C-416-14

           C-416-14             

Sentencia   C-416/14      

OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Inexistencia en Ley que crea sistema   nacional de migraciones/CREACION DE SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES-No   vulnera derecho a la igualdad    

El   legislador no incurre en una omisión legislativa relativa ni viola el derecho a   la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema   Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de calidad   de vida de las comunidades colombianas en el exterior’, que no aborda las   cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros, cuando se   trata de disposiciones normativas que buscan promover el goce efectivo de los   derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables (los migrantes   colombianos en el exterior) que son distinguibles de otro grupo de personas,   también vulnerables (los migrantes extranjeros) con base en un criterio objetivo   y razonable (encontrarse fuera del territorio colombiano). Esta decisión no   implica desprotección o desmedro alguno de los derechos fundamentales de los   extranjeros en Colombia, que tienen derecho a gozar efectivamente, en los   términos amplios en que se encuentran consagrados en el orden constitucional   vigente y que son objeto de protección mediante la acción de tutela.    

SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES-Contenido    

SISTEMA NACIONAL DE MIGRACIONES-Sentido y alcance    

PERSONAS MIGRANTES COLOMBIANAS EN EL EXTRANJERO Y PERSONAS MIGRANTES EXTRANJERAS   EN COLOMBIA-Juicio   de igualdad    

PERSONAS MIGRANTES COLOMBIANAS EN EL EXTRANJERO Y PERSONAS MIGRANTES EXTRANJERAS   EN COLOMBIA-Distinciones    

PROTECCION DE DERECHOS FUNDAMENTALES DE EXTRANJEROS EN COLOMBIA-Jurisprudencia   constitucional    

Referencia: expediente D-9956    

Actores: María   Teresa Palacios Sanabria, Olga Alejandra Santamaría Aguilera y María Angélica   Nieto Rodríguez    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 2, 3   (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 7 y 8 (parcial) de la Ley 1465 del 29 de   junio de 2011 ‘por la cual se crea el sistema nacional de migraciones y se   expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior’    

Magistrada  Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., dos   (2) de julio de dos mil catorce (2014)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos   María    Teresa Palacios Sanabria, Olga Alejandra Santamaría Aguilera y María Angélica   Nieto Rodríguez    presentaron demanda   contra los artículos 1 (parcial), 2, 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 7 y   8 (parcial) de la Ley 1465 del 29 de junio de 2011 ‘por la cual se crea el   sistema nacional de migraciones y se expiden normas para la protección de los   colombianos en el exterior’, por considerar que las normas en   cuestión violan el principio de igualdad (artículo 13), los derechos de los   extranjeros contemplados en las normas del bloque de constitucionalidad   (artículo 93) y la propia Carta (artículo 100). Mediante Auto de 18 de noviembre   de 2013 la Magistrada sustanciadora inadmitió la demanda de la referencia, la   cual fue corregida por los demandantes y, posteriormente, admitida mediante Auto   de 9 de diciembre de 2013.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de los procesos de   constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la   demanda en referencia.    

II.   NORMA DEMANDADA    

El texto de las   disposiciones acusadas se transcribe a continuación, resaltando los textos   normativos demandados parcial o totalmente.    

Ley 1465 de 2011    

(junio 29)    

por la cual se crea el Sistema Nacional de Migraciones   y se expiden normas para la protección de los colombianos en el exterior    

Artículo 1°.-   Creación. Créase el Sistema Nacional de Migraciones, SNM, como un conjunto   armónico de instituciones, organizaciones de la sociedad civil, normas,   procesos, planes y programas, desde el cual se deberá acompañar el diseño,   ejecución, seguimiento y evaluación de la Política Migratoria con el propósito   de elevar el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el   exterior, considerando todos los aspectos de la emigración y la inmigración.    

Parágrafo. Sin perjuicio de otras disposiciones   legales y jurídicas el Ministerio de Relaciones Exteriores será el encargado de   la formulación y ejecución de la Política Migratoria.    

Artículo 2°.-   Objeto. El Sistema Nacional de Migraciones, SNM, tendrá como objetivo   principal acompañar al Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas   públicas, planes, programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer   los vínculos del Estado con las comunidades colombianas en el exterior.    

Artículo 3°.   Principios. El Sistema Nacional de Migraciones, SNM, se orientará por los   siguientes principios:    

1. Respeto integral de   los Derechos Humanos de los migrantes y sus familias.    

2. Asistencia y   mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se encuentran en el   exterior.    

3. Fomento de la   migración ordenada para mitigar los efectos negativos de la inmigración   irregular, la trata de personas y el tráfico ilícito de personas que incluya un   sistema de alertas tempranas.    

4. Participación de la   diáspora colombiana en los destinos del país y el ejercicio de los derechos de   sufragio activo y pasivo en igualdad de condiciones con el resto de los   colombianos.    

5. Integración social de   los extranjeros en Colombia mediante políticas transversales dirigidas a toda la   ciudadanía y basadas en la tolerancia, igualdad y no discriminación, siguiendo   principios de reciprocidad.    

6. Promoción del diálogo   con los países de origen, tránsito y destino migratorio, incluyendo la   ratificación y desarrollo de los acuerdos necesarios.    

7. Fomento de   iniciativas de desarrollo y codesarrollo migratorio, fortaleciendo y ampliando   los Centros de Referencia y Oportunidades para los Retornados del Exterior   (CRORE).    

      

Artículo 4°.-   Objetivos del Sistema. Son objetivos del Sistema Nacional de Migraciones,   SNM, los siguientes:    

1. Acompañar   integralmente los procesos migratorios buscando la eficiencia, equidad,   reciprocidad, participación, transversalidad, concertación e igualdad de trato y   de condiciones de todos los migrantes colombianos y de los extranjeros que se   encuentren en territorio colombiano.    

2. Presentar al   Ministerio de Relaciones Exteriores inquietudes, diagnósticos y propuestas para   el establecimiento y fortalecimiento de vínculos entre la Nación y los   colombianos en el exterior, entre ellos la creación del Viceministerio de   Migraciones y Desarrollo.    

3. Identificar los   intereses y necesidades de los colombianos en el exterior y sus familias.    

4. Fortalecer los   canales de comunicación, participación e integración de los migrantes   colombianos, así como las redes y asociaciones de colombianos en el exterior.    

5. Fortalecer   acciones y mecanismos de carácter político y técnico, para mejorar las   condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el exterior y de sus   familias en aspectos de las remesas, los flujos laborales ordenados, la   protección y seguridad social, la homologación de títulos y competencias   técnicas, profesionales y laborales, la asistencia al retorno incluyendo su   menaje profesional industrial y doméstico, la protección de sus Derechos   Humanos, o cualesquiera otros que puedan ser pertinentes.    

6. Fomentar acciones y   mecanismos de carácter político y técnico, para mejorar las condiciones y   oportunidades para la inserción y aprovechamiento del recurso humano calificado   y promover el intercambio cultural y educativo con los países de mayor recepción   de colombianos.    

7. Proponer e instar al   Gobierno Nacional para la celebración de acuerdos, convenios y tratados   bilaterales y multilaterales que atiendan los diferentes aspectos temáticos de   la migración colombiana internacional.    

8. Proponer y participar   en espacios para el desarrollo de la educación, la ciencia, la cultura, el arte,   la investigación, el deporte y la integración social de los ciudadanos   migrantes.    

9. Promover la   participación política, amplía y libre de los colombianos en el exterior para   que tomen parte en las decisiones de interés nacional y en la conformación y   ejercicio del poder político conforme a la Constitución y a la ley.    

10. Difundir los   mecanismos legales y constitucionales para el ejercicio de la Veeduría Ciudadana   por parte de los colombianos en el exterior.    

11. Proponer y apoyar   acciones para el fortalecimiento del servicio Diplomático y Consular conforme a   las necesidades específicas de los colombianos en el exterior.    

12. Promover la   vinculación y la articulación de la política integral migratoria a los planes de   desarrollo nacional, regional y local y a las políticas de codesarrollo.    

13. Facilitar y   acompañar la gestión y ejecución de proyectos productivos, sociales o culturales   de iniciativa de la población migrante tanto en el exterior como al interior del   país.    

14. Proponer la   implementación de mecanismos para asesoramiento jurídico en materia penal a los   connacionales detenidos y/o condenados en cárceles del exterior.    

15. Promover la   articulación de acciones interinstitucionales y de los niveles público y privado   para la creación de un sistema de información estadística integral, periódica y   confiable en materia migratoria.    

16. Proponer la   implementación de una póliza de seguro integral para la repatriación de los   cuerpos de nuestros connacionales fallecidos en el exterior.    

17. Los demás que no   correspondan a otras autoridades.    

Parágrafo. En la consecución de estos objetivos podrá   convocarse el concurso y cooperación del sector privado, las organizaciones no   gubernamentales y las de carácter multilateral.    

      

 Artículo 5°.   Conformación. El Sistema Nacional de Migraciones estará integrado por la   Comisión Nacional Intersectorial de Migraciones como eje central, así como las   entidades estatales y gubernamentales, que no formen parte de la primera, pero   cuyas funciones y objetivos tengan relación con los temas concernientes a la   emigración y la inmigración en Colombia, las Comisiones Segundas del Senado y   la Cámara de Representantes, y la Mesa Nacional de la Sociedad Civil para las   Migraciones, donde tendrán asiento el sector privado, las organizaciones no   gubernamentales, la academia y las organizaciones de colombianos en el exterior   cuyos objetivos atiendan temas migratorios.    

Parágrafo. La Mesa Nacional de la Sociedad Civil para   las Migraciones se dará su propio reglamento, elegirá su representante ante la   Comisión Nacional Intersectorial de Migración y deberá constituirse   jurídicamente.    

[…]    

Artículo 7°.-   Participación de los colombianos en el exterior. El Gobierno Nacional creará   espacios para la participación, con el propósito de facilitar la interlocución   de las asociaciones, redes y federaciones de colombianos en el exterior. En   estos espacios se presentarán y concertarán las propuestas de dichas   comunidades, a fin de ser evaluadas y aplicadas por la Comisión Nacional   Intersectorial de Migración.    

 Artículo 8°.- Plan   de retorno. Por iniciativa parlamentaria o, del Gobierno Nacional se   formulará el Plan de Retorno para los migrantes colombianos que son retornados o   regresan voluntariamente al país.    

Este Plan de Retorno   contemplará alianzas interinstitucionales y de cooperación, con el fin de   brindar las herramientas necesarias para velar por el ejercicio de sus derechos,   por medio de acciones para facilitar el acceso a servicios de salud y vivienda,   capacitaciones a nivel laboral, desarrollo de emprendimientos y acceso a crédito   para proyectos productivos, creación de exenciones tributarias y estímulos   impositivos y aduaneros, así como de asistencia social mediante asesorías   jurídicas y apoyo psicológico para los migrantes y su núcleo familiar.    

La política de retorno   asistido y acompañado es conducente a facilitar la plena reinserción de los   retornados, acompañada de instrumentos que reduzcan o eliminen los impuestos y   cargas fiscales, a fin de canalizar las remesas de los retornados hacia la   inversión y el ahorro.    

A su vez el   Ministerio de Relaciones Exteriores, a través de los Consulados, desarrollará   actividades de protección de los derechos fundamentales de los colombianos en el   exterior, además de ejercer ante las autoridades del país donde se encuentren,   las acciones pertinentes para garantizar el respeto de los intereses de las   personas naturales y jurídicas, de conformidad con los principios y normas del   Derecho Internacional.    

Los colombianos   deportados no serán reseñados cuando sea por razones de discrecionalidad   migratoria, permanencia irregular, documentación incompleta o negación de asilo   político en el país expulsor. El Departamento Administrativo de Seguridad o el   organismo que haga sus veces verificará la información y expedirá el respectivo   certificado judicial.    

Las entidades públicas   promoverán los mecanismos para la puesta en marcha de un plan de promoción de   empleo e incorporación social y laboral de los colombianos que retornen y sus   familiares para facilitar su inserción en el mercado laboral.    

Parágrafo. El Gobierno Nacional a través del   Ministerio de Relaciones Exteriores reglamentará la aplicación del Plan de   Retorno para los migrantes colombianos establecido en este artículo.”    

III.   DEMANDA    

Los   demandantes[1]  consideran inconstitucionales los artículos 1 (parcial), 2, 3 (parcial), 4   (parcial), 5 (parcial), 7 y 8 (parcial) por desconocer el principio de igualdad   (artículo 13, CP), puesto que se ocupan únicamente de los derechos de los   migrantes colombianos y no del resto de migrantes extranjeros. A su parecer,   esto constituye una omisión legislativa relativa. La demanda se sustenta en los   siguientes argumentos,    

1.   La acción “[…] pretende poner de manifiesto una serie de argumentos   tendientes a demostrar que con la creación del Sistema Nacional de Migraciones   se vulnera el texto constitucional en el sentido de que éste cuerpo normativo   lesiona los derechos e intereses de las comunidades de extranjeros en Colombia,   toda vez que incurre en múltiples omisiones en relación con la regulación de su   estatus jurídico en territorio nacional, lo cual resulta abiertamente   contradictorio a la carta e incluso, a la creación misma del SNM ya mencionado,   teniendo en cuenta las pretensiones de universalidad de la norma acusada y la   intención original del legislador al respecto.  ||  Como   consecuencia de lo anterior, la demanda contiene un cargo único enmarcado en la   omisión legislativa relativa en que incurrió el legislador al crear un Sistema   Nacional de Migraciones que omite regular la situación o estatus jurídico de las   comunidades extranjeras en Colombia, desconociendo así los mandatos esenciales   contenidos en la Carta Política referidos al trato en condiciones de igualdad de   todos los habitantes del territorio nacional y a los tratados internacionales   que ha suscrito nuestro país en materia de protección de extranjeros y que por   su naturaleza, se integran a nuestro ordenamiento por vía del bloque de   constitucionalidad.”     

2.   La demanda hace referencia a la jurisprudencia constitucional, así como a las   normas internacionales del bloque de constitucionalidad aplicables al presente   caso, concretamente: la Convención Internacional sobre la Protección de los   Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CTMF), la   Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas la Formas de   Discriminación Racial (CERD), la Convención Americana sobre Derechos Humanos   (CADH), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) y el   Pacto de Derechos Económicos Sociales y Culturales (PIDESC). La demanda indica   que el Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, en su   Recomendación General XXX, establece: “4. Con arreglo a la Convención, la   diferencia de trato basada en la ciudadanía o en la condición de inmigrante   constituirá discriminación si los criterios para establecer esa diferencia,   juzgados a la luz de los objetivos y propósitos de la Convención, no se aplican   para alcanzar un objetivo legítimo y nos son proporcionales al logro de ese   objetivo. La diferenciación, en el ámbito del párrafo 4 del artículo 1 de la   Convención, con medidas especiales no se considera discriminatoria;  […]   9. Velar por que las políticas no tengan el efecto de discriminar contra las   personas por motivos de raza, color, ascendencia u origen nacional o étnico.”   En sentido similar, se citan las Observaciones Generales Nos. 15 y 18 del Comité   de Derechos Humanos.    

Para   la demanda, las normas acusadas vulneran los derechos “[…] de los extranjeros en   territorio colombiano, toda vez que se trata de una regulación infra inclusiva   que desconoce los parámetros sentados constitucional y jurisprudencialmente en   torno al tratamiento en condiciones de igualdad que deben recibir en territorio   nacional. […] la norma objeto de la presente demanda desconoce la integralidad   del fenómeno migratorio, situación altamente preocupante, ya que Colombia desde   siempre se ha caracterizado por ser un Estado defensor del respeto y protección   de los derechos de sus nacionales en territorio extranjero; sin embargo, con la   expedición de la Ley 1465 de 2011 no se nota una voluntad del Estado en la   promoción y respeto de los derechos de los extranjeros que se encuentran en   territorio colombiano, lo que resulta ser compatible con las obligaciones   internacionales contraídas.  ||  Adicionalmente, se nota con   preocupación cómo la omisión legislativa en que se incurre con la expedición de   la Ley 1465 de 2011 deja desamparadas y en situación de vulnerabilidad a las   comunidades de extranjeros en territorio nacional, toda vez que no existe una   norma especial que los cobije y dote de protección jurídica.    

3.   La demanda señala que la exposición de motivos del Proyecto de ley que se   convirtió en la Ley 1465 de 2011 evidencia la importancia y la necesidad que se   le daba a estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Migraciones -SNM- que   vele permanentemente “por nuestros colombianos en el exterior y que también   pueda encargarse de lo relacionado con inmigrantes residentes en nuestra Patria.”   (Gaceta del Congreso N° 159 de 2009). Para la demanda, el articulado de la ley   no refleja una regulación amplía e incluyente que involucre a los extranjeros en   Colombia y a los Colombianos en el exterior; “[…] el Sistema Nacional de   Migraciones que se pretende crear con la Ley 1465 de 2011, desconoce el derecho   de los extranjeros a gozar en el territorio de los mismos derechos y garantías   concedidas a los nacionales en el sentido de que, muy a pesar de las   pretensiones de universalidad que se proclaman en su objeto y principios, en   varios apartes de la normativa demandada, se omite hacer una referencia de   manera expresa a los derechos de los extranjeros en Colombia, limitándose a   regular la situación de los Colombianos en el exterior, dando lugar así a un   tratamiento infra exclusivo, discriminatorio, y por ende, injustificado bajo la   lógica de igualdad de derechos contenida en los artículos 13 y 100   constitucionales y en los tratados internacionales  que se integran al   texto constitucional.”    

4.   Para los demandantes, en el presente caso se configura la omisión legislativa   relativa, de acuerdo a los parámetros establecidos por la propia jurisprudencia   constitucional.    

4.1.   En primer término, se aclara que las normas acusadas son las disposiciones   legales sobre las que recae la omisión legislativa relativa [artículos 1   (parcial), 2, 3 (parcial), 4 (parcial), 5 (parcial), 7 y 8 (parcial) de la Ley   1465 de 2011].    

4.2.   En segundo lugar, se considera que la exclusión de los extranjeros en Colombia   del ámbito de aplicación de las normas demandadas, constituye la exclusión de   casos asimilables que deberían estar contemplados en la normatividad aludida. Se   sostiene:    

“[…] la creación de un SNM no podía dejar de lado la    inclusión de las comunidades de extranjeros en Colombia, precisamente por hacer   parte integral de las dinámicas de migración en nuestro territorio.  ||    Corolario de lo anterior, es que la sentencia C-288 de 2009 acoge la siguiente   definición de migración y destaca los distintos ámbitos que comprende: ||  De conformidad con la Real Academia de la Lengua   Española, migración se define como ‘acción y efecto de pasar de un país a otro para   establecerse en él. Desplazamiento geográfico de individuos o grupos,   generalmente por causas económicas o sociales’. La Corte Interamericana   de Derechos Humanos ha acogido como concepto de emigrar o migrar ‘dejar a un   Estado con el propósito de trasladarse a otro y establecerse en él’.[2] (…). ||  Ahora bien, la migración comprende distintos ámbitos   como el laboral, la reunificación familiar, la seguridad, la migración   irregular, el comercio, los derechos de los migrantes, la salud, la integración   y el desarrollo[3].   Adicionalmente, su ámbito en cuanto a los sujetos incluye a los niños, las   mujeres, los discapacitados, las personas de la tercera edad, los desplazados,   entre otros.    

De lo anterior se tiene   que tanto las comunidades de colombianos en el exterior como de extranjeros en   Colombia quedan cobijados dentro de la anterior definición y por tanto, la   regulación que contiene la Ley 1465 de 2011 deviene en infra exclusiva y termina   desconociendo parte de la totalidad de un fenómeno general; en ese sentido,   omite la inclusión de supuestos asimilables dentro de su contenido material y   por tanto, transgrede la integralidad del fenómeno migratorio que le sirve de   sustento fáctico.”    

La   demanda se refiere específicamente a los artículos 1, 2, 3 y 8 acusados, en los   siguientes términos: “En los anteriores artículos, contentivos de la   creación, objeto, principios y plan de retorno del SNM, se manifiesta una   evidente contradicción, ya que se instituye con ellos un Sistema que pretende   considerar TODOS los aspectos de la emigración y la inmigración, pero a   contrario sensu, tan sólo se refiere al nivel de calidad de vida de las   comunidades colombianas en el exterior, dando lugar a la exclusión de casos   asimilables que debían estar contemplados dentro de la normatividad demandada.”   Para la demanda, el nombre de la Ley y del Sistema que crean, obliga al   legislador a incluir a los migrantes extranjeros. Dice la demanda,    

“Así, la ley 1465 de 2011 dispone   la creación de un SNM, nombre que en una interpretación literal hace referencia   a un criterio generalizado y que pretende regular las reglas jurídicas de las   migraciones de manera completa y exhaustiva al establecer como un sistema   NACIONAL, y por ende, aplicable a toda persona sujeta a la jurisdicción del   Estado Colombiano, es decir, tanto a las personas nacionales como a las   extranjeras en territorio colombiano.  ||   En consecuencia,   constituye un contrasentido que con la Ley 1465 de 2011 se pretenda considerar   en principio todos los aspectos del fenómeno migratorio (entendiendo que esta   noción engloba los conceptos de emigración) para luego, de manera injustificada,   centrar a través de los artículos 1, 2 y 3 de forma exclusiva los esfuerzos de   una  política estatal (materializada en el Sistema Nacional de Migraciones)   en el bienestar de sus nacionales en el exterior, sin tener en consideración la   presencia de extranjeros en el territorio nacional, desconociendo de manera   arbitraria la integralidad del fenómeno migratorio, y por tanto, excluyendo de   manera injustificada a los extranjeros de la regulación del SNM, lo cual es a   todas luces contrario a los postulados constitucionales que se han consagrado en   materia de igualdad y no discriminación por razones de origen nacional.”    

A   juicio de la demanda, la omisión con relación a los migrantes extranjeros en   Colombia en el artículo 4 acusado, conlleva la desprotección de sus derechos a   una buena calidad de vida, en comparación a las medidas que se toman a favor de   los migrantes colombianos en el extranjero. Finalmente, “[…] frente a las   disposiciones contenidas en el artículo 5, la […] demanda encuentra que   en los mismos términos del cargo contra los artículos 1, 2, 3 y 8 de la Ley 1465   de 2011, se configura una omisión legislativa relativa por tratarse de   disposiciones infra exclusivas que omiten pronunciarse frente al estatus   jurídico de las comunidades de extranjeros en territorio colombiano, aun cuando   se trata de un sistema nacional con pretensiones de universalidad respecto del   fenómeno migratorio.  ||  […]  En relación con el artículo   7 se suscitan los mismos argumentos expuestos en relación con el artículo 5, con   la aclaración de que en el caso del artículo 7, se excluye a la comunidad de   extranjeros en Colombia de materializar su participación en la presentación de   propuestas que tiendan al mejoramiento de su calidad de vida y de sus relaciones   con el estado colombiano para luego ser evaluadas y concertadas ante la Comisión   Nacional Intersectorial de Migración.”       

4.3.   Se dice que la exclusión de los extranjeros en este caso “no obedece a las   finalidades inherentes al Estado Social de Derecho.  ||  El   legislador omite invocar de manera expresa y concreta una exposición razonada de   aquellos argumentos que pudieran justificar la exclusión de la comunidad de   extranjeros en Colombia de la regulación contenida en el cuerpo del SNM. Muy por   el contrario, se debe destacar de nuevo en éste punto que durante la exposición   de motivos que procedió el debate y expedición de la norma objeto de la presente   demanda, lo que se nota es la voluntad del legislador de incluir y abarcar la   generalidad del fenómeno migratorio en nuestro país […]  No se   vislumbra la existencia de razones de orden superior de las cuales se colija la   necesidad de limitar y excluir los derechos de los extranjeros en territorio   nacional; tampoco hay una exposición de razones objetivas, suficientes, claras y   concretas que demuestren que con la exclusión de las comunidades extranjeras en   Colombia del SNM se busque la protección de bienes jurídicos de mayor valía.”    

4.4.   Con fundamento en la jurisprudencia constitucional, la demanda indicó que la   omisión de regular los derechos de los migrantes extranjeros adoptada por el   legislador, carece de razonabilidad constitucional. Teniendo en cuenta que el   trato diferente se fundaría en una categoría sospechosa de discriminación   (origen nacional), la demanda propone un test estricto de igualdad.    

4.4.1. En primer lugar, con relación al fin buscado se indica lo siguiente;    

“El primer paso del juicio se   preocupa por establecer si la medida busca una finalidad constitucional. En    ese sentido, en la exposición de motivos del SNM se establece la motivación del   legislador de ‘estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Migraciones SNM,   que vele permanentemente por nuestros colombianos en el exterior y que también   pueda encargarse de lo relacionado con los migrantes residentes en nuestra   Patria.’ Por otro, lado el artículo 2° de la ley demandada estableció como   propósito ‘acompañar al Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas   públicas, planes, programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer   los vínculos del Estado con las comunidades colombianas en el exterior’.    ||  Dicho objeto, encuentra sustento el Estado Social de Derecho, en donde   el Estado busca dar efectividad a los derechos de los individuos sometidos bajo   su jurisdicción de forma tal que frente a legítimos intereses de la sociedad en   conjunto, también son legítimos los intereses individuales. La norma cumple   entonces un fin legítimo al brindar garantías para el ejercicio de los derechos   de una comunidad vulnerable como los migrantes. De esta manera, la ley   materializa la preocupación estatal de ‘elevar el nivel de calidad de vida de   las comunidades colombianas en el exterior, considerando todos los aspectos de   la emigración y la inmigración’.”    

4.4.2. Así, partiendo de la premisa que el fin de las normas acusadas era el de   regular la totalidad del fenómeno migratorio, la demanda concluye que el medio   escogido por el legislador no es adecuado ni conducente en el presente caso.   Dice al respecto: “Como se ha dicho antes, el SNM fue pensado para encargarse   de los colombianos en el exterior como también de lo relacionado a los   inmigrantes en el país. De forma tal, que si bien con la expedición de la norma   se procuró dar cumplimiento a una finalidad constitucional al buscar un marco   legal que facilite las políticas del gobierno para la protección de la comunidad   de emigrantes, dicha medida resulta insuficiente al cubrir sólo el fenómeno   migratorio de colombianos en el exterior, consiguiendo ser infra exclusiva con   relación a los extranjeros en el país quienes según la voluntad primaria del   legislador buscaban ser también acogidos.”  A continuación la demanda   considera que si bien el medio es necesario, resulta insuficiente:  “[…]  era claro para el legislador la necesidad de un marco normativo especialmente   diseñado para comunidades protagonistas de los fenómenos de inmigración y   emigración en su jurisdicción. Con la ley expedida si bien se brindó una   protección a los colombianos en el exterior, se dejó sin protección a los   extranjeros diferente a las garantías que tendrían si fueran incluidos en el   SNM. De esta forma, si bien el medio era necesario, resulta insuficiente para   lograr el fin y en consecuencia es lesivo para los derechos de los extranjeros   en territorio colombiano, toda vez que son desconocidos por la anotada omisión.”    

4.4.3. Adicionalmente, la demanda considera que las normas son desproporcionadas   constitucionalmente, en sentido estricto. A su parecer, “el sacrificio del   principio de efectividad de los derechos y del trato en condiciones de igualdad   de los migrantes no redunda en algún tipo de beneficio comprobables; en otras   palabras, con las medidas contenidas en la Ley 1465 de 2011 no se reporta ningún   tipo de ‘contraprestación’ que pueda llegar a justificar la exclusión de los   derechos de los extranjeros en territorio colombiano por vía de la omisión   legislativa relativa.”    

4.5.   Finalmente, la demanda sostiene que la omisión legislativa en la que incurren   las normas legales acusadas incumplen un deber específico impuesto por el   constituyente al legislador. Señalan los demandantes que tal obligación surge   del artículo 26 del PIDCP (Ley 74 de 1968) y del artículo 24 de la CADH (Ley 16   de 1972), así como de Observaciones del Comité de Derechos Humanos y   Recomendaciones del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial.    

5.   En el escrito de corrección de la demanda, se insistió en que los migrantes   extranjeros en el territorio nacional sí son asimilables a los migrantes   colombianos en el extranjero.[4]  Fundándose en la definición recogida por la sentencia C-288 de 2009, el texto de   corrección indica:    

“[…] tanto las comunidades de   colombianos en el exterior (personas que emigran de Colombia) como de   extranjeros en Colombia (que inmigran a nuestro Estado), quedan cobijados dentro   de la anterior definición como sujetos que dejan un Estado con el propósito de   trasladarse a otro y establecerse en él. Por ende, se afirmó que la situación es   asimilable y que por esa vía la regulación que contiene la Ley 1465 de 2011   deviene en infra exclusiva y termina desconociendo la integralidad del fenómeno   migratorio.  ||  […] se insistirá en la definición anterior para   justificar la exclusión de casos asimilables por vía de la omisión legislativa   relativa en que incurre la Ley 1465 de 2011.  ||     

[…]  a la luz de los artículos   13 y 100 constitucionales y […] del bloque de constitucionalidad, […] la demanda   acoge una definición genérica del fenómeno migratorio la cual se consideró   adecuada por su precisión, teniendo en cuenta que el tema migratorio es tan   complejo que incluso aún hoy a nivel internacional no se puede hablar de la   existencia de un consenso en torno a la noción, definiciones y alcances de la   migración. En ese sentido, la acepción acogida representa un enorme avance por   brindar un parámetro general respecto de una materia altamente controversial y   que por lo demás, fue acogida expresamente por la jurisprudencia de ésta Corte y   se hace parte de nuestro ordenamiento por vía del artículo 93 Constitucional.    

Ahora bien, partiendo de lo   anterior se tiene que la Ley 1465 de 2011 desconoce los anteriores contenidos   generales y básicos porque a través de su contenido en su parte dispositiva   omite el reconocimiento jurídico del estatus de los extranjeros migrantes en   nuestra Patria; en otras palabras, la ley demandada omite reconocer un supuesto   asimilable al de los Colombianos en el exterior, ya que  en los dos casos,   ambos tipos de sujetos jurídicos ostentan la calidad de migrantes, de personas   que se trasladaron a otro Estado con el fin de establecerse en él, por lo que su   protección debe ser para ambas situaciones.    

Adicionalmente, debe tenerse en   cuenta que el estatus jurídico de ambas clases de sujetos es asimilable por   tratarse de personas, humanas, sometidas a la jurisdicción del Estado Colombiano   (estatuto real y estatuto personal de la Ley), dotadas ambas de derechos y   prerrogativas jurídicas reconocidas expresamente por la Constitución a través de   pronombres indeterminados (Todos, aquellos, quienes, nadie, etc…).    

[…] no es razonado ni proporcionado   manifestar que bajo la integralidad del fenómeno migratorio sólo se buscara   mejorar la calidad de vida de los colombianos en el exterior, pero que a su vez   se omita todo pronunciamiento respecto de la calidad de vida de los extranjeros   en Colombia, teniendo en cuenta que garantizar esa calidad de vida implica que   se protege la dignidad, como atributo que comparten todas las personas   (nacionales y extranjeras; en cualquier lugar del mundo) y como concepto   esencial sobre el que se fundamenta la teoría de los derechos y el mismo Estado   Social de Derecho.”    

6.   Los demandantes también insistieron en la inexistencia ‘de mecanismos jurídicos   o administrativos para la protección de los extranjeros en territorio nacional’,   afirmación que califican de negación indefinida, por lo que a su juicio no les   corresponde probarla. La carga de la prueba se invierte y son los defensores de   la norma a quienes corresponde citar y probar la existencia de dichas   disposiciones y recursos judiciales y administrativos de defensa.    

IV.   INTERVINIENTES    

1.   Dirección de Asuntos Migratorios, Consulares y Servicio al Ciudadano    

El   Director de la Dirección,[5]   participó en el proceso de la referencia para defender la constitucionalidad de   las normas, por considerar que no violan el principio de igualdad. Lejos de   atentar contra los valores constitucionales, el fin de las normas es,   precisamente, brindar a los colombianos en el exterior las protecciones a sus   derechos fundamentales que sean posibles. Se alega que los migrantes extranjeros   en Colombia tiene la protección de sus derechos garantizada, en tanto existía un   vacío y un déficit de protección significativo en el orden jurídico. Dijo al   respecto el Director,    

“A través de la Constitución y los   consecuentes desarrollos normativos, en Colombia existe un marco legal adecuado   para los extranjeros residentes en Colombia y la igualdad de derechos allí   planteada, por el contrario, en materia de colombianos residentes en el   exterior, población cercana al 10% del total del censo nacional, no existió   hasta el momento de entrada en vigor de la Ley 1465 de 2011 ningún marco   normativo relacionado con esta población cercana al 10% del total del censo   nacional, no existió hasta el momento de entrada en vigor de la Ley 1465 de 2011   ningún marco normativo relacionado con esta población. En la Constitución   Nacional se hace referencia a los colombianos residentes en el exterior   solamente en dos temas, la participación política de los mismos y la orientación   que debe brindar la Defensoría del Pueblo en el ejercicio y defensa de sus   derechos.    

De esta manera la Ley en cuestión   establece un sistema que incorpora a los colombianos en el exterior pero que en   ningún caso discrimina a los extranjeros residentes en Colombia por cuanto para   ellos existen otro tipo de normativas que se enmarcan en lo establecido por el   Artículo 100 de la Constitución Nacional.    

Por otra parte, la Ley en mención   no crea condiciones especiales para los nacionales frente a los extranjeros sino   que crea una instancia que articula diferentes sectores con el objetivo de   generar recomendaciones al Gobierno Nacional para el diseño y ejecución de   política migratoria. En ningún momento la ley establece prerrogativas para los   nacionales en materia laboral, educativa, judicial o de seguridad social, […].    

[…] en lo referente a la posible   violación del artículo 13 de la Constitución es pertinente señalar que la Ley en   cuestión en ningún momento crea mecanismos de protección diferenciados, ni   tratos especiales, ni avanza en legislar sobre derechos, libertades y/o   oportunidades, asuntos que por lo demás se deben abordar a través de leyes   estatutarias tal y como lo señala el artículo 152 de la Constitución Nacional.    

Es pertinente señalar que Colombia   ratificó la Convención Internacional Sobre la Protección de los Derechos de   Todos los Trabajadores Migratorios y sus Familiares, mediante la Ley 146 de   1994, en la cual se comprometió con el cabal cumplimiento de las medidas en   contra de la discriminación de los extranjeros en nuestro país, el respeto a los   derechos humanos de los trabajadores migrantes, al trato igualitario en materia   laboral, de seguridad social y de educación, lo cual se evidencia en los dos   informes de cumplimiento de la Convención presentados por Colombia ante el   Comité de Protección de los Derechos de Todos los Trabajadores Migratorios y de   sus Familiares.    

Ejemplo de este compromiso, es la   adhesión de acuerdos que facilitan la circulación y la residencia de extranjeros   en nuestro país como el Acuerdo de Residencia de los Estados parte del Mercosur   y Asociados, el cual por la vía de la residencia permite el ejercicio de   derechos. Por lo anterior, no es posible afirmar un trato discriminatorio para   los extranjeros en nuestro país.    

Así mismo, en lo referente a la   presencia de extranjeros en Colombia, es el Decreto 0834 de 24 de abril de 2013,   ‘por el cual se establecen disposiciones en materia migratoria en Colombia’, el   que se encarga de la materia y que recientemente fue expedido para facilitar las   condiciones de vida y de acceso a servicios por parte de los inmigrantes en   nuestro país, lo anterior en el marco de un procesos constante que busca otorgar   cada vez más derechos y oportunidades a los extranjeros en nuestro país en   igualdad de condiciones tal y como se exige por los diferentes convenios y/o   mecanismos internacionales ratificados por Colombia en la materia.    

Por último, es pertinente señalar   que la asistencia a connacionales en el exterior está claramente definida y   limitada por la Convención de Viena sobre relaciones consulares de 1963,   aprobada por Colombia mediante la Ley 17 de 1971. Según el artículo 5° de esta   convención, hace parte de las funciones consulares “[…] (e) prestar ayuda y   asistencia a los nacionales del Estado que envía, sean personas naturales o   jurídicas”. En este sentido, la asistencia y ayuda a los extranjeros residentes   en Colombia es una labor propia de las oficinas consulares correspondientes,   acreditadas de Colombia.”    

2.   Fundación ProBono    

2.1.   La Fundación ProBono Colombia, a través de su representante legal,[6] solicita a la   Corte Constitucional declarar la inexequibilidad de los artículos 1, 2, 3   (parcial), 4, 5 (parcial), 7 y 8 (parcial) de la Ley 1465 de 2011, “toda vez   que no existe argumento de orden público que justifique la restricción del   ámbito de aplicación de la norma demandada sólo a los nacionales, por lo que   podría estarse constituyendo con dicha omisión legislativa un acto de   discriminación a toda luz contrario a los preceptos de la Constitución y los   tratados internacionales que obligan al Estado colombiano”.    

2.2.   Para la intervención, el fenómeno migratorio ha tomado una importancia   creciente, lo que genera la “[…] imperativa necesidad de adoptar medidas y   mecanismos eficaces y que cobijen la protección y control de los diferentes   procedimientos, ejercicio de derechos y supervisión del cumplimiento de los   diferentes deberes y obligaciones que se ven incursos en la relación del Estado   con sus nacionales en el extranjero, así como en la obligación del Estado de   trato en igualdad de condiciones a los extranjeros que ingresan a Colombia.”    

2.3.   Para la intervención el común denominador de la Ley 1465 de 2011 es la exclusión   de los migrantes en Colombia, evidenciándose una contradicción entre el   propósito inicial de la creación del Sistema Nacional de Migraciones –que, se   dijo, buscaría atender a los migrantes tanto nacionales como extranjeros–. Para   la Fundación ProBono el instrumento normativo demandado pretendía proteger tanto   a los nacionales colombianos como a los extranjeros, por lo que la omisión   legislativa afecta el principio de igualdad (art. 13, C.P.) y su mandato de no   discriminación en el trato y goce de libertades y oportunidades.    

2.4.   Fundándose en la jurisprudencia constitucional (C-250 de 2012[7]), la   intervención sostuvo que “[…] si el Legislador, decidió regular situaciones   que presentan similitudes y diferencias, como es el caso de los emigrantes e   inmigrantes, pero que ambas tienen similitudes considerables, debió propender   por darles un trato similar, en su protección, trato y goce de libertades y   oportunidades, evitando por vía de omisión generar un trato y goce de libertades   y oportunidades, evitando por vía de omisión generar un trato negativamente   desigual.” En ese sentido, encuentran que las disposiciones demandadas   “(i) crean una situación de desigualdad negativa y (ii) constituyen una omisión   legislativa relativa” que justifican declarar inexequible las disposiciones   demandadas.    

3.   Intervención de la ciudadana Laura J. Bermúdez O.    

La   ciudadana Laura J. Bermúdez O. intervino en el proceso para solicitar a la Corte   Constitucional declarar “la constitucionalidad condicionada de las normas   acusadas en el entendido de que sus disposiciones también deberían contemplar a   los extranjeros que habitan en Colombia”,[8]   fundamentando su intervención en la ausencia de un régimen jurídico aplicable a   los extranjeros. Si bien la intervención no se centra tanto en justificar su   punto de vista sino en expresar la disconformidad con algunas situaciones   particulares relacionadas con la presencia de extranjeros en Colombia,[9]  se hace mención a los principios de igualdad (art. 13, C.P) y la no   discriminación de los no nacionales en el goce de los derechos civiles (art.   100, C.P.).    

Expresó la interviniente que el principio de igualdad es extendido a los   extranjeros en el artículo 100 de la Constitución Nacional, limitando tal   garantía a las necesidades de orden público y a las disposiciones   constitucionales y legales. Sin embargo, advierte, no se puede restringir el   goce de los derechos fundamentales apelando al orden público; además, “la   facultad del legislador encuentra su límite en los derechos fundamentales de los   extranjeros, sin importar el motivo por el cual la norma ha excluido de su   ámbito de aplicación a esta población minoritaria residente en Colombia”.[10]    

Así   mismo, se plantea que la Ley 1465 de 2011 les otorga privilegios a los   colombianos en diversas materias, excluyendo a los extranjeros que se encuentran   bajo jurisdicción colombiana, aunque estos también requieren asistencia en temas   participativos, laborales, penales, entre otros. Exclusión que, a su juicio,   podría ser mitigada por la implementación de un sistema de protección para   extranjeros residentes en Colombia.    

4.   Conceptos de entidades extranjeras, presentadas como textos de colaboración de   la demanda de la referencia    

Los   demandantes, miembros del Consultorio Jurídico de la Universidad del Rosario   aportaron como complemento de su demanda, dos textos realizados a manera de   amicus curiae, por dos organizaciones sociales extranjeras.    

4.1.   Centro de Estudios Legales y Sociales, CELS,[11]  y la Comisión de Apoyo al Refugiado, CAREF[12]    

El   texto presentado por estas dos organizaciones, que tiene por objeto respaldar la   petición de la demanda, comienza haciendo referencia a las actividades   desarrolladas por cuatro décadas por ambas organizaciones en la materia; muchas   veces, aportando conceptos ante tribunales judiciales nacionales e   internacionales. Se resalta la falta de reconocimiento de los derechos de las   personas migrantes, pese a la importancia y a la antigüedad del fenómeno. Sólo   hasta hace unas décadas, se sostiene, se incorporaron algunos derechos en la   Carta Internacional de Derechos. A su juicio, “[en] estos instrumentos se   materializa un compromiso internacional de respeto a un conjunto de derechos que   no se habían tenido en cuenta hasta entonces, como así también mecanismos para   poder exigir a los Estados ante el incumplimiento de estos derechos. Además,   nuevos instrumentos fueron creados, profundizando y ampliando los derechos a   otras esferas de la vida. Así, por ejemplo con el PIDCP se afirman como derechos   el de la libre circulación y el derecho a elegir el lugar de residencia.  ||    No obstante estos progresos, en la actualidad el único instrumento convencional   específico en materia migratoria que regule los derechos de las personas   migrantes es la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de   Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias. Como es bien sabido, su   objetivo es establecer normas internacionales respecto del trato que debe darse   a los trabajadores migrantes y sus familias durante el proceso migratorio, sin   importar su situación jurídica.”  Sin embargo, a pesar del reconocimiento   formal de los derechos humanos de los migrantes y de su tutela judicial, en los   sistemas de protección de los derechos se han encontrado caminos para   asegurarlos, en especial en el sistema interamericano.    

4.1.1.   El CELS y la CAREF insisten en la importancia del reconocimiento de los derechos   como medio para garantizarlos. Fundándose en la jurisprudencia interamericana,   se advierte que se requiere el reconocimiento formal, “[…] ya sea por una   ley, un tratado o por cualquier otro acto del poder público nacional, luego del   reconocimiento, la naturaleza de dicho derecho se independiza del acto por el   que fue reconocido, que es meramente declarativo.”  Pero que ello no basta,   se requiere que el Estado organice el aparato gubernamental, y el poder público   en general, para ser capaz de asegurar jurídicamente el libre y pleno ejercicio   de los derechos humanos. Por supuesto, ello supone la existencia de medios de   defensa judicial mediante los cuales pueda ser posible exigir su respeto y   protección. Sólo así, se tendrá realmente un respeto a la dignidad humana y a   los derechos de las personas.  Ahora bien, este reconocimiento de los   derechos, como se ha dicho, se deriva de la aplicación de la Carta Internacional   y Regional de Derechos Humanos.    

4.1.2.   Dentro del grupo de personas migrantes, resalta el texto presentado por las   organizaciones, se debe tener en cuenta especialmente a los niños, a las niñas,   a las mujeres y a los migrantes irregulares, todo ello en virtud de su situación   de vulnerabilidad. En el caso de las mujeres migrantes esta obligación surge de   manera expresa de la Convención de Belem do Pará. Advierten que los Estados Partes de la   Convención de Belem do Pará[13]  acordaron fomentar los derechos de las mujeres mediante una serie de medidas   (artículo 8), que deberán tener en cuenta especialmente la situación de ‘vulnerabilidad   a la violencia que pueda sufrir la mujer en razón, entre otras, de su raza o de   su condición étnica, de migrante, refugiada o desplazada’ (artículo 9). En   cuanto a los derechos de los ‘migrantes irregulares’, se cita la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que ha resaltado   la situación de vulnerabilidad de personas migrantes indocumentadas o en   situación irregular, pues son los más expuestos a amenazas y violaciones a sus   derechos, a un nivel elevado de desprotección de sus derechos y diferencias en   el acceso a los recursos públicos administrados por el Estado con relación a los   nacionales o residentes; así, por ejemplo, “la penalización de la entrada   irregular en un país supera el interés legítimo de los Estados de controlar y   regular la inmigración irregular y puede dar lugar a detenciones innecesarias.”   (CIDH, Caso Vélez Loor v. Panamá). El texto presenta la Ley Nacional de   Migraciones de 2004 de Argentina, como un ejemplo del reconocimiento positivo de   los derechos de las personas migrantes en el contexto americano.    

4.1.3. Por último, se hace referencia a los derechos de las personas migrantes   que se pueden ver afectados por una falta de regulación: el derecho a la   igualdad y a la no discriminación, el derecho a la libre circulación, al debido   proceso (en especial en los procedimientos de expulsión).  Se hizo   referencia también a la tendencia que existe en los países hacia la no   criminalización de las migraciones y el acceso a la residencia.  Fundándose   nuevamente en la jurisprudencia interamericana, se advierte que los Estados   tienen un margen de actuación discrecional, pero que éste encuentra un límite en   la defensa y el respeto a los derechos humanos. Para el CELS y la CAREF el   margen de actuación discrecional del Estado al decidir sobre el acceso a la   residencia o la expulsión de una persona migrante, es mayor al no existir   reglamentación alguna sobre los derechos que le son reconocidos a estas   personas. Por ello, sostienen, “[…] es indispensable que existan normas de   carácter que se derivan de éste en todos aquellos casos en los que se discuta la   situación jurídica de una persona migrante.” Se advierte que el   incumplimiento de este tipo de obligaciones derivadas de los derechos humanos,   dan lugar a responsabilidad internacional.    

4.2.   Universidad de Valencia    

El   segundo texto presentado en apoyo de la demanda de la referencia,  proviene   de la Clínica para la Justicia Social de la Universidad de Valencia.[14]  Consideran contrarias a la Constitución las disposiciones jurídicas demandadas,   explicando que es fundamental la intervención de esta Corporación en el asunto   en tanto el legislador ha omitido incluir a los extranjeros residentes en   Colombia como sujetos de protección. Sobre todo cuando dicha discriminación   podría significar el incumplimiento de obligaciones internacionales contraídas   por el Estado colombiano. El texto presentado hace referencia a las   obligaciones, observaciones y recomendaciones al Estado colombiano a la luz de   los diferentes mecanismos de protección de los derechos humanos (se hace   referencia a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al Comité de Derechos   Humanos de Naciones Unidas, al Comité Internacional sobre la Protección de los   Derechos de Todos los Trabajadores y sus Familias y al Comité para la   Eliminación de la Discriminación Racial). Posteriormente, se ocupa de hacer un   análisis comparado del principio de igualdad y no discriminación en el Tribunal   Europeo de Derechos Humanos, el Tribunal Constitucional Español y el Comité para   la Eliminación de la Discriminación Racial).    

4.2.1.   La intervención plantea que la norma acusada no cumple con algunas exigencias de   la Convención Interamericana de Derechos Humanos, teniendo en cuenta que el   status migratorio y la nacionalidad son criterios sospechosos de distinción, los   cuales no pueden justificar per se un trato diferencial sin incurrir en   discriminación. De este modo, la exclusión de los extranjeros que se encuentran   en Colombia al incurrir en omisión legislativa, supone un trato discriminatorio   cuando el Estado colombiano está obligado a proteger el principio de igualdad en   todas sus actuaciones. El Pacto de Derechos Civiles y Políticos establece la   protección de los extranjeros en pie de igualdad, no obstante, la Ley 1465 de   2011 determina un trato desigual entre colombianos y extranjeros, sin que exista   justificación alguna en las diferencias que evitan un goce equitativo en los   derechos establecidos en el Pacto. Se llama la atención sobre las   recomendaciones realizadas a Colombia en el 2010 por parte del Comité de   Derechos Humanos de las Naciones Unidas [CCPR/C/COL/CO/G], a partir del cual se   considera que en Colombia ha existido una ausencia legislativa con miras a   evitar la discriminación de grupos minoritarios.[15]     

El   texto presentado resalta que el Comité Internacional sobre la Protección de los   Derechos de Todos los Trabajadores ha reconocido algunos logros en protección de   los trabajadores migrantes colombianos, pero ha demostrado a la vez su   preocupación sobre varios aspectos (i) la ausencia de un marco normativo en   materia migratoria ajustado a la Convención sobre la Protección de los Derechos   de Todos los Trabajadores, (ii) la no ratificación del Convenio No. 97 de la OIT   sobre los trabajadores migrantes,  (iii) la falta de medidas dirigidas a   establecer mecanismos para la protección de los derechos laborales de los   trabajadores migrantes, (iv) la falta de claridad en la protección del derecho   de asociación de los extranjeros residentes en Colombia y  (v) la falta de   interés en la situación de los inmigrantes.    

4.2.2.   En su segunda parte, se exponen algunos juicios (test) de igualdad existentes en   el derecho comparado,[16]  según los cuales, las normas acusadas estarían vulnerando el principio de   igualdad. Encuentran que la Ley 1465 de 2011 “no expresa una justificación   objetiva, razonable y proporcionada de dicha exclusión”[17] a pesar de   que el destinatario es un colectivo humano y que existe una diferencia de trato   por omisión, lo que no resulta ajustada a la constitución. A su parecer, esto   ocurre porque la Ley “[…] ni en su redacción, ni en la exposición de motivos   se hace referencia alguna que explique la omisión, por lo que se carece de   información acerca de las razones que condujeron a la ausencia de los   inmigrantes en la ley. Tampoco se hace referencia al objetivo legítimo que   perseguiría el Estado Colombiano y permitiría que la omisión recurrida pudiera   considerarse no discriminatoria. Así, no se puede entrar a valorar si existe una   justificación objetiva y razonable, puesto que no se expone justificación   ninguna ni fin legítimo en la omisión.  ||  Lo mismo se puede   decir del requisito de proporcionalidad. La medida de exclusión de la norma de   los extranjeros residentes en Colombia puede ser desproporcionada, o no; pero   para determinarlo deberíamos conocer el fin que se persigue con ella. Sin   embargo, no hay posibilidad de valorar intereses legítimos y ponderación de   derechos en juego, ya que no se conocen los intereses o derechos que se tratan   de proteger con la exclusión del colectivo inmigrante de la Ley”. Consideran   que si Colombia decidió regular autónomamente la materia, debe hacerlo   respetando el principio de igualdad y de no discriminación.    

4.2.3.   Por tanto, se concluye: “La comunidad internacional ha venido reconociendo la   importancia del fenómeno migratorio así como la necesidad de promover y proteger   los derechos de este grupo especialmente vulnerable. En este sentido, el derecho   internacional de los derechos humanos establece obligaciones a los diferentes   países implicados en los procesos migratorios, tanto para los países de origen,   de tránsito y de destino de los migrantes. Asimismo, a la luz de los tratados   internacionales ratificados por Colombia, y las recomendaciones, observaciones y   opiniones de los diferentes Comités […] se ha puesto de manifiesto la   inequívoca voluntad del Estado colombiano de sumarse a este reconocimiento   internacional de los derechos de los migrantes.  ||  […] la Ley   1465 de 2011 vulnera el principio de igualdad y la prohibición de discriminación   al excluir a los extranjeros en Colombia del ámbito de la misma, así como un   incumplimiento de las obligaciones asumidas por el Estado colombiano al no   ajustarse la ley impugnada a los estándares internacionales. Entendemos que la   promulgación de la mencionada ley supone un avance significativo en las   políticas migratorias de Colombia y lamentamos que haya excluido a las personas   extranjeras en Colombia.”    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Procurador General de la Nación solicita a la Corte Constitucional que declare   la exequibilidad de las normas acusadas, por considerar que no vulneran el   principio de igualdad.    

1.   Para la Procuraduría “[…]   el solo hecho que los inmigrantes hagan parte del fenómeno migratorio no es una condición   suficiente para desembocar en que existe una obligación constitucional de   tratarlos legislativamente, y menos para considerar que debe brindarse un   tratamiento análogo al conferido a los otros sujetos que hacen parte del   fenómeno migratorio. En atención a que las obligaciones regulativas no devienen   por meras circunstancias de pertenencia al fenómeno normado, ni de la pretensión   de integralidad del Proyecto de Ley, sino de la pretermisión de obligaciones   sustantivas derivadas de la constitución como la igualdad, acto seguido   debe establecerse si los sujetos presuntamente omitidos (extranjeros en   Colombia) se encuentran en circunstancias análogas a los incluidos en las   medidas legislativas (colombianos emigrantes) y por tanto, el Legislador estaría   obligado a brindar un tratamiento análogo a ambos grupos.” El   Ministerio Público fundamenta la cuestión en los siguientes términos,    

“El líbelo demandatorio formula que   la omisión [legislativa] propuesta deviene por dos situaciones, la primera, por   motivos de regulación integral, y la segunda, por pretermisión de la igualdad.    

Según la demanda, cuando el   Legislador posee la intención de regular integralmente un asunto, no puede   sustraerse de tratar todos los fenómenos conformantes de la realidad normada, so   pena de transgredir su propia intención de efectuar una regulación integral. Así   las cosas, una Ley que prevea el Sistema Nacional de Migraciones sería omisiva   si solo contempla políticas para la promoción de los emigrantes y no de los   inmigrantes.  ||  Igualmente se propone una omisión legislativa   relativa porque el Congreso excluyó tácitamente de beneficios normativos a un   grupo de personas que debió ser destinatario de estos, diseñando el Sistema   Nacional de Migraciones sin un ingrediente constitucionalmente exigido, como lo   es la igualdad entre nacionales y extranjeros.    

El Ministerio Público comparte que   efectivamente podría derivarse una omisión legislativa de la sustracción de   mínimos constitucionales como la igualdad, porque ello implica el olvido de   obligaciones positivas constitucionales, pero estima que no ocurre lo mismo por   el sólo hecho de dejar sin regular un aspecto de la realidad, si de allí no se   deriva la supresión un imperativo constitucional. La intención legislativa no es   equiparable per se a un obligación positiva constitucional.    ||  En efecto, al interior de una categoría conceptual pueden hallarse   diversos sujetos, que no por el solo hecho de integrar una realidad se   encuentran necesariamente en las mismas condiciones o son destinatarios del   mismo tratamiento. Así, no por la mera pertenencia a un género el Estado tiene   el deber de dar un tratamiento legislativo, análogo o no, a todos los   conformantes del mismo, ya que serán sus diferencias fácticas o jurídicas las   que determinen tal condición o las que avalarían inclusive el silencio   legislativo como opción legítima. No se puede perder de vista que la   Constitución Política no cobija una concepción formal de la igualdad sino una   noción material de la misma, lo que implica la necesidad de brindar un trato   igual a los iguales y un trato desigual a los desiguales.    

De otro lado, cuando la   jurisprudencia constitucional ha tratado asuntos relacionados a la regulación   integral de un tema[18]  o a ciertas consecuencias prácticas de la exposición de motivos[19] de un Proyecto de Ley, no   lo ha hecho como circunstancias que determinen obligaciones positivas para el   Congreso, sino como situaciones que imponen atenuaciones a ciertas limitaciones   legislativas de cara al principio de la unidad de materia. Así las cosas, no   puede pensarse que nazca una omisión legislativa relativa por el hecho que la   exposición de motivos de un Proyecto de Ley resulte, en la práctica, más amplio   que la regulación efectivamente votada y aprobada.  ||  Inclusive en   la Sentencia que las demandantes utilizan para sustentar su posición, la C-1011   de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), no puede derivarse la consecuencia   pretendida, como es la existencia de obligaciones positivas nacidas de la   exposición de motivos, ya que en ella sólo se utiliza para determinar la   intención del legislador de cara al espectro regulado, pero no para endilgarle   consecuencias positivas de deber ser legislativo[20]. Por ello, el   Jefe del Ministerio Público estima que asuntos como la integralidad de la   regulación o la exposición de motivos de un proyecto de Ley no pueden derivarse   obligaciones positivas al legislador, sino que tales circunstancias sólo operan   como atenuadores o flexibilizadores de la unidad de materia. Por el contrario,   las obligaciones positivas sólo pueden derivarse de la pretermisión de   obligaciones materiales de la constitución, en lo que la Corte Constitucional ha   diseñado como el fenómeno de la omisión legislativa relativa.”    

2.   Para la Procuraduría “[…]  no existe igualdad entre los destinatarios de la medida y los presuntamente   excluidos, pues la protección referida no se concede en razón a la condición   de nacional, sino en atención a la razón de haber abandonado el territorio   patrio y el Estado colombiano sólo tiene obligación de conceder a los   extranjeros los mismos derechos previstos para los que se encuentran al   interior del territorio nacional. En suma, de cara a la Ley demandada la   condición de emigrante e inmigrantes no resultan análogas.” Esta posición se   justifica en los siguientes términos,    

“Al evaluar que el Legislador   decidió prever como política pública la de elevar la calidad de vida de los   colombianos en el extranjero, se concluye que la medida prevista tiene por   fin la protección y promoción de un grupo de personas, pero en atención a una   circunstancia concreta como es la de encontrarse fuera del territorio   patrio. Debe resaltarse que la medida legislativa no puede considerarse como   un derecho concedido in genere a los ciudadanos o por el hecho de ser   persona, sino que se efectúa de cara a una condición concreta, la   extraterritorialidad. Nótese que un ciudadano colombiano no podría   solicitar que se apliquen a su favor las medidas si se encuentra dentro del   territorio nacional.    

Como la extraterritorialidad   es la circunstancia jurídicamente relevante para efectuar el juicio de   igualdad de cara a la medida, será la circunstancia en torno a la cual deberá   establecerse si el Estado colombiano se sustrajo a sus obligaciones de igualdad   e incurrió en una omisión legislativa relativa. En otras palabras, la   circunstancia descrita implica que el juicio de igualdad en relación con la   medida legislativa no pueda efectuarse en consideración únicamente de la   condición de nacional, sino que debe dirigirse expresamente a considerar la   condición de haber salido del territorio patrio.    

Si bien es cierto que tanto los   emigrantes como los inmigrantes comparten como condición el desplazamiento de   su país de origen a uno foráneo, desde la perspectiva jurídica la condición   extraterritorial de emigrante y la del inmigrante no son iguales.    

[…]    

De lo anterior se infiere que la   condición de territorialidad es un aspecto relevante en los juicios de igualdad   que se realicen en atención con los extranjeros, pues la Constitución no   establece que el Estado colombiano tenga obligaciones en relación con los   extranjeros en general, sino con aquellos que se encuentran en el territorio   nacional. Lo contrario obligaría a pensar que el Estado tiene obligaciones con   los extranjeros en el exterior.  ||  Igualmente el artículo 100   de la Constitución prevé que los derechos de los extranjeros no solo están   circunscritos a la territorialidad, sino que además serán los concedidos a   los nacionales. En otras palabras, habrá una discriminación cuando se   sustraiga un derecho concedido a los nacionales al interior del territorio   patrio, sin razón suficiente, en atención a la condición de extranjero. En otras   palabras, si hipotéticamente se encontrara que un derecho es concedido en   función de la condición de nacional,  sería inconstitucional restringirlo a los extranjeros, sin contar con razones   suficientes para tal fin.”    

No obstante, la   Procuraduría advirtió que esta conclusión “[…] no quiere decir que el Estado   colombiano tenga imposibilitado crear medidas de promoción para los extranjeros   que se encuentren en el territorio nacional, pero ello únicamente encontraría   fundamento en una opción política del Congreso de la República dirigida   expresamente a tal fin, y en consecuencia, no puede ser el origen de una omisión   legislativa relativa.”    

3.   El Ministerio Público sostiene que la eventual limitación que se estaría dando a   la participación política no sería una violación, en tanto la Carta Política   misma (art. 100, CP), establece esa restricción a los derechos políticos.     

4. Por último, se   sostuvo que tampoco existe omisión legislativa cuando no se prevé que los   extranjeros tengan derecho a la defensa jurídica por parte del Sistema Nacional   de Migraciones.    

“Conforme ya se trató   anteriormente, el deber que tiene el Estado colombiano para con los extranjeros   es conceder las mismas garantías que otorga a los nacionales en el territorio   nacional. Como la defensa jurídica prevista no podría ser solicitada por un   nacional no emigrante, la violación a la igualdad para los extranjeros en el   territorio patrio es inexistente.    

De otro lado, el Ministerio Público   encuentra que el Sistema de Defensoría Pública está obligado a prestar a los   extranjeros el derecho presuntamente omitido, estando protegido el derecho a la   defensa técnica en asuntos penales. El artículo 2 la Ley 941 de 2005 señala:    ||  “Artículo 2°. Cobertura. El Sistema Nacional de Defensoría Pública   prestará sus servicios en favor de las personas  que por sus condiciones económicas o sociales se encuentran en circunstancias de   desigualdad manifiesta para proveerse, por sí mismas, la defensa de sus   derechos. También se prestará por las necesidades del proceso previstas en el   inciso 2° del artículo 43 de la presente ley, en cuyo caso el imputado o acusado   pagará al Sistema la totalidad de los honorarios y gastos causados.  ||    Para los efectos de la presente ley, se entiende por persona en imposibilidad   económica aquella que carece de recursos suficientes para proveer su defensa   técnica, y por persona en imposibilidad social, aquella que por   discriminación u otra circunstancia excluyente no pueda acceder a un defensor   particular”. (subrayados por fuera del original)    

Al prever la Ley que el Sistema de   Defensoría Pública debe prestar su servicio a las personas, y no a los   ciudadanos, y que la imposibilidad social es una circunstancia habilitante para   acceder a un defensor público, se evidencia que es otra Ley, distinta a la   acusada, la que contiene el derecho presuntamente omitido.”    

1.   Competencia    

De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra las leyes. La   demanda de la referencia presenta cargos que cumplen con los requisitos para ser   estudiados en sede de revisión, como fue resuelto en el auto admisorio de la   demanda.[21]    

2.   Problema jurídico    

Los   demandantes señalan que su demanda de inconstitucionalidad se dirige en contra   de un conjunto de disposiciones legales con base en un único cargo, que da lugar   al siguiente problema jurídico a responder por la Sala Plena de esta   Corporación: ¿incurre el legislador en una violación al derecho a la igualdad de   las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema Nacional de   Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de calidad de vida   de las comunidades colombianas en el exterior’, el cual no aborda las   cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros, a pesar de   que estas disposiciones normativas buscan promover el goce efectivo de los   derechos fundamentales de los migrantes que se encuentran en el exterior?     

Para   la Sala Plena de la Corte Constitucional la respuesta a este interrogante es   negativa. El legislador no viola el principio de igualdad al expedir una   regulación orientada a asegurar los derechos de un grupo de personas objeto de   especial protección constitucional, dada su situación de vulnerabilidad, y según   un criterio objetivo y razonable. Al expedir una regulación que busca proteger   un grupo de personas en situación de vulnerabilidad (como lo son los migrantes   colombianos en el exterior), el legislador no tiene la obligación de incluir en   ella, necesariamente, todos y cada uno de los casos que podrían ser asimilables,   así sea parcialmente. A continuación, se fundamenta esta decisión.      

3.   El Sistema Nacional de Migraciones, SNM    

Mediante la Ley 1465 de 2011, el Congreso de la República creó el Sistema   Nacional de Migraciones y expidió normas para la protección de los colombianos   en el exterior.  La ley consta de nueve artículos, de los cuales 7, al menos   parcialmente, fueron objeto de la presente demanda, con base en un argumento   único: que se violó el derecho a la igualdad al no haber incluido en el Sistema   y en las medidas de protección a las personas migrantes extranjeras.    

3.1.   El artículo 1° se ocupa de crear el Sistema, establecer qué lo constituye,   cuáles son sus elementos y, ante todo, cuál es su función. Se advierte además,   en un parágrafo, que el Ministerio de Relaciones Exteriores será el órgano   rector del Sistema. El artículo 2° de la Ley, acusado en su integridad,   establece cuál es el objetivo principal del Sistema (acompañar al   Gobierno Nacional en el diseño y ejecución de políticas públicas, planes,   programas, proyectos y otras acciones encaminadas a fortalecer los vínculos del   Estado con las comunidades colombianas en el exterior).    

3.2.   El artículo 3°, que establece los principios del Sistema, es cuestionado en su   numeral 2, que establece el principio de ‘asistencia y   mejoramiento de la calidad de vida de los colombianos que se encuentran en el   exterior’.   Justamente se cuestiona el hecho de sólo proteger a los colombianos en el   exterior y no establecer el principio de la protección de los extranjeros en el   interior de Colombia.    

3.3.   El artículo 4° establece los objetivos específicos del Sistema. En este caso se   cuestionan cuatro de ellos. El segundo objetivo de la norma; se objeta que se   busque únicamente el fortalecimiento de las relaciones entre los nacionales   colombianos en el exterior y su país Colombia, y no lo contrario, el   fortalecimiento de las relaciones entre los extranjeros en Colombia con sus   naciones de origen. El tercer objetivo del artículo: se cuestiona que se   identifiquen los intereses y necesidades de los colombianos en el exterior y de   sus familias, y no las de los migrantes extranjeros y sus familias en Colombia.   El cuarto objetivo: que se fortalezcan los canales de participación e   integración de los migrantes colombianos y sus redes en el exterior pero no lo   contrario, es decir, fortalecer los canales de comunicación, de participación e   integración de los extranjeros en Colombia, así como sus redes y sus   asociaciones. El quinto objetivo de la norma, finalmente, se cuestiona por   contemplar la adopción de acciones y mecanismos de carácter político y técnico   para mejorar las condiciones y la calidad de vida de los colombianos en el   exterior y de sus familias, en diversos aspectos propios de los derechos   fundamentales, pero excluir de cualquier medida similar a los migrantes   extranjeros en Colombia.      

3.4.   El artículo 5°, acerca de la Conformación del Sistema, es cuestionado por crear    la Mesa Nacional  de la Sociedad Civil para las Migraciones, e incluir en ella   únicamente representación de organizaciones de colombianos en el exterior que se   ocupen de la situación migratoria, no de organizaciones de migrantes extranjeros   en Colombia.     

3.5.   El artículo 7°, sobre el derecho de participación de los colombianos en el   exterior, se cuestiona por no ocuparse del derecho de participación de los   migrantes extranjeros en Colombia. Finalmente, el artículo 8° se ocupa del plan   retorno de los migrantes colombianos en el exterior, dejando de lado a los   migrantes extranjeros en Colombia.      

3.6.   Dos artículos de la Ley 1465 de 2011 no fueron objeto de demanda. El artículo   6°, sobre el Fondo Especial para las Migraciones, y el artículo 9° sobre   vigencia.      

3.7.   Aunque el texto de la Ley acusada parcialmente es claro respecto a la creación   de un Sistema que se ocupa únicamente de los migrantes colombianos en el   exterior, una interpretación propuesta por la demanda de la referencia obliga a   esta Sala a pronunciarse sobre el sentido y el alcance de las normas acusadas    

Los   demandantes sugieren que se ha de entender que el propósito del Sistema Nacional   de Migraciones contemplado en la Ley 1465 de 2011 debe entenderse como general y   que comprende, por tanto, a los migrantes colombianos como a los migrantes   extranjeros. Esto es, a pesar de la claridad del texto del artículo 1° y el   artículo 2°, que son demandados justamente por limitarse a proteger a los   migrantes colombianos en el exterior, la demanda considera que se ha de entender   que el Sistema Nacional de Migraciones comprende a todos los migrantes, por dos   razones. La primera, referente al origen de la norma, y la segunda al concepto   de migrantes.    

3.7.1. El   argumento sobre el origen de la norma, se refiere a una interpretación de la   misma, a partir de los documentos legislativos preparatorios, en este caso, de   la exposición de motivos.  Los demandantes consideran que el sentido del   Sistema Nacional de Migraciones de la Ley 1465 de 2011 es asegurar los derechos   básicos, en especial respecto de su calidad de vida, de todas la personas   migrantes. No sólo de los colombianos en el exterior; a su juicio, la exposición   de motivos del proyecto de ley evidencia que ese sentido amplio e incluyente, y   no otro, es el sentido y propósito del Sistema creado por la Ley. Al respecto se   muestra que la Exposición de motivos advierte “la importancia y la necesidad de   estructurar y consolidar un Sistema Nacional de Migraciones -SNM- que vele   permanentemente por nuestros colombianos en el exterior y que también, pueda   encargarse de lo relacionado con los inmigrantes residentes en nuestra Patria.” De acuerdo con   esto, para los demandantes existe el evidente interés de crear un Sistema   Nacional de Migraciones para colombianos en el exterior, pero también para los   extranjeros en Colombia. Por ello, argumentan, se ha de entender que el   propósito del legislador era incluir en la ley de dicho Sistema a todas las   personas migrantes, no sólo a las colombianas en el exterior. Esta   posición no puede ser aceptada por la Sala de esta Corporación, al menos por dos   razones.    

3.7.1.1. En primer lugar, por cuanto lo dicho en un documento del proceso   parlamentario no tiene carácter de obligatorio ni de vinculante. No puede   condicionarse o interpretarse el contenido expreso de una ley de la República,   menos aún de forma contraria al texto de la misma, a partir de lo dicho en la   exposición de motivos de la ley. El Congreso de la República refleja la voluntad   democrática que representa en el texto final aprobado como ley de la República.   Las instancias previas no son fuentes de derecho que establecen reglas jurídicas   en el orden constitucional vigente. Por supuesto, los textos preparatorios de   una ley, propios del proceso legislativo tienen un valor jurídico. Ayudan a   establecer el significado y valor de las normas legales aprobadas y sancionadas,   junto a otro sinnúmero de criterios y factores de interpretación legal, pero no   son fuentes autónomas del derecho. No establecen reglas por encima de lo dicho   en la ley. Así, la limitación que los artículos 1° y 2° de la Ley 1465 de 2011   hacen al objeto del Sistema Nacional de Migraciones, no puede ser considerada   contrario a la Constitución por cuanto omitió desarrollar la voluntad   legislativa de hacer un Sistema para todos los migrantes, plasmada en la   exposición de motivos.    

3.7.1.2. Adicionalmente, la exposición de motivos de un proyecto de ley, de por   sí, no demuestra necesariamente la voluntad democrática consignada en una ley de   la República. En muchos casos, sin lugar a dudas, se trata del mejor y más   completo documento del proceso legislativo, para encontrar criterios de   interpretación de un determinado texto legal. Pero en otros casos ello no ocurre   así. El proceso legislativo busca, precisamente, ajustar y dotar de legitimidad   las normas legales. Es frecuente que un proyecto de ley presentado a las Cámaras   del Congreso sea archivado una y otra vez hasta que por fin; luego de varias   modificaciones a lo largo de varias legislaturas y de varios debates, los textos   normativos son dotados de sentido y de alcance. Son corregidos, acordados,   negociados y votados. La exposición de motivos se da al inicio del trámite   parlamentario. De hecho, en muchas ocasiones proviene de la voluntad del poder   ejecutivo, que tiene reservada la iniciativa legislativa de varios asuntos. Los   proyectos y sus exposiciones pueden provenir también venir de miembros de otros   funcionarios públicos o de ciudadanos.    

3.7.1.3. Lo que se quería precisamente por el ponente, era “[…] llamar la   atención del honorable Congreso y del Gobierno Nacional en el importante tema de   la migración de nuestros connacionales dentro de un enfoque social, humano y   dignificante, toda vez que, lamentablemente, este tema generalmente se aborda   solo por su importancia económica, esto es, por el gran volumen de las remesas   provenientes del exterior producto del inmenso esfuerzo, trabajo y sacrificio de   nuestros ciudadanos en otros países que en muchos casos se desconoce.” Se   pretendía que los migrantes colombianos en el exterior no fueran vistos   simplemente como fuente de renta, sino como personas con derechos fundamentales   y dignidad humana. Si se ve en contexto el fragmento citado una y otra vez por   los demandantes, se advierte que el propósito de la norma era atender,   fundamentalmente, las condiciones de los migrantes colombianos en el extranjero.    

“Los colombianos en el exterior no deben ser olvidados y   para ello se requiere el concurso decidido y constante del Estado, de la   sociedad y de la familia, procurando construir lazos de permanencia afectiva con   la Patria y acciones institucionales, políticas, sociales, culturales y   económicas que traduzcan nuestro verdadero interés por esta importante comunidad   de compatriotas.”[23]     

3.7.2. El segundo argumento presentado por los demandantes para señalar que el   Sistema Nacional de Migraciones debe atender a los migrantes colombianos en el   exterior, pero también a los migrantes extranjeros en Colombia, es que la noción   misma de ‘migrante’ incluye las dos categorías. La categoría de migrantes, se   alega, tanto nacional como internacionalmente, en documentos oficiales y en la   doctrina, incluye a todas las personas, sin distinguir si son nacionales o   extranjeros.   En gracia de discusión, la Sala podría aceptar que el uso de la   expresión ‘migrantes’ o ‘migraciones’ necesariamente debe incluir tanto a los   colombianos en el exterior como a los extranjeros en Colombia. No obstante, ello   podría llevar a hacer un reproche de técnica legislativa, respecto al uso de las   expresiones, por haberle puesto el nombre de Sistema Nacional de Migraciones a   una institución que no se ocupa, en realidad, de todas las migraciones. Podría   aceptarse, en gracia de discusión, que en efecto se trata de un mal uso de las   expresiones, según la manera como estas han sido definidas. No obstante, este   mal uso de las expresiones y de las categorías no conlleva, necesariamente, una   violación a la Constitución Política.    

3.7.3. Lo cierto para la Sala, en conclusión, es que la Ley 1465 de 2011 creó un   Sistema Nacional de Migraciones que de acuerdo con los artículos que lo   constituyen y le dan su objetivo central, se ocupa de asegurar una mejor calidad   de vida de las personas colombianas que sean migrantes en el exterior. No se   ocupa, claramente, de los migrantes extranjeros en Colombia.    

Pasa   la Sala a continuación a analizar las normas acusadas a la luz del cargo único   de igualdad, por omisión legislativa relativa, presentado en la demanda de la   referencia.    

4.   Juicio de igualdad de las normas acusadas    

De   acuerdo con la demanda de la referencia, las normas legales acusadas violan el   derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras que se encuentran en   Colombia, en tanto establecen un Sistema Nacional de Migraciones que no las   contempla. Sólo se ocupa de las personas migrantes colombianas en el extranjero.   Esta exclusión de los migrantes extranjeros frente a los migrantes nacionales se   funda en un criterio sospechoso de discriminación (el origen nacional), que no   tiene, a su juicio, una fundamentación objetiva y razonable para ser usado. En   tal medida, alegan que se trata de una violación al derecho a la igualdad de los   migrantes extranjeros, puesto que con base en su origen nacional, se les deja de   considerar en el ámbito de aplicación del conjunto de normas protectoras al que   se hace referencia.      

4.1.   El cargo presentado concretamente acusa las normas legales en cuestión de   incurrir en una omisión legislativa relativa, en tanto excluyen de sus   consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que   estar contenidos en el texto normativo, tal como lo ha señalado la   jurisprudencia constitucional.[24]  No obstante, como lo advierten la Procuraduría General de la Nación y la   intervención del Gobierno, esta condición no se da en el presente proceso, por   cuanto se trata de casos que no son asimilables.    

4.1.1. Indudablemente, es cierto que las personas migrantes colombianas en el   extranjero y las personas migrantes extranjeras en Colombia tienen muchos   aspectos en común, en especial desde la perspectiva del derecho internacional.   No obstante, desde la óptica del derecho constitucional colombiano, es claro que   existen diferencias entre la situación de unos y otros migrantes. El ámbito de   acción y las competencias del Estado colombiano sobre las personas migrantes   extranjeras en Colombia es alto y significativo. Se trata de personas que, sin   importar cuál sea su condición o la razón por la que se encuentren en el   territorio, merecen el respeto, la protección y la garantía de sus derechos   fundamentales, de los cuales es titular bajo el orden jurídico vigente, en   virtud de la Constitución misma. En cambio, la protección que se puede dar a los   migrantes colombianos en el exterior es menor. Por razones de jurisdicción y   competencia, el Estado colombiano no puede tomar amplias y significativas   medidas de protección a sus nacionales que se encuentren en otras naciones del   planeta. En tal sentido, por ejemplo, los acuerdos bilaterales y multilaterales,   son una importante estrategia para avanzar en la defensa de los derechos de las   personas migrantes colombianas en el exterior.    

4.1.2. La situación diferente de uno y otro grupo está fundada en una condición   objetiva y razonable, que justifica plenamente el abordar la problemática de un   grupo de migrantes frente al otro: el territorio, estar o no en Colombia. El   grupo de migrantes extranjeros en Colombia tiene la característica de estar en   territorio colombiano, en tanto que los migrantes colombianos tienen la   característica, precisamente, de no estar en territorio patrio, o de no haber   estado en este y estar en tránsito a regresar al mismo.     

4.1.3. La razón por la cual un migrante extranjero es objeto de protección   jurídica por parte del Estado colombiano, fundamentalmente, es su presencia en   el territorio nacional. Si ese migrante extranjero parte del territorio nacional   y continúa libremente su marcha hacia otro que es en realidad su destino final,   las obligaciones del Estado colombiano con relación a esa persona cesan.    En cambio la relación con el migrante colombiano en el exterior no depende de   que la persona se encuentre en un determinado territorio, sino de que no se   encuentre en éste, en el colombiano. Mientras que el migrante extranjero importa   de manera radical en el derecho constitucional colombiano cuando entra en   contacto con la República -fundamentalmente con su territorio-, los derechos del   migrante colombiano son objeto de protección siempre, sin importar en donde se   encuentre.  En pocas palabras, el migrante extranjero está ligado a Colombia por   su presencia en la República, mientras que el migrante colombiano está ligado a   Colombia por su condición de nacional o ciudadano ausente del territorio   colombiano.    

4.2.   Además de que se trata de casos diferentes los de unos y otros migrantes, el   conjunto de derechos y de medidas que se adoptan en las normas acusadas, se   refieren a aspectos derivados de esta situación diferente de uno y otro grupo.   Como lo indica el Gobierno, la finalidad de incluir únicamente a los migrantes   colombianos en el extranjero es poder promover mejores condiciones de vida, dada   su distancia y su presencia en otra nación. Por ejemplo, corresponde a una   República garantizar la plenitud de sus derechos políticos y sus derechos de   participación en tanto ciudadanos, así como impulsar políticas para que esas   personas en el extranjero puedan mantener los lazos con su cultura y con su   gente. Se trata de ámbitos de protección propios de los migrantes colombianos,   que no así de los migrantes extranjeros en Colombia. No corresponde al Estado   colombiano asegurar a los extranjeros sus derechos de participación política en   sus propias naciones para que ejerzan plenamente su ciudadanía. No le compete   tampoco fomentar los lazos de solidaridad entre los extranjeros y sus naciones   de origen, o no por lo menos en los mismos términos que lo ha de hacer Colombia   al promover entre sus nacionales su propia cultura. Por el contrario, los   derechos de libertad, autonomía e intimidad parecen demandar del Estado   colombiano respeto por los derechos de las personas extranjeras.    

4.3.   Los migrantes colombianos en el extranjero son sujetos de especial protección   dada su situación de vulnerabilidad. Algunos pueden estar en condiciones de   calidad de vida adecuadas y acordes al lugar en el que se encuentran, pero   muchos están en el exterior en condiciones precarias. De hecho, pueden ser   personas que se encuentran en el exilio de manera forzada, como consecuencia del   conflicto y la violencia armada en el país. El Estado tiene el deber de proteger   a estos migrantes ciudadanos colombianos que se encuentran en el exterior y, en   especial, a aquellos cuyos derechos fundamentales mínimos están siendo afectados   y desconocidos. En tal medida, también es razonable que el legislador hubiese   concentrado su atención, al menos por esta ocasión, en los derechos de los   migrantes colombianos en el exterior.    

4.4.   Así, para la Sala el legislador no incurre en una omisión legislativa relativa   ni viola el derecho a la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al   haber creado un Sistema Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar   el nivel de calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior’,   que no aborda las cuestiones referentes a los derechos de los migrantes   extranjeros, cuando se trata de disposiciones normativas que buscan promover el   goce efectivo de los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables   (los migrantes colombianos en el exterior) que son distinguibles de otro grupo   de personas, también vulnerables (los migrantes extranjeros) con base en un   criterio objetivo y razonable (encontrarse fuera del territorio nacional). Son   casos no asimilables que adjudican derechos y deberes propios de cada condición   y que pueden dar lugar, razonablemente, a una regulación y legislación   particular y específica.    

4.5.   Para la Sala Plena de la Corte Constitucional es importante hacer énfasis en que   parte de la distinción que existe entre los migrantes colombianos en el exterior   y los migrantes extranjeros en Colombia, es que los últimos gozan de los   derechos constitucionales fundamentales que el Estado garantiza en su   territorio. La   jurisprudencia constitucional ha señalado que toda persona extranjera, en tanto   persona, goza de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución   Política de 1991, con mínimas excepciones y restricciones. Es la dignidad que se   predica de todo ser humano, en cuanto persona, lo que da al extranjero la   titularidad de los derechos fundamentales y humanos reconocidos bajo el orden   constitucional vigente. De hecho, los extranjeros en Colombia gozan de los   derechos civiles que gozan los nacionales (art. 100, CP).    

4.5.1.   La protección de los derechos fundamentales de los extranjeros en Colombia   representa una protección significativamente mayor y más amplia que la que   ofrece normalmente la Carta Internacional de Derechos Humanos, así como la   Regional.  Esto en razón, por ejemplo, a que los derechos fundamentales   constitucionales en Colombia no sólo tienen un efecto vertical, como se acepta   tradicionalmente, sino también horizontal. Es decir, a diferencia de los   derechos humanos, que en principio sólo los han de respetar los Estados, los   derechos fundamentales constitucionales en Colombia de toda persona, sin   importar si es o no extranjero, debe ser respetados y protegidos no sólo por el   Estado sino también por aquellos particulares que detenten un poder privado.   Personas frente a las cuales el migrante extranjero se encuentre en situación de   subordinación o de indefensión.    

4.5.2.   La jurisprudencia constitucional señala que la acción de tutela, cuyo ejercicio   es en sí mismo un derecho fundamental, es el medio judicial mediante el cual una   persona extranjera puede acceder a la justicia y reclamar el respeto, la   protección y la garantía del goce efectivo de sus derechos fundamentales.[26]    

4.5.3.   La jurisprudencia constitucional reconoce que existen restricciones válidas y   constitucionalmente admisibles a los derechos de una persona extranjera, siempre   y cuando sean excepcionales y se funden en razones objetivas y razonables que   atiendan a los parámetros y criterios establecidos en el orden constitucional   vigente. Así, por ejemplo, se ha considerado acorde a la Carta Política que se   impida que la mayoría de miembros de la junta directiva de una empresa de   seguridad, sean personas extranjeras.[27]    

4.5.4.   No obstante son múltiples los ámbitos en que se han tutelado los derechos de los   extranjeros en Colombia. A continuación se presentan algunos ejemplos.     

4.5.4.1. Se ha protegido el derecho constitucional a la libertad de locomoción,   junto con el derecho a la igualdad y a la dignidad humana, de personas migrantes   extranjeras, para evitar, por ejemplo, que se les restrinja la movilidad por no   haber cumplido sus obligaciones tributarias.[28]    

4.5.4.2. Se ha tutelado el derecho al trabajo y al debido proceso de una persona   extranjera que ha participado en un concurso público para acceder a un cargo,   cuando no ha sido seleccionada para ocuparlo, a pesar de haber ocupado el mayor   puntaje y, en consecuencia, el primer puesto del concurso.[29] Para la Corte   Constitucional, era claro que el artículo 25 constitucional del derecho al   trabajo era aplicable y que, por tanto, al extranjero se le había desconocido.   Expresamente sostuvo: “[…] como   resultado de la actuación del demandado, al señor Grozdanov se le desconoció su   derecho fundamental al trabajo, pues no pudo acceder al cargo para el que   concursó, a pesar de cumplir a cabalidad con los requisitos exigidos.  El   artículo 25 de la Constitución dispone que ‘toda persona   tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas’.”[30]  También se ha protegido discriminaciones al interior de diferentes categorías de   migrantes extranjeros. Por ejemplo, se ha considerado inconstitucional permitir   a solamente a un extranjero nacionalizado ejercer una profesión, para la cual se   encuentra debidamente acreditado.[31]    

4.5.4.3. La jurisprudencia también ha protegido a los extranjeros el derecho a   la sindicalización y a ocupar cargos de dirección al interior de tales   organizaciones. Así lo estableció la Corte al declarar inconstitucionales las   normas legales del Código del Trabajo que contemplaban esas restricciones; las   consideraron contrarias a las reglas constitucionales y del bloque de   constitucionalidad, “que ni siquiera remotamente admite[n] la posibilidad de   que a los trabajadores extranjeros se les pueda restringir el derecho de   asociación sindical”.[32]  La Corte Constitucional ratificó esta posición al declarar inexequible una norma   legal expedida con posterioridad por el Congreso de la República, en la que   imponía nuevamente una limitación a los extranjeros para poder conformar cuerpos   directivos sindicales, pero más moderada. En esta oportunidad se prohibía, en   cualquier caso, que el comité ejecutivo o la junta directiva del sindicato se   conformaran en su mayoría por personas extranjeras, la cual se consideró   inconstitucional.[33]    

4.5.4.4. La Corte Constitucional ha considerado que una norma según la cual el   sistema de protección social se constituye para proteger a los colombianos, no   es inconstitucional por violar el derecho a la igualdad, al mínimo vital y a la   seguridad de las personas extranjeras en Colombia, por cuanto  (i) el   sistema de ‘protección’ social no es equiparable al Sistema de Seguridad social,   del cual no pueden ser excluidos las personas extranjeras;  (ii) el   enunciado normativo acusado “no se traduce, a lo largo de dicha normatividad,   en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho al trabajo o a la   seguridad social de los extranjeros, ya que, de manera alguna se dispone que los   trabajadores formales extranjeros vinculados a una Caja de Compensación Familiar   no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio familiar”.[34]    La Corte advirtió, en todo caso,  (1) que la decisión no podía   interpretarse como una “una autorización para desconocer el derecho al mínimo   vital del cual es titular toda persona, por el sólo hecho de serlo”;    (2) que la norma no impide en modo alguno al legislador, su facultad de   introducir beneficios del sistema de protección social a extranjeros;  (3)   de forma similar a como no pierden los Estados sus facultades para ampliar y   profundizar, mediante tratados bilaterales o multilaterales, la protección de   los derechos económicos, sociales y culturales.[35]    

4.5.4.5. La Constitución Política establece el principio según el cual ‘los   derechos políticos se reservan a los nacionales’ (art. 100, CP).   No obstante, la propia Constitución advierte que existen excepciones que   permiten participación política a los extranjeros. El propio artículo 100, luego   de establecer el citado principio, señala que ‘la ley podrá conceder a los   extranjeros residentes en Colombia el derecho al voto en las elecciones y   consultas populares de carácter municipal o distrital’.[36] La   protección constitucional a las personas extranjeras en Colombia para ejercer   ampliamente y sin discriminación sus derechos de asociación sindical, incluyendo   la posibilidad de acceder a los cargos directivos de esas organizaciones, es una   protección a los derechos de participación política, como lo estableció la   propia sentencia, al retomar lo dicho por la jurisprudencia constitucional al   respecto.[37]    

4.5.4.6. Se ha protegido el derecho de personas extranjeras a acceder en   condiciones de igualdad al sistema de educación superior.[38]    

4.5.4.7. La jurisprudencia ha tutelado el derecho de menores extranjeros a   acceder al sistema educativo público. Así, por ejemplo, ha garantizado a un   adolescente extranjero la posibilidad de mantenerse en el sistema educativo   público, garantizando así el goce efectivo de su derecho constitucional   fundamental a la educación y a un desarrollo armónico e integral, como lo   establece la Constitución. La Corte consideró que los trámites previos que se   debían realizar, se habían convertido en un obstáculo para que el menor gozara   de su derecho a la educación.  Por tanto, estableció que los trámites no se   podían exigir por el centro educativo acusado, ordenó a las autoridades   encargadas de aclarar la situación migratoria del menor hacerlo de manera   expedita y estableció que el establecimiento educativo pública no podía ser   sancionado por haber aceptado al menor extranjero como estudiante sin haber   exigido el pleno cumplimiento de los requisitos establecidos en la   reglamentación vigente.[39]    

4.5.4.8. La jurisprudencia constitucional también se ha ocupado de tutelar los   derechos de las personas extranjeras, incluso si su situación migratoria es   irregular. Así lo decidió la Corte al proteger el derecho al debido proceso de   un ciudadano extranjero en condición irregular, al que las autoridades   migratorias iban a deportar. Se anuló la decisión adoptada, se ordenó reiniciar   el procedimiento por parte de las autoridades, como el estricto cumplimiento del   derecho al debido proceso, así como también se ordenó la expedición de un   salvoconducto, mientras se aclaraba la situación migratoria del accionante.[40]  En este caso la Corte valoró el derecho fundamental de él y del resto de su   familia a permanecer unidos y no ser separados, en especial el de su hija, una   niña.    

5.   Conclusión    

El   legislador no incurre en una omisión legislativa relativa ni viola el derecho a   la igualdad de las personas migrantes extranjeras, al haber creado un Sistema   Nacional de Migraciones, SNM, dirigido únicamente a ‘elevar el nivel de   calidad de vida de las comunidades colombianas en el exterior’, que no   aborda las cuestiones referentes a los derechos de los migrantes extranjeros,   cuando se trata de disposiciones normativas que buscan promover el goce efectivo   de los derechos fundamentales de un grupo de personas vulnerables (los migrantes   colombianos en el exterior) que son distinguibles de otro grupo de personas,   también vulnerables (los migrantes extranjeros) con base en un criterio objetivo   y razonable (encontrarse fuera del territorio colombiano).    

Esta   decisión no implica desprotección o desmedro alguno de los derechos   fundamentales de los extranjeros en Colombia, que tienen derecho a gozar   efectivamente, en los términos amplios en que se encuentran consagrados en el   orden constitucional vigente y que son objeto de protección mediante la acción   de tutela.    

VII.   DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar  EXEQUIBLES los artículos 1 (parcial), 2, 3 (parcial), 4   (parcial), 5 (parcial), 7 y 8 (parcial) de la Ley 1465 del 29 de junio de 2011 ‘por   la cual se crea el sistema nacional de migraciones y se expiden normas para la   protección de los colombianos en el exterior’, por los cargos analizados en   la presente sentencia.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

Ausente en comisión    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente con excusa    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

ANDRES MUTIS VANEGAS    

Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Los demandantes forman parte del Consultorio Jurídico de la   Universidad del Rosario.    

[2]  Corte Interamericana de Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-18 de 17 de   septiembre de 2003, solicitada por los Estados Unidos Mexicanos. Condición   Jurídica y Derechos de los Migrantes Indocumentados. En el glosario para efectos   de dicha opinión también se dieron los siguientes significados: emigrante:   persona que deja un Estado con el propósito de trasladarse a otro y establecerse   en él; inmigrar: llegar a otro Estado con el propósito de residir en él;   inmigrante: persona que llega a otro Estado con el propósito de residir en él;   migrante: término genérico que abarca tanto al emigrante como al inmigrante;   estatus migratorio: situación jurídica en la que se encuentra un migrante, de   conformidad con la normativa interna del Estado de empleo; trabajador: Persona   que vaya a realizar, realice o haya realizado una actividad remunerada;   trabajador migrante documentado o en situación regular: persona que  se encuentra autorizada a ingresar, a permanecer y a   ejercer una actividad remunerada en el Estado de empleo, de conformidad con las   leyes de ese Estado y los acuerdos internacionales en que ese Estado sea parte;  trabajador migrante  indocumentado o en situación irregular: persona   que no se encuentra autorizada a ingresar, a permanecer y a ejercer una   actividad remunerada en el Estado de empleo, de conformidad con las leyes de ese   Estado y los acuerdos internacionales en que ese Estado sea parte, y que, sin   embargo, realiza dicha actividad; Estado de origen: estado   del cual es nacional el trabajador migrante; Estado de empleo o Estado   receptor: Estado en el cual el trabajador   migrante vaya a realizar, realiza o haya realizado una actividad remunerada.    

[3] Ver,   “A propósito de la migración”. Página en Internet de la OIM.   www.iom.int/jahia/jahia/lang/es/pid/3.    

[4] Expediente, folios 53 a 62.    

[5] Álvaro Calderón   Ponce de León.    

[6] Juliana Amaya Lamir; Expediente, folios 142 a 149.    

[7] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[8] Expediente, folios 150 a 159.    

[9] Arbitrariedad en el cambio de estatus de la visa de los   extranjeros que habitan Colombia, supuestas vulneraciones de las garantías   fundamentales por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y   desconocimiento de principios generales del Derecho Internacional en el   tratamiento de personas que solicitan asilo.    

[10] Folio 154.    

[11] El Centro de Estudios Legales y Sociales,   CELS, una organización no gubernamental que trabaja desde 1979 en la promoción y   protección de los derechos humanos, el fortalecimiento del sistema democrático y   el estado de derecho en la Argentina. El texto es suscrito por el director   ejecutivo del CELS, Gastón Chillier.    

[12] La Comisión de Apoyo a Refugiados y Migrantes [CAREF] es una   asociación civil sin fines de lucro que desde 1973 trabaja en Argentina por la   defensa de los derechos de refugiados, migrantes y desplazados en general,   desarrollando diferentes proyectos que permiten brindar asistencia y orientación   en aspectos relacionados con el acceso a los servicios sociales, salud,   educación, entre otros, con una perspectiva de derechos humanos.     

[13] Norma regional de protección de los derechos de la mujer en todo   el continente Americano.    

[14] Clínica Jurídica per la Justícia Social de   la Universitat de Valencia;  Tutora: Ruth Mestre i Mestre. Expediente, folios 114 a 141.    

[15] Dice la intervención: “El Comité de   Derechos Humanos también ha emitido recomendaciones, dirigidas a Colombia   específicamente y relativas a la ausencia de legislación comprensiva relativa a   la discriminación de los grupos minoritarios. En ese sentido, el último informe   de 2010, insta al Estado a asegurar una política de protección integral para   población desplazada, incluyendo una atención diferenciada a las mujeres, los   niños, los afrocolombianos y los indígenas. Con ello el Comité señala al Estado   la necesidad de establecer garantías específicas para aquellas personas   pertenecientes a grupos sociales discriminados por alguno de los motivos   expresamente prohibidos por el pacto (sexo, raza) cuando establece medidas de   protección para grupos vulnerables. Si bien el Comité se refiere expresamente a   los desplazados, nada impide entender que también debe hacerlo con otros grupos   vulnerables o discriminados por otra categoría sospechosa (nacionalidad)   igualmente prohibida.”    

[17] Folio140.    

[18] Cuando una Ley tiene vocación de integralidad, la consecuencia es   que la unidad de materia se flexibiliza, pudiendo incluirse contenidos   normativos que afecten una suerte de contenidos, que sin la integralidad   regulativa serían transgresores de la unidad de materia. Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C 812 de 2009, M.P. Mauricio   González Cuervo.    

[19] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-737 de 2001, M.P. Eduardo   Montealegre Lynett.    

[20] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia   C-1011 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, consideración 1.1.    

[21] La acción de la referencia presenta un cargo de omisión   legislativa relativa (violación al principio de igualdad); la demanda retoma la   jurisprudencia constitucional y hace alusión a cada uno de los requisitos que   para tales casos se impone.    

[22] Del Partido Liberal.    

[23] Dice la exposición de motivos: “A partir del esfuerzo y experiencia de ‘Colombia Nos Une’  los avances por integrar a los colombianos en el exterior han sido notorios,   tenemos como ejemplo de ello el programa del Instituto de Seguros Sociales -ISS-   denominado ‘colombiano seguro en el exterior’ el cual ofrece la   posibilidad a todos los colombianos residentes en el exterior de afiliarse y   realizar aportes al Sistema General de Pensiones o continuar con los aportes que   en algún momento efectuaron en Colombia, y así obtener una pensión vitalicia.   Igualmente el Sena ha adelanto importantes programas de capacitación presencial   y virtual dirigidos a la población migrante. La Universidad Nacional y otras   instituciones de educación ofrecen programas de formación a distancia. Las Cajas   de Compensación Familiar han incursionado también en el tema con el programa   ‘Mi casa con remesas’. Bastan estos ejemplos para reafirmar aún más la   importancia y la necesidad de estructurar y consolidar un Sistema Nacional de   Migraciones -SNM- que vele permanentemente por nuestros colombianos en el   exterior y que también, pueda encargarse de lo relacionado con los inmigrantes   residentes en nuestra Patria.  ||  De otra parte, considerando que un   problema de gran importancia para los inmigrantes colombianos que tienen una   vida laboral en los países de destino es el del acceso o continuidad al sistema   de seguridad social, se impone un política de negociación y celebración de   acuerdos bilaterales y multilaterales en materia de salud y de pensiones que les   garantice a nuestros connacionales emigrantes una posibilidad real de cobertura   para las contingencias de vejez, invalidez o enfermedad. Consecuente con esta   necesidad, observamos un importante avance a través de la firma del convenio de   seguridad social entre el Reino de España y Colombia del año 2005, aprobado   mediante Ley 1112 de 2006; del convenio de seguridad social celebrado entre las   repúblicas de Chile y Colombia, suscrito en Santiago en el año 2003 y aprobado   mediante Ley 1139 de 2007 y el acuerdo administrativo para la aplicación del   convenio Iberoamericano de Seguridad Social entre Colombia y Argentina.  ||    Millones de compatriotas colombianos por razones de orden laboral, académico,   empresarial, afectivo, búsqueda de oportunidades o por situaciones de orden   interno han tenido que emigrar del país y hoy viven en distintas naciones del   mundo, su condición de migrantes, sus anhelos, su situación de orden social,   económico, político, sus preocupaciones sobre seguridad social en materia de   salud, de pensiones, de riesgos profesionales, su situación de orden familiar,   sus arraigos, sus expectativas ciudadanas frente a sus instituciones, entre   otros asuntos, constituyen razón y motivo más que suficientes para que el   Congreso de la República se ocupe del tema de la migración de nuestros   connacionales, su impacto, las tendencias y promover iniciativas que contribuyan   al mejoramiento de la calidad de vida de esos compatriotas y al compromiso serio   de nuestras instituciones mediante políticas públicas sostenibles y permanentes   que permitan acompañar y proteger a nuestros colombianos en el exterior.” Gaceta del Congreso N° 591 de 2009.    

[24] Al respecto ver, entre otras, las   sentencias C-427 de 2000 (MP Vladimiro Naranjo Mesa), C-809 de 2002 (MP Eduardo   Montealegre Lynett; AV Jaime Araújo Rentería); C-225 de 2008 (MP Jaime Córdoba   Triviño (con AV), SV Humberto Antonio Sierra Porto), C-728 de 2009 (MP Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, SV María Victoria Calle Correa, Juan Carlos Henao   Pérez, Jorge Iván Palacio Palacio, Luis Ernesto Vargas Silva), C-127 de 2011 (MP   María Victoria Calle Correa).    

[25] El artículo 2 de la Ley 941 de 2005   establece: “Cobertura. El Sistema Nacional de Defensoría Pública prestará sus   servicios en favor de las personas que por sus condiciones económicas o sociales   se encuentran en circunstancias de desigualdad manifiesta para proveerse, por sí   mismas, la defensa de sus derechos. También se prestará por las necesidades del   proceso previstas en el inciso 2° del artículo 43 de la presente ley, en cuyo   caso el imputado o acusado pagará al Sistema la totalidad de los honorarios y   gastos causados.    

Para los efectos de la presente   ley, se entiende por persona en imposibilidad económica, aquella que carece de   recursos suficientes para proveer su defensa técnica y por persona en   imposibilidad social, aquella que por discriminación u otra circunstancia   excluyente no pueda acceder a un defensor particular”.    

[26] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1998 (MP Carlos Gaviria   Díaz). En este caso se dijo al respecto: “El artículo 86 de la Carta Política   consagra en favor de ‘toda persona’ la posibilidad de solicitar la   protección inmediata de sus derechos fundamentales amenazados o vulnerados,   mediante el uso de la acción de tutela. Así, cuando en la disposición se hace   alusión a ‘toda persona’, no se establece diferencia entre la persona   natural o jurídica, nacional o extranjera y, por tanto, legitima a todo titular   de un derecho fundamental amenazado o lesionado, para solicitar su   restablecimiento ante los jueces de la República. A su turno, el artículo 100   Superior, otorga a los extranjeros “los mismos derechos civiles” que se   conceden a los nacionales.  ||  Según las citadas disposiciones, es   claro que los extranjeros son titulares de este mecanismo de defensa, en armonía   con lo dispuesto en el artículo 13 de la Carta, según el cual a nadie se le   puede discriminar por razón de su ‘origen nacional’.  ||  En   consecuencia, Kiril Dimitrov Grozdanov, en su condición de ciudadano extranjero,   está legitimado para acudir a cualquier juez en procura de lograr el amparo de   sus derechos fundamentales.” En el caso se tutelaron los derechos al trabajo y   al debido proceso del accionante.    

[27] Corte Constitucional, sentencia C-123 de 2011 (MP Jorge Iván   Palacio Palacio). En este caso se decidió que “[…] el hecho de circunscribir a   personas naturales y de nacionalidad colombiana la calidad de socios de las   empresas de seguridad y vigilancia privada no representa una restricción   desproporcionada de los derechos de los extranjeros […]  ||  […] los   artículos 12 y 47 del Decreto Ley 356 de 1994 establecen un tratamiento   diferencial, que si bien limita el ejercicio de algunos derechos y libertades,   se encuentra constitucionalmente justificado por cuanto persigue fines   admisibles y para alcanzarlos utiliza medios razonables y proporcionados.   Además, la medida se sustenta en motivos constitucionales fundados, como la   necesidad de protección del orden público y la seguridad ciudadana, que no anula   el ejercicio de los derechos sino que lo limita en una actividad que por su   naturaleza involucra riesgo social y puede comprometer el orden público. […]”.   Esta decisión seguía lo dispuesto por la jurisprudencia constitucional en la   sentencia C-1058 de 2003 (MP Jaime Córdoba Triviño).    

[28] Corte Constitucional, sentencia C-292 de 2008 (MP Mauricio   González Cuervo, AV Jaime Araujo Rentería). En este caso se decidió que no es   razonable constitucionalmente una norma legal según la cual ‘La Dirección   General de Impuestos y Aduanas Nacionales podrá solicitar a los   organismos de seguridad, se impida la salida del país de aquellos extranjeros   que hayan obtenido ingresos de fuente nacional, mientras no cancelen el valor de   los impuestos’.    

[29] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1998 (MP Carlos Gaviria   Díaz), en este caso se resolvió tutelar el derecho al trabajo y al debido   proceso de Kiril Dimitrov Grozdanov. Dijo la Corte al respecto: “Cuando el   demandante, de nacionalidad Búlgara, se inscribió y participó en el concurso   convocado por Colcultura, tenía claro que los aspirantes colombianos tenían un   derecho de preferencia sobre él, siempre que se encontraran en las mismas   condiciones artísticas según la evaluación del jurado.  Por ello, si la   nota que merecieran sus pruebas resultara igual a la de un colombiano, éste   debía ser el escogido para el cargo en la Sinfónica.  De no ser así, es   decir, si él superaba en méritos a los nacionales colombianos sería el escogido,   precisamente porque entonces habrían desaparecido las condiciones de igualdad   que imperaban entre los concursantes antes de la aplicación de las pruebas.    ||  Ahora bien:  como según el jurado de Colcultura, el actor fue el   mejor de los músicos participantes, superando en méritos y calidades musicales a   los colombianos, Kiril Dimitrov debió ser nombrado Flautista de la orquesta, en   la categoría para la que concursó, en aplicación del artículo 22 del Acuerdo   0011 de 1979, pues, sin encontrarse el actor en idénticas condiciones a los   demás participantes de nacionalidad colombiana, el derecho de preferencia   establecido en la norma señalada no podía aplicarse.  ||  Para la   Corte es claro entonces que al demandante le fue vulnerado el derecho a la   igualdad.  […] Igualmente, se desconoció el artículo 100 ibídem,   según el cual los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos   civiles y garantías que se conceden a los colombianos, con la advertencia de que   la ley podrá, por razones de orden público, subordinar a condiciones especiales,   o negar el ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros.    Es evidente que la norma superior garantiza a los extranjeros el derecho al   trato igual, y a la protección jurídica de los derechos y garantías que se   otorgan a los colombianos.  ||  Ahora bien:  cuando el Instituto   demandado aplicó indebidamente el artículo 22 del Acuerdo 0011 de 1979, y varió   las normas del proceso de selección previamente establecidas a las cuales debía   sujetarse, desconoció los principios que rigen la actividad administrativa   -imparcialidad, igualdad, moralidad-, y violó el derecho al debido proceso del   actor, quien resultó sorprendido con una variación posterior y unilateral de las   reglas del juego.”    

[30] Corte Constitucional, sentencia T-380 de 1998 (MP Carlos Gaviria   Díaz).    

[31] Corte Constitucional, sentencia C-280 de 1995 (MP Jorge Arango   Mejía); en este caso se indicó que “No existe razón para que solamente los   “extranjeros nacionalizados” puedan ejercer tal especialidad. Cualquier   extranjero puede hacerlo si tiene un título reconocido en Colombia. La norma   viola el artículo 13, porque consagra una discriminación inaceptable, por causa   de la nacionalidad. Y, además, el artículo 100, pues no hay motivos de orden   público que justifiquen este recorte de los derechos de los extranjeros. Y no   existe una razón para que la ley restrinja así el derecho al trabajo del   extranjero, y en particular el que éste tiene al ejercicio de la especialidad   mencionada.  ||  Todo lo anterior cobra mayor fuerza si se tiene en   cuenta que el ejercicio de la medicina y de sus especialidades, es un servicio   humanitario, que va más allá de rígidos conceptos excluyentes.”    

[32] Corte Constitucional, sentencia C-385 de 2000 (MP Antonio Barrera   Carbonell). Se declaró inexequible el artículo 384 del Código Sustantivo del   Trabajo, y las expresiones acusadas de los artículos 388, 422 y 432 del mismo   Código.  Para la Corte “[…] la solidaridad de la clase trabajadora, y la   necesidad de la defensa de los intereses que le son comunes a ella, impone la   necesidad de la protección universal del derecho a la libertad y a la asociación   sindical. De ahí, que resulten completamente injustificadas las restricciones   que al derecho de asociación se imponen a los extranjeros en las normas   censuradas.”    

[33] Ver por ejemplo, la sentencia C-311 de 2007 (MP Nilson Pinilla   Pinilla; SV Jaime Araujo Rentería, Humberto Antonio Sierra Porto); en este caso   se consideró, entre otras cosas: “[…] al no estar justificada la   restricción en razones de orden público, la medida consistente en prohibir que   los extranjeros puedan conformar en mayoría, los comités ejecutivos y juntas   directivas de las federaciones o confederaciones sindicales, discrimina sin   razón válida, pues unos empleados, los colombianos, pueden ejercer a plenitud el   derecho a la asociación sindical y en cambio quienes igualmente son   trabajadores, pero con distinta nacionalidad, están privados de gozar una parte   de esa misma garantía laboral.  ||  Se configura así una ostensible   violación al artículo 13 de la Carta, pues el trato diferente que contiene el   segmento normativo acusado del artículo 422 del C. S. T., modificado por el 14   de la Ley 584 de 2000, no se funda en una justificación objetiva y razonable,   sino en el origen nacional del trabajador afiliado a dichas organizaciones de   segundo y tercer grado, situación que está expresamente proscrita no sólo por la   citada norma superior sino también por el artículo 39 ibídem, en concordancia   con lo establecido en los instrumentos internacionales ya citados, de acuerdo   con los cuales para poder gozar del derecho de asociación sindical es   indiferente el origen nacional de las personas, pues lo relevante es que se   trate de trabajadores.”    

[34] Corte Constitucional, sentencia C-834 de 2007 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto).    

[35] Corte Constitucional, sentencia C-834 de 2007 (MP Humberto Antonio   Sierra Porto).    

[36] Ver al respecto la sentencia C-523 de 2003 (MP Jaime Córdoba   Triviño).    

[37] Corte Constitucional, sentencia C-385 de 2000 (MP Antonio Barrera   Carbonell). La Corte tomó la decisión de declarar inconstitucionales las   prohibiciones y las limitaciones a los derechos de asociación sindical que se   habían establecido en el Código del Trabajo teniendo en cuenta, entre otras   consideraciones, que de acuerdo con la sentencia C-180 de 1994 (MP Hernando   Herrera Vergara): “la participación concebida dentro del sistema democrático  [vigente], […] implica la ampliación cuantitativa de oportunidades   reales de participación ciudadana, así como su recomposición cualitativa en   forma que, además del aspecto político electoral, su espectro se proyecte a los   planos de lo individual, familiar, económico y social”. La sentencia C-180 de   1994 se ocupó de estudiar la constitucionalidad del Proyecto de ley estatutaria   de participación política.     

[38] Corte Constitucional, sentencia T-774 de 1998 (MP Alfredo Beltrán   Sierra). En este caso se tuteló el derecho a la educación de un médico   salvadoreño, que al culminar sus estudios regresaría y se reincorporaría al   Sistema de Salud de su país, a ingresar a uno de los dos cupos de una   especialización en condiciones de igualdad. El aspirante había ocupado el   segundo puesto en el concurso, pero se le había negado el cupo, por cuanto ese   año se había decido asignar, fuera del concurso, al hijo de uno de los   profesores de la Institución educativa que ofrecía el programa académico.      

[39] Corte Constitucional, sentencia T-660 de 2013 (MP Luis Ernesto   Vargas Silva). En este caso, los padres del menor extranjero estaban tramitando   su nacionalidad, por lo que aún no podían acreditar que tuviera tal condición,   por otra parte, tampoco se trataba de un menor con visa estudiantil. La Corte   consideró que la violación del derecho a la educación del menor era   especialmente grave por cuanto no se trataba de acceder al sistema educativo,   sino que se trataba de no interrumpir el acceso del cual gozaba.  Al   respecto ver también la sentencia T-416 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz).    

[40] Corte Constitucional, sentencia T-956 de 2013 (MP Luis Ernesto   Vargas Silva); en este caso se resolvió tutelar los derechos de un ciudadano   chino, en condición migratoria irregular, quien convivía con su esposa y su   hija, también chinas, las cuales trabajan legalmente en un restaurante propio.