C-415-14

           C-415-14             

Sentencia C-415/14    

VIGENCIA EN   SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA SERVIDORES PUBLICOS DE DEPARTAMENTOS Y   MUNICIPIOS-No se vulnera principio de igualdad por estar fundada en una   finalidad constitucionalmente legítima    

La Corte Constitucional luego de analizar las circunstancias   que precedieron a la expedición de la Ley 100 de 1993 y las condiciones que en   materia pensional existían en el orden territorial, determino que el legislador   no desconoce el principio de igualdad, por cuanto la consagración de una fecha   posterior para la entrada en vigencia del sistema para los servidores públicos   de los departamentos y municipios sin incluir a los servidores públicos de orden   nacional, ésta fundando en un fin aceptado   constitucionalmente, consistente en la protección especial al derecho a   seguridad social en pensión de los servidores públicos del nivel departamental,   municipal y distrital, pues los entes territoriales debían someterse a un   proceso de adecuación y evaluación de las condiciones de solvencia o insolvencia   de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y pagaban pensiones   a los servidores públicos de orden territorial. Por lo cual la vigencia diferida   del Sistema General de Pensiones a nivel territorial conforme al parágrafo del   artículo 151 de la Ley 100 de 1993 resulta adecuada y además necesaria. En este   caso la Corte establece que el trato legal divergente se justifica respecto de   los grupos sometidos a una situación fáctica particular de los servidores   públicos del nivel territorial y la regulación diferencial que contempla la   norma tiene por objeto maximizar la protección de un derecho fundamental a   través de la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones a partir del   30 de junio de 1995.    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Inexistencia por cargos distintos    

SEGURIDAD SOCIAL-Servicio público obligatorio    

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Objeto    

El artículo   4° de la Ley 100 de 1993, dispuso como objetivo   general del Sistema de Seguridad Social Integral, garantizar los derechos   irrenunciables de la persona y la comunidad, para asegurar una calidad de vida   acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que   la afecten. Para lo cual, el sistema comprende las obligaciones del Estado y la   sociedad, las instituciones y los recursos destinados a garantizar la cobertura   de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios   allí previstas, u otras que se incorporen normativamente en el futuro en los   términos y bajo las modalidades previstas en esta ley.    

SISTEMA GENERAL DE PENSIONES-Objeto    

El   artículo 10° de la Ley 100 de 1993, establece que el objeto del Sistema General   de Pensiones será el de “garantizar a la población, el amparo contra las   contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el   reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente   ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los   segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.”. La misma ley   derogó los regímenes pensionales que existían antes de su expedición y consagró   un régimen de transición previsto en su artículo 36, para acceder a la pensión   de vejez.    

SISTEMA   GENERAL DE PENSIONES-Características    

El Sistema General de Pensiones tiene como características   principales: i) la obligatoriedad de la afiliación y de los aportes   correspondientes; ii) la libertad del trabajador para seleccionar el régimen   pensional al cual quiere vincularse; iii) la posibilidad de traslado previo el   cumplimiento de ciertos requisitos; y iv) el derecho al reconocimiento y pago de   las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes   acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por el Legislador.    

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA   PENSIONAL-Significado y alcance    

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA   PENSIONAL-Calculo actuarial    

REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance    

REGIMEN DE TRANSICION PREVISTO EN EL ARTICULO 36 DE LA LEY 100 DE   1993-Requisitos para poder aplicar a éste    

REGIMEN DE   TRANSICION EN MATERIA PENSIONAL-Jurisprudencia constitucional    

NORMA-Vigencia    

La   vigencia de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida esta como   obligatoriedad y oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva   temporal o cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por   parte de la norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”.   Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se señala   el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos, de la   misma manera se alude al período de vigencia de una norma determinada para   referirse al lapso durante el cual ésta habrá de surtir efectos jurídicos.    

LEGISLADOR-Regulación   de vigencia de la ley en el tiempo/VIGENCIA DE LA LEY-Señalamiento   por el legislador    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites   del legislador para fijar  entrada en vigencia de la ley    

LIMITES DEL LEGISLADOR PARA FIJAR ENTRADA EN VIGENCIA DE LA LEY-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Alcance y contenido    

DERECHO A LA IGUALDAD-Visión material    

DERECHO A LA IGUALDAD-Derecho objetivo y no formal    

DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto    

En   reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional definió el derecho a la   igualdad como un parámetro constitucional que consiste en “la prerrogativa que   tiene toda persona a gozar de un mismo trato y protección por parte de las   autoridades, así como tener los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin   que sea admisible cualquier tipo de discriminación. La aplicación de este   derecho fundamental cuenta con una visión positiva y otra negativa: la primera,   se traduce en la equivalencia de trato que debe darse a aquellas personas que se   encuentran en la idéntica posición frente a otras; y la segunda, en la   divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes”.   Concluyó que, en principio, “se debe brindar trato igual a las personas que se   encuentren en una misma situación fáctica y, en consecuencia, “dar trato   divergente a quienes se encuentren en situaciones disparejas”.    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Dimensiones   diferentes/IGUALDAD ANTE LA LEY-Alcance y forma de desconocimiento/IGUALDAD DE TRATO-Alcance y forma de   desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Alcance y forma de desconocimiento/IGUALDAD DE PROTECCION-Es   sustantiva/IGUALDAD DE PROTECCION-Determinación de violación    

Se trata de   tres dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la   igualdad ante la ley, en virtud de la cual la ley debe ser aplicada de la misma   forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica   de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas.   Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por   igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para   ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se   garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de forma   diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo   contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser   tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de   trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni   la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las personas.   Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por igual a todos,   puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La igualdad de   protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura, efectivamente, “gozar   de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art. 13). Esta dimensión   del principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y positiva. Es sustantiva   porque parte de la situación en que se encuentran los grupos a comparar para   determinar si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les otorga   es desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de presentarse   una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al goce efectivo de   derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte acciones para   garantizar la igual protección. Para saber si esta dimensión del derecho a la   igualdad ha sido violada es preciso constatar el grado efectivo de protección   recibida a los derechos, libertades y oportunidades, y en caso de existir   desigualdades, establecer si se han adoptado medidas para superar ese estado de   cosas y cumplir así el mandato de la Carta Política. No basta con saber si el   derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha debido   aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no razonables,   se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es igual para   quienes necesitan la misma protección.    

JUICIO O TEST DE IGUALDAD-Jurisprudencia   constitucional    

JUICIO O TEST DE IGUALDAD-Niveles   de intensidad    

El test   integrado de la igualdad o juicio integrado de igualdad, se caracteriza porque   el examen se desarrolla mediante tres niveles de intensidad diferente, de   acuerdo con la extensión del ámbito de apreciación que el Legislador tenga en la   materia: (i) control débil o flexible, en el cual el estudio se limita a   determinar si la medida adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o   idónea para alcanzar un fin que no se encuentra prohibido por la   Constitución;(ii)  el juicio intermedio, consisten determinar si el   sacrificio de parte de la población resulte proporcional al beneficio esperado   por la medida frente al grupo que se pretende promover. Se aplica a escenarios   en los que la autoridad ha adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones   afirmativas). (iii) examen estricto, el cual se efectúa cuando el legislador, al   establecer un trato discriminatorio, parte de categorías sospechosas, como la   raza, la orientación sexual o la filiación política. En este caso, el legislador   debe perseguir un fin imperioso, y la medida debe mostrarse como la única   adecuada para lograrlo.     

SISTEMA   GENERAL DE PENSIONES-Antecedentes normativos    

LEY 100 DE 1993-Situaciones   jurídicas individuales definidas por disposiciones municipales o departamentales    

VIGENCIA   DIFERIDA DEL SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA LOS SERVIDORES PUBLICOS   TERRITORIALES-Jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia    

VIGENCIA EN   SISTEMA GENERAL DE PENSIONES PARA SERVIDORES PUBLICOS DE DEPARTAMENTOS Y   MUNICIPIOS-Trato diferencial justificado    

Referencia: expediente D-9760    

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo del artículo 151 de la Ley   100 de 1993      

Demandante: William David Gil Tovar.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Bogotá D. C., dos (2) de julio de dos mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y con el cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la   siguiente,    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el artículo 241 de   la Constitución Política, el ciudadano WILLIAM DAVID GIL TOVAR solicita la   declaratoria de inconstitucionalidad del parágrafo del artículo 151 de la ley   100 de 1993 “por la cual se crea el sistema de seguridad social   integral y se dictan otras disposiciones”, demanda que fue admitida mediante   auto del 6 de diciembre de 2013.    

1. NORMA DEMANDADA    

A   continuación se transcribe la norma demandada, publicada en el Diario Oficial Nº   41148 de 23 de diciembre de 1993:    

“LEY 100 DE 1993    

(diciembre 23)    

y se dictan otras disposiciones”    

ARTICULO 151.- VIGENCIA DEL SISTEMA GENERAL DE   PENSIONES. El sistema general de pensiones previsto en la presente Ley, regirá a   partir del 1o. de Abril de 1.994. No obstante, el Gobierno podrá autorizar el   funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y de cesantía   con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente Ley, a partir de la   vigencia de la misma.    

PARÁGRAFO. El Sistema General de Pensiones para los   servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, entrará a   regir a más tardar el 30 de junio de 1.995, en la fecha que así lo determine la   respectiva autoridad gubernamental.    

2.      DEMANDA    

2.1. El actor solicita declarar inexequible la disposición demandada porque   vulnera los fines de justicia e igualdad consagrados en el preámbulo de la   Constitución e igualmente desconoce que de acuerdo al artículo 1º ídem,    Colombia es una República Unitaria, descentralizada y con autonomía de las   entidades territoriales. Fundamenta esta afirmación en los siguientes cargos:    

Señala que el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, quebranta el   artículo 13 de la Constitución Política, porque establece que la ley 100 de 1993   entrara a regir a más tardar el 30 de junio de 1995 para los servidores públicos   del orden departamental, municipal y distrital, excluyendo de esta vigencia a   los servidores públicos del orden nacional, lo cual configura desconocimiento   del principio de igualdad, en perjuicio de los derechos de éstos y que desconoce   el artículo 123 de la Constitución que no hizo distinción alguna respecto de los   derechos y deberes de los servidores públicos del orden nacional o territorial.    

Considera que la norma demandada establece una discriminación a nivel normativo   que permite sólo a los servidores de las entidades territoriales contar con más   tiempo para poder cumplir con el periodo de 15 años que establece el artículo 36   de la Ley 100 de 1993, para ser cobijado por las normas del régimen de   transición en materia pensional.    

Esta discriminación puede advertirse mediante un juicio de razonabilidad   estricto, por tratarse de un tema relacionado con la seguridad social”, que   lleva a concluir que la norma vulnera los artículos 1, 13 y 123 de la   Constitución Política, porque “estableció una medida que no es legítima,   importante e imperiosa, por cuanto la discriminación entre si se es servidor   público del orden territorial o nacional está por fuera de la definición   Constitucional de servidor público y de los principios de universalidad e   igualdad de acceso que rige la seguridad social”.      

En   apoyo a su tesis, en el escrito de corrección presentado el 22 de julio de 2013,   el demandante igualmente sostiene que la vigencia del Sistema General de   Pensiones no podía ser fijada en los términos que establece la norma demandada   en atención al artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución   Política.     

3. INTERVENCIONES    

3.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

3.2 Ministerio del Trabajo.    

El   apoderado de esta entidad señala que no existe la omisión legislativa relativa   alegada por el accionante porque el legislador tiene libertad de configuración   del legislador frente a la materia regulada. Advierte que la norma cuestionada   es exequible porque garantiza la sostenibilidad del sistema y, de esta forma, el   futuro pago de las pensiones. Sostiene que para que exista omisión legislativa   los excluidos de la regulación deben encontrarse en una desigualdad negativa   frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; sin   embargo, en este caso la norma no excluye los servidores públicos del nivel   nacional sino que determinó que la entrada en vigencia del Sistema de Seguridad   Social en Pensiones será el mismo que para los trabajadores del sector privado   (1 de abril de 1994).    

3.3. El Instituto Colombiano de Derecho Procesal.    

Este interviniente indica que la Corte Constitucional en la sentencia C-1067 de   2008 determinó que es válido contemplar tratos legales diferentes con el   propósito de lograr objetivos constitucionalmente relevantes, siempre y cuando   los tratos desiguales resulten proporcionados y razonables. En este contexto, el   legislador podía establecer fechas distintas para la entrada en vigencia de la   ley 100 de 1993 para los servidores a nivel departamental y municipal y para los   servidores nacionales. En este sentido explicó que “ …la regla general de la   vigencia de la Ley 100 de 1993 era el 1º de abril de 1994 y frente al parágrafo   del artículo demandado se pretende que este favoreció a los funcionarios del   sector departamental y municipal al darles una fecha de vigencia 30 de junio de   1995, esta fecha que el legislador concibió para este grupo de personas no es   desproporcionado en cuanto a las prebendas pensionales que puedan tener, toda   vez que ellas traían regímenes especiales que debían ser protegidos.”    

Esta diferencia de trato se justifica, porque “los funcionarios de los entes   territoriales en ese momento aportaban a cajas de previsión que pertenecían a   las mismas entidades territoriales, lo cual implicaba que estas tenían un tiempo   para formalizarse dentro del nuevo sistema, lo que conllevo a darles un tiempo   prudencial y razonable, para su adecuación al sistema o la liquidación de las   mismas, este aspecto conllevó a que ellos tuvieran un tiempo para la entrada en   vigencia de la norma aquí demandada, y bajo esa circunstancia se puede predicar   que de acuerdo con la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional, si hubo   proporcionalidad y razonabilidad en la creación de tratos legales dispares”[1].    

Con   base en lo anterior el Instituto Colombiano de Derecho Procesal estima que no   hay vulneración de las normas constitucionales señaladas por el demandante, y en   consecuencia la norma debe ser declarada exequible.    

3.4.          CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El   Procurador General de la Nación mediante concepto Nº 5522 del 18 de febrero de   2014 solicitó a la Corte declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 151   de la Ley 100 de 1993, por los cargos planteados en la demanda, excepto el   cuestionamiento por violación del artículo 150-19, sobre el cual solicita   declararse INHIBIDA.    

Sostiene que   el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 es exequible por dos   razones: (i) la improcedencia general del juicio de igualdad respecto de   regímenes salariales y prestacionales disímiles; (ii) la inexistencia de una   omisión legislativa relativa que conlleve la inexequibilidad de la norma. El   establecimiento de fechas diferenciadas para la entrada en vigencia del sistema   de pensiones, según se trate de empleados del orden nacional o territorial,   tiene incidencia en las condiciones de acceso al régimen de transición, pero de   ello no se sigue la inconstitucionalidad del parágrafo acusado, porque la   demanda incurre en un equívoco conceptual al darle el carácter de derecho al   régimen de transición.    

Señala que   la improcedencia del juicio de igualdad debido a la existencia de factores que   impiden la comparación de los sujetos, tiene incidencia directa en el cargo por   omisión legislativa, como quiera que uno de los presupuestos que sustenta el   juicio por omisión legislativa es aquel según el cual la   norma sobre la que se alega la omisión “(…) excluya de sus   consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tendrían que   estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita   incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta   esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta…”, cosa   que no ocurre en el presente caso, porque el régimen prestacional de los   servidores públicos del orden territorial y nacional no son asimilables y, por   lo tanto, no deben estar contenidos en la misma norma.    

Finalmente   el Procurador General de la Nación considera que la Corte debe inhibirse   respecto del cargo por desconocimiento del artículo 150 Superior pues carece de   los requisitos de claridad y especificidad porque no es comprensible cómo la   facultad para regular por medio de ley marco (150-19 lit. e) el régimen salarial   y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso de la   Republica y de la Fuerza Pública, es vulnerado por la autorización para la   entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en el ámbito territorial.   Además, indica que la demanda no argumenta por qué la autorización para poner en   funcionamiento el sistema general de pensiones vulnera las competencias del   Congreso de la República.    

II. CONSIDERACIONES    

2.1.          Competencia    

Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución   Política, la Corte es competente para pronunciarse sobre la   demanda de inconstitucionalidad presentada contra el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993.    

2.2.               Cuestiones previas.    

Improcedencia del análisis de la norma demandada a la   luz del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política.    

El   Procurador General de la Nación solicita a la Corte se inhiba frente al cargo   por desconocimiento del artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la   Constitución Política. La referencia que hace el actor a la disposición   constitucional en cita no hace parte del contenido inicial de la demanda y por   ello tampoco fue objeto de análisis en el auto del 15 de julio de 2013 que   inadmitió la demanda. Este planteamiento del actor surge en el escrito de   corrección de la demanda como una razón más para admitirla, y a ella tampoco se   hizo referencia en el auto del 24 de septiembre de 2013 proferido por la Sala   Plena, en cual ordenó admitir la demanda interpuesta por el señor William David   Gil Tovar, respecto del cargo por el posible desconocimiento del principio de   igualdad por omisión legislativa relativa.    

Por tratarse   de un cuestionamiento que no se planteó en el escrito de la demanda y surgió   luego de proferido el auto de inadmisión, no puede ser objeto de análisis en   esta sentencia[2]  pues es en cuanto no fue admitido tal interrogante, tampoco procede declararse   inhibida frente al mismo.    

Inexistencia de Cosa Juzgada Constitucional, respecto del cargo por violación   del principio de igualdad    

El parágrafo del   artículo 151 de la Ley 100 de 1993 fue examinado por la Corte Constitucional en   la sentencia C-711 de 1998, frente al cargo por extralimitación en la función   legislativa al regularse en la ley aspectos que a juicio del autor correspondía   determinar al Gobierno Nacional mediante su potestad reglamentaria[3],   de acuerdo con el artículo 150 numeral 19, literales e) y f) de la Constitución.    

Como en esta   ocasión la demanda planteada contra el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100   de 1993 versa sobre un cargo distinto referido a la definición de una fecha de   vigencia diferente para los servidores públicos del orden territorial,   excluyendo de sus efectos a los servidores públicos del orden nacional, para la   Sala el cargo formulado en esta ocasión es diferente de los examinados por la   Corte en la Sentencia C-711 de 1998, por lo cual no existe cosa juzgada   constitucional y sobre la impugnación ciudadana de la norma pasa a pronunciarse.    

2.3.         Planteamiento del caso y problema jurídico    

El ciudadano   William David Gil Tovar considera que el parágrafo del artículo 151 de la Ley   100 de 1993, desconoce el principio de igualdad consagrado el artículo 13 de la   Constitución Política porque establece que el Sistema General de Pensiones   respecto de los servidores públicos de las entidades territoriales entrará en   vigencia a más tardar el 30 de junio de 1995, a diferencia del inciso primero de   la misma norma, conforme al cual, para los servidores públicos que prestan sus   servicios en el orden nacional el Sistema entra a regir el 1 de abril de 1994.    

Esta   regulación diferencial de la vigencia del Sistema General de Pensiones, señala   el demandante, causa un perjuicio a los servidores del orden nacional que no   cuentan con un plazo adicional de 15 meses para cumplir con el requisito de   orden temporal que establece el artículo 36 de la ley 100 de 1993 para la   aplicación del régimen de transición, y que consiste en tener quince (15) o más   años de servicios cotizados al momento de entrar en vigencia el Sistema.    

Corresponde a la Corte determinar: si el parágrafo del   artículo 151 de la Ley 100 de 1993, que determina que la entrada en vigencia del   Sistema General de Pensiones para los servidores públicos del nivel   departamental, municipal y distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de   junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva autoridad   gubernamental, vulnera el principio de igualdad al prever una entrada de   vigencia diferente para los servidores públicos del nivel nacional.    

Para resolver el cargo la Sala hará   referencia a: i) Sistema General del Pensiones; ii) Régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993; iii)   libertad de configuración legislativa sobre la vigencia de las leyes; iv)   derecho a la igualdad; vi) test de igualdad y (v) análisis concreto del cargo.    

3.  Sistema General del Pensiones    

De conformidad con el artículo 48 de la Constitución Política, la   seguridad social es un servicio público obligatorio que se prestará bajo la   dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a los principios de   eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la   ley.    

En desarrollo del referido mandato constitucional, el Legislador adoptó la ley 100 de 1993, con el propósito de   introducir un sistema unificado de seguridad social para brindar cobertura   integral frente a las contingencias en materia de salud y lo referente a la   capacidad económica[4].    

En virtud de los principios de eficiencia,   universalidad y solidaridad, el Legislador puede adoptar, dentro del ámbito de   su potestad de configuración, las medidas y requisitos que estime necesarios   para asegurar la ampliación progresiva de la cobertura de la seguridad social y   la garantía a todos los habitantes del derecho irrenunciable a la seguridad   social[5].    

Este nuevo sistema de pensiones tiene como objetivo remediar varios de los   problemas que caracterizaban el modelo estructurado en las Leyes 6 de 1945 y 90   de 1946, y sus reformas posteriores. En las referidas leyes se disponía la   obligatoriedad de la afiliación de los trabajadores públicos y privados a un   seguro social, financiado inicialmente por un modelo tripartita de aportes de   los trabajadores, empleadores y el Estado[6],   dichos aportes eran administrados por diversos entes: en el sector público, por   cajas de previsión social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros   Sociales y algunas cajas de previsión privadas.    

El artículo 4° de la Ley 100 de 1993,   dispuso como objetivo general del Sistema de Seguridad Social Integral,   garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad, para   asegurar una calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la   protección de las contingencias que la afecten. Para lo cual, el sistema   comprende las obligaciones del Estado y la sociedad, las instituciones y los   recursos destinados a garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter   económico, de salud y servicios complementarios allí previstas, u otras que se   incorporen normativamente en el futuro en los términos y bajo las modalidades   previstas en esta ley (artículo 7).    

El sistema   unificado de seguridad social está conformado por los regímenes generales de   pensiones, salud y riesgos profesionales y servicios complementarios.    

El artículo   10° de la Ley 100 de 1993, establece que el objeto del Sistema General de   Pensiones será el de “garantizar a la población, el amparo contra las   contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el   reconocimiento de las pensiones y prestaciones que se determinan en la presente   ley, así como propender por la ampliación progresiva de cobertura a los   segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones.”. La misma   ley derogó los regímenes pensionales que existían antes de su expedición y   consagró un régimen de transición previsto en su artículo 36, para acceder a la   pensión de vejez.    

El Sistema General de Pensiones tiene como características   principales: i) la obligatoriedad de la afiliación y de los aportes   correspondientes; ii) la libertad del trabajador para seleccionar el régimen   pensional al cual quiere vincularse; iii) la posibilidad de traslado previo el   cumplimiento de ciertos requisitos; y iv) el derecho al reconocimiento y pago de   las prestaciones y de las pensiones de invalidez, vejez y de sobrevivientes   acumulando cotizaciones en la forma dispuesta por el Legislador[7].    

El sistema estructurado en la Ley 100 de 1993 se fundamenta en el   principio de solidaridad que rige el derecho a la seguridad social, y que   implica que todos los partícipes del sistema contribuyan a su sostenibilidad,   equidad y eficiencia. El mismo principio determina que el Legislador tiene la   facultad de determinar los requisitos para acceder al derecho a obtener una   pensión u otro de los beneficios establecidos en el sistema.    

Este modelo está compuesto por dos regímenes pensionales solidarios   excluyentes pero que coexisten, a saber: Régimen solidario de prima media con   prestación definida y Régimen de ahorro individual con solidaridad.    

El Régimen solidario de prima media con   prestación definida fue   caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004:    

i) Consiste en la realización de aportes   para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes,   previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o beneficiarios,   independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas, siempre que se   cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de semanas   cotizadas y períodos de fidelidad, con la salvedad de que en el caso de   incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen   derecho a reclamar una prestación indemnizatoria o indemnización sustitutiva;    

ii) Los aportes de los afiliados y sus rendimientos constituyen un   fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las prestaciones de   quienes tengan la calidad de pensionados y la constitución de reservas para   asegurar el pago de futuros acreedores pensionales; su administración se   encuentra a cargo del Instituto de Seguros Sociales (ISS) –hoy COLPENSIONES-,   quien a través del Estado garantiza el pago a los afiliados y beneficiarios. Sin   embargo, es posible que transitoriamente sea administrado por cajas, fondos o   entidades del sector público o privado, en virtud de lo previsto en la Ley 100   de 1993 y demás normas concordantes;    

iii) El manejo técnico-financiero se encuentra sujeto al denominado:  cálculo actuarial, el cual depende no sólo de la alteración del monto de   las cotizaciones, sino también -entre otros- de la existencia de: (i)   períodos de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un determinado   porcentaje de tiempo para tener derecho a un beneficio pensional; (ii)   períodos de carencia, es decir, permanecer durante un tiempo por expresa   disposición legal, en un régimen pensional concreto, sin hacer uso del derecho   de traslado; (iii) tasas de cotización, o en otras palabras, porcentajes   mínimos que deben excluirse de los ingresos bases de cotización, en aras de   contribuir al financiamiento del sistema integral de seguridad social en   pensiones; y en últimas,    

(iv) Aumentos de edades, semanas de cotización o de otras   expectativas legítimas para adquirir los beneficios pensionales.    

Las características del Régimen de ahorro   individual con solidaridad, son las siguientes:    

i) Es un régimen cuya administración se otorgó a los particulares a   través de la creación de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o   Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.),   debidamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria;    

ii) Los afiliados acumulan en una cuenta individual las cotizaciones   obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios del Estado –   si a ellos hubiere lugar[8]  -, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de   sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto   acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su   reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el   afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la   rentabilidad de los ahorros acumulados, ante el incumplimiento de los citados   requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la   devolución de sus aportes o saldos;    

iii) Las cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos constituyen   una cuenta individual de naturaleza privada, que es administrada por la entidad   que designe o escoja libremente el trabajador, el cual puede seleccionar y   trasladarse libremente entre entidades administradoras y optar por la   aseguradora con quien contratar las rentas y pensiones; y    

iv) El conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de   pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades   administradoras sobre dicho fondo. Las entidades administradoras garantizan una   rentabilidad mínima.    

A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las   características particulares y disímiles de cada régimen, el Estado asume el   papel de garante, en desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política y al   mismo tiempo recae sobre éste la obligación de asegurar el monto de los ahorros   y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de   Instituciones Financieras (FOGAFÍN).    

4. Régimen de transición    

El régimen de transición regula el tránsito legislativo en materia   pensional con el fin de resguardar expectativas o derechos adquiridos conforme a   normas que son retiradas del ordenamiento jurídico por cualquiera de las causas   establecidas para limitar o terminar su vigencia.    

En el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 regula el referido   régimen de transición con el fin de modular el tránsito legislativo y su   incidencia frente a la expectativa de obtener la pensión de   vejez, en los siguientes términos:       

“ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la   pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y   sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se   incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para   los hombres.    

La edad para   acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al   momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o   más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son   hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la   establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás   condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión   de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley.    

El ingreso   base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso   anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será   el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el   cotizado durante todo el tiempo si este fuere Superior, actualizado anualmente   con base en la variación del Indice de Precios al consumidor, según   certificación que expida el DANE. (Subrayas fuera de texto original).    

Lo dispuesto   en el presente artículo para las personas que al momento de entrar en vigencia   el régimen tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o   cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, no será aplicable cuando estas   personas voluntariamente se acojan al régimen de ahorro individual con   solidaridad, caso en el cual se sujetarán a todas las condiciones previstas para   dicho régimen.    

Tampoco será   aplicable para quienes habiendo escogido el régimen de ahorro individual con   solidaridad decidan cambiarse al de prima media con prestación definida.    

Quienes a la   fecha de vigencia de la presente Ley hubiesen cumplido los requisitos para   acceder a la pensión de jubilación o de vejez, conforme a normas favorables   anteriores, aun cuando no se hubiese efectuado el reconocimiento, tendrán   derecho, en desarrollo de los derechos adquiridos, a que se les reconozca y   liquide la pensión en las condiciones de favorabilidad vigentes, al momento en   que cumplieron tales requisitos.    

PARÁGRAFO. Para efectos del reconocimiento de la pensión de vejez de que trata   el inciso primero (1o) del presente artículo se tendrá en cuenta la suma de las   semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente ley, al   Instituto de Seguros Sociales, a las Cajas, fondos o entidades de seguridad   social del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores   públicos cualquiera sea el número de semanas cotizadas o tiempo de servicio”   (resaltado fuera del texto).    

En relación con el régimen de transición la Corte Constitucional en   distintas oportunidades se ha pronunciado sobre su relevancia en la salvaguarda   de las expectativas de los trabajadores.    

En la sentencia C- 596 de 1997 al examinar el artículo 36 de la Ley   100 de 1993, esta Corporación señaló que este artículo protege lo que tan solo   son expectativas de derechos de ciertos trabajadores, y en cuanto a la   aplicación favorable de dicho régimen de transición consideró que dicha labor le   incumbe al Juez en cada caso concreto, pues es imposible en el juicio de   constitucionalidad confrontar una norma acusada de carácter genérico con las   distintas disposiciones contempladas en los diferentes regímenes pensionales.    

En sentencia C-789 de 2002, la Corte resaltó la necesidad del   régimen de transición como un factor que limita la competencia del Legislador,   por cuanto no puede transformar de manera arbitraria las expectativas legítimas   que tienen los trabajadores respecto de las condiciones en las que aspiran a   recibir su pensión del juez.    

En la sentencia C-754 de 2004, al referirse a la exequibilidad del   artículo 4° de la Ley 860 de 2003, la Corte expuso que al entrar en vigencia el   artículo 36 de la Ley 100 de 1993, las personas que a 1° de abril de 1994   cumplían con los requisitos señalados en la norma adquirieron el derecho a   pensionarse según el régimen de transición, no se trata de una expectativa que   puede ser alterada, sino de un derecho constitucional adquirido por cuanto el   régimen de transición lo define y reconoce la ley a una categoría determinada de   trabajadores y, a su vez, se constituye en un mecanismo de protección para que   los cambios producidos por el tránsito legislativo, no afecten a las personas   que si bien no han consolidado el derecho a la pensión de vejez se encuentran   próximos a cumplir los requisitos para pensionarse al momento del cambio   normativo.     

Así, aquellas personas que cumplen las condiciones para ser   beneficiarias de un régimen de transición pueden confiar legítimamente en que   dicho régimen sea conservado para regular los diversos aspectos de su situación   particular, incluso si todavía no han cumplido las condiciones para acceder a la   pensión misma, como manifestación del principio de conservación de la norma más   favorable y la condición más beneficiosa en el ámbito laboral, que hace parte de   los principios fundamentales del derecho del trabajo (art. 53 C.P.)    

Conforme con el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, la edad para consolidar el   derecho a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas   cotizadas para el efecto, y el monto de la misma, serán las establecidas en el   régimen anterior al cual se encontraban afiliadas las personas que al momento de   entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones, tuvieran la edad de   treinta y cinco (35) años en el caso de las mujeres; o cuarenta años (40) o más   en el caso de los hombres; o que, indistintamente, tuvieren quince (15) o más   años de servicios. Conforme con el artículo 151 de la Ley 100 de 1993, el   Sistema General de Pensiones entró en vigencia el 1 de abril de 1994.    

El tiempo de servicio y la edad para alcanzar el status pensional pleno, son los   factores con base en los cuales el artículo 36 inciso 2° de la Ley 100 de 1993,   estableció un sistema de transición.    

La jurisprudencia ha reconocido el régimen de transición en razón de la edad con   aplicación de la Ley 6° de 1945 en función de las situaciones jurídicas   consolidadas a la luz del Decreto 3135 de 1968, cuyos preceptos fueron afectados   por su derogatoria en virtud de la Ley 33 de 1985, y además en atención a que el   Decreto 3135 tenía aplicabilidad a empleados del orden nacional y no   territorial.     

En relación con la vigencia del régimen de transición el parágrafo   transitorio 4 del artículo 48 de la Constitución Política establece que “el   régimen de transición establecido en la Ley 100 de 1993 y demás normas que   desarrollen dicho régimen, no podrá extenderse más allá del 31 de julio de 2010;   excepto para los trabajadores que estando en dicho régimen, además, tengan   cotizadas al menos 750 semanas o su equivalente en tiempo de servicios a la   entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, a los cuales se les mantendrá   dicho régimen hasta el año 2014″, y concluye que “los requisitos y   beneficios pensionales para las personas cobijadas por este régimen serán los   exigidos por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y demás normas que desarrollen   dicho régimen”.    

En relación   con los destinatarios del régimen de transición, según lo dispuesto en los   artículos 11 y 279 de Ley 100 de 1993 éste se aplica de la misma manera, a los   empleados o servidores públicos o personas vinculadas a las entidades   territoriales, sin ninguna otra restricción diferente a lo estipulado en el   artículo 36 ibídem, razón por la cual, le son aplicables las condiciones   consagradas en las disposiciones de orden territorial referentes a la edad,   tiempo de servicio y el monto de la prestación según el régimen pensional al que   se encontraban afiliados antes de la vigencia de la Ley 100 de 1993, de   conformidad con lo establecido en el artículo 151 de la ley en referencia.    

5. Libertad de configuración legislativa de   la vigencia de las leyes    

En Colombia,   la vigencia de la ley, por regla general, comienza a partir de su promulgación,   no obstante, es al Legislador a quien corresponde decidir el momento en el que   la ley ha de empezar a regir, el cual, puede establecer una fecha de vigencia   diferente en ejercicio de su potestad legislativa, expidiendo una ley especial   en la que regule en forma genérica este asunto o incluyendo en la misma un   precepto donde expresamente se señale la fecha en que ésta comienza a regir.    

La vigencia   de la ley conlleva su “eficacia jurídica”, entendida esta como obligatoriedad y   oponibilidad, en tanto hace referencia “desde una perspectiva temporal o   cronológica, a la generación de efectos jurídicos obligatorios por parte de la   norma de la cual se predica; es decir, a su entrada en vigor”[9].   Entonces, cuando se fija la fecha de inicio de la vigencia de una ley se   señala el momento a partir del cual dicha normatividad empieza a surtir efectos[10],   de la misma manera se alude al período de vigencia de una norma   determinada para referirse al lapso durante el cual ésta habrá de surtir   efectos jurídicos[11].    

Sobre la   vigencia de la Ley la Corte Constitucional se pronunció en la sentencia C-084 de   1996, en el siguiente sentido, que por su pertinencia y claridad es relevante   señalar en extenso:    

Ahora bien:   si el legislador es el llamado a decidir el contenido de la ley, resulta obvio   que dentro de la valoración política que debe hacer sobre la conveniencia del   específico control que ella propone,[12]  se incluya la relativa al señalamiento del momento a partir del cual dicha   nomatividad (sic) empieza a surtir efectos, pues sólo a él compete   valorar la realidad social, política, económica, etc., para poder determinar la   fecha en que han de entrar a regir las disposiciones que expide.     

Aclarado que  es al mismo legislador a quien le corresponde decidir el momento en el que la   ley ha de surtir efectos, conviene agregar que dicha atribución puede ejercerla   a través de uno de los siguientes mecanismos: 1) Incluyendo en el mismo cuerpo   de la ley un artículo en el que señale expresamente la fecha a partir de la cual   ésta comienza a regir; o 2) Expidiendo una ley especial en la que regule en   forma genérica este asunto, la que tendría operancia únicamente en los casos en   que el mismo legislador no hubiera señalado en el texto de la ley respectiva la   fecha de vigencia.[13]    

(…)    

La potestad   con que cuenta el legislador para determinar la fecha de entrada en vigencia de   la ley, se encuentra limitada únicamente por los requerimientos del principio de   publicidad, al que se hizo alusión en párrafos anteriores, cuya finalidad es   evitar las denominadas leyes “privadas” o “secretas”, muy comunes en Colombia en   alguna época. El deber de señalar la vigencia de la ley después de su   publicación, es un mandato que obliga tanto al Congreso como al Presidente de la   República, cuando ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea.    

(…)    

De lo hasta   aquí expuesto, se derivan dos conclusiones: primero, que la competencia para   fijar la entrada en vigencia de la ley no ha sido asignada al Gobierno y no   puede colegirse de las funciones que se le atribuyen para objetar, sancionar y   promulgar la ley; y segundo, que la entrada en vigencia de las normas se produce   únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien   tiene la competencia para hacerlas, esto es, el mismo legislador (subrayado   añadido)”.    

En el mismo   sentido, en la sentencia C-957 de 1999 se afirmó:    

“En lo relativo a su vigencia, como regla general, la   ley comienza a regir a partir de su promulgación, salvo que el legislador, en   ejercicio de su competencia constitucional, mediante precepto expreso determine   una fecha diversa a aquella, facultad igualmente predicable del legislador   extraordinario. Los efectos jurídicos de los actos legislativos y de las leyes   que se producen a partir de la promulgación en el Diario Oficial, dan lugar a su   oponibilidad y obligatoriedad sin que por ello se afecte la validez ni la   existencia de los mismos”.    

En cuento a la posibilidad como condición para la   vigencia de la ley, la Corte en su sentencia C-932 de 2006, expuso que:    

“resulta justificado limitar la potestad de   configuración del legislador para fijar el momento de entrada en vigencia de una   ley, de manera tal que una ley no puede entrar en regir antes de su publicación.   En definitiva la promulgación de la ley es una exigencia constitucional   expresamente señalada en los artículos 165 y 166 de la Carta de 1991, por lo   tanto la omisión de esta etapa del procedimiento legislativo supone una   vulneración de la Constitución, una de las formas en que se puede materializar   tal infracción es cuando una disposición prevé la entrada en vigor de una ley   antes de su publicación, porque esto supone que una ley comience a producir   efectos jurídicos sin haber sido promulgada.”    

Reiterando lo expuesto sobre la libertad que le asiste   al Legislador para determinar la fecha a partir de la cual entran a regir las   normas que expide, esta Corporación en sentencia C-1199 de 2008, expresó:    

“Esta   corporación ha señalado que dada la ausencia de norma constitucional que regule   el tema, la determinación acerca de la fecha de entrada en vigencia de una ley   es un asunto que compete de manera privativa al legislador, teniendo en cuenta   los análisis de conveniencia y oportunidad que en cuanto representante de la   sociedad y de sus distintos intereses le corresponde realizar, frente a lo cual   no resulta posible que el juez constitucional u otra autoridad cuestionen el   sentido de su decisión. Dentro de esta autonomía, el legislador puede adoptar   cualesquiera reglas de entrada en vigencia, desde que aquélla sea inmediata a la   sanción o a la promulgación de la ley, hasta que comience varios meses o años   después. También puede disponer una vigencia escalonada o fraccionada en el   tiempo, para distintos capítulos de la norma o para preceptos específicos. A   falta de de una precisa indicación del legislador que determine la entrada en   vigencia de la ley dentro del texto de aquella, se aplican normas legales de   carácter supletivo, conforme las cuales la observancia de la ley comienza   pasados dos meses desde la fecha de la promulgación.”    

6.   Derecho a la igualdad.  Reiteración de jurisprudencia    

El artículo   13 de la Constitución de 1991 establece que:    

ARTICULO 13. Todas las personas   nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las   autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin   ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar,   lengua, religión, opinión política o filosófica.    

El Estado promoverá las   condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor   de grupos discriminados o marginados.    

El Estado protegerá   especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o   mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los   abusos o maltratos que contra ellas se cometan.    

(…)    

La Corte   Constitucional se ha pronunciado en múltiples oportunidades sobre el parámetro   constitucional de la igualdad como derecho y principio. Mediante sentencia C-667   de 2006, observó que tal garantía se predica del trato equitativo que se debe   otorgar en situaciones equivalentes:    

“El derecho   a la igualdad se predica, para su exigencia, de situaciones objetivas y no   meramente formales. En otras palabras, el derecho mencionado debe valorarse a la   luz de la identidad entre los iguales y de diferencia entre los desiguales.   Así entonces, una norma jurídica no puede efectuar regulaciones diferentes ante   supuestos iguales, aunque puede hacerlo si los supuestos son distintos. Esta   manera de concebir el derecho a la igualdad, desde su visión material, evita que   el mismo derecho sea observado desde una visión igualitarista y meramente   formal. Situación anterior que sería contraria a la Constitución a la luz del   artículo 13: ‘… El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea   real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o   marginados…’    

En este   orden de ideas, el deseo expreso del Constituyente fue establecer la visión   según la cual debía observarse el Derecho a la igualdad, que en momento alguno   debía ser formalista o igualitarista sino real y efectiva.    

En   resumen, para que el derecho a la igualdad sea real y efectivo debe valorarse si   el trato diferenciado proveniente de la norma en estudio es efectuado sobre   situaciones similares o por el contrario si dicho trato distinto proviene de   situaciones diversas.” (No está en negrilla en el texto   original.)    

En reciente   pronunciamiento,  la Corte Constitucional definió el derecho a la igualdad   como un parámetro constitucional que consiste en “la prerrogativa que tiene   toda persona a gozar de un mismo trato y protección por parte de las   autoridades, así como tener los mismos derechos, libertades y oportunidades, sin   que sea admisible cualquier tipo de discriminación. La aplicación de este   derecho fundamental cuenta con una visión positiva y otra negativa: la primera,   se traduce en la equivalencia de trato que debe darse a aquellas personas que se   encuentran en la idéntica posición frente a otras; y la segunda, en la   divergencia de trato respecto de las que presenten características diferentes”.   Concluyó que, en principio, “se debe brindar trato igual a las personas que   se encuentren en una misma situación fáctica y, en consecuencia, “dar   trato divergente a quienes se encuentren en situaciones disparejas”[15].    

En este   orden de ideas, se tiene que el trato diferenciado que en ocasiones puede   otorgar la ley a dos situaciones diversas no constituye necesariamente una   discriminación[16].   Sin embargo, las razones esgrimidas para adoptar tratos diferenciales deben ser   razonables y la regulación diferencial proporcional y compatible con los demás   derechos y principios constitucionales.[17]    

En atención   al principio de proporcionalidad desarrollado por la jurisprudencia de esta   Corporación[18],   se tiene que para que un trato diferenciado sea válido a la luz de la   Constitución, debe tener un propósito constitucionalmente legítimo y no puede   implicar afectaciones excesivas a otros derechos protegidos por la Constitución.        

En sentencia   C-241 de 2014, la Sala Plena estimó que no todo trato diferenciado per se   es contradictorio, en la medida en que “la norma puede conferir un   tratamiento distinto a personas que aparentemente se encuentran en un mismo   estadio de igualdad, pero que por razones ajenas a las previstas en la ley son   desiguales”. De igual modo, argumentó que “la igualdad no descarta la   posibilidad de que se administre un tratamiento diferente a sujetos y   situaciones de facto que se encuentren cobijados bajo una misma hipótesis,   siempre y cuando exista una razón objetiva, suficiente y clara que lo   justifique”. Y reiteró lo antes dicho por la jurisprudencia de esta Corte en   relación a que:    

“Se trata de tres   dimensiones diferentes del principio de igualdad. La primera de ellas es la   igualdad ante la ley, en virtud de la cual la ley debe ser aplicada de la misma   forma a todas las personas. Este derecho se desconoce cuando una ley se aplica   de forma diferente a una o a varias personas con relación al resto de ellas.   Esta dimensión del principio de igualdad garantiza que la ley se aplique por   igual, pero no que la ley en sí misma trate igual a todas las personas. Para   ello se requiere la segunda dimensión, la igualdad de trato. En este caso se   garantiza a todas las personas que la ley que se va a aplicar no regule de forma   diferente la situación de personas que deberían ser tratadas igual, o lo   contrario, que regule de forma igual la situación de personas que deben ser   tratadas diferente. La ley desconoce esta dimensión cuando las diferencias de   trato que establece no son razonables. Ahora bien, ni la igualdad ante la ley ni   la igualdad de trato garantizan que ésta proteja por igual a todas las personas.   Una ley, que no imponga diferencias en el trato y se aplique por igual a todos,   puede sin embargo proteger de forma diferente a las personas. La igualdad de   protección consagrada en la Constitución de 1991 asegura, efectivamente, “gozar   de los mismos derechos, libertades y oportunidades” (art. 13).    

Esta dimensión del   principio de igualdad, por tanto, es sustantiva y positiva. Es sustantiva porque   parte de la situación en que se encuentran los grupos a comparar para determinar   si el tipo de protección que reciben y el grado en que se les otorga es   desigual, cuando debería ser igual. Es positiva porque en caso de presentarse   una desigualdad injustificada en razones objetivas relativas al goce efectivo de   derechos, lo que procede es asegurar que el Estado adopte acciones para   garantizar la igual protección. Para saber si esta dimensión del derecho a la   igualdad ha sido violada es preciso constatar el grado efectivo de protección   recibida a los derechos, libertades y oportunidades, y en caso de existir   desigualdades, establecer si se han adoptado medidas para superar ese estado de   cosas y cumplir así el mandato de la Carta Política. No basta con saber si el   derecho se aplicó de forma diferente en dos casos en los que se ha debido   aplicar igual o si el derecho en sí mismo establece diferencias no razonables,   se requiere determinar si la protección brindada por las leyes es igual para   quienes necesitan la misma protección.”[19]    

Esta   Corporación en reiteradas ocasiones ha aplicado el test de igualdad en   circunstancias en las cuales se advierte un trato diferenciador de diversas   situaciones de hecho, que consiste en incluir herramientas hermenéuticas al   estudio de la igualdad por parte del juez constitucional. En sentencia T-629 de   2010 la Corte concluyó que se trata de un test integrado que conjuga un   mayor poder analítico del juicio de proporcionalidad, juicio de igualdad de   origen europeo, con el carácter diferencial del test de igualdad,    obteniendo como resultado una relación inversamente proporcional entre la   facultad de configuración del Legislador y la facultad de revisión del juez   constitucional, lo que genera un mayor grado de protección a la igualdad como   derecho y como principio democrático.    

El test   integrado de la igualdad o juicio integrado de igualdad[20], se caracteriza porque el   examen se desarrolla mediante tres niveles de intensidad diferente, de acuerdo   con la extensión del ámbito de apreciación que el Legislador tenga en la   materia:    

(i)   control débil o flexible, en el cual el estudio se limita a determinar si la   medida adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o idónea para   alcanzar un fin que no se encuentra prohibido por la Constitución;    

(ii)    el juicio intermedio, consisten determinar si el sacrificio de parte de la   población resulte proporcional al beneficio esperado por la medida frente al   grupo que se pretende promover. Se aplica a escenarios en los que la   autoridad ha adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones   afirmativas).    

(iii)   examen estricto, el cual se efectúa cuando el legislador, al establecer un   trato discriminatorio, parte de categorías sospechosas, como la raza, la   orientación sexual o la filiación política. En este caso, el legislador debe   perseguir un fin imperioso, y la medida debe mostrarse como la única adecuada   para lograrlo[21].       

6.1 El parágrafo del artículo 151   de la Ley 100 de 1993, en lo acusado, no desconoce el principio de igualdad    

Decantado el marco constitucional y legal en el   que habrá de realizarse el análisis del cargo de inconstitucionalidad por   desconocimiento del principio de igualdad planteado por el demandante contra el   parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993, pasa   la Corte a dar solución al problema jurídico a partir de la aplicación del test   de igualdad.    

El examen de constitucionalidad de la disposición   acusada.    

El artículo   151 de la Ley 100 de 1991, contiene dos contenidos normativos diferentes, por   una parte regula la vigencia del Sistema General de Pensiones, respecto del cual   establece que entrará a regir a partir del 1° de abril de 1994, con la salvedad   de que el gobierno podrá autorizar el funcionamiento de las administradoras de   los fondos de pensiones y de cesantías con sujeción a las disposiciones   contempladas en la referida ley, a partir de la vigencia de la misma; en segundo   lugar el parágrafo del artículo acusado señala que el Sistema General de   Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y   distrital, entrará a regir a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que   así lo determine la respectiva autoridad gubernamental.    

El   demandante formula exclusivamente cargos respecto al contenido normativo del   parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1991, es decir, respecto de la   previsión relacionada con la iniciación de la vigencia de la ley para los   servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, porque como   antes se anotó la entrada en vigencia del Sistema General de pensiones entro a   regir el 1° de abril de 1994, sin embargo, el mismo artículo en su parágrafo   establece una fecha diferente de entrada en vigencia para los servidores   públicos del nivel departamental, municipal y distrital, es decir, hasta el 30   de junio de 1995, por lo tanto hay una diferencia entre los servidores públicos   de orden nacional respecto de los del nivel departamental, municipal y   distrital.    

Corresponde   por lo tanto a esta Corporación examinar si esta diferenciación legal infringe   la Carta Política de 1991, en especial el artículo 13, para lo cual, de acuerdo   con la reiterada regla jurisprudencial antes señalada en el sentido que, en   principio, el Legislador es libre para determinar la fecha de entrada en   vigencia de la ley, la cual puede estar diferida en un determinado periodo o   sometida a un plazo o condición, se realizará el estudio de constitucionalidad   del parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1991 bajo los parámetros de   aplicación de un test leve igualdad.    

Grupos   sujetos al examen de igualdad    

El artículo   1° del Decreto 691 de 1994[22]  incorpora al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los   siguientes servidores públicos de orden nacional, departamental, municipal y   distrital, sobre los cuales recae el estudio de constitucionalidad:    

a) Los   servidores públicos de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental,   municipal o Distrital, así como de sus entidades descentralizadas, y    

b)  Los   servidores públicos del Congreso de la República, de la rama judicial, el   Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral   y la Contraloría General de la República.    

PARÁGRAFO.   —La incorporación de los servidores públicos de que trata el presente decreto se   efectuará sin perjuicio de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de   1993, y sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994,   Decreto 314 de 1994 y Decreto 1359 de 1993 y las normas que los modifiquen y   adicionen.    

Trato   legal diferenciado    

Dentro del   género de servidores públicos se encuentran (i) los servidores del nivel   nacional, para los cuales el Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100   de 1993, según su artículo 151 rige a partir del 1° de abril de 1994; y (ii) los   servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, para quienes   en atención al parágrafo del citado artículo, el mismo sistema entraría a regir   a más tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la   respectiva autoridad gubernamental. Disposición legal que, en criterio del   demandante, resulta discriminatoria en atención a que el artículo 123 de la   Constitución Política determinó quienes tenían la calidad de servidores   públicos, y definió que son aquellos que están al servicio del Estado y de la   comunidad, y no hizo distinción alguna de derechos y deberes, dependiendo si   esos servidores son de orden nacional o del nivel territorial.    

Para el   demandante, este trato diferenciado a nivel normativo, en la aplicación de los   enunciados de la Ley 100 de 1993 en atención a su vigencia, genera una   desventaja a los servidores de orden nacional en relación con el Régimen de   transición establecido en el artículo 36 de la referida ley, al no contar con   los 15 meses después del 1° de abril de 1994 para acreditar los requisitos de   edad o tiempo cotizado y así mantener su derecho de transición.    

Justificación del trato legal diferenciador    

El artículo 151 de la Ley 100 de 1993 establece que la   vigencia del Sistema General de Pensiones   regirá a partir del 1º de abril de 1994. No obstante, el gobierno podrá   autorizar el funcionamiento de las administradoras de los fondos de pensiones y   de cesantía con sujeción a las disposiciones contempladas en la presente ley, a   partir de la vigencia de la misma.    

El parágrafo de la misma norma establece que para los servidores públicos del nivel departamental,   municipal y distrital el Sistema General de Pensiones entrará a regir a más   tardar el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la respectiva   autoridad gubernamental.    

En concreto, el trato desigual se predica del contenido del   parágrafo del artículo 151 de la referida ley, el cual solo se refiere a los   servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital, omitiendo a   los servidores públicos del orden nacional.    

El demandante plantea que la norma cuestionada excluye   de la vigencia diferida señalada en el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100   de 1993 a los servidores públicos del nivel nacional, al no asignar la misma   fecha en que entrará a regir el Sistema General de Pensiones contemplado en la   referida ley respecto de los servidores públicos de orden departamental,   municipal y distrital, esto es el 30 de junio de 1995.    

Encuentra esta Sala que al establecer el Legislador una   entrada de la vigencia de la ley diferente y diferida para los servidores   públicos de los entes territoriales, no está dejando por fuera del Sistema   General de Pensiones a los servidores del nivel nacional por cuanto la fecha que   los rige está señalada en el inciso 1° del artículo 151 de la Ley 100 de 1993,   es decir, el 1° de abril de 1994.    

Bien puede afirmarse que el Legislador excluyó a los servidores del orden   nacional de la medida adoptada en el parágrafo demandado que propone para los   servidores públicos del orden territorial la entrada de la vigencia del Sistema   General de Pensiones el 30 de junio de 1995; sin embargo de ello no se deduce la   configuración del trato diferencial censurable constitucionalmente por cuanto no   se trata de casos asimilables. Si bien es cierto que el artículo 1° del Decreto   691 de 1994[23]  incorpora al Sistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los   servidores públicos de orden nacional, departamental, municipal y distrital[24],   no quiere decir que en materia pensional al momento de expedición de la Ley 100   de 1993 la situación normativa y jurídica de los servidores públicos del orden   nacional fuera la misma que la de los del nivel territorial, en atención a las   siguientes consideraciones:    

El   artículo 62 de la Constitución Política de 1886, establecía la competencia del   Legislador para fijar las condiciones de jubilación y la clase de servicios   civiles o militares que darían derecho a la pensión del Tesoro Público, entre   otros asuntos relacionados con la Función Pública.    

Con   la expedición del Acto Legislativo No. 01 del 11 de diciembre de 1968, por medio   del cual se dio la Reforma Constitucional de 1968, la competencia para fijar   tanto las escalas de remuneración correspondientes a la distintas categorías de   empleos del orden nacional, como el régimen prestacional de los empleados   públicos, se radicó exclusivamente en el Congreso de la República[25].   Por su parte, el numeral 21 del artículo 120 ibídem, autorizó al Presidente de   la República para fijar la asignación salarial de los empleos del orden nacional   central, dentro de las escalas de remuneración fijadas por el Congreso de la   República de conformidad con el numeral 9° del artículo 76.        

A   pesar de que la competencia estaba radicada en el Congreso de la República, la   cual fue ejercida, entre otras, por medio de la ley 6 de 1945, la Ley 33 de 1985   y la Ley 71 de 1988, las entidades territoriales en procura de regular el tema   pensional, expidieron normas que condujeron a una dispersión importante la cual   provocó la coexistencias de regímenes pensionales aplicables a los servidores   públicos de los entes territoriales y, en consecuencia, a la existencia de cajas   de previsión en las diferentes entidades a las cuales estaban afiliados los   servidores adscritos a ese ámbito.    

A   partir de la Constitución Política de 1991 se establece en cabeza del Congreso   de la República la competencia para señalar, mediante la expedición de leyes   marco, las normas generales, objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse   el Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los   servidores oficiales, de acuerdo con lo dispuesto en los literales e y f del   numeral 19 del artículo 150 Superior[26].    

El   régimen salarial y prestacional respecto de los empleados públicos está dado por   una competencia compartida, en primer lugar, el Legislador mediante una ley   marco determina los parámetros generales para sus efectos y, en segundo lugar,   el Ejecutivo fija los elementos propios del referido régimen salarial y   prestacional.    

En   desarrollo de lo anterior, se expidió la Ley 4 de 1992, mediante la cual el   Gobierno Nacional quedó habilitado para fijar mediante decreto, entre otros, el   régimen prestacional de los empleados de las entidades territoriales, de   conformidad con lo prescrito en el artículo 12 de la referida ley; y en su   parágrafo único se dispuso que el Gobierno señalaría el límite máximo salarial   de estos servidores, guardando equivalencia con cargos similares en el orden   nacional; asimismo, proscribió cualquier potestad reguladora que en materia   prestacional se pretendiera por parte de las Corporaciones Públicas    

Como   resultado de la competencia del Legislador para fijar el régimen prestacional de   los empleados públicos del orden territorial se configura el marco jurídico   aplicable en materia pensional a éstos, el cual antes de la entrada en vigencia   de la Constitución de 1991, dependía de la fecha de consolidación del status   pensional.    

La   norma aplicable a los empleados de los niveles departamental y municipal era la   Ley 6 de 1945, en la cual se establecía como requisito para tener derecho a la   pensión cumplir con la edad de 50 años y haber laborado 20 años de servicios   continuos o discontinuos para el Estado, sin distinción de sexo.    

Posteriormente la Ley 33 de 1985 modificó el requisito de edad al establecer los   55 años sin importar el sexo para poder acceder a la pensión, sin embargo, la   Ley 71 de 1988 señaló  la edad de 55 años para mujeres y 60 años para   hombres en los casos de pensiones por aportes.    

El   parágrafo 2° del artículo 1° de la Ley 33 de 1985, exceptúo a los empleados de   orden nacional y territorial del régimen contenido en la citada ley, siempre y   cuando a la fecha de su promulgación -13 de febrero de 1985 – hubieron cumplido   15 años de servicios de forma continua o discontinua, para los cuales se   continuarían aplicando las disposiciones contenidas en la ley 6 de 1945,   respecto de la edad de jubilación exigida a los empleados territoriales.    

Con   el fin de organizar el Sistema General de Pensiones, el Legislador expidió la   Ley 100 de 1993, conservando, para quienes a la fecha de vigencia de la misma   hubiesen cumplido los requisitos para acceder a una pensión o se encontraran   pensionados por jubilación, vejez, invalidez, sustitución o sobreviviente todos   los derechos, garantías, prerrogativas, servicios y beneficios adquiridos y   establecidos conforme a disposiciones normativas anteriores, en todos los   órdenes de los sectores públicos, oficial, semioficial del sector privado en   general.    

La   Ley 100 de 1993 fue expedida y publicada en el Diario Oficial No. 41.148 el 23   de diciembre de 1993, con lo cual se entiende que, de manera general, sus   preceptos cobran vigencia a partir de la referida fecha; sin embargo, frente al   Sistema General de Pensiones se consagraron de manera específicas dos   situaciones de excepción frente a su aplicación inmediata: (i) consistente en un   régimen de transición consignado en el artículo 36 de dicho ordenamiento, cuyo   objeto era salvaguardar la expectativa de los trabajadores que, al momento de la   entrada en vigencia del sistema pensional, hubiesen cumplido determinada edad y   tiempo de servicios, y (ii) lo establecido por el Legislador en el artículo 151,   respecto de un periodo de vigencia diferido, en virtud del cual determinó que el   Sistema General de Pensiones regiría a partir del 1° de abril de 1994, con   excepción de los servidores públicos del nivel departamental, municipal y   distrital, para los cuales entraría a regir a más tardar el 30 de junio de 1995,   en la fecha que así lo determinara la respectiva autoridad gubernamental.    

El   régimen de transición dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 estipula   que los requisitos de la edad para acceder a la pensión, el tiempo de servicio,   el número de semanas cotizadas y el monto de la mesada pensional se   determinarían por el régimen anterior al que se encontraban afiliados quienes al   momento de entrar en vigencia el Sistema de Seguridad Social Integral, hubieren   cumplido 35 años de edad, si son mujeres y 40 años si son hombres o hubieren   acumulado por lo menos 15 años de servicios cotizados.    

De   otra parte, teniendo en cuenta que a nivel territorial coexistían regímenes   prestacionales extralegales incompatibles con la Constitución de 1991, el   Legislador, a fin de salvaguardar los derechos pensionales consolidados al   momento de definir el régimen pensional aplicable a los empleados públicos del   orden departamental, municipal y distrital, decidió regularizar las situaciones   atípicas que se presentaban, y con base en el contenido del artículo 53 de la   Constitución Política de 1991 que impone la protección de derechos adquiridos   conforme a disposiciones normativas preexistentes, incorporó en la Ley 100 de   1993 el artículo 146, el cual, en términos generales, otorgó validez a   situaciones jurídicas de carácter individual consolidadas con anterioridad a su   expedición y cuya fuente normativa eran las disposiciones departamentales o   municipales que regulaban materias relativas a pensiones extralegales de   jubilación, al respecto el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 establece:      

“ARTICULO.   146.-Situaciones jurídicas individuales definidas por   disposiciones municipales o departamentales. Las situaciones jurídicas de carácter   individual definidas con anterioridad a la presente ley, con base en   disposiciones municipales o departamentales en materia de pensiones de   jubilación extralegales en favor de empleados o servidores públicos o personas   vinculadas laboralmente a las entidades territoriales o a sus organismos   descentralizados, continuarán vigentes.    

También tendrán derecho a pensionarse con   arreglo a tales disposiciones, quienes con anterioridad a la vigencia de este   artículo, hayan cumplido o cumplan dentro de los dos años siguientes los   requisitos exigidos en dichas normas.    

Lo dispuesto en la presente ley no afecta   ni modifica la situación de las personas a que se refiere este artículo.    

Aunado a lo anterior, se tiene que los   funcionarios de los entes territoriales gozaban de regímenes especiales que   debían ser especialmente protegidos por el Legislador, y al momento de expedir   la Ley 100 de 1993 (23 de diciembre de 1993) aportaban a cajas de previsión que   pertenecían a las mismas entidades territoriales, por lo cual el Congreso de la   República consideró procedente conceder un tiempo razonable para su adecuación   al sistema o su liquidación. Es así como en el numeral 3 del artículo 139 de la   citada ley facultó al Presidente de la República para que estableciera un   régimen de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones   públicas.    

Las circunstancias anteriores ponen de   presente que la no incorporación de los servidores del orden nacional en el   parágrafo demandado tiene plena justificación por cuanto no se encontraban en la   misma situación de hecho y de derecho que impusieran el deber de darles un   tratamiento igualitario por parte del Legislador al de los servidores del orden   territorial en relación con los cuales era necesario aplicar otras medidas, como   las antes citadas, para llegar a contar con las condiciones para aplicar a nivel   territorial toda la regulación del Sistema General de Pensiones.    

Tal circunstancia, conllevó a que la   entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones en relación con los   servidores públicos del nivel departamental, municipal y distrital se difiriera   a más tardar hasta el 30 de junio de 1995, en la fecha que así lo determine la   respectiva autoridad gubernamental, como lo establece el parágrafo del artículo   151 de la Ley 100 de 1993[28].    

En relación con la entrada en vigencia del   Sistema General de Pensiones en el respectivo nivel territorial, el artículo 12   del Decreto 1068 de 1995[29] determina que las autoridades   correspondientes debían evaluar y establecer la solvencia o insolvencia de las   cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y pagaban pensiones a los   servidores públicos de orden territorial.    

Las entidades territoriales que no fueran   declaradas solventes debían proceder a la liquidación de su área de pensiones,   correspondiéndole a la respectiva autoridad territorial la creación y   constitución del Fondo Territorial de Pensiones Públicas el cual sustituiría a   la entidad insolvente en el pago de las mesadas pensionales de vejez o   jubilación, de invalidez y de sobreviviente a su cargo y de las demás entidades   del respectivo ente territorial, cuando fuera necesario. Circunstancia que debía   materializarse a más tardar el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo   establecido en el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993[30].    

La Corte Suprema de Justicia en sentencia   de 19 de septiembre de 2007, radicación 31.203, se refirió a las razones para   fijar la vigencia diferida del Sistema General de Pensiones para los servidores   públicos territoriales, al señalar que “la voluntad explícita del   legislador fue que el régimen de seguridad social integral y especialmente el   sistema general de pensiones que forma parte del mismo no entrara en vigencia de   manera simultánea para todos los sectores, sino que señaló un plan gradual,   escalonado y progresivo, de modo que para un tipo especial de servidores debía   empezar a regir con posterioridad a la fecha general”.    

Decisión que se dio en atención a las   posibles dificultades fiscales que iba a representar la implementación del   novedoso esquema, el cual, conllevaría a soportar nuevas cargas en materia de   aportes para las entidades territoriales a las cuales el parágrafo del   artículo 151 de la Ley 100 de 1993 dirigió el plazo de gracia. Además,   tales entes habían sido tradicionalmente reticentes a la afiliación de seguridad   o previsión social lo que generaba un precario nivel de aseguramiento;    

La decisión judicial en cita también pone   de presente que, al pretender el Legislador un cubrimiento universal, el cual   implicaba mayores dificultades de todo orden, consideró prudente darles a las   entidades territoriales un tiempo adicional para su articulación al sistema. Por   lo anterior, el parágrafo del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 señaló “que   el sistema general de pensiones para los servidores públicos de los niveles   departamental, municipal y distrital entraría a regir a más tardar el 30 de   junio de 1995, en la fecha en que así lo determinara la respectiva autoridad   gubernamental”, con lo cual la ley facultó a las autoridades locales para   que fijaran el momento a partir del cual empezaría a regir para sus trabajadores   esta parte del régimen de seguridad social, con la salvedad que si no hacían tal   señalamiento se entendería que su vigencia sería en la fecha atrás reseñada.    

Finalmente, la Corte Suprema de Justicia   concluyó que “no puede perderse de vista, de otra parte, que el proceso de la   seguridad social colombiana ha estado plagado de regímenes especiales que   implican, la mayoría de las veces, condiciones más favorables, vistas en su   conjunto, para los afiliados, de suerte que la comparación no puede hacerse   prestación por prestación, pues de ser así, algunas de ellas, concebidas a favor   de específicos destinatarios, terminaría beneficiando a otros, con lo que se   alteran las bases del régimen especial, se desconoce la voluntad abstracta del   legislador y se quebranta el principio de certeza y seguridad jurídicas”.    

Conforme con lo expuesto, para la Sala el   tratamiento especial otorgado a los servidores públicos de los entes   territoriales dentro del contexto de la implementación del nuevo Sistema General   de Pensiones de acuerdo a lo estipulado en la Ley 100 de 1993, se justifica en   la protección temporal y especial al derecho a la pensión como una manifestación   directa del derecho fundamental a la seguridad social que el Legislador quiso   prever para aquellos funcionarios.    

No existe entonces situaciones asimilables,   pues los servidores públicos del nivel territorial, a pesar de encontrarse   dentro de la misma categoría definida en el artículo 123 de la Constitución   Política, se distinguían para el momento de expedición de la Ley 100 de 1993 de   sus homólogos del nivel nacional en relación a la forma de cotización pensional,   pues éstos aportaban a cajas de previsión que pertenecían a las mismas entidades   territoriales, los cuales gozaban de regímenes especiales que debían ser   especialmente protegidos por el Legislador, por lo cual consideró procedente   conceder un tiempo razonable para su adecuación al sistema o su liquidación, es   decir, los servidores beneficiados por la norma acusada pertenecían a entes   territoriales que fueron sometidos a un proceso de restructuración, producto de   la implementación de un régimen de los fondos departamentales, distritales y   municipales de pensiones públicas, situación ante la cual el Legislador dispuso   una vigencia diferida de la Ley 100 de 1993, bajo la premisa de mantener las   expectativas pensionales de las personas que prestaban sus servicios al Estado a   nivel territorial.    

Si bien es cierto que la ley consagró un   trato diferenciador respecto de la entrada en vigencia del Sistema General de   Pensiones para los servidores públicos del nivel departamental, municipal y   distrital respecto de sus homólogos del orden nacional, dicha divergencia   normativa se justifica en: (i) la protección especial que el legislador quiso   otorgar a los derechos pensionales de los empleados públicos del orden   departamental, municipal y distrital al momento de definir la solvencia o   insolvencia de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y   pagaban pensiones a los servidores públicos de orden territorial por parte de   las autoridades correspondientes; (ii) la voluntad explícita del legislador de   que el Sistema General de Pensiones entrara a regir de forma de gradual,   escalonada y progresiva atendiendo las dificultades fiscales que podría   representar la implementación de un nuevo esquema pensional, en atención a las   cargas en materia de aportes para las entidades territoriales a las que se   dirigía el plazo de gracia, las cuales, en su mayoría, contaban con un precario   nivel de aseguramiento, y; (iii) el origen de los regímenes prestacionales   extralegal o especiales que existían a nivel territorial.    

En atención a lo expuesto, encuentra la   Sala Plena de esta Corporación razones suficientes para descartar una   vulneración del principio de igualdad frente a lo preceptuado en el parágrafo   del artículo 151 de la Ley 100 de 1993 por   cuanto le asistían razones válidas al Legislador para establecer una fecha   diferente para la vigencia del Sistema General en Pensiones respecto de los   servidores públicos del orden departamental, distrital y municipal, habida cuenta que: (i) una era la situación   jurídica pensional en se encontraban los servidores públicos de orden nacional,   y otra, la de los servidores públicos vinculados a nivel territorial; (ii) la   decisión del legislador de definir la entrada en vigencia del Sistema General de   Pensiones en fechas diferentes está fundada en un fin aceptado   constitucionalmente, consistente en la protección especial a la mesada pensional   de los funcionarios cuyo ente territorial debía implementar un nuevo régimen   respecto los fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones   públicas, y; (iii) para tal fin era necesario fijar una vigencia diferida del   sistema pensional de modo que los entes territoriales se adecuaran para dar   aplicación  al nuevo sistema.    

Al margen de lo señalado, encuentra la   Corte que si bien la determinación del Legislador de establecer fechas   diferentes de entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones para los   servidores públicos en atención al nivel al que pertenece puede tener   consecuencias diversas respecto de la aplicación del Régimen de Transición, es   necesario resaltar que esta consecuencia jurídica no se desprende de lo   establecido en el parágrafo demandado, sino de lo preceptuado en el artículo 36   de la Ley 100 de 1993, norma que no fue demandada en la presente acción pública   de inconstitucionalidad por lo cual, es improcedente hacer un pronunciamiento   sobre su contenido. Cabe precisar, que es el artículo 36 en cita el que sujeta   la aplicabilidad del régimen de transición a la vigencia de la ley y no es el   texto legal demandado el que se ocupa del régimen de transición. Ningún aparte   de su texto hace referencia al mismo.    

7. Síntesis de la decisión    

La Corte Constitucional luego de analizar las circunstancias   que precedieron a la expedición de la Ley 100 de 1993 y las condiciones que en   materia pensional existían en el orden territorial, determino que el legislador   no desconoce el principio de igualdad, por cuanto la consagración de una fecha   posterior para la entrada en vigencia del sistema para los servidores públicos   de los departamentos y municipios sin incluir a los servidores públicos de orden   nacional, ésta fundando en un fin aceptado   constitucionalmente, consistente en la protección especial al derecho a   seguridad social en pensión de los servidores públicos del nivel departamental,   municipal y distrital, pues los entes territoriales debían someterse a un   proceso de adecuación y evaluación de las condiciones de solvencia o insolvencia   de las cajas, fondos o entidades de previsión que reconocían y pagaban pensiones   a los servidores públicos de orden territorial. Por lo cual la vigencia diferida   del Sistema General de Pensiones a nivel territorial conforme al parágrafo del   artículo 151 de la Ley 100 de 1993 resulta adecuada y además necesaria.    

En este caso la Corte establece que el   trato legal divergente se justifica respecto de los grupos sometidos a una   situación fáctica particular de los servidores públicos del nivel territorial y   la regulación diferencial que contempla la norma tiene por objeto maximizar la   protección de un derecho fundamental a través de la entrada en vigencia del   Sistema General de Pensiones a partir del 30 de junio de 1995.    

Por las anteriores razones, el artículo   acusado será declarado exequible.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE el parágrafo del artículo 151 de la   Ley 100 de 1993 por el cargo analizado en la presente   providencia.     

Notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Ausente en comisión    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Magistrado (e)    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT   CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria   General    

[1]  folio 155    

[2]  Corte Constitucional. Autos 024/97, 061/03, 129/05 y 164/06.    

[3]  En esa oportunidad señalo que: Para el actor “actualmente rigen en Colombia una ley   marco -la 4 de 1992- que fija los criterios y objetivos a los que debe sujetarse   el Gobierno para fijar el régimen salarial y prestacional de los servidores   públicos y una ley ordinaria -la 100 de 1993- que dispone que los servidores   públicos deben afiliarse a los regímenes generales de pensiones y de seguridad   social en salud y con esta afiliación acceden a las prestaciones económicas y   médico asistenciales allí consagradas” por lo que las normas acusadas de la ley   100 de 1993 que se refieren a los servidores públicos deben excluirse del   ordenamiento pues están por fuera del marco constitucional. “Esta actuación   irregular del Congreso, a juicio del actor, conlleva también al desconocimiento   de algunos derechos adquiridos por los servidores públicos en disposiciones   preexistentes a la Ley 100 de 1993”,   reseñó la demanda.    

[4]  Ver el preámbulo de la ley 100.    

[5]  Sentencia C-1089 de 2003.    

[6]  La participación financiera del Estado fue eliminada mediante los decretos 433   de 1971 y 1935 de 1973.    

[7]  Sentencia C-107 de 2002.    

[9]  Sentencia C-873 de 2003.    

[10]  Sentencia C-084 de 1996.    

[11]  Sentencia C-873 de 2003.    

[12]ALVAREZ GARDIOL, Ariel. Introducción a una Teoría   General del Derecho. Editorial Astrea, Buenos Aires, 1986. Pág. 107.    

[13] Idem.    

[14]  Esta regla se reitera en la sentencia C-215 de 1999: “[l]a potestad del   legislador para establecer la fecha en que comienza la vigencia de la ley está   limitada únicamente por los requerimientos del principio de publicidad, y de la   otra, el deber de señalar la vigencia de la ley después de su publicación es un   mandato imperativo para el Congreso y el Presidente de la República, cuando éste   ha sido facultado por el legislador para cumplir esta tarea. Bien puede ocurrir   que una ley se promulgue y sólo produzca efectos algunos meses después, o que el   legislador disponga la vigencia de la ley a partir de su sanción y su necesaria   promulgación, en cuyo caso, una vez cumplida ésta, las normas respectivas   comienzan a regir, es decir, tienen carácter de obligatorias”.    

[15]  Sentencia C-241 de 2014    

[16]  Sentencias T-553 de 1994, T-207 de 1997, T-1103 de 2000, C-1112   de 2000 y C-101 de 2003.    

[17]  Sentencia T-629 de 2010.    

[18]  Sentencias T-916 de 2002.    

[19]  C-507 de 2004.    

[20]  Sentencia C-093 de 2001.    

[21]  Sentencias C-093 de 2001, C-671 de 2001 y T-629 de 2010.    

[22]  Decreto 691 de 1994: “por el cual se incorporan los servidores públicos al   Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones”.    

[23]  Decreto 691 de 1994: “por el cual se incorporan los servidores públicos al   Sistema General de Pensiones y se dictan otras disposiciones”.    

[24]  Artículo 1° del Decreto 691 de 1994: “incorpora al Sistema General   de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 a los siguientes servidores públicos   de orden nacional, departamental, municipal y distrital, sobre los cuales recae   el estudio de constitucionalidad:    

a)  Los servidores públicos de la rama   ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o Distrital, así como de   sus entidades descentralizadas, y    

b)  Los servidores públicos del Congreso de la   República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la   Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República.    

PARÁGRAFO. —La incorporación de los   servidores públicos de que trata el presente decreto se efectuará sin perjuicio   de lo establecido en el artículo 279 de la Ley 100 de 1993, y sin perjuicio de   lo dispuesto en el artículo 28 del Decreto 104 de 1994, Decreto 314 de 1994 y   Decreto 1359 de 1993 y las normas que los modifiquen y adicionen”.    

[25]  Constitución Política de 1886, artículo 76, numeral 9°.    

[26]  ARTICULO   150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de   ellas ejerce las siguientes funciones:    

(…)    

 19.  Dictar las normas generales, y   señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el   Gobierno para los siguientes efectos:    

(…)    

e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los   empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza   Pública.    

(…)    

f) Regular el régimen de prestaciones sociales   mínimas de los trabajadores oficiales.    

[27]  El texto en negrilla fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en   Sentencia C-410 de agosto 28 de 1997, ver Sentencia Corte Constitucional 590 de   1997.    

[28]  Estas condiciones llevaron igualmente a crear fondos   territoriales de pensiones públicas, por cuanto las circunstancias para que   entrara a operar el sistema a nivel territorial así lo exigían; es así como   el Decreto 1296 de 1994 “por el cual se establece el régimen de los fondos   departamentales, distritales y municipales de pensiones públicas”, en su   artículo 2°, dispone:     

“Artículo 2º.- Creación. Autorízase   la creación de fondos departamentales, distritales y municipales de pensiones   públicas, que se denominarán “Fondos de Pensiones Territoriales”, a más tardar   el 30 de junio de 1995, en concordancia con lo establecido en el artículo 151 de   la Ley 100 de 1993”.    

Según los artículos 1° y 3°   del citado decreto, los fondos departamentales, distritales o municipales de   pensiones públicas creados para asumir el pago de las pensiones en reemplazo de   las entidades territoriales, se deben entender como cuentas especiales, sin   personería jurídica, adscritas a la respectiva entidad territorial o a una   distinta según conveniencia, que sustituyen.    

[29]  “Por el cual se reglamenta la entrada en vigencia del sistema general de   pensiones en los niveles departamental, municipal y distrital, la constitución   de los fondos de pensiones del nivel territorial, y la declaratoria de solvencia   de las cajas, fondos o entidades de previsión social del sector público del   nivel territorial”.    

[30]  Artículo 2° del Decreto 1296 de 1994, “por el cual se   establece el régimen de los fondos departamentales, distritales y municipales de   pensiones públicas”.