisión, se                   resaltó que la administración                   se halla instituida para servir a los altos intereses de la comunidad,                   lo cual se traduce en el deber de desarrollar actividades concretas de                   beneficio colectivo para satisfacer las necesidades insatisfechas de                   ésta, mediante el ejercicio de los diferentes poderes de intervención de                   que dispone, todo lo cual impone que la actividad de los funcionarios                   estatales se adecue a los imperativos de la eficacia, la eficiencia y la                   moralidad administrativa. De este modo, afirmó la Sala, “se                   asegura el adecuado funcionamiento de los servicios estatales, el                   correcto manejo y la preservación del patrimonio público, y la buena                   imagen de la administración, la cual gana legitimidad y credibilidad                   frente a la comunidad”.          

[33] Sentencia                   C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.          

[35] Ver,                   entre otras, las sentencias T-438 de 1992. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz;                   C-195 de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-244 de 1996. M.P.                   Carlos Gaviria Díaz; C-280 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero,                   reiteradas en la Sentencia C-530 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre                   Lynett. Ver, también, la Sentencia C-564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán                   Sierra.          

[36] Sentencias                   C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-599                   de 1992. M.P.                   Fabio Morón Díaz; C-195                   de 1993. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-390 de 1993. M.P.                   Alejandro Martínez Caballero; C-259                   de 1995. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-244 de 1996. M.P.                   Carlos Gaviria Díaz; C-280                   de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero.; y C-690 de 1996. M.P.                   Alejandro Martínez Caballero. En la Sentencia C-1161 de 2000 (M.P.                   Alejandro Martínez Caballero), señaló la Sala Plena: “10-                   Uno de los principios esenciales en el derecho sancionador es el de la                   legalidad, según el cual las conductas sancionables no sólo deben estar                   descritas en norma previa (tipicidad) sino que, además, deben tener un                   fundamento legal, por lo cual su definición no puede ser delegada en la                   autoridad administrativa. Además, es claro que el principio de legalidad                   implica también que la sanción debe estar predeterminada ya que debe                   haber certidumbre normativa previa sobre la sanción a ser impuesta pues,                   como esta Corporación ya lo había señalado, las normas que consagran las                   faltas deben estatuir “también con carácter previo, los correctivos y                   sanciones aplicables a quienes incurran en aquéllas”. Ver, así                   mismo, la Sentencia C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En                   igual sentido, en la Sentencia C-564 de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán                   Sierra), indicó: “5.5. El principio                   de legalidad, en términos generales,  puede concretarse en dos                   aspectos:   el primero, que exista una ley previa que determine la                   conducta objeto de sanción y, el  segundo, en la precisión que se empleé                   en ésta  para determinar la conducta o hecho objeto de reproche y la                   sanción que ha de imponerse.  Aspecto éste de gran importancia, pues con                   él se busca recortar al máximo la facultad discrecional de la                   administración en ejercicio del  poder sancionatorio que le es propio”.          

[37] Así,                   los artículos                   6 y 29 de la Constitución establecen que los servidores públicos no                   pueden “ser juzgados sino conforme a                   las leyes preexistentes”, y que “sólo                   son responsables por infringir la Constitución y la ley”. De otra                   parte, los artículos 122 y 123 de la Constitución, prevén que los                   servidores públicos en el ejercicio de sus funciones se someterán a los                   comportamientos descritos en la Constitución, la ley y el reglamento y                   que, en todo caso, “no habrá empleo                   público que no tenga funciones detalladas en la ley o reglamento”.                   Por parte, el artículo 124 de la Constitución, asigna al Legislador la                   potestad normativa para crear, modificar o derogar el régimen de                   responsabilidad al que se someten los servidores del Estado. Ver                   Sentencia C-030 de 2012. . M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.          

[38] La                   Corte ha reconocido que no es contrario al principio de legalidad que                   los “reglamentos internos” de                   ciertas entidades del Estado establezcan su propio régimen                   disciplinario, bajo la condición que la ley expresamente así lo autorice                   y, además, fije como mínimo (i) los elementos básicos de la conducta                   sancionada, (ii) los criterios para su definición, (iii) las sanciones y                   las pautas para su determinación y, finalmente, (iv) los procedimientos                   para su imposición acordes con las garantías estructurales del debido                   proceso. Ver sentencias C-530 de 2003. M.P.                   Eduardo Montealegre Lynett; C-406                   de 2004. M.P.                   Clara Inés Vargas Hernández; C-475                   de 2004. M.P.                   Marco Gerardo Monroy Cabra; y                   C-818 de 2005. M.P.                   Rodrigo Escobar Gil.          

[39] Sentencias                   C-393 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-796 de 2004. M.P. Rodrigo                   Escobar Gil.          

[40] Sentencias                   C-653 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1093 de 2004. M.P.                   Manuel José Cepeda Espinosa.          

[41] Sentencia                   C-796 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la Sentencia C-030                   de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.          

[42] Al                   referirse a los estándares de garantía del derecho penal, en paralelo                   con los del derecho sancionatorio en general, sostuvo la Corte: “Evidentemente,                   tales principios no aplican exactamente de la misma forma en todos los                   ámbitos en donde se manifiesta el poder sancionador del Estado, en la                   medida en que entre esa clase de normas y los otros derechos                   sancionatorios existen claras diferencias. Así, el derecho penal no sólo                   afecta, por regla general, el derecho a la libertad personal sino que                   además sus mandatos se dirigen a todas las personas, por lo cual es                   natural que en ese campo se apliquen con máximo rigor las garantías del                   debido proceso. Otros derechos sancionadores, en contraste, no sólo no                   afectan la libertad física, sino que además sus normas operan en ámbitos                   específicos, ya que se aplican a personas que están sometidas a una                   sujeción especial, como los servidores públicos, o a profesionales que                   tienen determinados deberes especiales, como los médicos, abogados o                   contadores”. Sentencia C-597 de 1996. M.P. Alejandro Martínez                   Caballero. “La no total aplicabilidad                   de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que                   mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su                   ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores,                   la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la                   propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en                   ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías –                   quedando a salvo su núcleo esencial – en función de la importancia del                   interés público amenazado o desconocido”. Sentencia T-145 de 1993.                   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, reiterada en la Sentencia C-564 de 2000.                   M.P. Alfredo Beltrán Sierra.          

[43] Sentencia                   C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, reiterada en la                   Sentencia C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.          

[44] Sentencias                   T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-818                   de 2005 M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-507 de 2006 y T-1039                   de 2006. M.P.                   Humberto Antonio Sierra Porto; C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas                   Silva; y C-721 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.          

[45]                    Sentencias C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-404 de 2001. M.P.                   Marco Gerardo Monroy Cabra.          

[46] Sentencia                   C-948 de 2002. M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver, también, la Sentencia                   T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.          

[47] Sentencias                   T-1093 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-404                   de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra y T-762 de 2009. M.P. Juan                   Carlos Henao Pérez.          

[48] “Los                   tipos sancionadores administrativos… no son autónomos sino que se                   remiten a otra norma en la que se formula una orden o prohibición cuyo                   incumplimiento supone cabalmente la infracción. Estas normas sustantivas                   constituyen, por ende, un pretipo, que condiciona y predetermina el tipo                   de la infracción. Y por ello si se quisiera ser riguroso, la descripción                   literal de un tipo infractor habría de consistir en la reproducción de                   la orden o prohibición del pretipo con la advertencia añadida de la                   sanción que lleva aparejada su incumplimiento, es decir una reproducción                   de textos en doble tipografía”                   (NIETO                   GARCÍA, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Editorial Tecnos.                   Madrid, 1994. P. 298. Citado por Jaime Ossa Arbeláez en DERECHO                   ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ed. Legis Bogotá 2000). Referencia realizada                   en la Sentencia C-414                   de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En la Sentencia C-181 de 2002,                   planteó la Sala Plena: “[l]a visión                   que emerge de las consideraciones anteriores es que al elenco de las                   normas disciplinarias tiene un complemento normativo compuesto por                   disposiciones que contienen prohibiciones, mandatos y deberes, al cual                   debe remitirse aquél para imponer las sanciones correspondientes.  Así,                   la infracción disciplinaria siempre supone la existencia de un deber                   cuyo olvido, incumplimiento o desconocimiento genera la respuesta                   represiva del Estado”. Ver sentencias C-948 de 2002. M.P. Álvaro                   Tafur Galvis; C-708 de 1999. M.P.  Álvaro Tafur Galvis.; C-124 de 2003.                   M.P. Jaime Araujo Rentería y C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas                   Hernández.          

[49] Sentencia                   C-404 de 2001.                   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.          

[50] Sentencias                   C-404 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-127 de 1993 y C-559 de                   1999. M.P Alejandro Martínez Caballero.          

[51] M.P.                   Luis Ernesto Vargas Silva.          

[52] M.P.                   Marco Gerardo Monroy Cabra.          

[53] La                   referencia es a la Ley 643 de 2001.          

[54] Sentencia                   C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil.          

[55] Sentencia C-030                   de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.          

[56] Sentencia                   C-406 de 2004. M.P.  Clara Inés Vargas Hernández.          

[57] Sentencia                   C-350 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa.          

[58] M.P.                   Rodrigo Escobar Gil.          

[59] M.P. Luis                   Ernesto Vargas Silva.          

[60] En                   la Sentencia C-427 de 1994 (M.P. Fabio Morón Díaz), la Sala Plena                   declaró exequible una norma que prohibía a los funcionarios de la                   Fiscalía General de la Nación ‘ejecutar                   en el lugar de trabajo o en sitio público, cualquier acto contra la                   moral o las buenas  costumbres’.  Para sustentar el fallo, la Corte                   Constitucional decidió seguir en extenso la posición que sobre el tema                   había fijado la Corte Suprema de Justicia, en un caso decidido en 1982.                   En la decisión preconstitucional se había sostenido que “la                   regulación genérica de la conducta indebida del funcionario no comporta                   la facultad de su catalogación arbitraria o caprichosa, ni releva a la                   autoridad de la obligación de ceñir sus mandatos o decisiones a los                   precisos cometidos propuestos”, siendo necesario “dejar                   nítidos algunos parámetros esenciales de interpretación” que                   concreten lo indefinido de la infracción analizada (faltas a la moral                   social). Ver Sentencia C-350 de 2009. M.P. María Victoria Calle Correa.          

[61] En                   la Sentencia C-350 de 2009 (M.P. María Victoria Calle Correa), se                   advirtió que con posterioridad a 1994, los desarrollos de la                   jurisprudencia se encuentran “cada                   vez más comprometidos con la defensa material del principio de legalidad                   y de las libertades personales, [lo que] ha llevado a que la Corte                   Constitucional sea más estricta en el control de las normas                   sancionatorias que por su grado de indeterminación puedan poner en                   riesgo los derechos fundamentales de las personas”. Se subraya esta                   observación, en la Sentencia C-762 de 2009. M.P. Juan Carlos Henao                   Pérez.          

[62] M.P.                    Marco Gerardo Monroy Cabra.          

[63] M.P.                    María Victoria Calle Correa.          

[64] Las                   expresiones demandadas fueron las siguientes: “c)                   Tratar con respeto, imparcialidad y rectitud a todas las personas con                   quienes tenga relación con motivo del ejercicio de la profesión…”, “e)                   Ejecutar en el lugar donde ejerza su profesión, actos que atenten contra                   la moral y las buenas costumbres…”, “a) Interesarse por el bien                   público, con el objeto de contribuir con sus conocimientos, capacidad y                   experiencia para servir a la humanidad”, y “b) Cooperar para el progreso                   de la sociedad, aportando su colaboración intelectual y material en                   obras culturales, ilustración técnica, ciencia aplicada e investigación                   científica”, “c) aplicar el máximo de su esfuerzo en el sentido de                   lograr una clara expresión hacia la comunidad de los aspectos técnicos y                   de los asuntos relacionados con sus respectivas, profesiones y su                   ejercicio”, “a) Contribuir con su conducta profesional y con todos los                   medios a su alcance para que en el consenso público se preserve un                   exacto concepto de estas profesiones, de su dignidad y del alto respeto                   que merecen…”, “c) Fijar para los colegas que actúen como                   colaboradores o empleados suyos, salarios, honorarios, retribuciones o                   compensaciones justas y adecuadas, acordes con la dignidad de las                   profesiones y la importancia de los servicios que prestan”, “b) Los                   profesionales que se hallen ligados entre sí por razón de jerarquía, ya                   sea en la administración pública o privada, se deben mutuamente,                   independiente (sic) y sin perjuicio de aquella relación, el respeto y el                   trato impuesto por su condición de colegas”, “b) Los profesionales                   superiores jerárquicos, deben abstenerse de proceder en forma que                   desprestigie o menoscabe a los profesionales que ocupen cargos                   subalternos al suyo”, y “b) Los profesionales que participen en un                   concurso o licitación están obligados a observar la más estricta                   disciplina y el máximo respeto hacia los miembros del jurado o junta de                   selección, los funcionarios y los demás participantes”          

[65] M.P.                   María Victoria Calle Correa.          

[66] Sentencias                   C-427 de 1994. M.P. Fabio Morón Díaz; C-124 de 2003. M.P. Jaime Araujo                   Rentería; C-818 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil y T-1093 de 2004. M.P.                   Manuel José Cepeda Espinosa.          

[67] Sentencia                   C-155 de 2002. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.          

[68] M.P.                   Alberto Rojas Ríos.          

[69] “Por                   la cual se dictan normas orientadas a fortalecer los mecanismos de                   prevención, investigación y sanción de actos de corrupción y la                   efectividad del control de la gestión pública”.                  

[70] A                   este respecto, ver la Sentencia                   de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,                   del 15 de noviembre de 2017, rad. 110010325000201400360 00, M.P. César                   Palomino Cortés. El Consejo de Estado determinó que la Procuraduría                   General de la Nación carecía de competencia para imponer una sanción que                   restringía, casi que a perpetuidad, los derechos políticos de una                   persona para ser elegida en cargos de elección popular, como también                   para separarla del cargo de Alcalde Mayor de Bogotá, para el cual había                   sido elegido mediante sufragio universal. Sostuvo que ninguna                   de las conductas investigadas y sancionadas podían calificarse                   como actos de corrupción, a la luz del artículo VI de la Convención                   Interamericana contra la Corrupción, único supuesto que, conforme a la                   jurisprudencia constitucional, habría habilitado la competencia de la                   Procuraduría para emitir la referida sanción.          

[71] Así,                   por ejemplo, el inciso final del artículo 122 de la Constitución, en                   concordancia con el parágrafo 2º del artículo 42 de la Ley 1952 de 2019,                   sobre la definición de “delitos de                   afecten el patrimonio del Estado”, de la misma manera que varias                   conductas punibles “contra la                   administración pública” deberán ser consideradas hechos de                   corrupción, en tanto coincidan desde el punto de vista de su contenido                   material con las prohibiciones o sanciones previstas como tales en la                   Ley 1474 de 2011 o en los instrumentos internacionales citados.            

[72] Garzón                   Valdés, Ernesto, “Acerca del concepto de corrupción”, en Íd., Filosofía,                   política, derecho: escritos seleccionados, Universitat de Valencia,                   Valencia,  2001, p. 209. En el mismo sentido, ver Malem Seña, Jorge, La                   corrupción. Aspectos éticos, económicos, políticos y jurídicos, Gedisa,                   Barcelona, 2002, p. 33.          

[73] Esta                   idea se funda en la constatación de que, que al hablar de corrupción,                   conforme al uso ordinario del lenguaje, por lo general no se requiere la                   existencia de una autoridad pública o de un agente que ocupe un puesto                   oficial, sino solamente de una persona que, en virtud de su posición                   dentro del sistema normativo de referencia, cuente con la capacidad de                   tomar decisiones y tenga deberes posicionales a su cargo, los cuales                   precisamente infringe con el acto de corrupción. Garzón                   Valdés, Ernesto, Op. Cit., pp.                   209-210.          

[74] Ernesto                   Garzón plantea que es corrupción, por ejemplo el caso de un arquero de                   una escuadra de primera división que, al parecer, a cambio de una fuerte                   suma de dinero, hizo perder a su propio equipo. Garzón Valdés. Ernesto, Op.                   Cit., pp. 211. También podrían ser considerados supuestos de                   corrupción prácticas comerciales que, sin estar reguladas por el                   derecho, suponen un desconocimiento a las reglas del libre mercado,                   tácita pero claramente aceptadas en el ámbito mercantil. En este                   sentido, ver Malem Seña, Jorge, Op.                   Cit., p. 33.          

[75] En                   un sentido similar, ver la Sentencia C-371 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar                   Gil). En esta decisión, la Corte analizó una demanda contra la expresión                   “buena conducta” a cuya                   obligación debía comprometerse el sindicado dentro del proceso penal que                   obtuviera la libertad provisional o el beneficiario de la suspensión de                   la ejecución de la pena, conforme a los artículos 368.2. de la Ley 600                   de 2000 (anterior Código de Procedimiento Penal) y 65.2. de la Ley 599                   de 2000 (Código Penal). En su argumentación, la Corte sostuvo que el                   concepto de “buena conducta”, “no                   obstante su indeterminación, cuando está contenido en una ley, es un                   concepto jurídico, y que por consiguiente su aplicación no refiere al                   operador a ámbitos meta-jurídicos como el de la moral, o extra-jurídicos                   como el propio de ordenamientos religiosos o privados, cualquiera que                   sea su naturaleza, sino que debe hacerse a la luz de los valores, los                   principios y las reglas de derecho contenidas en el ordenamiento y que                   sirven de fundamento a la institución jurídica en cuya regulación está                   incorporado el concepto jurídico indeterminado”. Los  conceptos                   jurídicos indeterminados, pueden ser determinados gracias a parámetros                   de valor o de experiencia incorporados al ordenamiento jurídico o a                   criterios técnicos, lógicos o empíricos. Por lo tanto, si bien en esta                   Sentencia se planteó la correspondencia de la expresión demandada con                   disposiciones jurídicas, la determinación de tal clase de conceptos                   opera también a partir de otros criterios, lo cual no sucede con los                   tipos en blanco, en donde siempre hay una remisión a otras normas del                   sistema jurídico.