C-393-19

Sentencia C-393/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia    de la Corte Constitucional    

DEROGATORIA DE LEY-Concepto/DEROGATORIA DE LEY-Clases/DEROGATORIA   TACITA, EXPRESA Y ORGANICA-Distinción    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición   demandada     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes ´    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Derecho   a la igualdad    

PRINCIPIO  PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación   no puede llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no   presente suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano   presente una acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Cargo   por supuesta violación del principio de igualdad     

DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Carácter   fundamental    

DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Dimensiones     

DERECHO DE ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Alcance    

El   derecho a acceder a cargos públicos no es absoluto, por el contrario está sujeto   a límites y requisitos constitucionales, legales y reglamentarios. En efecto, el   artículo 123 de la Constitución señala que los servidores públicos ejercerán sus   funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento. Por   ello, quienes pretendan acceder al desempeño de funciones públicas deben   someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias que procuran la   realización del interés general y garantizan el cumplimiento de los principios   de la función pública dispuestos en el artículo 209 de la Constitución    

ACCESO A CARGOS PUBLICOS-Competencia legislativa   para establecer requisitos y condiciones    

INHABILIDADES-Concepto/INHABILIDADES   PARA ACCESO A CARGOS O FUNCIONES PUBLICAS-Jurisprudencia constitucional    

INHABILIDADES-Finalidad     

INHABILIDADES-Tipos    

Existen principalmente dos tipos o categorías de inhabilidades: las   inhabilidades objetivas y las inhabilidades subjetivas. Las inhabilidades   objetivas, o “inhabilidades requisito”, son aquellas originadas “en el mero   desempeño previo de una determinada función o cargo público”. Las subjetivas o   “inhabilidades-sanción”, por su parte, se originan como consecuencia de la   imposición de una condena o de una sanción disciplinaria causada por un   comportamiento subjetivo. Estas inhabilidades, a su turno, pueden ser temporales   o permanentes. Serán temporales cuando la inhabilidad únicamente opera por un   periodo de tiempo determinado en la ley, permanentes cuando la inhabilidad tiene   una vigencia, indefinida, intemporal o a perpetuidad    

INHABILIDADES PARA ACCEDER A FUNCIONES PUBLICAS-Margen   de configuración legislativa    

MARGEN DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE INHABILIDADES-Límites    

RAZONABILIDAD Y PROPORCIONALIDAD COMO LIMITES A LA CONFIGURACION LEGISLATIVA DE   INHABILIDADES-Jurisprudencia constitucional    

TEST DE RAZONABILIDAD-Pasos y grados de intensidad    

TEST DE RAZONABILIDAD-Intensidad intermedia    

TEST ESTRICTO DE RAZONABILIDAD-Alcance     

REGIMEN DE INHABILIDADES E INCOMPATIBILIDADES PARA EJERCER FUNCIONES PUBLICAS-Análisis   de proporcionalidad    

LEGISLADOR-Margen   de discrecionalidad para fijación de requisitos para ejercicio de cargos público    

INHABILIDADES-Jurisprudencia   del Consejo de Estado    

CONCURSO DE MERITOS-Nombramiento de quien obtuvo el primer   puesto    

PRINCIPIO DEL MERITO-Aplicación    

INHABILIDADES   PARA ACCEDER A FUNCIONES PUBLICAS-Razonabilidad y proporcionalidad    

Referencia: Expediente D-12313    

Demanda de inconstitucionalidad en contra del literal (g) del artículo 174 de la   Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”.    

Magistrado ponente:    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Bogotá, D. C., veintiocho (28) de agosto de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias   constitucionales y legales, en especial de la prevista por el artículo   transitorio 10 de la Constitución Política, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

1.                   El 30 de agosto de 2017, el ciudadano Julián Andrés Prada Betancourt formuló   acción pública de inconstitucionalidad en contra del literal (g) del artículo   174 de la Ley 136 de 1994 “Por la cual se dictan normas tendientes a   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios”[1].    

3.                   El 2 de octubre de 2017 el actor procedió a corregir la   demanda[3].   El 6 de octubre siguiente, el magistrado sustanciador: (i) admitió la   acción pública de inconstitucionalidad por la presunta vulneración al derecho de   acceso a cargos públicos y al principio de igualdad[4];   (ii)  ordenó comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al   Presidente del Congreso y al Ministerio del Interior; (iii) invitó a   participar a varias entidades y organizaciones; (iv) dio traslado al   Procurador General de la Nación; (v) fijó en lista el proceso, con el fin   de permitir a los ciudadanos defender o impugnar la norma demandada; y (vi)  ordenó suspender los términos del proceso según lo dispuesto en el Auto 305 de   2017, proferido por la Corte Constitucional.    

4.               El 27 de febrero de 2019, mediante Auto No. 093 de 2019, la Sala Plena de la   Corte Constitucional dispuso levantar la suspensión de los términos y reanudar   el trámite del presente asunto[5].   En consecuencia, ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación y   fijar en lista el proceso, a fin de permitir la participación ciudadana.    

5.                   Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de   constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte Constitucional pasa a decidir la   referida demanda.    

1.1.   Norma demandada    

6.                   A continuación se transcribe la disposición acusada, conforme a su publicación   en el Diario Oficial n° 41.377 de 2 de junio de 1994:    

LEY 136 de 1994    

(Junio 2)    

Por la cual se dictan normas tendientes a   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

            (…).    

ARTÍCULO 174. INHABILIDADES. No   podrá ser elegido personero quien:    

(…).    

g) Durante el año anterior a su elección, haya intervenido en la celebración de   contratos con entidades públicas en interés propio o en el de terceros o haya   celebrado por sí o por interpuesta persona contrato de cualquier naturaleza con   entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel   administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio.    

1.2.   La Demanda    

7.                   El demandante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad del literal (g) del   artículo 174 de la Ley 136 de 1994. Para sustentar su solicitud   presentó consideraciones preliminares en relación con la vigencia de la   disposición demandada y planteó cargos de inconstitucionalidad por vulneración   al derecho de acceso a cargos públicos (art. 40.7 CP) y al principio de igualdad   (art. 13 CP).    

8.                   En relación con la vigencia de la norma, el demandante señaló que la   disposición demandada fue derogada tácitamente por el art. 35 de la Ley 1551 de   2012, declarado exequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-105 de   2013. Este artículo dispuso que los personeros municipales serían elegidos por   el Concejo Municipal, previo concurso de méritos “circunstancia que por sí   misma modifica la aplicación de las inhabilidades previstas por la Ley 136 de   1994”[6].    

9.                   Por otro lado, el demandante argumentó que la disposición demandada es contraria   a la Constitución porque: (i) vulnera el derecho de acceso al empleo y   cargos públicos (art. 40.7 CP); y (ii) vulnera el principio de igualdad   (art. 13 CP).    

10.              Cargo por vulneración al derecho de acceso al empleo y cargos públicos (art.   40.7 CP). El   demandante argumentó que la inhabilidad consagrada en la disposición demandada   genera una restricción del derecho de acceso al empleo y cargos públicos que   carece de razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad. Asimismo, que   esta restricción genera igualmente una vulneración al derecho al trabajo, al   libre ejercicio de profesión u oficio, desconoce el deber del Estado de   facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y el   principio del mérito. Lo anterior, por dos razones.    

11.              Primero, la disposición demandada impone una restricción que no es razonable ni   proporcionada, pues el supuesto de hecho de la inhabilidad es demasiado amplio y   por tanto abarca escenarios que exceden su finalidad. La finalidad de las   inhabilidades es impedir que se utilice el poder para favorecer o auspiciar la   postulación que permita acceder a un cargo público. En este caso, la norma   establece la inhabilidad para ser elegido como personero a quienes hayan   celebrado “contratos de cualquier naturaleza” que deban ejecutarse o   cumplirse en el respectivo municipio.    

12.              En criterio del demandante, dicha restricción es irrazonable y desproporcionada   en tanto que no todos los contratos darían lugar a ese favorecimiento, y por   tanto no cualquier contratista debería estar inhabilitado. Para apoyar su   argumentación, señaló que en la Sentencia C-618 de 1997 la Corte analizó la   causal de inhabilidad para alcaldes, dispuesta en el artículo 95.5 de la Ley 136   de 1994, cuyo contenido era materialmente idéntico al de la disposición   demandada. Afirmó que en dicha sentencia la Corte concluyó que la inhabilidad no   era razonable ni proporcionada pues “no solo no distingue los tipos de   contratos que generan la inhabilidad sino que expresamente señala que ésta surge   de contratos de cualquier naturaleza, con lo cual podría entenderse que la   ilegibilidad opera en casos donde su aplicación sería manifiestamente   inconstitucional”[7].   De acuerdo con el demandante, dicho razonamiento es plenamente aplicable al caso   sub judice.    

14.              Cargo por vulneración al principio de igualdad (art. 13 CP). El   demandante argumentó que la disposición demandada vulnera el principio de   igualdad pues establece una diferencia de trato para acceder al cargo público de   personero municipal, que es discriminatoria. Para corroborar la existencia del   trato discriminatorio el demandante propuso aplicar un test leve de igualdad en   el que identificó: (i) el criterio de comparación, esto es, el acceso al   cargo público de personero municipal; (ii) el tratamiento desigual a   sujetos iguales, a saber: que la inhabilidad prevista en la norma demandada solo   se predica de los contratistas, que no de los demás sujetos aspirantes al cargo   señalado. En particular, no aplica para los funcionarios públicos que están   vinculados mediante el “Empleo de Planta” que se desempeñen en “entidades u   organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel   administrativo que deba ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio” y  (iii) que dicho tratamiento resulta injustificado a la luz de la   Constitución por cuanto en el nombramiento de personeros municipales prevalece   el mérito frente a cualquier otro criterio[8].    

15.              En consecuencia, el accionante solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad   de la disposición demandada.    

1.3.  Intervenciones    

16.         Durante el trámite del   presente asunto se recibieron oportunamente 10 escritos de intervención. Uno de   los intervinientes pidió a la Corte que declarara la inexequibilidad de la   norma, tres intervinientes solicitaron declarar la exequibilidad condicionada y   los restantes, que se declare su exequibilidad.    

17.              Solicitud de inexequibilidad. La Universidad de Cartagena solicitó a   la Corte declarar la inexequibilidad de la disposición demandada. Argumentó que   la inhabilidad allí contenida no resulta necesaria debido a que “existe otro   mecanismo [concurso de méritos] que se ha instituido para el logro del   mismo objetivo (…) que resulta ser objetivo, acorde a la Constitución Política y   que no lesiona derechos y garantías fundamentales de aquellos que pretendan   obtener el cargo público”[9].    

18.              Solicitudes de exequibilidad condicionada. La Federación Nacional de Municipios   solicitó condicionar la exequibilidad de la disposición demandada en el sentido   de señalar que la inhabilidad para ser elegido como personero municipal “sólo   se presenta si el contrato ha sido celebrado con el Municipio o cualquier   entidad descentralizada municipal o supramunicipal de la cual el Municipio haga   parte”. En su opinión, la inhabilidad carece de fundamento respecto de los   contratos estatales que se hayan celebrado con una entidad que sea “totalmente   ajena al ámbito municipal específico”[10].    

19.              La Universidad Industrial de Santander solicitó a la Corte condicionar la   exequibilidad de la disposición demandada en dos sentidos. Primero, señaló que   en el sub judice se debe hacer extensivo el condicionamiento dispuesto   por la Corte en la Sentencia C-618 de 1997 para el caso de alcaldes, en el   sentido de que la inhabilidad no opera en aquellos contratos “por medio de   los cuales la administración ofrece, en igualdad de condiciones, a todos los   ciudadanos y personas, un determinado bien o servicio (…) como sucede con la   prestación de servicios públicos”[11].   Segundo, solicita condicionar la norma en el entendido de “que no se repute   la restricción de todos los contratos cualquiera sea su naturaleza, sino que   queden excluidos los contratos de prestación de servicios profesionales”[12].    

20.              La Comisión Nacional del Servicio Civil solicitó a la Corte declarar la   exequibilidad condicionada de la disposición demandada. Argumentó que un   contrato de prestación de servicios “no es un contrato que ponga en ventaja a   quien fue contratista por sobre otros aspirantes” y por ello resulta   irrazonable y contrario al principio de igualdad considerar que “un   funcionario que está fácticamente en las mismas circunstancias no resultaría   inhabilitado, mientras que un contratista sí”[13]. Con   fundamento en lo anterior, solicitó condicionar la exequibilidad de la   disposición en el entendido de que “dichas causales de inhabilidad sólo son   aplicables cuando se obra en interés particular, mas no como contratista en   virtud de un contrato de prestación de servicios”[14].    

21.              Solicitudes de exequibilidad. Algunos intervinientes[15]  solicitaron a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada.   Por un lado, argumentaron que no vulnera el derecho de acceso al empleo público   por dos razones. Primero, la inhabilidad para ser elegido como personero   municipal es razonable pues tiene como propósito garantizar la transparencia y   la moralidad de la función pública y evitar conflictos entre los intereses   personales y públicos de los funcionarios. A dichos efectos, se establece un   tiempo prudencial (1 año) dentro del cual el aspirante a personero no puede   haber tenido vinculación contractual alguna con el municipio respectivo. Lo   anterior, tiene por objeto evitar que el aspirante esté exento de “situaciones   que afecten su imparcialidad, probidad, eficacia e idoneidad”[16] y   tenga injerencia en la elección posterior.    

22.              Segundo, la disposición demandada es necesaria y útil. Las inhabilidades y el   concurso de méritos son instituciones que tienen finalidades distintas y por lo   tanto no son excluyentes sino complementarias para garantizar la transparencia,   idoneidad y moralidad en la función pública. El concurso de méritos tiene como   propósito garantizar la aplicación del principio del mérito, es decir, que la   persona que sea seleccionada tenga la capacidad, aptitud e idoneidad para ocupar   el cargo ofertado. Por lo tanto, a diferencia de lo que afirma el demandante, la   inhabilidad contenida en la disposición demandada no es inoperante ni es   contradictoria con el proceso de selección dispuesto en la Ley 1551 de 2012[17].    

23.              Por otro lado, argumentaron que la inhabilidad contenida en la disposición   demandada no vulnera el principio a la igualdad pues (i) la demanda no   identifica un criterio de comparación claro; (ii) el demandante no   precisa “frente a quienes o porqué surge la desigualdad”[18];   y (iii) en cualquier caso, la diferencia de trato está justificada pues   tiene como propósito “enervar ventajas que pudieran haber adquirido los   aspirantes al cargo de personero, al tener vínculo siquiera contractual con   entidades del orden público que puedan tener injerencia en las decisiones   municipales”[19].    

1.4.    Concepto del Procurador General   de la Nación    

24.              El Procurador General de la Nación[20]  solicitó a la Corte declarar la exequibilidad de la disposición demandada.    

25.              Por un lado, argumentó que la inhabilidad es una restricción razonable y   proporcionada del derecho de acceso a cargos públicos. Afirmó que el legislador   goza de un amplio margen de configuración para regular el acceso a cargos   públicos, lo que implica que la Corte debe aplicar un test de intensidad leve al   analizar la constitucionalidad de la disposición demandada. La inhabilidad   supera un test de esta intensidad por dos razones. Primero, las finalidades que   persigue la inhabilidad tienen fundamento constitucional expreso, a saber,   (i)  impedir que el candidato a personero obtenga ventajas electorales; y (ii)  restringir la posibilidad de que los contratistas del Estado puedan ejercer,   posteriormente, en condición de personero, funciones de control sobre la   contratación en la entidad territorial respectiva. Segundo, la inhabilidad es   adecuada “para preservar las funciones asignadas al Ministerio Público en el   ámbito local, como la vigilancia de quienes ejercen funciones públicas y el   control administrativo en el municipio”[21].  En conclusión, señaló que la inhabilidad debe mantenerse a pesar de los cambios   normativos en la forma de elección del personero en atención a que en términos   generales existe una relación entre “la celebración de contratos y la   funciones que ejerce el personero como integrante del Ministerio Público para   efectos del control administrativo”[22].    

26.              Por otro lado, el Ministerio Público advirtió que no es posible “realizar un   juicio de igualdad, entre empleados públicos y contratistas del Estado, por   cuanto se trata de dos grupos jurídicamente diferentes y regidos por normas   propias, razón por la cual el juicio de igualdad se establece entre sujetos que   no son comparables”[23].    

27.          En resumen, estas son las intervenciones y solicitudes formuladas en relación   con la norma objeto de control constitucional:    

Cuestionamiento                    

Solicitud   

Universidad de La Sabana                    

Indica que la norma es           constitucional porque su finalidad es impedir que una persona en ejercicio           del cargo de personero, resulte controlando sus actuaciones precedentes como           contratista del distrito o del municipio[24].                    

Exequibilidad   

Federación Colombiana de Municipios                    

Señala que la inhabilidad acusada           carece de utilidad respecto de (i) el contrato de prestación de servicios; y           (ii) cualquier otro tipo de contrato estatal que se haya celebrado con una           entidad distinta al municipio[25].           Solicita condicionar el entendimiento de la disposición demandada a que “la           inhabilidad solo se presenta si el contrato ha sido celebrado con el           municipio o cualquier entidad descentralizada municipal o supramunicipal de           la cual el municipio haga parte”[26].                    

Exequibilidad condicionada   

Universidad Pedagógica Nacional                    

Indica que las           inhabilidades y el concurso de méritos (i) son límites constitucionalmente           permitidos al derecho de acceso a cargos públicos; y (ii) persiguen la           protección del interés general y la efectividad de principios, derechos y           valores constitucionales, como el mérito, moralidad y transparencia[27].                    

Exequibilidad   

Universidad de Cartagena                    

Señala que la inhabilidad es           innecesaria pues existe otro mecanismo (concurso de méritos) que logra el           mismo objetivo sin vulnerar derechos fundamentales[28].                    

Inexequibilidad   

Departamento Administrativo de la           Función Pública                    

Afirma que los cargos del demandante no           deben prosperar pues (i) “no existe desigualdad alguna con la vigencia de la           disposición acusada”; (ii) la inhabilidad no es desproporcionada ni           irracional; y (iii) su objetivo dista mucho de la finalidad del concurso de           méritos[29].                    

Exequibilidad    

    

Universidad Industrial de Santander                    

Sostuvo que (i) la inhabilidad no es           desproporcionada pues con ella el legislador pretendía evitar un conflicto           de intereses; (ii) el concurso de méritos no garantiza el cumplimiento de           los principios de la función pública. Sin embargo, solicita condicionar la           disposición en el sentido de que “no se repute restricción de todos los           contratos cualquiera sea su naturaleza, sino que queden excluidos los           contratos de prestación de servicios profesionales”[30].                    

Exequibilidad condicionada   

Ministerio del Interior    

                     

Aduce que (i) el cargo por violación al           principio de igualdad no cumple con las exigencias mínimas de argumentación[31];           y (ii) el régimen de inhabilidades establecido en el artículo 174-g de la           Ley 136 de 1994 está ajustado a la Constitución y, además es un requisito           fundamental para el cumplimiento de los principios de la función           administrativa, previstos en el artículo 209 de la CP[32].                    

Ineptitud del cargo por           igualdad.    

Exequibilidad   

Comisión Nacional del Servicio Civil                    

Indica que se debe declarar la           exequibilidad condicionada de la norma acusada, “bajo el entendido de que           dichas causales de inhabilidad solo son aplicables cuando se obra en interés           particular, mas no como contratista en virtud de un contrato de prestación           de servicios”[33].                    

Exequibilidad condicionada   

Universidad Nacional Abierta y a Distancia –UNAD-                    

Señala que la norma acusada se           ajusta a la Constitución, habida cuenta de que el contenido de la misma           pretende “preservar la moralidad y la transparencia de la función pública”[34].                    

Exequibilidad   

Procuraduría General de la Nación                    

Afirma que (i) el cargo por           violación al principio de igualdad no cumple con las exigencias de           argumentación específicas que este tipo de cargos requiere; y           (ii) que la norma acusada no contraviene el derecho de acceso a los cargos           públicos, porque, en la medida en que a los personeros les corresponde           vigilar el ejercicio de las funciones administrativas e interponer las           acciones para salvaguardar el patrimonio público, existe una relación entre           las funciones del cargo y la contratación estatal[35].                    

Ineptitud del cargo por           igualdad.    

Exequibilidad    

II.      CONSIDERACIONES    

2.1.    Competencia    

28.            La Corte Constitucional es competente   para proferir la presente sentencia, en virtud de lo dispuesto por el numeral 4   y el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política, y los artículos 202   de la Ley 5 de 1992 y 74 del Acuerdo No. 2 de 2015, por el cual se adopta el   Reglamento de la Corte Constitucional.    

2.2.      Cuestiones previas    

29.              Antes de emprender el estudio material de constitucionalidad planteado, la Corte   debe atender dos cuestiones previas: (i) la vigencia de la disposición   demandada; y (ii) la aptitud sustancial del cargo por vulneración al   principio de igualdad.    

2.2.1   Vigencia de la disposición demandada    

30.              La Corte considera que el   literal (g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 se encuentra vigente pues no   fue derogado tácitamente por la Ley 1551 de 2012 (art. 35). Por lo tanto, la   Corte tiene competencia para pronunciarse respecto de los cargos elevados en   contra de la disposición demandada.    

31.              En el ordenamiento jurídico colombiano la derogatoria es “la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de   una norma posterior”[36].   La derogatoria puede ser expresa, tácita y orgánica. Es expresa cuando la   nueva ley dice expresamente que deroga la antigua (art. 71 Código Civil). Es  tácita, por su parte, “cuando la nueva ley contiene disposiciones que   no pueden conciliarse con las de la ley anterior”[37] (art.   71 Código Civil[38]). De acuerdo con la   actual jurisprudencia constitucional, para que opere la derogatoria tácita es   necesario que: (i) la nueva ley regule la misma materia de la ley   anterior, es decir que exista una identidad temática[39];   y (ii) la regulación contenida en la nueva ley sea  inconciliable o incompatible con la ley anterior[40]. Por   su parte, la derogatoria es orgánica, cuando una ley reglamenta toda la   materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya   incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva ley[41].    

32.              El   demandante señaló que la disposición demandada fue derogada tácitamente  por el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012[42],   disposición declarada exequible en la Sentencia C-105 de 2013, que dispone el   concurso de méritos como mecanismo de selección de los personeros municipales.   En opinión del accionante, este artículo establece que el mérito es el único   criterio relevante para la selección de este funcionario y con ello “modifica   la aplicación de las inhabilidades previstas por la Ley 136 de 1994”[43].    

33.              Los argumentos del accionante en tal sentido no son atendibles. La ley 1551 de   2012 no derogó tácitamente el   literal (g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 por dos razones: (i)   el art. 35 de la Ley 1551 de 2012 y la disposición demandada regulan materias   diferentes. La primera, el concurso de méritos para acceder al cargo de   personero municipal, la segunda, las inhabilidades aplicables a dicho cargo   público;   y (ii) el concurso de méritos para elegir el personero municipal   dispuesto en   el art. 35 de la Ley 1551 de 2012 no es incompatible con la   inhabilidad dispuesta en la disposición demandada. Esta posición   encuentra sustento en decisiones recientes del Consejo de Estado y la   jurisprudencia de la Corte Constitucional.    

34.              En primer lugar, tal y como lo ha señalado recientemente el Consejo de Estado en   sede jurisdiccional y de consulta[44],   no existe una “identidad temática” o de materia entre el objeto de   regulación específico del artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 y el del   literal  (g)   del artículo 174 de la Ley 136 de 1994. En el ordenamiento   jurídico colombiano existen diversas restricciones, requisitos o condiciones   para acceder a cargos públicos, dentro de los que se encuentran las   inhabilidades, incompatibilidades, prohibiciones, conflictos de interés y   procesos de selección, entre otros[45].   Estas restricciones son diferenciables en cuanto a su concepto, régimen jurídico   y finalidades.    

35.              El artículo 35 de la Ley 1551 de 2012 regula uno de esos requisitos específicos   para acceder al cargo de personero municipal: el proceso de selección. Al   respecto, establece que los Concejos Municipales elegirán al personero municipal   previo concurso de méritos. El concurso de méritos es un sistema técnico de   selección de personal que busca que las decisiones para el acceso a cargos   públicos estén determinadas por criterios y pautas objetivas[46]. El literal (g)   del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, en cambio, establece un requisito   diferente: una inhabilidad para ser elegido a dicho cargo público. A diferencia   del concurso de méritos, las inhabilidades no regulan el proceso   de selección. Por el contrario, son requisitos negativos o circunstancias que   existen antes de la postulación y elección que impiden que una persona tenga   acceso a un cargo público o permanezca en él[47].    

36.              En segundo lugar, el concurso de méritos que debe preceder la elección del   personero municipal, y la inhabilidad consagrada en la disposición demandada,   son requisitos compatibles de acceso a dicho cargo público. Como   se dijo en la Sentencia C-105 de 2013, el art. 35 de la Ley 1551 de 2012 tiene   como finalidad garantizar que el principio del mérito prevalezca en el proceso   de selección del personero municipal[48].   A diferencia de lo que afirma el demandante, la prevalencia del principio del   mérito no significa que se deroguen o excluyan otros requisitos objetivos para   acceder al cargo público, como las inhabilidades. Por el contrario, es razonable   que la ley exija el cumplimiento concurrente de ambos requisitos (ver en detalle   fundamentos 84-86 infra).    

37.              Por las razones expuestas, la Corte concluye que la disposición demandada no fue   derogada tácitamente por la Ley 1551 de 2012 y, por lo tanto, se encuentra   vigente, lo que hace posible su estudio de constitucionalidad    

2.2.2    Aptitud sustancial de la demanda    

39.              El artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991 dispone los requisitos formales que   la demanda de inconstitucionalidad debe cumplir.   En particular, la norma precisa que las demandas de inconstitucionalidad deben   presentarse por escrito, en duplicado, y deben cumplir con los siguientes   requisitos: (i) señalar las normas cuya inconstitucionalidad se demanda y   transcribir literalmente su contenido o aportar un ejemplar de su publicación   oficial; (ii) señalar las normas constitucionales que se consideran   infringidas; (iii) presentar las razones por las cuales dichos textos se   estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un vicio en el proceso de   formación de la norma demandada, se debe señalar el trámite fijado en la   Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue quebrantado; y (v)  la razón por la cual la Corte es competente para conocer la demanda.    

40.              El tercero de los requisitos se conoce como concepto de la violación. De   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el concepto de violación requiere   que el demandante cumpla con cinco exigencias   mínimas de argumentación para fundamentar los cargos: claridad, certeza,   especificidad, pertinencia y suficiencia[49].    

41.              Por otra parte, los cargos de inconstitucionalidad por violación al   principio de igualdad tienen exigencias argumentativas específicas adicionales.   Al respecto, la Corte Constitucional ha señalado que   no basta con que el demandante afirme que las disposiciones acusadas establecen   un trato diferenciado[50], por el contrario, el demandante debe: “(i) determinar   cuál es el criterio de comparación (‘patrón de igualdad’ o tertium   comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos iguales o   diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son susceptibles de   comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza; (ii) debe definir   si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento desigual entre   iguales o igual entre disímiles y, (iii) debe averiguar si el tratamiento   distinto está constitucionalmente justificado(…)”[51].    

42.              Si bien las demandas de inconstitucionalidad deben ser analizadas a la luz del   principio pro actione, habida cuenta de la naturaleza pública de esta   acción[52],   lo cierto es que la propia Corte ha reconocido que dicho principio “no puede   llevar a que se declare la exequibilidad ante una demanda que no presente   suficientes argumentos, cerrando la puerta para que otro ciudadano presente una   acción que sí cumpla con las condiciones para revisarla”[53].   Por lo tanto, ante demandas de inconstitucionalidad que no cumplen los   requisitos antes señalados, la declaratoria de inhibición se justifica, entre   otras razones, para evitar que el control constitucional rogado por vía de   acción se torne en un control oficioso[54].    

43.              Con base en estas consideraciones, a continuación la Corte pasa a analizar, por   separado, la aptitud sustancial de los cargos planteados por el demandante.    

44.              Aptitud sustancial del cargo por violación al derecho de acceso a cargos   públicos (art. 40. 7 CP). La aptitud sustancial del cargo por violación al   derecho de acceso a cargos públicos no fue objeto de cuestionamiento por ninguno   de los intervinientes. En cualquier caso, la Corte nota que este cargo es   apto pues el demandante cumplió con las exigencias mínimas de argumentación   señaladas. En efecto el demandante expuso con claridad las razones por las   cuales considera que la inhabilidad consagrada en la disposición demandada   vulnera el artículo 40 de la Constitución. En particular, expone argumentos de   naturaleza constitucional que, prima facie, permitirían generar dudas   fundadas acerca de si dicha inhabilidad es una restricción razonable y   proporcionada de este derecho en razón al alto grado de indeterminación de su   supuesto de hecho y su carencia de necesidad y utilidad. De no serlo, la   inhabilidad vulneraría el artículo 40 de la Constitución. Por lo anterior, se   concluye que este cargo es apto.    

45.              Ineptitud sustancial del cargo de inconstitucionalidad por violación al   principio de igualdad (Art. 13 CP). La Corte considera que el cargo de   inconstitucionalidad por violación al principio de igualdad carece de aptitud   sustancial y por lo tanto se inhibirá de emitir un pronunciamiento de fondo al   respecto.    

46.              A título preliminar, es importante aclarar que en la fase de admisión de la   demanda, el Magistrado Ponente admitió el cargo de inconstitucionalidad por   vulneración al principio de igualdad. Sin embargo, ello no impide que la Corte   realice un nuevo análisis y profiera un fallo inhibitorio pues el análisis sobre   la aptitud de los cargos en la fase de admisión de la demanda es apenas   preliminar y no compromete ni limita la competencia del Pleno de la Corte   para pronunciarse sobre este punto en la sentencia[55].   Además, en este caso es necesario analizar nuevamente la aptitud de este cargo   pues después de la fase de admisión, el Procurador General de la Nación y el   Ministerio del Interior[56]  señalaron que este cargo no cumplía con las exigencias mínimas de argumentación   para ser admitido. Particularmente, el Procurador General de la Nación afirmó   que el accionante identificó dos grupos de sujetos que no son comparables, como   son los empleados públicos y los contratistas del Estado y, por lo tanto, no es   posible efectuar el juicio de igualdad.    

47.              Los cuestionamientos a la aptitud del cargo por vulneración al principio de   igualdad son certeras. El accionante no identificó con precisión el criterio de   comparación y no expuso las razones que le permiten concluir que los sujetos que   pretende comparar se encuentran en una situación jurídica y fáctica asimilable.    

48.              En particular, la Corte logró identificar al menos cuatro grupos de sujetos   respecto de los cuales el demandante establece presuntas diferencias de trato   injustificadas: (i) primer grupo: contratistas que estarían cobijados por   el supuesto de la inhabilidad vs., individuos que no tienen ningún tipo de   vinculación con el Estado y por tanto no se encuentran dentro del supuesto de   hecho de la inhabilidad; (ii) segundo grupo: contratistas que estarían   cobijados por el supuesto de hecho de la inhabilidad vs., empleados públicos, no   cobijados por la inhabilidad; (iii) tercer grupo: contratistas de   prestación de servicios profesionales y contratistas de otro tipo de modalidades   u objetos contractuales; y (iv) cuarto grupo: individuos que aspiran a   ser elegidos personeros, respecto de los cuales aplica la inhabilidad vs.,   individuos que aspiran a ser elegidos como alcaldes, frente a quienes no   existiría una inhabilidad de la misma naturaleza.    

49.            En la demanda, el accionante se limitó a hacer comparaciones   generales entre los sujetos que hacen parte de los grupos señalados. Así,   respecto del primer grupo, afirmó que quien ha fungido como contratista “se   encuentra absolutamente en igualdad de condiciones con los demás participantes,   ante la hoja de examen nada tiene ver si es contratista o no del Estado (…)”[57].   Respecto del segundo grupo, señaló que el tipo de vinculación con la   administración (empleado público o contratista) “no tiene ningún tipo de   relevancia pues ni el uno ni el otro tiene la posibilidad real de influir   en su proceso de selección (…)”[58]. Frente al tercer grupo, indicó   que en Sentencia C-618 de 1997 la Corte Constitucional concluyó que la causal de   inhabilidad para la elección de alcaldes, que es materialmente idéntica a la   dispuesta en la disposición demandada,  tenía un supuesto de hecho muy   amplio y podía operar en casos “donde su aplicación sería manifiestamente   inconstitucional”[59]. Finalmente, señaló que no es   justificable que la inhabilidad aplique a un individuo que esté “vinculado   mediante contrato de prestación de servicios con una entidad del orden   departamental o nacional que nada tiene que ver con la administración central o   descentralizada del Municipio”[60].    

50.              Estas afirmaciones o comparaciones generales no cumplen con las exigencias   mínimas de argumentación que los cargos por vulneración al principio de igualdad   requieren. Lo anterior, por tres razones (i) el accionante no determinó de manera clara y   específica el criterio de comparación; (ii) no expuso las razones que le   permiten concluir que los sujetos que pretende comparar se encuentren en una   misma posición jurídica y, por tanto, deben estar cobijados por las mismas   causales de inhabilidad; y (iii) no definió con claridad si desde la   perspectiva fáctica y jurídica existe, en efecto, un tratamiento desigual entre   iguales o igual entre disímiles, respecto del régimen de inhabilidades   aplicable. Esta falta de precisión sobre el criterio de comparación y ausencia   de fundamentación respecto de la posibilidad de comparar los sujetos no permite   establecer en qué consistiría el presunto trato discriminatorio respecto del   cual habría que encontrarse una justificación constitucional.    

51.            En cualquier caso, respecto de cada uno de estos grupos y   sujetos la Corte encuentra que: (i) los individuos que no tienen   vinculación alguna con la administración y los contratistas, no se encuentran en   una situación fáctica y jurídica equiparable. Precisamente, quien no tiene un   contrato que deba ejecutar en el municipio en el que ejercería la función de   personero no tiene, prima facie, la posibilidad de influir en la decisión   futura de elección del personero, ni se encontraría incurso en un conflicto   entre sus intereses particulares y públicos que justifique la aplicación de la   inhabilidad; (ii) entre los empleados públicos y contratistas no existe   un tratamiento diferenciado. El demandante pasa por alto que el literal (b) del   artículo 174 de la Ley 136 1994 establece que no podrá ser elegido como   personero quien “Haya ocupado durante el año   anterior, cargo o empleo público en la administración central o descentralizada   del distrito o municipio”. De esta forma los empleados públicos y   los contratistas tienen exactamente la misma restricción de acceso al cargo de   personero municipal; (iii) entre los contratistas de prestación de   servicios profesionales y los demás contratistas tampoco existe un tratamiento   diferenciado, pues la disposición demandada no hace distinción alguna al   respecto; y (iv) los personeros y alcaldes tienen funciones diferentes lo   que justifica que el régimen de inhabilidades sea diferente (ver nota al pie 109   infra).    

52.            En conclusión, el demandante no cumplió con las exigencias de   argumentación que los cargos por vulneración al principio de igualdad requieren.   Por lo tanto, la Corte se declarará inhibida para conocer este   cargo. En este entendido, el   pronunciamiento de fondo en este caso se limitará al examen del cargo de   inconstitucionalidad por vulneración del derecho al acceso a cargos públicos   toda vez que, como se expuso, su aptitud no fue objeto de cuestionamiento, ni se   encuentra razón alguna que evidencie lo contrario.    

3.      Análisis   de constitucionalidad de la disposición demandada    

3.1     Problema jurídico, estructura y   metodología de la decisión    

53.            Con base en los argumentos planteados por el demandante y por   los intervinientes, corresponde a la Corte resolver el siguiente problema   jurídico:    

¿Constituye   una restricción constitucionalmente admisible del derecho de acceso a cargos   públicos la medida legislativa que impide que sea elegido como personero   municipal quien durante el año anterior a su elección, haya   intervenido en la celebración o haya celebrado contratos de cualquier naturaleza   con entidades u organismos del sector central o descentralizado de cualquier   nivel administrativo, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo   municipio?    

54.              Para resolver el problema jurídico planteado, el análisis de fondo se hará en   tres partes: (i) primero, se presentarán   consideraciones generales sobre   la consagración constitucional, contenido y ámbito de protección del derecho de   acceso a cargos públicos en el ordenamiento jurídico colombiano. Posteriormente,   (ii) se precisará la naturaleza y finalidad constitucional de las   inhabilidades. Igualmente, se analizarán los límites en el margen de   configuración del legislador para establecer causales de inhabilidad como   requisito de acceso a los cargos públicos. Finalmente, (iii) se evaluará   si la inhabilidad dispuesta en la disposición demandada constituye una   restricción constitucionalmente admisible del derecho de acceso a cargos   públicos. A dichos efectos se aplicará un test de razonabilidad y   proporcionalidad.    

3.2    El derecho de   acceso a cargos públicos (art. 40.7 CP)    

55.              El artículo 40 de la Constitución establece que “todo ciudadano tiene derecho   a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para   hacer efectivo este derecho puede: (…) 7. Acceder al desempeño de funciones y   cargos públicos”. La posibilidad de acceder a cargos públicos es un derecho   fundamental de aplicación inmediata que tiene como fundamento el derecho a   participar en la conformación, ejercicio y control del poder político en   igualdad de condiciones y con base en parámetros objetivos (art. 85 de la CP)[61].    

56.            La jurisprudencia constitucional ha   señalado que el ámbito de protección del derecho de acceso a cargos públicos   comprende cuatro dimensiones[62]: (i)  el derecho a posesionarse, reconocido a las personas que han cumplido con los   requisitos establecidos en la Constitución y en la ley para acceder al cargo.   Como se expuso, dentro de estos requisitos se encuentra el no estar incurso en   causales de inhabilidad o incompatibilidad[63]; (ii)  la prohibición de establecer requisitos adicionales para tomar posesión de un   cargo, diferentes a las establecidas en el concurso de méritos; (iii) la   facultad de elegir, de entre las opciones disponibles, aquella que más se   acomoda a las preferencias de quien ha participado y ha sido seleccionado en dos   o más concursos; y (iv) la prohibición de remover de manera ilegítima a   quien ocupa el cargo público.    

57.            El derecho a acceder a cargos públicos   no es absoluto, por el contrario está sujeto a límites y requisitos   constitucionales, legales y reglamentarios[64]. En   efecto, el artículo 123 de la Constitución señala que los servidores públicos   ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el   reglamento. Por ello, quienes pretendan acceder al desempeño de funciones   públicas deben someterse al cumplimiento de ciertas reglas y exigencias que   procuran la realización del interés general y garantizan el cumplimiento de los   principios de la función pública dispuestos en el artículo 209 de la   Constitución[65].    

58.            El artículo 150-23 de la Constitución   establece que el legislador está facultado para expedir las leyes que rigen el   ejercicio de las funciones públicas y en particular, establecer requisitos de   acceso y permanencia en los cargos públicos[66]. Los requisitos o limitaciones para   acceder a cargos públicos tienen diversas manifestaciones y se materializan a   través de distintas instituciones tales como las prohibiciones, inhabilidades,   incompatibilidades, conflictos de interés, medidas disciplinarias y el concurso   de méritos[67]. A   continuación, la Corte profundiza en el análisis de las inhabilidades como   requisito de acceso a cargos públicos.    

3.3      Las inhabilidades en el ordenamiento jurídico colombiano. Concepto, finalidades   y límites    

59.              De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, las inhabilidades son “requisitos   negativos para acceder a la función pública”[68] o   circunstancias fácticas previstas en el ordenamiento jurídico que impiden que   una persona tenga acceso a un cargo público o permanezca en él[69].   De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la inhabilidad no es una pena   sino una garantía de que el comportamiento o cargo anterior del aspirante no   afectará el desempeño de las funciones públicas que pretende ejercer[70].    

60.              Las inhabilidades tienen como como propósito: (i) garantizar la transparencia, imparcialidad, igualdad y moralidad en   el acceso y la permanencia en el servicio público[71]; y (ii)   asegurar la primacía del interés general sobre el interés particular del   aspirante[72]. Así,   las inhabilidades son un mecanismo determinante “para asegurar ciertas   cualidades y condiciones en los aspirantes a ejercer un cargo o función públicos   en forma acorde con los intereses que se pretenden alcanzar con ese desempeño”[73].     

61.              Existen principalmente dos tipos o categorías de inhabilidades: las   inhabilidades objetivas y las inhabilidades subjetivas[74].   Las inhabilidades objetivas, o “inhabilidades requisito”[75], son   aquellas originadas “en el mero desempeño previo de una determinada función o   cargo público”[76].   Las subjetivas o “inhabilidades-sanción”[77],   por su parte, se originan como consecuencia de la imposición de una condena o de   una sanción disciplinaria causada por un comportamiento subjetivo[78]. Estas   inhabilidades, a su turno, pueden ser temporales o permanentes. Serán temporales   cuando la inhabilidad únicamente opera por un periodo de tiempo determinado en   la ley[79],   permanentes cuando la inhabilidad tiene una vigencia, indefinida, intemporal o a   perpetuidad[80].    

62.              El legislador cuenta, en términos generales, con un amplio margen de   configuración para establecer inhabilidades para el ejercicio de funciones   públicas[81] que le   permite “evaluar y definir el alcance de cada uno de los hechos, situaciones   o actos constitutivos de inhabilidad o incompatibilidad, así como el tiempo   durante el cual se extienden y las sanciones aplicables a quienes incurran en   ellas”[82].   El alcance concreto de la potestad de configuración del legislador, sin embargo,   dependerá de la precisión con la que la Constitución haya regulado la   institución jurídica de que se trate[83].    

63.              Específicamente, la Corte ha señalado que la facultad de configuración del   legislador en materia de inhabilidades tiene principalmente dos límites[84].   En primer lugar,  el legislador no puede modificar ni alterar el alcance y   los límites de las inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política[85].   Así, respecto de los funcionarios cuyo régimen de inhabilidad está fijado en la   Constitución, las causales constitucionales de inhabilidad e incompatibilidad   tienen carácter taxativo[86].   En los demás casos, “pueden ser establecidas o ampliadas por el legislador,   por disposición expresa del constituyente o en virtud de la cláusula general de   regulación de la función pública”[87], siempre   que no modifique las inhabilidades previstas en ella, o establezca otras que les   sean contrarias[88].    

64.              En segundo lugar, las inhabilidades deben ser razonables y proporcionadas. De   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, una inhabilidad será razonable y   proporcionada siempre que: (i) persiga la materialización de   los principios que rigen la función administrativa                          –transparencia, moralidad, igualdad, eficacia y eficiencia (C.P. art.   209) –[89]; y   (ii)  sea definida en atención a las características del cargo de que se trate, es   decir, las atribuciones y competencias que le hayan sido asignadas y sus   respectivas responsabilidades[90].   Igualmente, la Corte ha resaltado que las inhabilidades son taxativas y de   interpretación restrictiva[91].    

65.              Es importante resaltar que la Corte ha aplicado tests de razonabilidad y   proporcionalidad de distintas intensidades[92]  a efectos de determinar si una inhabilidad constituye una restricción   constitucionalmente admisible del derecho de acceso a cargos públicos. Así, en   la Sentencia C-1412 de 2000, la Corte acudió a un test de intensidad débil para   analizar la inhabilidad para alcaldes dispuesta en los numerales 1 y 4 del   artículo 43 de la Ley 136 de 1994. En esta oportunidad, la Corte consideró que   la intensidad del test debía ser débil en razón del amplio margen de   configuración del legislador para fijar inhabilidades[93].   Por su parte, en la sentencia C-176 de 2017 la   Corte acudió a un test de intensidad intermedia para analizar la   inhabilidad para ser juez de paz dispuesta en el literal (e) del   artículo 15 de la Ley 497 de 1999. La Corte empleó un escrutinio intermedio   porque “la medida demandada no establece una clasificación sospechosa, ni   recae en personas o grupos especialmente protegidos por la Constitución o crea   un privilegio”.      

66.              Así, se concluye que, en cada caso concreto, la Corte debe analizar y justificar   la intensidad del test que aplicará para determinar si una determinada   inhabilidad es una restricción razonable y proporcionada del derecho de acceso a   cargos públicos.    

3.4      Razonabilidad y proporcionalidad de la inhabilidad dispuesta el literal (g) del artículo   174 de la Ley 136 de 1994    

67.              En esta sección se analizará si la inhabilidad dispuesta en la disposición   demandada es razonable y proporcionada y por lo tanto puede considerarse como   una restricción constitucionalmente admisible del derecho de acceso al cargo de   personero municipal.    

68.              En este caso, la Corte considera que debe aplicar un escrutinio de intensidad   intermedia  porque a pesar de que el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración para establecer inhabilidades, la inhabilidad dispuesta en la   disposición demandada genera, por lo menos prima facie, una restricción   en el derecho de acceso a cargos públicos que de acuerdo con el demandante y   algunos intervinientes, podría carecer de utilidad. En este escenario, un test   de intensidad estricto desconocería el margen de configuración del legislador, y   un test débil, por su parte, desconocería la restricción aparentemente inútil de   un derecho fundamental[94].    

69.              De acuerdo con la jurisprudencia constitucional[95],   el test de intensidad intermedio a efectos de valorar la razonabilidad y   proporcionalidad de una inhabilidad requiere, en primer lugar, constatar que la   medida no sólo no está proscrita por la Constitución, sino que además persigue   una finalidad constitucional que es legítima e importante (razonabilidad). En   segundo lugar, es necesario verificar que el medio empleado para lograr dicha   finalidad sea (i) adecuado; y (ii) efectivamente conducente[96]  (proporcionalidad).      

70.              Por las razones que a continuación se exponen, la Corte considera que la   inhabilidad contenida en el literal (g) del artículo 174 de la Ley 136 de   1994 es una restricción razonable y proporcionada del derecho de acceso al cargo   de personero municipal.    

3.4.1    La inhabilidad es razonable    

71.              La inhabilidad contenida en la disposición demandada es razonable porque: (i)  no está proscrita, ya que no modifica ni altera el alcance y los límites de las   inhabilidades fijadas directamente por la Carta Política; y (ii)  persigue finalidades específicas que son constitucionalmente legítimas e   importantes.    

72.              En primer lugar, la inhabilidad no modifica ni altera el alcance y los límites   de las inhabilidades fijadas directamente por la Constitución, pues la   Constitución no prevé un régimen de inhabilidades aplicable para personeros   municipales. Por lo tanto, como se expuso, el legislador cuenta con un amplio   margen de configuración para fijar las causales de inhabilidad aplicables a este   cargo. En segundo lugar, la inhabilidad dispuesta en la norma demandada persigue   la misma finalidad general de todas las inhabilidades, a saber, la protección y   garantía de los principios que rigen la función administrativa dispuestos en el   artículo 209 de la Constitución. Además, de acuerdo con reiterada jurisprudencia   del Consejo de Estado[97],   persigue dos finalidades específicas que son constitucionalmente legítimas e   importantes: (i) evitar una confusión entre intereses públicos y   privados; y (ii) salvaguardar el principio de igualdad de oportunidades   en la elección del personero municipal[98]  (ver en detalle fundamentos 75-79  infra).    

3.4.2   La inhabilidad es proporcionada    

73.              La inhabilidad contenida en la disposición demandada es una restricción   proporcional del derecho de acceso a cargos públicos pues es una medida adecuada   y efectivamente conducente.    

74.              La inhabilidad es una medida adecuada.  La inhabilidad prevista en   la disposición demandada es una intervención adecuada en el derecho de acceso al   cargo de personero municipal pues, se insiste, los fines que persigue son   constitucionalmente legítimos e importantes.      

75.              La inhabilidad es efectivamente conducente. La inhabilidad   es un medio efectivamente conducente porque guarda una relación de causalidad   positiva con la consecución de las finalidades que persigue.    

76.              Primero, la inhabilidad contribuye efectivamente a salvaguardar el principio de   igualdad de oportunidades en la elección del personero municipal. Concretamente,   impide o restringe la posibilidad de que quienes han fungido como contratistas,   en razón a su cercanía con la administración, puedan obtener ventajas en el   proceso de elección al cargo al que se presentan. Es cierto que el artículo 35   de la Ley 1551 de 2012 establece que la elección del personero municipal se hace   previo concurso de méritos, sin embargo, el Concejo Municipal mantiene cierto   grado de discrecionalidad en la escogencia de este funcionario.    

77.              El Decreto 2485 de 2014, por medio del cual el Gobierno Nacional fijó unos   estándares mínimos para el concurso, aplicables al proceso de selección del   personero municipal, establece los criterios que deben ser tenidos en cuenta   para la evaluación:    

“1. Prueba de conocimientos   académicos, la cual tendrá el valor que se fije en la convocatoria, que no podrá   ser inferior al 60% respecto del total del concurso. 2. Prueba que evalúe las   competencias laborales. 3. Valoración de los estudios y experiencia que   sobrepasen los requisitos del empleo, la cual tendrá el valor que se fije en la   convocatoria. 4. Entrevista, la cual tendrá un valor no superior del 10%,   sobre un total de valoración del concurso” (subrayado fuera del texto).    

78.              De esta forma, tal y como la ha señalado el Consejo de Estado[99], aun   después de la Ley 1551 de 2012 se mantiene cierto margen de discrecionalidad por   parte del nominador –el Concejo Municipal– en la elección del personero   municipal. Dicho margen se ve reflejado en los criterios para calificar las   competencias y la experiencia del aspirante. Especialmente, en la realización de   la entrevista, que “denota un porcentaje que puede alcanzar hasta el 10%, en   el cual predomina el factor subjetivo”[100].   Este margen de discrecionalidad, o elemento de valoración subjetiva, no faculta   a los Concejos Municipales a actuar de manera arbitraria al momento de otorgar   el puntaje correspondiente a la entrevista. Sin embargo, la Corte considera que,   prima facie, la inhabilidad prevista en la disposición demandada protege el   principio de igualdad de oportunidades en el acceso al cargo de personero   municipal, en la medida en que restringe la posibilidad de que quien participó   en la celebración de contratos con el municipio respectivo, por la cercanía que   podría tener con la administración, sea valorado en la entrevista por el Concejo   Municipal de manera diferente a los demás candidatos.    

79.              Segundo, la inhabilidad contribuye efectivamente a evitar una confusión entre   los intereses privados y públicos del individuo que aspira a ser personero   municipal. Existe una relación objetiva entre las funciones que un particular   desarrolla como contratista en un contrato que se ejecuta en el municipio, y las   funciones que posteriormente debería ejercer en caso de ser elegido personero.   El artículo 118 de la Constitución establece que los personeros municipales   hacen parte del Ministerio Público. En concordancia con ello, el artículo 178 de   la Ley 136 de 1994 establece que son funciones de los personeros, entre otras,   proteger el interés público (numeral 2), vigilar el ejercicio eficiente y   diligente de las funciones administrativas (numeral 3), vigilar la conducta   oficial de quienes desempeñan funciones públicas (numeral 4), defender el   patrimonio público (numeral 13), defender los intereses colectivos (numeral 18),   vigilar el adecuado recaudo y distribución de recursos públicos (numeral 21).     

80.              Así, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado[101], la   inhabilidad contenida   literal (g) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994 pretende evitar   que quien sea elegido como personero municipal pueda tener un conflicto entre   los intereses particulares que desarrollaba como contratista y los intereses   públicos que después debe defender cuando es personero al momento de, por   ejemplo,  (i) supervisar la celebración de contratos; (ii)   verificar si la ejecución de contratos causan daños ambientales a derechos   colectivos; (iii)  supervisar el pago que funcionarios públicos hagan a particulares por contratos   ejecutados en el municipio. En síntesis, la inhabilidad pretende impedir que los   personeros municipales se vean incursos en circunstancias que objetiva y   presumiblemente tengan la virtualidad de afectar la imparcialidad y la independencia que deben guiar el   cumplimiento de sus funciones de vigilancia administrativa[102].    

81.              Por otro lado, la Corte considera necesario aclarar que no comparte la   argumentación del demandante y otros intervinientes en el sentido de que la   inhabilidad no es efectivamente conducente porque (i) es inútil para   alcanzar las finalidades que persigue; y (ii) limita de manera excesiva   el derecho de acceso a cargos públicos.      

82.              Respecto del primer punto, el demandante y la Universidad de Cartagena   argumentaron que la inhabilidad prevista en la disposición sub examine no   es necesaria ni útil. Señalaron que con la expedición de la Ley 1551 de 2012 la   moralidad, la transparencia y la igualdad en la selección de los funcionarios   públicos se garantizan por medio del concurso público de méritos. De esta   manera, indican, la inhabilidad no contribuye realmente a alcanzar los fines que   persigue.    

83.              La Corte no comparte la argumentación del demandante por dos razones. En primer   lugar, no es cierto que, en abstracto, establecer el concurso de méritos como   proceso de selección haga inútil la aplicación de inhabilidades. De conformidad   con la jurisprudencia constitucional, cuando el legislador establece requisitos   para acceder a un cargo público, puede acudir a diferentes opciones: puede   exigir (i) títulos, (ii) experiencia, (iii) determinadas   condiciones, o (iv) haber pasado una prueba o concurso. En algunos   eventos “el legislador ha acudido a todos estos tipos de requisitos, en   otros, sólo ha empleado alguno de ellos”[103].    

84.              Por ello, es perfectamente posible que el legislador exija, concurrentemente, no   estar incurso en causal de inhabilidad y obtener el primer puesto en el concurso   de méritos. En caso de que el cumplimiento de estos requisitos estén dispuesto   en la ley, es imperativo cumplir con ellos de manera concurrente. Precisamente,   el Consejo de Estado ha señalado que quien ocupe el primer lugar en el concurso   de méritos deberá ser nombrado “siempre que no concurra ninguna causal de   inhabilidad ni incompatibilidad para el ejercicio del cargo”[104]. En   el mismo sentido, esta Corte ha indicado que “el hecho de ocupar el primer   puesto al interior de un concurso de méritos, no obliga a la administración a su   nombramiento, pues se pueden presentar diversas circunstancias que lo impidan y   en esos casos le corresponde al nominador respetar el orden estricto contenido   en la lista de elegibles, ya que si concurre una causal de inhabilidad o   incompatibilidad para el ejercicio del cargo, se debe verificar su   configuración y nombrar al que ocupe el segundo puesto en el concurso”[105]  (se resalta).    

85.              La prevalencia del principio del mérito en el proceso de selección del personero   no significa que se deroguen o excluyan otros requisitos objetivos para acceder   al cargo público, tales como las inhabilidades. Por el contrario, lo que   significa es que en el proceso de selección se excluyen factores de valoración   subjetivos y arbitrarios tales como “el clientelismo, el favoritismo y el   nepotismo”[106]. De   esta forma, el concurso de méritos, como mecanismo de selección del personero,   no exime al Concejo Municipal, como entidad nominadora, de la obligación de   verificar que los aspirantes no se encuentran incursos en una causal de   inhabilidad[107].    

            

86.              En segundo lugar, el concurso de méritos para elegir el personero municipal    (art. 35 de la Ley 1551 de 2012) no es una medida adecuada para alcanzar las   finalidades de la inhabilidad dispuesta en la disposición demandada. El concurso   de méritos no es idóneo a efectos de impedir que exista un conflicto entre los   intereses particulares y públicos del aspirante pues éste sólo regula el proceso   de selección. Sin embargo, los conflictos de interés se suelen originar después   de la elección, es decir al momento en que el personero debe ejercer vigilancia   administrativa respecto de materias relacionadas con la ejecución de contratos   en cuya celebración participó. De otra parte, el concurso no es idóneo ni   adecuado a efectos de impedir que quien haya fungido como contratista obtenga   ventajas en el proceso de elección del personero. Como se expuso, a pesar de que   el personero se elige previo concurso de méritos, el Concejo Municipal mantiene   un ámbito de discrecionalidad con la calificación de la entrevista.    

87.              Por otro lado, el demandante y algunos intervinientes argumentan que la   disposición acusada restringe excesivamente el derecho de acceso al cargo de   personero municipal pues el supuesto de hecho de la inhabilidad es demasiado   amplio y, por lo tanto, abarca escenarios que desbordan su finalidad. La Corte   no comparte este argumento por tres razones.    

88.              Primero, la inhabilidad dispuesta en la norma acusada genera una restricción   leve  en el ámbito de protección del derecho de acceso a cargos públicos. En efecto,   la Constitución reconoce que el derecho de acceso a cargos públicos, por su   propia naturaleza, está sujeto a diversas restricciones, una de las cuales son   las inhabilidades. En otras palabras, se presume que el derecho de acceso a   cargos públicos está sujeto a múltiples restricciones. Por otro lado, a   diferencia de lo que afirma el demandante, la Corte no considera que el supuesto   de hecho de la inhabilidad sea excesivamente amplio. Por el contrario, el   supuesto de hecho está limitado temporal y espacialmente. En efecto, la   inhabilidad únicamente restringe la posibilidad de haber sido contratista con   las entidades allí previstas “dentro del año anterior”. De esta manera,   sólo requiere que quien desee postularse como personero, no participe en la   celebración de contratos un año antes de la fecha en la cual iniciaría su   función como personero. El demandante no aporta ninguna razón que permita   concluir que el término de un año es excesivo. De otra parte, la inhabilidad   únicamente opera respecto de contratos que deban “cumplirse o ejecutarse”   en el municipio respectivo en el cual se aspira a ser personero. Así, el   aspirante puede haber participado en la celebración de contratos que se ejecutan   en otros municipios sin incurrir en esta causal de inhabilidad[108].    

89.              Segundo, la Corte reitera que el legislador tiene un amplio margen de   configuración para establecer causales de inhabilidad que impide condicionar la   exequibilidad de la norma en los términos solicitados por el demandante y   algunos intervinientes. En particular, no es posible reemplazar el juicio del   legislador y establecer, por ejemplo, que la inhabilidad únicamente opera:   (i)  respecto de contratos de servicios profesionales, como lo solicita la UIS y el   CNSC; o (ii) para contratos celebrados con el municipio, y no con otros   entes territoriales como la solicita la Federación Nacional de Municipios. No es   excesivo que el legislador haya querido que la inhabilidad opere respecto de “cualquier   contrato” y haya dado prevalencia al lugar de ejecución de los contratos   para efectos de que la inhabilidad se configure, lo cual resulta razonable si se   tiene en cuenta su finalidad (cap. 3.4.1 supra).    

90.              Tercero, la Corte reitera que las inhabilidades deben ser interpretadas   restrictivamente, en atención a las finalidades que persiguen. En este sentido,   comparte el criterio expresado en la Sentencia C-618 de 1997 en el sentido de   que inhabilidades como la prevista en la disposición demandada no se aplican   “a aquellos contratos por medio de los cuales la administración ofrece, en   igualdad de condiciones, a todos los ciudadanos y personas, un determinado bien   o servicio, en desarrollo de sus funciones constitucionales y legales, tal y   como sucede por ejemplo con la prestación de los servicios públicos, pues en tal   caso la inhabilidad sería totalmente irrazonable”[109].    

91.              Por las razones expuestas, se concluye que la disposición demandada supera el   test  de razonabilidad y proporcionalidad de intensidad intermedia porque persigue   finalidades constitucionales legítimas e importantes y, además, es adecuada y   efectivamente conducente para alcanzar dichas finalidades. En consecuencia, se   trata de una restricción constitucionalmente admisible al derecho de acceso a   cargos públicos.    

III.    SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

92.              Le correspondió a la Sala Plena determinar si el literal (g) del artículo 174 de la   Ley 136 de 1994 vulneraba el derecho de acceso a cargos públicos (art. 40 CP) y   el principio de igualdad (art. 13 CP). El demandante   argumentó que la inhabilidad consagrada en la disposición demandada genera una   restricción del derecho de acceso al empleo y cargos   públicos que carece de razonabilidad, utilidad, necesidad y proporcionalidad. Lo   anterior, en la medida en que los principios de igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad  en la elección de los   personeros municipales se encuentran garantizados por el concurso de méritos que   debe preceder su selección de acuerdo con el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012.   Por otro lado, sostuvo que vulnera el principio de igualdad porque   establece una diferencia de trato para acceder al cargo público de personero   municipal, que carece de justificación constitucional.    

93.              En primer lugar, a título preliminar, la Corte constató que el literal (g) del   artículo 174 de la Ley 136 de 1994 se encontraba vigente. En   particular, advirtió que el artículo 35 de la Ley 1551 de 2012, que   establece que   el personero municipal se elegirá previo concurso de méritos, no derogó   tácitamente la norma acusada pues: (i) no regula la misma materia y  (ii) no es incompatible con la inhabilidad dispuesta en la disposición   demandada.    

94.              En segundo lugar, la Corte concluyó que el cargo de inconstitucionalidad por   vulneración al principio de igualdad carece de aptitud sustancial. El demandante   no cumplió con las exigencias argumentativas requeridas por la jurisprudencia   constitucional porque: (i) no determinó de manera  clara   el criterio de comparación; (ii) no expuso las razones que le permiten   concluir que los supuestos sujetos comparables se encuentren en una misma   posición jurídica y, por tanto, deben estar cobijados por las mismas causales de   inhabilidad; y (iii) no definió con precisión si desde la perspectiva   fáctica y jurídica existe, en efecto, un tratamiento desigual entre iguales o   igual entre disímiles, respecto del régimen de inhabilidades aplicable.    

95.              Finalmente, al efectuar el control material de la disposición demandada, la   Corte aplicó un test intermedio de razonabilidad y proporcionalidad.   Concluyó que la inhabilidad prevista en la norma es una medida razonable en   tanto persigue finalidades constitucionalmente legítimas e importantes al (i)   evitar una confusión entre intereses públicos y privados y (ii)   salvaguardar el principio de igualdad de oportunidades en la elección del   personero municipal. En   segundo  lugar, encontró que se trata de una medida proporcional porque resulta adecuada   y efectivamente conducente para alcanzar las mencionadas finalidades   constitucionales.    

96.              En resumen, las conclusiones respecto de las intervenciones que cuestionaron la   constitucionalidad de la disposición demandada son las siguientes:    

Solicitud                    

Respuesta   

Universidad de Cartagena                    

Inexequibilidad del literal (g)           del artículo 174 de la Ley 136 de 1994.                    

La inhabilidad es efectivamente           conducente y no es inútil pues (i) el concurso de méritos y las           inhabilidades son requisitos para acceder a cargos públicos concurrentes y           no excluyentes; y (ii) el concurso de méritos no es igualmente idóneo para           cumplir con las finalidades de la inhabilidad.   

Federación Colombiana de Municipios

    

    Universidad Industrial de Santander

    

    Comisión Nacional del Servicio Civil    

                     

Exequibilidad condicionada del literal (g) del           artículo 174 de la Ley 136 de 1994    

                     

El legislador cuenta con un amplio           margen de configuración para establecer las inhabilidades de los personeros.           Ello excluye la posibilidad de que la Corte lleve a cabo juicios de           conveniencia e introduzca condiciones que restrinjan el ámbito de aplicación           de la inhabilidad. En cualquier caso, las inhabilidades deben ser           interpretadas de manera restrictiva.    

IV.      DECISIÓN    

97.              En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la   República    de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero. – INHIBIRSE  de emitir un pronunciamiento de fondo respecto del cargo de inconstitucionalidad   por violación del artículo 13 de la Constitución.    

Segundo.- Declarar   EXEQUIBLE  por el cargo analizado, el literal (g) del   artículo 174 de la Ley 136 de 1994.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Ausente en comisión    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 1-29.    

[2] Folios 33-35.    

[3] Folios 50-59.    

[4]Folios 60-64.    

[5]Folios 150-151.    

[6]Folio 9.    

[7]Folio,    

[8] Folios 50-59.    

[9]Folios 124-130.    

[10] Folio 108.    

[11] Folio 144.    

[12] Folio 145.    

[13] Folio 196.    

[14] Folio 198.    

[15]Universidad de La Sabana,   Universidad Pedagógica Nacional, Departamento Administrativo de la Función   Pública, Ministerio del Interior, Universidad Abierta ya Distancia – UNAD.    

[16] Folio 136.    

[17] Folio 115.    

[18] Folio 134.    

[19] Folio 189.    

[20]Folios 215-218.    

[21] Folio 217.    

[22]Folio 217.    

[23] Folio 217 vto.    

[24] Folios 101-105.    

[25]Folio 108.    

[26]Folio 109.    

[27]Folios 110-116.    

[28]Folios 124-130.    

[30] Folio 145.    

[31] Folios 189-190.    

[32]Folios 187-190.    

[33] Folios 195-196.    

[34] Folios 201-205.    

[35] Folios 215-217.    

[36] Corte Constitucional.   Sentencias C-443 de 1997 y C-159 de 2004.    

[37] Corte Constitucional.   Sentencias C-412 de 2015, C-516 de 2016 y C-032 de 2017.    

[38] En Sentencia C-159 de   2004, la Corte Constitucional declaró la exequibilidad del artículo 71 del   Código Civil.    

[39] Corte Constitucional.   Sentencias C-668 de 2008 y C-241 de 2014.    

[40]Corte Constitucional. Sentencia   C-034 de 2017, C-241 de 2017 y C-044 de 2018.    

[41]Ibidem.    

[42]Ley 1551   de 2012 “ARTÍCULO 35. El   artículo 170 de   la Ley 136 de 1994 quedará así: Artículo 170. Elección. Los Concejos   Municipales o distritales según el caso, elegirán personeros para periodos   institucionales de cuatro (4) años, dentro de los diez (10) primeros días del   mes de enero del año en que inicia su periodo constitucional, previo concurso   público de méritos (…)”    

[43]Folio 9.    

[44] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de   diciembre de 2016, C.P., Lucy Jeannete Bermúdez; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil,   Concepto del 31 de julio de 2018.    

[45] Corte Constitucional.   Sentencias C-209 de 2000 y C-311 de 2004.    

[46] Corte Constitucional.   Sentencias C-1079 de 2002, C-177 de 2009, C-105 de 2013 y T-610 de 2017.    

[47] Corte Constitucional.   Sentencia C-348 de 2004. Ver también, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 21 de marzo 2013, C.P., Mauricio   Torres Cuervo.    

[48]Ibid.    

[49]Corte   Constitucional. Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y C-330 de 2013, entre   otras. Al respecto, la Corte ha señalado que los razones que fundamentan la   solicitud de inconstitucionalidad deben ser: “(i) claras, es decir, seguir un   curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre   la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo que   significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo que   excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera   que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección   de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los   mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes; esto es, capaces de generar una   duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”.    

[50] Corte Constitucional.   Sentencia C-1031 de 2002.    

[51] Corte Constitucional.   Sentencias C-826 de 2008, C-886 de 2010, C-240 de 2014 y C-002 de 2018.    

[52]La   aplicación de este principio supone que “cuando se presente duda en relación   con el cumplimiento [de los requisitos de la demanda] se resuelva a favor   del accionante y en ese orden de ideas se admita la demanda y se produzca un   fallo de mérito”. Corte Constitucional. Sentencia C-048 de 2004.    

[53]  Corte Constitucional. Sentencia C-584 de 2016.    

[54]  Corte Constitucional. Sentencia C-016 de 2017.    

[55] Sobre el tema se   pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-1115 de 2004, C-1300 de 2005,   C-074 de 2006, C-929 de 2007, C-623 de 2008 y C-1123 de 2008.    

[56] Folio 187.    

[57] Folio 46.    

[58] Folio 47.    

[59] Folio 11.    

[60] Folio 47.    

[61] Corte Constitucional.   Sentencias C-537 de 1993, C-408 de 2001 y C-037 de 2017.    

[62] Corte Constitucional.   Sentencias T-451 de 2001, SU-339 de 2011, T-257 de 2012.    

[63] Corte Constitucional.   Sentencia C-176 de 2017.    

[64] Corte Constitucional.   Sentencia C-618 de 2015.    

[65] Corte Constitucional.   Sentencia C-037 de 2018.    

[66] Corte Constitucional.   Sentencia C-558 de 1994.    

[67] Corte Constitucional.   Sentencia T-133 de 2016.    

[68] Corte Constitucional. Sentencias   C-348 de 2004 y C-903 de 2008.     

[69] Corte Constitucional.   Sentencias C-325 de 2009,  C-037 de 2018; Consejo de Estado, Sala de lo   Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 21 de marzo 2013,   C.P., Mauricio Torres Cuervo.    

[70] Corte   Constitucional.  Sentencias C-111-98 y C-209-00.    

[71] Corte Constitucional.   Sentencia C-348 de 2004. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 21 de marzo 2013, C.P., Mauricio   Torres Cuervo.    

[72] Corte Constitucional.   Sentencia C-037 de 2017.    

[73] Corte Constitucional.   Sentencia C-952 de 2001.    

[74] Corte Constitucional.   Sentencia C-126 de 2018.    

[75] Corte Constitucional. Sentencia   C-1016 de 2012.    

[76] Corte Constitucional.   Sentencias C-126 de 2018 y C-325 de 2019.    

[77] Corte Constitucional. Sentencia   C-1016 de 2012.    

[78] Corte Constitucional.   Sentencias C-798 de 2003, C-1062 de 2003, C-325 de 2009 y C-634 de 2016.    

[79] Corte Constitucional.   Sentencias C-353 de 2009 y C-1212 de 2002.     

[80] Corte Constitucional.   Sentencia C-1212 de 2002.     

[81] Corte Constitucional.   Sentencias C-176 de 2017 y C-311 de 2004, entre otras.    

[82] Corte Constitucional.   Sentencia C-194 de 2005 reiterada en C-325 de 2009.    

[84] Corte Constitucional.   Sentencias C-509 de 1997, C-617 de 1997, C-1412 de 2000, C-200 de 2001, C-247 de   2001, C-540 de 2001, C-952 de 2001, c-064 de 2003, C-625 de 2003, C-015 de 2004,   C-348 de 2004, C-179 de 2005 y C-468 de 2008.    

[85] Corte Constitucional.   Sentencia C-015 de 2004.    

[86] Corte Constitucional.   Sentencias C-200-01, C-540 de 2001 y C-468 de 2008. Sobre este punto es   importante resaltar que en la Sentencia C-106 de 2018 la Corte señaló que: “De   lo anterior se puede colegir que existen inhabilidades que, al haber sido   determinadas directamente por la Constitución, no pueden   ser modificadas por el legislador, para ampliarlas, ni para reducirlas en   sus componentes y sus efectos, por ejemplo, en cuanto al tiempo de su duración o   en cuanto a los grados de parentesco determinados por la norma superior.   También, respecto de ciertos servidores públicos, como el Presidente de la   República o los congresistas, dicho régimen no puede ser directamente modificado   por el legislador, aunque la sentencia C-101 de 2018 varió el precedente   establecido en la jurisprudencia constitucional, para aceptar que,   indirectamente, sí resulta posible modificar el régimen de inhabilidades   determinado constitucionalmente para ciertos empleos públicos, a condición de   hacerlo de manera general, para el ejercicio de cualquier empleo público.”    

[87] C-903 de 2008.    

[88] Corte Constitucional.   Sentencias C-540 de 2001, C-903 de 2008 y C-015 de 2004     

[89] Corte Constitucional.   Sentencias C-483 de 1998, C-200 de 2001, C-311 de 2004 y C-384 de 2004.    

[90] Corte Constitucional.   Sentencias C-329 de 1995, C-483de 1998 y C-325 de 2009.    

[91] Corte Constitucional.   Sentencia C-546 de 1993.    

[92] Corte Constitucional.   Sentencia C-117 de 2014: “La   Corte ha advertido que en función de su intensidad el juicio de proporcionalidad   puede ser débil, intermedio o estricto. La intensidad incide, o bien en lo que   exige la aplicación de cada uno de los pasos que componen el juicio, o bien en   la relevancia de algunos de sus pasos. A continuación, retomando las reglas   establecidas en la sentencia C-673 de 2001, se precisa su estructura. 1. El   juicio de proporcionalidad de intensidad estricta exige verificar, previamente,   si la medida restrictiva (i) persigue una finalidad constitucionalmente   imperiosa, urgente o inaplazable. Una vez ello se establece, debe determinarse   si tal medio resulta (ii) efectivamente conducente, (iii) necesario y (iv)   proporcionado en sentido estricto. Se trata de una revisión rigurosa de la   justificación de la medida juzgada y se aplica, entre otros casos, en aquellos   en los que la medida supone el empleo de categorías sospechosas, afecta a grupos   especialmente protegidos, o impacta el goce de un derecho constitucional   fundamental. 2. El juicio de proporcionalidad de intensidad intermedia exige   establecer, en un primer momento, si la medida (i) se orienta a conseguir un   propósito constitucionalmente importante. Una vez ello se comprueba, debe   establecerse si resulta (ii) efectivamente conducente para alcanzar dicho   propósito. El examen intermedio ha sido aplicado por la Corte en aquellos casos   en los que la medida acusada se apoya en el uso de categorías semisospechosas,   afecta el goce de un derecho constitucional no fundamental o constituye un   mecanismo de discriminación inversa. 3. El juicio de proporcionalidad de   intensidad débil impone determinar, inicialmente, si la medida (i) persigue una   finalidad constitucional legítima o no prohibida por la Constitución. En caso de   ser ello así, se requiere además establecer si (ii) el medio puede considerarse,   al menos prima facie, como idóneo para alcanzar la finalidad identificada. La   Corte ha considerado pertinente aplicar este juicio cuando se juzgan, entre   otras, medidas adoptadas en desarrollo de competencias constitucionales   específicas o de naturaleza tributaria o económica.”    

[93] Corte Constitucional,   Sentencia C-106 de 2018.    

[94] En la sentencia C-189   de 2019, la Corte aplicó un test intermedio con fundamento en las mismas   consideraciones “El juicio que se desarrollará en el presente asunto   corresponde al de intensidad intermedia, por las siguientes razones: aunque la   regulación en cuestión se refiere a asuntos económicos y de intervención en la   economía, asuntos de interés nacional, en los que el Legislador cuenta con un   amplio margen de configuración normativa, lo que implicaría que debe realizarse   un test leve; la norma tiene por objeto la regulación del manejo de recursos   endógenos o propios de las entidades territoriales, lo que implica que se   encuentra en juego el núcleo esencial del derecho no fundamental a la autonomía   de las entidades territoriales. No se justifica la realización de un test de   intensidad estricta, considerando que se trata de asuntos presupuestales en los   que, la jurisprudencia ha reconocido un mayor margen de intervención del   Legislador, a pesar de tratarse de la autonomía de las entidades territoriales.   Así, un test leve no protegería suficientemente la autonomía constitucional de   las entidades territoriales, mientras que un test estricto podría desconocer el   margen de apreciación del Legislador en la materia.” En el mismo sentido, la   Sentencia C-448 de 2015 señaló que el test intermedio debe ser aplicado “cuando la medida prime facie genera   serias dudas respecto de la afectación del goce de un derecho fundamental”.    

[95] Corte Constitucional.   Sentencia C-176 de 2017.    

[96] Corte Constitucional.   Sentencia C-176 de 2017 “Un test intermedio requiere que el fin no   sólo sea legítimo sino también constitucionalmente importante, en razón a que   promueve intereses públicos valorados por la Carta o en razón a la magnitud del   problema que el legislador busca resolver. De igual manera, se exige que el   medio, no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente o necesario para   alcanzar el fin buscado por la norma sometida a control judicial.”    

[97] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de   diciembre de 2016, C.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[98] Corte Constitucional.   Sentencia T-343 de 2010; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo Sección Segunda – Subsección “A”, Sentencia 2011-00554 del 10 de   octubre de 2013, C.P., Gustavo Eduardo Gómez.    

[99]Consejo de Estado, Sala   de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de diciembre   de 2016 C.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[100] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de   diciembre de 2016, C.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[101] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de   diciembre de 2016, C.P., Lucy Jeannete Bermúdez. “Además, no puede perderse   de vista que quien fungió como contratista dentro del período inhabilitante que   establece la norma, como Personero tendrá la función de vigilar lo concerniente   a la celebración de contratos en el mismo municipio”; ver también Consejo de   Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección A,   Sentencia 2011-00554 del 10 de octubre de 2013 C.P., Gustavo Eduardo Gómez   Aranguren; Corte Constitucional Sentencia C-618 de 1997.    

[102] Corte Constitucional.   Sentencia C-200 de 2001.    

[103] Corte Constitucional.   Sentencias C-408 de 2001 y C-820 de 2010.    

[104] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección A, Sentencia   del veintidós (22) de noviembre 2007; Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 26 de julio de 2002, Rad. 08001-   23-31-000-2001-2215-01 (AC-3412). Ver también, Corte Constitucional. Sentencia   C-176 de 2017.    

[106] Corte Constitucional.   Sentencias C-1079 de 2002, C-177 de 2009, C-105 de 2013, T-610 de 2017 y C-319   de 2010.    

[107] Consejo de Estado,   Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, Sentencia del 1 de   diciembre de 2016, C.P., Lucy Jeannete Bermúdez.    

[108] En este punto la Corte   considera necesario aclarar que la limitación territorial- contratos ejecutados   en el municipio respectivo- aplica tanto para (i) quien haya intervenido   en la celebración de contratos con entidades públicas en interés propio o en el   de terceros; como para quien (ii) haya celebrado por sí o por interpuesta   persona contrato de cualquier naturaleza con entidades u organismos del sector   central o descentralizado de cualquier nivel administrativo. Esta interpretación   fue expuesta por la Corte Constitucional en la Sentencia C-618 de 1997. Respecto   de la inhabilidad consagrada en el artículo 95.5 de la Ley 136 de 1994 la Corte   señaló que: “Es pues claro que la norma acusada consagra una inhabilidad pues   establece que no pueden ser alcaldes aquellas personas que durante el año   anterior a su inscripción hayan intervenido en contratos con entidades u   organismos del sector central o descentralizado de cualquier nivel   administrativo, siempre y cuando  tales contratos deban ejecutarse o cumplirse con el respectivo municipio.”   (se resalta).    

[109] Es necesario aclarar   que la Sentencia C-618 de 1997 no es un precedente directamente aplicable a   efectos de analizar la proporcionalidad de la disposición demandada. Existen   claras diferencias fácticas y jurídicas sustanciales entre los personeros y   alcaldes que impiden extender la ratio decidendi de la Sentencia C-618 de   1997 a este caso. Primero, el régimen de inhabilidades aplicable a personeros y   alcaldes es diferente. El literal (a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994   establece que no podrá ser elegido como personero municipal quien “esté   incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal   en lo que le sea aplicable” (subrayado fuera del texto). En la Sentencia   C-767 de 1998 la Corte señaló que en razón a las diferencias entre los alcaldes   y personeros “debe entenderse que sólo se extienden al personero aquellas   inelegibilidades previstas en el artículo 95 de la Ley 136 de 1994 cuando tal   extensión resulte claramente necesaria” (C-767 de 1998).  Segundo,   existen otras circunstancias relevantes que permiten diferenciar a los alcaldes   y personeros: (i) los alcaldes y personeros tienen funciones constitucionales y   legales diferentes. A diferencia del personero, el alcalde no ejerce función de   Ministerio Público; (ii) los alcaldes son elegidos popularmente, por lo tanto,   las inhabilidades dispuestas para este cargo no solo restringen el acceso a   cargos públicos sino también otros derechos políticos; (iii) precisamente como   los alcaldes son elegidos popularmente y no por los Concejos Municipales, los   riesgos de que el contratista que aspira a ser alcalde incidan en su elección   por su anterior vinculación con el municipio, son diferentes.