C-412-15

           C-412-15             

Sentencia C-412/15    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Normas relativas a régimen sancionatorio   en minería ilegal    

ESTABLECIMIENTO   DE MULTA Y OTRAS SANCIONES, POR AUTORIDAD POLICIVA, SOBRE ACTIVIDADES MINERAS   ILEGALES-No   quebranta el principio de legalidad, el debido proceso, ni la reserva legal    

La Sala Plena concluye que las   expresiones “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta   de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva   correspondiente” y “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, todas   contenidas en el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se   ajustan al principio de legalidad, al debido proceso y a la reserva de ley, por   cuanto: (i) no se vulnera el principio de legalidad y debido proceso, toda vez   que pese al carácter genérico de algunas expresiones: (a) se estableció cuál es   la conducta que contraría el ordenamiento jurídico, (b) se configuró la sanción   a imponer en los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista y, (c)   el legislador determinó en la disposición acusada que la autoridad policiva es   la competente para imponer la sanción prevista en la ley; así mismo, no se   desconoce el principio de reserva de ley , en tanto (ii) la facultad otorgada al   Gobierno Nacional en la norma demandada, tiene como finalidad específica la   aplicación de las sanciones allí previstas, con lo cual no se está trasladando   la competencia para regular mediante una norma reglamentaria la materia   reservada, esto es, las condiciones para la explotación minera, sino que la   facultad dada al ejecutivo está circunscrita a aplicar la prohibición de   utilizar “dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las   actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional”.    

CRECIMIENTO SOSTENIBLE, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO MINERO Y EXPANSION   ENERGETICA-Control   a la explotación ilícita de minerales    

EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-Decomiso y multa por incumplimiento a la   prohibición en todo el territorio nacional de la utilización de equipos   mecánicos sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Vigencia    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Derogatoria expresa de varias   disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014-Vigencia hasta tanto no sean   derogados o modificados por norma posterior    

DEROGATORIA-Concepto/DEROGATORIA-Tipos    

DEROGACION TACITA-Alcance    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018 “TODOS POR UN NUEVO PAIS”-No   prevé disposiciones relacionadas con el régimen sancionatorio en las actividades   de minería ilegal    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes/PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO Y CONTROL A LA EXPLOTACION ILICITA DE   MINERALES-Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA SANCIONATORIA-Alcance    

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Naturaleza jurídica    

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Principios    

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Principio de legalidad    

El principio de legalidad exige que   dentro del procedimiento administrativo sancionatorio la falta o conducta   reprochable se encuentre tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a   los hechos materia de la investigación-lex previa. En materia de derecho   sancionatorio el principio de legalidad comprende una doble garantía, a saber:   material, que se refiere a la predeterminación normativa de las conductas   infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada con la exigencia de que   estas deben estar contenidas en una norma con rango de ley, la cual podrá hacer   remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley queden determinados los   elementos estructurales de la conducta antijurídica.   Esto se desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la   Constitución Política que establece el principio de legalidad, al disponer que   “nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se   imputa (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que determine   la legalidad de dicha actuación, ya sea por acción u omisión.    

PRINCIPIO DE TIPICIDAD-Alcance    

El principio de tipicidad como desarrollo   del de legalidad hace referencia a la obligación que tiene el legislador de   definir con claridad y especificidad el acto, hecho u omisión constitutivo de la   conducta reprochada por el ordenamiento, de manera que le permita a las personas   a quienes van dirigidas las normas conocer con anterioridad a la comisión de la   misma las implicaciones que acarrea su transgresión. Conviene precisar que si   bien es cierto que en materia sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los   reglamentos, -con el fin de complementar el tipo allí descrito-, también lo es   que la remisión se encuentra limitada al núcleo esencial de lo que se ha   estipulado en la ley. De allí que la tipificación para la descripción de la   conducta y la sanción, corresponde por mandato constitucional al legislador,   mientras que la aplicación de la misma para subsumir el hecho antijurídico al   tipo descrito, corresponde a la administración.    

DEBIDO   PROCESO-Concepto   y alcance/DEBIDO PROCESO-Elementos integradores    

El artículo 29 de la Constitución   dispone, de una parte, que toda actuación se desarrolle con sujeción al   procedimiento legalmente preestablecido en la materia. Y, de otra, constituye   una limitación a los poderes del Estado, habida cuenta de que corresponde al   legislador establecer previamente la infracción, las sanciones a que se hacen   acreedores quienes incurran en estas y la definición de las autoridades públicas   o administrativas competentes para realizar la investigación y,   consecuentemente, imponer la sanción. La   jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que el debido   proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico   orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o   administrativamente sancionable, precisando que son elementos integradores del   debido proceso los siguientes: “a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la   justicia; b) el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el   derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el   derecho a la independencia del juez y f) el derecho a la independencia e   imparcialidad del juez o funcionario.”    

DEBIDO   PROCESO EN LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS-Opera en tres   momentos específicos    

Las garantías procesales en el campo   administrativo sancionatorio no son iguales a las del ámbito judicial, toda vez   que se enmarcan dentro de rasgos y etapas diversas. El debido proceso en las   actuaciones administrativas opera en tres momentos específicos: (i) en la   formación de la decisión administrativa (acto administrativo), (ii) en la   notificación o publicación de esa decisión administrativa, y (iii) en la   impugnación de la decisión (recursos).    

POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACION-Ejercicio    

Para el ejercicio de la potestad   sancionatoria a cargo de la administración se requiere: (i) una ley previa que   determine los supuestos que dan lugar a la sanción, así como la definición de   los destinatarios de la misma, -sin que necesariamente estén desarrollados todos   los elementos del tipo sancionatorio-, ya que es válida la habilitación al   ejecutivo con las limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista   proporcionalidad entre la conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma   que se asegure tanto al administrado como al funcionario competente, un marco de   referencia que permita la determinación de la sanción en el caso concreto, y   (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a la   normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.    

RESERVA DE LEY-Manifestación   del principio de democracia y de división de los poderes    

La reserva de ley es una manifestación   del principio de democracia y de división de los poderes, el cual exige que   ciertas materias deban ser directamente reguladas por el legislador mediante la   expedición de leyes y no a través de regulaciones de menor jerarquía como lo son   los decretos de carácter reglamentario. Este principio impone la obligación de   que los núcleos esenciales de la materia objeto de reserva estén contenidos   (regulados) en una ley.    

RESERVA DE LEY-Tipos    

LEY-Asuntos   sujetos a reserva material    

Son asuntos sujetos a reserva material de   ley las actividades que la Constitución expresamente señala: (i) las   atribuciones propias del Congreso de la República y (ii) las que el legislador   considere necesario regular, siempre y cuando no hayan sido otorgadas (tacita o   expresamente) a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado.    

LEY   MATERIAL-Materias   sujetas a reserva    

Frente a las materias sujetas a reserva   de ley formal, la Corte Constitucional ha manifestado que son aquellos temas en   los que no puede intervenir el legislador extraordinario, pues se exige la   participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación política y   de representación democrática, tal como ocurre con las leyes orgánicas,   estatutarias y marco o cuando se decretan impuestos o expiden códigos. En suma:   (a) sólo el legislador puede regular la materia; (b) las autoridades   administrativas, incluido el Gobierno Nacional, carecen de competencia para   regular esa materia; y, (c) el legislador no puede en la ley que trata la   materia, delegar en el Gobierno Nacional la regulación de la misma.    

RESERVA DE LEY-No   vacía la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de   materias dispuestas por el legislador    

Si bien es cierto que la reserva de ley   limita la potestad reglamentaria, pues exige que ciertos asuntos sean regulados   por normas con rango legal, dicho principio no vacía la competencia del   reglamento para desarrollar aspectos puntuales de materias dispuestas por el   legislador, cuando ella se circunscriba a reglas específicas, intrínsecamente   relacionadas con la debida ejecución de la ley de que se trate.    

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY-Límites impuestos al legislador    

RESERVA LEGAL-Competencia   regulatoria por parte de las autoridades administrativas    

Tratándose de asuntos sometidos a reserva   legal la Corte ha identificado tres hipótesis en las que se puede ejercer la   competencia regulatoria por parte de las autoridades administrativas, a saber:   (i) Cuando las normas que desarrollan asuntos materia de reserva de ley hagan   uso de lo que doctrinariamente se ha denominado como conceptos jurídicos   indeterminados; (ii) mediante la remisión expresa al reglamento, cuando el   asunto que se regula es de naturaleza técnica y no puede ser objeto de   determinación exhaustiva por el legislador; (iii) Cuando el legislador prevea   fórmulas amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del   Estado regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha   conferido esas funciones.    

MINERIA ILEGAL EN COLOMBIA-Consecuencias    

MINERIA ILEGAL-Concepto/MINERIA   ILEGAL-Relación con el título minero    

TITULO   MINERO-Expedición   y otorgamiento    

TRAMITE DE LEGALIZACION Y OTORGAMIENTO DE TITULO MINERO A PERSONAS O COMUNIDADES   QUE EJERCIAN LA MINERIA ILEGAL-Condiciones    

MINERIA ILEGAL-Régimen   sancionatorio en nuestro ordenamiento jurídico    

CODIGO   DE MINAS-Sanción   punitiva como consecuencia del ejercicio de la minería ilegal    

CODIGO   DE MINAS-Mecanismos   para combatir la minería ilegal    

CODIGO   DE MINAS-Régimen   sancionatorio de naturaleza policiva ejecutado por las autoridades locales   municipales    

AUTORIDAD AMBIENTAL-Imposición   de requisitos, prohibiciones y restricciones para determinar la viabilidad de la   concesión minera    

REGIMEN SANCIONATORIO ADMINISTRATIVO EN MATERIA AMBIENTAL-Prescribe y   castiga los efectos nocivos por la explotación y exploración de minerales sin el   cumplimiento de los requisitos    

PROHIBICION DE LA MINERIA ILEGAL EN EL TERRITORIO NACIONAL-Regímenes   sancionatorios    

Como resultado del análisis de las normas   que en el ordenamiento jurídico colombiano la prohibición de la minería ilegal   en todo el territorio nacional, la Sala Plena arriba a la conclusión que las   sanciones originadas en dicha actividad, debido al impacto negativo que genera   en los sectores medio ambientales, económicos y de seguridad, se enmarcan en   tres regímenes sancionatorios de diversa naturaleza, pero no excluyentes: (i) de   carácter administrativo adelantado por la autoridad ambiental como consecuencia   de las graves afectaciones que realizan al medio ambiente, recogido en la Ley   1333 de 2009; (ii) de naturaleza policiva llevado a cabo por los alcaldes de las   localidades en las que se desarrolla la actividad minera ilegal, según lo   dispuesto en el Código de Minas; y (iii) el de índole penal dispuesto en la Ley   599 de 2000 por remisión del estatuto minero.    

POLITICA ANDINA DE LUCHA CONTRA LA MINERIA ILEGAL-Objetivos   específicos    

POLITICA ANDINA DE LUCHA CONTRA LA MINERIA ILEGAL-Medidas de   cooperación    

MINERIA ILEGAL-Política   comunitaria    

SUBSUELO Y RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Propiedad del   Estado    

EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Amplia potestad   de configuración normativa    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO 2010-2014 Y MEDIDA DE CONTROL Y ERRADICACION DE LA   EXPLOTACION ILICITA DE MINERALES-Prohibición en todo el territorio   nacional del uso de equipos sin título minero inscrito en el Registro Minero   Nacional para proteger el medio ambiente y la legalidad en la actividad minera    

LEGISLADOR-Competencia   para regular procesos judiciales y administrativos/PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE   LAS SANCIONES ADMINISTRATIVAS-Conductas y sanciones a imponer deben ser   previamente fijados por el legislador    

De acuerdo con el parámetro previsto en   el artículo 29, en conjunto con el artículo 150 de la Constitución Política,   compete al legislador regular los diversos procesos judiciales y   administrativos, estableciendo las etapas, oportunidades y formalidades   aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para interponer las   distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y administrativas.   Esta Corporación ha sostenido que en atención al principio de legalidad, la   descripción genérica de las conductas, las sanciones a imponer y los criterios   para su determinación, deben ser previamente fijados por el legislador, pudiendo   el ejecutivo mediante la expedición de actos administrativos definir los   aspectos técnicos de una determinada materia.    

DEBIDO   PROCESO  EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR-Integrado por el principio de   legalidad y de reserva legal    

El debido proceso integrado a su vez por   el principio de legalidad y de reserva legal, en lo que al derecho   administrativo sancionador se refiere, establece el deber del legislador de   predeterminar la sanción y, para lo cual, le corresponde indicar los aspectos   relativos a su núcleo esencial, a saber: clase, término, cuantía y el tope   máximo, con el fin de proporcionar al funcionario competente un marco de   referencia cierto para la determinación e imposición de la sanción y a los   administrados el conocimiento de las consecuencias que se derivan de su   trasgresión. Esto a diferencia de lo que sucede en el derecho penal “donde la   descripción de los hechos punibles es detallada.”    

CODIGO   DE MINAS-Juicios   adelantados por autoridad policiva    

PRINCIPIO DE RESERVA LEGAL Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Contenido y   alcance no es asimilable    

Sobre el principio de reserva legal y el   principio de legalidad, la jurisprudencia constitucional ha señalado que si bien   es cierto ambos principios guardan identidad de propósitos, su contenido y   alcance no es asimilable, en cuanto el primero dispone que hay determinadas   materias señaladas en la Constitución, que deben ser desarrolladas   exclusivamente por el legislador mediante una norma con rango de ley, mientras   que el segundo hace referencia a que la cláusula general de competencia se   encuentra en cabeza del Congreso de la República y, por ende, este tiene la   potestad para expedir normas jurídicas de naturaleza vinculante.    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA Y RESERVA LEGAL-Limites    

En cumplimiento de la cláusula general de   competencia prevista en el artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso   no está obligado a desarrollar de manera integral todas las materias, pudiendo   delimitar los temas y facultar su concreción a través de la expedición de   reglamentos de naturaleza administrativa. En tratándose de los asuntos sujetos a   reserva legal, la competencia reglamentaria es más limitada, puesto que se   permite la colaboración armónica del ejecutivo para que desarrolle aspectos   puntuales de la materia dispuesta por el legislador, pero confinado a reglas   específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de   que se trate.    

EXPLOTACION DE RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES-Reserva de ley    

Referencia: Expediente D-10485    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1450   de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”    

Actor: Jorge Octavio Escobar Cañola    

Magistrado Sustanciador:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D. C., primero (1°) de julio de dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales,   previo cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el   ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó la inconstitucionalidad del   artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, por considerar que vulnera los   artículos 1, 29, 80, 93, 114, 150 (numerales 2 y 10), el artículo 360 de la   Constitución Política; así como los artículos 9.1 y 14 del Pacto de Derechos   Civiles y Políticos de Nueva York; el artículo 8 numerales 1, 2, 21, 25 y 29 de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa   Rica; los artículos XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los   Derechos y Deberes del Hombre, los artículos 2 y 11 de la Declaración Universal   de los Derechos Humanos y, el artículo 64 de la Carta Andina para la Promoción y   Protección de Derechos Humanos de la Comunidad Andina de Naciones.    

Mediante Auto del siete (07) de noviembre   del 2014, se admitió la demanda presentada contra los   apartes del inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “Por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, con fundamento   en que los cargos relacionados con la presunta vulneración del principio de   legalidad que se desprende del debido proceso (art. 29 C.P.) y la reserva de ley   (art 150 C.P.) satisfacen los requisitos establecidos en el   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

1.   Disposiciones demandadas    

LEY 1450 DE 2011    

(junio 16)    

Diario Oficial   No. 48.102 de 16 de junio de 2011    

Por la cual se   expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

 (…)    

CAPÍTULO II.    

CRECIMIENTO   SOSTENIBLE Y COMPETITIVIDAD.    

(…)    

2.5 DESARROLLO   MINERO Y EXPANSIÓN ENERGÉTICA.    

(…)    

Artículo 106. Control a la explotación ilícita de   minerales.  A   partir de la vigencia de la   presente ley, se prohíbe en todo el territorio nacional, la utilización de   dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las   actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.    

El incumplimiento de esta prohibición, además de la   acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas   sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la   imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente.  El Gobierno Nacional reglamentará la materia.    

Las solicitudes que actualmente se encuentren en   trámite para legalizar la minería con minidragas a que se refiere el artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, serán rechazadas de plano por   la autoridad minera.    

Parágrafo. El Gobierno Nacional reorganizará los municipios   verdaderamente explotadores de oro y tomará medidas para aquellos municipios que   usurpan y cobran por conceptos de regalías en esta materia sin tener derechos   por este concepto; igualmente aquellos excedentes que se demuestren del   resultado del uso indebido de estas regalías serán utilizadas como indexación e   indemnización a los municipios afectados por la minería ilegal de acuerdo a la   reglamentación que para tal efecto expida el Gobierno Nacional.    

2.   La demanda    

A juicio del demandante, los preceptos normativos subrayados en el inciso   segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, vulneran el principio de   legalidad, el debido proceso y reserva de ley, disposiciones que limitan el   poder del legislador para delegar en el Gobierno Nacional la determinación de   las conductas y sanciones, así como la definición de la competencia y los   procedimientos para imponerlas.    

Para sustentar este cargo indica que la división de poderes y distribución de   las funciones públicas, conforme lo determina el título V, Capítulo 1 de la   Constitución Política, en concordancia con los artículos 150, 189 y 228   Superiores, constituye una garantía de la libertad y del control a la   arbitrariedad, según los cuales, ningún poder es absoluto, ni puede usurpar las   funciones del otro:    

“Así mismo debemos advertir que la palabra ley utilizada por la   Constitución en el artículo 29, atiende no solamente exclusivamente en un   principio a las normas expedidas por el Congreso de la República, sobre los   cuales incluso está prohibido conceder facultades extraordinarias como es el   caso de las normas que trata el numeral 10 del artículo 150, de la Constitución,   como la expedición  de Códigos, las leyes estatutarias, las leyes   orgánicas, las leyes marco (numeral 19), sino también en todas (sic) aquellos   casos en que la constitución  expresamente lo exige, como es el caso de la   definición de las sanciones a las normas ambientales, como expresamente lo exige   el artículo 80 de la Constitución, como en relación con la determinación de la   condiciones (sic) para la explotación de los recursos naturales,  según el   artículo 360 de C.N., que también la constitución establece una reserva legal y   particularmente son las materias a que hace referencia el artículo 106 de la ley   1450 de 2011.”[1]   (Subrayado   en el texto)    

En este mismo sentido   señala que el principio de legalidad en el ordenamiento constitucional está   regido por los tratados internacionales, los cuales exigen la expedición de   leyes preexistentes al acto que se imputa. En palabras del demandante: “…que   las reglas del procedimiento con las cuales se juzgará a una persona en un caso   determinado, debe regularse por el legislador ordinario con anterioridad a la   ocurrencia de los hechos, de forma tal que de manera previa estén establecidas   las reglas del procedimiento que integran el debido proceso…”[2]    

Con fundamento en ello,   considera que el legislador desconoció límites constitucionales: (i) al   facultar de manera general, abstracta y ambigua al Gobierno Nacional para   reglamentar la materia, mediante una norma de segundo orden o acto   administrativo reglamentario; (ii) al no determinar expresamente cuáles   eran las otras medidas sancionatorias que se le podrían imponer a las personas   que infringieran la prohibición establecida en el referido artículo; (iii)   al no definir como se graduaría la multa, puesto que solo se determinó que la   misma va hasta mil salarios mínimos legales mensuales, sin especificar asimismo   cuándo y en qué casos se aplicaría el máximo de esta y (iv) al no   determinar cuál es la autoridad policiva correspondiente o competente para la   imposición de las sanciones.    

“Por último, la norma impugnada faculta al Gobierno por vía reglamentaria para   definir un procedimiento para la aplicación de las sanciones previstas de   decomiso y multa, como de las otras medidas sancionatorias no previstas que el   Gobierno defina reglamentariamente, y al parecer lo faculta para definirle a esa   sanciones (sic) previstas de decomiso y multa, como a las no previstas, un   procedimiento distinto a los establecidos en la ley ambiental (Decreto Ley 2811   de 1974, en concordancia con la ley 1333 de 2009), todo ello porque “de   manera general, abstracta y ambigua” señala que el gobierno (sic)“reglamentara   la materia”, materia que como hemos visto se encuentra sometida a una   reserva legal por parte del constituyente (artículo 29, en concordancia con el   artículo 360 y 80 de la C.N.),  que limita al poder del legislativo   (Numerales 2 y 10 del artículo 150 de la C.N.),  con lo cual se hace   necesario que la Corte Constitucional declare la inconstitucionalidad parcial   del artículo 106 de la ley 1450 de 2011, con efectos retroactivos, porque una   Ley del Plan Nacional de Desarrollo debe referirse a objetivos, planes y   programas específicos de planeación de mediano y largo plazo, y no contener   regulaciones relativas a leyes ordinarias, so pena de suplantar al legislador   ordinario y con ello vulnerar el principio democrático. (…)”[3]    

A modo de conclusión el actor afirma: “Lo expuesto nos   lleva   (sic)  a la conclusión que tanto el artículo 29, como el artículo 80 y el artículo 360   de la Constitución, establecen  una reserva legal, que limita el poder del   legislador, para la tipificación de las conductas y las sanciones, como la   determinación de la competencia y la definición de los procedimientos  para   imponerlas, es decir que el constituyente limito el poder sancionador del   Estado, en materia de las condiciones para la explotación de los recursos no   renovables y en materia sancionatoria ambiental, al establecer en “esas   materias” una reserva legal.”[4]    

3.   Intervenciones    

3.1. Presidencia   de la República    

El apoderado de   la Secretaria Jurídica de la Presidencia, solicita en su escrito de intervención   a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de la norma demandada, al   considerar que esta disposición no confiere al Gobierno Nacional ninguna   competencia de ejercicio exclusivo del legislador.    

Expone que las   sanciones a imponer por la explotación ilícita de minerales son aquellas   previstas en la ley y en la normatividad comunitaria pertinente, esto es, las   sanciones penales correspondientes, las previstas en la Decisión 774 de 2012 de   la Comunidad Andina[5]  y el decomiso de los bienes. Por lo tanto, encuentra que la expresión “sin   perjuicio de otras medidas sancionatorias” no implica una concesión   normativa al Gobierno para que cree nuevas sanciones, sino que lo habilita para   que reglamente la imposición de las ya definidas por el legislador o por una   instancia internacional comunitaria.    

Así mismo señala,   que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional,[6]  corresponde al legislador definir los elementos esenciales de la sanción, con el   fin de garantizar el cumplimiento del principio de legalidad y, a las   autoridades administrativas, determinar el monto final de la multa, pues solo a   partir de la valoración de las circunstancias concretas de la infracción es   posible establecer el grado de responsabilidad de la conducta. Razón por la cual   el precepto “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes” es constitucional.    

De otro lado   anota, que la Corte Constitucional en Sentencia C-594 de 2014 al declarar la   exequibilidad de la expresión “las autoridades competentes” contemplada   en el artículo 52 de la Ley 1453 de 2011, comprobó que ésta resultaba   perfectamente determinable, pues a partir de una interpretación sistemática,   podía establecerse que autoridades ostentaban dicha competencia. Motivo por el   cual considera, que en el presente demanda, no es dable entender que el aparte   autoridad policiva correspondiente” previsto en la norma acusada, permite al   Gobierno Nacional delegar dicha facultad a cualquier autoridad, sin la   observancia de las normas que confieren competencias en materia de control de   actividad minera.    

En relación con   la expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, alega, que   el demandante ante la imposibilidad de demostrar que la disposición acusada es   violatoria de los preceptos constitucionales invocados, recurrió al Decreto 2235   de 2012 (norma accesoria del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011), para explicar   la supuesta vulneración, sin percatarse de que los reparos a la regulación   reglamentaria no son argumentos de inconstitucionalidad contra la norma legal.   Por lo que concluyó, que el aparte acusado no contraria en sí mismo la   Constitución Política, ya que se limita a reafirmar la competencia conferida al   Presidente de República, para que expida reglamentos sobre aspectos varios,   relacionados contra la lucha de la minería ilegal, que no hayan sido regulados   por el legislador.    

Finalmente, hace   alusión a la demanda presentada contra el inciso 3º del artículo 106 de la Ley   1450 de 2011, referente al rechazo de plano de todas las solicitudes que se   encuentren en trámite para legalizar “la minería con minidragas a que se   refiere el artículo 30 de la Ley 1382   de 2010”,   indicando que dicha decisión hace parte de la política de lucha contra la   minería ilegal, y que las acusaciones por la presunta vulneración al debido   proceso, a la igualdad, a la reserva legal y demás normas presuntamente   vulneradas , no tienen fundamento,  más aún, si se tiene en cuenta que la   sola presentación de la solicitud no otorga al particular, por sí misma, un   derecho adquirido.    

3.2. Ministerio   de Ambiente y Desarrollo Sostenible    

En su escrito de   intervención, el apoderado judicial solicita a esta Corporación, que se abstenga   de realizar un estudio de la presente demanda por cuanto ha operado el fenómeno   de Cosa Juzgada Constitucional, en razón al pronunciamiento realizado por la   Corte Constitucional en Sentencia C-331 de 2012, en la cual se declaró la   exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, objeto de la presente   demanda. No obstante a ello, solicita que en el evento de no ser tenido en   cuenta el anterior argumento, se declare la exequibilidad de los apartes   demandados, por las siguientes razones:    

·           El precepto “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias” no es   inconstitucional, ya que en aplicación del principio y derecho al debido   proceso, quién realiza algún tipo de explotación minera sin título, sin licencia   o sin permiso ambiental, deberá ser sancionado como lo establece la Ley 1333 de   2009, por medio de la cual se determina el procedimiento sancionatorio   ambiental.    

·           El aparte que hace referencia a la imposición “de una multa hasta de mil   salarios mínimos legales mensuales vigentes” no viola la Constitución, por   cuanto es desarrollo del principio de libertad de configuración legislativa, el   cual, en aplicación al principio de legalidad y confianza legítima estableció la   sanción aplicable por incumplir la prohibición referida en el inciso 1º del   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.    

·           La expresión “la autoridad policiva correspondiente” no es contraria de   la Constitución, ya que estas autoridades, para efectos ambientales, se   encuentran debidamente facultadas por el artículo 1º de la Ley 1333 de 2009.    

·           El demandado precepto que señala “El Gobierno nacional reglamentará la   materia”  no es inconstitucional, toda vez que el numeral 11 del artículo 189 de la   Constitución Política establece que cuando la potestad reglamentaria deviene de   una potestad otorgada por el Congreso de la República, es constitucional  mientras no trasgreda o sobrepase el mandato otorgado y los derechos de la   Constitución.    

·           Que la declaración “serán rechazadas de plano por la autoridad minera”  corresponde, a la amplia libertad de configuración que le compete al legislador,   y deviene de la protección al medio ambiente y a los recursos naturales.    

·           Finalmente señala, que cuando el parágrafo de la norma demandada establece que   el Gobierno Nacional “tomará medidas”, es porque hace parte de las   facultades otorgadas al Presidente de la República en el numeral 11 del artículo   189 de la Constitución Política.    

3.3.Colegio Mayor de   Nuestra Señora del Rosario    

En el escrito de   intervención, la Universidad del Rosario luego de contextualizar el contenido   sobre los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad legal, dentro del   ámbito del derecho administrativo sancionador, solicita a la Corte:    

Declarar la   inexequibilidad de la expresión “El Gobierno Nacional reglamentara la   materia”, por cuanto está otorgando al Gobierno Nacional la facultad para   que reglamente las medidas sancionatorias por la utilización de dragas, mini   dragas, retroexcavadoras y otros equipos para la explotación minera que no   tengan el correspondiente título minero, sin cumplir con los elementos mínimos   para que proceda una reglamentación ajustada a la reserva de ley, propia de la   sanción administrativa.    

“el   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 se limita a señalar el tipo de sanción   (decomiso de los bienes) y la cuantía de la multa correspondiente, pero omite   los elementos restantes (criterios, sujetos de la sanción, autoridad competente   y procedimiento de imposición) que obligatoriamente debía consagrar por virtud   de la aplicación de los principios de legalidad, reserva de ley y tipicidad.”[7]    

A este respecto   concluye, que si bien es cierto que los componentes de la sanción antes   referidos, se encuentren contenidos y desarrollados en otra ley y por ende   deberán predicarse de cada uno de esto cuerpos normativos, no es admisible, que   esos elementos sean desarrollados a partir del ejercicio de la potestad   reglamentaria, tal y como lo establece la norma acusada.    

De otro lado,   solicita declarar la exequibilidad de la expresión “serán rechazadas de plano   por la autoridad minera”, debido a que las solicitudes en trámite realizadas   con ocasión del artículo 30 de la Ley 1382 de 2010, no dan lugar a la   consolidación de un derecho adquirido, sino a meras expectativas dirigidas a   obtener la legalización para la explotación minera, pues el solo agotamiento del   trámite, no garantiza una respuesta afirmativa a sus intereses.    

Finalmente,   solicita a esta Corporación, abstenerse de hacer un pronunciamiento respecto de   la expresión “y tomará otras medidas”, por cuanto el demandante no   estructuró un cargo y tampoco solicitó dentro de las pretensiones de la demanda,   su inexequibilidad.     

3.4. Ministerio   de Minas y Energía    

En el escrito de   intervención, el apoderado judicial de este organismo solicita a la Corte   Constitucional declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, para   lo cual argumenta, que el demandante se limita a enunciar y transcribir las   normas que considera vulneradas sin precisar de manera clara y concreta las   razones de sus pretensiones, sujetándose en consecuencia a emitir juicios y   consideraciones imprecisas, que no permiten confrontar la norma acusada con el   texto constitucional invocado.    

Así mismo,   solicita que en caso de no declararse la inhibición, se declare la exequibilidad   del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en cuanto:    

·           La norma acusada y desarrollada por el Decreto 2235 de 2012, se expidió con el   fin de proteger el bien jurídico del medio ambiente, el cual se encuentra conexo   con el derecho a la vida y la salud de las personas. Por lo tanto, se entiende   que las medidas establecidas en el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, son   necesarias para cesar con la vulneración a este derecho y/o evitar el daño y   amenaza del mismo.    

·           La responsabilidad de protección del medio ambiente no es sólo del Estado sino   también de la comunidad, por lo tanto, los derechos individuales alegados por el   demandante, no tienen primacía cuando se busca proteger el medio ambiente que es   un derecho de toda la sociedad; más aun, cuando las personas no tienen la   potestad para disponer de los recursos naturales no renovables, debido a que la   normatividad prevé restricciones relacionadas con la selección de áreas en el   territorio nacional, con fines de explotación minera.    

·           Si el derecho de un particular, no cumple con la función social-ecológica y   causa daño o amenaza al medio ambiente, es posible limitarlo, pero, si su   presunto derecho se basa en la ilegalidad no existe derecho alguno. Por lo   tanto, el decomiso o la destrucción de los productos, maquinaria, elementos,   medios e implementos utilizados para infringir las normas ambientales es una   medida válida que evita la degradación del medio ambiente por la minería ilegal.    

·           La norma acusada proviene de una deposición supranacional-Decisión 774 de la   Comunidad Andina de Naciones[8]-,   que tiene preferencia y efecto directo sobre las disposiciones nacionales.    

3.5. Departamento   Nacional de Planeación    

El apoderado   judicial de esta entidad, solicita a la Corte Constitucional declararse inhibida   para pronunciarse sobre la demanda presentada contra el artículo 106 de la Ley   1450 de 2011, porque las razones esgrimidas por el actor, no permiten realizar   con claridad la comparación de algunos de los cargos formulados con la   Constitución y los tratados internacionales.    

De igual manera,   solicita que en caso de no ser tenidos en cuenta los anteriores argumentos se   declare la exequibilidad de la norma demandada, ya que el Gobierno Nacional, en   búsqueda del interés general puede reglamentar los procesos, procedimientos,   cuidados y mecanismo de mitigación de riesgos y amenazas que considere prudentes   para proteger un bien jurídico mayor. Razón por la cual, el legislador en esta   oportunidad, otorgó al Gobierno herramientas que le permiten combatir con la   celeridad propia de la gestación administrativa una amenaza irreparable sobre el   medio ambiente.    

Frente a la   imposición de multas de tipo administrativo indica, que no solo son necesarias,   sino que además se encuentran jurídicamente soportadas en la Constitución y la   ley.    

Explica que el   decomiso de la maquinaria utilizada en materia de minería ilegal, constituye una   medida de carácter preventivo para impedir que se continúe con la actividad   ilegal, sin que ello presuponga necesariamente una expropiación por vía   administrativa, pues el particular podrá solicitar a la autoridad administrativa   correspondiente, o por vía judicial, la devolución de la maquinaria decomisada.    

Sobre el derecho   al trabajo, indica, que por tratarse de una actividad tipificada como ilegal, no   da origen a una reclamación de este derecho.    

Finalmente arguye   que “siendo el Gobierno Nacional por mandato de ley, quien tiene la potestad   para reglamentar el uso del suelo y subsuelo y el desarrollo de actividades   relacionadas con la explotación de un recurso natural no renovable, tiene la   facultad sin que sea necesario que medie una ley que así lo señale, decidir   sobre la base de una política pública, quiénes, cuándo y cómo se pueden explotar   estos recursos así como tomar la determinación de suspender la expedición de   licencias en el momento en el que lo considere pertinente rechazando por motivos   de interés general y utilidad pública aquellas solicitudes que como aquellas que   utilizan maquinaria y dragas para la explotación afecten el interés general”[9]    

3.6. Ministerio   de Hacienda y Crédito Público.    

En el escrito de   intervención, el apoderado del Ministerio solicita a la Corte Constitucional   declararse inhibida para conocer del estudio integral de la demanda, en razón a   que el demandante no definió con claridad la manera como las disposiciones   acusadas desconocen o vulneran la Constitución, sino que se limitó a exponer su   desacuerdo con el Decreto 2235 de 2012, el cual ostenta carácter de Decreto   reglamentario, siendo en consecuencia, competencia exclusiva del Consejo de   Estado, adelantar el examen de esta disposición.    

De otro lado,   solicita que de manera subsidiaria se declare la exequibilidad de la norma   demandada, pues tras hacer un recuento normativo sobre el control judicial de   leyes aprobatorias de tratados concluye que, “las facultades que el Gobierno   ejecuta con la expedición del Decreto 2235 de 2012, no anulan, contravienen o   suprimen el principio de legalidad, pues no estamos frente a la inexistencia de   una regulación básica o materialidad legislativa, a partir de la cual, el   Gobierno ejerce la función reglamentaria, demostrado está, que el congreso de la   república, en su calidad de órgano de representación popular, se pronunció sobre   la aprobación del tratado y los protocolos modificatorios, por lo que no asiste   razón al actor, cuando expone el carácter autónomo del decreto.”[10]    

Precisa que las   facultades para decomisar, incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar   y neutralizar los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería   ilegal, se encuentran expresamente consagrados en el artículo 6º de la Decisión   774 de 2012 de la Comunidad Andina de Naciones, por lo que deben entenderse   incorporadas a nuestro ordenamiento interno, en virtud de la aprobación de   tratados y protocolos modificatorios realizados por el Congreso de la República.    

3.7. Defensoría   del Pueblo       

En la   intervención realizada por el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y   Legales se solicita a la Corte Constitucional, declararse inhibida para   pronunciarse sobre el objeto de la presente demanda, debido a que el demandante   se limita a hacer un listado de las disposiciones constitucionales, generando de   esta manera un planteamiento indeterminado, que no reflejan cómo las   disposiciones acusadas desconocen la Constitución.    

Frente a la   presunta vulneración del principio de separación de poderes y legalidad invocado   por el demandante, considera que:    

·           Carece de claridad, ya que los argumentos presentados en la demanda parecen   estar dirigidos al texto del Decreto 2235 de 2012, por tanto no resulta claro si   la presunta inconstitucionalidad resulta de otorgarle facultades al Gobierno   para regular la materia o, de la forma en la cual, dicha regulación se llevó a   cabo.    

·           Carece de certeza, ya que el demandante deriva de la proposición normativa unas   consecuencias que son inciertas y que no responden a su contenido sino a la   reglamentación hecha por el Gobierno mediante el decreto referido.    

·           Carece de especificidad, en razón a que el demandante no concreta en el escrito   de la demanda, la forma en que la norma demandada vulnera los artículos   constitucionales invocados.    

Respecto a la   supuesta vulneración al derecho de petición, en razón a que la norma acusada   dispone el rechazo de plano de todas las solicitudes que se encuentren en   trámite para la legalización de título minero, considera la defensoría, que   carece de claridad y suficiencia, al no presentar ninguna justificación que   explique, por qué la respuesta negativa se constituye en una vulneración a este   derecho.    

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución Política, el   Procurador General de la Nación rindió concepto de constitucionalidad número   5877 en el proceso de la referencia.    

En primer lugar, la vista fiscal realizó un estudio sobre la competencia de la   Corte Constitucional para proferir un pronunciamiento de fondo en relación con   las expresiones demandadas, teniendo en cuenta que el plan de desarrollo tiene   una vigencia temporal ligada a cada periodo presidencial.    

En este sentido,[11]  manifiesta que el Plan Nacional de Desarrollo expedido mediante Ley 1450 de 2011   para el año 2010-2014 continúa vigente, en razón a que “la previsión   2010-2014 de ser interpretada como una manifestación de temporalidad del plan,   pero no como un  plazo perentorio, toda vez que resultaría contrario al   ordenamiento superior dejar al país sin plan nacional de desarrollo vigente   hasta que sea expedido uno nueva (…)”, más aún, cuando en el presente   caso, el Presidente y el Congreso de la República al momento de la finalización   del año 2014 no se encontraban en mora de expedir un nuevo plan. Por lo tanto,   la Corte es competente para pronunciarse al respecto.    

En cuanto al fondo de la demanda, solicita a esta Corporación declarar la   exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, en relación con los   cargos formulados, para lo cual alegó, que la expresión “el Gobierno Nacional   reglamentará la materia” no tiene por objeto facultar al Gobierno Nacional   para crear sanciones no previstas en el artículo acusado, sino la facultad   reglamentaria amplia para concretar los parámetros en que la autoridad   administrativa debe aplicar las sanciones determinadas expresamente por el   legislador en el artículo acusado, esto es: (i) el decomiso de los bienes con   los cuales se efectúe la explotación minera sin título inscrito y, (ii) la   imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes.    

Lo anterior, conforme a la jurisprudencia constitucional, en cuanto ha señalado   que la tipificación de la sanción de una conducta, en cualquier especie del   ius puniendi, debe efectuarse necesariamente a través de una fuente jurídica   con rango de ley,[12]  esto en consideración a la técnica constitucional especial de reserva legal,   según la cual, ciertos temas únicamente pueden ser regulados por medio de una   fuente con rango de ley[13]  y, conforme al principio de legalidad que implica la necesidad de que la sanción   este prevista en una norma con carácter de ley, aclarando en este punto, que el   ejecutivo, como legislador extraordinario lo puede hacer, pero no a través de su   facultad reglamentaria. En este sentido, indica lo siguiente:    

·           La expresión “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, corresponde   a una frase propia de la técnica legislativa al disponer que la norma en comento   no tiene la capacidad de derogar, ni tácita ni orgánicamente otras sanciones que   puedan estar previstas en el ordenamiento jurídico con las cuales se reprima la   minería sin título inscrito.    

·           La expresión “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes”, resulta acorde con el principio de legalidad y, más exactamente   con la reserva legal, en el sentido que el Congreso establezca los máximos   aplicables para la represión de la conducta prohibida con el ánimo que sea la   autoridad administrativa quien determine la forma como esta podría   particularizarse en cada caso.    

·           La expresión “que impondrá la autoridad policiva correspondiente”, no   resulta violatoria de la Constitución. Por cuanto es respetuosa de la reserva de   ley que la autoridad administrativa sea quien despliegue los procedimientos para   determinar las sanciones, toda vez que ésta es la función de las autoridades   administrativas en el derecho administrativo sancionador.    

·           Finalmente, indica que la expresión el Gobierno Nacional reglamentará la   materia” debe  ser condicionada como se señaló anteriormente y no como la facultad para que   el Gobierno cree nuevas sanciones o medidas sancionatorias para reprimir la   minería sin título inscrito, pues esto supondría una violación de la   Constitución Política por desconocer la reserva legal que exige el ius   puniendi.    

III. CONSIDERACIONES    

1. Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la   constitucionalidad de las disposiciones demandadas, de conformidad con lo   dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política.    

2. Estudio preliminar    

2.1. Vigencia    

El artículo 267 la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”, que entró en   vigor el día 9 de junio de la presente anualidad, estableció la derogatoria   expresa de varias disposiciones del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 así   como de otras disposiciones. Una revisión de las materias derogadas, le permite   a la Corte constatar que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 demandado, no   fue objeto de derogatoria expresa.    

Al respecto, el nuevo plan de desarrollo estableció que con el fin de dar   continuidad a los planes, programas y proyectos de mediano y largo plazo   contenidos en la Ley 1450 de 2011 “Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo, 2010-2014.”, que no hubiesen sido objeto de derogatoria expresa   o tácita, estos continuarán vigentes, hasta tanto no sean derogados o   modificados por norma posterior.    

En la medida en que no hubo derogatoria expresa, se debe verificar si operó una   derogatoria tácita, con la finalidad de determinar si la   norma demandada se encuentra vigente y, por tanto, es materia sujeta   al control de la Corte.    

Para tal efecto, conviene recordar que la derogatoria es el procedimiento a   través del cual se deja sin vigencia una disposición normativa, fenómeno que   está regulado en la Ley 57[14]  de 1887 en dos tipologías diversas. De una parte, la derogatoria   expresa que se produce cuando la nueva ley formalmente suprime la ley anterior.   Y, de otra, la derogatoria tácita que opera cuando una ley nueva de la misma   jerarquía y materia contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de   la ley antigua. En esta última categorización, está contenida la derogatoria   orgánica, que no es más que una especie de la tácita y se produce cuando una ley   reglamenta toda la materia regulada por una o varias normas precedentes, aunque   no exista incompatibilidad entre las disposiciones de éstas y las de la nueva   ley.    

El artículo 71 de Ley 57 de 1887 regula los tipos de derogatoria de las leyes,   así:    

“ARTICULO 71. CLASES DE DEROGACION. La derogación de las leyes podrá ser expresa o   tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua.    

Es tácita, cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse   con las de la ley anterior.    

La derogación de una ley puede ser total o parcial.”    

“ARTICULO 72. ALCANCE DE LA DEROGACION TACITA. La derogación tácita deja vigente en   las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no   pugna con las disposiciones de la nueva ley.”    

En ese contexto, la derogatoria tácita se presenta cuando una norma jurídica   posterior resulta incompatible con una norma anterior o se expide una   reglamentación integral de la materia, indistintamente a la incompatibilidad o   las antinomias normativas.    

De acuerdo con lo anterior, la Corte procede a examinar si en este caso se   presenta el fenómeno de la derogatoria tácita[15],   respecto de cada una de las expresiones demandadas, habida cuenta de que se   trata de normas relativas al régimen sancionatorio en la minería ilegal   incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo.    

Teniendo en cuenta que la Ley 1753 de 2015 “por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018 “todos por un nuevo país”, no prevé   disposiciones relacionadas con el régimen sancionatorio en las actividades de   minería ilegal, no es posible deducir de la misma una regulación integral sobre   la materia o que exista incompatibilidad o contradicción entre estas y las   previstas en el antiguo Plan Nacional de Desarrollo. Es decir, la materia no fue   objeto de regulación en el nuevo plan de desarrollo.    

En esta medida, los apartes demandados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011   continúan plenamente vigentes y, por tanto, son objeto de control por parte de   esta Corporación.    

2.2. Aptitud de los cargos formulados    

Cuatro de los intervinientes solicitaron   a la Corte inhibirse de realizar un pronunciamiento de fondo sobre los cargos   formulados contra los apartes del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011,   por considerar que la demanda no cumple con los requisitos establecidos para su   admisibilidad. Lo anterior, con base en que los argumentos esgrimidos por el   demandante no establecen con claridad cómo las disposiciones acusadas desconocen   la Constitución, lo que genera duda sobre si la inconformidad del actor versa   realmente sobre la norma acusada o el Decreto 2235 de 2012 que   la desarrolla.    

El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991   establece los requisitos generales que debe contener toda demanda de   constitucionalidad para su admisibilidad. Puntualmente, el numeral 3º, dispone   que el demandante tiene la carga de hacer el señalamiento de las razones por las   cuales las normas constitucionales invocadas se estiman violadas. La Corte se ha   pronunciado en el sentido de advertir que, si bien es cierto que la acción   pública de inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y en ella   debe prevalecer la informalidad[16],   el ciudadano tiene la obligación de cumplir con ciertos requisitos y contenidos   mínimos que permitan a este Tribunal efectuar de manera satisfactoria el estudio   de constitucionalidad correspondiente.    

Al respecto, esta Corporación ha indicado que el escrito de demanda debe ser   susceptible de generar una verdadera controversia constitucional, por lo cual   los cargos formulados por el demandante deben ser claros, ciertos,   específicos,  pertinentes y suficientes. En otras palabras, la acusación debe   ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre el   contenido de la disposición acusada (cierta). Además, la demanda interpuesta   debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta Política (especificidad), con   argumentos de naturaleza constitucional que no sean de índole legal o puramente   doctrinarios, ni referidos a situaciones individuales (pertinencia).    

Finalmente, la acusación debe estar formulada en forma completa y suscitar una   mínima duda sobre la constitucionalidad de las normas demandadas (suficiencia).[17]    

Descendiendo al caso objeto de estudio, se evidencia que los argumentos   presentados por los intervinientes para solicitar la inhibición, en cuanto a la   falta de claridad, especificidad, pertinencia y certeza, se fundamentan en que   el demandante, tras exponer una serie de consideraciones subjetivas y hacer una   relación de las supuestas normas constitucionales que se desconocen, no   establece cómo los preceptos acusados del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011,   vulneran la Constitución y los tratados internacionales.    

Así mismo, alegan los intervinientes que los argumentos proporcionados por el   demandante para demostrar la presunta vulneración, tienen por base el Decreto   2235 de 2012, por medio del cual se reglamentó el uso de maquinaria pesada y sus   partes en actividades mineras sin las autorizaciones y exigencias previstas en   la ley, situación que permite inferir que la inconformidad del   demandante, está orientada a cuestionar dicho decreto y no a la ley como tal.    

Sobre este punto, es necesario recordar   que   el ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó la inconstitucionalidad del   artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, al estimar que vulnera los   artículos 1, 29, 80, 93, 114, 150 numerales 2 y 10; el artículo 360 de la   Constitución Política; los artículos 9.1 y 14 del Pacto de Derechos Civiles y   Políticos de Nueva York; el artículo 8 numerales 1, 2, 21, 25 y 29 de la   Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José de Costa Rica;   los artículos XVIII, XXV y XXVI de la Declaración Americana de los Derechos y   Deberes del Hombre, los artículos 2 y 11 de la Declaración Universal de los   Derechos Humanos y, el artículo 64 de la Carta Andina para la Promoción y   Protección de Derechos Humanos de la Comunidad Andina de Naciones, así como los   principios de legalidad y reserva legal de tipificación de conductas y   sanciones.    

Mediante Auto del siete (7) de noviembre de dos mil catorce (2014), se admitió   la demanda formulada contra el inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de   2011, por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso, al   principio de legalidad y reserva legal. Así mismo, se inadmitió la acción   interpuesta contra el inciso segundo y tercero del artículo 106 de la Ley 1450   de 2011, por la presunta vulneración del los artículos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 13,   15, 23, 80, 84, 85, 93, 114, 115, 116, 121, 150 numerales 2 y 10, 189 numeral   11, 209 y 360 de la Constitución Política y los tratados internacionales   suscritos por Colombia sobre el principio de legalidad, al no reunir los   requisitos exigidos por el numeral 3º del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991.    

En el mismo auto,   y de conformidad con el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, se concedió el   término de tres (03) días para realizar la corrección de la demanda y se   advirtió que en el caso de no efectuarla, esta sería rechazada[18].    

Por comunicación   de la Secretaría General de la Corte Constitucional, se informó a este despacho   que el Auto de fecha de siete (7) de noviembre de dos mil catorce (2014), fue   notificado por medio de estado número 184 del once (11) de noviembre del mismo   año, no siendo presentada la corrección sugerida dentro del término de la   ejecutoria.    

De acuerdo con lo anterior y en atención a las intervenciones, la   Corte   procederá    a corroborar si la demanda presentada contra el inciso segundo de la Ley 1450 de   2011, por la presunta vulneración al derecho fundamental al debido proceso,   al principio de legalidad y reserva legal, cumple con los   requisitos básicos para justificar un pronunciamiento de fondo sobre los   cargos admitidos a trámite.    

En el escrito de la demanda, el demandante realiza un análisis normativo sobre   la implicación que tiene el principio de legalidad, el derecho al debido proceso   y la cláusula de reserva legal en el ejercicio del poder público, en cuanto   limitan las facultades otorgadas a cada una de las ramas del poder público   (división de poderes y distribución de funciones), concluyendo que:    

·           “El legislador con la expedición del artículo acusado vulneró los   límites constitucionales desarrollados y fundamentados en el principio de   legalidad,  el debido proceso y la reserva legal por   cuanto otorgó al ejecutivo la facultad de reglamentar mediante una norma de   segundo orden o acto reglamentario, y no mediante una norma de facultades   reglamentarias: (i) las otras medidas sancionatorias que le serán   impuestas a las personas que incumplan la prohibición indicada en la norma,   diferentes a la acción penal correspondiente y las taxativamente definidas en la   misma, (iii) el procedimiento para aplicar la multa de hasta mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes y (iii) la autoridad que aplicará las   referidas sanciones.”[19]    

Al respecto,  la Sala considera que la demanda satisface los requisitos exigidos en el   artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, sistematizados por la jurisprudencia   constitucional, ya que el señor Jorge Octavio Escobar Cañola demanda la facultad otorgada al   Gobierno Nacional para que reglamente las medidas sancionatorias que serán   aplicadas por el uso de equipos mecánicos en las actividades mineras ilegales,   situación que se encuentra estipulada en la norma acusada, cumpliendo de esta   manera con la condición de certeza.    

Así mismo, el demandante indica que   las expresiones señaladas en la norma acusada vulneran el principio de legalidad, reserva legal y debido proceso,   por cuanto corresponde al legislador ordinario y no al Gobierno Nacional   determinar el acto que se imputa, la sanción, la autoridad competente y el   procedimiento mediante el cual será juzgado. De esta manera, cumple con el   requisito de claridad, especificidad, pertinencia y suficiencia.     

De otra parte, es preciso delimitar la materia en estudio, habida cuenta que el   demandante señala que el legislador entregó arbitrariamente al Gobierno Nacional   la facultad para determinar el procedimiento sancionatorio. Una lectura simple   de la norma demandada permite corroborar que no le asiste la razón al   demandante, puesto que esta atribución en ninguna parte de la norma fue   conferida al ejecutivo y, por ende, al ser impertinente no será objeto de   pronunciamiento por parte de esta Corporación.    

En virtud del   principio pro-actione, el cual “obliga   a no proceder con excesivo rigor al examinar los requisitos adjetivos de la   demanda y, en la medida en que sea posible, a preferir una decisión de fondo   antes que una inhibitoria, pues esta última podría restringir el derecho de   participación ciudadana y frustrar el acceso al recurso judicial efectivo ante   la Corte, ‘dando lugar a una suerte de denegación de justicia constitucional’[20]. En esa medida, más allá de los errores   puramente formales de presentación o de técnica jurídica, el juez constitucional   debe dar trámite a las acciones ciudadanas en las que se identifique al menos un   cargo de inconstitucionalidad a partir del cual la Corte pueda confrontar la   norma legal demandada frente al Estatuto Superior[21]”[22],   la Corte procederá a abordar el examen de fondo, respecto a la   constitucionalidad de las expresiones demandadas del inciso segundo del artículo   106 de la Ley 1450 de 2011.    

2.3.   Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional    

Dado que en la intervención realizada por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo   Sostenible, se solicitó a la Corte abstenerse de realizar un estudio de fondo   sobre la norma acusada, por considerar que ha operado el fenómeno de la cosa   juzgada constitucional, en razón al pronunciamiento realizado mediante Sentencia   C-331 de 2012 que declaró la exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1450 de   2011; la Sala procederá a exponer las razones que demuestran la inexistencia de   este efecto frente a la demanda objeto de estudio.    

En Sentencia C-331 de 2012, esta Corporación estudió   una demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 106 y el 276 inciso 3 (parcial) de la Ley 1450 de 2011, en la que el   demandante consideraba que el artículo 106 desconocía el derecho a la igualdad y   al debido proceso de las comunidades negras, “al no permitirles continuar la   actividad de explotación minera que estas comunidades han venido adelantando de   manera tradicional, a pesar de no tener título minero y estar inmersas dentro   del proceso de legalización contemplado en la Ley 1382 de 2010, norma que les   faculta a adelantar actividad minera hasta tanto no se resuelva la solicitud de   legalización de su actividad minera, de conformidad con el parágrafo primero del   artículo 12 de la Ley 1382 de 2010”. Del mismo modo, formuló cargos   relacionados con omitir el requisito de la consulta previa a las   comunidades étnicas, que se podrían ver afectadas por la disposición demandada,   conforme a la Ley 21 de 1991.    

En aquella oportunidad, la Corte declaró exequible el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, con base en que   se trata de una norma de carácter general, que afecta a todos los ciudadanos por   igual y, en consecuencia debe aplicarse en todo el territorio nacional, razón   por la cual, no debía someterse a consulta previa.[23]    

Además, dicha norma consagra una   prohibición general que no afecta la minería tradicional de estas comunidades.   En consecuencia, dispuso:    

“PRIMERO.-   DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos analizados   en esta sentencia.” (Negrilla y   subrayado fuera de texto).    

Posteriormente, en Sentencia C-398 de   2012, la Corte Constitucional al conocer de una nueva demanda contra el artículo   106, 107 (parcial) y 112 de la ley 1450 de   2011, encontró que frente a los cargos presentados contra el artículo 106, había   operado el fenómeno de cosa juzgada, debido a que esta Corporación ya había   realizado un juicio de constitucionalidad, por una causa idéntica a la que se   invocó en la sentencia C-331 de 2012, razón por la cual decidió: “ESTARSE a   lo resuelto por la Corte en la Sentencia C-331 de Mayo 9 de 2012, en la cual el   referido artículo fue declarado EXEQUIBLE.”[24]    

Al tenor de las decisiones judiciales   referidas, encuentra la Sala Plena que los cargos por los cuales fue estudiado   el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 y declarado exequible mediante Sentencia  C-331 de 2012, no tienen relación alguna con los cargos que ahora se formulan, razón   por la cual, si no opera la cosa juzgada, se procederá a realizar el estudio de   fondo.    

3. Planteamiento del problema jurídico y esquema de   resolución.    

El señor Jorge Octavio Escobar Cañola demanda la   inconstitucionalidad de las expresiones contenidas en el inciso segundo del   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, que se transcriben a continuación: “sin   perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente”,    “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”. A su juicio, las   disposiciones transcritas vulneran el principio de legalidad, reserva legal y el   debido proceso, al otorgarle la facultad al ejecutivo para que mediante una   norma de segundo grado o acto administrativo reglamentario defina: (i) las otras   medidas sancionatorias, (ii) la autoridad policiva correspondiente, y (iii) el   procedimiento para imponer estas sanciones; omitiendo que estas funciones son   del legislador ordinario y que las sanciones de las normas ambientales y la   determinación de las condiciones para la explotación de recursos naturales son   de reserva legal.    

La mayoría de los intervinientes solicitaron a la Corte se declare inhibida para   emitir un pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados, por considerar que   la demanda no cumple con los requisitos establecidos para su admisibilidad, al   tiempo que pidieron su exequibilidad, en razón al deber que tiene el Gobierno   Nacional de proteger el bien jurídico del medio ambiente, el cual por mandato   legal tiene la potestad para reglamentar el uso del suelo, del subsuelo y el   desarrollo de actividades relacionadas con la explotación de recursos naturales   no renovables.    

A su turno, la Presidencia de la   Republica argumenta que la norma debe ser declarada exequible porque (i) ésta no   es una concesión normativa al Gobierno para que cree nuevas sanciones, sino que   habilita la imposición de las que han sido definidas por el legislador o por una   instancia internacional comunitaria, (ii) al amparo de una interpretación   sistemática, se establece que la autoridad competente es la que confiere las   normas en materia de control minero y no cualquier autoridad, y (iii) porque al   legislador le corresponde definir los elementos esenciales de la sanción y a las   autoridades administrativas determinar el monto final de la multa a imponer de   acuerdo al grado de responsabilidad.    

La Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario solicita que la   expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia” sea declarada   inexequible, por considerar que la norma demandada esta dando una orden expresa   al Gobierno para que reglamente las medidas sancionatorias por la utilización de   equipos mecánicos en la explotación minera, sin cumplir con elementos mínimos   para que proceda una legislación ajustada a la reserva legal propia de la   sanción administrativa.    

Finalmente, el señor Procurador General de la Nación en   su concepto de rigor solicita que se declare la exequibilidad de las “expresiones  sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una multa hasta de mil   salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad policiva   correspondiente”, y una exequibilidad condicionada de a la expresión  “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”, en el entendido de que   ésta no tiene por objeto facultar al Gobierno para crear sanciones no previstas   en el artículo acusado, sino la facultad reglamentaria para establecer los   parámetros dentro de los cuales la autoridad administrativa debe aplicar las   sanciones determinadas por el legislador en este artículo.    

De acuerdo con lo expuesto, corresponde a la Sala Plena   determinar si las expresiones demandadas del inciso segundo del artículo 106 de   la Ley 1450 de 2011, relativas a la imposición de sanciones en las actividades   mineras, sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional, así como la   facultad atribuida al Gobierno Nacional para reglamentar la materia, desconocen   el principio de legalidad previsto en el artículo 6º, el debido proceso   consagrado en el artículo 29 y la reserva de ley de que tratan los artículos 150   y 360 de la Constitución Política.    

         

Con el fin de abordar el problema jurídico planteado,   la Corte Constitucional reiterará la jurisprudencia sobre: (i) la potestad de   regulación del Congreso de la República en los trámites sancionatorios   administrativos; (ii) la reserva de ley; (iii) la prohibición de la minería   ilegal en Colombia y sus consecuencias y, para finalizar, (iv) se analizaran   estas materias en relación con las expresiones demandadas.    

4. Potestad de regulación del Congreso de la República   en los trámites sancionatorios administrativos.    

La potestad sancionadora de la   administración es una manifestación del ius puniendi estatal   que consiste en la aplicación de medidas represivas por parte de las   autoridades administrativas frente a los particulares (administrados) y a los   servidores públicos cuando éstos incurren en actuaciones que afectan y/o   amenazan el ordenamiento jurídico.    

Sobre la naturaleza jurídica de esta   rama del derecho público, la jurisprudencia constitucional[25]  ha señalado de manera constante que si bien este cuerpo normativo tiene por   finalidad la preservación de bienes jurídicos protegidos, aun así está sometido   a unos principios que operan como límites, a saber:    

 “(i) el principio   de legalidad, que se traduce en la existencia de una ley que   la regule; es decir, que corresponde sólo al legislador ordinario o   extraordinario su definición. (ii) El principio de   tipicidad que, si bien no es igual de riguroso al penal, sí   obliga al legislador a hacer una descripción de la conducta o del comportamiento   que da lugar a la aplicación de la sanción y a determinar expresamente la   sanción[285]. (iii)El debido proceso que exige entre otros, la definición de un procedimiento, así sea   sumario, que garantice el debido proceso y, en especial, el derecho de defensa,   lo que incluye la designación expresa de la autoridad competente para imponer la   sanción. (iv) El   principio de proporcionalidad que se traduce en que la sanción debe ser   proporcional a la falta o infracción administrativa que se busca sancionar[286]. (v) La independencia   de la sanción penal; esto significa que la sanción se   puede imponer independientemente de si el hecho que da lugar a ella también   puede constituir infracción al régimen penal.”[26]     

En este contexto y atendiendo el objeto de la demanda, la Corte estima   necesario reiterar su jurisprudencia en torno a los principios de legalidad y   tipicidad que forman parte compuesto de garantías que integran el debido   proceso.    

4.1. El principio de legalidad    

En términos   generales, el principio de legalidad exige que dentro del procedimiento   administrativo sancionatorio la falta o conducta reprochable se encuentre   tipificada en la norma -lex scripta- con anterioridad a los hechos   materia de la investigación-lex previa.[27]  En materia de derecho sancionatorio el principio de legalidad comprende una   doble garantía, a saber: material, que se refiere a la predeterminación   normativa de las conductas infractoras y las sanciones; y, formal, relacionada   con la exigencia de que estas deben estar contenidas en una norma con rango de   ley, la cual podrá hacer remisión a un reglamento, siempre y cuando en la ley   queden determinados los elementos estructurales de la conducta antijurídica.    

Esto se   desprende del contenido dispositivo del inciso 2° del artículo 29 de la   Constitución Política que establece el principio de legalidad, al disponer que “nadie   podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se imputa   (…)”, es decir, que no existe pena o sanción si no hay ley que   determine la legalidad de dicha actuación, ya sea por acción u omisión.    

Sobre esta   específica materia, la jurisprudencia Constitucional ha señalado que la potestad   sancionatoria se estructura a partir del principio de legalidad, en tanto sin   una atribución de legalidad previa, la administración carecería de sustento   jurídico para actuar y, por tanto, esta disciplina en aplicación de este   principio está supeditada a:    

 “(i) que el señalamiento de la sanción sea hecho directamente por el   legislador; (ii) que éste señalamiento sea previo al momento de comisión del   ilícito y también al acto que determina la imposición de la sanción; (iii) que   la sanción se determine no solo previamente, sino también plenamente, es decir   que sea determinada y no determinable.”[28]    

4.2. Principio   de tipicidad    

El principio de tipicidad como desarrollo del de legalidad hace   referencia a la obligación que tiene el legislador de definir con claridad y   especificidad el acto,   hecho u omisión constitutivo de la conducta reprochada por el ordenamiento, de   manera que le permita a las personas a quienes van dirigidas las normas conocer   con anterioridad a la comisión de la misma las implicaciones que acarrea su   transgresión.[29] Sobre el alcance de este   principio, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-343 de 2006, se pronunció en los siguientes términos:    

“Uno de los principios   esenciales comprendidos en el artículo 29 de la Constitución Política es el   principio de tipicidad, que se manifiesta en la “exigencia de descripción   específica y precisa por la norma creadora de las infracciones y de las   sanciones, de las conductas que pueden ser sancionadas y del contenido material   de las sanciones que puede imponerse por la comisión de cada conducta, así como   la correlación entre unas y otras.”[8]    

Para que se pueda predicar el   cumplimiento del contenido del principio de tipicidad, se habrán de reunir tres   elementos, a saber:    

(i)                 Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y   precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o   sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;    

(ii)              Que exista una sanción cuyo contenido material este definido en la   ley;    

(iii)            Que exista correlación entre la conducta y la sanción;”[30]    

En este punto conviene precisar que si bien es cierto que en materia   sancionatoria la ley puede hacer remisiones a los reglamentos, -con el fin de   complementar el tipo allí descrito-, también lo es que la remisión se encuentra   limitada al núcleo esencial de lo que se ha estipulado en la ley. De allí que la   tipificación para la descripción de la conducta y la sanción, corresponde por   mandato constitucional al legislador, mientras que la aplicación de la misma   para subsumir el hecho antijurídico al tipo descrito, corresponde a la   administración.    

4.3. Debido proceso    

El artículo 29 de la Constitución dispone, de una parte, que toda   actuación se desarrolle con sujeción al procedimiento legalmente preestablecido en la materia. Y, de otra, constituye una   limitación a los poderes del Estado, habida cuenta de que corresponde al   legislador establecer previamente la infracción, las sanciones a que se   hacen acreedores quienes incurran en estas y la definición de las autoridades   públicas o administrativas competentes para realizar la investigación y,   consecuentemente, imponer la sanción.[31]    

Sobre el concepto y alcance de este derecho fundamental, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido de manera reiterada que el debido   proceso es el conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico   orientadas a la protección del individuo incurso en una conducta judicial o   administrativamente sancionable,[32]  precisando que son elementos integradores del debido proceso los siguientes: “a) el derecho a la jurisdicción y el acceso a la justicia; b)   el derecho al juez natural; c) el derecho a la defensa; d) el derecho a un   proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable; e) el derecho a la   independencia del juez y f) el derecho a la independencia e imparcialidad del   juez o funcionario.” [33]    

Ahora bien, las garantías procesales   en el campo administrativo sancionatorio no son iguales a las del ámbito   judicial, toda vez que se enmarcan dentro de rasgos y etapas diversas.[34]  El debido proceso en las actuaciones administrativas opera en tres momentos   específicos: (i) en la formación de la decisión administrativa (acto   administrativo), (ii) en la notificación o publicación de esa decisión   administrativa, y (iii) en la impugnación de la decisión (recursos).    

De todo lo anterior, se concluye que   para  el ejercicio de la potestad sancionatoria a cargo de la   administración se requiere: (i) una ley previa que determine los supuestos que   dan lugar a la sanción, así como la definición de los destinatarios de la misma,   -sin que necesariamente estén desarrollados todos los elementos del tipo   sancionatorio-, ya que  es válida la habilitación al ejecutivo con las   limitaciones que la propia ley impone; (ii) que exista proporcionalidad entre la   conducta o hecho y la sanción prevista, de tal forma que se asegure tanto al   administrado como al funcionario competente, un marco de referencia que permita   la determinación de la sanción en el caso concreto, y (iii) que el procedimiento administrativo se desarrolle conforme a   la normatividad existente, en procura de garantizar el debido proceso.[35]    

5. La reserva de ley    

La reserva de ley es una manifestación del principio de   democracia y de división de los poderes,[36]  el cual exige que ciertas materias deban ser directamente reguladas por el   legislador mediante la expedición de leyes y no a   través de regulaciones de menor jerarquía como lo son los decretos de carácter   reglamentario. Este principio impone la obligación de que los núcleos esenciales   de la materia objeto de reserva estén contenidos (regulados) en una ley.    

“La técnica de reserva de ley se refiere a la   exigencia, dentro del ordenamiento jurídico, que ciertas materias se regulen   necesariamente mediante normas con fuerza de ley. Dicho de otra manera, los   asuntos reservados a las normas legislativas, no pueden ser regulados mediante   decretos reglamentarios ni resoluciones. … todos los preceptos constitucionales   en los que existe reserva de ley imponen la obligación que los aspectos   principales, centrales y esenciales de la materia objeto de reserva estén   contenidos (regulados) en una norma de rango legal. Es decir, en la ley en   cualquiera de las variantes que pueden darse en el Congreso de la República,   decretos leyes, o decretos legislativos. (…)”[37]    

En virtud de este principio vértice   del Estado de Derecho el constituyente primario desarrolló los siguientes tipos   de reserva de ley:    

i)                    Material, son   aquellos asuntos regulados por el Congreso mediante ley, pero que de manera   excepcional, los podrá reglamentar el Presidente de la República mediante una   norma con rango de ley, en calidad de legislador extraordinario. (arts. 150.10,   212, 213 y 215 C.P)    

ii)                 Formal, son   aquellos asuntos que sólo pueden ser regulados por el Congreso, debido a que sus   aspectos particulares requieren de un trámite especial. (arts. 150, 151 y 152   C.P)    

Sobre el principio de reserva de ley   material, la jurisprudencia constitucional ha señalado que ostentan ese   carácter, los temas originados en el ejercicio de la función principal del   Congreso, consistente en la creación de la ley, los cuales se podrán atribuir   (trasladar) al Presidente de la República para que, de manera excepcional, actúe   como legislador extraordinario, conservando la norma expedida su rango legal y   garantizándose la intervención del Congreso de la República en la definición   precisa de las materias, límites y condiciones de la habilitación legislativa.[38]    

Son asuntos sujetos a reserva material de   ley las actividades   que la Constitución expresamente señala: (i) las atribuciones propias del   Congreso de la República y (ii) las que el legislador considere necesario   regular,[39] siempre y cuando no hayan sido   otorgadas (tacita o expresamente) a otras ramas del poder o a otros órganos del   Estado. Al respecto, en Sentencia C-619 de 2012 esta Corporación se pronunció en los siguientes términos:    

“La Corte Constitucional ha   reconocido que hay asuntos que a pesar de tener reserva de ley pueden ser   “delegadas” mediante ley de facultades extraordinarias al Ejecutivo para que sea   éste quien regule la materia mediante decretos leyes, pero no pueden ser “deslegalizadas”, esto es, que   el legislador no puede delegar al Ejecutivo que regule esa materia mediante   reglamento, en desarrollo del artículo 189.11 de la Constitución”    

Frente a las materias sujetas a   reserva de ley formal, la Corte Constitucional ha manifestado que son aquellos   temas en los que no puede intervenir el legislador extraordinario, pues se exige   la participación directa del Congreso como órgano máximo de deliberación   política y de representación democrática, tal como ocurre con las leyes   orgánicas, estatutarias y marco o cuando se decretan impuestos o expiden códigos.[40] En suma: (a) sólo el legislador   puede regular la materia; (b) las autoridades administrativas, incluido el   Gobierno Nacional, carecen de competencia para regular esa materia; y, (c) el   legislador no puede en la ley que trata la materia, delegar en el Gobierno   Nacional la regulación de la misma.[41] Recientemente, en Sentencia C-810 de 2014 la Corte lo expresó así: “El principio de reserva de ley, independientemente   de su exigibilidad tratándose de la afectación de derechos fundamentales, es   para indicar que determinadas materias, o ciertos desarrollos jurídicos, deben   estar respaldados por la ley o simplemente que la ley es el único instrumento   idóneo para regular su funcionamiento”.[42]    

Desde esta perspectiva, si bien es   cierto que la reserva de ley limita la potestad reglamentaria, pues exige que   ciertos asuntos sean regulados por normas con rango legal, dicho principio no   vacía la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales de   materias dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas   específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de   que se trate. En palabras de esta Corporación:    

“A pesar de la potestad exclusiva que tiene el Congreso para regular las   materias que en virtud de normas constitucionales tienen reserva de ley, el   precedente en comento ha reconocido que esta condición no conlleva el   vaciamiento de la competencia del reglamento para desarrollar aspectos puntuales   de materias dispuestas por el legislador, cuando ella se circunscriba a reglas   específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución de la ley de   que se trate. En criterio de la jurisprudencia constitucional, ‘en muchos casos,   la naturaleza misma de las materias objeto de regulación no excluye la   posibilidad de que las leyes contengan remisiones a normas reglamentarias a   efectos de permitir su cumplida ejecución, y que en tales casos el contenido de   la reserva está referido al núcleo esencial de la materia reservada, de tal   manera que el reglamento se limite a desarrollar, complementar y precisar lo que   ya ha sido de manera expresa contemplado en la ley.|| Quiere lo anterior decir   que corresponde al legislador regular directamente el núcleo de las materias   reservadas, el objeto propio de la reserva, sin perjuicio de la posterior   especificación que, en ciertos supuestos, se deje a la actuación   administrativa.”[43]    

En cuanto a los límites impuestos al legislador bajo el   principio de reserva de ley, en Sentencia C-710 de 2001 esta Corporación precisó   lo siguiente: “Conforme a lo prescrito por la Constitución los límites   impuestos al legislador bajo la reserva de ley son de un lado la identificación   de temas frente a los cuales no puede conferir facultades extraordinarias y del   otro, frente a los principios que integran el contenido material del principio   de legalidad como garantía para el juzgamiento de personas. No es posible   inferir de la reserva de ley que una remisión o envío que el mismo legislador,   en este caso el ordinario en ejercicio de la cláusula general de competencia   legislativa, hace a otro texto sea de suyo inexequible. Tal consideración sin   mayores precisiones impone al debate político restricciones que no se derivan en   estricto sentido de la Carta Política.”[44]    

En conclusión, tratándose de asuntos sometidos a   reserva legal la Corte ha identificado tres hipótesis en las   que se puede ejercer la competencia regulatoria por parte de las autoridades   administrativas, a saber: (i) Cuando las normas que desarrollan asuntos   materia de reserva de ley hagan uso de lo que doctrinariamente se ha denominado   como conceptos jurídicos indeterminados; (ii) mediante la remisión expresa al   reglamento, cuando el asunto que se regula es de naturaleza técnica y no puede   ser objeto de determinación exhaustiva por el legislador; (iii) Cuando el legislador prevea fórmulas   amplias, las cuales permitan ejercer las competencias propias del Estado   regulador, por parte de la autoridad administrativa a quien la ley le ha   conferido esas funciones.    

6. La minería ilegal en Colombia y sus consecuencias    

6.1. El concepto de minería ilegal y su relación con el título minero    

El capítulo XVII del Código de Minas (Ley 685 de 2001) define en su artículo   159, la exploración y explotación minera ilícita,   como aquella actividad que se configura con el  ejercicio de la exploración, extracción o   captación de minerales de propiedad nacional o de propiedad privada, sin el   correspondiente título minero vigente o sin la autorización del titular de dicha   propiedad.    

En complemento de esa normatividad, el Decreto   Presidencial 2191 de 2003 “Por el cual se adopta el Glosario Técnico Minero”,  establece que la minería ilegal se define como aquella que es: “desarrollada sin estar inscrita en el Registro Minero   Nacional y, por lo tanto, sin título minero. Es la minería desarrollada de   manera artesanal e informal, al margen de la ley. También incluye trabajos y   obras de exploración sin título minero. Incluye minería amparada por un título   minero, pero donde la extracción, o parte de ella, se realiza por fuera del área   otorgada en la licencia.”    

Recientemente, la Decisión No. 774 del 30 de julio de 2012, adoptada por el   Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, define en su artículo 3º   la Minería Ilegal como la: “[a]ctividad minera ejercida por persona natural o   jurídica, o grupo de personas, sin contar con las autorizaciones y exigencias   establecidas en las normas nacionales”.    

El concepto de Minería Ilegal se encuentra íntimamente ligado al reconocimiento   de un título minero, como requisito para realizar las funciones de exploración y   explotación, así como para establecer las condiciones en que dicha actividad se   debe adelantar.    

En cuanto a la expedición y otorgamiento del título   minero, el artículo 14 del Código de Minas establece que sólo se podrá   constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de   propiedad estatal, mediante el contrato de concesión minera, debidamente   otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional, precisando, que esta   actividad se encuentra sujeta al cumplimiento de unos requisitos que estudian y   tienen en cuenta aspectos técnicos de la minería y de manejo ambiental,   económicos, tributarios, sociales y laborales.    

Frente al trámite de legalización y otorgamiento del respectivo título minero a   aquellas personas o comunidades que venían ejerciendo esta actividad de manera   ilegal, se establecieron las siguientes condiciones:    

i)                       Que la solicitud de concesión de la mina en que se venía ejerciendo la   explotación mineral ilegal, se presente dentro de los 3 años siguientes al 1º de   enero de 2002.    

ii)                   Que la solicitud cumpla con todos los requisitos de fondo y de forma referidos   en el artículo 271 y 272 del Código de minas.[45]    

iii)                 Que se trate de un área libre para contratar, de conformidad con los artículos   34 y 35 ibídem.    

iv)                 Que la persona que solicite la concesión minera no haya sido sancionada por los   delitos de aprovechamiento ilícito y exploración o explotación ilícita de   yacimientos mineros o de ser condena haya cumplido la sanción, esto es, haber   dejado trascurrir el término de 5 años para solicitar la concesión minera.    

6.2. El régimen sancionatorio de la minería ilegal en nuestro ordenamiento   jurídico    

En desarrollo de los artículo 80, 330, 332, 334, 360 y 361 de la Constitución   Política, el Congreso de la República expidió la Ley 685 de 2001-Código de   Minas- que regula las relaciones entre el Estado y los particulares, en relación   con el desarrollo y ejercicio de la exploración y explotación minera, la cual   debe adelantarse en armonía con el medio ambiente y con los demás derechos   constitucionales, administrativos y civiles.    

En este contexto, el legislador dispuso que toda persona (natural o jurídica)   para realizar trabajos de explotación minera en el suelo o subsuelo Colombiano,   debe solicitar y tramitar el correspondiente   título minero o de lo contrario estaría incurriendo en un delito por “aprovechamiento   ilícito y exploración o explotación ilícita de yacimientos mineros”[46],  conducta que se encuentra tipificada en el artículo 333 y 338 del Código Penal.    

En ese sentido y como resultado de una remisión directa del Código de Minas, se   establece la pena como una de las consecuencias del ejercicio de la minería   ilegal, disponiendo la sanción punitiva para todo aquel que “(…) sin permiso   de autoridad competente o con incumplimiento de la normatividad existente   explote, explore o extraiga yacimiento minero, o explote arena, material pétreo   o de arrastre de los cauces y orillas de los ríos por medios capaces de causar   graves daños a los recursos naturales o al medio ambiente”.    

Adicionalmente, el citado estatuto minero en sus artículos 161, 163 y 164   establece otra serie de mecanismos para combatir la minería ilegal, en concreto,   instituye la competencia propia de los alcaldes para adoptar medidas tendientes   a efectuar decomisos provisionales de minerales que se transporten o   comercialicen sin factura o constancia que indique las minas de donde provienen[47]; la   inhabilidad que tendrá por cinco años para obtener concesiones mineras, quien   haya sido condenado por aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de   recursos minerales[48];   y el deber de poner en conocimiento del alcalde de la jurisdicción, todo   aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de minerales, respectivamente[49].    

Es decir, que en el marco de lo dispuesto en los artículos referenciados del   Código de Minas, se reconoce un régimen sancionatorio de naturaleza policiva,   ejecutado por las autoridades locales municipales.    

Finalmente, además de las restricciones establecidas en el Código de Minas y en   el derecho penal, la autoridad ambiental[50]  y demás autoridades encargadas   de cuidar el patrimonio arqueológico, histórico y cultural, en ejercicio de sus   competencias[51] impondrán   requisitos, prohibiciones y restricciones para determinar si la concesión minera   es viable.    

Dado que la explotación y exploración de minerales que se ejerce sin el   cumplimiento de los requisitos previamente establecidos por el legislador y   autoridades competentes, generan la mayoría de las veces una grave amenaza para   el medio ambiente y la seguridad nacional, al no desarrollarse bajo medidas de   prevención, corrección, mitigación y/o compensación de los impactos ambientales   derivados de la misma, se ha desarrollado un régimen sancionatorio   administrativo en materia ambiental en el marco de la Ley 1333 de 2009, para   prescribir y castigar los efectos nocivos de la minería en dicha materia; hechos   que incluso pueden alcanzar un reproche de naturaleza penal como se establece a   través del tipo de Contaminación ambiental culposa por explotación de   yacimiento minero o hidrocarburo entre otros dispuestos en el Capítulo Único   del Título XI de la Ley 599 de 2000 que prescribe los Delitos contra los   recursos naturales y medio ambiente.    

Como resultado del análisis de las normas que en el ordenamiento jurídico   colombiano la prohibición de la minería ilegal en todo el territorio nacional,   la Sala Plena arriba a la conclusión que las sanciones originadas en dicha   actividad, debido al impacto   negativo que genera en los sectores medio ambientales, económicos y de   seguridad,[52]  se enmarcan en tres regímenes sancionatorios de diversa naturaleza, pero no   excluyentes: (i) de carácter administrativo adelantado por la autoridad   ambiental como consecuencia de las graves afectaciones que realizan al medio   ambiente, recogido en la Ley 1333 de 2009; (ii) de naturaleza policiva llevado a   cabo por los alcaldes de las localidades en las que se desarrolla la actividad   minera ilegal, según lo dispuesto en el Código de Minas; y (iii) el de índole   penal dispuesto en la Ley 599 de 2000 por remisión del estatuto minero.[53]    

6.3. La Política Andina de lucha contra la Minería Ilegal    

El 30 de julio de 2012, con ocasión de la Trigésima Quinta Reunión del Consejo   Andino de Ministros de Relaciones Exteriores, fue aprobada la Decisión No. 774,   en la que se establece la Política Andina de Lucha contra la Minería Ilegal.   Esta disposición comporta una norma guía “soft law” para los Estados   Miembros de la subregión que parte de unos objetivos específicos, a   saber:    

 “Artículo 2.- Objetivos La   presente Decisión tiene los siguientes objetivos:    

1) Enfrentar de manera integral, cooperativa y coordinada a la minería ilegal y   actividades conexas, que atentan contra la seguridad, la economía, los recursos   naturales, el medio ambiente y la salud humana;    

2) Optimizar el control y vigilancia de la importación, exportación, transporte,   procesamiento, comercialización y cualquier otro tipo de transacción, a nivel   andino y con terceros países, de minerales y sus productos provenientes de la   minería ilegal, así como de maquinarias, equipos, insumos e hidrocarburos que   puedan ser utilizados en la misma; y,    

3) Desarrollar acciones de cooperación que contribuyan a la formalización   minera, fomenten la responsabilidad social y ambiental, y promuevan el uso de   métodos y tecnologías eficientes para el aprovechamiento racional de los   recursos naturales y la sostenibilidad ambiental, que coadyuven al desarrollo   económico y la inclusión social de los habitantes de la Comunidad Andina con   asentamiento en las zonas de desarrollo minero, así como socializar sus   resultados.”    

A su vez el artículo 6º de la Decisión   No. 774 de 2012, sugiere la adopción de una serie de medidas basadas en la   cooperación a ser implementadas, por los Estados parte con el fin de hacer   efectiva la lucha común en contra de la minería ilegal:    

“Artículo 6.- Procedimientos de   decomiso y/o incautación, destrucción e inutilización de bienes, maquinaria,   equipos e insumos utilizados en la minería ilegal Los Países Miembros se   encuentran facultados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir, demoler,   inutilizar y neutralizar, los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados   en la minería ilegal, para lo cual los Gobiernos reglamentarán la oportunidad y   el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas medidas”.    

De esta manera,   la política comunitaria en materia de Minería Ilegal, constituye un criterio   orientador en la actividad de los Estados para castigar los impactos negativos   producidos por esta actividad.    

7.   Examen de constitucionalidad de las expresiones demandadas    

A juicio del actor, las expresiones demandadas del   inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “por medio de la cual   se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”, vulneran el principio   de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley, toda vez que confieren   facultades al Gobierno Nacional para reglamentar materias relacionadas con la   determinación de las sanciones por el uso de dragas, minidragas,   retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título   minero inscrito en el Registro Minero Nacional, regule aspectos relativos a la   imposición de la multa y determine la autoridad competente.     

La Constitución Política establece que el subsuelo y los recursos naturales no renovables son   de propiedad del Estado (332 C.P.), por lo que corresponde al mismo bajo dicha   potestad intervenir por mandato de la ley en la explotación de los recursos   naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y   consumo de los bienes, con el fin de lograr la racionalización de la economía,   la protección del medio ambiente y el mejoramiento de la calidad de vida de los   habitantes.[54]    

Por virtud del artículo 150 de la   Constitución, el legislador está dotado de una amplia potestad de configuración   normativa para determinar las condiciones de explotación de los recursos   naturales no renovables. Dicha potestad de configuración no le impide al   legislador delegar materias para que sean desarrolladas por el ejecutivo con   sujeción a los parámetros y lineamientos establecidos en la ley.    

En el caso sometido a estudio de la   Sala Plena, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, establece como medida de   control y erradicación de la explotación ilícita de minerales, una prohibición   en todo el territorio nacional del uso de   dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las   actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional,   principalmente con el fin de proteger el medio ambiente y la legalidad en la   actividad minera.    

Como consecuencia jurídica a la transgresión de la   prohibición establecida en el inciso primero de la norma en cita, el legislador   dispuso en el inciso segundo -objeto de estudio-: (i) el inició de las acciones   penales correspondientes, sin perjuicio de otras medidas sancionatorias; (ii) el   decomiso de los bienes utilizados; (iii) la imposición de una multa que oscila   entre uno y mil salarios mínimos legales mensuales vigentes; estableciendo que   el Gobierno Nacional reglamentará la materia. Se   recuerda que el tenor literal de la norma es el siguiente:    

“(…)    

El incumplimiento de esta prohibición, además de la   acción penal correspondiente y sin perjuicio de otras medidas   sancionatorias, dará lugar al decomiso de dichos bienes y a la   imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes, que impondrá la autoridad policiva correspondiente.  El Gobierno Nacional reglamentará la materia.” (Las expresiones subrayadas y resaltadas son las   demandadas en esta oportunidad.)    

Puntualmente, el demandante alega que   las expresiones: “sin  perjuicio de otras medidas sancionatorias,”,  “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”,   “la autoridad policiva correspondiente” y “El Gobierno Nacional   reglamentará la materia.” vulneran el principio de legalidad, el debido proceso y el principio de   reserva de ley, en tanto corresponde al legislador de manera exclusiva expedir   las normas de carácter sancionatorio y, en esa medida, es el Congreso de   República la autoridad legitimada para determinar cuáles son las otras medidas   sancionatorias, cuándo y en qué casos se aplicaría el máximo de la multa y cuál   es la autoridad competente para imponer la sanción de decomiso y multa.    

De acuerdo con el   parámetro previsto en el artículo 29, en conjunto con el artículo 150 de la   Constitución Política, compete al legislador regular los diversos procesos   judiciales y administrativos, estableciendo las etapas, oportunidades y   formalidades aplicables a cada uno de ellos, así como los términos para   interponer las distintas acciones y recursos ante las autoridades judiciales y   administrativas.[55]    

Esta Corporación ha sostenido que en atención al principio de   legalidad, la descripción genérica de las conductas, las sanciones a imponer y   los criterios para su determinación, deben ser   previamente fijados por el legislador, pudiendo el ejecutivo mediante la   expedición de actos administrativos definir los aspectos técnicos de una   determinada materia:[56]    

“El principio de   legalidad de las sanciones administrativas sólo exige que una norma con fuerza   material de ley contemple una descripción genérica de las conductas   sancionables, las clases y cuantía de las sanciones, pero con posibilidad de   remitir a los actos administrativos la descripción pormenorizada de las   conductas reprochables, sin que pueda decirse en este caso que las normas de   carácter reglamentario complementan los enunciados legales, pues se trata de una   remisión normativa contemplada específicamente por la disposición legal de   carácter sancionador.”[57]    

Al realizar la confrontación entre las   disposiciones demandadas y los parámetros de constitucionalidad previstos en los   artículos 6, 29, 150 y 360 de la Constitución Política, en conjunto con el   análisis de la normatividad que sistemáticamente regula las disposiciones   demandadas y la jurisprudencia constitucional consolidada sobre la materia, la   Sala Plena encuentra lo siguiente:    

7.1. La expresión “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”,  no vulnera el debido proceso, el  principio de legalidad ni la reserva   de ley, puesto que el legislador a través de esta disposición preserva la   competencia de otras autoridades, que siendo garantes de otros bienes jurídicos   que el ordenamiento también protege, puedan adelantar las investigaciones a que   haya lugar, imponiendo las sanciones correspondientes previstas en la ley, como   por ejemplo, las policivas, fiscales, administrativas, penales o ambientales. En especial porque la expresión en estudio no   tiene la capacidad de derogar, ni tácita ni orgánicamente, otras sanciones que   puedan estar previstas en el ordenamiento jurídico con las cuales se reprima la   minería sin título inscrito.    

7.2.   El precepto “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales   mensuales vigentes,” no transgrede el principio de legalidad, el   debido proceso ni la reserva de ley, de una parte, porque el legislador   atendiendo las amplias facultades otorgadas por la Constitución, estipuló de   manera expresa el tope máximo de la multa a imponer por parte de las autoridades   administrativas correspondientes y, de otra, porque la potestad otorgada al   legislador no lo obliga a desarrollar de manera exhaustiva la materia objeto de   demanda.    

Cabe recordar, que el debido proceso integrado a su vez   por el principio de legalidad y de reserva legal, en lo que al derecho   administrativo sancionador se refiere, establece el deber del legislador de   predeterminar la sanción y, para lo cual, le corresponde indicar los aspectos   relativos a su núcleo esencial, a saber: clase, término, cuantía y el tope   máximo, con el fin de proporcionar al funcionario competente un marco de referencia cierto para la   determinación e imposición de la sanción y a los administrados el conocimiento   de las consecuencias que se derivan de su trasgresión. Esto a diferencia de lo   que sucede en el derecho penal “donde la descripción de los hechos   punibles es detallada.”[58]Así lo ha   reiterado esta Corporación:    

“El derecho   administrativo, a diferencia de lo que sucede en el derecho penal, suele no   establecer una sanción para cada una de las infracciones administrativas que se   presente, sino que se opta por establecer clasificaciones más o menos generales   en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones. Para   el efecto, el legislador señala unos criterios que han de ser atendidos por los   funcionarios encargados de imponer la respectiva sanción, criterios que tocan,   entre otros, con la proporcionalidad y razonabilidad que debe presentarse entre   la conducta o hecho que se sanciona y la sanción que pueda imponerse, lo que le   permite tanto al administrado como al funcionario competente para su imposición,   tener un marco de referencia cierto para la determinación de la sanción en un   caso concreto”[59]    

Como se puede observar en el texto de   la norma demandada, el Congreso de la República al establecer en el inciso   segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 que el incumplimiento de lo   prohibición allí contemplada da lugar a la imposición de una sanción que oscila   entre uno y mil salarios mínimos legales   mensuales vigentes, en nada riñe con Constitución Política, ya que indica el   parámetro máximo de la multa, lo que garantiza los principios que gobiernan la   validez y eficacia de los actos administrativos que las autoridades expidan como   consecuencia de su aplicación. En esta medida, la actuación administrativa para   la imposición de la sanción prevista en la norma demandada será legítima, en   tanto y en cuanto se ejecute en función de las circunstancias del caso concreto   y para lo cual el administrado puede acudir a la jurisdicción contencioso   administrativa, con el fin de cuestionar el correspondiente acto administrativo   sancionatorio.    

7.3.          En cuanto a la expresión “la autoridad policiva correspondiente,” esta no contraviene el principio de   legalidad, el debido proceso ni el principio de reserva de ley, por la elemental   razón de que el legislador previó dentro de la norma demandada que el organismo   competente para la imposición de las sanciones allí previstas es precisamente la   autoridad policiva. Si bien el precepto demandado tiene un contenido genérico,   no es indeterminado, toda vez que son varias autoridades, entre estas las   entidades territoriales las llamadas a imponer la sanción y, en esa medida, la   descripción de la competencia requiere un género que incluya a todas las   autoridades a cargo de la materia.    

Al respecto, conviene   recordar que el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 fue expedido por el Congreso   de la República con la finalidad de contrarrestar la minería ilegal, a través de   diversas medidas que hacen parte del poder punitivo del Estado (procesos penales   y sancionatorios). En relación con los juicios adelantados por la autoridad   policiva, el Código de Minas -Ley 685 de 2001-, establece una de las remisiones   sobre la materia otorgando competencia a los alcaldes de la jurisdicción donde   se ubica la actividad minera ilegal, sin perjuicio de la competencia a cargo de   otras autoridades:    

“Artículo 161. Decomiso.   Los alcaldes efectuarán el decomiso provisional de los minerales que se   transporten o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de   las minas de donde provengan. Si se comprobare la procedencia ilícita de los   minerales se pondrán además a disposición de la autoridad penal Ley 685 de 2001   50/109 que conozca de los hechos. Lo dispuesto en este artículo no se aplicará a   la minería de barequeo.”    

“Artículo 164. Aviso a las   autoridades. Quien tenga conocimiento del aprovechamiento, exploración o   explotación ilícita de minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa   comprobación de la situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales   extraídos y a poner los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin   perjuicio de las acciones penales correspondientes.”    

De esta manera el Código de Minas de   manera sistemática complementa la disposición demandada, precisando una de las   autoridades policivas competentes para imponer las sanciones previstas en la   norma objeto de demanda, esto es, “…decomiso de dichos bienes y a la   imposición de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes”[60].    

7.4.          Finalmente, frente a la   expresión “El Gobierno Nacional reglamentará la materia”,  el demandante también alega que desconoce el principio de legalidad, el debido   proceso y la reserva legal, en tanto le otorga al Gobierno Nacional la facultad   para expedir una regulación que comporte sanciones sobre la materia, mediante   una norma de segundo grado, que en su criterio contraría lo dispuesto en el   artículo 360 de la Constitución Política, el cual establece que la explotación   de recursos naturales no renovables será definida por ley.    

En cumplimiento de la cláusula general de competencia prevista en el   artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso no está obligado a   desarrollar de manera integral todas las materias, pudiendo delimitar los temas y facultar su concreción a través de la   expedición de reglamentos de naturaleza administrativa. En tratándose de los   asuntos sujetos a reserva legal, la competencia reglamentaria es más limitada,   puesto que se permite la colaboración armónica del ejecutivo para que desarrolle   aspectos puntuales de la materia dispuesta por el legislador, pero confinado a reglas específicas, intrínsecamente relacionadas con la debida ejecución   de la ley de que se trate.[62]    

En aproximación a la cuestión sometida al estudio de constitucionalidad   que en esta oportunidad efectúa la Sala Plena, el artículo 360 de la   Constitución establece una reserva de ley en materia de explotación de recursos   naturales no renovables. Una vez confrontada la expresión “el Gobierno   Nacional reglamentará la materia”, con el contenido dispositivo de este parámetro de   constitucionalidad, la Sala encuentra que no infringe la reserva legal, toda vez   que la disposición demandada no faculta al ejecutivo para reglamentar las   condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, como lo   ordena el artículo 360 Superior, sino que se limita a estipular una prohibición   en materia de explotación ilegal de recursos naturales no renovables y a   establecer las consecuencias que se derivan del incumplimiento de dicha norma,   facultando al Gobierno para que bajo su potestad reglamentaria (num. 11 art. 189   C.P.) desarrolle aspectos relacionados, solamente con el incumplimiento de las   medidas allí previstas.    

En efecto, del tenor literal del   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende la configuración de: (i) una   prohibición o comportamiento ilegal; (ii) la sanción, y (iii) la autoridad   competente para imponer la sanción. La definición de estos elementos   constitutivos autoriza al legislador para hacer habilitaciones normativas,   conforme lo ha expresado esta Corporación en Sentencia C-507 de 2006:    

“Así mismo cabe reiterar que como se señaló en la Sentencia C-343   de 2006 la remisión normativa como técnica legislativa no es per   se inconstitucional cuando se analiza desde la perspectiva del principio de   tipicidad, puesto que es preciso verificar qué parte de la disposición en   cuestión requiere completarse con otros preceptos jurídicos y si es posible   efectivamente completar la norma cuestionada a partir de la lectura de las   normas a las que se remite. Por tanto, no es posible inferir del principio de   tipicidad que una remisión que el mismo legislador hace a otro contenido   normativo sea de suyo inexequible.    

No obstante, como en la misma sentencia se precisó, para que la   remisión sea constitucional, la disposición que la efectúa ha de comprender unos   contenidos mínimos que le permitan al intérprete y ejecutor de la norma   identificar un determinado cuerpo normativo sin que al respecto haya lugar a   ambigüedades ni a indeterminaciones.    

Además, es necesario que las normas a las que se remite contengan,   en efecto, los elementos que permiten definir con precisión y claridad la   conducta sancionada, de forma tal que su aplicación se realice con el respeto   debido al principio de tipicidad.”[63]    

Esta postura   jurisprudencial fue reiterada en la Sentencia C-823 de 2011, en la que la Corte determinó que al legislador no le está permitido atribuir de manera integral una   reglamentación al Gobierno, al punto que se desprenda por completo de la   competencia que le ha sido constitucionalmente conferida, en tanto la potestad   reglamentaria exige que la ley haya configurado previamente una regulación   básica:    

“Esta Corte ha precisado que el   Legislador no puede atribuir integralmente la reglamentación de la materia al   Gobierno al punto de desprenderse de la competencia constitucionalmente   atribuida a él. Por ello, “el desarrollo de la potestad reglamentaria por el   Gobierno exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica o   materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la   función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de   naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley. Y es que si el   Legislador no define esa materialidad legislativa, estaría delegando en el   Gobierno lo que la Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino   de ley. El “requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria”, ha   dicho esta Corte, es “la existencia previa de un contenido o materia legal por   reglamentar”. La jurisprudencia constitucional ha enfatizado que “la competencia   reglamentaria se dirige a la producción de actos administrativos por medio de   los cuales lo que se busca es convertir en realidad “el enunciado abstracto de   la ley… [para] encauzarla hacia la operatividad efectiva en el plano de lo   real.” La potestad reglamentaria se conecta, en consecuencia, con la expedición   de normas de carácter general – sean ellas decretos, resoluciones o circulares –   imprescindibles “para la cumplida ejecución de la ley.”    

Al tenor de lo expuesto, afirmar que   se contraría el principio de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley   con la facultad otorgada por el legislador al Gobierno Nacional, cuando el   cuerpo hacedor de normas ha fijado unos lineamientos estructurales, conllevaría   a desconocer la potestad reglamentaria contenida en el numeral 11 del artículo   189 de la Constitución, así como los precedentes judiciales que han reconocido   la facultad que tiene el Congreso en función de la cláusula general de   competencia y de su libertad de configuración normativa para hacer las   habilitaciones que considere necesarias con el fin de facilitar la ejecución de   las materias por el mismo reguladas.    

                                              

Así las cosas, de una lectura   sistemática del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se desprende que el   legislador estableció una prohibición para la explotación de minerales, como lo es la no utilización de   dragas, minidragas, retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las   actividades mineras sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional,   determinando que el incumplimiento de dicha prohibición da lugar, además, de las   correspondientes sanciones penales a otras de carácter administrativo, como el   decomiso de dichos bienes y la imposición de una multa hasta de mil salarios   mínimos legales mensuales vigentes, que aplicará la autoridad policiva   correspondiente, facultando al Gobierno Nacional para que reglamente la materia   relacionada con la imposición de las sanciones allí previstas.    

Lo anterior, quiere decir que cuando   el legislador establece que el Gobierno Nacional reglamentará la materia, lo   está facultando para que bajo los parámetros previstos en la ley objeto de   estudio, determine la aplicación de las sanciones, a las personas que incurran   en la comisión de las conductas prohibidas y no para que de manera aislada y   descontextualizada como lo insinúa el actor, esto es, sin observancia del   ordenamiento jurídico preestablecido regule la materia contenida en la norma   objeto de demanda.    

Por todo lo   dicho, la Sala Plena concluye que la expresión demandada se encuentra dentro de los parámetros que debe   establecer el legislador para que su habilitación sea constitucional y le   permita al ejecutivo reglamentar la aplicación de la prohibición contemplada en   el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011.    

8. Síntesis de la decisión    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, el ciudadano Jorge Octavio Escobar Cañola demandó varios   preceptos del inciso segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 “Por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo, 2010-2014.”, por considerar   que el contenido indeterminado de algunas de sus expresiones y la habilitación   efectuada al ejecutivo para que reglamente la materia, quebrantan el principio   de legalidad, el debido proceso y la reserva de ley.    

El inciso demandado en protección de la legalidad, del   medio ambiente y de los riesgos laborales, prevé los elementos estructurales de   una prohibición y la consecuente sanción en materia de minería ilegal.    

De los artículos 6, 29, 150 y 360 de la Constitución   Política se desprende una reserva de ley en materia de explotación de recursos   naturales no renovables que fue reglamentada mediante la expedición del Código   de Minas.    

La jurisprudencia constitucional ha sostenido, que aún   en asuntos sometidos a reserva de ley, el legislador producto de su libertad de   configuración normativa puede facultar al Gobierno Nacional para desarrollar aspectos   puntuales de la materia, siempre y cuando se   contraiga a reglas específicas trazadas por el Congreso de la República y estén   intrínsecamente relacionadas con la debida aplicación de ley.    

Con fundamento en ello, la Sala Plena concluye que las expresiones “sin perjuicio de otras medidas sancionatorias”, “de una   multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales vigentes”, “la autoridad   policiva correspondiente” y “El   Gobierno Nacional reglamentará la materia”, todas contenidas en el inciso   segundo del artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, se ajustan al principio de   legalidad, al debido proceso y a la reserva de ley, por cuanto: (i) no se   vulnera el principio de legalidad y debido proceso, toda vez que pese al   carácter genérico de algunas expresiones: (a) se estableció cuál es la conducta   que contraría el ordenamiento jurídico, (b) se configuró la sanción a imponer en   los casos en que se incurra en la prohibición allí prevista y, (c) el legislador   determinó en la disposición acusada que la autoridad policiva es la competente   para imponer la sanción prevista en la ley; así mismo, no se desconoce el   principio de reserva de ley , en tanto (ii) la facultad otorgada al Gobierno   Nacional en la norma demandada, tiene como finalidad específica la aplicación de   las sanciones allí previstas, con lo cual no se está trasladando la competencia   para regular mediante una norma reglamentaria la materia reservada, esto es, las   condiciones para la explotación minera, sino que la facultad dada al ejecutivo   está circunscrita a aplicar la prohibición de utilizar “dragas, minidragas,   retroexcavadoras y demás equipos mecánicos en las actividades mineras sin título   minero inscrito en el Registro Minero Nacional.”.    

IV. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar EXEQUIBLES las   expresiones “sin perjuicio de otras medidas   sancionatorias”, “de una multa hasta de mil salarios mínimos legales mensuales   vigentes”, “la autoridad policiva correspondiente” y “El Gobierno   Nacional reglamentará la materia”, contenidas en el inciso segundo del   artículo 106 de la Ley 1450 de 2011, por los cargos examinados en esta   providencia.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (e)    

Con salvamento de voto    

MYRIAM AVÍLA ROLDÁN    

Magistrada (e)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-412/15    

Referencia: Expediente   D-10485    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1450 de 2011,   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014”    

Magistrado Ponente:    

Alberto Rojas Ríos    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, salvo el voto.    

Comienzo por señalar que la demanda presentaba problemas de especificidad   y certeza, pues no se incluyó en el cuestionamiento el aparte en el que   se define la conducta castigada, sino un conjunto de enunciados que, por sí   solos, carecen de contenido normativo. Aclaro, sin embargo, que en la medida en   que los actores demostraron la existencia de un problema de relevancia   constitucional, resultaba aplicable el principio pro actione, para   integrar la unidad normativa con el resto de la disposición censurada.    

En cuanto al fondo del asunto, manifiesto que la norma demandada enfrenta   problemas de constitucionalidad muy serios, asociados, como lo proponía la   demanda, a la indeterminación de las sanciones y con la facultad dada, en   términos amplísimos al Gobierno Nacional para reglamentar “la materia”.    

En ese orden de ideas, la conducta castigada (el tipo) se basaría en dos   hechos: no tener título minero y utilizar dragas, minidragas, retroexcavadoras y   “demás equipos mecánicos”, expresión que es evidentemente indeterminada   (cualquier equipo mecánico, es decir, un universo de equipos prácticamente   indefinible). Esa indeterminación permitiría la persecución de  la pequeña   minería, carente del título minero, en busca de un sistema de minería que   privilegia simplemente a las empresas que generan grandes impactos ecológicos y   sociales.    

De similar manera, el monto de la multa a imponer podría ir de uno a mil   salarios mínimos (según concluye el proyecto), lo que resulta inconstitucional   porque si bien la potestad de configuración del Congreso es amplia y ampara la   definición de “topes” en la sanción, quedan abiertas preguntas como: ¿dónde   están los mínimos establecidos)? y ¿Dónde están los criterios para saber cuándo   se impone la multa por uno, por cien o por mil salarios mínimos?    

El problema de indeterminación de esa expresión lleva entonces, implícito, uno   de proporcionalidad de la pena.    

Obviamente, en la medida en que los apartes previamente mencionados demuestran   serios problemas de vaguedad y, por lo tanto, de legalidad y tipicidad,   la constitucionalidad de la última expresión, por la cual se prevé la   reglamentación de “la materia” por el Gobierno Nacional no podía   resolverse, como lo hizo la mayoría, argumentando que ya el Legislador   estableció un marco claro y estricto dentro del cual se ejercerá la potestad   reglamentaria. Al contrario de lo afirmado por la Sala, queda la duda de si el   Gobierno definirá el procedimiento de imposición de esas multas, los criterios   para su graduación, o si explicará cuáles son los “equipos mecánicos” a los que   hace referencia el primer inciso del artículo demandado.    

Por esos motivos, el artículo 106 de la Ley 1450 de 2011 (Plan Nacional de   Desarrollo) debió haber sido declarado inexequible, en su integridad.    

 Fecha   ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] Folio 7.    

[2] Folio 7.    

[3] Folio 11.    

[4] Folio 8.    

[5] Artículo 5, mediante el cual se   adoptan medidas legislativas, administrativas y operativas para la prevención y   control de la minería ilegal.    

[6] Sentencias C-390 de 2002, C-738 de   2006 y C-546 de 2000.    

[7] Folio 87.    

[8] “La Decisión 774 tiene por objeto   controlar la maquinaria que es utilizada en la minería ilegal, formalizar la   minería tradicional, concomitante con el respeto de un ambiente sano, y el   cumplimiento del deber del Estado de planificar el manejo y aprovechar los   recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, conservación,   restauración o sustitución, así como el deber de prevenir y controlar los   factores de deterioro ambiental”.    

[9] Folio 125.    

[10] Folio 133.    

[11] Indicó que de conformidad con los   artículos 150 numeral 3º, 200 numeral 3 y 60 transitorio de la Constitución   Política, es necesario.    

[12] Sentencia C-633 de 2012.    

[13] Sentencia C-1262 de 2005.    

[14]  Código Civil.    

[15]En la Sentencia C-634 de 1996, esta   Corporación se pronunció sobre los tipos de derogatoria que operan en el   ordenamiento jurídico colombiano:    

“La derogatoria puede ser expresa,   tácita o por reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la   primera cuando la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la   segunda, cuando la ley nueva contiene disposiciones incompatibles o contrarias a   las de la antigua, y la tercera, cuando una ley reglamenta toda la materia   regulada por una o varias normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad   entre las disposiciones de éstas y las de la ley nueva.”    

[16] Cfr. Corte Constitucional, Auto   del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718.    

[17] Ver Sentencias C-1052 de 2001 y C-695 de 2013, entre otras.    

[18] “Cuando la demanda no cumpla   alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo, se le concederán 3   días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los   requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará”.    

[19]  Folio 8.    

[20] “Sentencia C-451 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.”    

[21] “Sobre el principio pro actione pueden verse también la Sentencias C-1123   de 2004, M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-520 de 2002, M.P. Álvaro Tafur Gálvis.”    

[22] Cita tomada del Auto 089 de 2013,   que a su vez cita la sentencia C-542/07.    

[23] De conformidad con el   artículo 330 de la Constitución Política y el artículo 6 del Convenio 169 de la   OIT.    

[24]  Sentencia   C-398 de 2012.    

[25] Sentencia C-616 de 2002, reiterado en Sentencia C-595 de 2010, C-089 de 2011, C-748 de 2011.    

[26] Sentencia C-748 de 2011    

[28]   Sentencia C- 475 de 2004.    

[29] Sentencia C-739 de 2000    

[30] Cita tomada de la Sentencia C-713   de 2012    

[31] Sentencia C-713 de 2012    

[32] Sentencia C-089 de 2011.    

[33] “Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993,   T-345 de 1996, C-731 de 2005. Sobre el debido proceso administrativo, ver, entre   otras, las sentencias SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de   2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005, C-1189 de 2005 y  C-980   de 2010, Sentencia C-248 de 2013.”    

[34] Sentencia C-034 de 2014.    

[35] Sentencia C-860 de 2006.    

[36] Sentencia C-619 de 2012, reiterado   en sentencia C-263 de 2013, C-507 de 2014 entre otros.    

[37] Sentencia C-372 de 2009.    

[38] Sentencia C-810 de 2014.    

[39]   Sentencia C-527 de 1994.    

[40] Sentencia C-810 de 2014.    

[41] Sentencia C-827 de 2001.    

[42] Sentencia C-818 de 2005.    

[43] Sentencia C-400 de 2013.    

[44]   Sentencia que a su vez reitero lo establecido   en Sentencia C-527 de 1994. “La   Constitución de 1991 ha mantenido tal cláusula general de competencia en el   Congreso, por lo cual esta rama del poder tiene la facultad de desarrollar la   Constitución y regular legislativamente la vida del país, no sólo en ejercicio   de las atribuciones que expresamente le confiere la Carta, sino también en   aquellas materias que no hayan sido expresamente atribuidas a otros órganos del   Estado. Se trata pues de una competencia amplia pero que no por ello deja de ser   reglada, porque está limitada por la Constitución. Así, el Congreso no puede   vulnerar los derechos de las personas, ni los principios y valores   constitucionales. Tampoco puede el Congreso desconocer las restricciones que le   ha establecido la Constitución, ya sea de manera expresa, como sucede con las   prohibiciones del artículo 136 superior, ya sea de manera tácita, al haber   reservado ciertas materias a otras ramas del poder o a otros órganos del Estado.”    

[45] Reglamentado por   el Decreto Nacional 935 de 2013.    

[46] Ley 685 de 2001,   ARTÍCULO 160. APROVECHAMIENTO   ILÍCITO. El aprovechamiento ilícito de recursos mineros consiste   en el beneficio, comercio o adquisición, a cualquier título, de minerales   extraídos de áreas no amparadas por un título minero. En estos casos el agente   será penalizado de conformidad con lo establecido en el artículo 244 del Código   Penal, exceptuando lo previsto en este Código para la minería de barequeo.        

[47] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO   161. DECOMISO. Los   alcaldes efectuarán el decomiso provisional de los minerales que se transporten   o comercien y que no se hallen amparados por factura o constancia de las minas   de donde provengan. Si se comprobare la procedencia ilícita de los minerales se   pondrán además a disposición de la autoridad penal que conozca de los hechos. Lo   dispuesto en este artículo no se aplicará a la minería de barequeo.    

[48] Ley 685 de 2001, ARTÍCULO 163. INHABILIDAD   ESPECIAL. Quien   haya sido condenado por aprovechamiento ilícito o por exploración o explotación   ilícita de recursos minerales quedará inhabilitado para obtener concesiones   mineras por un término de cinco (5) años. Esta pena accesoria será impuesta por   el juez en la sentencia.    

[49] Ley 685 de 2001,   ARTÍCULO 164. AVISO A LAS AUTORIDADES. Quien   tenga conocimiento del aprovechamiento, exploración o explotación ilícita de   minerales dará aviso al alcalde del lugar y éste, previa comprobación de la   situación denunciada, procederá al decomiso de los minerales extraídos y a poner   los hechos en conocimiento de la autoridad minera, sin perjuicio de las acciones   penales correspondientes.    

[50] Ley 685 de 2001,   ARTÍCULO 197. CONSTITUCIÓN Y EJERCICIO DEL DERECHO. La celebración y perfeccionamiento del contrato de concesión y su   inscripción en el Registro Minero Nacional, se regulan por las disposiciones de   este Código. Para el ejercicio emanado de dicho contrato, antes de la iniciación   y ejecución de obras y labores materiales de explotación, será necesario cumplir   con los requisitos y condiciones de orden ambiental previstos en el presente   Capítulo y en lo no previsto en el mismo, en las normas ambientales generales.”   Código de Minas.    

[51] Sentencia C-123 de 2014.    

[52]   http://www.iegap-unimilitar.edu.co/images/docs/analpolitmineriailegal.pdf “algunas de las implicaciones de la minería   ilegal pueden reflejarse en: Desconocimiento de sistemas de control y   protección sobre recursos naturales como la licencia ambiental.  Evasión   fiscal de la actividad minera y el impacto que esto tiene sobre las regalías   hacia las regiones.  Generación de dificultades para que el Estado   construya políticas públicas de impacto positivo real en materia minera.    Impacto ambiental pues al ser ilegal no respeta zonas de ecosistemas sensibles   como los páramos.  Dificultad para construir planes de ordenamiento territorial   eficientes, que conozcan usos del suelo y subsuelo.  Desconocimiento de   todos los mecanismos de protección laboral.  Estímulo al trabajo infantil.    Tienen un impacto”    

[53] Ver Procuraduría General de la   Nación, Minería Ilegal – Informe Preventivo, disponible en: http://www.procuraduria.gov.co/portal/media/file/MINERIA%20ILEGAL%20EN%20COLOMBIA%20%20DOCUMENTO.pdf    

[54] Sentencia C-983 de 2010.    

[55] Sentencia C-980 de 2010    

[56] Sentencia C-818 de 2005.    

[58]   Sentencia C-030 de 2012 “Con base en lo anterior, es   de anotar como peculiaridad propia del derecho disciplinario, la posibilidad de   que las conductas constitutivas de faltas disciplinarias se encuadren en la   forma de tipos abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la   descripción de los hechos punibles es detallada, en la disciplinaria el   fallador cuenta con un mayor margen de valoración e individualización de las   faltas sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan contra los   propósitos de la función pública y del régimen disciplinario, por las razones   que a continuación se señalan[47]:    

“La prohibición de la conducta delictiva involucra un conjunto de   patrones que establecen una precisión tipológica en la que se describen de   manera detallada los elementos conformantes del tipo, de manera que, sujeto   activo, conducta, intención, sujeto pasivo y circunstancias llevan en el   procedimiento penal a una exhaustiva delimitación legal de las conductas; mientras   que en la definición de las faltas disciplinarias, entran en juego, elementos   propios de la función pública que interesan por sobre todo a contenidos   político-institucionales, que sitúan al superior jerárquico en condiciones de   evaluar con mayor flexibilidad, y de acuerdo con criterios que permiten un más   amplio margen de apreciación, tal como lo ha entendido el Tribunal Europeo   de Derechos Humanos, órgano competente para interpretar y aplicar el Convenio   Europeo de Derechos Humanos.”    

[59] Sentencia C-710 de 2001    

[60] Inciso segundo, artículo 106 de la   Ley 1450 de 2011.    

[61] Sentencia C-228 de 2010.    

[62] Ibídem.    

[63] Sentencia C-507 de 2006.