C-400-13

           C-400-13             

Sentencia C-400/13    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y   DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Nulidad por   inconstitucionalidad y efectos de la sentencia de nulidad de actos   administrativos/CORTE CONSTITUCIONAL-Orbita de su competencia en   materia de control abstracto de constitucionalidad de actos de contenido   general/EFECTOS DE SENTENCIA QUE DECLARA NULIDAD DE ACTO QUE CORRESPONDE AL   CONSEJO DE ESTADO-Resulta compatible con la Constitución Política,   salvo en lo relativo a la cosa juzgada “constitucional”, que se declara   inexequible    

Correspondió a la   Corte determinar (i) si la atribución conferida al Consejo de Estado para   conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de   carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno   Nacional, vulnera las competencias asignadas por la carta política a dicha   corporación y a la Corte Constitucional; y (ii) si los efectos hacia el futuro y   de cosa juzgada constitucional de las sentencias de nulidad por   inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, son equiparables a los   que emanan de las decisiones de la Corte Constitucional. Recuerda esta   corporación que en el diseño del sistema jurídico colombiano no existen normas y   actuaciones excluidas del control de constitucionalidad, cualquiera sea su   modalidad, estando distribuidas las competencias entre la Corte Constitucional,   órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art. 241superior), y el   Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237-2    ib.). En este último espacio, se encuentran los actos a que refieren los   artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento, por su   naturaleza,   corresponde a la jurisdicción contencioso   administrativa, la cual ubica en el Consejo de Estado la nulidad por   inconstitucionalidad, figura anclada en la competencia residual que cumple ese   alto tribunal, dentro del propósito de velar por la supremacía de la   Constitución, pero acorde a ciertos alcances y limitaciones. De esta manera, los   actos generales que no son competencia de la Corte Constitucional, según las   previsiones expresas de mandatos superiores, serán del ámbito del Consejo de   Estado. Así, la disposición del legislador ordinario, prevista en el inciso 2°   del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, respeta los principios y las reglas   establecidas para el tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pero   entendiéndose que corresponde a la Corte Constitucional el conocimiento de los   actos de carácter general con contenido material de ley, esto es, con   virtualidad de modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u   organismos distintos del Gobierno Nacional. De otro lado, en virtud de los   artículos 242, 243 y 244 superiores, que regulan los procesos que se promuevan   ante la Corte Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones   públicas de inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible   trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por   carecer de la potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.   Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa juzgada constitucional,   expandido en el inciso 3° del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 a las   sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado, no se aviene a la   Constitución, por cuanto la calidad “constitucional” únicamente está instituida,   de manera orgánica y expresa, a los fallos que la Corte Constitucional profiera   en ejercicio de su control jurisdiccional (inciso 1° del artículo 243 superior).   Esta consecuencia, en manera alguna implica desmedro del control residual que   ejerce el supremo tribunal de lo contencioso administrativo, ubicado en el   referente funcional del control mixto de constitucionalidad, lo cual indica que   las sentencias de nulidad de los actos proferidos en virtud del artículo 237-2   de la carta política, tienen efecto de cosa juzgada y, por lo general, a futuro.    

SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE DECLARAN LA   INCONSTITUCIONALIDAD DE UN DECRETO DICTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL-Efectos    

PARAMETROS PARA DETERMINAR EL VALOR CONSTITUCIONAL   DE DISPOSICIONES SOMETIDAS A CONTROL-Jurisprudencia constitucional/REGLAS Y   PRINCIPIOS INTEGRANTES DEL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance/CONTROL   CONSTITUCIONAL-Comparación con disposiciones de carácter supralegal   que tienen relevancia constitucional    

LEY ESTATUTARIA Y LEY ORDINARIA-Constituyen parámetros de constitucionalidad    

CONFLICTO ENTRE LEY ORDINARIA Y LEY ESTATUTARIA-Procedencia de control constitucional    

PRINCIPIO DE PREVALENCIA O SUPREMACIA DE   LA CONSTITUCION-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE INTEGRIDAD Y   SUPREMACIA EN EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectividad    

El principio de prevalencia o supremacía   de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4 de ese mismo   ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La Constitución es norma de normas.   En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma   jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’, y a él se ha   referido la Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:“La   posición de supremacía de la Constitución sobre las restantes normas que   integran el orden jurídico, estriba en que aquélla determina la estructura   básica del Estado, instituye los órganos a través de los cuales se ejerce la   autoridad pública, atribuye competencias para dictar normas, ejecutarlas y   decidir conforme a ellas las controversias y litigios que se susciten en la   sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden jurídico mismo del Estado. La   Constitución se erige en el marco supremo y último para determinar tanto la   pertenencia al orden jurídico como la validez de cualquier norma, regla o   decisión que formulen o profieran los órganos por ella instaurados. El conjunto   de los actos de los órganos constituidos -Congreso, Ejecutivo y jueces- se   identifica con referencia a la Constitución y no se reconoce como derecho si   desconoce sus criterios de validez. La Constitución como lex superior   precisa y regula las formas y métodos de producción de las normas que integran   el ordenamiento y es por ello ‘fuente de fuentes”, norma normarum. Estas   características de supremacía y de máxima regla de reconocimiento del orden   jurídico propias de la Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del   artículo 4.’ Las consecuencias que se derivan del principio de supremacía   apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica como piedra angular   filosófico-política que rige todas las actividades estatales y a la cual están   subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino que legitima   además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella. Dicho de otro   modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto axiológica (v.   gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas interpretativas), como   instrumental (proporciona los mecanismos para lograr armonía y coherencia en la   aplicación de la Constitución), y en ese orden de ideas, el principio de   supremacía da cabida a la consagración de garantías fundamentales como fines   prioritarios del Estado, y el establecimiento de controles de todo el   ordenamiento y de una jurisdicción especial encargada de velar por su   integridad. La integridad y supremacía de la Constitución ha sido considerada   como ‘un derecho fundamental de las personas que bajo distintas formas se   concede a ellas por la Constitución para vigilar su cumplimiento y obtener,   cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus competencias dentro de   los límites de la Constitución, se inspiren en sus valores y principios y   respeten, en todas las circunstancias, los derechos y garantías de las personas.    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Democracia participativa/JURISDICCION   CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance    

La Carta política consagra, en forma expresa, el derecho que   tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en defensa de la   Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del derecho de   participación en la conformación, ejercicio y control del poder político y   señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar contra los   actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a saber: la   acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción de   nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.) la acción de tutela (art. 86   C.P.) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir aquí   la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la   supremacía de la Constitución. Sin embargo, no son éstas las únicas vías que   existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento   también se establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa de   determinados decretos y leyes (art. 241 C.P.) que corresponde ejercer a la Corte   Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma   corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas (art. 167);   y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben resolver las   objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los Gobernadores   contra los proyectos de Ordenanzas dictadas por las Asambleas Departamentales, y   cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de los Concejos   Municipales, de los Alcaldes (art. 305-9-10 C:P.) y, en general de todos los   actos de la autoridades departamentales y municipales.  Como también en los   casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos de   participación ciudadana.    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD-Contenido y alcance/PODER JUDICIAL DE   CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD ABSTRACTO-Titularidad    

La función de adelantar el control abstracto de   constitucionalidad reposa principalmente en la Corte Constitucional, instituida   como el órgano principal al que “se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los   estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior,  el cual   prescribe de manera taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de   Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la carta política a   través de las “las   acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el   gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”,   según el mandato del precepto 237-2 ib. Así, esta corporación siempre ha   afirmado que la Corte Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el   control abstracto de constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía   residual, conoce de todos aquellos actos que no le hayan sido atribuidos.    

JURISDICCION CONSTITUCIONAL-Integración y competencia/PRECEDENTE   JUDICIAL CONSTITUCIONAL-Elemento inmanente y sustancial del ejercicio   de la jurisdicción constitucional/FUERZA VINCULANTE DE LA JURISPRUDENCIA -Jurisprudencia constitucional    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA   LEGISLATIVA-Alcance    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Criterios jurisprudenciales/PRINCIPIO   DE LEGALIDAD Y RESERVA DE LEY-Distinción     

RESERVA DE LEY-Modalidades especiales de la actividad   legislativa    

La Corte ha identificado distintas   modalidades de articulación del ejercicio de la potestad legislativa en materias   reservadas y la competencia regulativa de las autoridades administrativas. 1.   Una de esas modalidades es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos   materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado   como conceptos jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la   constitucionalidad de normas que prevén dispositivos de carácter abierto,   compatibles con el principio de legalidad en tanto son expedidos por el   Congreso, pero que solo logran concreción por parte de la autoridad   administrativa, a través del uso de cierto margen de apreciación. 2. Otra   modalidad es la de la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en   virtud del asunto que se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser   objeto de determinación exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis   es la facultad, amparada por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije   tipos penales en blanco, a través de la remisión de un criterio técnico objeto   de definición concreta por la autoridad administrativa, como sucede con el   delito de usura, en el que uno de los elementos que estructura la conducta   punible, depende la certificación que sobre los intereses haga la   Superintendencia Financiera. 3. Finalmente, la jurisprudencia ha establecido que   otra modalidad constitucionalmente válida de remisión consiste en la definición,   por parte del legislador, de normas abiertas respecto de instancias propias del   Estado regulador. En este caso, se ha considerado que si bien la Constitución   establece que las funciones de inspección, vigilancia y control que ejerce el   Estado en distintos ámbitos es una asunto que está sometido a la reserva de ley,   no por ello se opone a la Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las   cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado regulador, por parte   de la autoridad administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones.   Esta posibilidad, por supuesto, está supeditada a que la normatividad   correspondiente ofrezca claros criterios orientadores, que impidan que la   autoridad administrativa ejerza sus competencias de forma arbitraria. Sobre el   particular, en la sentencia C-265/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se   señaló que es posible que ‘… que la rama legislativa con la   utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa   competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los   supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de   ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio   de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la   administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y   las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las   disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores   dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se   preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho’.”    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR LA CORTE   CONSTITUCIONAL-Asuntos objeto de control    

Aun cuando en términos generales, la   competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241   superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar   cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra   comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea una   norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya   sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”. Teniendo presente que   en un Estado de derecho no caben competencias por analogía o por extensión, la   Corte ha recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer   la autoridad encargada del control constitucional, denotando la función   principal que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad   de la Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de   Estado. Cabe aclarar que el criterio orgánico,  por obvias razones, no   resulta útil en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del   Gobierno Nacional. Según el criterio formal, la naturaleza de un decreto o acto   del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados al momento de su   expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica frente a la cual   expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le otorga competencia a   la Corte Constitucional, es claro que su control le corresponde a esta   corporación. Sin embargo, puede acontecer que el decreto o acto gubernamental no   señale las facultades que le sirven como soporte, o sea impreciso, ambiguo o   contenga varios fundamentos jurídicos, de modo que dificulte determinar la   autoridad judicial a la cual le corresponde adelantar el control  de   constitucionalidad. En tales circunstancias, por resultar insuficiente el   criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el cual la naturaleza   del decreto o acto determina la autoridad competente para asumir el juicio   constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o contenido material de   ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la Corte Constitucional,   pero si concierne a una disposición que carece de magnitud legislativa, su   examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en el artículo 237-2 ib.    A partir de los criterios expuestos, la Corte Constitucional también ejerce   control de exequibilidad sobre decretos o actos atípicos o especiales,   diferentes a los indicados en los artículos 241 y 10° transitorio de la   Constitución, que por mandato de la carta política también contienen fuerza   material de ley, como los del siguiente listado, que no pretende ser taxativo   sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de ley, expedidos con   anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; (ii) decretos   compilatorios de normas con fuerza de ley; (iii) decretos que declaran un estado   de excepción; (iv) decretos expedidos con base en disposiciones constitucionales   transitorias diferentes al artículo 10° transitorio; (v) decretos que corrigen   yerros de normas con fuerza de ley; etc.. Adicionalmente, esta corporación   también ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias   de control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a   referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma   constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la   aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular   para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria   al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en   cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos internacionales   simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Calificado por la doctrina como un sistema   mixto    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL   CONSEJO DE ESTADO-Contenido   y alcance/CONSEJO DE ESTADO-Competencia residual en el control   constitucional    

POTESTAD DE CONFIGURACION   LEGISLATIVA   EN ACTUACIONES PROCESALES Y ADMINISTRATIVAS-Jurisprudencia constitucional    

El legislador tiene una amplia   discrecionalidad en la regulación de los procedimientos tanto judiciales como   administrativos, discrecionalidad que como todos los actos del poder estatal   encuentra su límite en la Constitución. En  la sentencia C-204 de 2003,   sobre este punto se indicó: “… esa discrecionalidad para determinar   normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o administrativa no   es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes   de nuestra organización política y jurídica, tales como, la justicia, la   igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales de las   personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de   justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio   de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y   proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar   objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o   definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria.   “…Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el   presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de   la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino   especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada   frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.” Igualmente, en   sentencia C-314 de 2002 se precisó que la   potestad de configuración del legislador es una competencia constitucional que   debe ejercerse dentro de los límites impuestos por la Carta Política, la cual   debe estar justificada en un principio de razón suficiente, en donde si la   decisión del legislador resulta arbitraria debe ser retirada del ordenamiento   jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer nugatorios derechos   fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa misma línea, en la    sentencia C-662 de 2004, se adujo que “al juez constitucional le   corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el   legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino   que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta”. Esta   postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se   sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar limitada   por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo está por los   principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que los derechos   fundamentales también tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte   en un límite para aquella. Las  medidas legislativas, en ese orden,   deben ser proporcionales   y razonables.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL CONTENIDA EN   ARTICULO 243 DE LA CONSTITUCION POLITICA-No puede acogerse de manera igual para el Consejo de   Estado    

No puede acogerse de manera igual para el Consejo de   Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional previsto en el artículo 243 de   la carta política, salvedad que, sin embargo, no enerva, de parte de ese   tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese carácter básico del Estado   social de derecho: “La Constitución es norma de normas” (artículo 4° ib.).     

DECISIONES ADOPTADAS POR EL CONSEJO DE   ESTADO-Hacen tránsito a   cosa juzgada, mas no “constitucional”    

Las decisiones   adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a cosa juzgada, mas no   “constitucional”, nominación exclusiva de las sentencias de la Corte   Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del control mixto de   constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico colombiano. De manera   general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han   considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias   ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y   obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro,   constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los   conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos   ciudadanos. Aun cuando no existe un precepto constitucional que, aparte de lo   estatuido en el artículo 243 y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta   connotación, la cosa juzgada es consecuencia directa de cardinales disposiciones   superiores, especialmente las que consagran la prevalencia del interés general   (art. 1°), la vigencia del orden justo que posibilite la convivencia pacífica   (art. 2°), el debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de   justicia (art. 229), que no puede entenderse únicamente como el derecho a que se   reciba una demanda o una denuncia, sino a que se obtenga una pronta y cabal   decisión en firme, las cuales podrían considerarse carentes de sentido si los   procesos iniciados y adelantados ante los jueces no tuvieran una previsible y   definitiva culminación y las sentencias no fueran de obligatorio cumplimiento.   Resulta claro entonces que la cosa juzgada es objetivo de común consecución y   aplicación en todas las áreas judiciales, sin que se halle circunscrita a solo   sus tradicionales matices (formal y material), sino por su caracterización,    denominación  y ubicación, y en razón a la naturaleza de la autoridad u   órgano judicial que produce la providencia, según lo instituido en el sistema   normativo superior. De esta manera, tendrán connotación de cosa juzgada las   decisiones emanadas de autoridad judicial diferente a aquella que la   Constitución Política ha querido expresamente calificar de otra forma, como   precisamente ocurre con los fallos de la Corte Constitucional, en su condición   de órgano principal de defensa de la supremacía e integridad de la carta   política, función que no por ello desconoce o mengua la tarea constitucional   asignada al tribunal supremo de lo contencioso administrativo en las materias de   su competencia, razón válida y suficiente para que las sentencias que dicte en   virtud de lo establecido en el artículo 237-2 superior, tengan consecuencias de   cosa juzgada, a futuro, a no ser que se disponga efecto diferente.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Contenido y alcance    

En reiterada jurisprudencia esta   Corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de   la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicta en   ejercicio del control jurisdiccional gozan de fuerza de cosa juzgada. Ello   implica que las decisiones judiciales tomadas por la Corporación en cumplimiento   de su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución,   adquieren valor jurídico y fuerza vinculante. En ese sentido, la cosa juzgada   constitucional, además de proteger la supremacía normativa de la Carta, está   llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de igualdad,   seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, ya que por medio   de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control constitucional   sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente.  La cosa   juzgada constitucional ‘se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como   de los de exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma   Corte Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a   su contenido material – precepto o proposición jurídica en sí misma   considerada’. No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus   fallos, en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta.   El alcance de la cosa juzgada constitucional ha sido desarrollado de manera   amplía en la jurisprudencia, a través de la definición de categorías   independientes con diferencias claras. De esta forma, se han establecido   distinciones conceptuales y prácticas entre lo que se entiende por cosa juzgada   absoluta y por cosa juzgada relativa, y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada   material.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Definición    

La cosa juzgada   constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de   la Corte Constitucional, cuyo principal efecto es que una vez esta Corporación   se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un determinado precepto, no   puede volver a ocuparse del tema.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL   ABSOLUTA-Configuración    

La Corte ha explicado que existe   cosa juzgada absoluta,  “cuando el pronunciamiento de constitucionalidad de una disposición, a través   del control abstracto, no se encuentra limitado por la propia sentencia, es   decir, se entiende que la norma es exequible o inexequible en su totalidad y   frente a todo el texto Constitucional.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL   RELATIVA-Configuración    

La cosa constitucional relativa se presenta “cuando el   juez constitucional limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando   abierta la posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de   inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a   los que la Corte ya ha analizado.    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Excepciones   al alcance/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL RELATIVA IMPLICITA-Configuración/COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL APARENTE-Configuración/DOCTRINA DE LA CONSTITUCION   VIVIENTE-Concepto/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL EN SENTIDO   ESTRICTO-Configuración    

La doctrina constitucional ha previsto tres (3) excepciones al   alcance de la cosa juzgada constitucional: a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta   Corporación ha  señalado: “Puede suceder que   la Corte haya declarado la exequibilidad de una disposición legal solamente   desde el punto de vista formal, caso en el cual la cosa juzgada operará en   relación con este aspecto quedando abierta la posibilidad para presentar y   considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad por su contenido material; o   bien puede acaecer que la Corte al declarar la exequibilidad de una norma haya   limitado su decisión a un aspecto constitucional en particular o a su   confrontación con determinados preceptos de la Carta Política, situación en la   cual la cosa juzgada opera solamente en relación con lo analizado y decidido en   la respectiva sentencia”. b. La cosa   juzgada aparente, que se presenta “si pese al silencio que se observa en la   parte resolutiva de la sentencia, existen en su parte motiva referencias   suficientes para concluir que, en realidad, la Corte limitó su análisis   únicamente a los cargos que le fueron planteados en la demanda, o a la   confrontación de la norma acusada con el contenido de unos determinados   preceptos constitucionales”. c. Por su parte, la doctrina de la Constitución   viviente consiste en “una posibilidad, en todo caso excepcionalísima, de someter   nuevamente a análisis de constitucionalidad disposiciones sobre las cuales   existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la que dicha opción concurre   cuando en un momento dado, a la luz de los cambios económicos, sociales,   políticos, e incluso ideológicos y culturales de una comunidad, no resulte   sostenible, a la luz de la Constitución, – que es expresión, precisamente, en   sus contenidos normativos y valorativos, de esas realidades -, un   pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con fundamento en   significaciones constitucionales materialmente diferentes a aquellas que ahora   deben regir el juicio de Constitucionalidad de una determinada norma”. La   situación es más compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró   exequible la disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta   Corporación, para que pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en   estricto sentido, es preciso que la nueva controversia verse (i) sobre  el   mismo contenido normativo de la misma disposición examinada en oportunidad   previa por la Corte Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los   analizados en ocasión anterior. La identidad de cargos implica un examen tanto   de los contenidos normativos constitucionales frente a los cuales se llevó a   cabo la confrontación, como de la argumentación empleada por el demandante para   fundamentar la presunta vulneración de la Carta; mientras la identidad de   contenidos normativos acusados demanda revisar el contexto normativo en el que   se aplica la disposición desde el punto de vista de la doctrina de la   Constitución viviente.    

Referencia: Expediente D-9392    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437    de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo”    

Demandante: Franky Urrego Ortíz    

Magistrado ponente:    

NILSON PINILLA PINILLA    

Bogotá, D. C., (3) de julio de dos mil   trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública estatuida en los   artículos 40-6 y 242-1 de la carta política, el ciudadano Franky Urrego Ortíz presentó acción   pública de inconstitucionalidad, contra los incisos segundo del artículo 135 y   tercero del artículo 189 de la Ley 1437  de 2011, “Por la cual se expide   el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,   que conciernen a la nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter   general expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional y   los efectos de las sentencias de nulidad sobre los actos proferidos en virtud   del numeral 2° del artículo 237 de la Constitución.    

La demanda fue admitida mediante auto de   noviembre 22 de 2012, informándose la iniciación del proceso a los Presidentes   de la República y del Congreso. También se comunicó la decisión a la Ministra de   Justicia y el Derecho y se invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al   Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional y al Consejo de Estado, así como a las facultades de Derecho de las Universidades del Rosario, Externado   de Colombia, de los Andes, Pontificia Javeriana, de Antioquia, Industrial de   Santander, del Norte y Nacional de Colombia para que, si lo consideraban pertinente, se   pronunciaran sobre la constitucionalidad de los preceptos demandados.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de juicios y previo concepto del Procurador General de la   Nación, procede la Corte a decidir de fondo la demanda en referencia.    

II.  NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de las   disposiciones demandadas,  pertenecientes a la Ley 1437   de 2011, publicada en el Diario Oficial N° 47.956 de enero 18 del mismo año,   bajo las cuales se subraya lo impugnado:    

“Artículo 135. Nulidad por   inconstitucionalidad. Los ciudadanos podrán, en   cualquier tiempo, solicitar por sí, o por medio de representante, que se declare   la nulidad de los decretos de carácter general dictados por el Gobierno   Nacional, cuya revisión no corresponda a la Corte Constitucional en los términos   de los artículos 237 y 241 de la Constitución Política, por infracción directa   de la Constitución.    

También podrán pedir la   nulidad por inconstitucionalidad de los actos de carácter general que por   expresa disposición constitucional sean expedidos por entidades u organismos   distintos del Gobierno Nacional.    

…   …   …    

Artículo 189. Efectos de la sentencia. La sentencia que declare la nulidad de un acto   administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. La que niegue la nulidad pedida   producirá cosa juzgada erga omnes pero   solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de   las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad   producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas   superiores frente a las cuales se haga el examen.    

Cuando por sentencia   ejecutoriada se declare la nulidad de una ordenanza o de un acuerdo distrital o   municipal, en todo o en parte, quedarán sin efectos en lo pertinente sus   decretos reglamentarios.    

Las sentencias de nulidad   sobre los actos proferidos en virtud del numeral 2 del artículo 237 de la   Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro y de cosa juzgada   constitucional. Sin embargo, el juez podrá disponer unos efectos diferentes.    

La sentencia dictada en   procesos relativos a contratos, reparación directa y cumplimiento, producirá   efectos de cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la   misma causa y siempre que entre ambos haya identidad jurídica de partes.    

La sentencia proferida en   procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido   en ellos y obtenido esta declaración a su favor.    

Las sentencias ejecutoriadas   serán obligatorias y quedan sometidas a la formalidad del registro de acuerdo   con la ley.    

En los procesos de nulidad y   restablecimiento del derecho, la entidad demandada, dentro de los veinte (20)   días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia que resuelva   definitivamente el proceso, cuando resulte imposible cumplir la orden de   reintegro del demandante al cargo del cual fue desvinculado porque la entidad   desapareció o porque el cargo fue suprimido y no existe en la entidad un cargo   de la misma naturaleza y categoría del que desempeñaba en el momento de la   desvinculación, podrá solicitar al juez de primera instancia la fijación de una   indemnización compensatoria.    

De la solicitud se correrá   traslado al demandante por el término de diez (10) días, término durante el cual   podrá oponerse y pedir pruebas o aceptar la suma estimada por la parte demandada   al presentar la solicitud. En todo caso, la suma se fijará teniendo en cuenta   los parámetros de la legislación laboral para el despido injusto y el auto que   la señale solo será susceptible de recurso de reposición.”    

III.    LA DEMANDA    

Considera el actor que los incisos segundo y   tercero de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011, respectivamente,   vulneran los preceptos 121, 237-2, 241 y 243 de la Constitución, así como los   artículos 43 y 49 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de   Justicia, los cuales hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido   amplio.      

En primer lugar, estima que el inciso   segundo del artículo 135 ib., amplió los fines de la acción nulidad por   inconstitucionalidad sin autorización del constituyente, desbordando el criterio   fijado por éste, realizada su comparación con las preceptivas 237-2 de la carta   política y 49 de la Ley 270 de 1996, en materia de jurisdicción, competencia y   objeto de escrutinio.    

Afirma que el único objeto de control   superior es “el decreto dictado por el Gobierno Nacional cuya competencia   para su revisión no corresponda a la Corte Constitucional”, y no otro tipo   de actos que incluidos por el legislador, como “resoluciones, circulares,   instrucciones, memorandos, etc.”, expedidos por entidades y órganos   públicos, puesto que el artículo 237-2  superior no los contempla.    

Recuerda que la Corte Constitucional,   mediante sentencia C-037 de 1996, al revisar y declarar la exequibilidad del   artículo 43 del proyecto de  la Ley Estatutaria de la Administración de   Justicia, destacó que la norma no había hecho otra cosa que describir lo   definido por el constituyente, providencia que a su vez declaró la   inconstitucionalidad de los textos que pretendieron incluir el control de actos   no previstos en ese precepto superior.    

En segundo lugar, observa que el atacado   inciso tercero del artículo 189 otorga efectos hacia el futuro y de cosa juzgada   constitucional a los fallos de nulidad que declaren la inexequibilidad de un   decreto dictado en los términos de la preceptiva 237-2 de la carta, cuando   “en el sistema jurídico colombiano el Constituyente diferenció la   inexequibilidad que tiene efectos hacia el futuro y genera cosa juzgada   constitucional (art.243 superior) de la nulidad, cuyos efectos son hacia el   pasado y de mera cosa juzgada (art.237 ídem)”.    

Advierte que ese mandato legal desquicia el   modelo mixto de control de constitucionalidad, al atribuir al Consejo de Estado   función que solo ostenta la Corte Constitucional  por virtud de lo   dispuesto en el artículo 241 superior, equiparación que en la citada sentencia   C-037 de 1996 se declaró inexequible, “en tanto que, en el sistema normativo   no se admite más de un órgano que ostente dicha condición, dado que es, a si   vez, el órgano de cierre del mismo”.    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. Centro Colombiano de Derecho Procesal   Constitucional    

Un miembro del Centro Colombiano de Derecho   Procesal Constitucional pide que la Corte declare exequibles las disposiciones   acusadas, a partir de la siguiente argumentación sintetizada:    

(i) Conforme al artículo 237 superior, la   nulidad por inconstitucionalidad busca que “ninguna actuación administrativa   del orden nacional que produzca efectos jurídicos de alcance general, impersonal   y abstracto para los administrados, escape al respeto inexorable de la suprema   de la Carta Política”, lo cual, junto con el control que ejerce la Corte   Constitucional a leyes y tratados internacionales, hace parte del sistema mixto   de control de constitucionalidad existente en Colombia.    

(ii) De ataño, jurisprudencia del Consejo de   Estado ha establecido los requisitos precisos para el ejercicio de la acción que   pretenda la nulidad por inconstitucionalidad, exigiendo “que el acto general   demandado por dicha vía judicial debe ser atacado mediante confrontación directa   de su contenido con las disposiciones constitucionales y su expedición no debe   provenir del desempeño de función administrativa alguna”.        

(iii) No es cierto que la carta política   haya fijado al Consejo de Estado conocer únicamente los decretos dictados por el   Gobierno Nacional cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, por   cuanto “se haría nugatorio el principio del efecto útil de las normas, se   coartaría de forma desproporcionada la libertad de configuración normativa del   legislador en materia procesal, se restringiría de manera irrazonable el acceso   a la administración de justicia, y encima, se incumpliría la garantía básica de   supremacía de la Constitución Política misma”, dado que los ciudadanos   pueden solicitar el control superior de decisiones administrativas que “no   provienen del ejercicio de función administrativa alguna y cuyo contenido   quebrante los mandatos constitucionales”    

(iv) Mediante la sentencia C-037 de 1996, la   Corte Constitucional censuró propiamente que por vía de reglamentación se   buscara restringir el alcance de numeral 2° del artículo 237 superior y de la   acción de inconstitucionalidad, “estableciendo eventos taxativos para su   ejercicio y sujetándola al procedimiento de la declaratoria de inexequibilidad,   en el cual no se contemplaba la suspensión provisional de los actos   administrativos como medida cautelar”.    

(v) No repara el actor en el hecho de que el   efecto de cosa juzgada de la sentencia de nulidad de acto administrativo es   erga omnes, haciendo tránsito a cosa juzgada material, hacia el futuro,   únicamente a partir de  su ejecutoria, y en este sentido, como principio,   la sentencia de exequibilidad produce los mismos efectos, a menos que la Corte   Constitucional la module.    

(vi) La jurisdicción de lo contencioso administrativo   ha reconocido la semejanza entre los efectos de las sentencias de nulidad y de   exequibilidad, “en virtud de que los actos administrativos de carácter   general tienen el mismo efecto material de las leyes, los efectos de la   sentencia de fondo sobre la validez del reglamento enjuiciado en el contencioso   objetivo u subjetivo de anulación se asimilan a los de una sentencia de   exequibilidad”.    

(vii) El actor confunde la cosa juzgada material de las   sentencias de nulidad en los procesos contenciosos administrativos,   particularmente las dictadas con ocasión de una demanda de nulidad por   inconstitucionalidad, respecto de la cosa juzgada constitucional absoluta.    

(viii) Los efectos “ex nunc” que confiere el   artículo 189 de la citada ley a la declaratoria de nulidad por   inconstitucionalidad  para darle el carácter de cosa juzgada   constitucional, como la facultad del Consejo de  Estado de modular las   sentencias de este tipo,  “no riñen en manera alguna con las atribuciones constitucionales de uno y   otro alto Tribunal ni con la institución de la ‘res iudicata’ en una y otra   especialidad jurisdiccional”.     

(ix) La norma enjuiciada consagró de forma positiva lo   que han venido decantando las altas cortes, de manera que “las decisiones   adoptadas por el Consejo de Estado  en ejercicio de la nulidad por   inconstitucionalidad gocen plenamente de los efectos de cosa juzgada, sin duda,   con el fin de superar la aparente disparidad entre los efectos formales y   materiales naturales de las cosas juzgadas de una y otra especialidad, lo que   propugna por la plenitud hermética del ordenamiento jurídico”.    

(x) Tampoco desconoce la voluntad del constituyente,   puesto que pone en pie de igualdad la eficacia jurídica de las decisiones del   Consejo de Estado con aquellas de la Corte Constitucional, “optimizando la   seguridad jurídica y permitiendo la realización de la justicia”, no obstante   la competencia residual de control constitucional.    

4.2. Presidencia de la República    

Un abogado asesor de la Secretaría Jurídica de esa   superioridad presenta escrito para coadyuvar la demanda respecto del artículo   135 de la Ley 1437 de 2011, defendiendo la exequibilidad del 189 del mismo   cuerpo normativo.    

Primero, estima que el inciso segundo del artículo 135   acusado “rompe la regla de competencia residual fijada por la Carta” en   el artículo 237-2,  al establecer que únicamente el Consejo de Estado   podrá adelantar el estudio de exequibilidad de los actos de contenido general   expedidos por las autoridades públicas instituidas en la carta política, lo que   dejaría sin piso jurídico la reserva hecha por la Corte Constitucional en la   sentencia C-1191 de 2008, respecto del estudio de  “otras disposiciones que por razón de su contenido material pudieran ser   expedidas por autoridades públicas en ejercicio de función legislativa”, en   tanto la regla de definición de competencias prevista en el artículo acusado no   corresponde al legislador ordinario.    

Agrega que la citada norma choca también con la   sentencia C-037 de 1996, puesto que “ni siquiera el legislador estatutario es   competente para enunciar las normas que deben ser examinadas por el Consejo de   Estado, pues la competencia de éste es residual, carácter que excluye el   señalamiento taxativo de competencias”.    

Así, considera que los fallos del máximo tribunal de lo   contencioso administrativo producen los mismos efectos enunciados en la   sentencia C-820 de 2006, de manera que “es posible concluir que aquellos   hacen tránsito a cosa juzgada constitucional” y “producen efectos erga   omnes”.    

Destaca que el artículo 237 del Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo acarrea la misma previsión del   artículo 243 de la Constitución, en cuanto a los fallos proferidos por la Corte   Constitucional, (“Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material   del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan   en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la   norma ordinaria y la Constitución”), lo que ratifica la coincidencia de los   efectos de las decisiones de uno y otro tribunal.    

En punto a tal semejanza, no obstante los diversos   criterios sobre cosa juzgada absoluta y relativa, según haya cotejo total o   parcial con las normas superiores, que pudieran desmerecer tal convicción,   advierte que como las decisiones del Consejo de Estado son definitivas y “la   norma analizada no puede demandarse de nuevo por los cargos estudiados y,   adicionalmente, su contenido material no puede reproducirse por las autoridades   públicas mientras subsistan los fundamentos que dieron pie a la decisión, los   efectos de dichas providencias, en tanto que se refieren a la compatibilidad del   acto administrativo con la Constitución, hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional, tal como lo hacen los fallos de la Corte Constitucional”.    

Finalmente, frente a los efectos en el tiempo de los   fallos, opina que aunque en principio, conforme al artículo 241 superior, las   sentencias que profiera la Corte Constitucional obligan hacia el futuro, no es   regla absoluta, puesto que también la norma dispone que la corporación puede dar   un efecto distinto a la decisión, lo que, en sentido contrario, ocurre con las   providencias del Consejo de Estado en sede de nulidad por inconstitucionalidad   que, si bien generan efectos retroactivos por vía jurisprudencial, ese tribunal   ha definido y defendido su proyección hacia futuro.    

Además, “la defensa de la seguridad jurídica y   estabilidad del sistema social impide reconocer efectos retroactivos inmediatos   y erga omnes a los fallos de nulidad de los actos administrativos de contenido   general, por lo que los efectos de la decisión deben reflejarse hacia el futuro,   con el reconocimiento de validez provisional de los actos de contenido   particular generados durante su vigencia y la posibilidad de demandarlos   individualmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”. En   suma, considera que los efectos en el tiempo del fallo, “no inciden en el   carácter constitucional de la cosa juzgada a que hacen tránsito”.    

4.3. Ministerio de Justicia y del Derecho    

Por intermedio de apoderada, ese Ministerio pide   declarar exequibles los apartes acusados de los artículos 135 y 189 de la Ley   1437 de 2011.    

Respecto del inciso 2° del artículo 135, estima que la   lectura constitucional efectuada por el demandante aparece descontextualizada,   puesto “no es cierto que el diseño de la acción de nulidad por   inconstitucionalidad haya sido determinado de manera acabada por el   Constituyente”, en tanto que, en virtud del artículo 237-2 superior,   constituye un conducto procesal cuya restricción obedece al hecho de que la   revisión de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no   corresponda a la Corte Constitucional, únicamente puede hacerse por vía de esa   acción a través del Consejo de Estado, “pero no se limita la acción a esos   únicos decretos”, al   ser norma superior abierta y no taxativa.         

Observa que el artículo 237 superior dispone las   atribuciones del Consejo de Estado, entre ellas, una acción de nulidad que   “al tener como propósito determinar la constitucionalidad de un decreto, se le   llamó ‘nulidad por inconstitucionalidad’”, pero no  limitada a estos   únicos decretos, dado que no todas las acciones están reguladas en la carta   política, que “no contempla una fórmula acabada de acciones judiciales como   en cambio si contempla el principio de supremacía de la Constitución y abre la   posibilidad para que no solo la Corte Constitucional conozca de la   constitucionalidad de todas las normas jurídicas sino que reparte para el efecto   a la Corte las que tienen fuerza material de ley y al Consejo de Estado las que   tienen fuerza material de decreto administrativo (actos administrativos   generales)”.    

Agrega que la declaratoria de inexequibilidad de   algunos apartes del artículo 49 de Ley 270 de 1996, no es aplicable en el   presente caso por cuanto su propósito no fue exceder el objeto de nulidad por   inconstitucionalidad sino limitarlo a decretos específicos del Gobierno   Nacional, siendo que la Constitución no lo contempla, luego no es válido afirmar   que la acción de nulidad por inconstitucionalidad excluya cualquier otro acto de   carácter general distinto a los decretos del Gobierno Nacional.    

De otro lado, destaca que corresponde al Consejo de   Estado ejercer “las demás funciones que determine la ley” (art. 237 ib.),   de manera que el mismo constituyente abrió la posibilidad de determinar las   funciones señaladas en el inciso acusado, “máxime si, en primer lugar,    no está asignada al organismo que por excelencia le corresponde el control   constitucional de gran parte del ordenamiento jurídico, como es la Corte   Constitucional y que, como la misma Corte lo ha dicho, no puede haber norma   alguna que no esté sujeta al control constitucional. (Sentencia C-802 de 2002)”.       

Bajo esta misma óptica, reseña lo dispuesto en la   sentencia C-049 de 2012 para relievar que no existe norma superior que atribuya   privativamente a la Corte Constitucional el control de los actos generales   expedidos por autoridades nacionales distintas del Gobierno Nacional y de   aquellos respecto de los cuales la Corte ha considerado que tiene una   competencia “atípica”, razón por la que la Constitución en su artículo   237-6 autoriza al legislador “para atribuirle al Consejo de Estado el control   de constitucionalidad de tales actos, por vía de la acción de nulidad por   inconstitucionalidad”.    

En cuanto al inciso 3° del artículo 189 de la citada   ley, considera que los efectos hacia futuro de la sentencias de nulidad por   inconstitucionalidad se justifican por los motivos que ha expresado la Corte   Constitucional en relación con las sentencias de inconstitucionalidad,   específicamente en la sentencia T-389 de 2009, en tanto que  “por recaer   la sentencia de nulidad por inconstitucionalidad sobre contenidos normativos y   por la regla general de la irretroactividad de la ley (“ley” en sentido amplio),   e igualmente por el efecto de cosa juzgada erga omnes, que impide reproducir el   contenido de la norma que ha salido del ordenamiento jurídico, es que estas   sentencias, acorde con los principios de buena fe, confianza legítima y   seguridad jurídica, entre otros, tienen efectos hacia futuro”.    

Por último, respecto al efecto de cosa juzgada   constitucional, advierte que  la acción de inexequibilidad, al tener la   virtud de concretar la constitucionalidad de una norma jurídica, arroja   precisamente esa consecuencia, que no recae sobre preceptos objeto de control   por la Corte Constitucional, sino aquellos asignados por ley al Consejo de   Estado, sin que por ello esté obrando como tribunal constitucional, “pues no   se trata de un efecto dado en virtud del órgano que emite la sentencia, sino del   referente normativo frente al cual se efectúa el control de la norma, que en   este caso es el referente constitucional”.      

4.4. Consejo de Estado    

El Presidente y un Consejero de la Sección Tercera de   la Sala de lo Contencioso Administrativo de esa corporación, solicitan, previa   inhibición para emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 43 y   49 de la Ley 270 de 1996, desestimar los cargos formulados contra los segmentos   acusados de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011 y, por consiguiente,   declarar su constitucionalidad.    

A partir de lo dispuesto  en  las sentencias C-337 de 1993; C-225, C-423 y C-578 de 1995;   C-191 de 1998; C-582 y C-708 de 1999; y C-067 de 2003, estiman que los artículos 43 y 49 de la   Ley 270 de 1996 “no constituyen desarrollo de remisión alguna efectuada   directamente por el Constituyente en relación con los elementos, presupuestos o   características de la acción de nulidad por inconstitucionalidad, mecanismo   procesal éste respecto del cual la Carta Política prevé algunas -las más   importantes, quizá- de sus particularidades, pero sin deferir a la ley de   especial naturaleza alguna -estatutaria u orgánica- la confección de los demás,   razón por la cual no cabe colegir cosa distinta que, de un lado, el desarrollo   de esta materia entra en la órbita del legislador ordinario y, de otro, los   asuntos que a este respecto contiene la Ley 270 de 1996 no forman parte del   llamado bloque de constitucionalidad y mal podrían ser utilizadas por la Corte   Constitucional como parámetro de fiscalización de exequibilidad de los   enunciados normativos demandados…”.    

Manifiestan además que el actor interpreta erróneamente   la sentencia C-037 de 1996, pues si bien el Consejo de Estado, desde el punto de   vista orgánico, no ocupa un lugar específico al interior de la jurisdicción   constitucional, la carta política “le atribuyó al Tribunal Supremo de lo   Contencioso Administrativo, a la altura del artículo 237, expresas, precisas,   claras e importantes funciones en materia de control abstracto de   constitucionalidad” y, de otro lado, la declaratoria de inexequibilidad del   listado de decretos incluidos en el proyecto del artículo 49 obedeció a que   “se estaban introduciendo restricciones no previstas en el referido canon   constitucional, en punto del objeto de la acción pública de nulidad por   inconstitucionalidad”.        

i) El principio del Estado social de derecho   “constituye el punto de partida de partida y, a la vez, condicionante, formal y   sustancial, de la totalidad de la actividad y de las funciones del Estado cuyo   desarrollo, en consecuencia, debe cumplirse atendiendo a los elementos   cardinales de la noción de Estado de Derecho, vale decir, los principios de   legalidad, prevalencia del interés general, de responsabilidad de las entidades   públicas, de prevalencia y respecto de los derechos fundamentales, de división   de los poderes y de control -de diversa índole pero, fundamentalmente   jurisdiccional- de los poderes públicos”.    

ii) En un Estado de derecho no es permisible la   existencia de decisiones de autoridades públicas que escapen de la posibilidad   de fiscalización por alguna autoridad jurisdiccional, resultando imperativo   “determinar el órgano judicial competente para conocer de los procesos   instaurados con el propósito de enjuiciar la constitucionalidad de reglamentos   proferidos por órganos autónomos e independientes, de control, o, en general,   ubicados fuera de la Rama ejecutiva en la estructura del Estado”.    

iii) La noción formal u orgánica de competencias   asignadas a la Corte Constitucional, se complementa con la introducción expresa   y taxativa de algunas excepciones por parte del constituyente, las cuales   devienen del artículo 241 superior, que “atribuyó al Consejo de Estado   conocer procesos de constitucionalidad relacionados con algunos decretos del   Gobierno que no tienen carácter formal pero sí material de ley”.    

iv) Sostener que el control de leyes en sentido   material se ubica únicamente en la Corte Constitucional, supondría vaciar la   competencia asignada a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, pues   “toda manifestación unilateral de voluntad de la administración –o de otras   Ramas u órganos del Poder Público- productora de efectos jurídicos, con un   contenido general, impersonal y abstracto y provista de vocación de permanencia   en el tiempo, esto es, cualquier reglamento, puede ser considerado ley en   sentido material y habría de ser demandado entonces ante el Tribunal   Constitucional”.    

v) Cuando la Constitución asigna excepcionalmente   funciones legislativas a órganos distintos del Congreso y otorga fuerza de ley a   actos que en ejercicio de dichas facultades se expiden, “utiliza expresiones   como ‘decretos legislativos’-artículos 212, 213, 215 y 341 C.P.-, ‘facultades   extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley’ –artículo 150-10 C.P.-, o   ‘revestir de precisas facultades extraordinarias’ –artículos transitorios 5, 10   y 23- o simple y llanamente preceptúa que los actos correspondientes serán   contralados en su constitucionalidad por la Corte Constitucionalidad –artículo   241, numerales 5 y 7 C.P.-.”.    

Sin embargo, no es posible soslayar que el Consejo de   Estado también hace las veces de juez de constitucionalidad, de forma tal que   “se privilegia el principio consistente en que todo acto emanado de una   autoridad pública, está sujeto a un control respecto de la Carta fundamental”,   conociendo de manera residual sobre todos aquellos actos cuyo enjuiciamiento no   ataña a la Corte Constitucional, en los termino del artículo 241 superior.    

vi) La precisión y la exhaustividad con las cuales la   Constitución se ocupa de regular una determinada materia, determina que la   previsión contenida en el demandado inciso del artículo 135 de la Ley 1437 de   2012  se halle conforme a la Constitución, pues precisamente “tiene por   objeto desarrollar garantías consustanciales a un Estado de Derecho,… respeta la   asignación de competencias que efectúa la Constitución Política para el examen   de constitucionalidad de todas las normas que se integran en el sistema y entra   en el margen de configuración del cual dispone el Congreso para regular lo   atinente a los procesos y a las acciones judiciales”.    

vii) Las atribuciones otorgadas al Consejo de Estado en   materia de control de constitucionalidad informan, “como no podría ser de   otra manera”, que las decisiones en este campo hacen tránsito a cosa juzgada   “dado que no existe alguna otra instancia en el sistema jurídico llamada a   verificar dicho control”. La responsabilidad que la carta política le   asigna, permite que “cuente con la potestad de modular temporalmente los   efectos de los fallos respectivos, asunto que, asimismo, entra en el margen de   configuración del legislador en esta materia”, por lo que el control   ejercido es similar al que cumple la Corte Constitucional, limitado únicamente a   la prevalencia de los derechos y principios enunciados en el ordenamiento   superior, aplicables a todo proceso judicial así no fueren invocados por las   partes.    

viii) En sintonía con las tesis normativas y   jurisprudenciales que apuntan a la contrastación de las normas demandadas con la   totalidad del ordenamiento superior (sentencias C-531 de 1993, C-081 de 1996 y   C-404 de 2001, entre otras), el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 consagra la   función del Consejo de Estado de ejercer una labor de control constitucional,   “en claro paralelismo con la desplegada por la Corte Constitucional respecto de   las normas con rango formal de ley”.    

ix) La intangibilidad del principio de supremacía de la   Constitución debe aplicarse en la jurisdicción de lo contencioso administrativo,   “de preferencia incluso respecto de la operatividad de postulados como el   ‘carácter rogado’ de la jurisdicción o el carácter ejecutorio de los actos   administrativos”, de manera que la eficacia del artículo 4° superior no   quede supeditada a la formulación de alegaciones por parte de los sujetos   intervinientes en un proceso, si la autoridad judicial constata la contrariedad   entre el acto cuestionado y la carta política (sentencias C-069 de 1995 y C-197   de 1999), razón suficiente para que los fallos del Consejo de Estado, frente a   la acción de nulidad por inconstitucionalidad, hagan tránsito a cosa juzgada con   efectos hacia futuro, salvo que disponga cosa distinta.    

4.5. Universidad del Rosario    

Una profesora principal de la Facultad de   Jurisprudencia de dicha Universidad, presentó escrito extemporáneo en el cual se   pronuncia sobre la constitucionalidad de las disposiciones acusadas, exponiendo   en suma que:    

(i) Todo reglamento expedido por el Gobierno Nacional   que no presente fuerza material de ley, excluido del conocimiento de la Corte   Constitucional, pero mediatizado por una norma que si tenga tal fuerza, compete   al Consejo de Estado, debiendo ser cotejado con la Constitución “para poder   establecer si el reglamento ha excedido los límites constitucionales, de tal   manera que pueda establecer su nulidad por razones constitucionales”.    

(ii) Los efectos de los fallos de nulidad por   inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, deben ser hacia futuro,   porque junto con la Corte Constitucional “resuelven en abstracto y con   efectos general, para garantizar en cada caso la supremacía constitucional”.   Así, no puede confundirse una nulidad simple con una nulidad por   inconstitucionalidad, dado que la carta política otorga a ese tribunal supremo   un control de constitucionalidad de carácter residual, “de tal manera que su   sentencia tendrá efectos hacia el futuro, a no ser que la corporación para   garantizar el principio de supremacía constitucional establezca otra clase de   efectos”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN    

Mediante concepto N° 5506 de febrero 6 de   2013, el director del Ministerio Público solicita que la Corte “declare   EXEQUIBLE el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, por los cargos analizados en   la presente demanda; y que declare INEXEQUIBLE las expresiones ‘tienen efectos   hacia el futuro’ y ‘[s]in embargo, el juez podrá disponer unos efectos   distintos’, contenidas en el inciso tercer del artículo 189 de la Ley 1437 de   2011”.    

En un primer análisis anota que la   afirmación del actor acerca del bloque de constitucionalidad con fundamento en   jurisprudencia de esta corporación ofrece dificultades, por cuanto según las   sentencias C-191 y C-709 de 1999, entre otras, la integración de las normas   estatutarias en este campo, en sentido amplio, “requiere de una remisión   expresa de una norma constitucional –distinta de los artículos 152 y 153 de la   Carta-” como parámetro de control de constitucionalidad de las leyes   ordinarias.    

Así, estima que por generar dudas el tema de   integración de leyes estatutarias al control constitucional desde la perspectiva   jurisprudencial, el estudio debe contraerse exclusivamente a las normas   superiores atadas a la materia.    

En punto a las disposiciones acusadas,   estima que aun cuando el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 regula la acción de   nulidad por inconstitucionalidad en términos similares a los contemplados en la   preceptiva 237-2 superior, de ello no se deriva que la carta política la haya   organizado de manera íntegra, porque la declaratoria de inexequibilidad de una   parte del artículo 49 de la Ley 270 de 1996 “obedeció a una suerte de   enumeración taxativa que limitaba sustancialmente la previsión   constitucionalidad establecida en el artículo 237-2, dado que la acción de   nulidad por inconstitucionalidad procede contra todos los decretos del Gobierno   Nacional cuyo control no esté asignado a la Corte Constitucional”.    

En este sentido, a la luz de artículo 237-1   de la Constitución, que dispone como atribución del Consejo de Estado desempeñar   “las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo, conforme a   las reglas que señala la ley”, fue expedida la Ley 443 de 1998,   modificatoria del antiguo diligenciamiento contencioso administrativo, cuyo   artículo 33 precisó aspectos atinentes a la acción de nulidad por   inconstitucionalidad, anotando que mediante fallo C-1290 de 1999 esta Corte   dispuso que “es competencia del legislador regular materias relacionadas con   las acciones”.    

Desde otra perspectiva, agrega que la acción   de nulidad por inexequibilidad de actos de carácter general, diferentes a los   decretos dictados por el Gobierno Nacional, asegura la supremacía e integridad   de la carta política (art. 4 Const.) y la participación en el control público   (art. 40 ib.),  puesto que conforme a un estricto régimen de control de   los actos de poder (art. 241 ib.), es imposible que exista alguno no sujeto a la   fiscalización por parte de un órgano estatal competente (sentencia  C-802   de 2002).    

Por último, en cuanto al artículo 189   acusado, estima que en virtud del diseño difuso del control abstracto de   constitucionalidad, en el que participa de manera principal la Corte   Constitucional y en forma residual el Consejo de Estado, el efecto de los fallos   de éste “no puede ser otro que el de cosa juzgada constitucional, dado que   define la conformidad de ciertos actos con la Constitución, dado que el control   sobre la integridad y supremacía de la Carta no está concentrado en un órgano”   (sentencia C-037 de 1996).    

Empero, observa que los segmentos “tienen   efecto hacia futuro” y “[s]in embargo, el juez podrá disponer unos   efectos distintos” deben ser declarados inexequibles, en tanto el legislador   carece de competencia para fijar los efectos de los fallos judiciales, al   disponer los  artículos 113 y 121 de la Carta que “los diferentes   órganos del Estado tienen funciones separadas”  y “ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas a aquellas   que atribuyen la Constitución y la ley”, respectivamente, reseñando en   aspecto lo expresado por la Corte constitucional en la sentencia precitada.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Primera. Competencia    

En virtud de lo dispuesto por el artículo 241, numeral   4°, de la carta política, la Corte Constitucional es competente para conocer   esta demanda, pues se trata de la acusación contra unos preceptos de una ley.    

Segunda. Lo que se debate    

2.1. El actor solicita a la Corte la declarar de la   inexequibilidad del inciso segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011   por cuanto el legislador desbordó el objeto de la acción de nulidad por   inconstitucionalidad sin autorización del Constituyente, desconociendo además lo   dispuesto en la sentencia C-037 de 1996 respecto de los artículos 43 y 49 de la   Ley Estatutaria de la Administración de Justicia en materia de jurisdicción,   competencia y objeto de escrutinio.    

Así mismo, pide la inconstitucionalidad del inciso   tercero del artículo 189 ib., por otorgar efectos hacia el futuro y de cosa   juzgada constitucional a las sentencias proferidas por el Consejo de Estado que   declaren la inconstitucionalidad de un decreto dictado por el Gobierno Nacional    cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional, puesto que ello   solamente es facultativo de este tribunal al no ser admisible más de un órgano   de cierre de la jurisdicción.    

2.2. La mayoría de los intervinientes se inclinaron por   la exequibilidad de los apartes acusados al adecuarse a los propósitos   constitucionales, puesto que el numeral 2° del artículo 237 de la carta política   no impide al legislador regular el objeto de la acción de nulidad por   inconstitucionalidad de conocimiento del Consejo de Estado, cuyos fallos tienen   los mismos efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, por ostentar   una competencia residual en esta materia.    

Uno de los intervinientes expuso la inexequibilidad del   inciso segundo del artículo 135 acusado de la Ley 1437 de 2011, porque desconoce   la competencia dispuesta en el artículo 237-2 superior al apartarse de la   reserva indicada por la Corte Constitucional en la en la sentencia C-1191 de   2008.    

El Consejo de Estado planteó también la inhibición de la Corte Constitucional para   emitir pronunciamiento de fondo respecto de los artículos 43 y 49 de la Ley 270   de 1996, por lo dispuesto en la sentencia C-037 de 1996 con ocasión del análisis   de constitucionalidad de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia.    

2.3. El Jefe del Ministerio Público solicitó declarar   inexequibles unas expresiones del aparte acusado del artículo 189 ib., por   contrariar los artículos 113 y 121 de la Constitución en cuanto al reparto y   ejercicio de las funciones asignadas a órganos y autoridades del Estado. Además,   estimó que la Corte debe centrar su estudio en los preceptos superiores   invocados como vulnerados puesto que los aludidos de la Ley Estatutaria de la   Administración de Justicia abrigan dudas de configuración del bloque de control   de  constitucionalidad.    

Tercera. Cuestión previa    

3.2. De manera reiterada la Corte ha   establecido que las reglas y los principios integrantes del bloque de   constitucionalidad permiten controlar la exequibilidad de las leyes y de las   normas de inferior jerarquía, por cuanto la carta política admite que algunas   disposiciones de leyes estatutarias y orgánicas, sirvan de “parámetros para   determinar el valor constitucional de las disposiciones sometidas a control”[1]. Así,   ha explicado que “el control constitucional de una ley deberá verificarse no   sólo frente al texto formal de la Carta, sino a partir de su comparación con   otras disposiciones de carácter ‘supralegal’ que tienen relevancia   constitucional”[2], denotando la necesidad dar un alcance pleno de la   norma superior con la interpretación complementaria de ciertas leyes para   apreciar de manera integral la validez o no de la norma enjuiciada.      

También ha indicado que las leyes   orgánicas y estatutarias, por su especial caracterización constitucional, no   pueden ser modificadas o derogadas por las leyes ordinarias al obrar como   parámetro general de éstas, cuando ciertas materias únicamente pueden ser   reguladas por las primeras. De presentarse conflicto, “procede el estudio de   constitucionalidad, en tanto la Constitución termina presuntamente vulnerada, a   partir de la contradicción que presenta la ley ordinaria respecto de las leyes   orgánica y estatutaria”[3].    

3.3. No obstante lo expuesto, la Corte   advierte que en el presente caso la pretendida vulneración de la Ley Estatutaria   de la Administración de Justicia por parte de la Ley 1437 de 2011, carece de   sustento y validez.    

Como primera medida, la Constitución no   dispone que la acción de nulidad por inconstitucionalidad deba ser regulada por   ese tipo especial de ley, aun cuando consagra la característica quizás más   relevante y, en segundo lugar, hallándose atada la ley estatutaria a los   principios y reglas de la carta política, los preceptos 43 y 49 aludidos no   pueden erigirse entonces como una limitante de dicha acción, lo cual,   necesariamente, difiere al legislador ordinario el desarrollo de esta materia,   desvirtuando, por lo tanto, que la Ley 270 de 1996 sirva de parámetro para el   control de constitucionalidad de las disposiciones acusadas.       

Adicionalmente, esta corporación encuentra   que si bien la sentencia C-037 de 1996 declaró inexequibles unos apartes del   artículo 49 de la citada Ley 270 atinentes a la ubicación del Consejo de Estado   en la jurisdicción constitucional y a la enumeración taxativa de normas objeto   de control, constató y consolidó en ese fallo la función de control abstracto de   constitucionalidad que cumple tal tribunal supremo junto con la Corte   Constitucional a voces también del artículo 43 ib., declarado exequible, al   observar que no era posible limitar los alcances del artículo 237-2 superior   mediante restricciones no contempladas por la carta política.    

De esta manera, las interpretaciones del   accionante sobre la conformación del bloque de constitucionalidad a partir la   ley estatutaria de la justicia se advierten erróneas como improcedentes. Con   todo, las declaratorias de exequibilidad e inexequibilidad reseñadas, frente a   la Constitución, muestran una amplia órbita de competencia del Tribunal Supremo   de lo Contencioso Administrativo,  dirigida a preservar la supremacía e   integridad de la carta política.    

Así, resultando válido y aplicable lo   expresado por el Consejo de Estado en la presente demanda, el examen   constitucional  se ubicará en las disposiciones de la carta política   invocadas como vulneradas, pero sin perjuicio de la necesaria referencia que   haya de hacerse en torno a la providencia C-037 citada, por razón de las   precisiones allí plasmadas.    

Cuarta. Problema jurídico    

De acuerdo con las acusaciones formuladas por el actor   contra los incisos segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011 y tercero del   artículo 189 del mismo cuerpo normativo, corresponde a la Corte resolver los   siguientes interrogantes:    

(i) ¿La acción de nulidad por inconstitucionalidad de   los actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos   del Gobierno Nacional, atribuida al Consejo de Estado, vulnera las competencias    asignadas  por la carta política a dicha corporación y la Corte   Constitucional?        

(ii) ¿Los efectos hacia el futuro y de cosa juzgada   constitucional para las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad   proferidas por el Consejo de Estado son equiparables con los que emanan de las   decisiones de la Corte Constitucional?      

Para   dar solución al debate planteado, la Corte considerará (i) La supremacía de la   Constitución y el control constitucional como garante y (ii) La atribución   constitucional encomenda al Consejo de Estado como Tribunal Supremo de la   Jurisdicción Contencioso Administrativa.      

Quinta. La supremacía de la Constitución y el control   constitucional. Competencia principal de la Corte Constitucional.    

5.1. En el estado de derecho la Constitución se erige   en el pilar de todo el sistema normativo, en el orden político y jurídico   fundamental de la sociedad. La noción de supremacía de la Constitución surge a   partir de este cuerpo normativo que contiene los principios, los valores, las   reglas, los deberes y los derechos que imprimen unidad, coherencia y validez al   resto de las disposiciones jurídicas de carácter vinculante. La caracterización,   la potestad soberana y los fines esenciales del Estado, enunciados en el   preámbulo y los artículos 2° y 3° de la carta política, confluyen en la   formulación del precepto 4° ib. que consagra su prevalencia y respeto.    

En torno a este concepto, cuyas raíces se nutren de un   catálogo filosófico – político, esta Corte[4]  ha reiterado (está en negrilla en el texto original):          

“…la Constitución, entendida como un   conjunto organizado de disposiciones que ‘configura y ordena los poderes del   estado por ella construidos, y que por otra parte, establece los límites del   ejercicio del poder y el ámbito de libertades y derechos fundamentales, así como   los objetivos positivos y las prestaciones que el poder debe de cumplir en   beneficio de la comunidad’[5], es norma   fundamental de la cual se derivan todas las demás reglas que rigen y organizan   la vida en sociedad. La Constitución como fuente suprema del ordenamiento   jurídico ocupa el más alto rango dentro de la pirámide normativa y a ella debe   estar subordinada toda la legislación.    

El principio de prevalencia o supremacía   de la Constitución se encuentra consagrado en el artículo 4 de ese mismo   ordenamiento, en los siguientes términos: ‘La Constitución es norma de normas.   En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma   jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales’, y a él se ha   referido la Corte en múltiples fallos fijando su sentido y alcance. Veamos:       

“La posición de supremacía de la   Constitución sobre las restantes normas que integran el orden jurídico, estriba   en que aquélla determina la estructura básica del Estado, instituye los órganos   a través de los cuales se ejerce la autoridad pública, atribuye competencias   para dictar normas, ejecutarlas y decidir conforme a ellas las controversias y   litigios que se susciten en la sociedad, y al efectuar todo esto, funda el orden   jurídico mismo del Estado. La Constitución se erige en el marco supremo y último   para determinar tanto la pertenencia al orden jurídico como la validez de   cualquier norma, regla o decisión que formulen o profieran los órganos por ella   instaurados. El conjunto de los actos de los órganos constituidos -Congreso,   Ejecutivo y jueces- se identifica con referencia a la Constitución y no se   reconoce como derecho si desconoce sus criterios de validez. La Constitución   como lex superior precisa y regula las formas y métodos de producción de   las normas que integran el ordenamiento y es por ello ‘fuente de fuentes”,   norma normarum. Estas características de supremacía  y de máxima regla de reconocimiento del orden jurídico propias de la   Constitución, se expresan inequívocamente en el texto del artículo 4.’[6]    

Las consecuencias que se derivan del   principio de supremacía apuntan no sólo al reconocimiento de una norma jurídica   como piedra angular filosófico-política que rige todas las actividades estatales   y a la cual están subordinados todos los ciudadanos y los poderes públicos, sino   que legitima además las normas jurídicas que se expidan congruentes con ella.   Dicho de otro modo: la Constitución es norma fundante en una dimensión tanto   axiológica (v. gr. establece principios, derechos fundamentales y pautas   interpretativas), como instrumental (proporciona los mecanismos para lograr   armonía y coherencia en la aplicación de la Constitución), y en ese orden de   ideas, el principio de supremacía da cabida a la consagración de garantías   fundamentales[7] como fines   prioritarios del Estado,[8]  y el establecimiento de controles de todo el ordenamiento y de una jurisdicción   especial encargada de velar por su integridad.[9]    

La integridad y supremacía de la   Constitución ha sido considerada como ‘un derecho fundamental de las personas   que bajo distintas formas se concede a ellas por la Constitución para vigilar su   cumplimiento y obtener, cuando no sea así, que los poderes públicos ejerzan sus   competencias dentro de los límites de la Constitución, se inspiren en sus   valores y principios y respeten, en todas las circunstancias, los derechos y   garantías de las personas.[10]’”    

La supremacía de la Constitución, como principio   estructurador de un orden  establecido, es fuente primaria del sistema de   derecho interno, de manera que las formas y los procedimientos deben ajustarse a   los elementos y principios esenciales que recoge la carta política. En virtud su   fuerza normativa, las autoridades se hallan compelidas no solo a acatar las   reglas y los mandatos sino a desarrollar sus propósitos para la realización   efectiva de las garantías allí previstas y, de parte de los ciudadanos, a acatar   los deberes instituidos como a exigir la aplicación de los derechos consagrados.     

5.2. Ahora bien, la vigencia y eficacia de   la Constitución requiere de un control especial que se explica con el   establecimiento de la jurisdicción constitucional,   depositaria de la   guarda e integridad de la carta fundamental. En otras palabras, “el control   constitucional configura una garantía básica dentro del Estado de derecho con el   fin de hacer efectivo precisamente, el principio de integridad y supremacía de   la Constitución”[11].    

El control constitucional se halla   repartido en determinados órganos del poder judicial, no obstante que, en   principio, como regla general, todos los poderes públicos deben velar por la   preservación de los fundamentos de la Constitución, ya sea a través de la   producción normativa, de las decisiones judiciales o de diversas actuaciones   administrativas, incluidos los particulares en casos especiales y, en mayor   medida, los ciudadanos a partir del ejercicio del derecho de participación   ciudadana. En este sentido esta Corte, mediante sentencia C-560 de 1999,   puntualizó[12]:     

“La Carta política consagra, en forma   expresa, el derecho que tiene todo ciudadano de interponer acciones públicas en   defensa de la Constitución y de la ley (art. 40-6), como una derivación del   derecho de participación en la conformación, ejercicio y control del poder   político y señala los distintos instrumentos o acciones que se pueden ejercitar   contra los actos jurídicos que atenten contra sus preceptos y principios, a   saber: la acción pública de inconstitucionalidad (arts. 241 y ss C.P), la acción   de nulidad por inconstitucionalidad (art. 237-2 C.P.) la acción de tutela (art.   86 C.P.) y, aunque no es considerada como una acción, también se puede incluir   aquí la excepción de inconstitucionalidad, como un corolario del derecho a la   supremacía de la Constitución.    

Sin embargo, no son éstas las únicas vías   que existen para ejercer el control constitucional, pues en dicho ordenamiento   también se establecen otras formas, vr. gr. la revisión automática u oficiosa de   determinados decretos y leyes (art. 241 C.P.) que corresponde ejercer a la Corte   Constitucional; el examen de las objeciones presidenciales a cargo de esa misma   corporación cuando han sido rechazadas por las Cámaras Legislativas (art. 167);   y el que realizan los Tribunales Administrativos cuando deben resolver las   objeciones que, por motivos de inconstitucionalidad, presentan los Gobernadores   contra los proyectos de Ordenanzas dictadas por las Asambleas Departamentales, y   cuando deciden sobre la constitucionalidad de los actos de los Concejos   Municipales, de los Alcaldes (art. 305-9-10 C:P.) y, en general de todos los   actos de la autoridades departamentales y municipales.  Como también en los   casos a que alude la ley que regula las instituciones y los mecanismos de   participación ciudadana.[13]”    

La función de adelantar el control abstracto de   constitucionalidad reposa principalmente en la Corte Constitucional, instituida   como el órgano principal al que “se le confía la guarda de la integridad y   supremacía de la Constitución”, labor que debe ser desarrollada en “los   estrictos y precisos términos” del artículo 241 superior,  el cual   prescribe de manera taxativa las funciones que le competen. Al Consejo de   Estado, corresponde proteger la integridad y supremacía de la carta política a   través de las “las   acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el   gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, según el mandato del precepto 237-2   ib.    

Así, esta corporación siempre ha afirmado que la Corte   Constitucional tiene la más amplia competencia sobre el control abstracto de   constitucionalidad y que el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos   aquellos actos que no le hayan sido atribuidos[14].    

De acuerdo con la Constitución y la Ley Estatutaria de   la Administración de Justicia, la jurisdicción constitucional aparece conformada   funcionalmente por la Corte Constitucional, como órgano de cierre, el Consejo de   Estado y los jueces y corporaciones que deben decidir acciones de tutela o   resolver las acciones o los recursos previstos para hacer efectivos los derechos   constitucionales. Con ocasión de la revisión constitucional del proyecto de la   “Ley Estatutaria de la Administración de Justicia”, esta corporación, a   propósito del artículo 43, sobre de la estructura de la jurisdicción   constitucional, en la sentencia C-037 de febrero 5 de 1996 (M. P. Vladimiro   Naranjo Mesa), manifestó:    

“Como bien es sabido, el control de   constitucionalidad en Colombia se vio reforzado con la creación de la Corte   Constitucional. Sin embargo, no por ello puede afirmarse que nuestro país ha   adoptado el llamado “control concentrado” o austríaco, pues en realidad éste   sigue siendo de carácter difuso funcional. Lo anterior, habida cuenta de que   además de los pronunciamientos que realice esta Corporación, al Consejo de   Estado se le ha atribuido, dentro de la llamada acción de nulidad por   inconstitucionalidad, el pronunciamiento acerca de los decretos dictados por el   Gobierno nacional cuya competencia no sea asignada a la Corte Constitucional   (Art. 237-1). Como si lo anterior no fuese suficiente, el artículo 4o superior   consagra la denominada excepción de inconstitucionalidad, a través de la cual,   en un caso concreto y con efectos inter-partes, un juez o inclusive una   autoridad administrativa, pueden abstenerse de aplicar una norma en aquellos   eventos en que ésta contradiga en forma flagrante el texto de la Carta Política.   Tampoco puede olvidarse que dentro de los parámetros definidos por el artículo   86 fundamental, cada juez de la República, al momento de resolver de un asunto   de tutela, también está haciendo parte de la llamada jurisdicción   constitucional.    

Para esta Corporación, la norma que se   revisa debe interpretarse dentro del referido contexto, pues se trata tan sólo   de una disposición descriptiva de los diferentes órganos que, de una forma u   otra, ejercen control de constitucionalidad dentro del Estado, todo de ello   dentro del marco que ha sido definido en la Constitución.”[15]    

Adicionalmente, frente a la estructura general de la   administración de justicia en punto a la integración y competencia de la rama   judicial del poder público, prevista en el artículo 11, expresó lo siguiente:    

“De conformidad con lo dispuesto en esta   providencia, la Corte considera que a nivel constitucional existe una diferencia   entre los órganos, funcionarios o personas que pueden administrar justicia y los   órganos, funcionarios o personas que hacen parte de la rama judicial. Siendo   este último evento del que se ocupa el artículo 11 del proyecto de ley bajo   revisión, debe decirse que la estructura de la rama judicial no puede ser otra   que la que claramente se establece en el Título VIII de la Carta Política. En   consecuencia, cualquier otro órgano, organismo, funcionario o persona que no   haga parte de esa normatividad, si bien puede administrar justicia por   autorización expresa de la Carta Política y en desarrollo de la ley, no es parte   de esta rama del poder público.    

Respecto de los literales a) y b) del   artículo en comento, en los que se señala la integración de la jurisdicción   ordinaria (Corte Suprema de Justicia, tribunales superiores de distrito judicial   y juzgados) así como de la jurisdicción contencioso administrativa (Consejo de   Estado, tribunales administrativos y juzgados administrativos), debe señalarse   que los artículos 234 a 238 de la Constitución no contemplan específicamente la   posibilidad de crear, por medio de ley, tribunales o juzgados pertenecientes a   alguna de las mencionadas jurisdicciones. Sin embargo, la habilitación de la ley   para crear tribunales o juzgados nuevos, incluyendo los administrativos, dentro   de la estructura de la rama judicial, se encuentra contenida en los artículos   116, 152-b y 257-2 de la Carta y en la cláusula general de competencia de que   está investido el Congreso de la República.    

El literal c) de la disposición bajo   examen señala como partes integrantes de la jurisdicción constitucional, a la   Corte Constitucional y a las ‘demás corporaciones y juzgados que   excepcionalmente cumplan funciones de control judicial constitucional, en los   casos previstos en la Constitución y en la ley’.    

Para la Corte, los términos ‘jurisdicción   constitucional’ y ‘control de constitucionalidad’ a que hace alusión el precepto   que se estudia, deben interpretarse, para efectos de su ubicación dentro de la   estructura de la rama judicial, de conformidad con las previsiones, principios y   postulados contenidos en la Constitución. Así, únicamente para estos propósitos,   puede señalarse que el control de constitucionalidad es el que se ejerce por un   órgano competente, a través de un pronunciamiento definitivo respecto de la   concordancia de ciertas normas jurídicas con la integridad y la primacía de la   Carta Política. En ese orden de ideas, debe señalarse que dentro del esquema de   la rama judicial sólo dos órganos ejercen el control de constitucionalidad de   manera concluyente: la Corte Constitucional, en forma directa y principal (Art.   241), y el Consejo de Estado, el cual goza de una competencia residual, según lo   prevé el numeral 2o del artículo 237 superior. No quiere lo anterior significar   que en Colombia no se ejerza control de constitucionalidad por parte de otras   entidades judiciales o, inclusive de funcionarios administrativos, pues es   sabido que, por ejemplo, la denominada “excepción de inconstitucionalidad”,   derivada del artículo 4o fundamental, es una forma de control que puede ser   ejercida por cualquier juez o autoridad administrativa; sin embargo el primero   de ellos no hace parte por ese sólo hecho de la jurisdicción constitucional, y   la segunda, como es sabido, no hace parte ni siquiera de la rama judicial.”    

De esta forma, la Corte ha puesto de presente que el   control de la carta política se hace efectivo a través de la jurisdicción   constitucional, “instituida por el constituyente como una función pública a   cargo de distintos organismos, cuya misión es la de preservar la supremacía de   la Constitución, asegurando que todos los poderes públicos actúen dentro de los   límites que ella misma establece”[16].    

5.3. Elemento inmanente y sustancial del ejercicio de   la jurisdicción mencionada es el precedente judicial constitucional, de carácter   vinculante, por esa necesidad de otorgar eficacia a los principios, los valores   y las reglas que consagra la carta política, como forma de garantizar la   igualdad, la legalidad y la seguridad jurídica en el Estado de social de   derecho, cuyo cumplimiento, sin excepción, trasciende a los distintos órganos y   a las autoridades administrativas y judiciales, cualesquiera sean los niveles,   jerarquías o instancias de decisión. La Corte, en lo pertinente, mediante la   sentencia C-634 de agosto 24 de 2011 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), explicó:    

“…, la sentencia [C-539 de 2011] aclara que ese deber de   acatamiento del precedente cobra mayor intensidad cuando se trata de la   jurisprudencia constitucional. Ello en el entendido que, como se ha explicado,   las normas de la Carta Política tienen el máximo nivel de jerarquía dentro del   sistema de fuentes de derecho, entonces las decisiones que determinan su   contenido y alcance son ineludibles para la administración, pues lo contrario   significaría desconocer la vigencia del principio de supremacía constitucional y   los efectos vinculantes erga omnes que el artículo 243 C.P. confiere a esos   fallos. En términos de la sentencia C-539/11 ‘en relación con la obligatoriedad   y alcance de la doctrina constitucional, la jurisprudencia de esta Corte ha   aclarado que esta deviene de que la Constitución es norma de normas, y el   precedente constitucional sentado por la Corte Constitucional como guardiana de   la supremacía de la Carta tiene fuerza vinculante no sólo para la interpretación   de la Constitución, sino también para la interpretación de las leyes que   obviamente debe hacerse de conformidad con la Carta, por eso, las sentencias de   la Corte Constitucional constituyen para las autoridades administrativas una   fuente obligatoria de derecho’.    

(…)    

…, la sentencia [C-539 de 2011] resalta cómo, a partir   de la recopilación de diversos decisiones sobre la materia, el estándar   aplicable cuando se trata del acatamiento de las decisiones proferidas por la   Corte Constitucional, resulta más estricto. En efecto, el artículo 243 C.P.   confiere a las sentencias que adopta este Tribunal en ejercicio del control de   constitucionalidad  efectos erga omnes, hacen tránsito a cosa juzgada   constitucional e implican la prohibición para todas las autoridades de   reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por   razones de fondo, mientras subsistan las normas superiores que sirvieron de   parámetro para el control. En otras palabras, los argumentos que conforman la   razón de la decisión de los fallos de control de constitucionalidad son fuente   formal de derecho, con carácter vinculante ordenado por la misma Constitución. A   este respecto, el fallo C-539/11, amparado en diversas decisiones sobre el   particular, afirma que ‘… por expreso mandato constitucional, todas las   autoridades públicas en Colombia, incluidas las autoridades administrativas y   judiciales, deben acatar lo decidido por la Corte en sus fallos de control de   constitucionalidad. || Sobre el nivel de vinculatoriedad de la jurisprudencia   constitucional, esta Corte ha precisado, que es necesario distinguir entre los   tres componentes básicos de los fallos de constitucionalidad: la ratio   decidendi, los obiter dictum y el decisum.[17]  Siendo estrictamente obligatorios la decisión y la ratio decidendi que la   sustenta. Así mismo, ha aclarado que el desconocimiento de un fallo de control   de constitucionalidad, por las autoridades públicas, tanto administrativas como   judiciales, por aplicación de una norma legal que haya sido declarada   inexequible por la Corte, puede implicar la comisión del delito de prevaricato,   y que es vinculante tanto la parte resolutiva como las consideraciones que   fundamentan de manera directa e inescindible tal decisión.[18]’    

En lo relativo a los fallos en los que la   Corte ejerce el control concreto de constitucionalidad, también se reconoce su   carácter vinculante para las autoridades judiciales y administrativas. Esto en   el entendido que dichas decisiones, aunque son adoptadas frente a un asunto   particular, no tienen efectos simplemente inter partes, puesto que en dichos   fallos la Corte determina el contenido y alcance de los derechos   constitucionales. Así, como se ha explicado en esta sentencia, si se parte de la   base que (i) las reglas de derecho solo logran su armonización concreta luego de   su interpretación; y (ii) la hermenéutica adelantada por las autoridades   judiciales investidas de las facultad de unificar jurisprudencia, tiene carácter   vinculante; entonces las razones de la decisión de los fallos proferidos en   ejercicio del control concreto son un parámetro obligatorio para la aplicación,   por parte de las autoridades, de las normas constitucionales en los casos   sometidos a su escrutinio.    

Lo anterior trae como consecuencia   necesaria que el grado de vinculatoriedad que tiene el precedente constitucional   para las autoridades administrativas, tenga un grado de incidencia superior al   que se predica de otras reglas jurisprudenciales. Ello debido, no a la   determinación de niveles diferenciados entre los altos tribunales de origen,   sino en razón de la jerarquía del sistema de fuentes y la vigencia del principio   de supremacía constitucional. En otras palabras, en tanto la Carta Política   prevé una regla de prelación en la aplicación del derecho, que ordena   privilegiar a las normas constitucionales frente a otras reglas jurídicas (Art.   4 C.P.) y,  a su vez, se confía a la Corte la guarda de esa supremacía, lo   que la convierte en el intérprete autorizado de las mismas (Art. 241 C.P.);   entonces las reglas fijadas en las decisiones que ejercen el control   constitucional abstracto y concreto, son prevalentes en el ejercicio de las   competencias adscritas a las autoridades administrativas y judiciales. Por   supuesto, en este último caso reconociéndose las posibilidades legítimas de   separación del precedente que, se insiste, están reservadas a los jueces, sin   que puedan predicarse de los funcionarios de la administración.”    

El carácter vinculante del precedente constitucional,   surge de la teoría del derecho[19]  que busca como imperativo normativo dotar a los textos jurídicos de una   interpretación originada en las más altas autoridades judiciales, con facultades   constitucionales de unificación jurisprudencial, a partir de la supremacía de la   carta política, como principio democrático. Esta actividad creadora debe ser   aplicada por las autoridades de todo orden, de manera preferente, en las   actuaciones o escrutinios de su competencia, respetando para el efecto las   reglas y los procedimientos dispuestos por el legislador.    

Sin embargo, en este ámbito, no basta el simple derecho   positivo, sino también, al aplicarse, la ausencia de arbitrariedad en las   decisiones judiciales, lo cual se logra con “(i) el reconocimiento del   carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos   tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado   y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales   cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional”[20], de forma que   la prevalencia de las normas de jerarquía superior se haga efectiva[21].    

5.4. Con fundamento en ese precedente judicial, el   control de constitucionalidad que cumple la Corte Constitucional converge hacia    normas jurídicas que tienen fuerza de ley. Sobre el tema, en la sentencia C-228   de marzo 24 de 2010 (M. P. Luis Ernesto Vargas Silva), esta corporación explicó,   con claridad que justifica la amplitud de la trascripción:    

“17. El principio de legalidad   y la reserva de ley, que es una de sus expresiones más características, hacen   parte los predicados ineludibles al Estado Constitucional, de estirpe   democrática. El argumento central que apoya esta afirmación se basa en   considerar que las reglas de derecho, que con carácter coactivo regulan la vida   social, resultan legítimas en tanto tienen origen en la voluntad de los órganos   democrático representativos, escenario en el que luego de un proceso de   deliberación, en el que tengan la posibilidad de participar diversos sectores   que tienen asiento en el Congreso, se definan las normas que obtendrán carácter   vinculante y cuyo incumplimiento acarrea las sanciones que ese mismo   ordenamiento debe prefijar. Por ende, la eficacia del principio democrático, en   lo que respecta a la producción normativa, descansa a su vez en la vigencia de   dos principios: el de soberanía popular, que implica que la legitimidad del   Derecho depende de que sus contenidos deriven de la voluntad de órganos que   tengan origen democrático directo. Y el de pluralismo, el cual exige que las   decisiones que adopten dichos órganos estén precedidas de la participación   material de las distintas vertientes políticas e ideológicas que integran la   Nación.[22]     

Sin embargo, debe hacerse una   distinción conceptual importante para el presente análisis: Si bien los   principios de legalidad y reserva de ley guardan identidad de propósitos, su   contenido y alcance no es asimilable. En efecto, la jurisprudencia distingue   entre el principio de legalidad, conforme al cual el Congreso, y de manera más   amplia, los órganos de representación democrática, detentan la cláusula general   de competencia legislativa, que les permite expedir normas jurídicas de   naturaleza vinculante, y el principio de reserva de ley, que es una institución   jurídica conforme a la cual, por disposición de la propia Constitución,   corresponde exclusivamente al legislador el desarrollo de determinadas materias.[23]    

Este mismo precedente también   ha reconocido que la reserva de ley carece de carácter absoluto. En efecto, la   complejidad propia de las sociedades contemporáneas torna imposible que el   Congreso, luego de procedimientos que por sus condiciones deliberativas son   complejos y se extienden en el tiempo, regule en detalle las distintas materias   y problemáticas. Además, no puede perderse de vista que la Carta Política, de   forma expresa, confiere la capacidad de producción normativa a otras instancias,   siempre y cuando se sometan a un marco referencial obligatorio previsto por el   legislador. Así, la Corte ha considerado que pueden distinguirse dos tipos de   reserva de ley. Una de carácter ordinario, que opera cuando la Constitución, de   manera expresa, ha señalado que determinadas materias específicas deben ser   reguladas directamente por el legislador.  Otra, de naturaleza estatutaria   u orgánica, en donde la Carta Política no solo adscribe competencia exclusiva al   legislador para regular el tópico, sino que obliga a que la norma   correspondiente esté precedida de un trámite particular, relacionado   generalmente con un mayor grado de exigencia en las mayorías congresionales   exigidas para la aprobación del proyecto correspondiente. Del mismo modo, los   postulados constitucionales que restringen la competencia del reglamento para   regular determinadas materias, como sucede con los códigos, también hace parte   de la reserva de ley en el sentido expuesto.    

En   cuanto a la reserva ordinaria de ley, la Corte ha explicitado que existe tal   limitación, por ejemplo ‘en materia de libertad individual, para señalar que las   restricciones a ese derecho se encuentran sometidas a estricta reserva legal, de   manera que corresponde al legislador señalar de manera precisa las hipótesis en   las que la privación de la libertad es jurídicamente viable[24]; a la reserva en materia penal,   conforme a la cual corresponde al legislador definir de manera clara y expresa   todos los elementos del delito y establecer la sanción aplicable[25];   a la reserva en materia disciplinaria[26]; a la reserva en relación con el   establecimiento de inhabilidades[27]; o la reserva legal para la   determinación del régimen de regulación de la prestación de los servicios   públicos, campo en el cual la Corte ha expresado que la reserva de ley, ‘…   como expresión del principio democrático, busca que el régimen de los servicios   públicos sea el resultado de un proceso de deliberación pluralista, público,   abierto a la participación de todos y responsable ante las personas que sean   usuarios de dichos servicios.’[28]’[29]    

De igual modo, frente a la   reserva especial de ley, el mismo precedente ha señalado que ‘[a]dicionalmente   al señalamiento de específicas reservas de ley, que en cuanto no se refieren a   un tipo especial de ley, pueden denominarse reservas de ley ordinaria, la   Constitución ha previsto también unas reservas de ley estatutaria y reservas de   ley orgánica, conforme a las cuales para la regulación de determinadas materias   es necesario acudir a esas modalidades especiales de la actividad legislativa. Y   como una manifestación más exigente del principio de legalidad, en ciertos casos   la Constitución ha excluido la posibilidad de la legislación delegada a través   de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Así, en el numeral 10º del artículo   150 de la Constitución se establece que no se podrán conferir facultades   extraordinarias para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, o marco, ni   para decretar impuestos.’[30]    

18.  La distinción entre principio de   legalidad, que se expresa en la cláusula general de competencia legislativa, y   el principio de reserva de ley tiene, en criterio de la jurisprudencia   constitucional, consecuencias trascendentes en términos de la articulación del   sistema de fuentes de derecho. El principio de legalidad implica que el   reglamento, de forma autónoma, no puede servir de origen para la consagración de   limitaciones, gravámenes u obligaciones.  No obstante, ‘… sí es posible, en   términos amplios, una concreción administrativa de los elementos centrales que   hayan sido previamente definidos en la ley, lo que constituye una exigencia   técnica para su debida ejecución.’[31]  Es decir, para el caso de   las materias que solo están amparadas por la cláusula general de competencia   legislativa, existe un mayor grado de deferencia con el reglamento para su   regulación. En contrario, cuando existe disposición constitucional expresa que   prevé la reserva de ley, la competencia del reglamento se restringe   significativamente. Para la Corte, la existencia de la cláusula general de   competencia del legislador, ‘… no significa que la ley deba obligatoriamente   agotar toda la materia, pues una cosa es que determinada materia corresponda   primariamente al Legislador, en virtud de la cláusula general de competencia, y   otra que se trate de un asunto que tenga reserva legal, por mandato específico   de la Carta. En el primer caso, la ley no tiene que desarrollar integralmente la   materia, pues puede delimitar el tema y permitir su concreción por medio de   reglamentos administrativos. En cambio, si se trata de una materia que tiene   reserva legal, entonces corresponde exclusivamente al Legislador desarrollarla,   pues la reserva de ley ‘es una institución jurídica, de raigambre   constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a   regular aquellas materias que el constituyente decidió que fueran desarrolladas   en una ley’[32].’[33]    

A pesar de la potestad exclusiva que tiene el   Congreso para regular las materias que en virtud de normas constitucionales   tienen reserva de ley, el precedente en comento ha reconocido que esta condición   no conlleva el vaciamiento de la competencia del reglamento para desarrollar   aspectos puntuales de materias dispuestas por el legislador, cuando ella se   circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida   ejecución de la ley de que se trate. En criterio de la jurisprudencia   constitucional, ‘en muchos casos, la naturaleza misma de las materias objeto de   regulación no excluye la posibilidad de que las leyes contengan remisiones a   normas reglamentarias a efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en   tales casos el contenido de la reserva está referido al núcleo esencial de la   materia reservada, de tal manera que el reglamento se limite a desarrollar,   complementar y precisar lo que ya ha sido de manera expresa contemplado en la   ley.|| Quiere lo anterior decir que corresponde al legislador regular   directamente el núcleo de las materias reservadas, el objeto propio de la   reserva, sin perjuicio de la posterior especificación que, en ciertos supuestos,   se deje a la actuación administrativa.’[34]     

Bajo esta perspectiva, lo que la jurisprudencia   reconoce es la imposibilidad, amén de la complejidad de las materias objeto de   regulación, que el Congreso expida una normatividad integral, que establezca los   actos jurídicos y sanciones para todo tipo de controversia. Ante esa   comprobación, se ha aceptado que el reglamento prevea las reglas más   específicas, a condición que está tarea se circunscriba a los tópicos previstos   por el legislador y, en ningún caso, sirva de fuente autónoma de obligaciones o   demás deberes jurídicos.  Sobre el particular, resultan esclarecedoras las   consideraciones efectuadas por la Corte en la sentencia C-1041/07 (M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra), decisión especialmente pertinente para el caso que ocupa   a la Corte, pues versan sobre el control de constitucionalidad del artículo 15   de la Ley 1122 de 2007, acusado de violar el principio de reserva de ley, al   señalar que el Gobierno Nacional reglamentará las condiciones de competencia del   sector salud para evitar el abuso de posición dominante o los conflictos de   interés. En esa oportunidad, la Corte planteó los argumentos siguientes, que a   juicio de la Sala conviene transcribir in extenso:    

‘Al respecto, la Corte   advierte que se está ante una tensión entre los ámbitos mínimos de regulación   legislativa y los espacios posibles de ordenación reglamentaria. Se plantea pues   el siguiente interrogante: ¿Qué tanto de una materia forma parte de la reserva   de ley y hasta dónde puede ser reglamentada por el Gobierno?    

Si bien la Constitución   Política no trae una regla general para resolver estos interrogantes y la   respuesta no podría revestir la misma intensidad en todos los casos, dada la   multiplicidad de materias que son objeto de regulación y frente a las cuales se   pueden dar razones más o menos fuertes, dependiendo del tipo de intereses en   conflicto, para exigir en mayor grado la intervención de la Ley y no del   Reglamento y viceversa, la solución a estos cuestionamientos tiene que ver   directamente con el modelo del Estado Social de Derecho, la relación que uno y   otro tipo de actos tiene con las libertades ciudadanas y la función que cumplen   en la configuración de los contenidos normativos que rigen una materia.    

El principio de reserva de ley   como elemento esencial del Estado Social de Derecho tiene una significación   especial en el ámbito de las potestades públicas de regulación de los derechos y   libertades ciudadanas. Por tanto, es determinante al momento de establecer el   reparto de competencias entre la Ley y el Reglamento, en orden a excluir   cualquier restricción de las libertades públicas que no tenga origen en la   decisión del legislador como órgano máximo de representación ciudadana. En la   medida que el Estado Social de Derecho se funda en la primacía de libertad y de   la igualdad (art.13 C.P.), exige necesariamente que allí donde   constitucionalmente sea indispensable introducir limitaciones a su ejercicio,   deba mediar la participación del legislador como garante de representatividad y   de la existencia de un debate democrático previo que legitime la exigibilidad,   universalidad y reciprocidad de toda regla de conducta que restrinja el   desarrollo de las libertades ciudadanas.    

Se puede afirmar entonces que   la Constitución no reserva para el Reglamento una facultad de intervención   directa en el ámbito de las libertades públicas, en cuanto su función está   delimitada y subordinada a la necesidad de asegurar la ‘cumplida ejecución de   las leyes’ (art. 198-11). Por tanto, la exigencia de una ley como elemento de   base para el ejercicio de la potestad reglamentaria, asegura el modelo de   participación democrática e impide que el Ejecutivo, vía reglamentaria, pueda   configurar el contenido de las libertades públicas y determinar autónomamente   aquello que pueden o no pueden hacer los ciudadanos.    

De esta forma, el principio de   reserva legal marca un límite en la actividad reglamentaria, de manera que aquél   espacio que la Constitución ha reservado a la ley no puede ser ocupado por   normas de inferior jerarquía que no tienen la legitimación propia de las   decisiones adoptadas por el legislador. Sin embargo, ello no determina que la   potestad reglamentaria carezca de importancia o que su papel sea irrelevante en   la configuración de los contenidos normativos que rigen una materia. Sólo que la   función que cumple en el marco del Estado Social de Derecho es diferente al de   la Ley. Mientras ésta tiene por esencia un contenido político y un fundamento   democrático, y dentro del contexto de los derechos y garantías constitucionales,   un poder creador o innovador de las relaciones jurídicas y de los contenidos   normativos que habrán de regir el comportamiento social, el Reglamento tiene una   orientación esencialmente técnica y un propósito ‘aplicativo’ o de ‘ejecución de   aquéllas decisiones políticas originadas en la voluntad general. La importancia   del Reglamento en el orden constitucional está entonces en la garantía de una   correcta y ‘cumplida ejecución de la ley’, lo cual es especialmente relevante en   aquéllas materias que requieren de actualización permanente y altos estándares   de eficiencia y eficacia técnica, que corresponden más claramente a la   naturaleza misma de la función ‘administrativa’[35].’    

19. Con base en los argumentos   expuestos, la Corte ha identificado distintas modalidades de articulación del   ejercicio de la potestad legislativa en materias reservadas y la competencia   regulativa de las autoridades administrativas.     

19.1. Una de esas modalidades   es la posibilidad que las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de   ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos   jurídicos indeterminados. En estos casos, se ha avalado la constitucionalidad de   normas que prevén dispositivos de carácter abierto, compatibles con el principio   de legalidad en tanto son expedidos por el Congreso, pero que solo logran   concreción por parte de la autoridad administrativa, a través del uso de cierto   margen de apreciación. [36]    

19.2. Otra modalidad es la de   la remisión expresa al reglamento, la cual opera cuando en virtud del asunto que   se regula, generalmente técnico y dinámico, no puede ser objeto de determinación   exhaustiva por el legislador. Ejemplo de esta hipótesis es la facultad, amparada   por la jurisprudencia constitucional, que la ley fije tipos penales en blanco, a   través de la remisión de un criterio técnico objeto de definición concreta por   la autoridad administrativa, como sucede con el delito de usura, en el que uno   de los elementos que estructura la conducta punible, depende la certificación   que sobre los intereses haga la Superintendencia Financiera.[37]    

19.3. Finalmente, la   jurisprudencia ha establecido que otra modalidad constitucionalmente válida de   remisión consiste en la definición, por parte del legislador, de normas abiertas   respecto de instancias propias del Estado regulador. En este caso, se ha   considerado que si bien la Constitución establece que las funciones de   inspección, vigilancia y control que ejerce el Estado en distintos ámbitos es   una asunto que está sometido a la reserva de ley, no por ello se opone a la   Carta que el legislador prevea fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las   competencias propias del Estado regulador, por parte de la autoridad   administrativa a quien la ley le ha conferido esas funciones. Esta posibilidad,   por supuesto, está supeditada a que la normatividad correspondiente ofrezca   claros criterios orientadores, que impidan que la autoridad administrativa   ejerza sus competencias de forma arbitraria. Sobre el particular, en la   sentencia C-265/02 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), se señaló que es posible   que ‘… que la rama legislativa con la   utilización de un lenguaje amplio reconozca a la autoridad administrativa   competente un margen suficiente para el desarrollo específico de algunos de los   supuestos definidos en la ley con el propósito de concretar la aplicación de   ciertos preceptos legales a circunstancias diversas y cambiantes. Eso es propio   de un Estado regulador. Sin embargo, en esos eventos la acción de la   administración y el cumplimiento de las políticas públicas que animan la ley y   las regulaciones administrativas que las materializan dependen de que las   disposiciones legales establezcan criterios inteligibles, claros y orientadores   dentro de los cuales ha de actuar la administración de tal forma que se   preserven los principios básicos de un estado social y democrático de derecho’.”    

5.5. Así, en virtud de la potestad legislativa que   ejerce el Congreso, corresponderá a esta corporación el estudio de   constitucionalidad de los asuntos con contenido material de ley, esto es,   (i) con fuerza de ley ordinaria, dispuestos de manera expresa por la carta   política (artículo 150); y (ii) con fuerza de ley especial, referidos a materias   estatutarias y orgánicas específicas (artículos 151 y 152), las cuales comportan   una mayor exigencia de aprobación. En este ámbito, serán también de su   conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera   transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso   de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o   especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y   decisión de otra autoridad constitucional.      

En particular, acerca del artículo 152 superior, este   Tribunal ha indicado que “una norma cuyo contenido material es propio de la   ley estatutaria, debe ser revisada por la Corte Constitucional, como lo ha   hecho, de manera efectiva, tanto con las normas estatutarias contenidas en actos   del Congreso, es decir con los proyectos de ley estatutaria, como en normas con   materialidad estatutaria contenidas en actos del gobierno expedidos en virtud de   excepcionales atribuciones conferidas en disposiciones constitucionales   transitorias como sucedió en la sentencia C-972 de 2004”[38].   En otras  palabras, la Constitución atribuyó específicamente a esta   corporación, “conocer de las normas estatutarias tanto por su rango y   materialidad legal como por su contenido específico (artículos 152, 153 y 241   (8) de la C.P.)”[39].     

Aun cuando en términos generales, la   competencia de la Corte Constitucional se encuentra definida en el artículo 241   superior, esta corporación ha explicado que no siempre resulta fácil determinar   cuándo un decreto o acto expedido por el Gobierno Nacional, se encuentra   comprendido o no dentro de esa preceptiva, dado que “puede ocurrir que sea   una norma con fuerza jurídica equivalente a la de una ley a pesar de que no haya   sido emanada formalmente del Congreso sino del Ejecutivo”[40].    

Teniendo presente que en un Estado de   derecho no caben competencias por analogía o por extensión[41], la Corte ha   recurrido a los criterios orgánico, formal y material para establecer la   autoridad encargada del control constitucional, denotando la función principal   que cumple esta corporación como garante de la supremacía e integridad de la   Constitución frente a la competencia residual asignada al Consejo de Estado[42].   Cabe aclarar que el criterio orgánico,  por obvias razones, no resulta útil   en el presente asunto, tratándose de decretos o actos emanados del Gobierno   Nacional.        

Según el criterio formal, la naturaleza de   un decreto o acto del Ejecutivo está determinada por los fundamentos señalados   al momento de su expedición, de manera que si se trata de una norma jurídica   frente a la cual expresamente el artículo 241 de la Constitución Política le   otorga competencia a la Corte Constitucional, es claro que su control le   corresponde a esta corporación.    

Sin embargo, puede acontecer que el   decreto o acto gubernamental no señale las facultades que le sirven como   soporte, o sea impreciso, ambiguo o contenga varios fundamentos jurídicos, de   modo que dificulte determinar la autoridad judicial a la cual le corresponde   adelantar el control  de constitucionalidad.    

En tales circunstancias, por resultar   insuficiente el criterio formal, debe acudirse al criterio material, según el   cual la naturaleza del decreto o acto determina la autoridad competente para   asumir el juicio constitucional. De manera que si es una norma con fuerza o   contenido material de ley, encuadrada en el artículo 241 superior, conocerá la   Corte Constitucional, pero si concierne a una disposición que carece de magnitud   legislativa, su examen atañera al Consejo de Estado con fundamento en el   artículo 237-2 ib.    

A partir de los criterios expuestos, la   Corte Constitucional también ejerce control de exequibilidad sobre decretos o   actos atípicos o especiales, diferentes a los indicados en los artículos 241 y   10° transitorio de la Constitución, que por mandato de la carta política también   contienen fuerza material de ley, como los del siguiente listado, que no   pretende ser taxativo sino meramente enunciativo: (i) Decretos con fuerza de   ley, expedidos con anterioridad a la vigencia de la Constitución de 1991; (ii)   decretos compilatorios de normas con fuerza de ley; (iii) decretos que declaran   un estado de excepción; (iv) decretos expedidos con base en disposiciones   constitucionales transitorias diferentes al artículo 10° transitorio; (v)   decretos que corrigen yerros de normas con fuerza de ley; etc..    

Adicionalmente, esta corporación también   ha reconocido su competencia para conocer, en específicas circunstancias de   control, la exequibilidad de (i) decretos de ejecución de la convocatoria a   referendo; (ii) acto electoral que determina el censo en el marco de una reforma   constitucional mediante referendo; (iii) acto electoral que declara la   aprobación de un referendo; (iv) actos de gestores de una iniciativa popular   para el trámite de una ley que convoca a referendo; (v) decretos de convocatoria   al Congreso a sesiones extraordinarias; (vi) decretos o actos adoptados en   cumplimiento de un acto legislativo; y (vii) acuerdos internacionales   simplificados reguladores de materias propias de un tratado internacional [43].    

Sexta. El control de constitucionalidad a   cargo del Consejo de Estado    

6.1. Como se ha venido indicando, la atribución   constitucional del Consejo de Estado aparece contemplada en el artículo 237-2 de   la carta política. Por este referido, le compete “conocer de las   acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el   gobierno nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional”, control judicial a   través del cual se busca que las disposiciones del ordenamiento jurídico   respeten la primacía de la Constitución, como norma de normas. De existir alguna   incompatibilidad,  deberán ser aplicadas las disposiciones superiores   conforme lo preceptúa el artículo 4° ib.    

En virtud de esta competencia residual, los ciudadanos, en ejercicio del derecho de   acción, pueden formular ante el Tribunal Supremo de lo Contencioso   Administrativo la nulidad de decretos gubernamentales por infracción de la   Constitución, de manera que oficia como juez constitucional en la modalidad de   control abstracto, completando el sistema de vigilancia por la supremacía e   integridad de la carta política confiado a la Corte Constitucional.    

6. 2. La Corte en numerosas ocasiones se ha referido al   asunto. Mediante la sentencia C-037 de 1996, en relación con el artículo 49 de   lo que sería la Ley 270 de 1996, “Estatutaria de la Administración de   Justicia”, puntualizó sobre la función de control abstracto de   constitucionalidad que cumple Consejo de Estado al lado de la Corte   Constitucional, en concordancia con lo dispuesto en el precepto 43 ib.. En esa   oportunidad expresó (no está en negrilla en el texto original):    

“…, desde una perspectiva orgánica, la   única entidad de la rama judicial que pertenece a la jurisdicción constitucional   y que reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte Constitucional.   Sin embargo, dentro del denominado control de constitucionalidad difuso, al que   se ha hecho referencia, la Carta Política facultó al Consejo de Estado   -realmente a la Sala de lo Contencioso Administrativo- de conocer ‘las acciones   de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno   Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’ (Art. 237-2   C.P.). Con todo, debe advertirse que al señalar la norma que el procedimiento   de la acción de nulidad por inconstitucionalidad será el mismo que el de la   acción de inexequibilidad, se le está dando una facultad al Consejo de Estado   que la Carta Política no contempla. Recuérdese, que sólo los artículos 242, 243   y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se eleven ante la   Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones de   inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano. Además, la norma, al hacer un   reenvío al procedimiento de la Corte Constitucional, que obviamente no contempla   la suspensión de los actos administrativos que establece el artículo 238 de la   Carta Política, desconoce el instituto procesal constitucional de lo contencioso   administrativo. Dentro de este mismo contexto, nótese que la cuestionada   atribución corresponde a un asunto de orden procesal que, como se ha dispuesto   en esta providencia, no es compatible con el objeto de la presente ley   estatutaria.    

Por otra parte, conviene preguntarse:   ¿Sobre cuáles decretos se puede pronunciar el Consejo de Estado en ejercicio de   la competencia prevista en el numeral 2o del artículo 237 constitucional? La   respuesta es evidente: sobre todos los que no estén contemplados dentro de las   atribuciones que la Constitución Política confiere a la Corte Constitucional   (Art. 241 C.P.). Así, entonces, resulta inconstitucional que el legislador   estatutario entre a hacer una enumeración taxativa de los decretos objeto de   control por parte del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, pues   ello no está contemplado en el artículo 237 en comento y tampoco aparece en   parte alguna de esa disposición -como sí sucede para el numeral 1o- una facultad   concreta para que la ley se ocupe de regular esos temas. Limitar de esa forma   los alcances del numeral 2o del artículo 237 de la Carta es a todas luces   inconstitucional y, por lo mismo, obliga a la Corte a declarar la   inexequibilidad de la siguiente expresión del artículo bajo examen: ‘ni al   propio Consejo de Estado como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.   Para tal efecto, la acción de nulidad por inconstitucionalidad se tramitará con   sujeción al mismo procedimiento previsto para la acción de inexequibilidad y   podrá ejercitarse por cualquier ciudadano contra las siguientes clases de   decretos: 1. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades   constitucionales y con sujeción a leyes generales, cuadro o marco; 2. Los   dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las leyes que le confieren   autorizaciones; 3. Los dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las   leyes que confieren mandatos de intervención en la economía; y, 4. Los dictados   por el Gobierno Nacional en ejercicio de facultades que directamente le atribuye   la Constitución y sin sujeción a la ley previa’.    

En cuanto al último inciso de la norma que   se examina, habrá de declararse la inexequibilidad de la expresión ‘que para   estos efectos obra como tribunal constitucional’. En cuanto a la parte   restante, como se explicó, resulta ajustado a la Carta Política entender que la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo hace las veces de “Consejo de   Estado’, para efectos de conocer de la nulidad de los decretos a los que se ha   hecho referencia.”    

Más adelante, mediante la sentencia C-560 de 1999, al   estudiar la constitucionalidad de unos apartes del artículo 33 de la Ley 446 de   1998, la Corte reiteró lo expresado en la sentencia C-037 de 1996 sobre el   ámbito de aplicación del artículo 237-2 de la carta política. Además, destacó   que conforme al artículo 236 ib., es labor del legislador ordinario determinar   las funciones del Consejo de Estado por su carácter de tribunal supremo de lo   contencioso administrativo y las propias que la Constitución le asigna, de   manera que llegar a atribuir a la ley estatutaria de justicia aspectos relativos   a procedimiento, entrabaría innecesariamente la función del Congreso[44].   Al respecto expresó (lo subrayado y/o en negrilla está así en el texto   original):    

“El artículo 33 de la ley 446 de 1998,   modifica y adiciona el artículo 97 del Código Contencioso Administrativo, que   consagra las funciones que compete ejercer a la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado, dentro de las cuales cabe destacar la   contenida en el numeral 7, objeto de acusación parcial, que le atribuye la de   conocer ‘de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad que se promuevan   contra los decretos de carácter general dictados por el gobierno nacional, que   no correspondan a la Corte Constitucional, cuya inconformidad con el   ordenamiento jurídico se establece mediante la confrontación directa con la   Constitución Política y que no obedezca a función   propiamente administrativa’, siendo la parte subrayada la impugnada, por   los motivos que se indicaron en el acápite II de esta providencia.    

El artículo 237-2 de la Carta, como ya se   anotó, le confiere al Consejo de Estado una competencia residual en materia de   control constitucional puesto que le corresponde Conocer de las acciones de   nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno   nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional’.   Entonces, cabría preguntar ¿a cuáles decretos se refirió el constituyente? La   respuesta es obvia, a todos aquellos no enunciados expresamente en el artículo   241 de la Constitución, ni en los ya citados artículos transitorios del mismo   ordenamiento (5, 6, 8, 23 y 39), que son los que fijan la competencia de la   Corte Constitucional.    

En este mismo sentido se pronunció la   Corte al examinar el proyecto de ley estatutaria de la administración de   justicia,[45]  concretamente el artículo 49, en el que se hacía una enunciación taxativa de los   decretos que correspondía examinar al Consejo de Estado, la cual fue declarada   inexequible, precisamente, por vulnerar el artículo 237-2 de la ley suprema.    

(…)    

Pues bien: en la disposición parcialmente   acusada, como ya se ha anotado, se le asigna a la Sala Plena de lo Contencioso   Administrativo del Consejo de Estado el conocimiento de las acciones de nulidad   por inconstitucionalidad de los decretos de “carácter general que expida el   Gobierno Nacional (……) y que no obedezcan a función propiamente   administrativa”; entonces, es preciso analizar si esta última expresión   constituye una restricción o limitación de la competencia constitucional   atribuida al Consejo de Estado en el artículo 237-2 del estatuto máximo, como lo   considera el demandante.     

Tales decretos, que comparten con las   leyes la naturaleza de actos reglas, por ser generadores de situaciones   jurídicas impersonales y abstractas son, no obstante, desde el punto de vista   material, genuinamente administrativos, aunque autores tan notables como León   Duguit les nieguen ese carácter. Es esa la razón para que el constituyente   colombiano haya atribuido su control a la jurisdicción contencioso   administrativa y no a la Corte Constitucional, atribución hecha, como se ha   repetido, por vía de exclusión, en el artículo 237-2.    

¿Qué significa entonces, la expresión ‘y   que no obedezca a función propiamente administrativa’, materia de acusación?   Para la Corte, no tiene otro sentido que el reiterar, en forma explícita (más   allá de las contingencias de una disputa teórica) y por potísimos motivos de   seguridad jurídica, que ellos quedan comprendidos en la categoría de actos que   el Constituyente sustrajo de la competencia de la Corte Constitucional. Se trata   de actos administrativos no sólo por el órgano de donde proceden sino también   por su forma y, en principio, por su contenido.    

 Además, como pudiera argüirse, apelando a   una vieja clasificación, que el Gobierno produce no sólo actos de gestión  (típicamente administrativos) sino de autoridad (de contenido   político) ha querido dejar en claro el legislador que también ellos son objeto   de control, como corresponde a un Estado de derecho, y que dicho control le   compete al Consejo de Estado.    

Por tanto, la expresión cuestionada, en   contra de lo que sostiene el demandante, no establece ninguna restricción o   limitación a la competencia atribuida al Consejo de Estado, pues todos los   decretos de carácter general (distintos de los que tienen contenido legislativo)   dictados por el Gobierno Nacional, no atribuidos a la Corte Constitucional,   pueden ser demandados por inconstitucionalidad ante el Consejo de Estado.    

Ahora bien: la distribución de funciones   entre las distintas salas y secciones del Consejo de Estado es tarea propia del   legislador y, por ende, también desde este punto de vista, la norma es   irreprochable. Así se desprende del artículo 236, superior, que establece:    

‘El Consejo de Estado se dividirá en salas   y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le   asignen la Constitución y la ley.    

La ley señalará las funciones de cada una de las   salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su   organización interna.’    

Tal es el fundamento del artículo 33 de la   ley 446 de 1998, materia de acusación parcial, al asignar a la Sala Plena de lo   Contencioso Administrativo el conocimiento de las acciones de nulidad por   inconstitucionalidad de los decretos de carácter general dictados por el   Gobierno Nacional y a las secciones respectivas de esa misma institución ‘los   demás decretos del orden nacional dictados por el Gobierno nacional’ (numeral 7   art. 97 C.C. A.), en ambos casos, siempre y cuando éstos no hayan sido   atribuidos por el constituyente a la Corte Constitucional.    

Tampoco se infringe el derecho ciudadano a   interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, el cual   sigue incólume, ni los artículos 6 y 121 del estatuto superior, pues si bien es   cierto que la competencia del Consejo de Estado para decidir acciones de nulidad   por inconstitucionalidad le ha sido atribuida directamente por la Constitución,   no lo es menos que ella también autoriza al legislador para distribuir esa   competencia entre las salas y secciones que lo conforman. De otra parte, cabe   recordar que todas las secciones del Consejo de Estado tienen la misma jerarquía   y que la sala plena de lo Contencioso Administrativo no es superior de aquéllas,   por tanto, las decisiones que en ejercicio de sus competencias le corresponde   cumplir a cada una de éstas han de entenderse adoptadas por el Consejo de Estado   como tal[46].”    

Dentro de esa línea jurisprudencial, en la precitada   sentencia C-1290 de 2001, que resolvió otra demanda contra el referido artículo   de la Ley 446, este tribunal recordó:    

“El legislador al regular la mencionada   acción de nulidad por inconstitucionalidad adoptó entonces como criterio el   consistente en que ella, con las características y condiciones allí reguladas,   solo es procedente contra los decretos que siendo de carácter general violen   directamente la Constitución Política y cuyo contenido no se refiera al   ejercicio de funciones administrativas.    

Así las cosas, cabe afirmar que, en   sentido contrario, el legislador dispuso (como se expresa en el propio artículo   33 de la Ley 446 de 1998) que los decretos –de carácter general o particular-   que no violaran de manera directa la Constitución o que obedecieran a función   propiamente administrativa fueran del conocimiento del Consejo de Estado, pero   no a través de su Sala de lo Contencioso Administrativo sino de las secciones   que la integran, de acuerdo con la especialidad de las mismas conforme a las   reglas generales del Código Contencioso Administrativo y el reglamento de la   propia Corporación.”    

En este fallo la Corte reafirmó la conformidad de la   norma con la carta política, por adecuarse a las competencias ordinarias del   legislador, destacando que, respecto de los decretos gubernamentales, distintos   de aquellos de que conoce la Corte Constitucional, “aún antes de la Ley 446   de 1998, se había adoptado la orientación de que solamente los decretos del   Presidente que entrañaran una contrariedad directa de la Constitución y que no   configuraran desarrollo de función administrativa podían ser enjuiciados   mediante la acción de inconstitucionalidad prevista en el artículo 237-2 ; ello   por cuanto para los decretos en los cuales se plasma ejercicio de función   administrativa la competencia del Consejo se basa en el artículo 237-1- de la   Constitución conforme al cual el Consejo desempeña las funciones de tribunal   supremo de lo contencioso administrativo[47]”.    

Posteriormente, mediante sentencia C-713 de julio 15 de   2008 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández), referida al proyecto de ley estatutaria “Por medio de la cual se reforma la Ley 270 de 1996   Estatutaria de la Administración de Justicia”, que más adelante sería   la Ley 1285 de 2009, expuso   que la competencia asignada a las Secciones del Consejo de Estado y a los   tribunales administrativos en materia de solución de conflictos de competencia,   respeta la preceptiva superior, en cuanto:    

“1.- A diferencia de la Ley 270 de 1996, que   prevé una considerable intervención de la Sala Plena de lo Contencioso para   dirimir conflictos de competencia entre las diferentes secciones del Consejo de   Estado, los tribunales administrativos y los juzgados administrativos de   diferentes distritos judiciales, el proyecto plantea una racionalización de esa   función, para permitir la intervención de otras autoridades judiciales teniendo   en cuenta el nivel en el cual surge un conflicto de esta naturaleza.    

Con la reforma propuesta se atribuye a la   Sala Plena de lo Contencioso Administrativo la función de resolver los   conflictos de competencia que lleguen a suscitarse entre las diferentes   secciones del Consejo de Estado. Y se atribuye a las secciones o subsecciones de   dicha Corporación, así como a tribunales administrativos, la facultad de decidir   en relación con los conflictos de competencia que se presenten entre instancias   inferiores de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

2.- La Corte considera que las disposiciones   contenidas en el artículo 12 del proyecto se avienen tanto a lo dispuesto en el   inciso tercero del artículo 236 de la Constitución Política, que establece que   ‘la Ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones” del Consejo   de Estado, como a lo establecido en el artículo 237 Superior, según el cual   entre las atribuciones del Consejo de Estado se encuentra el cumplimiento de   “las demás funciones que determine la ley’.    

En razón de su condición de tribunal supremo   de lo contencioso administrativo resulta acorde con la Constitución que la ley   le asigne las funciones encaminadas a dirimir los conflictos que lleguen a   presentarse dentro de la órbita de su competencia. De igual manera, todas   aquellas situaciones de conflicto que lleguen a presentarse en instancias   inferiores y que por tal razón no requieran la intervención del Consejo de   Estado, habrán de ser resueltas por las correspondientes secciones o   subsecciones del Consejo de Estado o por los correspondientes tribunales   administrativos, según el caso. En consecuencia,  el artículo en examen será   declarado exequible.”    

Más recientemente, en la sentencia C-415   de junio 6 de 2012 (M. P. Mauricio González Cuervo), con ocasión de la acción   instaurada contra el parágrafo del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, esta   corporación indicó:     

“3.5.1. Al reglamentar el ejercicio de la   nulidad por inconstitucionalidad, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, ha   previsto en el parágrafo demandado que el Consejo de Estado, en este tipo de   procesos, no estará limitado para proferir su decisión a los cargos formulados   en la demanda y que, en consecuencia, podrá fundar la tal declaración en la   violación directa de cualquier norma constitucional.    

3.5.2. De esta forma, el Legislador    no ha hecho cosa distinta que consagrar normativamente lo que es una doctrina   constitucional con plena vigencia: el ejercicio del control constitucional   abstracto de manera integral, tal como quedó expuesta en los párrafos   precedentes. Por este aspecto, entonces, no se advierte transgresión del   preámbulo y del artículo 2 constitucional, puesto que la disposición demandada   tiene sólido fundamento en los artículos 4, 237.2 y 241 de la Constitución, que   consagran la supremacía e integridad de la Carta Fundamental. Por el contrario,   puede argumentarse que el parágrafo acusado, al fortalecer los poderes y   atribuciones del Consejo de Estado como juez constitucional, en aras de   garantizar y preservar la supremacía constitucional, lo que logra es consolidar   la prevalencia de los fines esenciales del Estado, previstos en el precitado   canon constitucional.    

3.5.3. Es más, la jurisprudencia   constitucional ya había aceptado de tiempo atrás, esta facultad conferida al   Consejo de Estado, cuando consideró, en la sentencia C-197 de 1999, que   ‘tratándose de derechos fundamentales de aplicación inmediata, el juez   administrativo a efecto de asegurar su vigencia y goce efectivos debe aplicar la   correspondiente norma constitucional, en forma oficiosa, así la demanda no la   haya invocado expresamente’.    

3.5.4. No se advierte tampoco que el   precepto acusado, exceda la potestad de configuración del legislador. La   regulación que ha hecho de la acción de nulidad por inconstitucionalidad   radicada en cabeza del Consejo de Estado, es legítima, razonable y   proporcionada, y en modo alguno contraria a principios o valores superiores de   la Carta Fundamental. Al ejercer su amplia libertad de configuración normativa,   el Legislador ha buscado radicar en cabeza del Consejo de Estado, una facultad   similar a la que ya había conferido a la Corte Constitucional, fortaleciendo de   esta manera el control constitucional y, por ende, los mecanismos y procesos a   través de los cuales se busca garantizar la supremacía de la Carta Fundamental.”    

En suma, ha expuesto esta Corte que el   constituyente de 1991, al regular la manera como debe preservarse la supremacía   e integridad de la Constitución, “optó por un modelo de control constitucional que la   jurisprudencia ha llamado difuso funcional. En este esquema concurren, por un   lado, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, como órganos encargados   del control abstracto de constitucionalidad y, por el otro, todos los jueces y   corporaciones que deben decidir las acciones de tutela o resolver acciones y   recursos previstos para garantizar los derechos constitucionales o al hacer uso   de la excepción de inconstitucionalidad en los casos concretos sometidos a su   consideración”[48].    

De acuerdo con los contenidos constitucionales de la   jurisdicción contenciosa administrativa (arts. 236, 237 y 238), la Corte   Constitucional ha concluido también que corresponde a la ley estatutaria la   regulación de la configuración estructural y funcional del Consejo de Estado y   de los demás órganos que la conforman (Ley 270 de 1996, reformada por la Ley   1285 de 2009), y a la ley ordinaria establecer las reglas concernientes al   debido proceso, los sujetos procesales, los tipos de acción, las clases de   procesos y los trámites a seguir, de conformidad con lo dispuesto en los   artículos 29, 40-6, 150-2, 228, 229 y 237 numerales 1, 2, 5 y 6 de la   Constitución[49].    

6.3. Por otra parte, con relación a lo que predica el   principio de competencia residual, esta Corte encuentra que la carta política   atribuye la producción de actos de contenido normativo a órganos distintos al   Congreso y al Gobierno Nacional, como los que expide el Consejo Superior de la   Judicatura (art. 257 Const.), el Consejo Nacional Electoral (art. 265 ib.), la   Contraloría General de la República (art. 268 ib.) y el Banco de la República   (arts. 371 y 372 ib.), los cuales no tienen fuerza de ley propiamente tal, a   pesar de sus especiales características e importancia dentro del ordenamiento   jurídico.    

Así, fijado que el constituyente quiso asignar   expresamente a tales autoridades la competencia normativa en los asuntos allí   dispuestos, excluyéndolos de aquella reservada al Congreso, corresponderá al   Consejo de Estado el conocimiento de los mismos conforme a la regla, según la   cual, compete al tribunal supremo de lo contencioso administrativo conocer de la   nulidad por inconstitucionalidad de los decretos o actos que no están atribuidos   a la Corte Constitucional (arts. 237-2 superior y 135 de la Ley 1437 de 2011).    

Tampoco encuadran en el contenido material de ley, los   reglamentos del Presidente de la República que pretendan modificar o adicionar   una ley, en cuanto la incompetencia advertida del Jefe de Estado habrá de   ventilarse a través de la acción de nulidad de actos administrativos de carácter   general (art. 137 de la Ley citada), dado que esa irregularidad no será porque   haya vulnerado la materialidad de ley, sino, propiamente, los límites sobre los   cuales se edifica la potestad reglamentaria (art. 189-11 Const.).    

Adicionalmente, cabe destacar los decretos   o actos que desarrollan las leyes marco o cuadro, previstas en el artículo   150-19 constitucional, acerca de los cuales existe consenso en advertir que   carecen de contenido material de ley, al ser “actos administrativos derivados   de una suerte de potestad reglamentaria ampliada”, es decir, en ámbito mayor   al señalado para los expedidos en desarrollo del artículo 189-11 ib. Así también   lo ha explicado el Consejo de Estado, al establecer que “si bien no es un   decreto reglamentario común pues tiene un campo de acción mucho mas amplio, no   tiene naturaleza legislativa y no puede per se, alcanzar a derogar leyes o   decretos con fuerza de ley”. Ello, en cuanto las leyes marco no reportan una   delegación al Ejecutivo de facultades extraordinarias de tipo legislativo, de   manera que tales decretos no ostentan rango de ley, sino que constituyen   decretos ejecutivos[50].    

Séptima. Análisis   constitucional de las expresiones acusadas.    

7.1. La Corte   Constitucional debe enfocar el tema abordado enunciando que, como acertadamente   lo exponen la mayoría de los intervinientes, en el diseño del sistema jurídico   colombiano no tienen cabida normas y actuaciones excluidas de control   constitucional, cualquiera sea su modalidad, a partir de los principios y las   reglas que establece la carta política.    

Bajo este espectro   se ubican los actos referidos en los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de 2011,   que contienen los incisos acusados. Por su naturaleza específica, tales actos   atañen a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la cual radica en   cabeza del Consejo de Estado la acción de nulidad por inconstitucionalidad,   figura jurídica no acabada en los términos del artículo 237-2 superior, sino   ampliada con fundamento en la competencia constitucional residual que esa   corporación cumple como garante colateral de la supremacía de la carta política,   con los alcances y limitaciones que más adelante se explican.    

Desde otra perspectiva, fundada en la premisa del   control sobre la totalidad del ordenamiento jurídico, las funciones del Consejo   de Estado que censura el actor, salvo el efecto “constitucional” de la   cosa  juzgada (consecuencia exclusiva del control jurisdiccional que ejerce   esta Corte, artículo 243 de la carta política, como supremo tribunal en lo   constitucional), son resultado necesario de la preceptiva superior, en lo que no   aparezca adjudicado a esta corporación, entendimiento advertido desde hace dos   décadas, destacando la imposibilidad de que alguna norma se halle exenta de   control superior.     

No obstante lo indicado en precedencia, la Corte debe   puntualizar que los decretos o actos de carácter general cuya expedición de   ordinario o de manera transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos   distintos del Congreso de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a   reserva ordinaria o especial de ley, se encuentran excluidos de la competencia   del Consejo de Estado, corporación a la que le corresponde conocer, en términos   del artículo 237-2 de la carta política, los que no son de competencia de la   Corte Constitucional.    

Así, esta corporación procederá a declarar exequible el   inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, en el entendido de que el   control abstracto de constitucionalidad de los actos allí contemplados, que   tengan contenido material de ley, debe ser ejercido por la Corte   Constitucional, conforme lo explicado en la jurisprudencia reseñada, la cual, en   la medida de su efecto de cosa juzgada constitucional y como precedente   judicial, es de carácter obligatorio, a partir de los principios y los valores   que consagran la primacía e integridad de la propia Constitución Política.    

Paralelamente, la Corte Constitucional juzga necesario   precisar y reiterar que se hallan excluidos del control abstracto de   exequibilidad por parte de esta corporación, los decretos o actos reseñados en   el acápite 6.3 de esta providencia, competencia que corresponde a la   jurisdicción contencioso administrativa, en términos de los artículos 237-2   superior, 135 y 137 de la Ley 1437 de 2011.    

7.2. De otra parte, se declarará la exequibilidad de   los efectos concedidos a las sentencias de nulidad por inconstitucionalidad,   consagrados en el inciso 3° del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, en la   medida en que, conforme al modelo de control abstracto fijado por el   constituyente, el Consejo de Estado, en la esfera estricta de su competencia   residual (art. 237-2 Const.), concurre con la Corte  Constitucional a velar   por la supremacía e integridad de la carta política, para garantizar así su   inviolabilidad, en cuanto a los principios, los valores, las reglas, los deberes   y los derechos allí instituidos, como cuerpo político y jurídico fundamental del   Estado y de la sociedad[51], además de   contribuir a la consolidación y eficacia del precedente judicial, en ejercicio   de esa competencia y función pública esencial.    

Empero esta Corte, según se volverá a explicar más   adelante, debe declarar inexequible el vocablo “constitucional”,   contenido en ese mismo precepto, por cuanto le otorga a las decisiones del   Consejo de Estado una consecuencia que la carta política no le extiende, además   de no avenirse a lo dispuesto en el fallo C-037 de 1996, ampliamente citado, por   medio del cual se decidió definitivamente sobre la exequibilidad del   proyecto de Ley Estatutaria de la Administración de Justicia original.    

Según se advirtió en el análisis realizado al artículo   49 de dicho proyecto, que se convirtió en Ley 270 de 1993, “sólo los   artículos 242, 243 y 244 superiores, se encargan de regular los procesos que se   eleven ante la Corte Constitucional, derivados algunos de ellos de las acciones   de inexequibilidad que adelante cualquier ciudadano”, de manera que no es   posible trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional a   pronunciamientos del tribunal supremo de lo contencioso administrativo, que   carecen de la consecuencia  solamente otorgada por la Constitución (art.   243, inciso 1°) a los fallos que dicte la Corte Constitucional en su ejercicio   de control jurisdiccional, lo cual compagina con lo decidido en dicho fallo   C-037 de 1996, en cuanto “desde una perspectiva orgánica, la única entidad de   la rama judicial que… reviste el carácter de tribunal constitucional es la Corte   Constitucional”, razón para declarar inexequible esa expresión atribuida al   Consejo de Estado.    

Cabe advertir que la noción formal u orgánica de   competencias asignadas a la Corte Constitucional aparece complementada por   disposición del constituyente con las excepciones que de manera expresa quiso   otorgar al tribunal supremo de lo contencioso administrativo, en función del   origen y la naturaleza de los decretos o actos a controlar como juez   constitucional, estando excluidas las atribuciones que acaban de explicarse, al   ser del resorte exclusivo de la Corte Constitucional.    

Por consiguiente, no puede acogerse de manera igual   para el Consejo de Estado el tránsito a cosa juzgada constitucional  previsto en el artículo 243 de la carta política, salvedad que, sin embargo, no   enerva, de parte de ese tribunal contencioso, la aplicación efectiva de ese   carácter básico del Estado social de derecho: “La Constitución es norma de   normas” (artículo 4° ib.).     

7.3. Contrario a lo que argumenta el accionante, no   concierne a la ley estatutaria la regulación de la atribución y los efectos   consagrados en los incisos 2° y 3° de los artículos 135 y 189 de la Ley 1437 de   2011, respectivamente. Según se anotó, esta Corte, de manera reiterada, ha   enseñado que es labor del legislador ordinario el establecimiento de la forma   mediante la cual se ejerce el derecho a accionar, esto es, reglar la materia   relacionada con las acciones, los trámites y los efectos que producen las   mismas, siendo propiamente misión de la ley estatutaria ordenar lo relativo a la   estructura y las funciones básicas de las jurisdicciones en las que se   tramitarán los tales instrumentos procesales y sus consecuencias.    

Lo anterior se   nutre en la facultad de libre configuración normativa del legislador, que en   materia de acciones y procesos ha sido ampliamente aceptada y reiterada por esta   corporación, como se lee en la sentencia C-875 de noviembre 22 de 2011 (M. P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub):    

“El   legislador tiene una amplia discrecionalidad en la regulación de los   procedimientos tanto judiciales como administrativos, discrecionalidad que como   todos los actos del poder estatal encuentra su límite en la Constitución. En    la sentencia C-204 de 2003, sobre este punto se indicó: ‘… esa discrecionalidad   para determinar normativamente acerca de una vía, forma o actuación procesal o   administrativa no es absoluta; es decir, debe ejercitarse dentro del respeto a   valores fundantes de nuestra organización política y jurídica, tales como, la   justicia, la igualdad y un orden justo (Preámbulo) y de derechos fundamentales   de las personas como el debido proceso, defensa y acceso a la administración de   justicia (C.P., arts. 13, 29 y 229). Igualmente, debe hacer vigente el principio   de la primacía del derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y   proyectarse en armonía con la finalidad propuesta, como es la de realizar   objetiva, razonable y oportunamente el derecho sustancial en controversia o   definición; de lo contrario, la configuración legal se tornaría arbitraria. …   Así las cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo bajo el   presupuesto de la omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de   la misma para alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino   especialmente en el evento de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada   frente al resultado que se pretende obtener con su utilización.’ Igualmente, en   sentencia C-314 de 2002 se precisó que la potestad de configuración del legislador es una   competencia constitucional que debe ejercerse dentro de los límites impuestos   por la Carta Política, la cual debe estar justificada en un principio de razón   suficiente, en donde si la decisión del legislador resulta arbitraria debe ser   retirada del ordenamiento jurídico. Uno de esos límites es precisamente no hacer   nugatorios derechos fundamentales como el debido proceso o el de defensa. En esa   misma línea, en la  sentencia C-662 de 2004, se adujo que ‘al juez constitucional le   corresponde garantizar al máximo la libertad de configuración que tiene el   legislador; libertad, que sin embargo, no puede ser absoluta ni arbitraria, sino   que debe desarrollarse conforme a los límites que impone la misma Carta’. Esta   postura fue recientemente reiterada en la sentencia C-372 de 2011, en la que se   sostuvo que la libertad de configuración del legislador además de estar limitada   por los principios de razonabilidad y proporcionalidad, también lo está por los   principios de progresividad y no regresión teniendo en cuenta que los derechos   fundamentales también tienen una faceta prestacional que alcanzada, se convierte   en un límite para aquella. Las  medidas legislativas, en ese orden, deben ser proporcionales y razonables.”[52]    

Tratándose de la   acción de nulidad por inconstitucionalidad, recuerda la Corte que el parágrafo   del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, consagró unas reglas a seguir, a partir   del reconocimiento de la supremacía e integridad de la Constitución. Declarada   su exequibilidad mediante la sentencia C-415 de 2012 citada, se observa que por   hallarse esa disposición unida a la acción que ahora se cuestiona,   necesariamente surge una conexidad y conformidad del texto en sí mismo y con la   carta política, cuyo sustento deviene precisamente del postulado del artículo 4°   ib., pero bajo el condicionamiento ya expresado, esto es, en asuntos con   contenido material de ley, cuya competencia se encuentra radicada en la Corte   Constitucional.    

7.4. No ocurre   igual con la expresión “constitucional” contemplada  en el inciso 3°   del artículo 189 de dicha ley, puesto que los efectos de cosa juzgada   constitucional allí establecidos obedecen a la competencia exclusiva de la Corte   Constitucional, según mandato expreso de la carta política, de manera que mal   puede arrogar el legislador ordinario el establecimiento de esa facultad y   consecuencia constitucional (art. 243) a órgano que literalmente no ostenta la   condición de tribunal constitucional (C-037 de 1996, precitada).    

La jurisprudencia   de esta corporación, por el alcance que quiso darle la carta al control que   ejerce, explicado en las consideraciones quinta y sexta de esta providencia,   ilustra que las decisiones adoptadas por el Consejo de Estado hacen tránsito a   cosa juzgada, mas no “constitucional”, nominación exclusiva de las   sentencias de la Corte Constitucional, sin perjuicio del reconocimiento del   control mixto de constitucionalidad propio del ordenamiento jurídico colombiano,   también enunciado.    

7.5. De manera   general y concordante, la doctrina y la jurisprudencia, locales y foráneas, han   considerado la cosa juzgada como una cualidad inherente a las sentencias   ejecutoriadas, que las hace inmutables, intangibles, inimpugnables y   obligatorias, por lo que el asunto decidido no puede variarse en el futuro,   constituyendo garantía de seguridad y estabilidad jurídica; de lo contrario los   conflictos serían interminables e irresolubles, en desmedro de los derechos   ciudadanos[53].    

Aun cuando no   existe un precepto constitucional que, aparte de lo estatuido en el artículo 243   y sin el apelativo “constitucional”, consagre esta connotación, la cosa   juzgada es consecuencia directa de cardinales disposiciones superiores,   especialmente las que consagran la prevalencia del interés general (art. 1°), la   vigencia del orden justo que posibilite la convivencia pacífica (art. 2°), el   debido proceso (art. 29) y el acceso a la administración de justicia (art. 229),   que no puede entenderse únicamente como el derecho a que se reciba una demanda o   una denuncia, sino a que se obtenga una pronta y cabal decisión en firme, las   cuales podrían considerarse carentes de sentido si los procesos iniciados y   adelantados ante los jueces no tuvieran una previsible y definitiva culminación   y las sentencias no fueran de obligatorio cumplimiento.    

Resulta claro   entonces que la cosa juzgada es objetivo de común consecución y aplicación en   todas las áreas judiciales, sin que se halle circunscrita a solo sus   tradicionales matices (formal y material), sino por su caracterización,    denominación  y ubicación, y en razón a la naturaleza de la autoridad u   órgano judicial que produce la providencia, según lo instituido en el sistema   normativo superior.    

De esta manera,   tendrán connotación de cosa juzgada las decisiones emanadas de autoridad   judicial diferente a aquella que la Constitución Política ha querido   expresamente calificar de otra forma, como precisamente ocurre con los fallos de   la Corte Constitucional, en su condición de órgano principal de defensa de la   supremacía e integridad de la carta política, función que no por ello desconoce   o mengua la tarea constitucional asignada al tribunal supremo de lo contencioso   administrativo en las materias de su competencia, razón válida y suficiente para   que las sentencias que dicte en virtud de lo establecido en el artículo 237-2   superior, tengan consecuencias de cosa juzgada, a futuro, a no ser que se   disponga efecto diferente.    

      

Así, los objetivos básicos que orientan la cosa juzgada   constitucional, de sólida y añosa estirpe, cuyos cimientos se entrelazan, como   se ha indicado, con la integridad y supremacía de la Constitución, son   reafirmados también por los principios de buena fe, confianza legítima y   seguridad jurídica, los cuales guían al ciudadano, partícipe del sistema   político – jurídico establecido.    

Recuérdese además lo que esta Corte ha expuesto sobre   el particular[54]:    

“7. En reiterada jurisprudencia esta   Corporación ha precisado que de acuerdo a lo establecido en el artículo 243 de   la Constitución Política, los fallos que la Corte Constitucional dicta en   ejercicio del control jurisdiccional gozan de fuerza de cosa juzgada. Ello   implica que las decisiones judiciales tomadas por la Corporación en cumplimiento   de su misión de garantizar la integridad y la supremacía de la Constitución,   adquieren valor jurídico y fuerza vinculante.[55]    

En ese sentido, la   cosa juzgada constitucional, además de proteger la supremacía normativa de la   Carta, está llamada a garantizar la efectiva aplicación de los principios de   igualdad, seguridad jurídica y confianza legítima de los administrados, ya que   por medio de esta figura, se garantiza que el órgano encargado del control   constitucional sea consistente con las decisiones que ha adoptado previamente.    

La cosa juzgada   constitucional ‘se predica tanto de los fallos de inexequibilidad como de los de   exequibilidad, vincula a todas las autoridades -incluida la misma Corte   Constitucional- y se extiende, por igual, al continente de la norma como a su   contenido material – precepto o proposición jurídica en sí misma considerada’[56].   No obstante, es la misma Corte quien determina los efectos de sus fallos[57],   en razón a su labor de intérprete directa y autorizada de la Carta.                             

El alcance de la   cosa juzgada constitucional ha sido desarrollado de manera amplía en la   jurisprudencia, a través de la definición de categorías independientes con   diferencias claras. De esta forma, se han establecido distinciones conceptuales   y prácticas entre lo que se entiende por cosa juzgada absoluta y por cosa   juzgada relativa, y entre cosa juzgada formal y cosa juzgada material.”    

Desde un enfoque complementario, también indicó esta   corporación[58]:    

“La cosa juzgada   constitucional se puede definir como el carácter inmutable de las sentencias de   la Corte Constitucional[59], cuyo principal efecto es que   una vez esta Corporación se ha pronunciado de fondo sobre la exequibilidad de un   determinado precepto, no puede volver a ocuparse del tema[60].    

La Corte ha explicado que existe cosa juzgada absoluta, ‘cuando el pronunciamiento de   constitucionalidad de una disposición, a través del control abstracto, no se   encuentra limitado por la propia sentencia, es decir, se entiende que la norma   es exequible o inexequible en su totalidad y frente a todo el texto   Constitucional’[61].    

Por su parte,   la cosa constitucional relativa se presenta ‘cuando el juez constitucional   limita en forma expresa los efectos de la decisión, dejando abierta la   posibilidad para que en un futuro se formulen nuevos cargos de   inconstitucionalidad contra la norma que ha sido objeto de examen, distintos a   los que la Corte ya ha analizado’[62].    

La doctrina   constitucional ha previsto tres (3) excepciones al alcance de la cosa juzgada   constitucional[63]:    

a. La cosa juzgada relativa implícita, frente a la cual esta Corporación ha    señalado: ‘Puede suceder que la Corte haya declarado la exequibilidad de una   disposición legal solamente desde el punto de vista formal, caso en el cual la   cosa juzgada operará en relación con este aspecto quedando abierta la   posibilidad para presentar y considerar nuevas demandas de inconstitucionalidad   por su contenido material; o bien puede acaecer que la Corte al declarar la   exequibilidad de una norma haya limitado su decisión a un aspecto constitucional   en particular o a su confrontación con determinados preceptos de la Carta   Política, situación en la cual la cosa juzgada opera solamente en relación con   lo analizado y decidido en la respectiva sentencia’[64].    

b. La cosa juzgada aparente, que se   presenta ‘si pese al silencio que se observa en la parte resolutiva de la   sentencia, existen en su parte motiva referencias suficientes para concluir que,   en realidad, la Corte limitó su análisis únicamente a los cargos que le fueron   planteados en la demanda, o a la confrontación de la norma acusada con el   contenido de unos determinados preceptos constitucionales’[65].    

c. Por su parte, la doctrina de la   Constitución viviente consiste en ‘una posibilidad, en todo caso   excepcionalísima, de someter nuevamente a análisis de constitucionalidad   disposiciones sobre las cuales existe un pronunciamiento de exequibilidad, en la   que dicha opción concurre cuando en un momento dado, a la luz de los cambios   económicos, sociales, políticos, e incluso ideológicos y culturales de una   comunidad, no resulte sostenible, a la luz de la Constitución, – que es   expresión, precisamente, en sus contenidos normativos y valorativos, de esas   realidades -, un pronunciamiento que la Corte haya hecho en el pasado, con   fundamento en significaciones constitucionales materialmente diferentes a   aquellas que ahora deben regir el juicio de Constitucionalidad de una   determinada norma’[66].    

La situación es más   compleja cuando en un pronunciamiento previo la Corte declaró exequible la   disposición acusada. En estos casos, como ha indicado esta Corporación, para que   pueda hablarse de la existencia de cosa juzgada en estricto sentido, es preciso   que la nueva controversia verse (i) sobre  el mismo contenido normativo de   la misma disposición examinada en oportunidad previa por la Corte   Constitucional, y (ii) sobre cargos idénticos a los analizados en ocasión   anterior.[67]    

VII. CONCLUSION    

Correspondió a la   Corte determinar (i) si la atribución conferida al Consejo de Estado para   conocer de la acción de nulidad por inconstitucionalidad de los actos de   carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno   Nacional, vulnera las competencias asignadas por la carta política a dicha   corporación y a la Corte Constitucional; y (ii) si los efectos hacia el futuro y   de cosa juzgada constitucional de las sentencias de nulidad por   inconstitucionalidad que profiera el Consejo de Estado, son equiparables a los   que emanan de las decisiones de la Corte Constitucional.    

Recuerda esta   corporación que en el diseño del sistema jurídico colombiano no existen normas y   actuaciones excluidas del control de constitucionalidad, cualquiera sea su   modalidad, estando distribuidas las competencias entre la Corte Constitucional,   órgano de cierre de la jurisdicción constitucional (art. 241superior), y el   Consejo de Estado, tribunal supremo de lo contencioso administrativo (art. 237-2    ib.).    

En este último   espacio, se encuentran los actos a que refieren los artículos 135 y 189 de la   Ley 1437 de 2011, cuyo conocimiento, por su naturaleza,   corresponde   a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual ubica en el Consejo de   Estado la nulidad por inconstitucionalidad, figura anclada en la competencia   residual que cumple ese alto tribunal, dentro del propósito de velar por la   supremacía de la Constitución, pero acorde a ciertos alcances y limitaciones. De   esta manera, los actos generales que no son competencia de la Corte   Constitucional, según las previsiones expresas de mandatos superiores, serán del   ámbito del Consejo de Estado.    

Así, la disposición del legislador   ordinario, prevista en el inciso 2° del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011,   respeta los principios y las reglas establecidas para el tribunal supremo de lo   contencioso administrativo, pero entendiéndose que corresponde a la Corte   Constitucional el conocimiento de los actos de carácter general con contenido   material de ley, esto es, con virtualidad de modificar, subrogar o derogar la   ley, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional.    

De otro lado, en virtud de los artículos 242, 243 y 244   superiores, que regulan los procesos que se promuevan ante la Corte   Constitucional, entre ellos, los derivados de las acciones públicas de   inexequibilidad que instaure cualquier ciudadano, no es posible trasladar los   efectos de cosa juzgada constitucional al Consejo de Estado por carecer de la   potestad de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional.    

Advierte entonces esta Corte que el efecto de cosa   juzgada constitucional, expandido en el inciso 3° del artículo 189 de la   Ley 1437 de 2011 a las sentencias de nulidad que profiere el Consejo de Estado,   no se aviene a la Constitución, por cuanto la calidad “constitucional”  únicamente está instituida, de manera orgánica y expresa, a los fallos que la   Corte Constitucional profiera en ejercicio de su control jurisdiccional (inciso   1° del artículo 243 superior). Esta consecuencia, en manera alguna implica   desmedro del control residual que ejerce el supremo tribunal de lo contencioso   administrativo, ubicado en el referente funcional del control mixto de   constitucionalidad, lo cual indica que las sentencias de nulidad de los actos   proferidos en virtud del artículo 237-2 de la carta política, tienen efecto de   cosa juzgada y, por lo general, a futuro.    

VIII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso segundo del artículo 135 de la Ley   1437 de 2011, bajo el entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde   el control constitucional de los actos de carácter general, expedidos por   entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material   de ley.    

Segundo. Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el   inciso tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, salvo la expresión   “constitucional”, que se declara INEXEQUIBLE.    

Notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA     MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                         Magistrada                                         Magistrado    

                 Con aclaración de voto                    Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERO GUERRERO PÉREZ  GABRIEL   EDUARDO MENDOZA MARTELO    

                         Magistrado                                                         Magistrado    

          Con salvamento parcial de voto                         Con salvamento parcial de voto    

                                                                                 Con aclaración de voto    

NILSON PINILLA PINILLA            JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

                  Magistrado                                                   Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS                       LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

                Magistrado                                                 Magistrado    

                                                                    Con aclaración de voto    

MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-400/13    

SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA DE   NORMA SOBRE PROCEDENCIA DE LA ACCION DE SIMPLE NULIDAD FRENTE A ACTOS   ADMINISTRATIVOS DE CARACTER GENERAL-Improcedencia (Aclaración de voto)    

ACCION DE NULIDAD POR   INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia   de la Sala Plena del Consejo de Estado en única instancia (Aclaración de voto)    

Expediente D-9392    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de   2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

Magistrado Ponente:    

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA    

Mi aclaración de voto respecto de la decisión de   mayoría, en cuanto se refiere al condicionamiento que incorpora el resolutivo   primero  la considero pertinente en la medida en que, a mi juicio, la inexequibilidad del   artículo 135 debió ser pura y simple, pues en el asunto examinado no estaban en   discusión las competencias de la Corte Constitucional claramente definidas en el   artículo 241 constitucional y en sentencias de esta Corporación que en las   motivaciones se citan, entre otras la C-816 de 1° de noviembre de 2011 y la   C-588 de 25 de julio de 2012. No obstante que acompañé la decisión de mayoría,   tal y como finalmente se adoptó, quería destacar que el celo de la Corte    por preservar sus competencias resultó excesivo con el condicionamiento que se   introdujo en este caso en el que se discutía si la acción de simple nulidad   cabía o no frente a otros actos administrativos generales que desarrollan la   Constitución, diferentes de los decretos dictados por el Gobierno Nacional.   Además quería dejar sentado que los actos generales a los que se refiere el   inciso acusado también deben ser de carácter nacional, pues son los que conoce   el Consejo de Estado, en única instancia. Además dicha corporación es   precisamente la que tiene asignada la competencia constitucional para decidir,   en Sala Plena, las acciones de nulidad por inconstitucionalidad.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-400/13    

EFECTOS DE LAS SENTENCIAS DEL CONSEJO DE   ESTADO SOBRE ACCIONES DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia del legislador ordinario   (Aclaración de voto)    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Competencia concurrente de la Corte   Constitucional y del Consejo de Estado (Aclaración de voto)/CONTROL ABSTRACTO   DE CONSTITUCIONALIDAD-Diferencias en los efectos de las sentencias que   profieren la Corte Constitucional y el Consejo de Estado (Aclaración de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Intérprete autorizada de la Constitución   (Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia respecto de   acciones de inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Implicaciones y carácter prevalente (Aclaración de voto)    

El control de constitucionalidad conjuga un reparto de   competencias para el ejercicio del control abstracto entre el Consejo de Estado   respecto de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad previstas en el   numeral 2º del artículo 237 de la Carta Política, y la Corte Constitucional   respecto de las acciones de inconstitucionalidad, con la clara atribución a esta   última del carácter de órgano de cierre de la jurisdicción constitucional, como   una manera de prever un mecanismo para zanjar las diferencias que en la   interpretación del ordenamiento superior pudieran llegar a plantearse entre los   diversos órganos a los que se encomienda el control de constitucionalidad.    

CONSEJO DE ESTADO-Competencia respecto de acciones de   nulidad por inconstitucionalidad (Aclaración de voto)/SENTENCIAS DEL CONSEJO   DE ESTADO-Efectos (Aclaración de voto)    

EFECTOS DE SENTENCIAS DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO-Diferencias (Aclaración de voto)    

Existen diferencias en los efectos de los fallos que,   en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad, profiere la Corte   Constitucional cuando resuelve acciones de inconstitucionalidad y el Consejo de   Estado al decidir las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, ya que los   primeros hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que implica la   prohibición de reproducir el contenido material del acto declarado inexequible   por razones de fondo, así como la imposibilidad de controvertirlos a través de   la acción de tutela; cosa que no ocurre en el caso de las sentencias que   resuelven las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, las cuales, de   manera excepcional, podrían ser susceptibles de amparo constitucional cuando   esté en juego la afectación de derechos fundamentales.    

Referencia: Expediente D-9392    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437    de 2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y   de lo Contencioso Administrativo”.    

Demandante: Franky Urrego Ortiz.    

Magistrado Ponente:    

Nilson Pinilla Pinilla    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la   Sala, formulo aclaración de voto con respecto a la declaratoria de   inexequibilidad de la expresión “constitucional”, contenida en el inciso   tercero del artículo 189 de la Ley 1437.    

Comparto la decisión de la Sala Plena, en tanto   diferencia los efectos de los fallos que, en ejercicio del control abstracto de   constitucionalidad, profiere la Corte Constitucional cuando resuelve acciones de   inconstitucionalidad y el Consejo de Estado al decidir las acciones de nulidad   por inconstitucionalidad previstas en el numeral 2º del artículo 237 de la Carta   Política, respectivamente.  Según lo dispuesto en el artículo 243 Superior,   los primeros hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, lo que implica la   prohibición de reproducir el contenido material del acto declarado inexequible   por razones de fondo, así como la imposibilidad de controvertirlos a través de   la acción de tutela. No ocurre igual en el caso de las sentencias que resuelven   las acciones de nulidad por inconstitucionalidad, las cuales, de manera   excepcional, podrían ser susceptibles de amparo constitucional cuando esté en   juego la afectación de derechos fundamentales. Asimismo, la decisión de la Sala   Plena encuentra sustento en el carácter prevalente de la interpretación de la   Carta Política que lleva a cabo la Corte Constitucional, en tanto órgano de   cierre de la jurisdicción constitucional e intérprete autorizada del   ordenamiento superior.    

Sin embargo, aclaro el voto para destacar que la   decisión adoptada por la Corte no implica desconocer que el constituyente asignó   facultades para ejercer control abstracto de constitucionalidad no sólo a esta   Corte sino también a la jurisdicción administrativa, en cabeza del Consejo de   Estado, a quien igualmente compete velar por la adecuación de la normatividad   expedida por el Gobierno Nacional a los dictados de la Carta Política y cuyas   decisiones también están amparadas por la fuerza de cosa juzgada y deben ser   acatadas por todas las autoridades, incluida esta Corte.  Con todo, el   diseño del control de constitucionalidad conjuga este reparto de competencias   para el ejercicio del control abstracto entre el Consejo de Estado y la Corte   Constitucional, con la clara atribución a esta última del carácter de órgano de   cierre de la jurisdicción constitucional, como una manera de prever un mecanismo   para zanjar las diferencias que en la interpretación del ordenamiento superior   pudieran llegar a plantearse entre los diversos órganos a los que se encomienda   el control de constitucionalidad.    

Asimismo, coincido con el argumento acogido por la Sala   Plena para declarar la exequibilidad de los restantes contenidos del inciso   tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011. Dado que el cargo planteado por   el actor cuestionaba la competencia del legislador ordinario para fijar los   efectos de los fallos que resuelven las acciones de nulidad por   inconstitucionalidad, las consideraciones expuestas en la sentencia se   concentran en analizar las razones por las cuales sí es posible definir, a   través de ley ordinaria, los efectos de las decisiones judiciales. En tal   sentido, acompaño la decisión de la mayoría, en el entendido de que declara   exequible el fragmento normativo cuestionado en relación con este único cargo.   Sin embargo, estimo pertinente aclarar que, si bien el legislador tiene   competencia para determinar los efectos temporales de las decisiones judiciales,   no cabe admitir que la Administración expida actos inconstitucionales que tengan   vigencia durante un solo día, pues ello socavaría la integridad y supremacía de   la Constitución.  Tal ha sido el fundamento para atribuir efectos ex   tunc a las sentencias que resuelven las acciones de nulidad por   inconstitucionalidad. El demandante no plantea este cargo en su escrito de   acusación ni la Corte se pronuncia sobre la problemática que podría plantear el   conceder, como regla general, sólo efectos a futuro a las sentencias que   declaran la nulidad por inconstitucionalidad de los actos a los que se refiere   el numeral 2º del artículo 237 Superior.  En consecuencia, los efectos de   cosa juzgada relativa que amparan la declaratoria de exequibilidad parcial de   esta norma no se extienden a la decisión respecto de esta cuestión.    

Fecha ut supra,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-400/13    

Expediente D-9392    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   incisos segundo del artículo 135 y tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de   2011, “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo”.    

NILSON ELIAS PINILLA PINILLA    

En lo que toca con  mi discrepancia parcial   respecto de  la decisión de mayoría en torno al resolutivo segundo   debo señalar que la misma se justifica en la medida en que negar que el control   que realiza el Consejo de Estado en las acciones de nulidad por   inconstitucionalidad, es de estirpe constitucional significa desconocer los   alcances que la propia Carta le atribuyó a dicha acción. De manera que ninguna   razón lógica,  jurídica o de conveniencia se opone a que la cosa juzgada   que se predica de las sentencias que dicta el Consejo de Estado en estos   procesos puede adicionarse con la expresión “constitucional” para denotar    precisamente que allí, necesariamente, ha tenido lugar un  cotejo del acto   de carácter general con la Constitución. En esos términos excluir de la norma   dicha expresión resulta objetivamente contrario a lo que se deriva del control   que allí se realiza y de los alcances que tiene la cosa juzgada de la sentencia   que se dicte. La única razón de ser  de la acción del que trata el artículo   237 de la Constitución es de que a través de ella se realice un control de actos   generales en defensa de los enunciados de la Carta. Se trata de una labor de   control constitucional genuina, objetiva e irreductible. Luego nada se afecta,   se daña o se perjudica con reconocerle esa característica.    

Jurídica y deontológicamente con la decisión de mayoría   nada se honra, nada se defiende, ningún valor se rescata y a ningún efecto útil   o trascendente se atiende. De otra parte es importante enfatizar que los únicos   actos generales en relación con los cuales cabe que el Consejo de Estado declare   efectos retroactivos, conforme el tenor literal de la norma respectiva son los   decretos dictados por el gobierno nacional, (El Presidente con el ministro o   ministros a quienes concierne el tema). Solo a esos decretos se hizo extensiva   la posibilidad de modular los efectos de la nulidad por inconstitucionalidad. La   norma no hace extensiva esa posibilidad a actos generales que desarrollen   directamente la Constitución distintos a los dictados propiamente por el   gobierno nacional, por ende, su mayor claridad no da margen para ampliar su   cobertura.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

      

ACLARACION DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

A LA SENTENCIA C-400/13    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD A CARGO DEL   CONSEJO DE ESTADO-Si bien   es residual, no implica desconocer que tiene los efectos propios de la   comparación, con fuerza de cosa juzgada, entre la Constitución y los decretos   reglamentarios y otros actos administrativos con carácter general (Aclaración de   voto)    

Con el respeto acostumbrado hacia las decisiones de la   Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-400 del 3 de julio de 2013 (M.P. Nilson   Pinilla Pinilla), fallo en el que la Corte decidió declarar exequible, por los   cargos analizados, el artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, bajo el entendido de   que a la Corte Constitucional le corresponde el control de constitucional de los   actos de carácter general, expedidos por entidades u organismos distintos al   Gobierno Nacional, con contenido material de ley. La misma decisión declaró   exequible el artículo 189 de la misma ley, salvo la expresión “constitucional”,   la cual fue declarada inexequible.    

Compartí el argumento de la   mayoría, en el sentido que la expresión “constitucional” es contraria a la Carta   en tanto la cosa juzgada con ese carácter solo puede predicarse de los fallos   que adopta la Corte en ejercicio del control jurisdiccional de normas con fuerza   material de ley, conforme lo estipula el artículo 243-1 CP. Sin embargo, debo   insistir en que esa consideración no se contrapone con la importancia y   pertinencia del carácter desconcentrado que tiene el control de   constitucionalidad en Colombia.    

Es claro que el Consejo de Estado tiene competencia   para el ejercicio del control de constitucionalidad la cual, si bien es   residual, no por ello implica desconocer que esa actividad judicial tiene los   efectos propios de la comparación, con fuerza de cosa juzgada, entre la   Constitución y los decretos reglamentarios y otros actos administrativos con   carácter general. Esta asignación funcional es particularmente valiosa en el   caso colombiano, pues responde a una tradición centenaria, que ha confiado a ese   Alto Tribunal la función de servir de juez de constitucionalidad en dichos   casos. Además, lo que resulta más importante, la distribución de competencias   desconcentrada hace que la Constitución irradie las diferentes jurisdicciones,   lo que enriquece el debate jurídico acerca de la comprensión de los contenidos   de la Carta Política y fortalece la democracia alrededor de la vigencia de los   derechos constitucionales en todas las instancias judiciales.    

En ese orden de ideas, la declaratoria de   inexequibilidad antes mencionada no puede comprenderse como un intento de   indebida expansión de las competencias de la Corte Constitucional, sino solo   como la delimitación de los efectos de sus sentencias, según lo ordena la Carta   Política, mismo estatuto que asigna precisas y encomiables funciones al   contencioso administrativo en materia de control de constitucionalidad.    

Estos son los motivos de mi   aclaración de voto.    

Fecha ut supra.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL   MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS   Y ACTOS DE CARACTER GENERAL DICTADOS POR EL GOBIERNO NACIONAL-Absolutamente imprescindible que el   contenido material de ley se desprenda de disposición con fuerza constitucional   que así lo reconozca (Salvamento y Aclaración de voto)    

SENTENCIAS DEL CONSEJO DE ESTADO QUE   DECLARAN LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN DECRETO DICTADO POR EL GOBIERNO NACIONAL-Efectos   (Salvamento y Aclaración de voto)    

CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL Y EL CONSEJO DE ESTADO-Decisiones hacen tránsito a cosa juzgada constitucional   (Salvamento y Aclaración de voto)/CORTE CONSTITUCIONAL-Primacía de la   interpretación autorizada de preceptos constitucionales como órgano de cierre   (Salvamento y Aclaración de voto)    

Demanda de inconstitucionalidad: contra el artículo 135 de la Ley   1437/11, “por la cual se expide el Código de procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo”.    

Salvo y aclaro mi voto, frente a la   Sentencia C- 400 de 2013, aprobada en la sesión de Sala Plena, del tres (3) de   julio de dos mil trece (2013), por los siguientes motivos:    

1. La sentencia C-400 de 2013   juzgó la constitucionalidad del inciso segundo del artículo 135 de la Ley 1437 de   2011 en el que se establece la competencia del Consejo de Estado para conocer de   las demandas de nulidad formuladas en contra de actos de carácter general que por expresa disposición   constitucional sean expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno   Nacional. Este Tribunal concluyó que la disposición resultaba constitucional en   el entendido de que a la Corte   Constitucional le corresponde el control constitucional de los actos de carácter   general, expedidos por entidades u organismos distintos del Gobierno Nacional,   con contenido material de ley.    

Es necesario   aclarar que el alcance de la expresión “con contenido material de ley”   dispuesta en el condicionamiento adoptado por la Corte, deberá ser entendido (i)   a partir de la obligación de respetar las normas de la Carta que definieron las   competencias de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado y (ii) teniendo   en cuenta las consideraciones expuestas en dicha providencia. De acuerdo con   ello son necesarias las siguientes dos precisiones.     

En primer   lugar, es absolutamente imprescindible que el contenido material de ley del acto   correspondiente se desprenda de una disposición con fuerza constitucional que   así lo reconozca. La delimitación y definición de competencias de control   constitucional, no puede depender nunca de criterios definidos adhoc por este   Tribunal. En consecuencia, para identificar una competencia atípica deberá   siempre establecerse si existe una norma superior que le atribuya fuerza   material de ley a la disposición cuyo examen se pretende.      

En segundo   lugar, la expresión “con contenido material de ley” alude a los actos   normativos que tienen, según la sentencia C-400 de 2013, la “virtualidad de   modificar, subrogar o derogar la ley, expedidos por entidades u organismos   distintos del Gobierno Nacional.” Conforme a ello, es insuficiente que el   contenido de la norma corresponda materialmente con el de las leyes, en tanto es   necesario constatar si cumple una función realmente legislativa. Es precisamente   por ello que en la sentencia la Sala Plena advirtió que no “encuadran en el   contenido material de ley, los reglamentos del Presidente de la República que   pretendan modificar o adicionar una ley.”    

2. Salvo mi voto frente al segundo   resuelve de la sentencia C- 400 de 2013, que declaró la exequibilidad del inciso   tercero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, salvo la expresión   “constitucional”  que se declara inexequible, al considerar que en virtud de los artículos 242,   243 y 244 Superiores, que regulan los procesos que se promueven ante la Corte   Constitucional, no permiten trasladar los efectos de cosa juzgada constitucional   a las decisiones del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, cuyas   sentencias de nulidad por inconstitucionalidad tendrán efecto hacia el futuro y   en determinados casos, consecuencias frente a acaecimientos anteriores a su   pronunciamiento.    

A mi juicio, si se parte de la concepción   de un sistema de control abstracto de constitucionalidad no concentrado, en el   que la Corte Constitucional y el Consejo de Estado comparten la función de   control de constitucionalidad, en ambos casos, sus decisiones hacen tránsito a   cosa juzgada constitucional, sin que ello signifique que haya una prevalencia en   la interpretación de las normas constitucionales realizadas en un caso concreto   por el tribunal supremo de lo contencioso administrativo. En esos casos esa   primacía la tiene la interpretación autorizada de los preceptos constitucionales   efectuada por la Corte Constitucional como órgano de cierre.    

De esta manera, me aparto de la decisión   adoptada por la Sala haciendo las claridades antes expuestas.     

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

[1] Cfr. C-225 de mayo 18 de 1995, M. P. Alejandro Martínez Caballero;   C-774 de julio 25 de 2001, M. P. Rodrigo Escobar Gil;   C-067 de febrero 4 de 2003, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C-277   de 2007, C-307 de  abril 29 de 2009, M. P. Jorge Iván Palacio Palacio,    C-228 de marzo 30 de 2009, M. P.  Humberto Antonio Sierra Porto.    

[2] Cfr. C-988 de octubre 12 de 2004, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[3] C-1042 d diciembre 4 de 2007, M. P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[4]  Cfr. .C-560 de agosto 4 de 1999, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-1290 de 2001, M.   P. Álvaro Tafur Galvis, C-415 de junio 6 de 2012, M.   P. Mauricio González Cuervo, entre otras.    

[5]“Cfr. García de Enterría, Eduardo. La Constitución como norma y   el tribunal Constitucional, Civitas, Madrid, 1991”    

[6] “Sent. T-06/92 M.P. Ciro Angarita Barón Cfr. Título II,   capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución Política”    

[7] “Cfr. Título II, capítulos 1, 2 y 3 de la Constitución   Política”    

[8] “Cfr. Artículo 2 de la Constitución Política”    

[9] “Cfr. Título II, capítulo 4 y título VIII, capítulo IV, en   particular el artículo 241 de la Constitución política”    

[10] “Sent. C-445/96 M.P. Hernando Herrera Vergara”     

[11] C-1290 de 2001, precitada.    

[12] Ibídem.    

[13] “Ver sent. C-180/94.”    

[14] Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001,   precitadas, entre otras.    

[15] La Corte en la sentencia C-560 de 1999, reiteró el carácter difuso   del control abstracto de constitucionalidad, “por cuanto no es ejercido por   un solo órgano del Estado sino por varios: la Corte Constitucional como función   esencial y permanente, en su carácter de supremo órgano de la jurisdicción   constitucional y el Consejo de Estado, por vía residual, pues como ya se ha   indicado éste también ejerce funciones de ese orden”. De igual manera, en la   C-122 de 2011subrayó: “Esta norma [artículo 4° de la   Constitución] hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea   calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control   concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de   constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u   otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución”.    

[16] Cfr. C-560 de 1999 y C-1290 de 2001, precitadas    

“[17]  “Sobre estos conceptos ver las sentencia SU- 047 de 1999, sentencia C- 836 de   2001 y C-335 de 2008, entre otras.”    

[18] “Sentencia C-335 de 2008.”    

[19] Cfr. C-634 de 2011, precitada. “Así, en términos de Hans Kelsen, ‘… el tribunal hace algo más que   declarar o constatar el Derecho y contenido en la ley, en la norma general.    Por el contrario, la función de la jurisdicción es más bien constitutiva: es   creación de Derecho, en el sentido auténtico de la palabra. Pues la sentencia   judicial crea por completo una nueva relación: determina que existe un hecho   concreto, señala la consecuencia jurídica que debe enlazarse a él, y verifica en   concreto dicho enlace.  Así como los dos hechos –condición y consecuencia-   van unidos por la ley en el dominio de lo general, tienen que ir enlazados en el   ámbito individual por las sentencias judicial es norma jurídica individual:   individualización o concreción de la norma jurídica general o abstracta,   continuación del proceso de creación jurídica, de lo general en lo individual;   sólo el prejuicio según el cual todo Derecho se agota en la norma general, sólo   la errónea identificación del Derecho con ley pueden obscurecer una idea tan   evidente.  Vid. KELSEN, Hans. (2009) El método y los conceptos   fundamentales de la Teoría Pura del Derecho.  Editorial Reus.    Zaragoza, pp. 69-70.’”    

[20] Ibídem.    

[21] Cfr. C-816 de noviembre 1° de 2011. M. P.   Mauricio González Cuervo. En ese providencia la Corte, recordó lo manifestado en   la C-338 de 2008, acerca de las decisiones de todos los órganos de cierre   jurisdiccional: “Reconocerle fuerza vinculante a la jurisprudencia sentada por la   Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la   Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, redunda en una mayor   coherencia del sistema jurídico colombiano, lo cual no se contradice con   imperativos de adaptación a los cambios sociales y económicos. De igual manera,   la vinculatoriedad de los precedentes garantiza de mejor manera la vigencia del   derecho a la igualdad ante la ley de los ciudadanos, por cuanto casos semejantes   son fallados de igual manera. Así mismo, la sumisión de los jueces ordinarios a   los precedentes sentados por las Altas Cortes asegura una mayor seguridad   jurídica para el tráfico jurídico entre los particulares”.     

[22] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-710/01, (M.P. Jaime   Córdoba Triviño).”    

[24]  “Sentencia C-327 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz”    

[25]  “Ver al respecto las siguientes sentencias: C-996 de 2000   y C-939 de 2002.”    

[26]  “Ver sentencias C-769 de 1998, M.P. Antonio Barrera   Carbonell y C-328 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.”    

[27] “Ver sentencias C-448 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara y   C-1076 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas Hernández”    

[28] “Sentencia C-150 de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa”    

[29] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”    

[30] “Ibídem.”    

[31] “Ibídem.”    

[32] “Sentencia C-570 de 1997. MP Carlos Gaviria Díaz, consideración   VI.4.2. Ver también, entre otras, la sentencia C-1191 de 2001.  Fundamento   39.”    

[33] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-474/03, (M.P. Eduardo   Montealegre Lynett)”    

[34] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”    

[35] “Por ello, esta Corporación, en sentencia C-805 de 2001, señaló   que sin desconocer la exigencia de una ley previa como presupuesto necesario   para el ejercicio de la potestad reglamentaria, ésta es un derecho propio   constitucionalmente otorgado al Presidente de la República, que no requiere para   su ejercicio de autorización o mandato legal: ‘La potestad reglamentaria, o el   poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al   Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas   de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por   consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda,   pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice   en mayor o menor grado sus poderes jurídicos. //Ahora bien, la potestad   reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable,   intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier   tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la   Administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta   facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la   Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el   contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no   ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo   contenido está reservado al legislador’”.    

[36] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-690/03.”    

[37] “Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-333/01, (M.P. Rodrigo   Escobar Gil).”    

[38] Cfr. C-155 de febrero 22 de  2005, M. P.  Manuel José   Cepeda Espinosa y C-1081 de octubre 24 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy   Cabra.    

[39] Ibídem.    

[40] Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008, M. P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[41] Cfr. C-319 de mayo 3 de 2007, M. P. Jaime   Araújo Rentería.    

[42] Cfr. C-1154 de 2008, precitada. Ver además   C-485 de junio 25 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[43] Cfr. C-1154 de 2008, precitada y C-049 de   febrero 7 de 2012, M. P. Mauricio González Cuervo. En estas providencias,   particularmente, la Corte realizó un análisis detallado de la doctrina y la   jurisprudencia vertida sobre el control abstracto de constitucionalidad en   asuntos que han convocado su competencia especial para   asegurar la supremacía e integridad de la carta política.    

 [44] Cfr. C-1290 de 2001, precitada.    

[45]  “ibídem.”    

[46] “Sent. C-037/96  M.P. Vladimiro Naranjo Mesa”    

[47] “Al respecto se pueden consultar, entre otras, la Sentencia   Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, CP:   Daniel Suarez Hernández Radicación número: 11120; Consejo de Estado Sala de lo   Contencioso Administrativo Sección Primera CP. Juan Alberto Polo Figueroa Ref.:   Expediente núm. AI – 025; Consejo de Estado Sala de lo Contencioso   Administrativo CP Juan Alberto Polo Figueroa. Referencia: Expediente Nº S612”    

[48] Cfr. C-1154 de noviembre 26 de 2008, M. P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[49] Cfr.C-197 de abril 7 de 1999, M. P. Antonio Barrera Carbonell.    

[50] Cfr. C-1154 de 2008 precitada. Consejo de Estado, Sección Primera,   sentencia de noviembre 1° de 2001,  Expediente 6686, C. P. Olga Inés   Navarrete Barrero.    

[51] Cfr. C-037 1996 precitada.    

[52] Cfr. C-415 de 2012, precitada.    

[53] Cfr. C-543 de octubre 1° de 1992, M. P. José Gregorio Hernández   Galindo; C-548 de octubre 30 de  1997, M. P. Carlos Gaviria Díaz; C-774 de   julio 25 de 2001 y C-1151 de diciembre 2 de 2003, M. P. Rodrigo Escobar Gil;   C-477 de julio 10 de 2003 y C-627 de julio 29 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-522 de agosto 4 de 1999, M. P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.                                                                                                                                                                   

[54] C-241 de marzo 22 de 2012, M. P. Luis   Ernesto Vargas Silva.    

[55] “Cfr, entre otras, las siguientes providencias: Sentencias   C-310 de 2002, C-397 de 1995 y C-774 de 2001;                                   los Autos A-174 y A-289ª de 2001. SU-047 de 1999. “    

[56] “Sentencia C-301 de 1993.”    

[57] “En la Sentencia C-113 de 1993 la Corte   precisó que ‘sólo la Corte Constitucional, de conformidad con la Constitución,   puede, en la propia sentencia, señalar los efectos de ésta. Este principio,   válido en general, es rigurosamente exacto en tratándose de las sentencias   dictadas en asuntos de constitucionalidad’.”    

[58] C-254A de marzo 29 de 2012, M. P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[59] “Sentencia de la Corte Constitucional   C-028 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.”    

[60] “Sentencia de la Corte Constitucional C-079 de 2011, M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.”    

[61] “Sentencia de la Corte Constitucional   C-469 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.   C-542 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.  C-310 de 2002; C-978 de 2010, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva; C-819 de 2010, M.P.  Jorge   Iván Palacio Palacio; Sentencia C-061 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;   Sentencia C-729/09, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; Sentencia C-406 de 2009,   M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-149 de 2009, M.P: Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo; C-516 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-647 de 2006, M.P.   Alvaro Tafur Galvis; C-310 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil.”    

[63] “Sentencia de la Corte Constitucional   C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.”    

[64]   “Sentencia C-153 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-237ª de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa;   Sentencia C-798/03, M.P: Jaime Córdoba Triviño.”    

[65] “Sentencia C-260/11, M.P. Jorge   Iván Palacio Palacio; C-931 de 2008. En el mismo sentido pueden verse las   Sentencias C-397 de 1995, C-700 de 1999, C-1062 de 2000 y C-415 de 2002, entre   otras.”    

[66] “Sentencia de la Corte Constitucional   C-029 de 2009, M.P. Rodrigo Escobar Gil.”    

[67] “Sentencia de la Corte Constitucional C-228 de 2009, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.”    

[68] “Sentencia de la Corte Constitucional C-220 de 2011, M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.”