C-417-14

           C-417-14             

Sentencia C-417/14    

REGIMEN PARA LOS DISTRITOS ESPECIALES-Manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y de medio   ambiente    

PORCENTAJE DE REGALIAS DESTINADAS PARA CIENCIA Y   TECNOLOGIA, Y CONSERVACION DE BIODIVERSIDAD DE BUENAVENTURA-Vulneración por trato diferenciado injustificado/PORCENTAJE DE   REGALIAS DESTINADAS PARA CIENCIA Y TECNOLOGIA, Y CONSERVACION DE BIODIVERSIDAD   DE BUENAVENTURA-Inexequibilidad    

El parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617, en tanto prevé que   el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de   monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del   Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda   vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino   diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa   formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de   desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD del FCTI   para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a su turno   se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las entidades   territoriales, así como el principio democrático; (iii) se alteran los criterios   de reparto de los recursos del fondo entre los departamentos, con lo que a su   vez se afecta la equidad de la distribución; y (iv) crea un privilegio en cabeza   del Distrito de Buenaventura sin una justificación concreta y con amplio   sacrificio de valores y principios constitucionales, como la equidad del SGR de   cara a las entidades territoriales, la promoción del desarrollo regional a   través de la inversión en ciencia, tecnología e innovación, y los principios de   descentralización y autonomía territorial, así como el principio democrático.    

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Régimen en la Constitución Política    

De acuerdo con el artículo 332 superior, “el Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con   arreglo a las leyes preexistentes.” En concordancia, los artículos 360 y 361 de   la Constitución originalmente establecieron las siguientes pautas para el   reparto, administración e inversión de las regalías: Las regalías fueron   concebidas como una contraprestación -un precio- a favor del Estado –entendido   como la Nación y las entidades territoriales- que debía ser pagado a cambio de   la concesión del derecho a la explotación de recursos naturales no renovables.   Las regalías se dividían entre directas e indirectas: las primeras se   trasladaban a las entidades territoriales productoras y transportadoras, quienes   debían emplearlas en proyectos prioritarios de orden social según sus planes de   desarrollo. Las indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, el cual las   redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo a   criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población.   Estos recursos, por mandato constitucional, debían utilizarse en (i)   promoción de la minería, (ii) preservación del ambiente y (iii)   proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de   desarrollo de las respectivas entidades territoriales. Las regalías debían   repartirse entre las entidades territoriales; los constituyentes de 1991   expresamente eliminaron el porcentaje que anteriormente se reservaba la Nación.   La razón de esta decisión es que los recursos de las regalías se consideraron   indispensables para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, como   medida necesaria para hacer realidad la descentralización y la autonomía, y   específicamente permitir que las entidades territoriales atendieran las nuevas   funciones que les encargó la Carta de 1991. El destino de las regalías era la   inversión y el gasto social, pues además de compensar el impacto ambiental de   los proyectos extractivos, los constituyentes buscaron que ayudarán al   desarrollo de todas las regiones y sirvieran como herramienta de redistribución   del ingreso. Esta interpretación era defendida por la Corte Constitucional,   quien avalaba que el Legislador impusiera destinos específicos para los recursos   de las regalías, siempre y cuando (i) estuvieran dentro del ámbito de la   inversión social, según los mandatos de la Carta, y (ii) la regulación   persiguiera el uso eficiente de los recursos. El Constituyente y la   jurisprudencia constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a   financiar debían ser aquellos definidos por las propias entidades territoriales   como prioritarios. De esta forma, se buscaba promover el autogobierno de   aquellas y la participación de todos los ciudadanos –articulados en el sistema   de planeación- en la definición de los destinos de los departamentos, distritos   y municipios. La Constitución preveía mecanismos de vigilancia y control del uso   de las regalías, con el objetivo de evitar destinaciones inadecuadas y   contrarias de las áreas fijadas por el texto superior y las leyes. Inicialmente   esas funciones fueron asignadas a la Comisión Nacional de Regalías y luego   trasladadas al DNP. La Corte Constitucional avaló la existencia de controles   estrictos en la materia dada la naturaleza exógena de los recursos de las   regalías y la necesidad de asegurar su uso eficiente. Siempre y cuando se   respetaran los contenidos anteriores –la obligación del Estado de cobrar   regalías, el derecho de las entidades territoriales a participar en ellas de   forma directa o indirecta, y la destinación de esos recursos a las áreas   definidas por la Carta-, el Legislador gozaba de libertad de configuración para   definir las formas de reparto, los criterios de distribución y los mecanismos de   vigilancia y control. Esa libertad de configuración del Legislador concordaba   con la naturaleza exógena que reconocía a las regalías; éstas no eran   consideradas ingresos propios de las entidades territoriales sino recursos   externos originados en un derecho de participación en la contraprestación   obtenida por el Estado con ocasión de la explotación de los recursos naturales   no renovables.    

SISTEMA GENERAL DE REGALIAS-Modificaciones en Acto   Legislativo 05 de 2011    

FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION-Desarrollo normativo    

FONDO DE CIENCIA, TECNOLOGIA E INNOVACION-Recursos deben repartirse en la misma   proporción en que se distribuyen a los departamentos    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance    

Referencia: expediente D-9906    

Demanda de inconstitucionalidad contra el parágrafo 3° del artículo   127 de la ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos   Especiales”    

Actor: Germán Andrés Jiménez Arévalo    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá, D.C.,   dos (2) de julio de dos mil catorce (2014).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, conformada por   los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-, María Victoria   Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, Jorge Iván Palacio Palacio, Andrés Mutis Vanegas, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con fundamento en   los siguientes:    

1.       ANTECEDENTES    

El ciudadano   Germán Andrés Jiménez Arévalo, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, demandó el parágrafo 3° del artículo 127 de la ley 1617 de   2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos Especiales”, por   desconocimiento de los artículos 13 y 361 de la Constitución.    

Mediante auto   del 27 de septiembre de 2013, la demanda fue admitida. Además, para contar con   mayores elementos de juicio, fueron solicitadas algunas pruebas al Departamento   Nacional de Planeación (DNP) y a los secretarios generales del Senado de la   República y la Cámara de Representantes.    

Una vez las   pruebas fueron recibidas, por medio de auto del 12 de diciembre de 2013, el   Magistrado Sustanciador ordenó dar trámite a los ordinales cuarto, quinto, sexto   y séptimo del auto del 27 de septiembre anterior. En consecuencia, se dispuso   fijar en lista el precepto demandado. Así mismo, se ordenó comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, a la Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República, al Ministerio de Minas y Energía, al   Ministerio del Interior, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al DNP y a   las gobernaciones de todos los departamentos del país. El Magistrado también   invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente,   participaran en el debate jurídico que el presente asunto propone: las   universidades del Rosario, Andes, Externado, Javeriana, Nacional de Colombia,   Sergio Arboleda, del Sinú Seccional Montería, Pontificia Bolivariana Seccional   Montería, de Medellín, de Antioquia, Surcolombiana, del Norte y del Atlántico,   así como a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Federación Colombiana   de Municipios, a la Federación Nacional de Departamentos y a la Organización   Nacional Indígena de Colombia (ONIC). Por último, dio orden de dar traslado al   señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo   en los términos que le concede la ley.    

Cumplidos los   trámites constitucionales y legales propios de los procesos de   constitucionalidad, esta Corte procede a decidir la demanda de la referencia.    

1.1.          NORMA DEMANDADA    

A continuación   se transcribe el texto de la disposición acusada; se subrayan los apartes   censurados:    

“LEY 1617 DE 2013    

(febrero 5)    

Diario Oficial No. 48.695 de 5 de febrero de 2013    

Por la cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales.    

(…)    

TÍTULO VII.    

DISPOSICIONES FINALES.    

(…)    

CAPÍTULO II.    

DEL MANEJO Y APROVECHAMIENTO DE LOS RECURSOS NATURALES Y DE MEDIO   AMBIENTE.    

(…)    

ARTÍCULO 127. INVESTIGACIÓN, CONTROL Y VIGILANCIA DE LA   BIODIVERSIDAD. Con la finalidad de garantizar la protección, recuperación y   conservación de la biodiversidad, el Ministerio de Ambiente, la autoridad   ambiental creada en el marco de esta ley, la Corporación Autónoma Regional del   Valle del Cauca, la Universidad del Pacífico, la Universidad del Valle, el   Invemar, el IIAP, y la Dimar, establecerán el Comité de Monitoreo de la   Biodiversidad del Distrito de Buenaventura.    

PARÁGRAFO 1o. La Secretaría Técnica del Comité de Biodiversidad del   Distrito de Buenaventura, la realizará la autoridad ambiental del Distrito.    

PARÁGRAFO 2o. En el marco de este artículo, el comité de   biodiversidad, en el primer año de funcionamiento, debe realizar las acciones   administrativas y técnicas para establecer la línea base de biodiversidad del   Distrito de Buenaventura y, a partir de ello, cada año se deben realizar los   respectivos monitoreos, que permitan fijar las estrategias de protección,   recuperación y conservación de la biodiversidad.    

PARÁGRAFO 3o. De los recursos destinados por la Ley de Regalías   para ciencia y tecnología, se debe destinar el 15% para realizar las estrategias   de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del   Distrito de Buenaventura.”    

1.2.          FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA    

1.2.1.  El demandante alega que el parágrafo acusado viola el artículo 361   de la Constitución Política, toda vez que establece que el 15% de los recursos   asignados para ciencia tecnología e innovación, se deben destinar para realizar   estrategias de monitoreo, protección, recuperación y conservación de la   biodiversidad del Distrito de Buenaventura, sin respetar los requisitos   constitucionales que existen para que las entidades territoriales accedan a los   recursos de regalías, en especial a los del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación (en adelante FCTI).    

En este sentido, explica que la Constitución –a partir del acto   legislativo 5 de 2011- define que los recursos que ingresan al Sistema General   de Regalías, deben distribuirse entre los fondos de Ciencia, Tecnología e   Innovación, Ahorro y Estabilización, Desarrollo Regional y Compensación   Regional, así como a asignaciones directas dirigidas a las entidades   territoriales productoras y al ahorro pensional. Señala que la creación de los   fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), Desarrollo Regional y   Compensación Regional persigue el fortalecimiento de las regiones, razón por la   cual, para la distribución de sus recursos, se crearon unos órganos colegiados   de administración y decisión (OCAD) con amplia participación de las entidades   territoriales, a quienes se hizo responsables de elegir los proyectos a   financiar.    

Ahora bien, reconoce que la reforma constitucional otorgó un amplio   margen de configuración al Legislador para determinar los criterios de   distribución, objetivos, fines y forma de administración, ejecución y control de   los dineros de los ingresos provenientes de la explotación de recursos naturales   no renovables; no obstante, alega que la disposición censurada va más allá de   ese margen de configuración, pues “(…) no respeta los requisitos   constitucionales que existen para que las entidades territoriales accedan a los   recursos de regalías, en especial a los del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación”, ni la competencia de los OCAD para definir los proyectos a   financiar, competencia asignada directamente por la Carta Política.    

Aduce que “(…) la ley no puede desconocer las competencias que la   Constitución le dio a estos órganos [los OCAD] para definir proyectos de   inversión, definiendo destinaciones directas de los recursos de las regalías,   toda vez que dentro de un Estado de Derecho, se deben respetar las jerarquías   normativas, especialmente la Constitución”.    

En resumen, manifiesta:    

“En conclusión, no se pueden establecer porcentajes de destinación   específica para un municipio  con cargo a los recursos del Fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación, pues como ya se explicó el marco   constitucional de las regalías, en cuanto a estos recursos, fue mucha más   explícito, estableciendo desde la Carta los parámetros entre los cuales el   legislador podría moverse para regular la materia. Tampoco mediante ley podrá   desconocerse que los proyectos de inversión regionales a financiarse con estos   recursos  deben ser el resultado de un acuerdo entre la Nación y las   entidades territoriales, el cual se logra en los ejercicios de planeación   regional que realiza el Órgano Colegiado de Administración y Decisión, y mucho   menos ignorar que la distribución de los recursos de este Fondo se hace por   departamentos y no por municipios y distritos, como se hace en la norma   acusada”.    

1.2.2.  En segundo lugar, considera que el parágrafo también vulnera el   artículo 13 superior, “(…) toda vez que pone en una mejor posición al municipio   de Buenaventura frente a las demás entidades territoriales del país, al   garantizarle un 15% de los recursos destinados por la Ley de Regalías para   ciencia, tecnología e innovación, en relación con el resto de entidades que   tienen que entrar a concursar por los recursos del Fondo para financiar los   proyectos de inversión que someten a consideración del órgano colegiado de   administración y decisión”.    

Explica que la misma Constitución establece el mecanismo de reparto   de los dineros del fondo en mención con la finalidad de que todas las entidades   territoriales puedan acceder al SGR y asegurar así la equidad, de modo que las   leyes posteriores no pueden privilegiar a una entidad territorial específica,   como ocurre en este caso.    

Por último, expresa: “(…) no existe fundamento constitucional que   evidencie la justificación para el tratamiento especial que se le da al Distrito   de Buenaventura (…). Por el contrario lo que se observa con la norma acusada, es   un beneficio desproporcionado para un distrito, que por mandato legal, obtiene   un porcentaje fijo de recursos para unas actividades determinadas sin que se   someta a las condiciones establecidas para el acceso a los recursos dado desde   la Constitución”.    

1.3.          INTERVENCIONES    

1.3.1.  Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

Comienza por sostener que la disposición vulnera las reglas de   titularidad y reparto contenidas en el artículo 361 de la Carta, las cuales   resume de la siguiente forma:    

“a. Los recursos del SGR [Sistema General de Regalías] están   destinados a financiamiento de proyectos y programas en beneficio de las   entidades territoriales.    

b. La Constitución no establece ningún criterio que permita inferir   que dichos recursos pueden entregarse a una entidad territorial específica, sino   que define la forma en que deben distribuirse de manera equitativa.    

c. Los recursos del SGR no se entregan, salvo casos específicos de   asignación directa, a las entidades territoriales. Se consignan en fondos   especiales de conformidad con la destinación de los recursos, para la   financiación de proyectos concretos.    

d. Los recursos del SGR se consignan en los fondos señalados de   conformidad con porcentajes específicos señalados por la Constitución.    

e. Los recursos consignados en el Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación están destinados a financiación de proyectos regionales.    

f. La financiación de dichos proyectos debe concertarse con el   Gobierno Nacional.    

g. Finalmente, la norma prevé que los recursos del fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación deben repartirse en la misma proporción en que   se reparten los recursos de los Fondos de Compensación regional y de Desarrollo   Regional de los Departamentos”.    

Indica que el parágrafo entra en contradicción con estas reglas   porque (i) establece una destinación específica para el 15% de los   recursos del FCTI, pese a que la Constitución señala una destinación genérica   dirigida a las entidades territoriales, sin preferencia alguna; (ii)   introduce un nuevo criterio de distribución que no es equitativo y que va en   contravía del espíritu mismo de la reforma constitucional; (iii) exime   injustificadamente a una entidad territorial del deber que tienen las demás de   justificar, con proyectos concretos, la asignación de los recursos de las   regalías pertenecientes al FCTI; (iv) pasa por alto la regla de que la   asignación de los recursos debe hacerse según los proyectos de inversión   presentados por las entidades territoriales y a proyectos concretos; (iv)   al prever un porcentaje específico, se opone al sistema de distribución fijado   por la Constitución; (v) no tiene en cuenta la participación de las   entidades territoriales, pues la decisión se impone sin deliberación en los   OCAD; (vi) ignora la regla constitucional de que los recursos del FCTI   deben repartirse en la misma proporción en que se reparten los fondos de   Compensación Regional y Desarrollo Regional a los departamentos.    

Por otra parte, asegura que el parágrafo también vulnera el   artículo 360 superior, toda vez que modifica el régimen de distribución de   recursos del SGR por vía de una ley distinta a la designada por el   Constituyente; recuerda que ese precepto ordena que la ley que defina la   distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso   eficiente y destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los   recursos naturales no renovables, sea de iniciativa gubernamental, por ello el   Gobierno promovió la expedición de la ley 1530 de 2012. Explica que la ley 1617   no es la ley a la que se refiere el Constituyente, pues su temática es diferente   a la regulación del SGR.    

1.3.2.  Departamento Nacional de Planeación    

Coadyuva la demanda, con apoyo en los siguientes argumentos:    

Manifiesta que la disposición atacada contraría de manera abierta   las reglas del artículo 361 constitucional sobre distribución y ejecución de los   recursos del FCTI, intervención del OCAD en la toma de decisiones sobre el   reparto de los recursos, características de los proyectos de inversión a los que   deben dedicarse los dineros del FCTI, y reparto de los recursos de los demás   fondos del SGR.    

Asegura que también se opone a la jurisprudencia constitucional   sobre la naturaleza jurídica de la Ley Orgánica del Presupuesto, ya que la ley   1617 pretende modificar la ley 1530, la cual tiene naturaleza orgánica.    

Agrega que el parágrafo censurado tampoco se ciñe al requisito de   iniciativa gubernamental exigido por el inciso 2 del artículo 360 superior, pues   tuvo origen en el Congreso. Al respecto, explica que aunque el proyecto de ley   147 de 2011 Cámara, 240 de 2012 Senado fue presentado por el Ministro del   Interior, el artículo bajo examen fue incluido en la ponencia para segundo   debate en la Comisión Primera del Senado, sin consentimiento o aquiescencia del   Ejecutivo.    

Sostiene que la disposición afecta los derechos adquiridos de los   departamentos, distritos y municipios destinatarios de los recursos de regalías   directas y de los que integran los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación,   Desarrollo Regional, Compensación Regional, Ahorro y Estabilización, y Pensiones   Territoriales, por cuanto al variar la distribución consagrada en la   Constitución del FCTI, consecuencialmente se varía todo el reparto del SGR.    

Aduce que desconoce la competencia exclusiva de los OCAD para   definir los proyectos de inversión, así como la regla de concordancia entre, de   un lado, los proyectos a financiar y, de otro, el Plan Nacional de Desarrollo y   los planes de desarrollo territoriales, lo que a su vez significa una limitación   de la autonomía de las entidades territoriales.    

Explica que el destino al que alude el parágrafo no tiene un límite   temporal, de manera que no puede ser clasificado como un proyecto, lo que se   traduce en que constituye un gasto corriente que deberá ser incluido en todos   los presupuestos bienales del Sistema, pese a la prohibición constitucional de   financiar gasto corriente con los recursos del FCTI.    

Afirma que el artículo 361 de la Constitución establece que los   recursos del FCTI solamente pueden ser asignados a departamentos, de modo que el   parágrafo viola este mandato porque entrega recursos del Fondo directamente al   Distrito de Buenaventura.    

Por último, argumenta que también desconoce el principio de   igualdad, ya que introduce un trato desigual frente a las entidades   territoriales diferentes al Distrito de Buenaventura, el cual no tiene   justificación constitucional.    

1.3.3.  Ministerio del Interior    

En primer lugar, señala que las exposiciones del demandante no   obedecen al sentido de objetividad de la norma cuestionada, sino a evaluaciones   personales, por tanto, la demanda no se ciñe al requisito de certeza. Así mismo,   menciona que en este caso la transcripción jurisprudencial no guarda coherencia   con los cargos, y que los argumentos versan sobre elementos que no trató el   Legislador, de modo que el actor da un alcance diferente a lo señalado por la   disposición.    

A continuación, defiende la constitucionalidad del parágrafo por   las siguientes razones:    

Señala que no existe discriminación por parte del precepto acusado,   por el contrario, la regulación encuentra justificación en el artículo 55   transitorio de la Constitución y constituye una acción afirmativa a favor de   población afrocolombiana. Por lo anterior, asegura que la disposición acusada es   razonable a la luz de la Constitución y forma parte de un marco de protección a   la población vulnerable en un contexto biodiverso como conjunto.    

1.3.4.  Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Manifiesta que comparte los argumentos del demandante, ya que los   recursos del SGR tienen una destinación específica según el artículo 361 de la   Constitución, por tanto, es inconstitucional destinar un porcentaje de las   regalías a un municipio específico sin que esté presente un proyecto de   inversión aprobado por el respectivo OCAD.    

Igualmente, aduce que el parágrafo desconoce el esquema de   distribución de recursos del SGR definido en la Constitución y en normas   orgánicas.    

Por último, resalta que la norma objeto de la acción lesiona la   igualdad, pues permite que el municipio de Buenaventura reciba recursos sin   participar en la distribución que se hace por departamento de manera   proporcional.    

1.3.5.  Federación Colombiana de Municipios    

Solicita que el parágrafo se declare inconstitucional, ya que   contiene una decisión que no fue concertada con las entidades territoriales y   que responde a un modelo centralista del ordenamiento territorial.    

1.3.6.  Gobernación de Nariño    

Solicita se declare la inconstitucionalidad de la norma demandada   por las razones que siguen:    

Argumenta que la ley 1617 de 2013 busca objetivos loables como   dotar a los distritos de las facultades, instrumentos y recursos que les   permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo, así como   promover el desarrollo integral de su territorio; sin embargo, la disposición   censurada contraviene lo dispuesto en el artículo 361 constitucional, reformado   por el artículo 2 del acto legislativo 005 de 2011, toda vez que modifica la   destinación de los recursos del SGR.    

Explica que la distribución de los recursos del SGR se encuentra    ligada por la Carta Política a la formulación de proyectos regionales inmersos   en los planes de desarrollo nacional y territoriales, estructura sistémica que   se rompe con el contenido del parágrafo demandado.    

1.3.7.  Gobernación de Cundinamarca    

Coadyuva las pretensiones de la demanda con base en las siguientes   consideraciones:    

En primer lugar, aduce que la norma desconoce la competencia de los   funcionarios responsables de definir los proyectos prioritarios regionales, es   decir quienes conforman los OCAD. En ese sentido, señala que de acuerdo al   mandato contenido en el artículo 2 constitucional, se debe dar participación a   las autoridades territoriales, mas aún cuando la norma superior destaca que la   representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será   mayoritaria en relación con la del Gobierno Nacional.    

En segundo lugar, sostiene que el precepto desconoce el derecho   fundamental a la igualdad, porque sitúa en ventaja al Distrito de Buenaventura   frente a las demás entidades territoriales, las cuales deben someterse a los   procedimientos establecidos para obtener la aprobación de proyectos a financiar   con recursos del FCTI.    

1.3.8.  Gobernación de Antioquia    

Sostiene que el precepto demandado es inconstitucional, toda vez   que contraría el destino de los recursos del FCTI fijado por la Constitución,   como es el incremento de la capacidad científica, tecnológica, de innovación y   de competitividad de las regiones, mediante proyectos de contribuyan a la   producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato   productivo y en la sociedad en general. De igual manera, aduce que el parágrafo   varía las reglas de distribución del FCTI fijadas por el Constituyente y entrega   recursos a una entidad específica no prevista en la Carta.    

1.3.9.  Gobernación de Risaralda    

Solicita que se declare inexequible la norma demandada con base en   las siguientes consideraciones:    

Por tal razón, sostiene que el parágrafo demandado desconoce los   postulados constitucionales al destinar un 15% de los recursos de ciencia y   tecnología para actividades de monitoreo, protección, recuperación y   conservación de la biodiversidad del Distrito de Buenaventura.  Argumenta   que si bien la distribución de regalías es un asunto que hace parte del amplio   margen de configuración del Legislador, esta facultad encuentra un límite en el   mandato constitucional sobre su distribución, tal como lo señaló esta Corte en   la sentencia C-010 de 2013.    

1.3.10. Gobernación del Atlántico    

Coadyuva las pretensiones de la demanda con base en las razones que   a continuación se exponen:    

En primer lugar, considera que la disposición demandada vulnera el   contenido de los artículos 360 y 361 constitucionales y las disposiciones de la   ley 1530 de 2012, los cuales señalan que la única finalidad del FCTI es   financiar proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el   Gobierno Nacional, teniendo como fuente de financiación el porcentaje que asigna   la Constitución y que sólo por vía de acto legislativo puede ser modificado.    

Adicionalmente, aduce que el parágrafo desconoce el artículo 13   superior, pues es discriminatoria la determinación del legislativo al cercenar   las condiciones igualitarias de los entes territoriales para asignar sin   fundamentación alguna a una entidad territorial un porcentaje fijo del FCTI.    

Finalmente, menciona que la reasignación de recursos a través de la   ley 1617 de 2013 constituye en una acción transgresora por cuanto el porcentaje   presupuestal que le corresponde al FCTI se encuentra liquidado en el presupuesto   bianual expedido por orden constitucional a través de la ley 1530 de 2012, de   tal suerte que los proyectos que vienen aprobados con cargo a los recursos del   fondo no pueden verse afectados por una redistribución inconstitucional de   recursos.    

1.3.11. Gobernación de Quindío    

Solicita la exequibilidad de las normas acusadas, ya que considera   que según la jurisprudencia constitucional, el Legislador puede introducir   tratos legales dispares si con ello logra conseguir objetivos   constitucionalmente relevantes.    

1.3.12. Universidad Surcolombiana    

La Clínica Jurídica de Interés Público de la Universidad   Surcolombiana solicita la inexequibilidad de la norma demandada con base en las   siguientes consideraciones:    

Previo el análisis del actual SGR, modificado mediante el acto   legislativo 005 de 2011, argumenta que la norma acusada rompe con la búsqueda de   la equidad del nuevo Sistema al establecer una asignación específica a favor del   distrito de Buenaventura, mientras que las demás entidades territoriales, para   acceder a los recursos del FCTI, deben agotar un trámite ante las OCAD. Del   mismo modo, señala que el parágrafo desconoce el trámite general establecido por   el artículo 361 de la Constitución al tomar directamente el 15% de los recursos   del fondo y no someter la asignación a la presentación de programas y/o   proyectos ante el respectivo OCAD.    

Añade que el precepto también vulnera el artículo 13 constitucional   en la medida en que no asegura un proceso de asignación uniforme e igualitario   para todos los entes territoriales interesados en recibir esos recursos.    

Por último, frente a la potestad de configuración del Legislador en   materia de regalías, afirma que ésta es amplia, pero con la modificación   introducida mediante el acto legislativo 005 de 2011se ve limitada por el   respeto de tres mínimos constitucionales señalados en la sentencia C-010 de   2013; a partir de lo anterior manifiesta que la disposición acusada desconoce el   tercer mínimo, puesto que desborda el límite de configuración legislativa en lo   referente a la competencia constitucional otorgada al OCAD.  Así mismo, la   norma desconoce el alcance del artículo 361 constitucional en el sentido de que   éste determina que los recursos del FCTI se deben distribuir departamentalmente,   no como en el caso objeto de análisis, que concede 15% del fondo al Distrito de   Buenaventura.    

1.4.          CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

Solicita declarar inexequible el parágrafo 3 del artículo 127 de la   ley 1617, pues considera que su contenido normativo es abiertamente contrario a   los artículos 360 y 361 superiores.    

En su sentir, la Ley no puede fijar una distribución de los   recursos del FCTI diferente a la señalada por la Carta Política, como ocurre en   este caso.    

Añade que el destino que introduce el precepto atenta contra el fin   constitucional de hacer la distribución de las regalías en forma equitativa   entre todos los entes territoriales del país por intermedio de la concertación   entre éstos y el Gobierno Nacional.    

Para terminar, asevera que “[s]i de alguna manera pudiera   concebirse procedente constitucionalmente la distribución analizada, la misma no   tendría cabida en la forma vista porque lo correspondiente a proyectos   ambientales se debe cubrir a través de los recursos de las regalías destinadas a   ser distribuidos a través de los Fondos de Desarrollo y Compensación regionales   y no por intermedio de los destinados a ciencia, tecnología e innovación”.    

1.5.          PRUEBAS RECAUDADAS    

Por medio de   auto del 27 de septiembre de 2013, el Magistrado Sustanciador decretó las   siguientes pruebas:    

“SEGUNDO.  Por medio de la Secretaría General de la   Corte Constitucional, OFICIAR al Departamento Nacional de Planeación con   el fin de que informe: (i) cuál es la normativa vigente para la distribución de   los recursos que el Acto Legislativo 05 de 2011 dispuso para la Ciencia,   Tecnología e Innovación y (ii) señale el mecanismo de estudio y aprobación de   los proyectos a financiar con los recursos dispuestos en el mismo Acto   Legislativo, en relación con la Ciencia, Tecnología e Innovación.    

TERCERO.  Por medio de la   Secretaría General de la Corte Constitucional, OFICIAR a:    

1. Los Secretarios Generales del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes para que, en el término de diez (10) días hábiles,   contados a partir de la notificación del presente auto, se sirvan remitir a esta   Corporación:    

a) Originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las   que consten los antecedentes legislativos de los trámites en sesiones plenarias   que surtió la Ley 1617 de 2013. Al enviar las gacetas, los Secretarios Generales   deberán indicar las páginas exactas en las cuales se encuentra la parte   pertinente al trámite de la ley de la referencia.    

b) Certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones, con   el número exacto de votos con que fue aprobada en las sesiones plenarias la ley   de la referencia -votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y   abstenciones-.    

2. Los Secretarios Generales de la Comisión Primera del Senado de   la República y de la Cámara de Representantes para que, en el término de diez   (10) días hábiles contados a partir de la notificación del presente auto, se   sirvan remitir a esta Corporación:    

a) Originales o copia auténtica de las Gacetas del Congreso en las   que consten los antecedentes legislativos de los trámites en las Comisiones, que   surtió la Ley 1617 de 2013. Al enviar las gacetas, los Secretarios Generales   deberán indicar las páginas exactas en las cuales se encuentra la parte   pertinente al trámite de la ley de la referencia.    

b) Certificación del quórum y del desarrollo de las votaciones, con   el número exacto de votos con que fue aprobada en las Comisiones la ley de la   referencia -votos emitidos, votos afirmativos, votos negativos y abstenciones-.”    

En respuesta,   la Corporación recibió la siguiente información:    

1.5.1.  Departamento Nacional de Planeación    

Explica que la normativa vigente en materia de regalías está   compuesta por el acto legislativo 05 de 2011 y la ley 1530 de 2012.    

A partir de esta normativa, indica que el DNP, para el caso   específico del FCTI, debe calcular la distribución de los recursos, con   fundamento en los criterios definidos en la Constitución,    

Sobre el mecanismo de estudio y aprobación de los proyectos a   financiar con los recursos del FCTI, señala que según el parágrafo 2 del   artículo 361 de la Constitución, un proyecto de inversión de ciencia, tecnología   e innovación sólo puede ser financiado si previamente ha sido formulado,   presentado, verificado, viabilizado, priorizado y aprobado por la autoridad   competente, esta es el OCAD de Ciencia, Tecnología e Innovación. Señala que   Colciencias, por expreso mandato constitucional, es la secretaría técnica del   OCAD referido, mientras la Comisión Rectora del SGR debe definir la política   general del sistema, evaluar su ejecución y dictar las regulaciones de carácter   administrativo orientadas a asegurar su adecuado funcionamiento.    

2.       CONSIDERACIONES    

2.1.          COMPETENCIA    

De conformidad   con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre   la demanda de la referencia, pues la disposición acusada hace parte de una ley   de la República.    

2.2.          EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA    

2.2.1.  El Ministerio del Interior asegura que la demanda carece de   certeza, pues “no obedece al sentido de objetividad de la norma” demandada.    

2.2.2.  Por el contrario, la Sala estima que los cargos formulados por el   demandante se fundamentan en una interpretación prima facie razonable del   precepto demandado; ciertamente, como entiende el actor, el parágrafo bajo   examen ordena que un porcentaje fijo de las regalías para ciencia y tecnología   se destine a ciertas actividades de naturaleza ambiental en una entidad   territorial específica, por tanto, las acusaciones no se edifican sobre un   contenido normativo que no sea posible atribuir al enunciado del parágrafo.    

Adicionalmente, los argumentos del demandante son claros,   específicos, de naturaleza constitucional y generan una duda mínima sobre la   inconstitucionalidad del parágrafo, razones por las cuales se concluye que la   demanda es apta.    

2.3.1.  El demandante considera que el parágrafo 3 del artículo 127 de la   ley 1617 vulnera los artículos 13 y 361 de la Constitución por las siguientes   razones:    

En primer lugar, sostiene que el precepto, en tanto prevé que el   15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de   monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del   Distrito de Buenaventura”, desconoce las regulaciones del artículo 361 sobre los   siguientes aspectos: (i) la distribución y destino de los recursos   del SGR, (ii) la competencia de los OCAD para elegir los proyecto a   financiar con los dineros del FCTI, y (iii) los requisitos para que las   entidades territoriales puedan beneficiarse del FCTI.    

En segundo lugar, alega que el parágrafo viola el principio de   igualdad, ya que otorga un privilegio injustificado al Distrito de Buenaventura,   que consiste en una asignación directa de recursos del FCTI y la exclusión del   requisito de formular los proyectos y concursar por la financiación.    

2.3.2.  La mayoría de los intervinientes y el Ministerio Público apoyan la   demanda y agregan argumentos como los siguientes: (i) vulneración de los   principios de autonomía y descentralización de las entidades territoriales   porque la disposición no permite la participación de estas últimas en la toma de   la decisión sobre la distribución de los recursos del FCTI; (ii)   violación de la iniciativa gubernamental exclusiva de la ley que se ocupe del   SGR;  (iii) quebrantamiento de los derechos adquiridos de las entidades   territoriales beneficiarias de las regalías directas y de los fondos que   conforman el SGR; (iv) trasgresión de la prohibición   constitucional de financiar gasto corriente con recursos del FCTI; y (v)   violación de la regla constitucional según la cual solamente los departamentos   pueden acceder a los recursos del FCTI.    

2.3.3.  Por el contrario, el Ministerio del Interior y la Gobernación de   Quindío defienden la constitucionalidad del parágrafo, bajo el argumento de que   contiene una medida de acción afirmativa a favor de la población afrocolombiana   y persigue fines legítimos, como la protección de la biodiversidad.    

2.3.4.  En este contexto, corresponde a la Sala determinar si el parágrafo   3 del artículo 127 de la ley 1617 de 2013, en tanto prevé que el 15% de las   regalías para ciencia y tecnología se deben destinar a realizar actividades de   monitoreo, protección, recuperación y conservación de la biodiversidad del   Distrito de Buenaventura, quebranta el principio de igualdad y la configuración   del SGR contemplada en el artículo 361 de la Constitución.    

Antes de resolver este interrogante, la Sala examinará el nuevo   diseño del SGR introducido por el acto legislativo 05 de 2011, las reglas   específicas que gobiernan el FCTI, y los antecedentes del parágrafo acusado; con   base en este análisis se ocupará de la constitucionalidad del precepto.    

2.4.          DISEÑO CONSTITUCIONAL DEL SISTEMA   GENERAL DE REGALÍAS    

2.4.1.  El régimen de regalías en el texto original de la Constitución de   1991    

De acuerdo con el artículo 332 superior, “[e]l Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no   renovables, sin perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con   arreglo a las leyes preexistentes.” En concordancia, los artículos 360 y 361 de   la Constitución originalmente establecieron las siguientes pautas para el   reparto, administración e inversión de las regalías:    

2.4.1.1.                       Las regalías fueron concebidas como una   contraprestación -un precio[1]-   a favor del Estado –entendido como la Nación y las entidades territoriales[2]- que debía   ser pagado a cambio de la concesión del derecho a la explotación de recursos   naturales no renovables[3].    

2.4.1.2.                       Las regalías se dividían entre directas e   indirectas: las primeras se trasladaban a las entidades territoriales   productoras y transportadoras[4],   quienes debían emplearlas en proyectos prioritarios de orden social según sus   planes de desarrollo.[5]  Las indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, el cual las   redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo a   criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población.   Estos recursos, por mandato constitucional, debían utilizarse en (i)   promoción de la minería[6],  (ii) preservación del ambiente[7]  y (iii) proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en   los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales[8].    

2.4.1.3.                       Las regalías debían   repartirse entre las entidades territoriales; los constituyentes de 1991   expresamente eliminaron el porcentaje que anteriormente se reservaba la Nación.   La razón de esta decisión es que los recursos de las regalías se consideraron   indispensables para fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, como   medida necesaria para hacer realidad la descentralización y la autonomía, y   específicamente permitir que las entidades territoriales atendieran las nuevas   funciones que les encargó la Carta de 1991.    

2.4.1.4.                       El destino de las   regalías era la inversión y el gasto social, pues además de compensar el impacto   ambiental de los proyectos extractivos[9],   los constituyentes buscaron que ayudarán al desarrollo de todas las regiones y   sirvieran como herramienta de redistribución del ingreso. Esta interpretación   era defendida por la Corte Constitucional, quien avalaba que el Legislador   impusiera destinos específicos para los recursos de las regalías, siempre y   cuando (i) estuvieran dentro del ámbito de la inversión social, según los   mandatos de la Carta, y (ii) la regulación persiguiera el uso eficiente   de los recursos.[10]    

2.4.1.5.                       El Constituyente y la jurisprudencia   constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a financiar debían ser   aquellos definidos por las propias entidades territoriales como prioritarios[11]. De esta   forma, se buscaba promover el autogobierno de aquellas y la participación de   todos los ciudadanos –articulados en el sistema de planeación- en la definición   de los destinos de los departamentos, distritos y municipios.    

2.4.1.6.                       La Constitución preveía mecanismos de   vigilancia y control del uso de las regalías, con el objetivo de evitar   destinaciones inadecuadas y contrarias de las áreas fijadas por el texto   superior y las leyes. Inicialmente esas funciones fueron asignadas a la Comisión Nacional de Regalías y luego trasladadas al DNP[12]. La Corte   Constitucional avaló la existencia de controles estrictos en la materia dada la   naturaleza exógena de los recursos de las regalías y la necesidad de asegurar su   uso eficiente.    

2.4.1.7.                       Siempre y cuando se respetaran los contenidos   anteriores –la obligación del Estado de cobrar regalías, el derecho de las   entidades territoriales a participar en ellas de forma directa o indirecta, y la   destinación de esos recursos a las áreas definidas por la Carta-, el Legislador   gozaba de libertad de configuración para definir las formas de reparto, los   criterios de distribución y los mecanismos de vigilancia y control[13].    

2.4.1.8.                       Esa libertad de configuración del Legislador   concordaba con la naturaleza exógena que reconocía a las regalías; éstas no eran   consideradas ingresos propios de las entidades territoriales sino recursos   externos originados en un derecho de participación en la contraprestación   obtenida por el Estado con ocasión de la explotación de los recursos naturales   no renovables[14].    

2.4.2.  El acto legislativo 05 de 2011. Reforma del régimen constitucional   de las regalías    

2.4.2.1.   Debido a la inequidad e ineficiencia que generó el sistema de   reparto de regalías que consagraba originalmente la Carta de 1991 y la necesidad   de adoptar medidas para asegurar la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas   públicas nacionales y territoriales[15] –por   ejemplo, mediante la reducción de los niveles de déficit y endeudamiento   externo, y el control de la tasa de cambio[16]-,   como parte de un paquete de reformas de orden económico y fiscal[17], el   Gobierno Nacional propuso la modificación de los artículos 360 y 361 superiores.    

2.4.2.2.                       Con la mira en esos objetivos, el acto   legislativo 05 de 2011 introdujo a grandes rasgos los siguientes cambios:    

2.4.2.2.1.                       Unificó en un sólo sistema –Sistema General de Regalías (SGR)- el reparto de los recursos de   las regalías, y desvinculó el derecho de las entidades territoriales a   participar en ellas de la producción como factor principal.    

2.4.2.2.2.                       Cambió el destino de las regalías al señalar:    

“Artículo 361. Los ingresos del Sistema General de Regalías   se destinarán al financiamiento de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo   pensional; para inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia,   tecnología e innovación; para la generación de ahorro público; para la   fiscalización de la exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento   y cartografía geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general   de la economía buscando mejorar las condiciones sociales de la población.”    

2.4.2.2.3.                       Varió la distribución de los recursos y la fijó   de la siguiente manera -inciso 4 del artículo 2-:    

·         10%: ahorro pensional territorial.    

·         10%: inversiones en ciencia, tecnología e   innovación.    

·         Hasta 30%: generación de ahorro público y   estabilización.    

·         2%: fiscalización de la exploración y   explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del   subsuelo.    

·         Los recursos restantes para:    

o    20%: asignaciones directas a entidades   territoriales donde se adelante la explotación y a municipios y distritos con   puertos marítimos y fluviales por donde se transporten los recursos explotados o   productos derivados de ellos.    

o    80%: financiación de proyectos para el   desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales.    

2.4.2.2.4. Ordenó que la administración de los recursos –salvo los de las   asignaciones directas- se lleve a cabo por intermedio de los siguientes fondos:   “Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de   Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.” El Fondo de Compensación   Regional solamente tendrá una duración de 30 años.    

Respecto de los recursos de ahorro pensional, el acto legislativo   no precisó la forma de administración. Esta es una materia cuya regulación se   delegó al Legislador.    

Por otra parte, el artículo 2 dispuso que los recursos destinados a   ahorro y estabilización se deben depositar en un fondo que recibe el mismo   nombre, y serán administrados por el Banco de la República en los términos que   establezca el Gobierno Nacional. Según el inciso 10 del artículo 2 del acto   legislativo, estos recursos deben emplearse en “los períodos de desahorro”. La   reforma no señaló exactamente cómo serán usados esos dineros y delegó a la ley   –de iniciativa gubernamental- tal definición.[20]    

2.4.2.2.5.                       Si bien la reforma constitucional no eliminó   las regalías directas, en virtud del reparto señalado en el inciso 4 del   artículo 2, las redujo. Estas asignaciones pueden ser ejecutadas directamente   por la respectiva entidad territorial productora o portuaria.    

2.4.2.2.6.                       Excluyó los recursos de las regalías del   Presupuesto General de la Nación y del Sistema General de Participaciones, y   ordenó la creación de un sistema presupuestal propio cuya definición también se   delegó al Congreso.    

2.4.2.2.7.                       Encargó al Ministerio de Minas y Energía la   función de fiscalizar la exploración y explotación de los yacimientos, y la   promoción del conocimiento y cartografía geológica del subsuelo. Además, creó el   Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, “cuyo   objeto será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema   General de Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana   y el Buen Gobierno.”    

2.4.2.2.8.                       Dispuso que en adelante el porcentaje de las   regalías destinado a inversión en las entidades territoriales -los recursos   administrados por los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional,   y eventualmente por el FCTI- sean repartidos conforme a los siguientes criterios   e institucionalidad:    

En primer lugar, los recursos deben destinarse a proyectos   específicos: en el caso de los recursos de los fondos de Desarrollo Regional y   Ciencia, Tecnología e Innovación, el destino de los dineros son “proyectos   regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno   Nacional” (inciso 8 del artículo 2); mientras en el caso del Fondo de   Compensación Regional, deben ser “proyectos de impacto regional o local de   desarrollo en las entidades territoriales más pobres del país, de acuerdo con   criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), población y desempleo, y   con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de periferia” (inciso 9 del   artículo 2). El parágrafo 2 del artículo también sugirió que las asignaciones   directas deben destinarse a proyectos específicos.    

En segundo lugar, como indica el parágrafo 2 del artículo 2, tanto   las asignaciones directas como los recursos de los fondos de Ciencia, Tecnología   e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación Regional, deben utilizarse en   proyectos elaborados en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los   planes de desarrollo de las entidades territoriales.    

En tercer lugar, los proyectos a financiar deben ser definidos por   “órganos colegiados de administración y decisión” (OCAD) en los que tendrá una   participación el Gobierno Nacional. En materia de asignaciones directas, los   órganos colegiados de los departamentos serán integrados por “dos (2) Ministros   o sus delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número   representativo de alcaldes”, y los órganos de los municipios y distritos   “estarán conformados por un delegado del Gobierno Nacional, el gobernador o su   delegado y el alcalde”.    

De otro lado, los proyectos que recibirán financiación del FCTI   serán elegidos por un OCAD en el que deben tener asiento: “(…) el Gobierno   Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del   Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y   tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)   Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se   refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de   las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.    

Finalmente, los proyectos de impacto regional de los departamentos,   municipios y distritos que se financiarán con los recursos de los fondos de   Desarrollo y Compensación Regional, serán definidos “(…) a través de ejercicios   de planeación regional por órganos colegiados de administración y decisión    donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante   del Organismo Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus   delegados y un número representativo de alcaldes”.    

El parágrafo 2 resalta que la representación de las entidades   territoriales en los OCAD debe ser mayoritaria en relación con la del Gobierno   Nacional.    

Como se indicó en la sentencia C-624 de 2013[21], una   interpretación histórica, textual, sistemática y   teleológica de estas últimas reglas lleva a concluir que (i) los   proyectos que pueden recibir apoyo económico de los fondos mencionados deben ser   acordados entre el Gobierno Nacional y las respectivas entidades territoriales,   a partir de un debate en el que todas las partes sean consideradas como iguales,   lo que supone que tengan la misma posibilidad de incidir en la decisión, y   (ii) las entidades territoriales deben tener una representación mayoritaria   con el objetivo de que su participación en la toma de decisiones sea eficaz[22].    

2.4.2.3.                       En resumen, el acto legislativo 05 de 2011, con   el propósito de hacer más equitativa y eficiente la distribución de las   regalías, contribuir mediante su administración a la sostenibilidad y   estabilidad de las finanzas nacionales y territoriales, y hacer más eficiente y   eficaz su uso[23],   introdujo en términos generales las siguientes modificaciones: unificó el   sistema de reparto; eliminó la producción como principal criterio de   distribución; implementó nuevos destinos como el ahorro pensional, el ahorro con   miras a la sostenibilidad y la inversión en ciencia y tecnología; creó una nueva   institucionalidad que busca fortalecer la vigilancia y control del uso de los   recursos y asegurar su impacto efectivo en términos de desarrollo y crecimiento   económico del país y las regiones.    

Además, como se explicó en la sentencia C-010 de 2013[24] al examinar   una demanda contra el acto legislativo 05 de 2011 bajo el cargo de sustitución   parcial de la Carta Política[25],   las regalías en el nuevo esquema constitucional continúan siendo un recurso   exógeno de las entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado   respecto de los cuales aquellas solamente tienen un derecho de participación.   Esto explica que en el nuevo texto superior se siga otorgando al Legislador una   amplia libertad de configuración en materia de distribución de las regalías   entre las entidades territoriales, por supuesto con estricta sujeción a las   reglas mínimas elevadas a rango constitucional. Además, las regalías siguen   teniendo un destino eminentemente territorial relacionado con el desarrollo   regional y la erradicación de la pobreza.    

2.5.          DESARROLLO NORMATIVO DEL FONDO DE   CIENCIA, TECNOLOGÍA E INNOVACIÓN    

2.5.1.  Como se explicó en apartes previos, el FCTI fue creado por el acto   legislativo 05 de 2011 con el fin de distribuir los recursos de las regalías   destinados a inversiones en ciencia, tecnología e innovación. Este fondo,   destinatario del 10% de los ingresos del SGR, tiene la función de financiar   “proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno   Nacional” y que estén en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los   planes de desarrollo de las entidades territoriales. Los proyectos pueden ser   formulados en los ámbitos departamental, municipal y distrital.    

Por mandato constitucional, las reglas que rigen el funcionamiento   del FCTI son las siguientes:    

(i)                 Destinación a proyectos regionales de   ciencia, tecnología e innovación elaborados en concordancia con el Plan Nacional   de Desarrollo y los planes de desarrollo de las respectivas entidades   territoriales.    

(ii)              Formulación de los proyectos en los ámbitos   municipal, distrital y departamental.    

(iii)            Selección de los proyectos a financiar por   un órgano colegiado de administración y decisión (OCAD) conformado por “(…) el   Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del   Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y   tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)   Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se   refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de   las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.   En este escenario las entidades territoriales deben tener una representación   mayor que la del Gobierno Nacional, y las decisiones deben tomarse de forma   concertada entre los distintos niveles de gobierno.    

(iv)            Reparto de los recursos en la misma   proporción en que se distribuyan a los departamentos, los recursos de los fondos   de Compensación Regional y de Desarrollo Regional. La Constitución no define   cómo debe hacerse esa distribución; sin embargo, establece algunas pautas a   tener en cuenta en el caso del Fondo de Compensación Regional, tales como el   nivel de necesidades básicas insatisfechas de las entidades territoriales, su   población, la tasa de desempleo y su ubicación geográfica –ya que se ordena   priorizar las zonas costeras, fronterizas y de periferia- [26].    

(v)              Prohibición de financiar gasto corriente   con dineros del FCTI.    

Estas reglas imperativas, tal como se resaltó en la sentencia C-010   de 2013[27],   reducen la libertad de configuración del Legislador, pues buscan evitar   que la regulación del SGR se desvíe de los objetivos contemplados por el   Constituyente derivado. Además, estas reglas son de obligatoria observancia en   tanto contribuyen a realizar otros principios constitucionales de suma   importancia como los de descentralización y autonomía de las entidades   territoriales, y el principio democrático[28].    

2.5.2.  La ley 1530 de 2012 “Por la cual se regula la organización y el   funcionamiento del Sistema General de Regalías” adiciona las siguientes   regulaciones sobre el FCTI:    

Precisa que el objeto del fondo es: “(…) incrementar la capacidad   científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones,   mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y   apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en   general, incluidos proyectos relacionados con biotecnología y tecnologías de la   información y las comunicaciones, contribuyendo al progreso social, al dinamismo   económico, al crecimiento sostenible y una mayor prosperidad para toda la   población”[29].    

Asigna a Colciencias las funciones de proponer la metodología de   evaluación y seguimiento de los proyectos a financiarse por el FCTI, verificar   –directamente o a través de terceros- que los proyectos elegidos por el OCAD   cumplan con los requisitos fijados por la Comisión Rectora del SGR, y ejercer la   secretaría técnica del fondo.    

En relación con el OCAD, (i) dispone la elección por parte   de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para las Comunidades Negras,   Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras, de una de las universidades públicas   que hará parte de él[30];  (ii) indica que las decisiones deben tomarse con un mínimo de dos   votos favorables, de un máximo tres provenientes uno del Gobierno Nacional, uno   de los gobiernos departamentales y uno de las universidades; y (iii)   señala que siempre debe estar presente al menos un representante de cada uno de   esos sectores[31].    

2.5.3.  La ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del   Sistema General de Regalías para el Bienio del 1o de enero de 2013 al 31 de   diciembre de 2014” ordena a Colciencias proponer a la Comisión Rectora del SGR   los lineamientos de política que articulen el Sistema Nacional de Ciencia,   Tecnología e Innovación, con la política de inversión de recursos del FCTI,   lineamientos que deben velar por la subvención de proyectos estratégicos de   impacto regional y a los que deben sujetarse los proyectos para los que se   pretenda obtener apoyo[32].    

2.5.4.  Las normas reglamentarias han dispuesto además que los proyectos   que pueden obtener respaldo deben estar previamente viabilizados y registrados   en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del SGR administrado por el   DNP, y aprobados por el respectivo OCAD[33],   y han fijado pautas específicas que deben reunir los proyectos que postulen las   entidades territoriales[34],   entre otros aspectos.    

2.5.5.  En suma, el FCTI ha sido creado y reglamentado para promover el   desarrollo regional mediante el incentivo de la ciencia, tecnología e innovación   a través del apoyo de proyectos formulados por las entidades territoriales, y   que deben articularse con los planes de desarrollo de los niveles nacional y   local, así como con la política nacional de ciencia y tecnología.    

2.6.          ORIGEN Y CONTENIDO DE LA DISPOSICIÓN   DEMANDADA    

2.6.1.  El proyecto de ley que dio origen a la ley 1617 de 2013 “Por la   cual se expide el Régimen para los Distritos Especiales” –proyecto de ley 147 de   2011 Cámara, 240 de 2012 Senado-, fue presentado por el Ministerio del Interior   con el ánimo de consagrar “(…) normas relativas a la creación, organización y   funcionamiento de estas entidades territoriales [los distritos especiales],   proyecto dirigido a modernizar e integrar la legislación político-administrativa   y fiscal de las mismas, fortaleciéndolas y efectivizando su sustracción del   régimen municipal ordinario, para dotarlas de un verdadero régimen legal   especial”[35].    

El proyecto planteó algunas regulaciones específicas dirigidas al   “(…) fomento del desarrollo económico y social del Distrito Portuario,   Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura”, en vista de que ese   distrito, a diferencia de los demás, aún no contaba con un régimen político   propio. Esas regulaciones fueron descritas en la exposición de motivos del   proyecto así:    

“Que el Gobierno Nacional pueda, previo concepto favorable   del CONPES, impulsar los proyectos de infraestructura vial tendientes a   comunicar al Distrito Especial de Buenaventura con los diferentes centros de   producción tanto regionales como nacionales, con el objeto de fortalecer   el desarrollo y consolidación del transporte multimodal en el Distrito.    

Que las ventajas establecidas en la presente ley en materia   industrial, portuaria, biodiverso y turístico, se extiendan a los municipios que   formen parte del Área Metropolitana del Distrito de Buenaventura.    

Que de conformidad con las políticas y regulaciones ambientales del   orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a iniciativa   del Alcalde Mayor, expida normas que reglamenten lo relativo a la recuperación   sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la ciudad, coordinación con la Dirección General Marítima y las autoridades   ambientales con jurisdicción en el Distrito de Buenaventura”[36] (énfasis original).    

Sin embargo, el proyecto inicial no contemplaba la destinación de   recursos del FCTI específicamente para el Distrito de Buenaventura[37].    

2.6.2.  El artículo 127 se originó en la ponencia para primer debate en   Senado presentada por los senadores Hemel Hurtado Angulo, Karime Mota Morán,   Roberto Gerlein y Parmenio Cuellar Bastidas.[38]  La justificación dada por los ponentes en respaldo del nuevo artículo fue la   siguiente:    

“Comentario: Teniendo en cuenta las disposiciones que   integra el proyecto de ley, se pone a consideración de los Senadores que   integran la Comisión Primera del H. Senado incluir estos artículos nuevos dentro   del TÍTULO V DISPOSICIONES ESPECÍFICAS RESPECTO DE LOS DISTRITOS DE   BARRANQUILLA, BUENAVENTURA, CARTAGENA DE INDIAS Y SANTA MARTA, CAPÍTULO IV   -Disposiciones relativas al fomento del desarrollo económico y social del   Distrito Portuario, Biodiverso, Industrial y Ecoturístico de Buenaventura. Se   modifica la numeración del articulado del proyecto de ley”.[39]    

2.6.3.  El texto propuesto por los ponentes fue aprobado sin modificaciones   en primer y segundo debate en Senado[40], y   posteriormente por la comisión accidental de conciliación conformada para este   caso[41].   Durante los debates no se dieron discusiones a propósito del enunciado del   parágrafo demandado.    

2.6.4.  Como se puede apreciar, el parágrafo demandado fue producto de una   propuesta de los senadores designados como ponentes en tercer debate en Senado,   con el ánimo de introducir reglas específicas a favor del desarrollo del   Distrito de Buenaventura. La propuesta no tuvo mayores debates y finalmente,   tras la conciliación del proyecto, fue aprobada  por las plenarias de cada una   de las cámaras. Durante el debate legislativo no se justificó la necesidad o   conveniencia de la medida, ni se analizó su compatibilidad con el nuevo régimen   constitucional de las regalías.    

2.7.          EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL   PARÁGRAFO 3 DEL ARTÍCULO 127 DE LA LEY    

El demandante alega que el parágrafo acusado desconoce las   regulaciones del artículo 361 sobre los siguientes aspectos: (i) la   distribución y destino de los recursos del SGR, (ii) la competencia de   los OCAD para elegir los proyecto a financiar con los dineros del FCTI, y   (iii) los requisitos para que las entidades territoriales puedan   beneficiarse del FCTI.    

Sostiene también que viola el principio de igualdad, ya que otorga   un privilegio injustificado al Distrito de Buenaventura, que consiste en una   asignación directa de recursos del FCTI y la exclusión del requisito de formular   los proyectos y concursar por la financiación.    

La Sala concluye que estos cargos tienen vocación de prosperar y   por ello se declarará la inexequibilidad del precepto censurado, como pasa a   estudiarse:    

2.7.1.  Examen del cargo por violación del artículo 361 de la Carta    

2.7.1.1.                       El acto legislativo 05 de 2011 modificó los   artículos 360 y 361 superiores con propósitos como impulsar el crecimiento   económico y el desarrollo regional, mejorar la equidad del sistema de   distribución de las regalías entre las entidades territoriales, promover la   estabilidad macroeconómica y de las inversiones con cargo a esa fuente de   recursos, incrementar la eficiencia de su uso mediante la introducción de   controles más severos, entre otros.    

Con estos objetivos en la mira, la reforma constitucional previó la   destinación de un 10% de los ingresos del SGR, a inversiones en ciencia,   tecnología e innovación de orden regional. Las reglas  distribución y asignación   de estos dineros fijadas por el nuevo enunciado constitucional fueron resumidas   en la consideración 2.5.1.    

2.7.1.2.                       En vista de las reglas constitucionales para la   asignación de los ingresos del FCTI, la Sala concluye que el parágrafo acusado   desconoce las reglas fijadas por el artículo 361 de la Constitución, tal como   fue reformado por el acto legislativo 05 de 2011, por las razones que siguen:    

2.7.1.2.1. Para comenzar, el parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617 de   2013 desconoce el mandato de que los recursos del FCTI deben destinarse a   proyectos regionales de ciencia, tecnología e innovación elaborados en   concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de   las respectivas entidades territoriales, pues asigna un porcentaje del 15% a una   actividad extraña a los propósitos del fondo, esta es la realización de “(…)   estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la   biodiversidad del Distrito de Buenaventura”. Como se puede apreciar, el precepto   (i) no se refiere a actividades de inversión relacionadas con ciencia,   tecnología e innovación sino a labores dirigidas a la protección del ambiente,   (ii) tampoco condiciona la asignación de los recursos a la formulación de   proyectos concretos por parte de la entidad territorial beneficiaria[42],  (iii) ni asegura que las actividades referidas se llevan a cabo de   conformidad con los planes de desarrollo nacional y local.    

2.7.1.2.2. En segundo lugar, el parágrafo bajo examen suprime la competencia   del OCAD del FCTI para distribuir el 15% de los recursos de la bolsa que   administra, en tanto otorga una destinación específica a ese porcentaje. La Sala   recuerda que la toma de decisiones en un órgano colegiado conformado por   representantes tanto del Gobierno Nacional como de las entidades territoriales   y, en el caso del FCTI, por el sector educativo, busca realizar los principios   de autonomía y descentralización, así como el principio democrático y la   equitativa distribución de los ingresos del SGR[43]; por ello   es un mandato imperativo que limita la libertad de configuración del Legislador.   En este caso, al excluir la distribución de un 15% del FCTI de la competencia   del OCAD, se trasgrede ese mandato y, por esa vía, los principios ya   mencionados.    

2.7.1.2.3. Por último, el parágrafo se opone a la regla de distribución   establecida en el artículo 361 superior según la cual los recursos del FCTI deben repartirse en la misma proporción en que se distribuyan a los   departamentos, los recursos de los fondos de Compensación Regional y de   Desarrollo Regional. Esta regla persigue una distribución equitativa de los   recursos para ciencia, tecnología e innovación entre las entidades   territoriales, atendiendo a criterios como los niveles de pobreza y desempleo de   aquellos entes. El parágrafo introduce una regla de distribución diferente   –destinación fija de un porcentaje a una entidad territorial particular-, que no   atiende a un examen de la situación socioeconómica del Distrito de Buenaventura   en relación con la de otras entidades territoriales.    

2.7.1.2.4. En suma, el parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617 en tanto   prevé que el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las   estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la   biodiversidad del Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de   la Carta, toda vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI   a un destino diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y   sin previa formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes   de desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD   del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a   su turno se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las   entidades territoriales, así como el principio democrático; y (iii)  se alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los   departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución.    

2.7.2.  Estudio del cargo por desconocimiento del principio de igualdad    

2.7.2.1.                       El artículo 13 de la Carta proscribe todo   tratamiento diferenciado injustificado, es decir, el que se presenta cuando   (i) existe una distinción, exclusión o restricción   basada directa o indirectamente en criterios inconstitucionales -tales como   raza, género, origen étnico, religión, opinión política, entre otros- o   injustificados, y (ii)  cuya intención o efecto es la vulneración del reconocimiento, disfrute o   ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos o principios constitucionales.[44]    

2.7.2.2.                       Teniendo en cuenta este contenido protegido, la   Sala observa que el parágrafo lesiona el principio de igualdad, pues   efectivamente otorga un privilegio no justificado al Distrito de Buenaventura,   como se desarrolla a continuación:    

2.7.2.2.1.                       En este caso el demandante propone una   comparación entre el Distrito de Buenaventura y las demás entidades   territoriales como beneficiarias del FCTI. A juicio de la Sala, esta comparación   es procedente en vista de que el Constituyente derivado, al reformar los   artículos 360 y 361 superiores, precisamente buscó incrementar la equidad del   reparto de los ingresos del SGR entre las entidades territoriales. La reforma   solamente otorgó un tratamiento favorable a las entidades territoriales   productoras y transportadoras del producto de la explotación de recursos   naturales no renovables a través de la figura de las asignaciones directas   –asignaciones que en todo caso son de menor monta que las antiguas regalías   directas-, y a las entidades territoriales más pobres quienes tienen preferencia   en la asignación de los recursos del Fondo de Compensación Regional. Los demás   entes gozan prima facie de igualdad para beneficiarse de los ingresos del   SGR y, en particular, del FCTI y, por ende, pueden ser materia de comparación.    

2.7.2.2.2.                       Hecha esta precisión, se observa que el   parágrafo establece un privilegio injustificado, pues el tratamiento favorable   que concede no tienen sustento claro y conlleva un sacrificio muy alto de varios   valores y principios constitucionales.    

El parágrafo concede un tratamiento favorable al Distrito de   Buenaventura, ya que (i) lo releva del requisito de formular proyectos de   inversión para obtener recursos del FCTI con el propósito de “realizar las   estrategias de monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la   biodiversidad”, (ii) le asigna directamente un 15% de los recursos de ese   fondo para tal fin, y (iii) le permite financiar actividades con cargo al   FCTI diferentes a la inversión en ciencia, tecnología e innovación.    

Este tratamiento beneficioso no fue respaldado por una   justificación concreta en los debates legislativos. En ellos solamente se   mencionó que era necesario promover reglas especiales para el Distrito de   Buenaventura, pero no se explicaron las razones por las cuales ese trato   especial debía darse a costa de los ingresos del SGR. Además, en los debates   puede apreciarse que la decisión legislativa no se fundamentó en una condición   especial del Distrito de Buenaventura desde la perspectiva de la explotación de   recursos naturales no renovables como fundamento de las regalías.    

Ahora bien, aunque la distinción persigue una finalidad   constitucionalmente importante -promover actividades de protección del ambiente   en el Distrito de Buenaventura-, y se vale de un medio conducente para el efecto   –destinación de un porcentaje de recursos para financiar las actividades-,   sacrifica de forma amplia otros principios constitucionales. En primer lugar, se   opone al propósito del acto legislativo 05 de 2011 de promover la equidad en la   distribución de los recursos del SGR mediante la creación de reglas que permitan   a todas las entidades territoriales beneficiarse en mayor medida de tan   importante fuente de ingresos. También contraría el espíritu del Constituyente   derivado de incentivar el desarrollo regional a través del estímulo de la   inversión en ciencia, tecnología e innovación. Finalmente, tal como se viene   mencionando, afecta la participación de las entidades territoriales en la toma   de las decisiones sobre los destinos del FCTI, y desarticula la financiación de   los planes de desarrollo de los órdenes nacional y local.    

2.7.2.2.3.                       En resumen, el parágrafo materia de estudio   crea un privilegio en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación   concreta y con amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como   la equidad del SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del   desarrollo regional a través de la inversión en ciencia, tecnología e   innovación, y los principios de descentralización y autonomía territorial, así   como el principio democrático.    

2.7.3.  Conclusión    

El parágrafo 3 del artículo 127 de la ley 1617, en tanto prevé que   el 15% de los recursos del FCTI se debe dedicar a “realizar las estrategias de   monitoreo, protección, recuperación, y conservación de la biodiversidad del   Distrito de Buenaventura”, trasgrede los artículos 13 y 361 de la Carta, toda   vez que (i) prevé la asignación de un porcentaje del FCTI a un destino   diferente a la promoción de la ciencia, tecnología e innovación, y sin previa   formulación de proyectos regionales concretos acordes con los planes de   desarrollo nacional y locales; (iii) restringe la competencia del OCAD   del FCTI para seleccionar los proyectos a financiar por el fondo, con lo que a   su turno se lesionan los principios de descentralización y autonomía de las   entidades territoriales, así como el principio democrático; (iii) se   alteran los criterios de reparto de los recursos del fondo entre los   departamentos, con lo que a su vez se afecta la equidad de la distribución; y   (iv)  crea un privilegio en cabeza del Distrito de Buenaventura sin una justificación   concreta y con amplio sacrificio de valores y principios constitucionales, como   la equidad del SGR de cara a las entidades territoriales, la promoción del   desarrollo regional a través de la inversión en ciencia, tecnología e   innovación, y los principios de descentralización y autonomía territorial, así   como el principio democrático.    

3.       DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 3° del artículo 127 de la   ley 1617 de 2013 “Por la cual se expide el régimen para los Distritos   Especiales”.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Presidente    

Ausente en comisión    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrado                    

Magistrado    

Ausente con excusa   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

    

ANDRÉS MUTIS VANEGAS                    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO   

Magistrada                    

Magistrado   

                     

                     

    

                     

    

                     

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                    

ALBERTO ROJAS RIOS   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

       

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Ver sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[2] Ver sentencia C-251 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[3]En la sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte   explicó: “(…) esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las   regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la   explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y   que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser   administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales   o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las   minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la   Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se   atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.”    

[4]El inciso tercero del artículo 360 disponía: “Los departamentos y   municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales   no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho   a participar en las regalías y compensaciones.” Nótese que el texto   constitucional no señalaba el destino de las regalías directas.    

[5]La normativa de orden legal (leyes 141 de 1994 y 1283 de 2009)   precisó que, a nivel departamental, las regalías directas debían invertirse en   labores dirigidas a alcanzar coberturas mínimas en indicadores de mortalidad   infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado,   y en proyectos de nutrición y seguridad alimentaria; mientras a nivel municipal,   debían destinarse a proyectos de saneamiento ambiental, de construcción y   ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,   agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales;   deconstrucción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria; de nutrición y   seguridad alimentaria; y a proyectos productivos que beneficiaran a la   comunidad.    

[6]Con el rubro de promoción de la minería, el legislador buscó   favorecer principalmente la elaboración de estudios y a la realización de   labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución   de proyectos mineros, con énfasis en la pequeña y mediana minería; y la   ejecución de proyectos mineros especiales y comunitarios (leyes 141 de 1994 y   756 de 2002).    

[7]Las actividades específicas del rubro de preservación del ambiente   eran, entre otras, saneamiento ambiental, especialmente en regiones como la   Amazonía, Chocó y el Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, y   en los resguardos indígenas ubicadas en zonas de especial significación   ambiental; recuperación y conservación de las cuencas hidrográficas,   descontaminación de ríos; saneamiento básico de acueducto y alcantarillado; y   tratamiento y reuso de las aguas residuales (leyes 141 de 1994 y 756 de 2002).    

[8]El rubro de proyectos de desarrollo regional –el que recibía el   porcentaje más alto de recursos- comprendía principalmente actividades como las   siguientes identificadas como prioritarias en el plan de desarrollo de la   respectiva entidad territorial: energización; construcción, recuperación y   mantenimiento de la red vial secundaria y terciaria; desarrollo de proyectos   fluviales y aeroportuarios; y construcción de infraestructura de distribución   para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y 2   (leyes 141 de 1994, 344 de 1996, 508 de 1999 y 756 de 2002).    

[9] Ver por ejemplo la sentencia C-221 de 1997 MP Alejandro Martínez   Caballero.    

[10] Por ejemplo, en la sentencia C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte avaló que el Legislador   señalara en la ley 141 de 1994 como áreas prioritarias destinatarias de las   regalías directas, el saneamiento ambiental y la construcción y   ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,   agua potable alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales.   Luego, en la sentencia C-207 de 2000 M.P. Carlos   Gaviria Díaz, la Corporación encontró ajustado a la   Carta que la ley 141 también señalara como destino de las regalías indirectas   los proyectos de energización. En la sentencia C-509 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo, este   Tribunal, con argumentos similares, declaró exequibles disposiciones de la ley   141 que ordenaban la transferencia específica de cierto porcentaje de regalías   indirectas a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la   Magdalena, con el fin de realizar labores de preservación y protección del   ambiente en su jurisdicción. Posteriormente, en la sentencia C-240 de 2011  M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se avaló la   redistribución de algunos recursos del Fondo Nacional de Regalías para mitigar   los daños causados por una fuerte ola  invernal, evitar la propagación de   sus efectos y prevenir desastres futuros. Sin embargo, la normativa y la   jurisprudencia permitían a las entidades territoriales elegir los proyectos   específicos a financiar con las regalías, a través de la definición de áreas   prioritarias dentro de sus planes de desarrollo.    

[11] Ver por ejemplo la sentencia  C-781 de 2007 M.P. Humberto   Sierra Porto.    

[12]En la sentencia  C-781 de 2007 M.P.   Humberto Sierra Porto, la Corte declaró exequible ese traslado de funciones al   DNP.    

[13] Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón   Díaz, C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-207 de 2000 M.P. Carlos   Gaviria Díaz, C-293 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1548 de 2000 M.P.   Alejandro Martínez Caballero y C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[14] Ver la sentencia C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[15] En la exposición de motivos del proyecto   que luego se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011, se relacionó la   propuesta de modificación del sistema de administración y reparto de las   regalías con el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal y la reducción del   nivel de deuda. Al respecto se explicó: “Ello complementaría la estrategia del   Gobierno Nacional para fortalecer las finanzas públicas mediante la adopción de   una regla fiscal. La regla propuesta permitiría, a través de un mecanismo de   ahorro similar al que se propone para las regalías ahorrar parte de los recursos   excedentarios producto de la actividad minero-energética y garantizar un manejo   contra-cíclico de la política fiscal, lo cual favorecerá la estabilidad   macroeconómica del país”. Adicionalmente, la exposición de motivos contiene un   capítulo específico sobre la relación entre la reforma de las regalías y las   reglas fiscales, en el que se hace un llamado para que se creen sistemas de   ahorro con finalidades contracíclicas en las regiones, similares al contenido en   el proyecto que luego se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011. Sobre   este punto se indicó: “Es importante resaltar que, tal   y como se ha expresado a lo largo de esta exposición de motivos, un mecanismo de   ahorro diseñado únicamente para garantizar la sostenibilidad de las finanzas del   Gobierno Nacional Central, no es suficiente estrategia para promover la   sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país. Es indispensable   que así como para el Gobierno Nacional se diseñó un mecanismo de ahorro para   administrar los recursos de la minería, se adopte un esquema de ahorro en las   regiones, por medio del cual ahorren recursos en épocas de auge para luego   disponer de estos en épocas de escasez. Ello les permitirá cumplir con el deber   constitucional de garantizar establemente a la población el acceso a los bienes   y servicios a los que tienen derecho, cuidando la sostenibilidad fiscal y   garantizando la estabilidad macroeconómica del país” Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[16] Al presentar el proyecto de reforma   constitucional, el Gobierno también buscaba crear un mecanismo que impidiera que   en virtud del “boom” de la actividad minero energética proyectada para los   próximos 5 a 10 años, específicamente por el incremento de las divisas que   ingresarían al país, se generaran problemas como inflación y reevaluación de la   moneda. En la exposición de motivos se explican   algunas posibles consecuencia de esa bonanza así: se “ha demostrado que un   crecimiento insostenible del gasto público, motivado por ingresos inesperados   cuya presencia inicialmente se presume permanente, como es el caso de los   ingresos adicionales por la explotación de recursos naturales no renovables,   puede conllevar a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en   la inflación o movimientos bruscos en la tasa de cambio. Así, las familias, las   empresas y el Gobierno, aumentan sus gastos por encima de sus ingresos,   acumulando deudas que se hacen vulnerables financieramente”. Más adelante se   agrega: “los episodios de bonanza en la producción de bienes primarios en el   país en décadas pasadas, indican que estos condujeron a volatilidad   macroeconómica y períodos posteriores de recesión, para los cuales no se contaba   con fuentes de ahorro que permitieran amortiguar la caída”. Finalmente, se   resaltó: “La evidencia histórica en países en desarrollo muestra que un manejo   inadecuado de los ingresos provenientes de recursos naturales, particularmente   en épocas de bonanza, ha producido significativas apreciaciones del tipo de   cambio y desequilibrios macroeconómicos”. Cfr. Gaceta del Congreso 577   del 31 de agosto de 2010.    

[17]De este paquete de reformas también hace parte el acto legislativo   03 de 2011 por medio del cual se introdujo en la Constitución el criterio de   sostenibilidad fiscal.    

[18] Sobre este aspecto se explicó lo siguiente   en la exposición de motivos: “Otro de los objetivos   que se busca con la modificación al régimen actual de regalías y compensaciones   es el de utilizar recursos que se espera sean crecientes, por efecto de la   dinámica de la actividad minero energética, para impulsar el crecimiento   regional, la equidad entre regiones, disminuir los índices de pobreza y aumentar   la competitividad del país. Como se dijo arriba, tres criterios de equidad deben   guiar el diseño del nuevo uso de las regalías: la equidad regional, la equidad   social y la equidad intergeneracional. Partiendo del principio de que el   subsuelo de la Nación pertenece a todos los colombianos, los ingresos que se   generen por su explotación también deberán ser distribuidos entre toda la   población. Desde luego, no se pretende despojar a las regiones productoras y a   aquellas que presentan algún daño ambiental por estar en zonas de actividad   minera pero sí se espera que los recursos generados por esta actividad   contribuyan al desarrollo regional del país, privilegiando a las regiones más   pobres, a través de un fondo de Compensación Regional que premie la asignación   de recursos a estas. || El Gobierno Nacional pretende plantear una opción de   organización regional para que las entidades territoriales opten por la mejor   alternativa de gestión de los recursos que se generen por cuenta de las regalías   en beneficio del desarrollo regional y del país. Se plantean entonces escenarios   flexibles que promueven el mejoramiento en la capacidad de gestión de las   entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y los esfuerzos   aislados de territorios muy próximos en sus condiciones, generando economías de   escala que facilitan menores costos y mayores niveles de ahorro a sus   presupuestos, y recalcando también los principios de eficiencia y de   racionalidad en el gasto como parte elemental del concepto de buen gobierno.”   Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[19] Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[20] Sin embargo, de la exposición de motivos de la reforma se   puede deducir que la intención del Gobierno al presentar el proyecto fue (i)  que mediante el ahorro de parte de las regalías se controle el ingreso de   divisas con fines monetarios y de protección cambiaria, (ii) que esos   ahorros sirvan en épocas de escasez para mantener cierto nivel de inversión con   origen en el SGR, (iii) que ese ahorro también sirva como factor de   creación de confianza en la economía nacional en tanto es muestra de que   Colombia puede honrar su deuda, lo cual debe contribuir a obtener   condiciones más favorables para el endeudamiento externo. Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[21] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[22] Con fundamento en estas consideraciones, en la sentencia C-624 de   2013, se declaró inexequible el artículo 31 de la ley 1606, el cual otorgaba un poder de   veto al Gobierno Nacional para decidir los proyectos susceptibles de   financiación por los fondos de Desarrollo Regional,   Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional, así como su ejecutor.   La Corporación concluyó que el precepto se oponía a la Carta Política, ya que   aunque perseguía una finalidad importante –el uso eficiente de las regalías-, se   valía de un medio que no era efectivamente conducente para el efecto y, dada la   existencia de otros múltiples mecanismos de control, terminaba sacrificando de   forma desproporcionada los principios democrático, de descentralización y   autonomía, así como los mandatos del artículo 361 de la Carta.    

[23] En la sentencia C-010 de 2013, se resaltaron así las importantes   finalidades de la reforma constitucional: “Vistos los   antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue corregir las   inequidades del régimen anterior de distribución y administración de las   regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización y en   algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos constitucionales   como la equidad y la prosperidad general.”    

[24] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.V. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[25] En la sentencia C-010 de 2013, la mayoría de la Sala concluyó que   no se sustituyó la Carta, pues el nuevo régimen mantuvo los aspectos esenciales   del régimen de regalías: (i) la propiedad del Estado de los recursos   constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de   participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; (iii)  la deferencia al Legislador para que determine la distribución específica de los   recursos, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que   al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos; y (iv) la   preferencia de las entidades territoriales en el reparto de los recursos con   miras al desarrollo regional. Además, se indicó que la reforma no desvirtúa el   núcleo esencial de la descentralización y autonomía territorial, en la medida en   que solamente efectúa ajustes en materia de administración, destinación y   control de las regalías.    

[26] Los artículos 33 y 34 de la ley 1530 de   2012 establecen los criterios de distribución entre los departamentos de los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo Regional.    

[27] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[28] Ver sentencia C-624 de 2013 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[29] Artículo 29.    

[30] Parágrafo primero del artículo 30.    

[31] El artículo 31 del capítulo II “Recursos provenientes del Fondo de   Ciencia Tecnología e Innovación” señala: “DECISIONES DEL ÓRGANO   COLEGIADO. Las decisiones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión, se   adoptarán con un mínimo de dos votos favorables. El número de votos será máximo   tres (3). Uno del Gobierno Nacional, uno del gobierno departamental y uno de las   universidades. Es necesaria la presencia de al menos uno de los miembros de cada   nivel de gobierno y de las universidades para la toma de decisión.”    

[32] Ver artículo 29 de la ley 1606.    

[33] Ver decreto 1949 de 2012.    

[34] Ver acuerdo 0016 de 2013.    

[35] Ver Gaceta del Congreso 876 del 22 de   noviembre de 2011.    

[36] Cfr. Gaceta del Congreso 876 del 22 de   noviembre de 2011.    

[37] El proyecto de ley proponía solamente las   siguientes disposiciones en relación con el Distrito de Buenaventura: “Artículo   93. El Gobierno Nacional podrá, previo concepto favorable del CONPES, impulsar   los proyectos de infraestructura vial tendientes a comunicar al Distrito   Especial de Buenaventura con los diferentes centros de producción tanto   regionales como nacionales, con el objeto de fortalecer el desarrollo y   consolidación del transporte multimodal en el Distrito. || Para el cumplimiento   de tales propósitos, en cada vigencia presupuestal, el Gobierno Nacional podrá   considerar la apropiación de partidas de inversión, dando prioridad a la   asignación de recursos para la construcción y mantenimiento de las vías   terrestres, ferroviarias y fluviales que se requieran, así como las obras de   infraestructura, mejoramiento y acondicionamiento de los puertos y aeropuertos   que permitan el desarrollo del Distrito.    

Artículo   94. Las ventajas establecidas en la presente ley en materia industrial,   portuaria, biodiverso y turístico, se extenderán a los municipios que formen   parte del Área Metropolitana del Distrito de Buenaventura, en el evento que   estos decidan incorporar su territorio al del Distrito, acogiéndose al régimen   de aquella. Tales beneficios comenzarán a operar a partir del momento en que se   protocolice tal adhesión, de conformidad con la ley.    

Artículo   95. Del manejo, recuperación, fomento y conservación de los cuerpos de aguas y   lagunas interiores. De conformidad con las políticas y regulaciones ambientales   del orden constitucional y legal, el Concejo Distrital de Buenaventura, a   iniciativa del Alcalde Mayor, expedirá las normas que reglamenten lo relativo a   la recuperación sanitaria del sistema de caños y lagunas interiores de la   ciudad, mediante acuerdo que deberá adoptarse en coordinación con la Dirección   General Marítima y las autoridades ambientales con jurisdicción en el Distrito   de Buenaventura. La Administración Distrital deberá presentar dentro de los seis   (6) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, el proyecto de acuerdo   respectivo. || Así mismo y de conformidad con las políticas y regulaciones   ambientales del orden superior, deberán señalarse las obras de relleno y dragado   que resulten indispensables para la recuperación de estas áreas, así como la   destinación y uso que se les dará a los terrenos que surjan como resultado de   tales obras.    

Artículo   96. Centro de estudios internacionales para el área del Pacífico. Se promoverá   la celebración de convenios y tratados internacionales para la organización y   funcionamiento de un Centro de Estudios Internacionales para el Área del   Pacífico, cuya sede principal será el Distrito de Buenaventura. || Para ello,   las Autoridades Distritales, procederán en estrecha coordinación y asocio con el   Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Educación Nacional,   instituciones de educación superior, asociaciones cívicas, gremiales y demás   entidades públicas que se requieran.”    

[38] Ver Gaceta del Congreso 645 del 27 de   septiembre de 2012.    

[39] Cfr. Gaceta   del Congreso 645 del 27 de septiembre de 2012.    

[40] Ver gacetas del Congreso 901 del 7 de   diciembre de 2012 -artículo 127 del proyecto aprobado- y 922 del 11 de diciembre   de 2012 –artículo 128 del texto aprobado-.    

[41] Ver Gaceta del Congreso 271 del 10 de mayo   de 2013.    

[42] El Diccionario de la Real Academia de la   Lengua define el término proyecto de la siguiente forma: “Conjunto de escritos,   cálculos y dibujos que se hacen para dar idea de cómo ha de ser y lo que ha de   costar una obra de arquitectura o de ingeniería. || (…) Primer   esquema o plan de cualquier trabajo que se hace a veces como prueba antes de   darle la forma definitiva” (http://lema.rae.es/drae/?val=proyecto  consultado el 25 de junio de 2014), de donde se sigue que un proyecto implica al   menos la definición de unos objetivos concretos y de plan de trabajo para   cumplirlos.    

[44] Ver las sentencias C-114 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto, T-826 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, y C-434 de 2010 M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.