C-410-15

           C-410-15             

Sentencia C-410/15    

MEDIDAS Y DISPOSICIONES PARA PROYECTOS DE   INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE-Saneamientos por   motivos de utilidad pública/PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Saneamientos   por motivos de utilidad pública    

EXCLUSION DE LA POSIBILIDAD DE INSTAURAR   ACCIONES INDEMNIZATORIAS CONTRA LA ENTIDAD PUBLICA ADQUIRENTE DE BIENES POR   MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA E INTERES SOCIAL-Constituye   una vulneración de los derechos de propiedad y de acceso a la administración de   justicia, como también, un desconocimiento a la cláusula general de   responsabilidad del estado por el daño antijurídico    

La decisión se funda en la vulneración de la cláusula general de   responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la   posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en   el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir   responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se   demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa   posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida. Igualmente, la   inexequibilidad de la disposición cuestionada también encuentra sustento en la   vulneración del derecho a la propiedad consignado en el artículo 58 Superior, en   virtud de que la expresión alegada como inconstitucional elimina la garantía   integral del patrimonio de los ciudadanos que supone las acciones   indemnizatorias, lo que implica que el afectado no podría promover los   respectivos medios de control para obtener una compensación por la afectación   patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble alegado de su   propiedad. Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición   “diferentes a la entidad pública adquirente” del contenido normativo de las tres   disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes   adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra   fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia (artículo   229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona    no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la   misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en   desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que   signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una pretensión   en derecho.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

INTEGRACION DE LA UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION DE UNIDAD   NORMATIVA-Condiciones para su procedencia    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia excepcional    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Parámetro de control constitucional/RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL   DEL ESTADO-Jurisprudencia constitucional    

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO POR   DAÑO ANTIJURIDICO-Premisas jurídicas distintas    

Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisas   jurídicas distintas, aunque poseedoras de una lógica dependencia instrumental:   la primera hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado, y el   deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, el cual puede   ser igualmente generado por la acción o la omisión de las autoridades públicas;   y la segunda, referida a la responsabilidad del servidor público por el daño   antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como agente   estatal, y al deber del Estado de repetir en su contra.    

CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD   PATRIMONIAL DEL ESTADO-Contenido y alcance/CLAUSULA   GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Jurisprudencia   constitucional/CLAUSULA GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Cualificación/CLAUSULA   GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO-Requisitos/CLAUSULA   GENERAL DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE ESTADO-Carácter imperativo sin que   quiera decir que se trata de una norma de ius cogens    

La Corte Constitucional, ha entendido el daño antijurídico como aquél   que sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportarlo, constituyéndose   así en un perjuicio injusto a su patrimonio. Por su parte, la jurisprudencia   contencioso administrativa lo ha descrito como: “la lesión de un interés   legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en la   obligación de soportar”. Bajo esta definición, Considera la Sala oportuno   aclarar, como lo ha hecho en otras ocasiones, que la antijuridicidad del daño no   corresponde a la ilicitud del acto realizado por el agente u órgano del Estado o   quien actúe como tal, pues esa actuación puede serlo o por el contrario ser   perfectamente lícita y de igual forma generar un daño antijurídico. La   antijuridicidad, se predica del carácter insoportable que tiene para la víctima   el perjuicio sufrido y por lo que incluso, teniendo como fuente una actividad   lícita, constituye una responsabilidad del Estado llevar a cabo la adecuada   reparación como consecuencia de la afectación patrimonial que se ha presentado.    

PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL   DEL ESTADO-Cláusula general    

El principio de responsabilidad patrimonial del Estado, deriva en la   construcción de una cláusula general bajo la cual el Estado debe responder por   todos los daños antijurídicos –piedra angular del sistema- generados por las   acciones u omisiones de quienes ejerzan el poder público. Dicha Cláusula General   de Responsabilidad del Estado es una garantía constitucional que busca proteger   y garantizar los derechos de todos los administrados, y se constituye como un   valor democrático que soporta nuestro Estado Social de Derecho.    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Contenido y límites/PROPIEDAD PRIVADA-Naturaleza/PROPIEDAD   PRIVADA-Derecho subjetivo propio de los regímenes liberales/DERECHO A LA   PROPIEDAD PRIVADA-Principios/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Función   social/DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Instrumento internacional    

PROPIEDAD O DOMINIO-Concepto/PROPIEDAD O DOMINIO-Atribuciones o elementos/DERECHO   A LA PROPIEDAD-Características/PROPIEDAD-Modos para su adquisición    

PROPIEDAD PRIVADA-Concepto    

Frente al concepto de propiedad privada, esta Corporación ha   establecido que se trata de un derecho subjetivo que se tiene sobre una cosa   corporal o incorporal, que faculta a su titular para usar, gozar, explotar y   disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus inherentes funciones sociales   y ecológicas, encaminadas al cumplimiento de deberes constitucionales   estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, como son la   protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la   promoción de la justicia y la equidad y el interés general  prevalente.   Así, ha entendido la Corte, que es necesario que el ordenamiento jurídico adopte   límites al derecho a la propiedad privada, que permitan la consolidación de los   derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, enmarcadas en   la consecución de las citadas funciones que encuentran su fundamento en la Carta   (artículos 1, 2, 58, 59 y 95 nums. 1 y 8).    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Alcance    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-No es absoluto    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Utilidad pública e interés social como unos de los límites   constitucionales que determinan su alcance/PRIVACION DE LA TITULARIDAD DEL   DERECHO A LA PROPIEDAD CONTRA LA VOLUNTAD DEL TITULAR-Requisitos    

Considera la Corte en esta oportunidad que la expropiación o   cualquier otra forma de adquisición del dominio por parte del Estado debe   respetar, en primer lugar, un principio de legalidad que implica que sólo serán   expropiables aquellos bienes que sean necesarios para que la administración   alcance con ellos un fin de utilidad pública o interés social, previamente   determinados en la Ley. En segundo lugar, es necesario que el proceso de   adquisición se adelante con atento respeto por las garantías judiciales,   buscando el consentimiento del titular del bien y sólo recurriendo a la vía   administrativa cuando esto haya sido imposible, sin perjuicio de que exista la   posibilidad de recurrir al ejercicio de medios de control   contencioso-administrativos frente a cualquier elemento de la decisión que   prescribe el derecho del hasta ese momento propietario. En tercer lugar, la   expropiación u otra forma de adquisición, sólo podrá ser considerada respetuosa   de lo establecido en la Carta, si el traspaso del derecho de dominio del   particular a la administración, fue antecedido del pago de una indemnización   justa por la pérdida del bien. De esta forma, la   expropiación o adquisición de un bien por razones de utilidad pública e interés   social, será acorde con los mandatos constitucionales si respeta los valores   fundamentales del Estado Social de Derecho, entre ellos: principio de legalidad,   debido proceso, acceso a la justicia y una indemnización justa.    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA-Obligación imperativa de la administración de acceder a bienes   necesarios para el desarrollo de sus fines por la vía de la enajenación   voluntaria o de expropiación y no por la mera ocupación del mismo    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE   JUSTICIA-Contenido y alcance/DERECHO DE ACCESO A   LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Parámetro de control constitucional    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE   JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Relación/DERECHO DE   ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA Y DEBIDO PROCESO-Garantías que   constituyen límites materiales al alcance de las facultades del Estado    

PROTECCION DE DERECHOS DE GARANTIAS   JUDICIALES Y PROTECCION JUDICIAL-Instrumentos   internacionales    

ACCION INDEMNIZATORIA COMO RESTRICCION AL   DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Limitación    

DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE   JUSTICIA-Criterios esenciales según la   jurisprudencia interamericana    

La jurisprudencia interamericana ha desarrollado dos criterios   esenciales para entender el acceso a los recursos internos como un paso previo   para fortalecer la subsidiariedad y el sistema judicial de los Estados. Estos   recursos estatales deben ser adecuados y efectivos. La primera de estas   características apunta a una evaluación objetiva y teórica del recurso mismo   pues implica que sea una medida idónea para proteger la situación jurídica   infringida. Entre tanto, la segunda característica, referente a la efectividad   corresponde a una evaluación de los efectos que produce el recurso y su relación   con el tiempo de la misma. Mientras que una de   las características se orienta a la existencia de un recurso, la otra evalúa si   el impacto del mismo es el que se esperaba con su creación, produciendo así el   efecto protector de los derechos humanos. Al leer de manera conjunta el alcance   del deber del acceso a la justicia con el derecho al debido proceso se puede   vislumbrar la importancia de las formas procesales que se derivan de estos   derechos, los cuales persiguen un fin que trasciende lo meramente   administrativo. No es sólo el poder acceder a la administración de justicia,   sino que de manera adecuada y en la práctica, ello tenga un impacto en la   protección que se busca.    

SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES   POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Antecedente   legislativo    

SANEAMIENTO AUTOMATICO EN FAVOR DE   ENTIDADES PUBLICAS-Alcance/SANEAMIENTO AUTOMATICO   POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Contenido y alcance/SANEAMIENTO DE BIENES   INMUEBLES A FAVOR DEL ESTADO-Contenido y alcance    

SANEAMIENTO AUTOMATICO DE BIENES INMUEBLES   POR MOTIVOS DE UTILIDAD PUBLICA-Requisitos que debe   cumplir la entidad pública con el fin de garantizar el derecho a la oponibilidad   de terceros    

Referencia: Expediente D-10494    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas   y disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se   conceden facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley   1450 de 2011 “Por la cual se expide el   Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”.    

Demandante: Abraham Antonio Haydar Berrocal.    

Magistrado Ponente:    

Bogotá, D.C., primero (1°)   de julio de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada   en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Abraham Antonio   Haydar Berrocal, promovió demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 21   (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se adoptan medidas y   disposiciones para los proyectos de infraestructura de transporte y se conceden   facultades extraordinarias” y el artículo 245 (parcial) de la Ley 1450 de   2011 “Por   la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”.    

El accionante planteó a través de su demanda,   la inconstitucionalidad del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y por unidad   normativa, del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, normas que establecen el   saneamiento automático de la propiedad de los inmuebles adquiridos por entidad   pública con destino a proyectos de utilidad pública e interés social, por   considerar que dichos preceptos vulneran los artículos 90, 58 y 229 de la Carta   Política.    

A través de Auto del   veinticinco (25) de noviembre de dos mil catorce (2014), el Despacho admitió la   demanda correspondiente al expediente D-10494, por considerar que cumplía con   los requisitos establecidos en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.    

II.  NORMAS   DEMANDADAS    

A continuación se transcriben las normas demandadas y se señalan los   apartes impugnados:    

LEY 1682 DE 2013    

(Noviembre 22)    

Diario Oficial No. 48.987 de 27 de noviembre de 2013    

(Publicación original: Diario Oficial No. 48.982 de 22 de noviembre   de 2013)    

(…)    

TÍTULO IV    

GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIALES, GESTIÓN AMBIENTAL, ACTIVOS Y REDES   DE SERVICIOS PÚBLICOS, DE TIC Y DE LA INDUSTRIA DEL PETRÓLEO, ENTRE OTROS Y   PERMISOS MINEROS Y SERVIDUMBRES.    

CAPÍTULO 1    

GESTIÓN Y ADQUISICIÓN PREDIAL    

(…)    

ARTÍCULO 21.   SANEAMIENTOS POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. La adquisición de inmuebles por los motivos   de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor de   la entidad pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su   titulación y tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de   adquisición, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier   causa puedan dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de   matrícula inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente.    

El saneamiento automático de que trata el   presente artículo será aplicable a los inmuebles adquiridos para proyectos de   infraestructura de transporte, incluso antes de la vigencia de la Ley 9ª de   1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el Gobierno Nacional en un   plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.    

PARÁGRAFO 1o. El saneamiento automático será invocado por   la entidad adquirente en el título de tradición del dominio y será objeto de   registro en el folio de matrícula correspondiente.    

PARÁGRAFO 2o. La entidad pública que decida emplear el   mecanismo de saneamiento automático deberá verificar si el inmueble a adquirir   se encuentra inscrito en el Registro de Tierras Despojadas y Abandonadas   Forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011, a cargo de la Unidad Administrativa   Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, si existe en curso   proceso judicial de restitución, así como si existen medidas de protección   inscritas por la vía individual o colectiva a favor del propietario que no hayan   sido levantadas, en virtud de lo previsto al efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto número 2007 de 2001. En   estos casos se entenderá que los propietarios carecen de la capacidad para   enajenarlos voluntariamente.    

En los casos en que solo se encuentren   solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de Tierras Despojadas o   Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se pondrá a disposición del   juez de conocimiento de estos procesos el valor de los predios en depósito   judicial, para que una vez se inicie el proceso de restitución este ponga el   correspondiente depósito a órdenes del juez de restitución.    

La inclusión del predio en los proyectos   viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá en los términos del   artículo 72  de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica   para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial   de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las víctimas con un   predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el   artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus decretos reglamentarios.   Sin embargo, en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a   los recursos que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad   propietaria con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación.    

En caso de que esté en trámite el proceso de   restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero se esperarán las   resultas del proceso de restitución para determinar a quién se consigna el valor   del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor consignado se   transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas cuyo bien es   jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en el artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas   reglamentarias.    

El saneamiento automático no desvirtuará las   medidas de protección inscritas en el Registro Único de Tierras Despojadas con   fines publicitarios a favor de los poseedores, sin embargo, la prueba se   considerará constituida para los respectivos efectos en eventuales procesos de   restitución que se adelanten en el futuro sobre el bien.    

Si el objeto de la expropiación fuere la   adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a los casos previstos en   el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula Inmobiliaria de la parte   restante que no sea objeto de adquisición, deberán mantenerse las medidas de   protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que no quedan afectos a los   proyectos, procederá la restitución, siempre que se den los elementos y   requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.    

Cumplido el procedimiento especial para la   adquisición de predios vinculados a la restitución de tierras o con medidas de   protección, procederá el saneamiento por motivos de utilidad pública.    

No obstante lo anterior, la entrega   anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad responsable del proyecto   de infraestructura ante el juez de conocimiento del proceso de expropiación. En   cualquier caso, el juez de expropiación o el juez comisionado, durante la   diligencia de entrega, deberá informar que se ha hecho la consignación del valor   del predio a órdenes del juzgado de restitución.    

PARÁGRAFO 3o. En todo caso ningún saneamiento automático   implicará el levantamiento de servidumbres de utilidad pública frente a redes y   activos, ni el desconocimiento de los derechos inmobiliarios que hayan sido   previamente adquiridos para  el establecimiento de la infraestructura de servicios públicos domiciliarios y   actividades complementarias, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones   y la industria del Petróleo.    

LEY 1450 DE 2011    

(Junio 16)    

Por la cual   se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014    

(…)    

Artículo 245. Saneamientos por motivos de   utilidad pública. La adquisición de inmuebles por   los motivos de utilidad pública e interés social consagrados en las leyes,   gozará del saneamiento automático en favor de la entidad pública, respecto a su   titulación y tradición, frente a aquellos posibles vicios en los títulos que   aparezcan durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos   vicios originan por ministerio de la ley meras acciones indemnizatorias que   podrán dirigirse contra cualquiera de los titulares inscritos en el respectivo   folio de matrícula inmobiliaria diferentes a la entidad pública   adquirente.    

III. LA DEMANDA    

Según lo expuesto por el actor, el artículo 21   (parcial) de la Ley 1682 de 2013 y por unidad normativa, el artículo 245   (parcial) de la Ley 1450 de 2011, vulneran la Carta Política en sus artículos 90   (responsabilidad patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho a   la propiedad privada) y 229 (acceso a la administración de justicia), en virtud   de que las normas demandadas establecen una limitación indemnizatoria arbitraria   a favor del Estado.    

En su demanda, el ciudadano Haydar Berrocal   solicita se declare la inconstitucionalidad de los apartes acusados de los   artículos impugnados, por su infracción a los mencionados preceptos   constitucionales, exponiendo los siguientes argumentos:    

3.1. En el   primero  de los cargos, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones   “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21   de la Ley 1682 de 2013 y en el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, por   considerar que vulneran el artículo 90 de la Constitución, en cuanto desconocen   la cláusula general de responsabilidad del Estado consagrada en esta disposición   superior, toda vez que en virtud de los segmentos normativos acusados se genera   una irresponsabilidad estatal que lleva a que el legislador ordinario termine   desconociendo la voluntad del constituyente.    

De acuerdo con la demanda, las disposiciones   parcialmente impugnadas  desconocen el mandato y la garantía reparadora que   emanan del artículo 90 de la Carta Política, como quiera que, por un lado,   pretenden establecer la irresponsabilidad estatal frente a los daños   antijurídicos que se pudieran causar a un tercero con derechos sobre el inmueble   objeto de saneamiento y que resulten imputables a la entidad pública; y por el   otro, privan al eventual afectado del derecho a acudir ante el juez contencioso,   en procura de lograr la reparación de los daños que ha sufrido producto del   cercenamiento de los derechos que poseía sobre el bien saneado por virtud de los   preceptos normativos contenidos en los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013 y 245   de la Ley 1450 de 2011.    

A juicio del demandante, las normas acusadas   transgreden el citado artículo 90 Superior, en la medida en que establecen que   se sanearán automáticamente incluso los vicios que “surjan con posterioridad   al proceso de adquisición”, lo que se traduce en que es perfectamente   factible, que el daño antijurídico sea solo imputable a la Administración,    resaltando que es precisamente la entidad pública la que adelanta y dirige el   proceso de enajenación del bien que pretende adquirir por razones de utilidad   pública e interés social.    

En resumen, el accionante alega que: “(…)   los cánones acusados transgreden la cláusula general de responsabilidad   consagrada en el artículo 90 Superior, en tanto y en cuanto impiden que las   acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad pública adquiriente, sin   condicionar la obligación reparadora a que el daño no resulte imputable al   Estado”.[1]  (Negrilla utilizada en el texto original).    

3.2. En cuanto   al segundo cargo planteado, el ciudadano considera que las expresiones   normativas demandadas vulneran el artículo 58 de la Constitución, toda vez que   si bien reconoce que el derecho a la propiedad a la luz de la Carta Política no   es absoluto, ya que tiene una función social que implica la posibilidad de que   sea limitado por razones de interés general, observa que “(…) nada habilita   al Estado para privar de tal derecho al ciudadano sin la respectiva   indemnización por los daños que tal cercenamiento de derechos comporta”.[2]    

Sostiene, que en el caso de que un sujeto   tenga un derecho real sobre el inmueble saneado (v.gr. aduce titulación de falsa   tradición), dicho derecho quedará cercenado por virtud de la ley (efecto del   saneamiento), quedándole solo al afectado un derecho personal limitado (acción   indemnizatoria), habida cuenta que no podrá dirigir la mencionada acción contra   la entidad adquiriente que detenta la titularidad del bien, en franca   vulneración del derecho de propiedad consagrado en el art. 58 constitucional, en   tanto y en cuanto, el derecho de propiedad que tenía esa persona sobre el bien,   desapareció con ocasión del saneamiento automático, echándose de menos la   expropiación con indemnización previa de que trata la Constitución o, lo que es   peor, limitando y privando el derecho a la reparación del daño con la   prohibición de dirigir la acción indemnizatoria contra la entidad adquiriente”.[3]    

En el mismo sentido, aclara el demandante el   referido cargo en el escrito de corrección que dio respuesta al Auto mediante el   cual se inadmitió la demanda, concluyendo que“(…) en virtud de la aplicación   de la figura del saneamiento automático, el Estado puede terminar cercenando   derechos reales que terceras personas tenían sobre el inmueble saneado, sin   reconocerles a esas personas perjudicadas con tal desconocimiento la acción   indemnizatoria necesaria para la reparación del daño; esto es, el Estado se   hace de un derecho real (del tercero) sin compensación de ninguna naturaleza,   lo que de verdad transgrede el art. 58 de la Constitución Política que garantiza   el derecho de propiedad de todos los ciudadanos”.[4]   (Negrilla utilizada en el texto original).    

3.3. En el   tercer cargo, el demandante alega la inconstitucionalidad de las expresiones   “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21   de la Ley 1682 de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011,   por vulneración del derecho de toda persona a acceder a la administración de   justicia contenido en el artículo 229 de la Carta. Según el actor, las disposiciones acusadas desconocen esta garantía constitucional,   por cuanto  imposibilitan o cercenan el derecho de acción que tendría una   persona que pretenda demandar a la entidad pública adquiriente por el daño   antijurídico que ésta le ha causado con ocasión del saneamiento automático del   predio sobre el cual tenía un derecho que a la postre resulta desconocido.[5]    

Con base en la anterior consideración, el ciudadano sostiene en el   escrito de corrección de la demanda, que las normas impugnadas contradicen el   antes mencionado parámetro de control constitucional, toda vez que: “(…)   no pueden prohibir ni impedir que las acciones indemnizatorias se dirijan contra   la entidad pública adquiriente (no pueden prohibir ni impedir que se ejerza el   derecho de acción), en tanto y en cuanto el ejercicio de ese elemental derecho   es una garantía consagrada en el art. 229 constitucional, otra cosa muy   diferente es que la entidad adquiriente sea la que deba responder por los daños   ocasionados al tercero, empero, como se sabe, ese es precisamente el asunto que   se resolverá en el juicio que se inicia con el ejercicio del elemental derecho   de acción tantas veces referido”. (Negrilla utilizada en el texto original).    

IV. intervenciones    

4.1. Universidad Externado de Colombia    

En escrito dirigido a esta Corporación, la Universidad Externado de   Colombia intervino en el presente proceso para defender la constitucionalidad  de las normas demandadas. En primer lugar, en cuanto a la contradicción con el   artículo 90 de la Constitución Política alegada en la demanda de   inconstitucionalidad, afirma que las normas no limitan indebidamente la cláusula   general de responsabilidad del Estado con respecto a entidades estatales   adquirentes.    

Esto, ya que la figura del saneamiento automático pretende proteger   los bienes adquiridos con el propósito de ser utilizados en proyectos de   infraestructura de transporte, lo cual podría generar ciertos daños   antijurídicos a los verdaderos propietarios derivados de los problemas de   titulación no atribuibles a la entidad estatal en la medida en que no tiene ella   que ver con la cadena de títulos que vulneró los derechos del propietario real.   En este sentido, en los términos del artículo 90 de la Carta, sostiene que   “no basta que una entidad estatal se vea relacionada con el daño antijurídico   así sea de manera indirecta, para ello será necesario atribuirle ese daño,   elemento que no se satisface en el saneamiento automático (…). En esa medida, no   se ve que exista ninguna limitación real sobre el punto, sino solamente una   protección jurídica y ajustada a la Constitución.”[6]    

Adicionalmente, argumenta que la intención de la norma es retornar al   régimen de derecho privado, específicamente a la aplicación de la teoría de la   buena fe exenta de culpa para proteger los proyectos de infraestructura debido a   su importancia. De esta manera, bajo este concepto no se podría hablar de una   vulneración al derecho de propiedad sino de la protección de los derechos de un   tercero de buena fe. Además, nuevamente se reitera que los que violentarían este   derecho son los involucrados en los vicios de titulación y tradición más no el   tercero de buena fe, como lo es, la entidad estatal.    

Por último, en lo que respecta a la violación del artículo 229   superior, considera que la demanda adolece de ineptitud en este punto y no se   pronuncia sobre la materia.    

La Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario intervino   en el trámite de esta acción para solicitar se declare la exequibilidad  de las normas demandadas. Aduce que el demandante interpretó erróneamente la   normatividad acusada extralimitando su alcance y pretendiendo resarcimiento por   cualquier menoscabo, cuando aquél únicamente procede ante daños antijurídicos   imputables a la entidad del Estado.    

Sostiene que el régimen de responsabilidad a que aluden las normas   demandadas se acopla al establecido por el artículo 90 de la Constitución   Política, puesto que refiriéndose a la antijuridicidad, el perjuicio no es tal   que se pueda considerar como “un daño que los administrados no estén en la   obligación de soportar. Ello en razón a que la propiedad no es un derecho   absoluto sino susceptible de limitación puesto que encarna una función social   que implica obligaciones; obligaciones cuya exigibilidad aumenta tratándose de   motivos de utilidad pública (…) y que implican a los administrados soportar   ciertas cargas en pro del bien común.” [7]    

Por otro lado, debido al principio de buena fe y a la presunción de   legalidad que cobijan a la entidad estatal adquirente, corresponde a los   administrados cumplir con la carga probatoria para desvirtuar la actuación e   imputar el daño; carga que no logró cumplir el demandante en los eventos de   responsabilidad por enajenación voluntaria ni en el de responsabilidad por   expropiación, es decir, que no se concretó de manera alguna, la distinción   existente entre los supuestos regulados en los artículos 58 y 90 de la   Constitución Política.    

Por último, concluye que el espíritu de la norma es crear   herramientas para acelerar el desarrollo de la infraestructura de transporte en   beneficio del interés general. En vista de esto, sostiene que no se podría   afirmarse  que las normas acusadas crean desprotección a la propiedad ni   constituyen un régimen de irresponsabilidad estatal.    

4.3. Universidad de La Sabana    

La Universidad de La Sabana realizó una intervención en el presente   proceso solicitando se declare la inconstitucionalidad de la expresión   contenida en las normas demandadas. Lo anterior, ya que afirma que “el debate   jurídico, como lo expresa el accionante no recae sobre el saneamiento automático   en la titulación sino en excluir a la entidad pública que adquiere los   inmuebles, de la obligación de indemnizar, en el evento que se cause daño   antijurídico, que puede generarse como consecuencia de su acción u omisión   durante el proceso de adquisición o con posterioridad al mismo”.[8]    

Bajo este presupuesto, sostiene que el precedente constitucional   determina claramente la responsabilidad que tiene el Estado de indemnizar   siempre que exista un daño antijurídico imputable a una conducta suya. En este   sentido, argumenta que en los casos concretos se vulneraría el derecho de los   administrados si se aplican las normas acusadas, por cuanto éstas establecen una   modificación a la cláusula general de la responsabilidad extracontractual del   Estado creando un eximente por medio de una ley ordinaria. Lo anterior, al   liberar de responsabilidad a las entidades del Estado cuando vulneren derechos   de los administrados y causen daños antijurídicos imputables en el contexto de   la adquisición de inmuebles por motivos de utilidad pública o interés social.    

Teniendo en mente lo anterior, concluye afirmando que de mantener la   norma impugnada en el ordenamiento, se tendría que alegar la excepción de   inconstitucionalidad cada vez que se pretenda aplicar el artículo 21 de la Ley   1682 de 2013.    

4.4.   Departamento Nacional de Planeación    

Mediante apoderado, el Departamento Nacional de Planeación solicitó a   esta Corporación se inhiba frente a la acusación de fondo por ausencia   concreta de cargos y subsidiariamente que declare la exequibilidad de las normas   acusadas. En este sentido, sostiene que el demandante planteó consideraciones de   carácter subjetivo sin concretarlas en violación alguna del articulado   constitucional, de manera que la demanda no se puede debatir en el marco   constitucional al no cumplir con los requisitos de especificidad, suficiencia y   claridad.    

Por otro lado, refiriéndose al fondo del asunto, afirma que las   normas no pueden ser consideradas inconstitucionales ya que si bien se refieren   a situaciones de hecho donde se genera un detrimento patrimonial y un perjuicio,   este no es causado por la entidad pública por lo cual no se trata de un caso de   irresponsabilidad estatal. En este sentido, argumenta que “al haberse   enriquecido sin justa causa el titular del predio vendido a la entidad pública,   por haberse aprovechado de una tradición viciosa, es contra éste que debe   dirigirse cualquier acción que pretende impetrar quien quisiera acreditar la   condición de propietario afectado.”[9]    

Finalmente, se concluye que esta limitación es en realidad una   protección a la entidad adquirente en el proceso de tradición en casos de   utilidad pública, que no comporta un desconocimiento del derecho a acceder a la   administración de justicia.    

4.5. Ministerio de Minas y Energía    

El Ministerio de Minas y Energía, por medio de apoderado, intervino   en el proceso solicitando la Corte se declare inhibida por ineptitud   sustantiva de la demanda o en su defecto, para que se declare la   constitucionalidad  de las normas objeto de estudio. En primera medida, entendiendo que el   transporte es un servicio público en interés de la comunidad, considera que las   normas acusadas desarrollan la función social de la propiedad consagrada en el   artículo 58 Superior.    

4.6.   Ministerio de Transporte    

A través de apoderado el Ministerio de Transporte intervino en el   presente proceso para defender la constitucionalidad de las normas   demandadas. De esta manera, se expresa que en el contexto de las normas objeto   de la demanda, se hace referencia a la adquisición por enajenación voluntaria y   por consiguiente existe un interés general representado en la necesidad de   construir una infraestructura de transporte que es protegido a través de   herramientas como el saneamiento automático.    

En este sentido, no se creó una cláusula de irresponsabilidad debido   a que “existe todo un procedimiento reglamentario que permite a los titulares   de derechos sobre bienes afectos a los proyectos de infraestructura en   transporte, efectuar negociaciones y reclamaciones frente a la entidad pública   adquirente y por otra parte, (…) las reclamaciones por vicios del inmueble    no pueden ser efectuadas a este nuevo adquirente y propietario, tiene todo el   sentido en el evento en que los vicios del inmueble, no son imputables a la   entidad pública.”[11]    

Así, considera que en ningún momento se establece una exclusión de   responsabilidad sino que se encauza la obligación de responder por los daños   generados a aquellos que efectivamente los produjeron, bajo el entendido que la   figura demandada se refiere a vicios que existían sobre los inmuebles antes de   la adquisición por la entidad estatal. Aunque se admite que la redacción de la   norma podría dar pie a una interpretación errónea, esto es que se exime la   responsabilidad incluso de los vicios que surjan con posterioridad al proceso de   adquisición, la realidad de conformidad con los antecedentes es que se habla del   surgimiento de vicios desconocidos al momento de la adquisición y que se conocen   cuando ya la entidad es propietaria del inmueble.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR   GENERAL DE LA NACIÓN    

La Procuraduría General de la Nación, presentó escrito ante esta   Corporación para solicitar la exequibilidad de las normas acusadas. Lo   anterior, por cuanto al tratarse de bienes inmuebles expropiados, tal como lo ha   señalado la Corte Constitucional,  no existe un daño antijurídico imputable   a la entidad estatal, presupuesto necesario para configurarse responsabilidad   del Estado.  Esto, ya que no se puede considerar como un daño que los   administrados no están en la obligación de soportar bajo el presupuesto del   artículo 58 de la Constitución Colombiana.    

Se ha establecido en numerosas ocasiones que el derecho a la   propiedad no es absoluto sino que tiene una función social que implica posibles   intervenciones estatales para el interés general como el mejoramiento económico   de sectores marginados y la solución  de conflictos que afectan a la   sociedad. De esta manera, el daño resultado de la expropiación debe ser   soportado por el administrado sin esto significar que no es resarcido al tener   derecho a una indemnización previa que comprende el valor del bien y de los   perjuicios ocasionados a raíz de la transferencia de propiedad al Estado.    

Además, una interpretación sistemática de la normatividad aplicable   permite concluir que los derechos a la indemnización que puedan tener terceros   poseedores, en específico las acciones para su ejercicio, pueden ser dirigidas   tanto a los titulares inscritos en el folio de matrícula como a las entidades   adquirentes. Adiciona que “no es cierto que con la figura del saneamiento   automático por expropiación, como lo afirma el accionante, se pretenda eximir de   la responsabilidad (…) Es más los terceros que aparezcan luego de terminado el   proceso podrán no solamente iniciar acciones indemnizatorias contra los   poseedores indemnizados, sino que también podrán solicitar a la entidad   adquirente el reconocimiento de lo que les corresponda”.[12]    

Por consiguiente, alega la vista fiscal que, no se puede predicar que   existe vulneración alguna al acceso a la justicia toda vez que se pueden   interponer acciones y recursos para que terceros puedan acceder a una   indemnización si les asiste el derecho, como lo establece el artículo 4 del   Decreto 737 de 2014. Lo anterior encuentra sustento normativo en los recursos   judiciales dispuestos en el artículo 28 de la Ley 1682 de 2013 y el numeral 11   del artículo 399 del Código General del Proceso, que permite iniciar incidente   para reclamar indemnización, para procesos judiciales, así como administrativos   establecidos en el artículo 71 de la Ley 338 de 1997 que faculta la   interposición de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.    

VI. CONSIDERACIONES Y   FUNDAMENTOS    

1.     Competencia    

La Corte Constitucional es   competente para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241   numeral 4º de la Carta.    

2.      Planteamiento del caso y   aptitud de la demanda    

2.1. Planteamiento del   caso    

La demanda solicita que la Corte   Constitucional declare la inconstitucional de las expresiones “diferentes a   la entidad pública adquirente”, contenidas en el artículo 21 de la Ley 1682   de 2013 y el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, los cuales establecen a favor   de entidades públicas la figura del saneamiento automático de aquellos bienes   inmuebles qué, por razones de utilidad pública, han sido adquiridos por tales   entidades; medida que como está dispuesta en las normas impugnadas, considera el   accionante vulnera la Carta Política en sus artículos 90 (responsabilidad   patrimonial del Estado y derecho de repetición), 58 (derecho a la propiedad   privada), y 229 (acceso a la administración de justicia), al establecer una   limitación indemnizatoria arbitraria a favor del Estado.    

En su primer cargo, el actor sostiene que las   disposiciones demandadas, desconocen la cláusula general de responsabilidad del   Estado contenida en el artículo 90 de la Constitución, toda vez que se impide   que la entidad pública responda en el eventual caso en que le sean atribuibles   conductas irregulares o arbitrarias en el proceso de adquisición o incluso con   posterioridad a él, que le causen un daño antijurídico a un tercero que tenga   derechos sobre el inmueble objeto de saneamiento.    

En la misma línea, se alega en la demanda que   las normas parcialmente acusadas no permiten que quien considere que sus   derechos han sido vulnerados por la actuación de la entidad pública, puedan si   quiera iniciar una acción indemnizatoria ante el juez contencioso administrativo   en contra del Estado, que estudie si realmente es la entidad la responsable del   perjuicio causado y establezca en caso afirmativo la correspondiente reparación,   debido a que -estima el accionante- las normas cuestionadas prohíben el   ejercicio de esa acción contra la entidad adquirente, tornándola exclusivamente   procedente en contra de los titulares inscritos.    

Con respecto al segundo cargo, en el texto de   la acción de inconstitucionalidad se alega la vulneración del derecho a la   propiedad privada contenido en el artículo 58 Superior, debido a que el   accionante considera que el saneamiento automático a favor de entidades   públicas, de cualquier vicio relativo   a la titulación y tradición de bienes inmuebles adquiridos por estas por motivos   de utilidad pública e interés social, podría cercenar los derechos de   terceras personas sobre el inmueble adquirido sin otorgarle ninguna   compensación, desconociendo con ello la obligación de indemnización previa   dispuesta en la citada norma Superior.    

Entiende el accionante que la pérdida de un   derecho de quien se considera justo titular del mismo a causa de la adquisición   por parte de una entidad del inmueble presuntamente de su propiedad, implica a   la luz de la figura del saneamiento automático una limitación a la posibilidad   de solicitar la reparación del daño causado por el desconocimiento del antes   mencionado derecho, como consecuencia de la prohibición de dirigir la acción   indemnizatoria contra la entidad adquirente.    

Finalmente, como argumentos que justifican su tercer cargo de   inconstitucionalidad, la demanda plantea la contradicción de las normas   impugnadas al derecho de acceso a la administración de justicia contenido en el   artículo 229 de la Carta Política, toda vez que entiende que una    prohibición que evite que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la   entidad adquiriente contradice dicho parámetro de control constitucional, pues   ni siquiera permite entrar a resolver si efectivamente el Estado es responsable   o no de un daño antijurídico, ya que de plano cierra cualquier posibilidad de   reclamación.    

2.2. Aptitud de la   demanda    

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 consigna los requisitos que   debe contener toda demanda de inconstitucionalidad, uno de los cuales es el   registrado en el numeral tercero de la citada disposición, a saber: el   señalamiento de las razones por las cuales las normas constitucionales   invocadas se estiman violadas. La Corte Constitucional se ha pronunciado de   manera reiterada sobre esta exigencia, en el sentido de advertir que, si bien es   cierto la acción pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores   rigorismos y debe prevalecer la informalidad[13],   deben existir requisitos y contenidos mínimos que permitan a este Tribunal la   realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad, es decir, el líbelo   acusatorio debe ser susceptible de generar una verdadera controversia   constitucional.    

La Corte ha sistematizado las exigencias materiales que debe cumplir   la demanda y ha señalado que, sin caer en formalismos técnicos, incompatibles   con la naturaleza popular y ciudadana de la acción de inconstitucionalidad, los   cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes[14].   Esto significa que la acusación debe ser suficientemente comprensible (clara) y   recaer verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta).   Además el actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta   (especificidad), con argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no   legales ni puramente doctrinarios ni referidos a situaciones puramente   individuales (pertinencia). Finalmente, la acusación debe no sólo estar   formulada en forma completa sino que debe ser capaz de suscitar una mínima duda   sobre la constitucionalidad de la norma impugnada (suficiencia).    

La demanda de la referencia cumple con los requisitos establecidos   por el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, como se demuestra a continuación:    

a)                 Los cargos son ciertos, pues efectivamente la expresión “(…) diferentes a la entidad pública   adquirente”, contenida en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 y el   artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, impide, como consecuencia del saneamiento   automático, la presentación de acciones indemnizatorias por vicios relativos a   la titulación y tradición de inmuebles adquiridos por razones de interés social   y utilidad, en contra del entidades públicas.    

b)                Son claros, ya que el accionante explica de   manera detallada los argumentos por los cuales considera que la expresión   contenida en las normas impugnadas, genera una vulneración a la cláusula general   de responsabilidad del Estado (artículo 90 de la Constitución), al derecho a la   propiedad privada (artículo 58) y al acceso a la administración de justicia   (artículo 229).    

d)                Son suficientes, ya que la demanda señala   ampliamente las razones por las cuales el accionante considera que la expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”   contenida en las normas impugnadas, genera una contradicción a lo consagrado en   los artículos 90, 58 y 229 de la Constitución.    

e)                  Son específicos, pues se formula un cargo   concreto relacionado con las disposiciones que se acusan.    

2.3.          Vigencia    

La Ley 1753 de 2015   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un   nuevo país”, que entró en vigor el día 9 de junio de la presente anualidad,   en su artículo 267 dispuso derogatorias expresas de varias disposiciones, entre   las cuales no se encuentra el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 objeto de la   demanda.    

Adicionalmente, el nuevo   plan de desarrollo estableció que con el fin de dar continuidad a los planes,   programas y proyectos de mediano y largo plazo contenidos en la Ley 1450 de 2011   que no hubiesen sido objeto de derogatoria expresa, estos continuarán vigentes   hasta tanto no sean derogados o modificados por una norma posterior.    

De acuerdo con lo   anterior, el aparte del artículo 245 de la Ley 1450 de 2011 sigue vigente y, por   tanto, es objeto de control por parte de esta Corporación.    

2.4.          Integración de la   Unidad Normativa    

Según lo previsto en el inciso 3º del artículo 6º del Decreto 2067 de   1991, la Corte puede integrar la unidad normativa[15], con   el objeto de buscar evitar, que proferido un pronunciamiento parcial, se   genere incertidumbre acerca del contenido armónico e integrado de la disposición   legal objeto de análisis.[16]    

La jurisprudencia ha señalado que la integración de la unidad   normativa procede en los siguientes eventos: “(i) cuando un ciudadano demanda   una disposición que, individualmente, no tiene un contenido deóntico claro o   unívoco, de manera que, para entenderla y aplicarla, resulta absolutamente   imprescindible integrar su contenido normativo con el de otra disposición que no   fue acusada; (ii) en aquellos casos en los cuales la disposición cuestionada se   encuentra reproducida en otras normas del ordenamiento que no fueron demandadas,   con el propósito de evitar que un fallo de inexequibilidad resulte inocuo; (iii)   cuando la norma demandada se encuentra intrínsecamente relacionada con otra   disposición que, a primera vista, presenta serias dudas de constitucionalidad”.[17]    

La   aplicación de esta figura es excepcional por cuanto implica un control oficioso   del ordenamiento jurídico, en la medida que el juicio de validez recae sobre   disposiciones que no fueron expresamente demandadas. Así mismo, restringe el   carácter participativo de las acciones de inconstitucionalidad, en cuanto los   intervinientes en el proceso no tienen la oportunidad de pronunciarse sobre los   preceptos con los que se conformó la unidad y no fueron demandados. Por tal   razón, la interpretación de las causales anteriores debe ser restrictiva.[18]    

Sin embargo, la Sala Plena considera que en este caso se configura la   segunda causal para la aplicación de la integración de la unidad normativa,   ya que la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente”, se   encuentra reproducida en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015 Por el cual   se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, promulgada el 9 de junio   de 2015, norma que además, posee el mismo contenido deóntico que las dos   disposiciones demandadas en el caso sub examine, como se expone a   continuación:    

“Artículo 156. Saneamiento por motivos de   utilidad pública. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 245° de la Ley   1450 de 2011, la adquisición de inmuebles realizada por entidades públicas con   ocasión de la ejecución de proyectos de utilidad pública e interés social en lo   que atañe al Fondo Adaptación, gozará en favor de la entidad que los adquiere   del saneamiento automático respecto de cualquier vicio de forma o de fondo,   medidas cautelares, gravámenes que afecten la libre disposición del derecho de   propiedad y, en general, de cualquier vicio relativo a su titulación y   tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición,   sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan   dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula   inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente. El   saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de   tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula   correspondiente.    

(…)”.    

Por lo anterior la Corte   Constitucional estudiará la constitucionalidad de la expresión “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 156 de la Ley 1753 de 2015, con el fin de   garantizar los efectos jurídicos de esta Sentencia, teniendo en cuenta que entre   la mencionada  disposición y las dos demandadas, existe una identidad   exegética, un mismo contenido material y una conexidad temática que así lo   justifican.    

Las normas demandadas plantean la aplicación   del saneamiento automático de los bienes inmuebles adquiridos por motivos de   utilidad pública e interés social, por parte de entidades del Estado. Bajo dicha   figura, los vicios relacionados con su titulación y tradición, incluso los que   surjan con posterioridad a la adquisición, serán saneados, “sin perjuicio de   las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los   titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes   a la entidad pública adquirente”, según lo preceptúa la parte final del   artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, consignado de idéntica forma en el artículo   156 de la Ley 1753 de 2015, con el que la Corte decidió hacer integración de la   Unidad Normativa, y formalmente diferente aunque con el mismo sentido material,   por el artículo 245 de la Ley 1450 de 2011, también impugnado alegando unidad de   materia, de acuerdo con el cual “[d]ichos vicios originan por ministerio de   la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de   los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria   diferentes a la entidad pública adquirente”.    

El accionante, alega que las disposiciones   impugnadas vulneran la cláusula general de responsabilidad patrimonial del   Estado contenida en el artículo 90 Superior, el derecho a la propiedad privada   consignado en el artículo 58 de la Carta y el artículo 229 de la Constitución   que establece el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que   –según  él- instituyen una limitación arbitraria a la acción indemnizatoria,   favoreciendo a entidades del Estado que puedan llegar a ser responsables de   cometer un error en el proceso de adquisición de inmuebles por razones de   utilidad pública o interés social, que tenga la identidad suficiente para viciar   la titulación o tradición del bien adquirido en perjuicio de terceros, quienes   de acuerdo con la norma, se encuentran imposibilitados de actuar en contra de la   entidad pública adquirente.    

Así, corresponderá a la Corte Constitucional establecer si la   expresión “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en   los artículos 21 de la Ley 1682 de 2013; 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la   Ley 1753 de 2015, vulnera los parámetros constitucionales de control   desarrollados en los artículos 58, 90 y 229 de la Carta Política.    

Lo anterior, en virtud que el segmento normativo demandado establece   a favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la   titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública o   interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se   dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan   interponer por cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en   el folio de matrícula.    

4.      La Responsabilidad Patrimonial del Estado   como parámetro de control constitucional    

Como ha sido reconocido por el Tribunal Constitucional colombiano[19], la institución de la   responsabilidad patrimonial del Estado fue, hasta la Carta Política del 91, un   desarrollo primordialmente jurisprudencial, que surgió  como reacción a la   concepción imperante en nuestro país hasta finales del Siglo XIX que consideraba   que el Estado, en su calidad de persona jurídica, no podía ser declarado   responsable en virtud de la aplicación del principio de soberanía.    

Para ilustrar el mencionado sentido de irresponsabilidad   –jurisdiccional- del Estado, prevalente en la época, resulta muy apropiada la   referencia hecha en la Sentencia C-832 de 2001 de la frase del Profesor y   Consejero de Estado Francés Edouard Laferrière, publicada en su tratado de 1887   sobre jurisdicción administrativa y recursos contenciosos: “Le propre de la   souveraineté est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle aucune   compensation” –lo propio de la soberanía es que se nos imponga a todos sin   que podamos reclamar de ella alguna compensación-. Idea que, a pesar de ser   incluida en el trabajo académico, posterior en el tiempo, del Profesor   Laferrière, venía siendo cuestionada por el derecho administrativo francés,   desde la sentencia que dio origen a l’arrêt Blanco en 1873 y que   estableció la institución de la responsabilidad de los  poderes públicos.    

En Colombia, como ha sido expuesto en providencias anteriores de esta   Corporación[20],   los principales desarrollos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado   se llevaron a cabo inicialmente por la Corte Suprema de Justicia y   posteriormente por el Consejo de Estado, utilizando como fuentes el modelo de   responsabilidad planteado para las relaciones privadas en el Código de Civil y   los principios propios del Estado de Derecho. Así, por primera vez en una   decisión del 22 de octubre de 1896, la Corte Suprema consideró que: “a pesar   de que las entidades estatales sean personas jurídicas y, por tanto,   irresponsables penalmente por los daños que ocasionaran a los ciudadanos, sí se   encontraban obligadas objetivamente a las reparaciones civiles por los   perjuicios que resultaren de una conducta punible imputable a los funcionarios   públicos”.[21]    

Posteriormente, alcanzó cierto valor normativo sólo a partir de la   expedición de la Ley 167 de 1941, en la que se le otorgó competencia al Consejo   de Estado para conocer de las acciones reparatorias por daños antijurídicos   atribuibles a las entidades públicas[22].   El ejercicio de esa función, se estructuró sobre la base de un sistema de   responsabilidad objetiva y directa, fundada en el principio general nemine   laedere, el cual le imponía a toda persona natural o jurídica, pública o   privada, el deber de responder por los perjuicios que se generen a otro; en el   caso particular del Estado, surgido como consecuencia de la denominada falla en   el servicio.[23]    

Fue hasta la expedición de la Constitución de 1991, que la   Responsabilidad Patrimonial del Estado adquirió el carácter de valor   constitucional incorporando en el texto de la Carta Política el artículo 90 que   recogía los desarrollos realizados en la jurisprudencia de la Corte Suprema y   del Consejo de Estado, en el marco de un contexto normativo que hasta ese   momento, no tenía un régimen propio que estableciera la responsabilidad de la   administración pública.    

El mencionado principio constitucional que servirá en el caso sub   examine  como parámetro de control del ordenamiento jurídico, dispone   que: “Artículo 90. El Estado responderá patrimonialmente por los daños   antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las   autoridades públicas. || En el evento de ser condenado el Estado a la reparación   patrimonial de uno de tales daños, que haya sido consecuencia de la conducta   dolosa o gravemente culposa de un agente suyo, aquél deberá repetir contra   éste”.    

Del contenido del artículo 90, la Corte ha extraído dos premisas   jurídicas distintas, aunque poseedoras de una lógica dependencia instrumental:   la primera hace referencia a la responsabilidad patrimonial del Estado, y el   deber de responder por el daño antijurídico que le sea imputable, el cual puede   ser igualmente generado por la acción o la omisión de las autoridades públicas;   y la segunda, referida a la responsabilidad del servidor público por el daño   antijurídico causado con su conducta dolosa o gravemente culposa como agente   estatal, y al deber del Estado de repetir en su contra.[24]    

En razón a los elementos de los cargos sometidos a consideración de   la Sala Plena, esta Corporación se enfocará en esta oportunidad en el análisis   del  primero de los elementos mencionados, el cual se materializa en la   cláusula general de responsabilidad patrimonial y en el deber de resarcir   el daño antijurídico. Así, resulta pertinente resaltar la importancia de la   obligación de reparar los perjuicios causados por la acción u omisión del   Estado, la cual ha sido considerada como uno de los principios fundantes sobre   los cuales reposa el Estado de Derecho. Al respecto ha afirmado la Corte:    

“El Estado de Derecho se funda en dos   grandes axiomas: El principio de legalidad y la responsabilidad patrimonial del   Estado. La garantía de los derechos y libertades de los ciudadanos no se   preserva solamente con la exigencia a las autoridades públicas que en sus   actuaciones se sujeten a la ley sino que también es esencial que si el Estado   en ejercicio de sus poderes de intervención causa un daño antijurídico o lesión   lo repare íntegramente. Al ciudadano cuando acude a la jurisdicción de lo   contencioso administrativo en demanda de justicia, no le interesa tanto obtener   una declaración de nulidad de un acto administrativo como si la imposición de   una condena al Estado para que se le indemnice integralmente una lesión o   daño antijurídico”. (Negrilla fuera del texto   original).    

En el mismo sentido, la Corte Constitucional ha considerado que la   posibilidad que tienen los asociados de reclamar por las vías judiciales o   administrativas la responsabilidad contractual o extracontractual del Estado, se   erige en nuestro entramado normativo como una “garantía constitucional de las   personas frente a los daños antijurídicos que puedan causar los distintos   órganos estatales en el ejercicio de los poderes de gestión e intervención”.[25] Es decir que, la   responsabilidad patrimonial del Estado, debe ser entendida como una   garantía/principio que busca proteger a los ciudadanos del ejercicio arbitrario   del poder público, esencial para la convalidación de nuestro Estado Social de   Derecho. En esa línea se pronunció en sus inicios esta Corporación, en la   Sentencia C-333 de 1996 en los siguientes términos:    

“Desde el punto de vista sistemático, la   Corte considera que esta acepción del daño antijurídico como fundamento del   deber de reparación del Estado armoniza plenamente con los principios y valores   propios del Estado Social de Derecho (CP art. 1º), pues al propio Estado   corresponde la salvaguarda de los derechos y libertades de los particulares   frente a la actividad de la administración. Así, la  responsabilidad   patrimonial del Estado se presenta entonces como un mecanismo de protección de   los administrados frente al aumento de la actividad del poder público, el cual   puede ocasionar daños, que son resultado normal y legítimo de la propia   actividad pública, al margen de cualquier conducta culposa o ilícita de las   autoridades, por lo cual se requiere una mayor garantía jurídica a la órbita   patrimonial de los particulares. Por ello el actual régimen constitucional   establece entonces la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por   los perjuicios antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de   las autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio   antijurídico y éste sea imputable al Estado, se origina un traslado patrimonial   del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de indemnización”.    

4.1. El contenido y alcance la Cláusula General de Responsabilidad   Patrimonial del Estado    

La Jurisprudencia de este Tribunal así como la Administrativa[26], han sostenido en   varias oportunidades que el inciso primero del artículo 90 superior, consagra   una cláusula general de responsabilidad patrimonial del Estado. Ello   supone que lo señalado en la citada disposición constitucional, incluye una   garantía a la luz de la cual, “todos los daños antijurídicos causados por las   actuaciones y abstenciones de los entes públicos”,[27] deben ser objeto de   responsabilidad patrimonial.    

La cualificación de la mencionada cláusula como general, se deriva   del hecho de que ella aplica a los distintos regímenes de responsabilidad, sin   importar si su naturaleza es contractual o extracontractual, toda vez que todos   ellos (los distintos regímenes) se encuentran englobados en el concepto central   de daño antijurídico.[28]     

Igualmente, su generalidad también permite concluir que hace   referencia a todas las autoridades públicas sin importar su nivel de vinculación   o la rama del poder público a la que pertenecen, pues se trata de una   responsabilidad integral y de carácter institucional del Estado.[29]    

En cuanto a los requisitos que se deben cumplir para que se configure   la responsabilidad patrimonial del Estado, a la luz de lo establecido en el   artículo 90 Superior, no existe un acuerdo que permita consolidar la   Jurisprudencia de la Corte, ya que algunas de sus decisiones, al igual que en   las del Consejo de Estado, alegan que se deben presentar dos requisitos, otras   que se deben presentar tres. Al respecto y con el fin de zanjar la discusión, la   antes citada sentencia C-957 de 2014 afirmó:    

“Para la Sala, independientemente de si se   alegan dos o tres requisitos derivados del artículo 90 superior, -que vistos en   conjunto incluyen en ambos casos las exigencias propias de esa disposición   constitucional pero que se presentan de manera diferente,- la determinación de   la responsabilidad patrimonial del Estado requiere para su demostración   básicamente: la existencia de un daño antijurídico, causado por la acción o la   omisión de las autoridades públicas, que le sea imputable al estado, y donde   exista una relación de causalidad entre el daño antijurídico y la acción u   omisión del ente público, que es de la que se desprende la imputabilidad   estatal”.    

Finalmente, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido a la   Cláusula General de Responsabilidad Patrimonial del Estado, un carácter   imperativo (sin que esto quiera decir en ningún momento que se trata de una   norma de ius cogens) a la luz del cual, el artículo 90 de la Carta:    

“(…) ordena al Estado responder   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables[30],   concediendo paralelamente a los asociados, la protección a sus derechos y la   garantía de una eventual indemnización, ante daños antijurídicos que pueda   generarle el Estado. La jurisprudencia de esta Corporación ha reconocido esta   garantía, al sostener que: || “(…) el actual régimen constitucional establece   la obligación jurídica a cargo del Estado de responder por los perjuicios   antijurídicos que hayan sido cometidos por la acción u omisión de las   autoridades públicas, lo cual implica que una vez causado el perjuicio   antijurídico y que éste le sea imputable al Estado, se origina un traslado   patrimonial del Estado al patrimonio de la víctima por medio del deber de   indemnización[31]”.[32]     

4.2. El concepto de daño antijurídico    

Tratándose del concepto de daño antijurídico, la jurisprudencia   constitucional lo ha reconocido como una noción constitucional indeterminada en   la Carta, que debe ser llenada a través de un ejercicio hermenéutico. En la   Sentencia C-333 de 1996, se llevó a cabo un análisis histórico que remitió los   orígenes del concepto como elemento fundamental del régimen de responsabilidad   al constitucionalismo español. Al respecto concluyó la providencia:    

“Así, desde el punto de vista histórico, en   los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente se observa la intención   de plasmar en la normatividad constitucional esta noción de daño antijurídico,   que es tomado a su vez del artículo 106 de la Constitución española que consagra   la responsabilidad patrimonial del Estado en los siguientes términos: || “Los   particulares, en los términos establecidos por la Ley, tendrán derecho a ser   indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos,   salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del   funcionamiento de los servicios públicos. ||  Nótese que el sistema   español consagra un sistema de responsabilidad patrimonial del Estado que no   representa un mecanismo sancionatorio: la indemnización no es una pena que deba   sufrir el agente del daño en razón de su culpa, sino que es un dispositivo que   se funda en la posición de la víctima pues se busca garantizar que el menoscabo   del orden patrimonial o extrapatrimonial que ésta haya sufrido sea adecuadamente   reparado”. (Negrilla fuera del texto original).    

La Corte Constitucional, ha entendido el daño antijurídico como aquél   que sufre la víctima sin tener el deber jurídico de soportarlo, constituyéndose   así en un perjuicio injusto a su patrimonio.[33] Por su parte, la   jurisprudencia contencioso administrativa lo ha descrito como: “la lesión de   un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en   la obligación de soportar”.[34]    

Bajo esta definición, considera la Sala oportuno aclarar, como lo ha   hecho en otras ocasiones, que la antijuridicidad del daño no corresponde a la   ilicitud del acto realizado por el agente u órgano del Estado o quien actúe como   tal, pues esa actuación puede serlo o por el contrario ser perfectamente lícita   y de igual forma generar un daño antijurídico. La antijuridicidad, se predica   del carácter insoportable que tiene para la víctima el perjuicio sufrido y por   lo que incluso, teniendo como fuente una actividad lícita, constituye una   responsabilidad del Estado llevar a cabo la adecuada reparación como   consecuencia de la afectación patrimonial que se ha presentado.    

A la luz del análisis realizado, concluye la Corte que el principio   de responsabilidad patrimonial del Estado, deriva en la construcción de una   cláusula general bajo la cual el Estado debe responder por todos los daños   antijurídicos –piedra angular del sistema- generados por las acciones u   omisiones de quienes ejerzan el poder público. Dicha Cláusula General de   Responsabilidad del Estado es una garantía constitucional que busca proteger y   garantizar los derechos de todos los administrados, y se constituye como un   valor democrático que soporta nuestro Estado Social de Derecho.    

Por lo anterior, desconocer o simplemente modificar la mencionada   garantía constitucional, resulta contrario a lo dispuesto por la Norma de   Normas, como lo manifestó inicialmente la Corte en la Sentencia C-043 de 2004 y   fue reiterado recientemente por esta Sala Plena en la C-957 de 2014:    

“(…) La superioridad jerárquica de las   normas constitucionales [consagrada en el artículo 90], impide al Legislador   diseñar un sistema de responsabilidad subjetiva para el resarcimiento de los   daños antijurídicos que son producto de tales relaciones sustanciales o   materiales que se dan entre los entes públicos y los administrados. La   responsabilidad objetiva en el terreno de esas relaciones sustanciales es un   imperativo constitucional, no sólo por la norma expresa que así lo define, sino   también porque los principios y valores que fundamentan la construcción del   Estado según la cláusula social, así lo exigen”.  (Negrilla fuera del texto original).    

5.     El contenido del derecho a la propiedad privada y sus límites    

Como consecuencia del reconocimiento de nuestro país como un Estado   Social de Derecho, la Carta Política estableció dentro de sus fines, el que las   autoridades de la República estuviesen “(…) instituidas para proteger a todas   las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,   creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los   deberes sociales del Estado y de los particulares”.[35]  (Negrilla fuera del texto original).    

En cumplimiento de esa función propia del Estado Social, la Norma de   Normas reconoce en su artículo 58 el derecho constitucional a la propiedad   privada, disponiendo que:    

“Se garantizan la propiedad privada y los   demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden   ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de   una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultare en   conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida,   el interés privado deberá ceder al interés público o social.    

 La propiedad es una función social que   implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica.    

El Estado protegerá y promoverá las formas   asociativas y solidarias de propiedad.    

Por motivos de utilidad pública o interés   social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia   judicial e indemnización previa. Este se fijará consultando los intereses de la   comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha   expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción   contenciosa-administrativa, incluso respecto del precio”.    

Esta Corporación ha   reiterado en numerosas oportunidades la naturaleza de la  propiedad privada   como un derecho subjetivo propio de los regímenes liberales, consagrado en el   artículo 58 de la Constitución Política. De acuerdo con la jurisprudencia de   esta Corte, este texto constitucional contiene seis principios que delimitan el   contenido del derecho:    

“i)   la garantía a la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a   las leyes civiles; ii) la protección y promoción de formas asociativas y   solidarias de propiedad; iii) el reconocimiento del carácter limitable de la   propiedad; iv) las condiciones de prevalencia del interés público o social sobre   el interés privado; v) el señalamiento de su función social y ecológica; y, vi)   las modalidades y los requisitos de la expropiación”.[36]    

La   naturaleza del derecho a la   propiedad privada en Colombia tiene intrínsecamente ligada una función social,   en virtud de la cual ha establecido la jurisprudencia constitucional que:    

“La propia Constitución   señala que la propiedad privada debe cumplir una función social que implica   obligaciones.   Indica igualmente, la procedencia de la expropiación    (Arts. 58 y 59), la promoción estatal del acceso a la propiedad  (Art.60),    la protección de la propiedad intelectual  (Art. 61), la imposibilidad de   variar el destino de las donaciones (Art. 62), la inalienabilidad,   imprescriptibilidad e inembargabilidad de los bienes de uso público  (Art.   63) y la promoción del acceso progresivo a la propiedad de la tierra (Art. 64).    

Es de   resaltar, que de manera específica, la norma superior indica que por sentencia   judicial se puede declarar la extinción del dominio sobre bienes adquiridos   mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del tesoro público o con grave   deterioro de la moral social.  La misma norma y de manera expresa, prohíbe   como pena la confiscación.”[37]    

De igual manera, la Convención Americana sobre   Derechos Humanos, instrumento internacional que hace parte del bloque   constitucional y que por ende prevalece en el orden interno a la luz de lo   previsto en el artículo 93 Superior, también reconoce en su artículo 21 el   derecho a la propiedad privada en los siguientes términos:    

“Artículo 21.  Derecho a la   Propiedad Privada    

 1. Toda persona tiene derecho al uso y   goce de sus bienes.  La ley puede subordinar tal uso y goce al interés   social.    

 2. Ninguna persona puede ser privada de   sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de   utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas   establecidas por la ley.    

 3. Tanto la usura como cualquier otra   forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley”.    

En cuento al concepto de la propiedad, también   llamada dominio, encontramos que este se encuentra definido en la ley civil   cómo: “el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella,   no siendo contra ley o contra derecho ajeno”.[38] La Jurisprudencia   Constitucional, por su parte, le ha reconocido una serie atribuciones o   elementos, unas características y unos modos para su adquisición.    

Frente a sus atribuciones o elementos,   consideró esta Corporación que las mismas se han mantenido incólumes desde el   Derecho Romano “(…) se resumen en los actos materiales y jurídicos que   permiten a su titular el aprovechamiento de su derecho, en concreto, a través de   los beneficios del uso, el fruto y la disposición. En cuanto al primero,   reconocido como el ius utendi, se limita a consagrar la facultad que le asiste   al propietario de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que   pueda rendir. Por su parte, el segundo, que recibe el nombre de ius fruendi o   fructus, se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los   productos que acceden o se derivan de su explotación. Finalmente, el tercero,   que se denomina ius abutendi, consiste en el reconocimiento de todas aquellas   facultades jurídicas que se pueden realizar por el propietario y que se traducen   en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien”.[39]    

Igualmente, el Tribunal Constitucional   colombiano ha reconocido que al derecho a la propiedad se le atribuyen una serie   de características, dentro de las cuales se destacan: “(i) Es un derecho   pleno porque le confiere a su titular un conjunto amplio de atribuciones que   puede ejercer autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento   jurídico y los derechos ajenos; (ii) Es un derecho exclusivo en la medida   en que, por regla general, el propietario puede oponerse a la intromisión de un   tercero en su ejercicio; (iii) Es un derecho perpetuo en cuanto dura   mientras persista el bien sobre el cual se incorpora el dominio, y además, no se   extingue -en principio- por su falta de uso; (iv) Es un derecho autónomo   al no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (v)   Es un derecho irrevocable, en el sentido de reconocer que su extinción o   transmisión depende por lo general de la propia voluntad de su propietario y no   de la realización de una causa extraña o del solo querer de un tercero, y   finalmente; (vi) Es un derecho real teniendo en cuenta que se trata de un   poder jurídico que se otorga sobre una cosa, con el deber correlativo de ser   respetado por todas las personas”.[40]  (Negrilla fuera del texto constitucional).    

Con respecto a los modos de adquirir la   propiedad, la Corte Constitucional, haciendo un llamado a lo dispuesto en el   Código Civil, reconoce que ellos son: “La ocupación, la accesión, la   tradición, la sucesión por causa de muerte y la prescripción”.[41]    

En conclusión, frente al concepto de propiedad   privada, esta Corporación ha establecido que se trata de un derecho subjetivo   que se tiene sobre una cosa corporal o incorporal, que faculta a su titular para   usar, gozar, explotar y disponer de ella, siempre y cuando se respeten sus   inherentes funciones sociales y ecológicas, encaminadas al cumplimiento de   deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social   de Derecho, como son la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los   derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general    prevalente. Así, ha entendido la Corte, que es necesario que el ordenamiento   jurídico adopte límites al derecho a la propiedad privada, que permitan la   consolidación de los derechos del propietario con las necesidades de la   colectividad, enmarcadas en la consecución de las citadas funciones que   encuentran su fundamento en la Carta (artículos 1, 2, 58, 59 y 95 nums. 1 y 8).[42]    

En cuanto al alcance que se le ha dado al   derecho a la propiedad privada en los Tribunales Internacionales en materia de   Derechos humanos, la Corte Constitucional reseñó en la Sentencia C-364 de 2012:    

“A su turno, la jurisprudencia   interamericana ha “(…) desarrollado un concepto amplio de propiedad que abarca,   entre otros, el uso y goce de los bienes, definidos como cosas materiales   apropiables, así como todo derecho que pueda formar parte del patrimonio de una   persona. Dicho concepto comprende todos los muebles e inmuebles, los elementos   corporales e incorporales y cualquier otro objeto inmaterial susceptible de   valor[43].   (…) La Corte observa, sin embargo, que el derecho a la propiedad no es un   derecho absoluto, pues en el artículo 21.2 de la Convención se establece que   para que la privación de los bienes de una persona sea compatible con el derecho   a la propiedad debe fundarse en razones de utilidad pública o de interés social,   sujetarse al pago de una justa indemnización, limitarse a los casos, practicarse   según las formas establecidas por la ley[44]y   efectuarse de conformidad con la Convención.”[45]. (Negrilla fuera del texto original).    

En el mismo sentido se pronunció la Corte   Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, al reiterar como lo ha hecho en   otras oportunidades, que del contenido normativo constitucional del derecho a la   propiedad privada, se desprende que éste no es de naturaleza absoluta y, por el   contrario, la misma Carta Política, como se identificó en el concepto   desarrollado anteriormente, le impone ciertos límites. Sostuvo la referenciada   providencia de esta Corporación:    

“No obstante, aunque con este modelo de   Estado [Estado Social de Derecho]  desaparecieron como límites a los   derechos, la moral cristiana, la tranquilidad pública o el orden público u otros   conceptos indeterminados, ello no significa que se haya establecido que los   derechos allí reconocidos sean absolutos o ilimitados. Por ejemplo, el   artículo 58 Superior dispone que la propiedad privada tiene una función social y   ecológica, implica obligaciones y debe ceder ante el interés público o social,   al punto que es posible que el Estado lleve a cabo expropiaciones por motivos de   utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador. A su turno, el   artículo 59 de la Carta indica que la propiedad privada debe también ceder   frente al interés público en caso de guerra, para atender los requerimientos   propios del enfrentamiento, lo cual incluye la posibilidad de que la propiedad   inmueble sea ocupada temporalmente según las necesidades del conflicto. El   artículo 332, por otra parte, señala que la libre iniciativa privada –como   derecho- debe ejercerse dentro de los límites del bien común, y habilita al   Legislador para que delimite el alcance de la libertad económica cuando así lo   exijan el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación”.    

Del carácter no absoluto que tiene el derecho   a la propiedad privada, se desprenden la utilidad pública y el interés social   como unos de los límites constitucionales que determinan su alcance, tal y como   lo prescribe el inciso 4º del artículo 58 Superior, así como el numeral 2º del   artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con el fin de   salvaguardar el núcleo esencial de dicho derecho, la Corte ha sido enfática en   identificar los requisitos que, con motivo de la privación de la titularidad del   derecho a la propiedad contra la voluntad del titular,  deben respetar las   autoridades estatales:    

“(…) La Constitución en el mismo artículo   58 indica que  por motivos de utilidad pública o de interés   social definidos por el legislador, puede presentarse la expropiación la   cual debe efectuarse a través de sentencia judicial e indemnización previa.    Solamente en los casos que establezca el legislador la expropiación puede   adelantarse por vía administrativa, aunque está sujeta a una posterior acción   contenciosa administrativa.    

En este orden de ideas, la privación de la   titularidad del derecho de propiedad privada contra la voluntad de su titular,   requiere del cumplimiento de los siguientes requisitos:    

i) Que existan motivos de utilidad   pública o de interés social definidos por el legislador.    

ii) Que exista decisión judicial o   administrativa, esta última sujeta a posterior acción contencioso   administrativa incluso respecto del precio.    

La adopción de dicha decisión presupone   que se adelante el procedimiento establecido en la ley, con garantía del   derecho fundamental al debido proceso del titular del derecho de propiedad.   Dicho procedimiento comprende una etapa previa, lógicamente fallida, de   enajenación voluntaria o negociación directa, con base en una oferta por   parte de la entidad pública.    

iii) Que se pague una indemnización   previamente al traspaso del derecho de propiedad a la Administración, la cual   debe ser justa, de acuerdo con lo previsto en el Num. 21.2 del Art. 21 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos”.[46] (Negrilla fuera del texto original).    

Bajo esos requisitos fundados en la   Constitución y reconocidos por la jurisprudencia de este Tribunal, considera la   Corte en esta oportunidad que la expropiación o cualquier otra forma de   adquisición del dominio por parte del Estado debe respetar, en primer lugar, un   principio de legalidad que implica que sólo serán expropiables aquellos bienes   que sean necesarios para que la administración alcance con ellos un fin de   utilidad pública o interés social, previamente determinados en la Ley. En   segundo lugar, es necesario que el proceso de adquisición se adelante con atento   respeto por las garantías judiciales, buscando el consentimiento del titular del   bien y sólo  recurriendo a la vía administrativa cuando esto haya sido   imposible, sin perjuicio de que exista la posibilidad de recurrir al ejercicio   de medios de control contencioso-administrativos frente a cualquier elemento de   la decisión que prescribe el derecho del hasta ese momento propietario. En   tercer lugar, la expropiación u otra forma de adquisición, sólo podrá ser   considerada respetuosa de lo establecido en la Carta, si el traspaso del derecho   de dominio del particular a la administración, fue antecedido del pago de una   indemnización justa por la pérdida del bien.    

De esta forma, la expropiación o adquisición   de un bien por razones de utilidad pública e interés social, será acorde con los   mandatos constitucionales si respeta los valores fundamentales del Estado Social   de Derecho, entre ellos: principio de legalidad, debido proceso, acceso a la   justicia y una indemnización justa.    

Finalmente, la Corte también ha resaltado la   obligación imperativa que tiene la administración de acceder a los bienes   necesarios para el desarrollo de sus fines por la vía de la enajenación   voluntaria o de expropiación y no por la mera ocupación del mismo. Al respecto   consideró esta Corporación que:    

“Las autoridades públicas tienen el deber   constitucional de respetar el derecho de propiedad privada sobre toda clase de   bienes y, por consiguiente, cuando requieran  bienes inmuebles para   cumplir los fines del Estado consagrados en el Art. 2º de la Constitución deben   obrar con sujeción al principio de legalidad y garantizando el derecho al debido   proceso contemplado en el Art. 29 ibídem, o sea, deben adquirir el derecho de   propiedad sobre ellos en virtud de enajenación voluntaria o de expropiación si   aquella no es posible, en las condiciones contempladas en la ley, y no   pueden obtenerlos mediante su ocupación por la vía de los hechos.    

 No obstante, cuando el Estado ha   ocupado de hecho los inmuebles, con fundamento en lo dispuesto en el Art. 90 de   la Constitución debe responder patrimonialmente e indemnizar en forma plena y   completa al titular del derecho de propiedad privada, por el daño antijurídico   causado, es decir, por el daño que no tenía el deber de soportar.    

Así mismo, si en tales circunstancias la   entidad pública es condenada a pagar la indemnización, es razonable que se   ajuste a Derecho, así sea a posteriori, la adquisición del vulnerado derecho de   propiedad privada por parte de aquella, pues como efecto del pago ulterior y   cierto de la condena por parte del Estado no existe jurídicamente ninguna   justificación para que el titular de dicho derecho continúe siéndolo. Si así   fuera, se configuraría un enriquecimiento sin causa de este último a costa del   Estado, pues aunque en virtud de la ocupación aquella adquirió la posesión del   inmueble, la misma no tendría el poder jurídico de disposición del bien, a pesar   de haberle sido impuesta la obligación de reparar todo el derecho.”.[47] (Negrilla fuera del texto original).    

Cuando la administración incumple su deber de   no ocupar bienes por vías de hecho, impone en el particular una carga que no   está obligada a soportar, distinto a lo que pasa en los casos de la enajenación   voluntaria o de la expropiación en los que en aras del interés social o la   utilidad pública esta se hace legítimamente soportable, generándole un daño   antijurídico y con él la correlativa responsabilidad del Estado. Esa situación   irregular frente al derecho de la propiedad, podrá ser subsanada con el pago de   una indemnización plena a favor del titular del derecho de propiedad privada.     

Así, de presentarse duda frente a la   titularidad de dicho bien, la imposibilidad del particular afectado de iniciar   la correspondiente acción indemnizatoria en contra de la entidad adquirente del   bien, vulneraría el derecho a la propiedad privada, pues además de sufrir un   daño antijurídico que generaría la pérdida del derecho de dominio, el Estado no   lo compensaría por ello.    

6.      Derecho del   acceso a la administración de justicia    

6.1. El   contenido y alcance del acceso a la administración de justicia como parámetro de   control constitucional    

El artículo 229 Superior consagra el derecho a la tutela judicial efectiva, que   deriva en la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para buscar la   preservación del orden jurídico y la protección o restablecimiento de sus derechos,   con base en los procedimientos establecidos, y atendiendo a las garantías   fundamentales del ordenamiento. Su protección implica la salvaguarda real y   efectiva del acceso a las autoridades, para evitar escenarios de indefensión de   los particulares o la imposibilidad de resolver las controversias   que surjan entre ellos.[48]    

La garantía de acceso a la administración   de justicia, no está restringida a la facultad de acudir físicamente ante la   Rama Judicial, sino que es necesario comprenderla desde un punto de vista   material, entendida también como la posibilidad que tiene toda persona de poner   en marcha el aparato judicial y de que la autoridad competente resuelva, de   manera oportuna, el asunto que le ha sido planteado, respetando el debido   proceso.[49] Las garantías de este derecho   implican un deber de contenido material que involucra la posibilidad real y   oportuna de obtener justicia a través de las decisiones de las autoridades   correspondientes.[50]    

El derecho de acceso a la administración   de justicia guarda una estrecha relación con el derecho al debido proceso, de   manera que se generan garantías en las que se entrelazan elementos de ambos   derechos para su realización. Dentro de dichas garantías se encuentran las   siguientes, que constituye límites materiales al alcance de las facultades del   Estado[51]:    

i)           El derecho al juez natural, es decir, al juez legalmente competente para   adelantar el trámite y adoptar la decisión de fondo respectiva, con carácter   definitivo; dicho juez debe ser funcionalmente independiente e imparcial y por   ello sólo está sometido al imperio de la ley (Arts. 228 y 230 C. Pol.).    

ii)     El   derecho a ser juzgado con la plenitud de las formas propias de cada juicio.    

iii)   El   derecho a la defensa, que consiste en la facultad de pedir y allegar pruebas y   controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y alegaciones   e impugnar las decisiones que se adopten. El ejercicio de este derecho tiene   como presupuesto indispensable la publicidad del proceso, mediante las   citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos procesales de las   partes o de los auxiliares de la justicia, y las notificaciones, comunicaciones   y publicaciones de las decisiones adoptadas.    

iv) El   derecho a obtener decisiones ceñidas exclusivamente al ordenamiento jurídico, en   razón de los principios de legalidad de la función pública y de independencia   funcional del juez, con prevalencia del derecho sustancial (Artículos 6º, 121,   123, 228 y 230 C.N.)    

v) El   derecho a que las decisiones se adopten en un término razonable, sin dilaciones   injustificadas.[52]    

Las garantías del debido proceso rigen   las actuaciones judiciales y administrativas asegurando la protección de los   derechos de los ciudadanos en los procedimientos llevados ante las autoridades.[53] El   derecho de acceso a la justicia, se erige como un pilar fundamental en una   sociedad democrática en la medida en que se convierte en un medio de defensa   para el individuo, frente a intromisiones o abusos indebidos por parte de otros   miembros de la sociedad o del Estado. En tal sentido, el sistema judicial se   articula como una serie de herramientas para la defensa de los derechos del   ciudadano y sus intereses a través de las formas procesales.    

La jurisprudencia   constitucional ha establecido una necesidad de “recursos de acción, defensa e   impugnación en medida suficiente para que se les permitan hacer efectivas   aquellas garantías consagradas en el ordenamiento jurídico”. De manera que   si dichos recursos resultan insuficientes para la garantía de los derechos, hay   una falla en el balance que debe haber entre el elemento formal y el sustancial   del proceso, lo cual afecta la jerarquía de los valores constitucionales.[54]    

A la luz de ese orden de valores que irradian a los procedimientos en el Estado   de Derecho, surgen estándares para las formas procesales, en particular los   recursos judiciales. En concordancia con ello, los sistemas regionales de   protección de derechos humanos han establecido dos criterios específicos con los   que deben cumplir los recursos para que haya una garantía verdadera del acceso a   la justicia.    

En casos de violaciones de derechos humanos en que se ha determinado la   responsabilidad internacional del Estado colombiano, las garantías para la   protección de ambos derechos han sido evaluadas de manera conjunta. En el Caso   de la   Masacre de Mapiripán contra Colombia, la Corte IDH   nuevamente hizo referencia al ineludible vínculo entre los artículos 25 (que   consagra el derecho al acceso a la justicia y a un recurso judicial efectivo) y   8 (garantías del debido proceso legal) de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos.[56]    

En el Caso de la Masacre de Pueblo Bello, se reiteró   dicha jurisprudencia. [57] Específicamente   en cuanto a los requisitos de los recursos judiciales como adecuados y   efectivos, en el Caso de las Masacres de Itüango,   agregó la Corte  Regional que:    

“Al respecto, el Tribunal ha señalado que   en todos los ordenamientos internos existen múltiples recursos, pero no todos   son aplicables en todas las circunstancias. Si en un caso específico el recurso   no es adecuado, es obvio que no hay que agotarlo. Lo anterior, sin perjuicio de   la posibilidad de que todos los recursos disponibles en el derecho interno   puedan, en determinadas circunstancias, satisfacer de una manera colectiva los   requerimientos establecidos en los artículos 8 y 25 de la Convención, incluso si   ninguno de ellos, en lo individual, cumpla de una manera integral con dichas   disposiciones”.    

Dicha postura de la Corte Interamericana ha sido reiterada en otros casos contra   Colombia como el de la Masacre de la Rochela,[58]  Escué Zapata,[59] Valle Jaramillo,[60] Manuel Cepeda   Vargas[61] y Vélez   Restrepo.[62]    

En conclusión, la protección del derecho al acceso a la administración de   justicia no se agota en la mera posibilidad de acudir a la jurisdicción, sino   que implica unas garantías del debido proceso de manera que son derechos que   deben ser analizados  en el caso concreto y siempre de manera conjunta.    

6.2. Limitación de la   acción indemnizatoria como restricción al derecho de acceso a la administración   de justicia    

La jurisprudencia   interamericana ha desarrollado dos criterios esenciales para entender el acceso   a los recursos internos como un paso previo para fortalecer la subsidiariedad y   el sistema judicial de los Estados. Estos recursos estatales deben ser adecuados   y efectivos.  La primera de estas características apunta a una evaluación   objetiva y teórica del recurso mismo pues implica que sea una medida idónea para   proteger la situación jurídica infringida. Entre tanto, la segunda   característica, referente a la efectividad corresponde a una evaluación de los   efectos que produce el recurso y su relación con el tiempo de la misma.[63]    

Mientras que una de las   características se orienta a la existencia de un recurso, la otra evalúa si el   impacto del mismo es el que se esperaba con su creación, produciendo así el   efecto protector de los derechos humanos. Al leer de manera conjunta el alcance   del deber del acceso a la justicia con el derecho al debido proceso se puede   vislumbrar la importancia de las formas procesales que se derivan de estos   derechos, los cuales persiguen un fin que trasciende lo meramente   administrativo. No es sólo el poder acceder a la administración de justicia,   sino que de manera adecuada y en la práctica, ello tenga un impacto en la   protección que se busca.    

En la norma objeto de   estudio, se proscribe la posibilidad de acceder a acciones indemnizatorias en   contra del Estado a través de la figura del saneamiento, por razones de utilidad   pública que motivan la adquisición de los predios. El impacto de la medida debe   ser evaluado a la luz de los derechos que podrían verse afectados eventualmente   por la aplicación automática de esta figura.     

Dentro del margen de   apreciación que tienen los Estados para la protección de los derechos, está la   posibilidad de hacer algunas limitaciones en ciertas situaciones bajo parámetros   estrictos. Este examen ha sido desarrollado de manera extensa por la   jurisprudencia de la Corte Europea de Derechos Humanos, empleada en algunas   ocasiones por esta Corporación[64].   Tiene como elementos característicos[65]:    

b.                   La protección de un   objetivo legítimo en una sociedad democrática.    

c.                     Necesidad en una   sociedad democrática que implica la existencia de un requerimiento social   imperante que necesariamente se satisfaga mediante la medida adoptada.    

El acceso a la   administración de justicia es un derecho cuya efectividad no guarda una relación   directa entre la manera como se ejerce por un individuo u otro, e   independientemente de las formas procesales que puedan llegar a permitir el   acceso a las autoridades judiciales, dicho acceso no puede ser de cualquier   manera, tiene que cumplir con unos requisitos más estrictos y unos estándares   mínimos en el ordenamiento jurídico interno y las normas internacionales sobre   derechos humanos.    

Por su naturaleza misma,   el acceso a la justicia tiene en su núcleo esencial una serie de elementos que,   como fueron expuestos al inicio de este acápite, crean garantías que están   orientadas específicamente a proteger al individuo respecto de eventuales   atropellos por terceros.  Incluso en casos de gran complejidad    fáctica como Estados de excepción y la regulación que le ha dado la   Convención Americana sobre Derechos Humanos, hay una serie de derechos cuya   limitación está proscrita como son la vida, la integridad personal, el principio   de legalidad y las garantías judiciales indispensables para su protección.[66]    

En la medida en que el   acceso a la justicia es una herramienta que articula las garantías de los demás   derechos, los escenarios en que se puede restringir se reducen a condiciones   fácticas extremas como en el caso de la justicia transicional en el que se hacen   ajustes a los mecanismos judiciales y se busca la satisfacción de las garantías   incluso a través de medios no judiciales como las comisiones de la verdad y   mecanismos administrativos de reparación.[67]    

En la norma demandada se   proscribe el uso de acciones indemnizatorias en contra del Estado para buscar la   reparación por perjuicios ocasionados en el marco de la expropiación judicial o   voluntaria, o algún otro medio por el cual una entidad adquirente puede   reemplazar a un tercero en la titularidad de un bien. Las implicaciones de dicha   norma requieren un análisis a la luz de los preceptos constitucionales y los   valores que subyacen a los procedimientos.    

Al evaluar la norma, si   bien la restricción se establece en una ley, cumpliendo con el principio de   legalidad, debe evaluarse más a fondo el cumplimiento de otros elemento propios   del análisis que permita establecer si dicha medida respeta o no el derecho de   acceso a la administración de justicia. En cuanto a la legitimidad del objetivo   que se busca, podría resaltarse un interés por la seguridad jurídica y el   ejercicio pacífico de la propiedad pública tras la adquisición de inmuebles por   parte del Estado.    

Sin embargo, al analizar   la necesidad de esta medida, la supresión de las acciones indemnizatorias en   contra del Estado, como medio para hacer efectivo ese interés de protección y   estabilidad de la propiedad pública, no se evidencia una relación directa entre   la medida y el objetivo perseguido. Adicionalmente, el impacto que genera la   disposición impugnada sobre los particulares que puedan resultar eventualmente   afectados, impide que haya un medio de defensa ante el daño eventual que se   genere a partir del proceso de expropiación u otro medio por el cual una entidad   adquirente puede reemplazar a un tercero en la titularidad de un bien.    

Debe resaltarse que en   este caso la provisión inhibe la posibilidad de interponer acciones   indemnizatorias en contra del Estado por eventuales daños generados a partir de   la adquisición del predio, lo cual elimina la posibilidad de emplear acciones   como la reparación directa. Si bien hay un saneamiento automático, que puede   verse como una medida necesaria para el ejercicio de la propiedad pública,   legítima y además contemplada en la ley, ello no implica que la limitación del   acceso a la administración de justicia por parte de eventuales afectados sea un   medio adecuado en el marco de una sociedad democrática.    

Adicionalmente, el   carácter indemnizatorio de las acciones proscritas no tiene un impacto sobre el   ejercicio de la propiedad pública, ni afecta el carácter jurídico del bien   enajenado, es posible continuar con el proceso de adquisición de bien por parte   del Estado o el goce de su derecho patrimonial, permitiendo al mismo tiempo a   los particulares acceder a medidas para la reparación de un daño antijurídico   que se pueda presentar.    

Si se tiene en cuenta la   estrecha relación del derecho a la administración de justicia con otras   garantías consagradas en el ordenamiento, su vulneración mediante el bloqueo   a priori del acceso, como lo plantea esta norma, si puede derivar en la   desprotección de otros derechos.    

7.      Antecedentes legislativos de la figura del   saneamiento por motivos de utilidad pública en la Ley 1682 de 2013 -Por la cual   se adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de   transporte y se conceden facultades extraordinarias-    

La Corte considera pertinente hacer un   análisis de la evolución que tuvo en el trámite legislativo la figura del   saneamiento por motivos de utilidad pública, con el fin de entender el contexto   en el que fue desarrollada y de esa forma poder comprender el alcance que el   legislador buscaba darle a la medida finalmente contenida en el artículo 21 de   la norma estudiada.    

Inicialmente, el Proyecto de Ley fue radicado   el 22 de marzo de 2013 ante la Secretaría General de   Senado y publicado esta misma fecha en la Gaceta de Senado 137 de 2013. En la   exposición de motivos del Proyecto, se desarrolla la importancia que tiene para   el país, en sincronía directa con el Plan de Desarrollo, el mejorar la   infraestructura de  transporte, toda vez que se trata de uno de los factores en   donde se presentaba un mayor atraso en comparación con otros países del mundo.   De acuerdo con estadísticas presentadas por el Gobierno:    

“Colombia, comparado   con otros países del mundo, presenta un rezago considerable en el desarrollo de   infraestructura para el servicio público de transporte, y está bajamente   posicionado en materia de infraestructura de transporte. En efecto, en relación   con la calidad de sus carreteras, el país ocupa el puesto 124 entre 144   naciones, una posición similar a la de Lesoto (110) o Uganda (110), y muy   inferior a la de Kenia (72), Nicaragua (75) o República Dominicana (62). En vías   férreas, Colombia ocupa el puesto 109 y también tiene un atraso considerable. La   situación no varía para puertos (125) ni para transporte aéreo”.[68]    

Bajo el escenario descrito, y teniendo el   mencionado desarrollo de la infraestructura de transporte como una de sus   prioridades, el Gobierno Nacional conformó una Comisión de Expertos en el tema[69], quienes en octubre de   2012 presentaron un Informe que recogía, lo que ellos consideraban eran los   principales factores generadores del atraso en esa materia.[70]    

Como respuesta al informe, fue presentada por   el Gobierno el Proyecto que concluiría su trámite como la Ley 1682 de 2013, la   cual, según su  exposición de motivos, planteaba como objetivo general: “(…)   construir un marco normativo que brinde algunas herramientas al sector para   superar el notorio atraso que el país presenta en infraestructura de transporte.   Lo anterior significa adoptar medidas que faciliten y viabilicen construir y   mantener, o continuar con mayor eficiencia la construcción de una red de   transporte moderna para el país”.[71]    

Complementariamente, el Proyecto de Ley   también recogió los comentarios realizados por la Cámara Colombiana de   Infraestructura, de acuerdo con la cual uno de los principales factores de   atraso tenía relación con la complejidad, demora y sobrecosto de los trámites de   adquisición predial:    

“Por tales razones, el proyecto incluye medidas que apuntan a   generar instrumentos jurídicos que faciliten la disponibilidad de los predios de   manera oportuna, para evitar demoras en el inicio y ejecución de las obras. ||   Esta ley consagra la construcción de infraestructura del transporte como un   nuevo motivo de utilidad pública para optar por la expropiación por vía   administrativa o judicial de acuerdo con los procedimientos regulados por la   Ley 388 de 1997 y Ley 9ª de 1989 y las previsiones especiales que se incluyen en   el proyecto, según lo decida la entidad a cuyo cargo se encuentre la ejecución   de cada uno de los proyectos de infraestructura del transporte”.[72]    

Así, se estableció en el cuerpo del Proyecto   inicial radicado ante la Secretaría el Senado, un Título IV sobre Gestión y   Adquisición Prediales, Gestión Ambiental, Redes de Servicios Públicos   Domiciliarios, TICs e Hidrocarburos y Permisos Mineros en Proyectos de   Infraestructura de Transporte. El primer capítulo del mencionado título se   denominaba: Gestión y Adquisición Predial y en él se encontraba el artículo que   establecía la figura del saneamiento por motivos de utilidad en los siguientes   términos:    

“Artículo 20. Saneamientos por motivos de utilidad   pública. La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e   interés social consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en   favor de la entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a   aquellos posibles vicios en los títulos que aparezcan durante el proceso de   adquisición o con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio   de la ley meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera   de los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria   diferentes a la entidad pública adquirente.    

El saneamiento automático de que trata el presente artículo será aplicable a los   inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso   antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que   expida el Gobierno Nacional.    

Parágrafo. Si el titular o titulares del inmueble se encuentran fallecidos, la   entidad podrá adquirir el inmueble a la sucesión ilíquida, consignando el valor   del predio a órdenes de esta, mediante depósito judicial. Para estos efectos   también operará el saneamiento por motivos de utilidad pública”.[73]    

Para el informe de ponencia para primer debate   del Proyecto de Ley 223 ante la Comisión Sexta del Senado presentado el 28 de   mayo de 2013, los ponentes llevaron a cabo mesas de trabajo con las entidades gubernamentales relacionadas con el proyecto   de ley y con gremios y entidades del sector, lo cual les permitió realizar   varios cambios a la propuesta inicial de articulado. Puntualmente, en materia de   saneamiento por motivos de utilidad, se modificó la redacción del anterior   artículo 20 ahora artículo 21, se incluyó un nuevo parágrafo, y se incluyó en el   artículo de definiciones de la Ley la de dicha figura, así:    

“PLIEGO   DE MODIFICACIONES PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE LEY NÚMERO 223 DE   2013 SENADO    

(…)    

DEFINICIONES    

EL ARTÍCULO 11 DEL PROYECTO PASA A SER EL   ARTÍCULO 12, SE AGREGAN EN ORDEN ALFABÉTICO LAS DEFINICIONES QUE ESTABAN   CONTEMPLADAS EN EL ARTÍCULO 43, SE MODIFICA EN SU REDACCIÓN EL ARTÍCULO Y SE   AGREGA PARÁGRAFO.    

ARTÍCULO 12. En   lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre, aeronáutica,   aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:    

Saneamiento automático: Es un efecto legal que opera por ministerio de la ley   exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta procesos de adquisición   de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad pública consagrados en la ley   para proyectos de infraestructura de transporte. En virtud de tal efecto legal,   el Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad del inmueble quedando   resueltas a su favor todas las discusiones relativas a la propiedad.    

Lo anterior, sin perjuicio de los conflictos que   puedan existir entre terceros sobre el inmueble, los cuales se resolverán a   través de las diferentes formas de resolución de conflictos, sin que puedan ser   oponibles al Estado.    

(…)    

EL ARTÍCULO 20 DEL PROYECTO, PASA A SER EL   ARTÍCULO 21, SE MODIFICA EN SU REDACCIÓN, SE AGREGA TÉRMINO DE REGLAMENTACIÓN Y   SE MODIFICA EL PARÁGRAFO, QUEDARÁ ASÍ:    

ARTÍCULO 21. SANEAMIENTOS POR MOTIVOS DE UTILIDAD PÚBLICA. La   adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social   consagrados en las leyes, gozará en favor de la entidad pública del   saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y   tradición, cuando los mismos surjan durante el proceso de adquisición o   con posterioridad a este, sin perjuicio de las acciones indemnizatorias   que por cualquier causa puedan  dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula   inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente.    

El saneamiento automático de que trata el presente artículo   será aplicable a los inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura de   transporte, incluso antes de la vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la   reglamentación que expida el Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento   veinte (120) días calendario.    

PARÁGRAFO. El   saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de   tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula   correspondiente”. (Negrilla en   el texto original señalando los cambios en el Proyecto).    

De acuerdo con el Acta No. 43 del 29 de mayo de 2013, correspondiente a la   sesión de la Comisión Sexta del Senado de la misma fecha, publicada en la Gaceta   del Congreso No. 545 del 25 de junio de 2013, si bien no se llevaron a cabo   debates enfocados en la figura del saneamiento, el Senador Alexander López Maya   manifestó su desacuerdo con el régimen de adquisición de inmuebles dispuesto en   el Capítulo I del Título IV del Proyecto de Ley, incluyendo dentro de éste al   artículo 21 sobre la materia. Justificaba su oposición el Senador disidente en   la afectación que un “(…) modelo de expropiación adquisitiva, mucho más   rápida, mucho más unilateral, mucho más fuerte”, podría llegar a generar en   comunidades y en individuos, por lo que solicita al ponente que para el segundo   debate incluyan un artículo que disponga que: “(…) en últimas cualquier   decisión de expropiación o cualquier decisión que se tome de este tipo que   afecte a una comunidad o que afecte a una persona en su patrimonio, haya también   una justa compensación y una justa indemnización”, un artículo incorporado   al capítulo de la Ley que persiga, sostiene el Congresista, que   independientemente de las decisiones relacionadas con la adquisición de   inmuebles “(…) no vayan a quedar comunidades ni vayan a quedar familias   afectadas por el desarrollo”.    

Finalmente, uno de los ponentes aceptó la   propuesta del Senador López comprometiéndose a incluir el discutido artículo en   la norma, en los siguientes términos: “(…)   buscaríamos hacer que existiera compensación frente a todos los efectos   socioeconómicos sobre el sector, y segundo, hay que darle unas garantías y eso   sí yo voy a hacer una redacción si usted me la tiene en cuenta Senador Olano   [coordinador de ponentes] para que la agreguemos con relación al debido proceso   para aquellas personas a las cuales se le va a hacer la respectiva expropiación   o compra en esa materia”.[74] El articulado que   compone el Capítulo I del Título IV del Proyecto de Ley y que incluía el   artículo 21 sobre saneamiento, fue votado en bloque y aprobado con el anunciado   voto negativo del Senador Alexander López.    

La Gaceta del   Congreso No. 419 del 17 de junio de 2013 que contiene el Informe de Ponencia   para Segundo Debate del Proyecto de Ley 223 de 2013 Senado ante la Plenaria de   la Cámara Alta, cambió la numeración de los artículos, pasando a ser el artículo   21 el número 20, pero no su contenido. Por su parte, el Acta No. 68 de la Sesión   Ordinaria del día martes 18 de junio de 2013, publicada en la Gaceta del   Congreso No. 701 del 10 de septiembre de 2013, recoge la opinión del Senador   Carlos Eduardo Enríquez Maya, quien recordó a la Plenaria  que la figura   del saneamiento no era nueva pues se encontraba recogida en la Ley 1561 de 2012   – Por la cual se establece un proceso verbal   especial para otorgar títulos de propiedad al poseedor material de bienes   inmuebles urbanos y rurales de pequeña entidad económica, sanear la falsa   tradición y se dictan otras disposiciones-. Al respecto sostuvo el Congresista:    

“(…) en ese proyecto de ley que ha traído el Gobierno, uno mira una estructura   jurídica muy bien concebida, un instrumento fundamental para terminar con un   viejo problema que tenía el Estado cuando quería construir las vías se   encontraba con dos enfermedades de la propiedad, la denominada posesión sin   título y falsa tradición.    

Hoy el proyecto señor Presidente trae una figura novedosa, que se denomina el   saneamiento automático para superar esa dificultad. Decía que el Conservatismo   quiere hacer un aporte porque esta Bancada con el apoyo de todas las Bancadas   que tienen asiento en el Congreso de Colombia, pudo expedir la Ley 1561, señora   Ministra, que consagra un proceso verbal especial, rápido que puede coadyuvar al   buen propósito que trae el proyecto”.    

El texto del en ese   momento artículo 20 –saneamiento por motivos de utilidad pública-, fue aprobado   por la plenaria del Senado sin modificaciones, según consta en la Gaceta del   Congreso número 572 del 30 de julio de 2013.    

Después de haber   sido aprobado en la sesión Plenaria del Senado del 18 de   junio de 2013, el Proyecto de Ley 345 Cámara 223 Senado, fue radicado en la   Cámara de Representantes el 24 de junio de 2013 y en la Comisión Sexta el 9   julio de 2013. Para el primer debate ante la mencionada célula legislativa, se   realizaron modificaciones en los dos artículos en los que se hace referencia al   saneamiento.    

De acuerdo con la Gaceta del Congreso   No. 876 del 30 de octubre de 2013, en el artículo 12 que desarrollaba en   el Proyecto de Ley una serie de conceptos, se   ajustó la redacción de la definición de “Saneamiento automático”, cambiando la   palabra “discusiones” por “disputas o litigios” para darle una mayor precisión   terminológica. El nuevo texto del artículo quedó así:    

“PLIEGO DE MODIFICACIONES PROPUESTO PARA PRIMER DEBATE AL PROYECTO DE   LEY NÚMERO 223 DE 2013 SENADO, 345 DE 2013 CÁMARA,    

(…)    

VII.  EN EL ARTÍCULO 12, (…)    

SE  MODIFICAN LAS DEFINICIONES DE (…)  `SANEAMIENTO   AUTOMÁTICO¿, (…)    

Artículo 12. En lo que se refiere a la infraestructura de transporte terrestre,   aeronáutica, aeroportuaria y acuática, se tendrán en cuenta las siguientes   definiciones:    

(…)    

Saneamiento automático: Es un efecto legal   que opera por ministerio de la ley exclusivamente a favor del Estado, cuando   este adelanta procesos de adquisición de bienes inmuebles, por los motivos de   utilidad pública consagrados en la ley para proyectos de infraestructura de   transporte. En virtud de tal efecto legal, el Estado adquiere el pleno dominio   de la propiedad del inmueble quedando re sueltas a su favor todas las disputas o   litigios relativos a la propiedad.    

Lo anterior, sin   perjuicio de los conflictos que puedan existir entre terceros sobre el inmueble,   los cuales se resolverán a través de las diferentes formas de resolución de   conflictos, sin que puedan ser oponibles al Estado”.    

En cuanto al artículo 20 aprobado por el   Senado, que en el proyecto presentado para primer debate ante la Cámara de   Representantes pasa a ser el artículo 22, se adicionaron los parágrafos 2º y 3º,   quedando finalmente el texto de la disposición así:    

“XVIII. El artículo   20 pasa a ser el artículo 22 se agregan los parágrafos 2° y 3°, quedará así:    

Artículo 22. Saneamientos por motivos de utilidad pública. La   adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social   consagrados en las leyes, gozará en favor de la entidad pública del saneamiento   automático de cualquier vicio relativo a su titulación y tradición, incluso los   que surjan con posterioridad al proceso de adquisición, sin perjuicio de las   acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan dirigirse contra los   titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria, diferentes   a la entidad pública adquirente.    

El saneamiento   automático de que trata el presente artículo será aplicable a los inmuebles   adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso antes de la   vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el   Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario.    

Parágrafo 1°. El   saneamiento automático será invocado por la entidad adquirente en el título de   tradición del dominio y será objeto de registro en el folio de matrícula   correspondiente.    

Parágrafo 2°. La   entidad pública que decida emplear el mecanismo de saneamiento automático,   deberá verificar si el inmueble a adquirir se encuentra inscrito en el Registro   de Tierras Despojadas y Abandonadas Forzosamente creado por la Ley 1448 de 2011,   a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de   Tierras Despojadas, si existe en curso proceso judicial de restitución, así como   si existen medidas de protección inscritas por la vía individual o colectiva a   favor del propietario que no hayan sido levantadas, en virtud de lo previsto al   efecto por la Ley 387 de 1997 y el Decreto 2007 de 2001. En estos casos se   entenderá que los propietarios carecen de la capacidad para enajenarlos   voluntariamente.    

En los casos en que   solo se encuentren solicitudes de restitución o inscripción en el Registro de   Tierras Despojadas o Abandonadas procederá adelantar la expropiación y se pondrá   a disposición del juez de conocimiento de estos procesos el valor de los predios   en depósito judicial, para que una vez se inicie el proceso de restitución este   ponga el correspondiente depósito a órdenes del juez de restitución.    

La inclusión del predio   en los proyectos viales aprobados por el Gobierno Nacional se entenderá en los   términos del artículo 72 de la Ley 1448 de 2011 como una imposibilidad jurídica   para la restitución que impondrá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial   de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas compensar a las víctimas con un   predio de similares condiciones, en el orden y lineamientos establecidos en el   artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus Decretos Reglamentarios. Sin embargo,   en estos casos, el pago de la compensación se realizará con cargo a los recursos   que se consignen en el depósito judicial efectuado por la entidad propietaria   con cargo al proyecto, en virtud del proceso de expropiación.    

En caso de que esté en   trámite el proceso de restitución, se iniciará el proceso de expropiación, pero   se esperarán las resultas del proceso de restitución para determinar a quién se   consigna el valor del predio. En caso de que proceda la restitución, el valor   consignado se transferirá al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de   Gestión de Restitución de Tierras Despojadas para que compense las víctimas cuyo   bien es jurídicamente imposible de restituir, en los términos previstos en el   artículo 98 de la Ley 1448 de 2011 y sus normas reglamentarias.    

El saneamiento   automático no desvirtuará las medidas de protección inscritas en el Registro   Único de Tierras Despojadas con fines publicitarios a favor de los poseedores,   sin embargo, la prueba se considerará constituida para los respectivos efectos   en eventuales procesos de restitución que se adelanten en el futuro sobre el   bien.    

Si el objeto de la   expropiación fuere la adquisición parcial de un inmueble determinado, sujeto a   los casos previstos en el presente parágrafo, en el Folio de Matrícula   Inmobiliaria de la parte restante que no sea objeto de adquisición, deberán   mantenerse las medidas de protección inscritas. Además, teniendo en cuenta que   no quedan afectos a los proyectos, procederá la restitución, siempre que se den   los elementos y requisitos exigidos en la Ley 1448 de 2011.    

Cumplido el   procedimiento especial para la adquisición de predios vinculados a la   restitución de tierras o con medidas de protección, procederá el saneamiento por   motivos de utilidad pública¿.    

No obstante lo   anterior, la entrega anticipada de los predios la podrá solicitar la entidad   responsable del proyecto de infraestructura ante el juez de conocimiento del   proceso de expropiación o ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión de   Restitución de Tierras Despojadas.    

Parágrafo 3°. En todo   caso ningún saneamiento automático implicará el levantamiento de servidumbres de   utilidad pública frente a redes y activos, ni el desconocimiento de los derechos   inmobiliarios que hayan sido previamente adquiridos para el establecimiento de   la infraestructura de servicios públicos domiciliarios y actividades   complementarias, Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y la   industria del Petróleo”.    

Adicionalmente, en el pliego de modificaciones   contenidas en el Informe para Primer Debate en la Comisión Sexta de la Cámara,   en la antes citada Gaceta del Congreso No. 876 de 2013 los ponentes exponen las   razones por las cuales se cambia el contenido del en ese momento artículo 22 del   Proyecto de Ley 345 Cámara y 223 Senado, alegando qué:    

“Justificación    

Esta   norma busca garantizar la debida obtención del dominio sobre los predios   declarados de utilidad pública.    

Se   sugiere incluir un parágrafo que se refiera a las conocidas Acciones de   Saneamiento, buscando garantizar la debida adquisición de los derechos   inmobiliarios y de servidumbre, de empresas de servicios públicos que   aquí concurren y se destaca el concepto de servidumbres de utilidad pública.    

Cabe   anotar, que con esto se busca estimular el derecho de propiedad en Colombia,   mejorando así las condiciones de los fundos, y mejorando las posibilidades de   acceso al sector financiero a los propietarios, poseedores u ocupantes.    

Se incluye un parágrafo 2° para respetar   los derechos de las víctimas y armonizar la presente ley con los procesos de   restitución de tierras”.    

En la discusión llevada a cabo en primer   debate en la Cámara de Representantes, el Coordinador de ponentes del Proyecto   de Ley realizó una explicación de las medidas desarrolladas en el Capítulo   referente a la adquisición predial, en el que se encuentra la figura del   saneamiento automático. Expuso ante la Comisión Sexta el Representante ponente:    

“Los problemas en términos generales que se   han identificados en el tema predial es en la dilación de los procesos   administrativos y judiciales en la expropiación, la imposibilidad de registros   de compra de predios por el Estado, inexistencia de estándares para los métodos   de avaluó y demoras por trámites complejos o accidentados, estos trámites de   acuerdo a la experiencia se han tomado hasta tres años para poder resolverlos   ¿Con este proyecto que pretendemos? Que haya entrega anticipada de los predios,   que pueda llevarse a cabo avalúos por entidades privadas o el IGAC, que se   pueda sanear el inmueble de manera inmediata, esto no significa que si hay   afectaciones o compromisos con el predio no es que se le vaya a desconocer   aquellos que estén reclamando lo que les correspondan, quiero significar con   ello que la compra se le hará al titular del predio que aparezca en el registro   inmobiliario si ese bien o ese predio tiene afectaciones ya se determinara, o la   ley tiene, permite un procedimiento que permita garantizar el pago a esas otras   personas y queda saneado automáticamente”.[75] (Negrilla fuera del texto original).    

El proyecto fue aprobado el 6 de noviembre de   2013 en la correspondiente Comisión y sobre él se realizaron dos ponencias con   propósitos distintos ante la Plenaria de la Cámara de Representantes. Por un   lado, según consta en la Gaceta del Congreso No. 910 del 13 de noviembre de   2013, uno de los ponentes presentó ponencia negativa con el propósito de que la   plenaria decidiera archivar el proyecto de ley 345 de 2013 cámara, 223 de 2013   Senado. Por otra parte, como aparece consignado en la Gaceta del Congreso No.   911 del 13 de noviembre de 2013, el Representante Coordinador de ponentes   presentó ante la plenaria proposición positiva para que el Proyecto fuese ley de   la República.    

“Respecto al articulado, el proyecto   contiene reglas especiales de expropiación frente a procesos de construcción de   infraestructura que hacen que la tensión ya fuerte existente entre el derecho a   la propiedad y la utilidad pública se desplace de manera inconstitucional en   favor de este último, empezando a configurarse un acto confiscatorio,   expresamente prohibido en el artículo 34 de la Constitución. (…)    

El   proyecto encarna una nueva funcionalidad a los fines ocultos o no declarados por   el gobierno de la restitución de tierras ligada a la titularización de la   propiedad: En primer lugar, ya hemos denunciado desde el Congreso cómo desde el   gobierno se plantea que la ley de restitución de tierras a las víctimas no se   puede oponer a los proyectos agroindustriales que estén amparados bajo el   ¿ropaje¿ -para nosotros insostenible en el contexto de violencia generalizada y   pública en el campo- de la buena fe exenta de culpa; ahora, so pretexto de   favorecer a los inversionistas en proyectos de infraestructura, nuevamente se   concibe la restitución de tierras como un obstáculo a tales proyectos, que debe   ser removido pues desde la óptica gubernamental, la tierra, en este caso la que   ¿obstaculiza¿ los proyectos infraestructura, debe jugar en favor de los   inversionistas so pretexto de adecuar al país para el desarrollo y los acuerdos   de libre comercio. En suma, el derecho a la restitución material de las tierras   a los campesinos, considera este gobierno, que siempre debe ceder tanto ante los   intereses ligados a la inversión agroindustrial como ante los intereses   asociados a inversión en infraestructura, pues el gobierno en ambos casos   plantea como forma predilecta de solucionar la aparente contradicción por la vía   de la compensación económica, desconociendo que el acceso progresivo a la   propiedad de la tierra tiene como componente insoslayable , el acceso material a   ella.    

El artículo 22, por ejemplo, referido al   llamado Saneamiento automático,  que se traduce en el establecimiento de ¿un efecto legal que opera por el   ministerio de la ley exclusivamente a favor del Estado, cuando este adelanta   procesos de adquisición de bienes inmuebles, por los motivos de utilidad pública   consagrados en la ley para proyectos de infraestructura de transporte. En virtud   de tal efecto legal, el Estado adquiere el pleno dominio de la propiedad del   inmueble quedando resueltas a su favor todas las discusiones relativas a la   propiedad¿ puede jugar un papel pernicioso en favor de muchos empresarios que   hoy tienen encartados sus títulos de propiedad al haber incurrido a sabiendas en   compras ilegales de tierras y, sin embargo, los hace merecedores de   indemnizaciones, cuando el proyecto de infraestructura tenga influencia sobre la   propiedad así adquirida”.[76] (Negrilla fuera del texto original salvo en la parte subrayada).    

A la luz de su intervención en la plenaria, el   ponente que presentó proposición negativa considera que una consecuencia de la   aplicación de la figura del saneamiento automático, es que aquella persona que   tenga problemas con la titulación de un determinado inmueble, se haga acreedor   de una indemnización que no le corresponde haciendo a ese bien parte de un   proyecto de infraestructura.    

En cuanto a la propuesta positiva consignada   en la Gaceta del Congreso No. 911 de 2013, se mantuvo el mismo contenido   material del antes artículo 22 sobre saneamiento por motivos de utilidad   pública, pero se modificó el número del artículo pasando a ser el veintiuno   (21).    

Continuando con su trámite legislativo, el Proyecto de Ley 345   Cámara, 223 Senado, fue discutido en plenaria de la Cámara de Representantes, en   donde se desarrolló un breve debate entre uno de los Representantes y el   Coordinador de Ponentes con respecto al saneamiento automático. Según consta en   el Acta de Plenaria No. 250 del 19 de noviembre de 2013 que corresponde a la   sesión ordinaria del mismo día, publicada en la Gaceta del Congreso No. 54 del   20 de febrero de 2014, el ponente respondió a un planteamiento realizado por un   colega, resaltando que el predio que sea de utilidad pública o interés social   por ser necesario para la realización de un proyecto de infraestructura, será   comprado o adquirido a la persona o personas que aparezcan registradas como   titulares del predio en el Folio de la Matrícula Inmobiliaria:    

“Palabras   del honorable Representante Germán Varón Cotrino:    

(…)    

Segundo. En los temas en   los cuales la ley trata sobre la adquisición de predios para permitir el   desarrollo de las concesiones, tema que comparto integralmente, no se habla   nada de las posesiones, y es peligrosísimo porque entonces estamos resolviendo   el tema de quienes son propietarios pero no de quienes son poseedores, y ese   régimen tiene que ver con el Código de Policía, y termina entonces quien está   en una circunstancia ilegal teniendo mayor posibilidad de entrabar esos   procesos, que quienes son propietarios.    

(…)    

Palabras del honorable   Representante Diego Patiño Amariles:    

(…)    

El proyecto prevé darle   agilidad al trámite de la compra de predios doctor Varón. Este proyecto no   pretende solucionar el problema de tierras en Colombia, por lo tanto allí se   ha establecido que solamente se le comprará o se adquirirá al titular del predio   que aparezca en el Folio de la Matrícula Inmobiliaria y habrá un saneamiento   automático, y de allí si alguien tiene que reclamar pues podrá adelantar los   trámites jurídicos que correspondan”. (Negrilla fuera del texto original).    

Finalmente, de acuerdo con lo establecido en las Gacetas del Congreso   número 935 y 936 del 19 de noviembre de 2013, Informe de Conciliación al   Proyecto de Ley 345 de 2013 Cámara. 223 de 2013 Senado, “Habiendo estudiado los textos aprobados por las   respectivas Plenarias de las Cámaras, hemos decidido acoger como texto   definitivo el aprobado el día miércoles 19 de noviembre en la Plenaria de la   Honorable Cámara de Representantes”.   Con lo cual el contenido material del artículo 21 del Proyecto de Ley siguió   siendo el mismo que se modificó para el Informe del Primer Debate en la Cámara   de Representantes, convirtiéndose así en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013,   demanda parcialmente.    

8.      Contenido y alcance de la figura del   saneamiento por motivos de utilidad pública    

La ley 1450 de 2011 –Por la cual se expide el   plan de desarrollo 2010 – 2014-, establece en su artículo 245 la figura del   saneamiento por motivos de utilidad pública en los siguientes términos: “La   adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad pública e interés social   consagrados en las leyes, gozará del saneamiento automático en favor de la   entidad pública, respecto a su titulación y tradición, frente a aquellos   posibles vicios en los títulos que aparezcan durante el proceso de adquisición o   con posterioridad al mismo. Dichos vicios originan por ministerio de la ley   meras acciones indemnizatorias que podrán dirigirse contra cualquiera de los   titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria diferentes   a la entidad pública adquirente”.    

Con un contenido material muy similar y   exclusivamente con el fin de ser aplicable a aquellos inmuebles adquiridos para   proyectos de infraestructura de transporte[77],   el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013 consigna la figura del saneamiento de la   siguiente forma: “La adquisición de inmuebles por los motivos de utilidad   pública e interés social consagrados en las leyes gozará en favor de la entidad   pública del saneamiento automático de cualquier vicio relativo a su titulación y   tradición, incluso los que surjan con posterioridad al proceso de adquisición,   sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan   dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula   inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”. El referenciado   contenido, se reproduce de manera literal en el artículo 156 de la Ley 1753 de   2015, razón por la que la Corte decidió hacer integración de la Unidad   Normativa.    

Si bien, éstas coinciden con ser las   disposiciones demandadas y la norma que adicionalmente integra la Unidad   Normativa, la Sala considera importante recordar que ellas no son las primeras   normas que reconocen la institución del saneamiento de bienes inmuebles, pues   esta medida había sido recogida en el artículo 45 de la Ley 9 de 1989 modificado   por el artículo 36 de la Ley 3 de 1991 que preceptuaba el saneamiento de la   titulación de la vivienda de interés social.[78] Así mismo, y como fue   recordado en el análisis del trámite legislativo de la Ley 1682 de 2013, la   figura también fue consignada en la Ley 1561 de 2012, para la cual uno de sus   objetos consiste en “(…) sanear títulos que conlleven la llamada falsa   tradición, con el fin de garantizar seguridad jurídica en los derechos sobre   inmuebles, propiciar el desarrollo sostenible y prevenir el despojo o abandono   forzado de inmuebles”.[79]    

Sin embargo, estima la Sala Plena oportuno   aclarar, que en ninguna de las disposiciones anteriores a la expedición de la   Ley 1682 de 2013 en las cuales se consignó la figura de saneamiento de   inmuebles, se planteó una disposición encaminada a evitar que las acciones   indemnizatorias fundamentadas en cualquier causa, pudiesen ser dirigidas contra   la entidad pública adquirente, siendo eso un elemento normativo novedoso, propio   de las normas demandadas en esta oportunidad.    

Hecha la anterior salvedad, considera la Corte   igualmente importante resaltar que la figura del saneamiento por motivos de   utilidad pública, no se encuentra exclusivamente en el artículo 21 de la Ley   1682 de 2013, sino que es necesario entender que de ella hacen parte   materialmente un sistema conformado por varias disposiciones. En primer lugar,   para determinar el alcance de la mencionada figura, es necesario hacer   referencia al concepto de saneamiento automático incorporada al Título de   definiciones de la mencionada ley, según el cual:    

Lo anterior, sin perjuicio de los   conflictos que puedan existir entre terceros sobre el inmueble, los cuales se   resolverán a través de las diferentes formas de resolución de conflictos, sin   que puedan ser oponibles al Estado”.    

Nuevamente como en el consideración hecha   párrafos atrás por la Corte, la definición es clara en establecer como la   finalidad del saneamiento automático es: que el Estado adquiera el pleno dominio   de la propiedad de un bien, sin que ésta pueda ser perturbada por ninguna acción   posterior, definición que no plantea como un elemento teleológico o de cualquier   otra naturaleza de la figura jurídica del saneamiento, la imposibilidad de   iniciar acciones indemnizatorias en contra de la entidad pública adquirente.    

Otro elemento normativo que considera esta   Corporación debe ser tenido en cuenta, como una herramienta hermenéutica que   permite a través de una interpretación sistemática dilucidar el contenido y   alcance del saneamiento de bienes inmuebles a favor del Estado, pero que bajo   ninguna circunstancia puede servir como una disposición que siendo de inferior   rango a la Ley permita enmendar elementos contrarios a la Norma de Normas que   ésta pueda tener, es el Decreto Reglamentario de la Ley. Lo anterior,   fundamentado en que es la misma Ley 1682 de 2013, la que dispone en su inciso 2º   de su artículo 21 que el Gobierno Nacional debía reglamentar la aplicación del   saneamiento a inmuebles adquiridos para proyectos de infraestructura en   transporte, en un plazo no mayor a ciento veinte (120) días calendario, con lo   cual, es el legislador quien en uso de su facultad configurativa, remitió la   función al Gobierno para determinar el detalle operacional de la mencionada   medida.    

Dando cumplimiento a lo dispuesto en la Ley   1682 de 2013, el Presidente de la República expidió el Decreto 737 del 10 de   abril de 2014 -Por el cual se reglamenta el saneamiento automático por motivos   de utilidad pública e interés social de que trata el artículo 21 de la ley 1682   del 22 de noviembre de 2013-. Así, en su artículo 3º el mencionado Decreto   amplía el concepto de saneamiento automático después de reiterar lo dispuesto en   el inciso 1º del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013:    

“(…) En tal sentido, de conformidad con los   artículos 21 y 22 de la Ley 1682 de 2013, el saneamiento automático podrá   invocarse cuando la entidad pública adquirente, durante el proceso de   adquisición predial o al término del mismo, no haya podido consolidar el derecho   real de dominio a su favor por existir circunstancias que le hayan impedido   hacerlo, como por ejemplo, la transferencia imperfecta del dominio por el   vendedor, la existencia de limitaciones, gravámenes, afectaciones o medidas   cautelares que impidan el uso, goce y disposición plena del predio para los   proyectos de infraestructura de transporte.    

Sin perjuicio de la historia jurídica del   bien, el saneamiento automático constituye un rompimiento del tracto sucesivo   cuando se adquiera la totalidad o parte del predio”. (Negrilla fuera del texto original).    

A luz de la citada norma, se reitera que la   finalidad del saneamiento de los vicios en la titulación o tradición del   inmueble adquirido por motivo de utilidad pública, que se deriva de su necesidad   para desarrollar un proyecto de infraestructura de transporte, es generar una   transferencia plena del derecho de domino a favor del Estado, para evitar que   algo perturbe su ejercicio, poniendo en riesgo el proyecto y en ese sentido la   utilidad pública del mismo.    

Por su parte, el artículo 4º del Decreto 737   de 2014, establece los requisitos que debe cumplir la entidad pública que   pretenda llevar a cabo el saneamiento automático, con el fin de garantizar el   derecho a la oponibilidad por parte de terceros. Para tal fin, la entidad   deberá: (i) oficiar a la Oficina de Registro Público competente para que   inscriba en la columna 09 OTROS del folio de matrícula inmobiliaria del predio,   la intención del Estado de adelantar en relación con éste, dicho saneamiento,   (ii) comunicar de manera directa a quienes posean derechos reales o personales   inscritos en el folio de matrícula inmobiliaria, y (iii) la publicación del   oficio en un medio de comunicación de amplia difusión en el lugar de ubicación   del inmueble. En todo caso, aclara el Decreto en el inciso final del   referenciado artículo, que: “Sin perjuicio del saneamiento automático   ordenado por ministerio de la ley, las personas que consideren tener un derecho   sobre el inmueble podrán solicitar administrativa o judicialmente su   reconocimiento pecuniario”.    

De acuerdo con la última parte citada del   artículo 4º del Decreto 737 de 2014, pareciera presentarse una contradicción con   lo dispuesto en el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, reglamentado por el   primero, que claramente establece “(…) que las acciones indemnizatorias que   por cualquier causa puedan ser dirigidas contra los titulares inscritos en el   respectivo folio de matrícula inmobiliaria”, no podrán serlo contra “la   entidad pública adquirente”.    

Otra posible forma de interpretar lo dispuesto   en el Decreto Reglamentario a la luz de lo establecido en la Ley 1682 de 2013,   sin que la existencia de las dos normas lleve a una contracción, es que la   afirmación “las personas que consideren tener un derecho sobre el inmueble   podrán solicitar administrativa o judicialmente su reconocimiento pecuniario”,   debe ser hermenéuticamente complementada por la preposición: contra los   particulares inscritos como titulares en la matricula inmobiliaria, pero nunca   contra la entidad adquirente. Bajo esa interpretación, se mantendría la   imposibilidad de presentar acciones indemnizatorias en contra del Estado, cuando   éste adquiere un bien por motivos de utilidad pública, como se deduce de la   expresión normativa  acusada de inconstitucional en esta oportunidad.    

En conclusión, de acuerdo con lo dispuesto en   el artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, en concordancia con otras disposiciones   que permiten determinar su alcance, es que esta norma contiene dos elementos   teleológicos: (i) que una consecuencia del saneamiento automático, es que no se   podrán tomar medidas en contra de la titularidad que sobre el derecho de dominio   del inmueble adquirido, ahora reposa en cabeza de la entidad estatal, teniendo   como fundamento las razones de utilidad pública o interés social dispuestas en   la Ley; y (ii) que otra consecuencia, es que no se podrán presentar acciones   indemnizatorias en contra de la entidad estatal adquirente del inmueble, pues   éstas sólo procederán en contra de los demás titulares inscritos en el folio de   matrícula inmobiliaria.    

Es precisamente en el marco de ese segundo   elemento normativo del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, que la Corte entrará   a evaluar a la luz de los cargos planteados por el demandante, que el limite a   la posibilidad de presentar acciones indemnizatorias derivado de la expresión   “diferentes a la entidad pública adquirente” contenida en la mencionada   disposición, resulta contraria a la Constitución o no.    

9.      Análisis de los cargos en concreto    

Lo anterior, en virtud que el segmento normativo demandado establece   a favor del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la   titulación y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública o   interés social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se   dirijan contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan   interponer por cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en el   folio de matrícula.    

9.1.          Primer cargo – la expresión “(…)   diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21   de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015,   contradice la Cláusula General de Responsabilidad consignada en el artículo 90   de la Constitución    

El artículo 90 de la Carta Política establece que: “El Estado   responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,   causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas”. Ese   precepto constitucional advierte que cada vez que una persona sufra un daño   antijurídico que no esté en deber de soportar, éste debe ser reparado. La norma   citada no establece excepción alguna que permita concluir que pueden existir   casos en los que se excluya la responsabilidad del Estado, máxime cuando esa   figura encuentra sustento en la dignidad humana de la persona.     

Como fue resaltado en el acápite pertinente de esta providencia (ver   sección 4 de las consideraciones), el Estado de Derecho encuentra fundamento   en el Principio de Legalidad y en la Responsabilidad patrimonial del Estado. La   garantía de los derechos y las libertades de los ciudadanos, no se logra   exclusivamente con la sujeción de las autoridades públicas a la ley en todas sus   actuaciones, sino también de manera esencial, con la obligación del Estado de   reparar integralmente lo daños antijurídicos o lesiones que cause en el   ejercicio de sus poderes de intervención.[80]    

Las normas atacadas en esta oportunidad preceptúan que el ciudadano   que se ve afectado por la adquisición de un inmueble por parte de la   administración, no podría iniciar una acción indemnizatoria contra la respectiva   entidad pública, prohibición que le impide al interesado atribuirle   responsabilidad al Estado en aquellos eventos en que haya causado un daño   antijurídico.    

La descrita imposibilidad de asignar la responsabilidad a una entidad   estatal desconoce el artículo 90 de la Constitución, en la medida en que elimina   la opción de que un ciudadano afectado por las razones bajo estudio identifique   una entidad pública como causante del daño. Ese escenario afecta el orden justo.    

Adicionalmente, las normas atacadas evitan que en el escenario en que   una persona resulte perjudicada por la ocurrencia de un daño antijurídico   producto de la adquisición de un inmueble, el afectado obtenga una justa   indemnización, proposición que desatiende el mencionado imperativo que señala   que el Estado debe responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le   sean imputables. El artículo 90 de la Carta Política estableció que la   compensación es una forma de garantizar la protección de los derechos que fueron   quebrantados por parte de la administración, salvaguarda que las disposiciones   censurada suprimen al excluir las acciones indemnizatorias contra la entidad   pública adquirente.    

La expresión impugnada, en tanto excluye de responsabilidad a   entidades del Estado que adquieran bienes inmuebles por motivos de utilidad   pública e interés social, es a todas luces una prescripción exceptiva de   carácter inconstitucional, porque desconoce la cláusula general de   responsabilidad del Estado, bajo la cual “todos los daños antijurídicos   causados por las actuaciones y abstenciones de los entes públicos”[81]   tienen que ser reparadas.    

A la luz de lo anterior, no puede entenderse tampoco que la   responsabilidad del Estado con ocasión del saneamiento de los vicios sea    automática. Queda a cargo del juez la valoración de los hechos frente a las   pruebas para establecer, en las circunstancias que generan el saneamiento de los   derechos de propiedad, la responsabilidad de la entidad o la de cualquiera de   los miembros de la cadena de tradición del inmueble.    

Habiendo realizado esa salvedad, concluye la Corte que la norma   demandada, al eliminar la posibilidad de formular acciones indemnizatorias en   los términos descritos, contradice el artículo 90 de la Constitución, porque   suprime la posibilidad de atribuir responsabilidad a una autoridad pública   adquiriente que pudo haber causado un daño antijurídico, así como la opción de   obtener una indemnización por la lesión sufrida.    

9.2.          Segundo Cargo – la expresión “(…)   diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21   de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015,   vulnera el artículo 58 de la Constitución.    

El inciso 4º del artículo 58 de la Carta Política establece que: “[p]or   motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador,   podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa.   Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los   casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía   administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa – administrativa, incluso   respecto del precio”.    

El accionante considera que el saneamiento automático a favor de   entidades públicas, de cualquier vicio relativo a   la titulación y tradición de bienes inmuebles adquiridos por motivos de utilidad   general e interés social, puede transgredir los derechos reales que   tengan terceras personas sobre dichos bienes sin reconocerles ninguna   compensación; desconociendo con ello la obligación de indemnización previa   dispuesta en la citada norma superior.    

Frente a este segundo cargo, la Corte considera que las normas   demandadas vulneran el artículo 58 de la Constitución, al establecer la   imposibilidad de acceder a la administración de justicia para obtener una   indemnización por parte de la entidad pública en cuyo favor se reconoce el   saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la titulación y tradición   de inmuebles adquiridos por ella. Lo anterior, en razón de que esa proposición   jurídica elimina excepcionalmente y sin justificación constitucional, la   garantía integral del patrimonio de los ciudadanos que supone el ejercicio de   las acciones indemnizatorias. Bajo este régimen, el afectado no podría promover   los respectivos medios de control para obtener una compensación por la   afectación patrimonial que pueda acarrearle esta previsión jurídica. Inclusive,   su derecho de propiedad podría verse afectado sin que exista la reparación como   opción de restablecimiento por parte de la administración pública.    

El saneamiento de los elementos necesarios para trasladar el derecho   de dominio de un predio, significa según las normas impugnadas, que el Estado   tendría la opción de privar a alguien de su derecho sobre un inmueble sin   consecuencia de responsabilidad ni reparación alguna. Dicho contenido normativo   desconoce de manera directa el artículo 58 superior, puesto que éste prescribe   la indemnización y acciones pertinentes necesarias para verificar la vulneración   del derecho constitucional reclamado.    

Por lo anterior, la Corte Constitucional considera que la expresión   “(…) diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos   21 de la Ley 1682 de 2013 y 245 de la Ley 1450 de 2011, vulnera el artículo 58   de la Constitución.    

9.3.          Tercer Cargo – la expresión “(…)   diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21   de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y en 156 de la Ley 1753 de   2015, vulnera el artículo 229 de la Constitución    

La Constitución Política de Colombia de 1991, dispone en su artículo   229 que: “[s]e garantiza el derecho de toda persona para acceder a la   administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá hacerlo sin la   representación de abogado”.    

La demanda plantea la contradicción, por parte de las normas   impugnadas, del derecho de acceso a la administración de justicia contenido en   el artículo 229 de la Carta Política, toda vez que una  prohibición que   impida que las acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquiriente   contradice dicho parámetro de control constitucional, pues ni siquiera permite   entrar a resolver si efectivamente el Estado es responsable o no de un daño   antijurídico, ya que de plano cierra cualquier posibilidad de reclamación.    

Para la Corte, privar a una persona de las   acciones indemnizatorias vulnera de manera directa el derecho de acceso a la   administración de justicia, toda vez que el afectado no podría acudir a la   jurisdicción para discutir los hechos que hayan originado el desconocimiento de   sus derechos ni los actos administrativos que lo hayan consolidado.    

A pesar de la eventual existencia de un daño   antijurídico, la persona afectada no podría acudir a la jurisdicción para   obtener su reparación, en razón a que la misma ley impone una barrera   infranqueable para ello. El derecho de acceso a la administración de justicia no   admite una excepción que signifique la prohibición de llevar al conocimiento de   los jueces una pretensión en derecho. Es más, el propio artículo 229 nunca   reguló excepción alguna, porque resulta contrario al Estado Social de Derecho la   existencia de actos que carezcan de control.    

Nótese que las normas demandadas privan   injustamente al ciudadano de la posibilidad de acudir ante los jueces, opción   que operaría con los medios de control de reparación directa así como de nulidad   y restablecimiento del derecho. Las dos herramientas procesales poseen elementos   indemnizatorios que se excluyen en las normas bajo estudio como posibilidad para   demandar a las entidades públicas por la adquisición de bienes inmuebles. Por un   lado, la reparación directa tiene la finalidad de compensar el daño antijurídico   que sufre el ciudadano por una acción u omisión del  Estado, y por otro, la   nulidad y restablecimiento del derecho pretende eliminar del ordenamiento una   decisión arbitraria de la administración y resarcir el derecho que se ve   afectado con un acto administrativo[82].    

Así las cosas, las normas   censuradas impiden que los afectados con la aplicación del saneamiento   automático a las adquisiciones de predios por parte de entidades públicas,   puedan demandar la indemnización de perjuicios que se pudiesen llegar a   producir, escenario que transgrede el derecho al acceso a la administración de   justicia.    

En el mismo sentido la   Corte Considera oportuno resaltar que todos los sujetos que integran la cadena   de tradición del bien inmueble expropiado, incluyendo la entidad pública,   podrían demandar o ser demandados, por quien o quienes consideren que se les han   vulnerado sus derechos, a efectos de obtener las reparaciones a que haya lugar,   con ocasión del saneamiento automático previsto en las normas bajo estudio de la   Corte.    

9.4.          Síntesis de la decisión de la Sala Plena    

Las normas demandadas plantean la aplicación   del saneamiento automático de los bienes inmuebles adquiridos por motivos de   utilidad pública e interés social, por parte de entidades del Estado. Bajo dicha   figura, los vicios relacionados con su titulación y tradición incluso los que   surjan con posterioridad a la adquisición de los inmuebles serán saneados,   “sin perjuicio de las acciones indemnizatorias que por cualquier causa puedan   dirigirse contra los titulares inscritos en el respectivo folio de matrícula   inmobiliaria, diferentes a la entidad pública adquirente”, según lo dispone   la parte final del artículo 21 de la Ley 1682 de 2013, consignado formalmente   diferente aunque con el mismo sentido material por el artículo 245 de la Ley   1450 de 2011, también impugnado alegando unidad de materia, y el artículo 156 de   la Ley 1573 de 2014 integrado a la Unidad Normativa por la Sala Plena.    

El accionante, alegaba que las normas   impugnadas vulneraban la cláusula general de responsabilidad patrimonial del   Estado contenida en el artículo 90 Superior, el derecho a la propiedad   consignado en el artículo 58 de la Carta y el artículo 229 de la Constitución   que establece el derecho de acceso a la administración de justicia, toda vez que   –de acuerdo con él- instituyen una limitación arbitraria a la acción   indemnizatoria, favoreciendo a entidades del Estado que pudieren llegar a ser   responsables de cometer un error en el proceso de adquisición de inmuebles por   razones de utilidad pública o interés social, que tenga la entidad suficiente   para viciar la titulación o tradición del bien adquirido en perjuicio de   terceros, quienes de acuerdo con las disposiciones cuestionadas, se encontrarían   imposibilitados de actuar en contra de la entidad pública adquirente.    

Correspondió a la Corte establecer si la expresión “(…) diferentes   a la entidad pública adquirente”, contenida en el artículo 21 de la Ley 1682   de 2013, en el 245 de la Ley 1450 de 2011 y en el artículo 156 de la Ley 1753 de   2015, vulnera los parámetros constitucionales de control desarrollados en los   artículos 90, 58 y 229 de la Carta Política.    

Lo anterior, en virtud que la disposición demandada establece a favor   del Estado el saneamiento automático de cualquier vicio relativo a la titulación   y tradición de inmuebles adquiridos por motivos de utilidad pública o interés   social, prohibiendo la posibilidad de que acciones indemnizatorias se dirijan   contra la entidad adquirente, sin perjuicio de que sí las puedan interponer por   cualquier causa en contra de otros  titulares inscritos en el folio de   matrícula.    

Después de estudiar los cargos formulados en la demanda de   constitucionalidad por violación de la cláusula general de responsabilidad, del    derecho a la propiedad y del acceso a la administración de justicia, la Corte   Constitucional declara la inexequibilidad de la expresión acusada:   “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21   de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015,   como quiera que impide que el afectado de una adquisición de bienes inmuebles   por parte de entidades públicas, demande ante la jurisdicción el resarcimiento   de perjuicios que por cualquier causa surja contra éstas como titulares   inscritos en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria.    

Esa decisión se funda en la vulneración de la cláusula general de   responsabilidad del Estado, ya que las normas demandadas, al eliminar la   posibilidad de formular acciones indemnizatorias, transgrede lo establecido en   el artículo 90 de la Constitución, porque suprime la posibilidad de atribuir   responsabilidad a una autoridad pública adquiriente, en el evento en que se   demuestre que ésta haya causado un daño antijurídico, así como la correlativa   posibilidad de obtener una indemnización por la lesión sufrida.    

Igualmente, la inexequibilidad de la disposición cuestionada también   encuentra sustento en la vulneración del derecho a la propiedad consignado en el   artículo 58 Superior, en virtud de que la expresión alegada como   inconstitucional elimina la garantía integral del patrimonio de los ciudadanos   que supone las acciones indemnizatorias, lo que implica que el afectado no   podría promover los respectivos medios de control para obtener una compensación   por la afectación patrimonial que pueda acarrearle la adquisición del inmueble   alegado de su propiedad.    

Finalmente, la consecuencia jurídica de excluir la preposición “diferentes   a la entidad pública adquirente” del contenido normativo de las tres   disposiciones estudiadas que regulan el saneamiento automático de bienes   adquiridos por motivos de utilidad pública o interés social, encuentra   fundamento en la vulneración al acceso a la administración de justicia (artículo   229 C.N.). Esta transgresión se desprende del hecho de que a pesar de la eventual existencia de un daño antijurídico, la persona    no podría acudir a la jurisdicción para obtener su reparación, en razón a que la   misma ley impone una barrera infranqueable para ello. Lo anterior en   desconocimiento de que el mencionado derecho no admite una excepción que   signifique la prohibición de llevar al conocimiento de los jueces una pretensión   en derecho.    

V. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE la expresión   “diferentes a la entidad pública adquirente”, contenida en los artículos 21   de la Ley 1682 de 2013, 245 de la Ley 1450 de 2011 y 156 de la Ley 1753 de 2015.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e   insértese en la Gaceta de la Corte  Constitucional, y archívese el   expediente.    

MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

Con aclaración de voto    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-410/15    

Referencia: Expediente D-10494    

Demanda de inconstitucionalidad   contra el artículo 21 (parcial) de la Ley 1682 de 2013 “Por la cual se   adoptan medidas y disposiciones para los proyectos de infraestructura de   transporte y se conceden facultades extraordinarias” y el artículo 245   (parcial) de la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014.”.    

Demandante: Abraham Antonio   Haydar Berrocal.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Suscribo esta decisión, pero aclaro el voto para precisar dos   puntos sobre su alcance.    

En primer lugar, debe quedar claro que en esta sentencia la Corte   no se pronunció sobre la constitucionalidad del saneamiento automático de los   vicios, considerado en sí mismo. El objeto del juicio se contrajo a decidir   sobre la exequibilidad de la restricción para el ejercicio de la acción   indemnizatoria contra la entidad adquirente del bien. Esto se infiere no solo a   partir del segmento normativo cuestionado, que fue únicamente el referido a la   imposibilidad de demandar mediante acciones de esta naturaleza a la entidad que   adquiera el bien, sino además del problema jurídico y del desarrollo de la   decisión, en los cuales se advirtió que la cuestión residía en definir si   resultaba constitucional el saneamiento, no en sí mismo sino, en un contexto en   el cual se está “prohibiendo la posibilidad de   que acciones indemnizatorias se dirijan contra la entidad adquirente, sin   perjuicio de que sí las puedan interponer por cualquier causa en contra de otros   titulares inscritos en el folio de matrícula”.    

En segundo lugar, es preciso señalar que el presente fallo solo   implica una reafirmación de la procedencia de la acción indemnizatoria contra el   Estado. Cuando esta sentencia dice entonces que la acción indemnizatoria sí   procede contra entidades estatales adquirentes de bienes inmuebles por utilidad   pública, no puede leerse como la negación de la procedencia de otras acciones de   reparación contra esos mismos entes que, sin estar expresamente mencionados en   las normas bajo control, están previstas en el orden constitucional para todo   daño antijurídico imputable al Estado. Esta decisión debe interpretarse por   tanto en el contexto de una Constitución que reconoce, sin otras excepciones que   las que provengan directamente de la propia Carta, que el Estado “responderá   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados   por la acción o por la acción de las autoridades públicas” (CP art 90).    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  Folio No. 31.    

[2]  Folios No. 7 y 8.    

[3]  Folio No. 8.    

[4]  Folio No. 34.    

[5]  Ibídem.    

[6]  Folio No. 75    

[7]  Folio No. 81    

[9]  Folio No. 100    

[10]  Folio No. 114    

[11]  Folio No. 127    

[12]  Folio No. 157    

[13]  Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.    

[14]  Ver, entre otras, las sentencias sentencia C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001.    

[15] Sentencia C-761 de 2009.    

[16]  Sentencias C-560 de 1997, C-381 de   2005, C-1032 de 2006, C-544 de 2007, C-409 de   2009, y C-055 de 2010.    

[17]  Sentencias C-539 de 1999,  C-055 de 2010, C-553 de 2010, C-879 de 2011,   C-889 de 2012, C-1017 de 2012 y C-814 de 2014.    

[18]  Sobre el carácter excepcional de la conformación de la unidad normativa: Ver,   Sentencia C-595 de 2010. En ese caso, se demandó la inconstitucionalidad del   parágrafo del Artículo 1 de la Ley 1393 de 2009, que establece una presunción de   culpa o dolo en material ambiental por las infracciones a la legislación en esta   material. Pese a que varios de los intervinientes solicitaron la integración   normativa con disposiciones legales con un contenido similar, con fundamento en   el carácter excepcional de la figura, la Corte negó la petición, argumentando   que la norma cuestionada constituía un enunciado completo e independiente cuyo   contenido podía determinarse por sí solo, que aunque algunas de sus expresiones   se encontraban reproducidas en otros preceptos no demandados, se referían a   hipótesis fácticas distintas, y que la mera similitud no hacía imperiosa la   integración. Concluyó la Corte en esa oportunidad que: “no procede la   integración de la unidad normativa y, por lo tanto, el examen de   constitucionalidad habrá de recaer exclusivamente sobre el contenido normativo   demandado y bajo el cargo formulado”.    

[19] Ver Sentencias C-832 de 2001, C-644 de 2011 y C-957 de 2014.    

[20] Ibídem.    

[21] Gaceta Judicial, Tomo XIV, N° 685, pág.56. Referenciada en la   Sentencia C-644 de 2011.    

[22] Sentencias C-428 de 2002 y C-619 de 2002.    

[23] Ver, Sentencia C-619 de 2002.    

[24] Sentencia C-778 de 2003, reiterada en la Sentencia C-957 de 2014.    

[25] Sentencia C-619 de 2002    

[26] Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección   Tercera Sub Sección A, Consejera Ponente: Olga Melida Valle de la Hoz, 28 de   enero de 2015, Radicación número: 41001-23-31-000-1994-07881-01 (30623). Consejo   de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera Sub Sección A.   Consejera Ponente (E): Gladys Agudelo Ordoñez, 21 de febrero de 2011.Radicación   número: 73001-23-31-000-1998-00842-01(16484)    

[27] Sentencias C-892 de 2001 y C-957 de 2014.    

[28] Sentencia C-333 de 1996.    

[29] Ver, Sentencia C-484 de 2002: “Es claro, entonces, que el   sujeto de la imputación de responsabilidad es el Estado, vale decir que no hay   responsabilidad subjetiva del servidor público de manera directa con la víctima   de su acción u omisión, sino una responsabilidad de carácter institucional que   abarca no sólo el ejercicio de la función administrativa, sino todas las   actuaciones de todas la autoridades públicas sin importar la rama del poder   público a que pertenezcan, lo mismo que cuando se trate de otros órganos   autónomos e independientes creados por la Constitución o la ley para el   cumplimiento de las demás funciones del Estado”.    

[31] Ibídem.    

[32] Sentencia C-957 de 2014.    

[33] Sentencias C-965 de 2003, C-892 de 2001 y C-333 de 1996.    

[34] Consejo de Estado. Sentencia del 13 de julio de 1993.  Citada   por la sentencia C- 043 de 2004. Cita de la Sentencia C-957 de 2014.    

[35]  Constitución Política de Colombia de 1991, artículo 2.    

[36] Sentencia T-454 de 2012. Véase también   sentencias C-227 de 2011, C-147 de 1997, C-589 de 1995,  C-006 de 1993,   C-428 de 1994, C-216 de 1993.    

[37] Sentencia C- 133 de 2009.    

[38]  Código Civil, artículo 669.    

[39]  Sentencia C-189 de 2006.    

[40]  Ibídem.    

[41]  Sentencia C-133 de 2009, haciendo referencia a lo dispuesto   en el artículo 673 del Código Civil.    

[42]  Sentencias T-427 de 1998, C-189 de 2006 y C-133 de 2009, entre   otras.    

[43]   Cfr. Caso Palamara Iribarne, supra   nota 48, párr.102; Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, supra nota   12, párr. 137; Caso de la Comunidad Moiwana, supra nota 99, párr.   129, y Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni Vs. Nicaragua. Fondo,   Reparaciones y Costas. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C No. 79,   párr. 144.    

[44] Cfr. Caso Palamara Iribarne, supra   nota 48, párr. 108; Caso Comunidad Indígena Yakye Axa, supra   nota 12, párrs. 145 y 148, y Caso Ivcher Bronstein Vs. Perú. Fondo,   Reparaciones y Costas. Sentencia de 6 de febrero de 2001. Serie C No. 74,   párr. 128.    

[45] Corte   Interamericana de Derechos Humanos. Caso Chaparro Álvarez y Lapo Íñiguez. Vs.   Ecuador. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 21   de noviembre de 2007. Serie C No. 170. Párr. 174.    

[46]  Sentencia C-133 de 2009.    

[47]  Sentencia C-864 de 2004.    

[48] Sentencia C-426 de 2002. Ver. Sentencia   C-1194 de 2005, Sentencia C-1083 de 2005 en C-437 de 2013. Ver también Sentencia   C-037 de 1996.    

[49] Sentencia C-426 de 2006, y ver Sentencias de la Corte Constitucional Sentencia C-437   de 2013, T-1177 de 2005, C-662 de 2004, T-240 de 2002,  T-597 de 1992; SU-067 de 1993; T-451 de 1993; T-268 de   1996; T-275 de 1994;  T-416 de 1994; T-502 de 1997; C-652 de 1997; C-742 de   1999.    

[50] Sentencia C-543 de 2011, C-437 de 2011,   T-577 de 1998.  En el mismo sentido las sentencias T-190 de 1995, T-546 de   1995, T-450 de 1998, C-181 de 2002, T-366 de 2005 y T-753 de 2005.    

[51] Sentencias T-416 de 1998, y C-383 de 2000   Ver las Sentencias C-053 de 1993, C-259 de 1995, y C- 540 de 1997.    

[52] Ver Sentencias T-416 de 1998, y C-383 de   2000    

[53]  Ver las Sentencias C-053 de 1993, C-259   de 1995, y C- 540 de 1997.    

[54] Sentencia C-788 de 2002    

[55] Ver Corte IDH. Caso Durand y Ugarte Vs.   Perú. Reparaciones y Costas. Sentencia de 3 de diciembre de 2001. Serie C No.   89, Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31   de enero de 2006. Serie C No. 140, Corte IDH. Caso Defensor de Derechos Humanos   y otros Vs. Guatemala. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas.   Sentencia de 28 de agosto de 2014. Serie C No. 283.    

[56] Cançado, Antonio A. The Access of   Individuals to International Justice. Oxford University Press. p. 64.    

[57] Corte IDH. Caso de la Masacre de Pueblo   Bello Vs. Colombia. Sentencia de 31 de enero de 2006. Serie C No. 140. Parr.169    

[58] Corte IDH. Caso de la Masacre de La   Rochela Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 11 de mayo de   2007. Serie C No. 163. Párr. 145-147.    

[59] Corte IDH. Caso Escué Zapata Vs.   Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 4 de julio de 2007. Serie C   No. 165. Párr. 98- 111    

[60] Corte IDH. Caso Valle Jaramillo y otros   Vs. Colombia. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 27 de noviembre de   2008. Serie C No. 192. Párr. 135-170.    

[61] Corte IDH. Caso Manuel Cepeda Vargas Vs.   Colombia. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de   26 de mayo de 2010. Serie C No. 213. Párr. 127-167    

[62] Corte IDH. Caso Vélez Restrepo y   Familiares Vs. Colombia. Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas.   Sentencia de 3 de septiembre de 2012 Serie C No. 248. Párr. 233-252    

[63] Corte I.D.H., Caso   Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C 

  No. 4.Párr. 64-66. Corte I.D.H., Caso   de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tingni. Sentencia de 31 de agosto de 2001. Serie C   No. 79, párrafo 111; Caso   Cantos. Sentencia de 28 de   noviembre de 2002. Serie C No. 97, párrafo 52; Caso Juan Humberto Sánchez. Sentencia de 7 de junio de 2003. Serie C No.   99, párrafo 121; Caso Maritza   Urrutia. Sentencia de 27 de   noviembre de 2003. Serie C No. 103, párrafo 117,    

[64] Sentencias C- 1191 de 2001, C-741 de 2003, C-070 de 2009 , C-011   de 2013    

 C.S. Feingold, “The Doctrine of Margin of Appreciation and   the European Convention on Human Rights” (1977-1978) 53 Notre Dame Law 90 at   105.    

G. Letsas, “Two Concepts of the Margin of   Appreciation”, Oxford Journal of Legal Studies, 26 (2006) 4, 705-732.    

[66] Convención Americana sobre Derechos Humanos. San José, Costa Rica  7 al 22 de noviembre de 1969    

[67] Véase Corte Interamericana De Derechos   Humanos – Corte IDH-Caso de las comunidades afro-descendientes desplazadas de la   cuenca del río Cacarica (operación génesis) vs. Colombia. Sentencia del 20 de   noviembre de 2013. Puntos resolutivos y párrafos citados supra. Párr. 470.     

Corte IDH. Caso Masacres de El Mozote y lugares aledaños Vs. El   Salvador. Fondo, Reparaciones y Costas. Voto Concurrente del Juez Diego   García- Sayán. 25 de Octubre de 2010.    

[68]  Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.   Puntalmente en la Exposición de Motivos en este punto se hace referencia al   Informe de la Comisión de Infraestructura, p. 8, que a su vez cita un estudio   del 2012 realizado Foro Económico Mundial.    

[69] La Comisión de   Infraestructura estuvo conformada por: Carlos Angulo Galvis, Juan Benavides   Estévez Breton, Martín Carrizosa Calle, Martha Cediel de Peña, Armando   Montenegro Trujillo, Hugo Palacios Mejía, Guillermo Perry Rubio, Jorge Pinzón   Sánchez, y Bernardo Vargas.    

[70]  El informe de la Comisión de Infraestructura de Octubre de   2012, puede ser consultado en la página web:   http://www.fedesarrollo.org.co/wp-content/uploads/2011/08/Comisión-de-Infraestructura-Informe-Octubre-2012.pdf (Consultada el 21 de marzo de 2015).    

[71]  Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.    

[72]  Gaceta del Congreso No. 137 del 22 de marzo de 2013.    

[73]  Ibídem.    

[74]  Gaceta del Congreso No. 545 del 25 de junio de 2013.   Acta No. 43 del 29 de mayo de 2013.    

[75] Acta número 102 del 6 de noviembre de   2013, de la Comisión Sexta de la Cámara de Representantes.    

[76] Gaceta del Congreso número 910 del 13 de   noviembre de 2013, Informe de Ponencia Segundo Debate Proyecto de Ley 345 de   2013 Cámara, 223 de 2013 Senado.    

[77]  Ley 1682 de 2013, artículo 21, inciso 2º: “El saneamiento   automático de que trata el presente artículo será aplicable a los inmuebles   adquiridos para proyectos de infraestructura de transporte, incluso antes de la   vigencia de la Ley 9ª de 1989, de acuerdo con la reglamentación que expida el   Gobierno Nacional en un plazo no mayor de ciento veinte (120) días calendario”.    

[78]  Ley 9 de 1989, artículo  45º.- Modificado por el art. 36, Ley 3° de 1991.   “Con el objeto de sanear la titulación de la vivienda de interés social   existente a la fecha de vigencia de la presente ley, el otorgamiento, la   autorización y el registro, de cualquier escritura pública de compraventa o de   hipoteca de una vivienda de interés social no requerirá de: || a) Ningún   comprobante de paz y salvo o declaración fiscal, excepto el paz y salvo   municipal si la propiedad figura en el Catastro; || b) El pago del impuesto de   timbre y el pago de retenciones en la fuente; || c) La presentación de la   tarjeta o libreta militar; || d) Los requisitos a), b) y d) de que trata el   artículo siguiente”.    

[79]  Ley 1561 de 2012, artículo 1º.    

[80]  Sentencia C-832 de 2001    

[81]  Sentencia C-957 de 2014    

[82]  Sentencia C-426 de 2002