C-428-19

         C-428-19             

NOTA DE RELATORIA: Con   base en oficio suscrito por el doctor José Fernando Reyes Cuartas, se retira en   la presente providencia la anotación de “aclaración de voto” indicada debajo del   nombre del precitado Magistrado, porque éste verificó que lo pretendido se   encuentra precisado en los fundamentos jurídicos 71, 108, 110, 112 y 113 del   fallo.    

Sentencia   C-428/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte   Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aptitud del cargo para producir un   pronunciamiento de fondo     

CODIGO NACIONAL DE   TRANSITO TERRESTRE-Objetivo    

LICENCIA DE CONDUCCION-Objeto/LICENCIA DE CONDUCCION-Regulación   de actividad    

LICENCIA DE CONDUCCION-Causales de suspensión    

LICENCIA DE CONDUCCION-Causales de cancelación    

AUTORIDADES PUBLICAS EN REGULACION DE TRANSITO-Doble carácter de   atribuciones: preventivo y sancionatorio    

SUSPENSION Y CANCELACION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Pueden   ser sanciones o medidas de protección preventivas    

La Sala llama la   atención sobre el hecho de que la suspensión y cancelación de la licencia por la   imposibilidad transitoria física o mental para conducir es una medida de   protección preventiva, (…). Lo mismo puede argumentarse de la imposibilidad   permanente física o mental para conducir que da lugar a la cancelación de la   licencia. Por otra parte, la cancelación de este documento por muerte del   titular tampoco puede considerarse como una sanción, ya que la muerte no es una   situación que pueda prohibirse y la cancelación de la licencia que se sigue de   este hecho no es una consecuencia que pueda incentivar el cumplimiento de tal   proscripción, en caso de que la muerte pudiera tener esta naturaleza. En las   demás hipótesis, las medidas de suspensión y cancelación de la licencia tienen   rasgos sancionatorios    

DISPOSICIONES PENALES Y ADMINISTRATIVAS PARA SANCIONAR LA CONDUCCION BAJO EL   INFLUJO DEL ALCOHOL U OTRAS SUSTANCIAS PSICOACTIVAS-Sanciones   y grados de alcoholemia    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Alcance/PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA SANCIONATORIA-Alcance    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Ejercicio del poder público y marco del   debido proceso constitucional     

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Relación con el principio de legalidad    

La Sala considera pertinente empezar por señalar que el principio de legalidad   está primigeniamente relacionado con el origen democrático de las normas, esto   es, como fruto del debate entre múltiples fuerzas sociales.    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Y DERECHO PENAL-Principio   de legalidad y principio de tipicidad    

PRINCIPIO DE ESTRICTA LEGALIDAD-Aplicación/PRINCIPIO   DE ESTRICTA LEGALIDAD-Contenido    

El principio de estricta legalidad en derecho sancionatorio obedece a que la   esencia de esta rama del derecho denota uso de la fuerza y, en muchos casos,   ejercicio de la violencia, así esta sea legal y legítima. Como lo propone   Kelsen, “[e]l Derecho es un orden según el cual el uso de la fuerza queda   prohibido únicamente como delito, es decir, como condición, pero está permitido   como sanción, es decir como consecuencia”. De manera que, ante consecuencias tan   gravosas e invasivas, es apenas razonable que las personas quieran conocer con   anterioridad y con precisión cuáles conductas reciben un desvalor jurídico y   cuáles son las consecuencias que de ellas se derivan, pretensión que el   principio de legalidad cobija.    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Presupuesto de validez de la   actuación del poder público    

Este principio se aplica entonces a cualquier medida que asigne competencias y,   con especial relevancia, a las medidas que distribuyen competencias para   restringir derechos, sin que sea importante si dichas medidas tienen naturaleza   sancionatoria, represiva, protectora, cautelar, etc. Si no fuese así, la noción   misma de Estado de derecho se destrozaría, la garantía a no ser juzgado sino   conforme a leyes preexistentes contenida en el artículo 29 de la Carta se   incumpliría y, en los casos en los que la atribución de competencias recae en   servidores públicos, se ignorarían abiertamente los mandatos de los artículos   6° y 122 de la Constitución, según los cuales aquellos solo pueden actuar dentro   de las competencias que el ordenamiento jurídico les asigna expresamente    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Funciones reconocidas por la   jurisprudencia    

En suma, el principio de legalidad como principio rector del ejercicio del poder   estatal para restringir derechos se deriva de los artículos 6°, 29 y 122 de la   Constitución e implica que los servidores públicos solo pueden hacer lo   prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en el   ordenamiento jurídico. De este modo, (i) se protege la dignidad humana, al   reconocer la capacidad de las personas para ajustar su conducta a las   prescripciones de las normas; (ii) se evita la arbitrariedad, tan ajena a la   noción de Estado de derecho; (iii) se asegura la igualdad en la aplicación de   las normas y, por esta vía, se refuerza la legitimidad del Estado; y (iv) se   fortalece la idea de que en un Estado de derecho el principio general es la   libertad.    

AUTORIDADES DE TRANSITO-Facultades para adoptar medidas   preventivas    

El numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 les   reconoce competencia a las autoridades de tránsito para suspender la licencia de   conducción de una persona que se encuentre en imposibilidad transitoria física o   mental para conducir. No obstante, esta competencia no es ilimitada en el   sentido de que la decisión de las autoridades de tránsito pueda ser arbitraria.   Por el contario, la decisión debe fundarse en el criterio científico y en el   concepto de personas que tienen la experticia para valorar la imposibilidad   transitoria física o mental para conducir. De esta forma, el numeral 1° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 ordena que las autoridades   de tránsito, al suspender licencias de conducción, se basen en certificaciones   médicas o en exámenes de aptitud física, mental o de coordinación expedidos por   Centros de Reconocimiento de Conductores legalmente habilitados. Así que, para   esta causal en concreto, existe un periodo de duración de la suspensión de la   licencia que es determinable    

LICENCIA DE CONDUCCION-Suspensión por imposibilidad transitoria   física o mental para conducir    

LICENCIA DE CONDUCCION-Indeterminación de la consecuencia   jurídica de suspensión    

LICENCIA DE CONDUCCION-Competencia de autoridad de tránsito para   suspenderla no es ilimitada    

El numeral 1° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 les reconoce competencia a   las autoridades de tránsito para suspender la licencia de conducción de una   persona que se encuentre en imposibilidad transitoria física o mental para   conducir. No obstante, esta competencia no es ilimitada en el sentido de que la   decisión de las autoridades de tránsito pueda ser arbitraria. Por el contrario,   la decisión debe fundarse en el criterio científico y en el concepto de personas   que tienen la experticia para valorar la imposibilidad transitoria física o   mental para conducir.    

RETENCION ADMINISTRATIVA-Finalidad preventiva    

SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION POR IMPOSIBILIDAD   TRANSITORIA FISICA O MENTAL PARA CONDUCIR-Finalidad    

Este precepto normativo pretende, de un lado, proteger la vida e integridad de   las personas que padecen una condición física o mental que las imposibilita para   conducir, y, de otro lado, resguardar la vida e integridad del resto de la   sociedad que podrían razonablemente ponerse en riesgo si estas personas   maniobran vehículos en las condiciones aludidas    

DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONATORIO-Establecimiento de tipos   en blanco    

SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION POR    IMPOSIBILIDAD TRANSITORIA FISICA O MENTAL PARA CONDUCIR-No vulnera el   principio de legalidad    

El numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 no   vulnera el principio de legalidad, por cuanto la duración de la medida de   suspensión de la licencia de conducción por imposibilidad transitoria física o   mental para conducir es determinable. Por tanto, se declarará exequible.    

SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION POR DECISION JUDICIAL-No   vulnera el principio de legalidad    

Por consiguiente, el numeral 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 no viola el principio de legalidad y, por esa vía, el derecho al   debido proceso, en la medida en que el tiempo de duración de la suspensión de la   licencia por decisión judicial está determinado en normas especiales que   facultan a los jueces y fiscales para adoptar la decisión de suspender   licencias, tal como ocurre con el artículo 51 del Código Penal y con el artículo   326 del Código de Procedimiento Penal. Por lo tanto, se declarará exequible.    

LICENCIA DE CONDUCCION EN SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE-Suspensión   por prestación con vehículos particulares    

SERVICIO PUBLICO DE TRANSPORTE CON VEHICULOS PARTICULARES COMO CAUSAL DE   SUSPENSION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Violación al principio de legalidad   por no precisar tiempo de suspensión de la licencia    

El numeral 4° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 prescribe como causal de   suspensión de la licencia de conducción la prestación del servicio público de   transporte con vehículos particulares. La lectura individual y aislada de la   disposición, así como la lectura sistemática de la Ley 769 de 2002, permiten   concluir que ninguna disposición de esta normativa es útil para definir el   tiempo de duración de la suspensión de la licencia por esta causal. Desde esta   perspectiva, la falta de determinación de la consecuencia jurídica que se sigue   de prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares erosiona   el principio de legalidad y, por ende, es inconstitucional.    

SENTENCIA ADITIVA-No puede determinar   periodo de suspensión de la licencia de conducción    

En relevante aclarar   que la Corte Constitucional no puede determinar con una sentencia aditiva los   tiempos máximos y mínimos de suspensión de la licencia de conducción por la   prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares, ya que   con ello violaría el principio de legalidad, de acuerdo con el cual las   sanciones deben provenir de un órgano de representación popular. Dado que el   periodo de suspensión de la licencia de conducción no es asunto del que la   Constitución se ocupe, mal haría esta Corporación en hacer las veces de   Legislador y prescribir cuál es dicho periodo cuando este no está señalado en   ninguna norma constitucional.    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Reiteración de jurisprudencia     

 El principio de unidad de materia, que se desprende de los artículos 158 y 169   de la Constitución, exige que todas las disposiciones de una ley tengan relación   con su materia. En virtud de él, se persiguen finalidades como racionalizar el   trabajo legislativo, promover el control ciudadano del trámite de aprobación de   las leyes, tecnificar la legislación y garantizar la seguridad jurídica y la   igualdad en la aplicación de las leyes. A lo anterior se suma que la   jurisprudencia constitucional ha elaborado una metodología para valorar de   manera flexible, por respeto a la libertad de configuración del Legislador y al   principio democrático, si determinada disposición viola o no la unidad de   materia, la cual supone, primero, identificar el núcleo temático de la ley y,   segundo, corroborar si entre la disposición demandada y dicho núcleo temático   existe conexidad temática, causal, teleológica o sistemática    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-Necesidad   de establecer el núcleo temático de la ley de la cual hace parte la norma   acusada    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad entre la norma y el núcleo   temático de la ley     

Dado entonces que el   núcleo temático de la Ley 1696 de 2013 es la pretensión de sancionar la   conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas, el   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 tiene (i) conexidad   temática con la Ley 1696 de 2013, por cuanto aumenta el término de duración de   la sanción de cancelación de la licencia de conducción por reincidencia en   conducir en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas;   (ii) conexidad causal, puesto que la alta accidentalidad vial que motivó la   expedición de la ley fungió también de justificación para aumentar la sanción de   cancelación de la licencia por reincidir en conducir en estado de embriaguez o   bajo el efecto de drogas alucinógenas, en el entendido de que esta medida podría   reducir los accidentes automovilísticos; (iii) conexidad teleológica porque el   objetivo de la Ley 1696 de 2013 es, a través de la amenaza de imposición de   castigos penales y administrativos, disminuir los accidentes en las vías   producidos por conductores que se encuentran en estado de embriaguez o bajo el   efecto de otras drogas psicoactivas, finalidad que, en el sentir del Legislador,   podría lograrse aumentando la sanción de cancelación de la licencia de   conducción, lo cual desincentivaría a que las personas condujeran en dichas   condiciones; y, por último, (iv) conexidad sistemática, ya que el inciso final   del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 armoniza con la racionalidad interna de   esta ley que, de acuerdo con su gran mayoría de disposiciones, busca hacer más   costoso para las personas decidir conducir bajo los efectos del alcohol o de   otras sustancias psicoactivas    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración por existencia de   conexidad causal, teleológica, temática y sistémica con la materia dominante     

NORMA ACUSADA-Error de técnica legislativa    

CANCELACION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Exequibilidad   condicionada    

La Sala constata que, en virtud de esta exequibilidad condicionada, las causales   que dan lugar a la medida de cancelación de la licencia de conducción, salvo la   hipótesis prevista en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002, no cuentan con un término de tiempo claro dentro del cual los   conductores puedan volver a solicitar una nueva licencia de conducción. Por esta   razón, aclara que en estos casos se debe aplicar el término de tres años   contemplado en el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, pues la intención del   Legislador fue modificar este término por el de 25 años única y exclusivamente   para el caso de reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo los   efectos de drogas alucinógenas, lo que significa que el periodo de tres años   sigue vigente para el resto de causales que provocan la cancelación de la   licencia de conducción.    

CANCELACION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Pérdida de fuerza   ejecutoria    

La Sala considera que en este caso su decisión no debe tener efectos   retroactivos, pues los actos administrativos que hayan decidido la cancelación   de licencias de conducción por 25 años por causales distintas a la hipótesis de   reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas   alucinógenas, contemplada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26   de la Ley 769 de 2002, pierden ejecutoriedad una vez proferida esta sentencia,   ya que desaparece su fundamento de derecho, tal como lo dispone el numeral 2°   del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.    

CANCELACION DE LA LICENCIA DE CONDUCCION-Exhorto al Congreso para   regular solicitud de nueva licencia de conducción    

Referencia: expediente D-13073    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 26 (parcial) de la Ley 769 de   2002, “Por   la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, tal como fue modificado por el artículo 7° de la   Ley 1383 de 2010, y contra el artículo 3° (parcial) de la Ley 1696 de 2013,   “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para   sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias   psicoactivas”.    

Demandante: Guillermo Otálora Lozano    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Cartagena de Indias, diecisiete (17) de septiembre de dos   mil diecinueve (2019).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado,   quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo Ocampo,   Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de las   previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,   cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano   Guillermo Otálora Lozano presentó ante esta Corporación demanda de   inconstitucionalidad en contra del artículo 26 (parcial) de la Ley 769 de 2002, “Por   la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras   disposiciones”, tal como fue modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de   2010, y en contra del artículo 3° (parcial) de la Ley 1696 de 2013, “Por   medio de la cual se dictan disposiciones penales y administrativas para   sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias   psicoactivas”, por   considerar que quebrantan los principios de igualdad, proporcionalidad,   legalidad y unidad de materia (Preámbulo y artículos 13, 29 y 158 de la   Constitución).    

Mediante Auto del 8 de febrero de 2019[1],   se admitió la demanda en contra de los numerales 1°, 2° y 4°, que se refieren a   las causales de suspensión de la licencia de conducción, del artículo 26   de la Ley 769 de 2002[2],   tal  como fue modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, por la supuesta   violación del principio de legalidad y del derecho al debido proceso del cual él   se deriva. A su vez, se admitió el cargo en contra del inciso final del artículo   3° de la Ley 1696 de 2013, por la presunta vulneración del   principio de unidad de materia. No obstante, la demanda se inadmitió con   respecto a los cargos dirigidos en contra del inciso final del   artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 por el aparente desconocimiento de   los principios de igualdad y proporcionalidad, ante la carencia de claridad y   suficiencia de los argumentos presentados, específicamente con sus   particularidades en caso de cargos por violación de la igualdad, y se le   concedieron tres días al accionante para que corrigiera su demanda.    

Recibido el escrito de corrección, el   actor integró a su reproche  contra del inciso final del artículo 3º de la   Ley 1696 de 2013 los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 que se refieren a causales de cancelación de   la licencia de conducción, alegando que la lectura integral de cada una de estas   causales, junto con el inciso final del artículo 3° acusado, desconoce los   principios constitucionales de igualdad y proporcionalidad de las sanciones   administrativas. Así, a través de Auto del 4 de marzo de 2019[3], se   admitieron, además, los cargos en contra de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y   7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por el   artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, que leídos en conjunto con el inciso final   del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, implican, para el actor, una violación a   los principios de igualdad y proporcionalidad.    

En dicha providencia, se ordenó también   comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente del   Congreso, a la Defensoría del Pueblo y a los Ministerios de Transporte, de   Ambiente y Desarrollo Sostenible, de Justicia y del Derecho, de Salud y   Protección Social y de Hacienda y Crédito Público, para que, si así lo   consideraban, intervinieran directamente o por intermedio de apoderado escogido   para el efecto en el término señalado.    

Del mismo modo, se invitó a Uber   Colombia; Cabify Colombia; Taxis Libres; Asotaxistas-Bogotá; Confenaltax;   Conaltaxis; Tax Individual; Sinaltax; Sindinalch; Codetaxis; Asemtaxis;   Astaxdorado; la Academia Colombiana de Jurisprudencia; las facultades de Derecho   de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia, Nacional de Colombia   (sede Bogotá), Libre de Colombia (Seccional Bogotá), de Nariño, de Antioquia, de   Caldas, EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de   Colombia; y a los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad   Javeriana y de la Universidad del Rosario, para que, si lo consideraban   oportuno, intervinieran en este asunto para defender o atacar la   constitucionalidad de las normas demandadas.    

Cumplidos los   trámites constitucionales y legales propios de esta clase de juicios y previo   concepto de la Procuraduría General de la Nación, procede la Corte a decidir la   demanda de la referencia.    

II.   TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de las normas acusadas y se   subrayan los apartes acusados:    

“LEY 769 DE 2002    

(6 de julio)    

Diario Oficial No. 44.932 de 13 de septiembre de 2002    

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito   Terrestre y se dictan otras disposiciones.    

[…]    

ARTÍCULO 26. CAUSALES DE SUSPENSIÓN O CANCELACIÓN. <Artículo modificado por el   artículo 7 de la Ley 1383 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> La licencia   de conducción se suspenderá:    

1.   Por disposición de las autoridades de tránsito, basada en la imposibilidad   transitoria, física o mental para conducir, soportado en un certificado médico o   en el examen de aptitud física, mental o de coordinación expedido por un Centro   de Reconocimiento de Conductores legalmente habilitado.    

2.   Por decisión judicial.    

3. Por   encontrarse en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas   determinado por la autoridad competente de conformidad con lo consagrado en el   artículo 152 de este Código.    

4.   Por prestar servicio público de transporte con vehículos particulares, salvo   cuando el orden público lo justifique, previa decisión en tal sentido de la   autoridad respectiva.    

La   licencia de conducción se cancelará:    

1.   Por disposición de las autoridades de tránsito basada en la imposibilidad   permanente física o mental para conducir, soportada en un certificado médico o   en el examen de aptitud física, mental y de coordinación motriz expedido por un   Centro de Reconocimiento de Conductores legalmente habilitado.    

2.   Por decisión judicial.    

3.   Por muerte del titular. La Registraduría Nacional del Estado Civil está obligada   a reportar a los sistemas creados por los artículos 8o y 10 del presente   ordenamiento, el fallecimiento del titular.    

4.   Reincidencia al encontrarse conduciendo en cualquier grado de estado de   embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por autoridad   competente, en concordancia con el artículo 152 de este Código.    

5.   Por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con   vehículos particulares sin justa causa.    

6.   Por hacer uso de la licencia de conducción estando suspendida.    

7.   Por obtener por medios fraudulentos la expedición de una licencia de conducción,   sin perjuicio de las acciones penales que correspondan.    

PARÁGRAFO. <Parágrafo modificado por el artículo 2 de la Ley 1696 de 2013[4].   El nuevo texto es el siguiente:> La suspensión o cancelación de la Licencia de   Conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de   tránsito competente para imponer la sanción por el periodo de la suspensión o a   partir de la cancelación de ella.    

La   resolución de la autoridad de tránsito que establezca la responsabilidad e   imponga la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, deberá   contener la prohibición expresa al infractor de conducir vehículos automotores   durante el tiempo que se le suspenda o cancele la licencia.    

La   notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se   realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

Una   vez se encuentre en firme la resolución de la autoridad de tránsito mediante la   cual cancela la licencia de conducción, por las causales previstas en los   numerales 6o y 7o de este artículo, se compulsarán copias de la actuación   administrativa a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.    

Transcurridos veinticinco (25) años desde la cancelación, el conductor podrá   volver a solicitar una nueva licencia de conducción”.    

(diciembre 19)    

Diario Oficial No. 49.009 de 19 de diciembre de 2013    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se dictan disposiciones penales   y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u   otras sustancias psicoactivas.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

[…]    

ARTÍCULO 3o. Modifíquese el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002,   artículo modificado por el artículo 7o de la Ley 1383 de 2010, el cual quedará   así:    

PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de la Licencia de Conducción implica la   entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para   imponer la sanción por el periodo de la suspensión o a partir de la cancelación   de ella.    

La   resolución de la autoridad de tránsito que establezca la responsabilidad e   imponga la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, deberá   contener la prohibición expresa al infractor de conducir vehículos automotores   durante el tiempo que se le suspenda o cancele la licencia.    

La   notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se   realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.    

Una   vez se encuentre en firme la resolución de la autoridad de tránsito mediante la   cual cancela la licencia de conducción, por las causales previstas en los   numerales 6o y 7o de este artículo, se compulsarán copias de la actuación   administrativa a la Fiscalía General de la Nación, para lo de su competencia.    

Transcurridos veinticinco (25) años desde la cancelación, el conductor podrá   volver a solicitar una nueva licencia de conducción”.    

III.   LA DEMANDA    

El   demandante presenta un cargo en contra de los numerales 1°, 2° y 4° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, tal como fue modificado por   el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, que se refieren a las causales de   suspensión  de la licencia de conducción, por la presunta violación al principio de   legalidad y debido proceso; un cargo en contra del inciso final del artículo 3°   de la Ley 1696 de 2013, por vulnerar el principio de unidad de materia; y otro   en contra de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 7° de la  Ley   1383 de 2010, que aluden a las causales de cancelación de la licencia de   conducción, por violación de los principios de igualdad y proporcionalidad en la   sanción administrativa.    

Violación del principio de legalidad y del debido proceso    

El actor explica que los numerales 1°, 2°   y 4°, que se refieren a las causales de suspensión de la licencia de   conducción, de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, tal como   fue modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, desconocen el   principio de legalidad en la sanción administrativa que se deriva del derecho al   debido proceso.    

Para fundamentar su acusación, el   accionante recoge jurisprudencia del Consejo de Estado, de la Corte   Interamericana de Derechos Humanos y de la Corte Constitucional sobre el alcance   del principio de legalidad en el derecho administrativo sancionatorio. A partir   del recuento jurisprudencial, concluye que “la ley debe al menos establecer   ‘los criterios para determinar con claridad’ la sanción administrativa a   imponer. Dichos criterios están completamente ausentes del Código Nacional de   Tránsito para la imposición de la sanción de suspensión para todas las causales   del artículo 26 demandado, salvo para la conducción en estado de embriaguez”[5], pues,   en este último caso, el artículo 26 remite al artículo 152 del mismo cuerpo   normativo que prescribe diversas sanciones para quien se encuentre en tales   condiciones, dependiendo del grado de alcoholemia que presente el conductor.   Algunas de ellas pueden ser la suspensión de la licencia por diez años, la   suspensión por cinco años o la multa de 360   salarios mínimos diarios legales vigentes, entre otras.      

Considera, en ese orden de ideas, que la   dosificación de la sanción administrativa tiene reserva de ley, “lo cual   exige que los criterios jurídicos para graduar la sanción sean establecidos con   claridad por la propia ley de manera previa a la realización de la conducta, en   lugar de ser delegadas a la autoridad administrativa que contaría, ante el   silencio del Legislador, de total discrecionalidad para graduar la sanción en   cada caso con los riesgos de arbitrariedad, discriminación y corrupción que ello   genera”[6].    

En este contexto, la demanda sostiene que   los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte de la norma acusada contemplan las   causales que dan lugar a la suspensión de la licencia de conducción, sin que se   establezca por cuánto tiempo opera tal suspensión. En consecuencia,   afirma que si bien es cierto que el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 dispone   que las sanciones por infracciones a las normas de tránsito “se aplicarán   teniendo en cuenta [su] gravedad”, para lo cual “se tendrá en   consideración el grado de peligro tanto para los peatones como para los   automovilistas” y que “en caso de fuga se duplicará la multa”, tales   disposiciones no son en realidad aplicables a las causales de suspensión de la   licencia de conducción demandadas por las siguientes tres razones. Primero,   porque “es una norma referida a las multas, pues dispone una duplicación de   la multa y no de la suspensión”[7].   Segundo, porque el criterio de peligro para peatones y automovilistas es   inaplicable en varios de los numerales de la primera parte del artículo 26, los   cuales consignan causales que “no plantean, por sí solas, ningún peligro para   peatones ni automovilistas”[8].   Tercero, porque “simplemente indican la necesidad de graduar la sanción   ‘teniendo en cuenta la gravedad de la infracción’, sin indicar los rangos dentro   de los cuales puede moverse dicha sanción. Sin un mínimo ni un máximo de sanción   de suspensión, esta directriz no tiene la capacidad de cerrar el ámbito absoluto   de discrecionalidad que tienen las autoridades de tránsito para imponer la   sanción de suspensión de la licencia de conducción”[9].    

El demandante aduce entonces que los   numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002   lesionan el principio de legalidad, el cual se desprende del derecho al debido   proceso y, por consiguiente, solicita que se declare su inexequibilidad.   Subsidiariamente, pide que “la Corte declare que estos artículos no podrán   ser aplicados mientras en la ley no se establezca de manera clara el término de   suspensión en cada caso, tal como ya lo hizo por medio del artículo 152 para los   casos de conducción bajo los efectos del alcohol”[10].    

Alternativamente, solicita la   declaratoria de exequibilidad condicionada de los numerales acusados,   estableciendo que, hasta tanto el Congreso no regule los términos de   suspensión  de la licencia de conducción, esta deberá ser: (i) en los casos de suspensión   por imposibilidad transitoria, física o mental para conducir, por la duración   indicada en el certificado médico; (ii) en los casos de suspensión por decisión   judicial, por un término no superior a la sanción penal; y, finalmente, (iii) en   los casos de suspensión por prestar servicio público de transporte con vehículos   particulares, por tres meses, “que es la mitad del término previsto   actualmente en el artículo 124 del Código Nacional de Tránsito para la   reincidencia”[11].    

Violación del principio de unidad   de materia    

El actor presenta un cargo relativo a la   violación del principio de unidad de materia en contra del inciso   final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, que modificó el   parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 en el ámbito de la   cancelación  de la licencia de conducción. Al respecto, el demandante explica que tal   disposición “agravó la sanción de cancelación [de la licencia de conducción],   aumentando el término a veinticinco años para todas las conductas que dan lugar   a esa sanción, a pesar de que los autores de esta ley solo tenían la intención   de hacerlo para la conducción en estado de embriaguez y la materia de la ley se   circunscribe a dicha conducta”[12].    

A renglón seguido, recuerda que la   jurisprudencia de la Corte Constitucional ha asumido que el vicio de carencia de   unidad de materia es de naturaleza material y no formal y que, por ende, puede   alegarse en cualquier momento por no tener término de caducidad. Así, respalda   su aserción con algunas sentencias de esta Corporación.    

Para el actor, la materia dominante de la   Ley 1696 de 2013 es el control de la conducción en estado de embriaguez y bajo   el influjo de sustancias estupefacientes. Ello lo sustenta en los antecedentes   legislativos de tal normativa. En ese sentido, cita el título del Proyecto de   ley 90 de 2013 Senado que luego se convertiría en la Ley   1696 de 2013, destacando que a través de esta se pretenden dictar   “disposiciones para la sanción de conductas que atenten contra la seguridad vial   causadas por conductores en estado de embriaguez o bajo el influjo de drogas   tóxicas estupefacientes o sustancias psicotrópicas y para la atención y   reparación integral de las víctimas causadas en estos eventos y se dictan otras   disposiciones”.    

Igualmente, advierte que en la exposición   de motivos del Proyecto de ley 90 de 2013 Senado, tomada de la Gaceta del   Congreso No. 749 de 2013, los autores del proyecto de ley indicaron que su   finalidad es “disminuir en Colombia las muertes y lesiones de personas en   siniestros viales por conducir en estado de embriaguez o bajo el influjo de   drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas”[13]. A su   vez, señala que la conveniencia de la iniciativa legislativa fue sustentada por   sus autores en “estadísticas relacionadas con el aumento de muertes y heridas   por siniestros viales, así como las muertes y heridas por causa de siniestros de   tránsito por embriaguez y la imposición de comparendos por conducir en estado de   embriaguez”[14].   Afirma que en la ponencia para segundo debate en el Senado apareció la redacción   de la norma que hoy es el contenido del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013   demandado.    

Además, el actor sostiene que en la   Gaceta del Congreso No. 1032 de 2013, los ponentes precisaron que “se propone   modificar el inciso tercero del parágrafo del artículo 26 del Código de   Tránsito, puesto que con la disposición actual es más rentable para el infractor   que se le cancele la licencia a que sea suspendida, puesto que la cancelación   opera solo para tres años, mientras que la suspensión contempla un máximo de 20   años, en últimas la modificación aquí propuesta aumenta el tiempo de cancelación   a 25 años con el fin de darle coherencia a las medidas propuestas”[15].    

Con base en estos argumentos tomados de   los antecedentes legislativos, la demanda concluye que la Ley 1696 de 2013   “no pretendía regular la prestación del servicio público de transporte, ni   ninguna otra causal de cancelación de licencias de conducir, diferentes […] a la   de conducir en estado de embriaguez o bajo la influencia de otras drogas   tóxicas, estupefacientes o sustancias psicotrópicas”[16]. Y   para reforzar el cargo de ausencia de unidad de materia, destaca que el título   de la Ley 1696 de 2013, “Por medio de la cual se dictan disposiciones penales   y administrativas para sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u   otras sustancias psicoactivas”, delimita claramente el objetivo final de la   ley.    

Por último, el accionante sostiene que la   Ley 1696 de 2013, en todos sus preceptos, está directamente orientada a la   regulación y limitación de la conducción en estado de embriaguez o bajo el   influjo de estupefacientes. De allí concluye que “la imposición de un término   de veinticinco (25) años de cancelación de la licencia para todas las causales   que estaban previstas en el artículo 26 demandado, incluida la reincidencia en   prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares, no tiene   entonces ninguna conexidad causal, teleológica, temática o sistemática con el   endurecimiento de las sanciones por la conducción en estado de embriaguez”[17].    

En consecuencia, solicita la declaratoria   de inexequibilidad del último inciso del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 y,   en subsidio, la declaratoria de exequibilidad condicionada de esa norma, “en   el sentido de que la cancelación de la licencia por veinticinco (25) años se   aplica exclusivamente para la causal de reincidencia al encontrarse conduciendo   en cualquier grado de estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas   alucinógenas determinado por autoridad competente, en concordancia con el   artículo 152 de este Código”[18].    

Violación de los principios de igualdad y   proporcionalidad    

La demanda sostiene que los numerales 1º,   2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002,   tal como fue reformada por la Ley 1383 de 2010, que consagran las causales de   cancelación de la licencia de conducción, lesionan los principios de igualdad y   proporcionalidad en la sanción administrativa. A   su vez, advierte que “[c]ada causal forma una proposición jurídica completa   con el inciso final del parágrafo, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1696   de 2013”[19],   en el sentido de que para la autoridad administrativa sería posible aplicar el   inciso acusado, es decir, una cancelación por 25 años, a cada una de las   causales de cancelación de la licencia de conducción demandadas.    

En consecuencia, para cada uno de estos   numerales el demandante explica cuáles son los términos de comparación de los   que deduce la falta de proporcionalidad en la duración de la cancelación de la   licencia de conducción para los casos distintos a la reincidencia en la   conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias   psicoactivas,   situación que, a su juicio, viola los principios de igualdad y proporcionalidad,   ya que no se justifica un tratamiento equivalente –de cancelación de la licencia   por 25 años–   entre los hechos que se comparan, tal como se pasa a exponer.    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por imposibilidad permanente física o mental para conducir    

Aduce el demandante que los grupos que se   deben comparar entre sí para demostrar la falta de proporcionalidad de la   sanción de 25 años en la cancelación de la licencia de conducción para la causal   que acusa de inexequibilidad son las personas que reinciden en la conducción en   estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas y las personas   que tienen una imposibilidad   permanente física o mental para conducir, según concepto de un médico o de un   centro de reconocimiento de conductores.    

Afirma el actor que injustificadamente   estas dos situaciones tienen la misma consecuencia jurídica, esto es, la   cancelación de la licencia de conducción por 25 años, a pesar de que “la   conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de otra droga es una   conducta a la que se asigna una sanción. Se trata de una infracción   administrativa. En cambio, la imposibilidad permanente física o mental para   conducir no es una conducta que deba ser sancionada. Se trata de una   circunstancia objetiva, ajena a la voluntad del conductor”[20].   Sumado a lo anterior, el actor sostiene que “pueden existir casos en [los]   que una imposibilidad permanente para conducir es superada por los avances en la   medicina o por la recuperación del paciente. Así, una persona frente a quien se   determina que hay una ‘imposibilidad permanente’ para conducir podría   recuperarse pasados cinco, siete, diez o hasta quince años. En estos casos, la   persona debería poder solicitar el levantamiento de la cancelación de la   licencia”[21] y no   verse sometida a un término de cancelación tan amplio.      

En definitiva, se trataría de dos   situaciones distintas que no deberían ser amparadas por una cancelación de 25   años, en la medida en que “[l]a primera conducta [reincidir en la conducción   en estado de embriaguez o bajo los efectos de drogas psicoactivas] es una   infracción y la segunda [tener una imposibilidad permanente física o mental para   conducir], no; la primera conducta causa muertes y heridas, y la segunda, no;   los hechos que dan lugar a la primera conducta permanecen en el tiempo y los   hechos que dan lugar a la segunda conducta pueden cambiar con el tiempo”[23].    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por decisión judicial    

El demandante refiere que las   circunstancias a comparar en este caso son tres. En primer lugar, las personas   que reinciden en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de   sustancias psicoactivas, que son aquellas a quienes cobija, en principio, el   inciso final de párrafo demandado que contiene la medida de cancelación de la   licencia por 25 años. En segundo lugar, “las personas a quienes se les debe   cancelar la licencia ‘por decisión judicial’ distinta a la sanción penal”[24]. En   tercer lugar, cuando un juez penal le impone a alguna persona la pena no   privativa de la libertad denominada “privación del derecho a conducir   vehículos automotores y motocicletas” (artículo 43 del Código Penal), la   cual solo aparece mencionada, según el escrito de corrección, en dos tipos   penales: homicidio culposo, el cual da lugar a la imposición de esta pena   durante tres a cinco años (artículo 109 del Código Penal), y lesiones culposas,   que tiene la pena de privación del derecho a conducir vehículos automotores y   motocicletas durante uno a tres años (artículo 120 del Código Penal).    

Por consiguiente, resalta que la norma   acusada equipara estas tres situaciones, puesto que, “[p]ara los casos de   conducción en embriaguez, asigna la cancelación de 25 años. Para los casos de   homicidio o lesiones culposas, asigna la misma cancelación como sanción   administrativa adicional a la pena, y para los casos de cualquier otra `decisión   judicial’ asigna los mismos 25 años de cancelación”[25].    

Como consecuencia de lo anterior, subraya   que no es proporcional y que desconoce el principio de igualdad que “se   imponga una sanción de cancelación de veinticinco (25) años por ‘decisión   judicial’ en cualquier caso, si se tiene en cuenta que los límites mínimos y   máximos de esta sanción según el Código penal, son de entre tres (3) y cinco (5)   años para los casos de homicidio culposo. En los eventos en que el homicidio   ocurrió sin que la persona estuviera en estado de embriaguez, como ocurre en   múltiples ocasiones por los riesgos inherentes a la actividad de manejar un   vehículo, la cancelación por veinticinco (25) años es manifiestamente   desproporcionada […]. Una es la conducta de quien toma la decisión, reincidiendo   en una actividad que sabe está prohibida, de conducir embriagado violando la   ley, y otra muy distinta la conducta de la persona que estando en su pleno   juicio por accidente mató a otra, lo cual es una situación completamente   diferente […]. // La norma también trata de la misma manera cualquier otro caso   de ‘decisión judicial’ sin especificar el tipo de decisión. Los procesos   judiciales tratan todo tipo de hechos y pretensiones. Sin tener en cuenta ese   amplio espectro de posibilidades, la proposición jurídica que se demanda   establece para los casos de ‘decisión judicial’, en la cual se haga referencia a   la cancelación de la licencia, que esta siempre tenga el mismo término de 25   años”[26].    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por muerte del titular    

El accionante precisa que los términos de   comparación en este caso, son las personas que   reinciden en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de   sustancias psicoactivas, y las personas que mueren por cualquier causa.    

En su opinión, la norma demandada   “trata como iguales una infracción administrativa, que merece una sanción, y la   muerte, a la que también, y de manera insólita, se le asigna una sanción de   cancelación de la licencia. Lo más absurdo es que en caso de muerte se asigna   una cancelación de la licencia durante 25 años, cuando esta debería ser   permanente”[27].    

Este tratamiento, agrega, no está   justificado porque implica imponer una sanción por un hecho objetivo y ajeno a   la voluntad del conductor, como es la muerte. Además, “no tiene ningún   sentido que una persona muerta pueda solicitar la licencia pasados los 25 años   […]. // La norma también puede dar lugar a que, en los casos en que se certifica   erróneamente la muerte de alguien que sigue vivo, esta persona solo pueda   recobrar su licencia de conducción pasados los 25 años y no de manera inmediata”[28].    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte   con vehículos particulares    

El actor señala que los grupos   comparables en este punto son las personas que reinciden en la conducción en   estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas, de un lado, y   las personas que reinciden en la prestación del servicio público de transporte   con vehículos particulares, de otro; conductas que dan lugar a la misma sanción   consistente en la cancelación de la licencia de conducción por 25 años.    

Para él, las dos conductas generan   riesgos diferentes. Mientras que “[c]onducir bajo el efecto del alcohol   genera riesgos inmediatos para la vida y la integridad de las personas […], la   prestación del servicio público con vehículos particulares no aumenta del mismo   modo el riesgo de accidentes mortales. Tampoco pone en igual peligro la vida de   transeúntes o de quienes se movilizan en vehículos. Por lo general, los   vehículos particulares generan riesgos para los demás vehículos y particulares   cuando están en malas condiciones mecánicas o cuando sus conductores realizan   maniobras peligrosas, conductas que tienen una tipificación específica como   infracciones de tránsito y tienen sanciones más bajas que la cancelación de la   licencia por veinticinco (25) años”[29].    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por hacer uso de la misma estando suspendida    

En el escrito de corrección se detalla   que los términos de comparación para esta causal son las   personas que reinciden en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto   de sustancias psicoactivas y las personas a las que, por cualquier causa, se les   ha suspendido la licencia y la utilizan sin que se les haya levantado dicha   sanción, situaciones a las que la disposición acusada les fija una misma   consecuencia jurídica.    

El accionante argumenta que la suspensión   de la licencia puede darse por diversas causas y que, “[a]lgunas de ellas no   son conductas sino circunstancias objetivas, ajenas a la voluntad de la persona,   como puede ser la imposibilidad transitoria para conducir. Otras pueden ser   conductas que infringen las normas de tránsito, pero que revisten una lesividad   mucho menor que la conducción en estado de embriaguez”[30]. De   suerte que viola la igualdad, en su criterio, el hecho de que se cancele la   licencia de conducción por 25 años a quien reincida en la conducción en estado   de embriaguez o bajo el efecto de sustancias psicoactivas y a quien use la   licencia que le fue suspendida por alguna causal que es menos lesiva que la   conducción en alguno de estos estados.    

Cancelación de la licencia de conducción   por 25 años por obtener por medios fraudulentos la expedición de una licencia de   conducción    

Finalmente, afirma que los términos de   comparación en relación con esta causal son las   personas que reinciden en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto   de sustancias psicoactivas y las personas que obtienen de manera fraudulenta una   licencia de conducción, individuos que reciben un trato semejante por el   precepto demandado al sancionarlos con 25 años de cancelación de la licencia de   conducción.    

Desde su perspectiva, dicho tratamiento   es injustificado porque “[l]a obtención de una licencia por medios   fraudulentos pone en riesgo la fe pública y puede configurar delitos como la   falsedad o el fraude procesal. Pero no tiene la misma gravedad que la conducción   en estado de embriaguez, que la Ley 1696 de 2013, con razón, designa como la   conducta más grave que pueden cometer los conductores”[31].    

Como consecuencia de todo lo anterior, el   actor concluye que, “no solo solicito la inexequibilidad del inciso final del   parágrafo del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013. Junto con esa disposición, y   para formar la proposición jurídica completa, también solicito la   inexequibilidad de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002, tal como fue modificada por la Ley 1383 de   2010”[32].    

IV.   INTERVENCIONES    

1.               Ministerio de Transporte[33]    

El Ministerio de Transporte defiende la   EXEQUIBILIDAD  de todas las disposiciones demandadas. En lo que se refiere al cargo por   violación del principio de legalidad, el interviniente niega que la sanción de   suspensión de la licencia sea indeterminada. Así pues, especifica que el numeral   1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 “remite, faculta   y autoriza a las AUTORIDADES DE TRÁNSITO, quienes tienen, además del   conocimiento, el recaudo probatorio y la experticia necesaria y suficiente,   además de la inmediatez de los hechos que configuran la posible y aparente   necesidad de suspender la licencia de conducción, para aplicar   administrativamente la sanción de suspensión en aquellos casos en que las   circunstancias lo ameriten”[34].   Además, esta disposición faculta a los Centros de Reconocimiento de Conductores   para emitir un certificado de aptitud física, mental y de coordinación motriz.   Entonces el Legislador determinó que el señalamiento de la imposibilidad   transitoria, física o mental para conducir debe estar “en cabeza de los   profesionales de la salud y su adecuación, previo conocimiento científico, a la   autoridad de tránsito”[35].   El numeral 2°, por su parte, deja la decisión sobre la suspensión de la licencia   en manos de los jueces.    

En lo que atañe al numeral 4° sobre la   prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares, el   Ministerio no explica por qué la sanción de suspensión de la licencia está   determinada y se concentra en subrayar que, debido a que la conducción de   vehículos automotores es una actividad de alto riesgo, “es preocupante para   las autoridades de tránsito y transporte la proliferación indiscriminada de la   prestación del servicio público de transporte en vehículos particulares, dada la   gran diferencia entre uno y otro. A manera de ejemplo, podemos citar que, para   la conducción de vehículos de servicio público, la licencia de conducción   reviste requisitos especiales y categorías diferentes”[36]. A   esto agrega que a los vehículos de servicio público se les exigen pólizas de   seguro, de conformidad con los artículos 994 y 1003 del Código de Comercio.     

El Ministerio de Transporte observa que   el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 no lesiona el principio   de unidad de materia. En este punto comenta que, “en lo que hace referencia a   la suspensión y cancelación de la licencia de conducción, no es cierto, como lo   afirma el actor, que esta determinación carece de unidad de materia, ya que su   tipificación, así como la sanción, corresponden a una misma materia: la licencia   de conducción […]. Además de lo anterior, ratifica la unidad de materia el hecho   de que lo que persigue la cancelación o la suspensión de la licencia de   conducción es la corrección a los desacatos y quebrantamientos a las normas de   transporte y tránsito”[37].    

En relación con el desconocimiento de los   principios de igualdad y proporcionalidad, encuentra que “no existe   desigualdad como tampoco desproporcionalidad al establecerse como sanción la   cancelación de la licencia de conducción por 25 años. Es tan gravosa la   conducción de vehículos en estado de embriaguez como lo es la irresponsabilidad   al conducir, trasladar personas de un lugar a otro sin las medidas de seguridad   ordenadas por la normatividad”[38].    

2.    Carolina Henao Montoya[39]    

Esta ciudadana interviene ante la Corte   para pedir la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de todas las normas   demandadas con base en que aquellas “establecen la facultad de las   autoridades de tránsito de suspender licencias, sin que exista ninguna   disposición que establezca el término por el cual la suspensión procede. Y más   grave aún, establecen la cancelación de licencias de conducción por el gravísimo   y extendido término de 25 años, lo que en términos de promedio de vida en   Colombia, significa fácilmente más de la tercera parte de la vida promedio de un   colombiano”[40].   A lo anterior agrega que el Congreso solo discutió la sanción de la cancelación   de la licencia de conducción por 25 años para los casos de personas que   estuviesen manejando bajo los efectos del alcohol o de sustancias psicoactivas y   no para las demás causales.    

Asimismo, la interviniente presenta un   cuadro en el que ilustra la gradualidad de las sanciones por conducir bajo los   efectos del alcohol dependiendo del grado de alcoholemia y del nivel de   reincidencia, que establece el artículo 5° de la Ley 1696 de 2013. De allí   concluye que, “para el grado cero de alcoholemia (entre 20 y 39 mg de   etanol/100 ml de sangre), aun incurriendo en tal conducta tres veces, poniendo   en riesgo la vida e integridad de seres humanos y animales, y la propiedad de   terceros, la máxima sanción es la suspensión de la licencia por tres años. No   hay cancelación de licencia y eso que se trataría en esos casos de haber puesto   en riesgo el derecho fundamental a la vida”[41]. Por   el contrario, afirma que para los casos de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7°   de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 acusados procede la   cancelación de la licencia por 25 años, lo cual es desproporcionado porque   “sanciona de manera menos severa a quienes conducen en estado de embriaguez con   grados bajos o medios de alcoholemia”[42].    

3.    Facultad de Derecho de la Universidad Libre –Seccional Bogotá–[43]    

La Universidad Libre solicita la   declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los numerales 1° y 2° de la primera   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 y de INEXEQUIBILIDAD del   numeral 4°. A su turno, defiende la declaratoria de CONSTITUCIONALIDAD   CONDICIONADA  del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 en el entendido de   que la sanción allí prevista solo es aplicable a la cancelación de la licencia   de conducción por reincidencia en estado de embriaguez. Por último, pide la   declaratoria de EXEQUIBILIDAD de los numerales 1°, 2° y 3° de la segunda   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 y de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA   de los numerales 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002 en el entendido de que a estos no se les aplica el inciso final   del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013.    

El interviniente empieza por señalar que   el numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que   alude a la suspensión de la licencia bajo los parámetros de una decisión   médica o de un examen de aptitud física, mental o de coordinación, “delega   tácitamente en la experticia médica la aptitud del conductor y su término de   suspensión, no quedando al arbitrio, autonomía o discrecionalidad de la   autoridad de tránsito la imposición de un término distinto, el cual quedará   supeditado al contenido del dictamen médico”[44]. Así   que el término de la suspensión, subraya la Universidad Libre, “no podrá ser   mayor a aquel tiempo que requiere el solicitante pare poder superar –en caso de   poder– la   deficiencia, discapacidad o minusvalía que genera la imposibilidad médica,   física, mental o de coordinación de conducir vehículos”[45].   Igualmente, advierte que la persona sancionada puede iniciar una actuación   administrativa, con base en el artículo 4° de la Ley 1437 de 2011, para   controvertir el término de suspensión, cuando exista otro dictamen médico que   declare superada la imposibilidad física, mental o de coordinación que le   impedía conducir.    

En cuanto a la constitucionalidad del   numeral 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, considera   que el término de la suspensión de la licencia de conducción está dado por la   decisión judicial misma, de modo que, “cualquier eventual desacuerdo con esa   disposición, deberá acudirse a los mecanismos de control de la decisión judicial   sobre los criterios de graduación o dosificación de la suspensión”[46].    

En lo que tiene que ver con el numeral 4°   de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, manifiesta que la   graduación de la sanción por prestar el servicio público de transporte con   vehículos particulares “queda al total arbitrio de la autoridad y no existe   forma distinta a la voluntad o discrecionalidad de la administración el   establecer un período de suspensión de la licencia”[47]. Esto   supone una vulneración del debido proceso y del principio de legalidad.    

En relación con el cargo por   desconocimiento del principio de unidad de materia, el interviniente plantea   que, en efecto, el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 está   orientado hacia “la prevención y sanción de conductas e infracciones por   conducir en estado de embriaguez”[48].   De forma tal que las dudas sobre su constitucionalidad están ligadas a que,   “bajo una interpretación exegética de la norma, se cobijan de forma tácita   situaciones no previstas (numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la parte segunda   del artículo 26 de la Ley 769 de 2002) desde la impronta originalista de la   disposición”[49].   En este escenario, defiende la exequibilidad condicionada de la norma en el   entendido de que solo se aplica a la causal de cancelación de la licencia de   conducción por reincidencia en estado de embriaguez.    

Para la Universidad Libre, los numerales   1°, 2° y 3° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 son   constitucionales, por cuanto no violan la igualdad ni la proporcionalidad, en la   medida en que la cancelación de la licencia de conducción (i) por imposibilidad   permanente física o mental para conducir “tendrá un margen temporal definido   por el médico o centro de reconocimiento acreditado legalmente”[50]; (ii)   por decisión judicial “es la misma orden del juez la que determina el   parámetro de la cancelación”[51];   y (iii) por la muerte del titular de la licencia “mal podría pedirse una   posibilidad de levantar la cancelación cuando no podría la persona solicitarla   por la manifiesta razón de haber cesado sus funciones vitales”[52].    

En contraste, argumenta que los numerales   5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 son   inconstitucionales, puesto que resulta irrespetuoso del principio de igualdad y   proporcionalidad aplicar el mismo criterio de cancelación de la licencia por 25   años para la reincidencia por conducción en embriaguez a las causales de   reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos   particulares, de uso de la licencia de conducción estando suspendida y de   obtención por medios fraudulentos de una licencia de conducción. Por este   motivo, propone declarar que en los casos de los numerales 5°, 6° y 7° no se   aplique el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013. No obstante,   esta declaración “genera un vacío de regulación por la ausencia de un   criterio temporal sobre el que opere la cancelación”[53]. En   este contexto, plantea la reviviscencia del artículo 7° de la Ley 1383 de 2010,   norma que había modificado el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002   antes de ser modificado por el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 que en esta   ocasión se demanda. Por ende, “cuando los infractores incurran en las   causales de cancelación referidas en los numerales antes mencionados [5°, 6° y   7°], existe la posibilidad de solicitar una nueva licencia al cabo de tres años,   apelando a la disposición normativa de la parte final del artículo 7° de la Ley   1383 de 2010”[54].    

4.       Grupo   de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario[55]    

El Grupo de Acciones Públicas de la   Universidad del Rosario le solicita a la Corte declarar: la EXEQUIBILIDAD   CONDICIONADA de los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo   26 de la Ley 769 de 2002 en el entendido de que el término de suspensión de la   licencia debe ser determinado de acuerdo con cada causal y según la gravedad e   impacto que tenga la conducta para la sociedad; la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA   del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 en el entendido de que   este solo se debe aplicar a la causal consignada en el numeral 4° de la segunda   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002; y la EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA   de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de   la Ley 769 de 2002 en el entendido de que los términos de la sanción deben ser   determinados en correspondencia con la conducta específica que da lugar a ella y   con el impacto y el daño que conlleva.    

En primer lugar, recuerda que la   jurisprudencia constitucional ha dispuesto que el principio de legalidad en el   derecho administrativo sancionatorio ordena que “la sanción a una determinada   conducta debe estar determinada o ser determinable, de tal forma que sea posible   establecer con certeza las consecuencias de la misma”[56]. A   renglón seguido, expresa que los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002, si bien “señalan la conducta que da lugar   a la imposición de la sanción, no se advierten criterios que permitan a las   autoridades administrativas correspondientes determinar claramente cuál será el   término de suspensión de la licencia de acuerdo con la comisión de las   infracciones establecidas”[57].   Por ello pide que los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26   de la Ley 769 de 2002 sean declarados exequibles condicionalmente bajo el   entendido de que el término de la suspensión de la licencia se debe establecer   de acuerdo con cada causal y con la gravedad e impacto que tiene cada conducta   para la sociedad.    

En segundo lugar, analiza el cargo por   desconocimiento del principio de unidad de materia y concluye que “la   creación del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 […] se realizó específicamente   para las sanciones impuestas a las personas que condujeran bajo el estado del   alcohol o sustancias psicoactivas, por lo que es evidente que no existe unidad   de materia”[58].    

En tercer lugar, indica que la medida de   cancelar la licencia de conducción por 25 años para todos los casos enlistados   en los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la   segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 “resulta incongruente   frente al principio de igualdad y el principio de proporcionalidad tras la   extensión de la norma a las demás causales contempladas, adicionales al estado   de embriaguez, entendiendo que no todos los casos ocurren bajo las mismas   circunstancias y, más grave aún, no todos los casos cuentan con los mismos   elementos que configuran la conducta que da lugar a la imposición de la sanción   administrativa”[59].    

Por último, realiza un test de   proporcionalidad en el que encuentra que la cancelación de la licencia de   conducción por 25 años no es una sanción adecuada para todas las conductas   descritas en el artículo 26 de la Ley 769 de 2002 que tienen características   diferentes, no es conducente porque la mayoría de causales no suponen atentados   a la vida y a la seguridad, ni es necesaria porque es excesiva para todas las   causales. Por consiguiente, considera que los   numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 deben ser declarados exequibles condicionalmente en el entendido de   que los términos de la sanción deben ser determinados en correspondencia con la   conducta específica que da lugar a ella y con el impacto y el daño que conlleva.    

5.                   Carlos Julio Cardozo Pabón[60]    

La intervención apoya la declaratoria de  INEXEQUIBILIDAD de las normas acusadas, toda vez que estas generan   “efectos más gravosos a los administrados cuando están en condiciones de   imposibilidad transitoria, física o mental, por decisión judicial y por la   prestación de servicio de transporte público en vehículos particulares, que en   aquellas situaciones establecidas por la propia Ley 1696 de 2013 para casos de   conducción bajo el estado de embriaguez o sustancias psicoactivas, estas últimas   muy gravosas”[61].   El ciudadano interviniente destaca que ha sido sujeto de la sanción de   cancelación de la licencia por 25 años por la supuesta reincidencia en la   prestación del servicio público de transporte en vehículos particulares, lo cual   tiene consecuencias más graves “que aquellas personas que de manera   irresponsable manejan borrachas o drogadas por la calle y que ponen en riesgo a   toda la sociedad”[62].    

6.                   Carlos Alfonso García[63]    

El ciudadano Carlos Alfonso García   manifiesta estar de acuerdo con la declaratoria de INCONSTITUCIONALIDAD   de las normas demandadas, por cuanto ellas “imponen la sanción de cancelación   de la licencia contra quienes ‘parecen’, según la percepción de un agente de   tránsito, estar prestando el servicio público de transporte”[64]. A   continuación, narra que fue sujeto de la sanción de cancelación de la licencia   de conducción por 25 años y se pregunta por qué fue tratado “con la misma   severidad que se trata a los conductores ebrios que ponen en peligro la vida de   todas las personas”[65].    

7.                   Beat Ride App Colombia Ltda.[66]    

Beat Ride App Colombia Ltda. presenta   argumentos a favor de la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las normas   demandadas. Primero, afirma que “el Legislador definió una única sanción para   diferentes tipos de conductas, sin tener en cuenta las diferencias existentes   entre cada una de las conductas sancionadas ni criterios que se podrían utilizar   para graduar la sanción, generando incertidumbre y, por ende, el desconocimiento   del derecho fundamental al debido proceso”[67].    

Segundo, resalta que la Ley 1696 de 2013   pretende fortalecer las sanciones en contra de las personas que conduzcan bajo   los efectos del alcohol o de sustancias psicoactivas, “mas no sancionar a   aquellos conductores que prestaran el servicio público de transporte con   vehículos de uso particular”[68].   Por lo tanto, considera que se transgrede el principio de unidad de materia,   como lo sostiene la demanda.    

Tercero, destaca que las disposiciones   demandadas violan el principio de igualdad, ya que las conductas que son   sancionadas con la cancelación de la licencia de conducción por 25 años protegen   bienes jurídicos distintos. Así, ofrece como ejemplo “la cancelación de una   licencia de conducción por 25 años a un conductor bajo la influencia de alguna   sustancia alcohólica o psicoactiva sería proporcional, pero no lo sería para un   conductor que preste el servicio público de transporte con vehículos   particulares”[69].   A lo anterior agrega que los eventos generadores de la sanción de cancelación de   la licencia  de conducción no son medios adecuados para prevenir accidentes por   conductores bajo el influjo del alcohol o sustancias psicoactivas. Alega que   tampoco son medios necesarios, pues “es posible alcanzar el fin deseado por   el Legislador (sancionar a conductores en estado de embriaguez o bajo la   influencia de sustancias psicoactivas) sin que esto implique el aumento de las   penas para conductores que presten el servicio público de transporte en   vehículos privados”[70].   En fin, aduce que los preceptos normativos demandados afectan otros derechos   fundamentales como el trabajo y la vida digna de los conductores a quienes se   les sanciona con la cancelación de la licencia por 25 años.    

8.                   Centro Latinoamericano de Derechos Humanos[71]    

El interviniente solamente se refiere a   uno de los puntos de la demanda: la cancelación de la licencia de conducción por   25 años a quien reincida en la prestación del servicio público de transporte en   vehículo particular. En este contexto, pide la declaratoria de  INEXEQUIBILIDAD del numeral 5° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 y del inciso final del parágrafo del artículo 3º de la Ley 1696 de   2013, que adicionó el artículo 26 de la Ley 769 de 2002.    

Antes de formular sus argumentos, el Centro   Latinoamericano de Derechos Humanos recuerda que la Corte Constitucional ya se   pronunció, en Sentencia C-408 de 2004[72],   sobre la exequibilidad de la prestación del servicio público de transporte con   vehículos particulares y su reincidencia como causales de suspensión y de   cancelación de la licencia de conducción, respectivamente. En relación con dicha   providencia, subraya que la disposición que en ese momento revisó la Corte   “preveía una sanción de cancelación por hasta tres años en el mismo caso. Es   decir, era significativamente menos severa”[73].   También anota que en ese momento los cargos analizados fueron los de violación a   la libertad económica y a la libertad de empresa, es decir, cargos distintos a   los presentados en esta oportunidad.    

Pues bien, el interviniente explica   conceptualmente el principio de proporcionalidad como herramienta para evitar la   arbitrariedad estatal sobre los derechos y los pasos metodológicos que deben   seguirse para su aplicación. A su turno, aplica estos criterios al caso   concreto. Así, encuentra que la finalidad declarada en el tránsito legislativo   de la Ley 769 de 2002 es prevenir y reducir los índices de accidentalidad vial.   Paralelamente, puntualiza que la modificación introducida por la Ley 1696 de   2013 “tenía como fin primario disminuir la accidentalidad, pero lo hacía   exclusivamente a través del castigo de la conducta de conducir en estado de   ebriedad o bajo el efecto de sustancias psicoactivas con una cancelación de 25   años de la licencia para conducir. Sin embargo, esta ley válida únicamente para   los conductores en estado de ebriedad o bajo la influencia de sustancias   psicoactivas, por una mala técnica legislativa amplió su alcance a todas las   causales del artículo 26, incluyendo, entre otras, la prestación del servicio   público de transporte con vehículos particulares”[74]. Si   esta es la finalidad de la norma, sostiene el interviniente, es inconstitucional   que esta sanción se aplique a una causal que no persigue tal fin.    

Más aun, advierte que la finalidad real   de la norma, según la práctica de las autoridades que la ejecutan, es la de   “perseguir a personas que utilizan plataformas tecnológicas para servicios de   transporte privado como medio de autoempleo”[75].   Por esta razón, anota que el fin práctico de la norma es discriminatorio e   ilegítimo y, por ende, debe ser declarada inconstitucional.    

A su turno, indica que, dado que no hay   registro de que los accidentes de tránsito se producen por prestar el servicio   público de transporte con vehículos particulares, la medida (sancionar a estas   personas) no es adecuada a la finalidad (reducir la accidentalidad) ni es   necesaria, pues este fin podría obtenerse “con igual eficacia a un menor   costo de los derechos de las personas involucradas”[76], como,   por ejemplo, de los derechos a la libre locomoción, al mínimo vital, a la   libertad de escoger profesión u oficio y al trabajo.    

Simultáneamente, el Centro   Latinoamericano de Derechos Humanos hace hincapié en que el artículo 124 de la   Ley 769 de 2002 prevé que, en caso de reincidencia, se suspenderá la licencia de   conducción por seis meses y, en caso de una nueva reincidencia, se doblará la   sanción, razón por la cual la sanción de cancelación de la licencia por 25 años   amenaza el derecho al debido proceso administrativo.    

9.                   Édgar Javier Mateus Santacoloma[77]    

El ciudadano interviniente le solicita a   esta Corporación declarar la INEXEQUIBILIDAD de todas las disposiciones   acusadas. En este orden de ideas, expone que el artículo 3° de la Ley 1696 de   2013 fue expedido con el único propósito de sancionar a las personas que   conducen bajo los efectos del alcohol o de sustancias psicoactivas, lo cual   “se puede comprobar al revisar el artículo 1° de la Ley 1696 de 2013 que   establece el objeto de la referida ley”[78].   Relata que la inclusión de otras causales que dan lugar a la sanción de   cancelación de la licencia de conducción por 25 años viola la unidad de materia   y responde a un error de técnica legislativa. También reitera, como lo hace la   demanda, que las disposiciones demandadas sobre suspensión de la licencia obvian   el contenido del artículo 29 de la Constitución “porque no establecen el   término de duración de la suspensión”[79].   Por último, expresa que a él le han aplicado las normas demandadas “mientras   conducía mi vehículo en compañía de unos conocidos” y, en otra oportunidad,  “pese a que manifesté movilizarme en compañía de mi sobrino”[80].    

10.              Universidad Externado de Colombia[81]    

La Universidad Externado de Colombia   acompaña la demanda en el sentido de que está a favor de la declaratoria de   INEXEQUIBILIDAD  de los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769   de 2002, de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso final del artículo 3°   de la Ley 1696 de 2013 en el sentido de que se entienda que la sanción allí   prevista solo es aplicable a la cancelación de la licencia de conducción por   reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el influjo de   sustancias psicoactivas y de EXEQUIBILIDAD de los numerales 1°, 2°, 3°,   5°, 6° y 7°de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002.    

En lo que toca con el cargo de   transgresión del principio de unidad de materia, asegura que el tema dominante   de la Ley 1696 de 2013 es sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol o   de otras sustancias psicoactivas, así que las demás causales del artículo 26 de   la Ley 769 de 2002 que dan lugar a la cancelación de la licencia de conducción,   salvo aquella que se refiere a la reincidencia en la conducción en estado de   embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas, “no conservan el mismo   núcleo temático señalado y, por no existir conexidad ni causal, ni temática, ni   teleológica, ni sistemática, es preciso declarar el parágrafo demandado […]   exequible bajo la condición de que el límite máximo de veinticinco años solo   aplique para casos en los cuales se conduzca bajo el influjo del alcohol u otras   sustancias psicoactivas”[83].    

Descendiendo al tercer cargo sobre el   irrespeto a los principios de igualdad y proporcionalidad por parte de las   normas que establecen las causales que dan lugar a la cancelación de la licencia   de conducción, indica que “asignar la sanción correspondiente y el quantum de   la misma hace parte del ejercicio de la libre configuración legislativa y los   argumentos brindados por el demandante al respecto no dejan de ser apreciaciones   subjetivas respecto a la mayor o menor gravedad que revisten cada una de las   causales legales, razón por la cual no consideramos que se violen los principios   de igualdad y proporcionalidad en las disposiciones demandadas”[84].    

11.              Laura Rojas Amaya[85]    

La ciudadana escribe a favor de la   declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones demandadas y discute   que ellas no establecen el término por el cual la licencia de conducción debe   ser suspendida, que la sanción de la cancelación de la licencia  “es abiertamente desproporcionada e injusta”[86] y que,   además, quebranta el principio de unidad de materia. Adicionalmente, cita   algunas normas constitucionales que, a su juicio, se ven impactadas por los   preceptos normativos acusados. Acude así a los derechos a circular libremente,   al trabajo y al libre desarrollo de la personalidad porque “muchas personas   disfrutan de la actividad de conducir un vehículo”[87].   Sumado a lo anterior, menciona la vulneración del artículo 28 Constitucional, ya   que la sanción de cancelación de la licencia de conducción por 25 años   “significa en la práctica para muchos ciudadanos en Colombia la   imprescriptibilidad de la sanción […]. Por ejemplo, para una persona con 50   años, significaría que solo podría obtener una nueva licencia a los 75 años,   cuando ya podría no estar facultado para hacerlo”[88].     

12.              Uber Colombia S.A.S.[89]    

Uber Colombia S.A.S. señala estar de   acuerdo con la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de las normas demandadas   sin presentar ningún argumento de inconstitucionalidad. Su escrito se concentra   en mostrar cuál es su objeto social, en negar ser administrador de las   plataformas tecnológicas Uber y Uber Eats, en negar representar a los socios   conductores y en afirmar que las plataformas Uber y Uber Eats pagan el impuesto   del IVA.    

13.              Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La   Sabana[90]    

La Clínica Jurídica de Interés Público y   Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana apoya la declaratoria de   EXEQUIBILIDAD  de los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769   de 2002 y de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del inciso final del artículo 3°   de la Ley 1696 de 2013 en el entendido de que la sanción allí establecida solo   aplica a la causal consagrada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo   26 de la Ley 769 de 2002. Con respecto al cargo en contra de los numerales 1°,   2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 no   se manifiesta.    

Si bien la intervención acepta que las   causales de suspensión de la licencia de conducción no contienen un término de   duración de la sanción, invita a hacer una lectura sistemática de la Ley 769 de   2002 para llenar dicho vacío. En este escenario, transcribe el artículo 124 de   la Ley 769 de 2002 que dispone que la licencia se suspenderá por seis meses en   caso de reincidencia y señala que “es claro pensar que la reincidencia en el   incumplimiento de las normas de tránsito es otra de las causales de suspensión,   causal ésta a la que se le da un término definido en la normativa, por lo que,   en este sentido, […] es pertinente aducir que el término de suspensión para las   otras causales sería, por regla general, seis meses. Ello sin perjuicio de las   normas especiales que para cada causal se encuentren en el ordenamiento   jurídico”[91].   En esta línea de argumentación, expone que para la causal de conducción bajo los   efectos del alcohol o de sustancias psicoactivas hay dos disposiciones   específicas para tasar la sanción: los artículos 151 y 152 de la Ley 769 de   2002. Por estos motivos, cree que los numerales 1°,   2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 son   constitucionales.    

En cuanto al principio de unidad de   materia, el interviniente explica que el último inciso del artículo 3° de la Ley   1696 de 2013 tiene coherencia temática, causal, teleológica y sistemática con   toda la ley que busca castigar la conducción en estado de embriaguez. Pero   refiere que el problema es que dicho artículo se inserta en el parágrafo del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 que establece causales que tienen como   consecuencia la suspensión y cancelación de la licencia de conducción, de modo   que “si se aplica al inciso demandado la interpretación literal o gramatical   […], se infiere que la sanción de los 25 años es para todas las causales que   tienen como objetivo cancelar la licencia. Si se parte de esta interpretación,   el principio de unidad de materia se podría ver vulnerado, puesto que no hay   conexidad temática entre dicha sanción y las causales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7°   [de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002]”[92].    

En estas circunstancias, realiza una   interpretación sistemática e histórica de la norma y concluye que “si el   aparte demandado se estudia teniendo en cuenta los motivos por los cuales se   creó la Ley 1696 de 2013  […], se concluye que la sanción de 25 años en la   cancelación de la licencia, al tener como fin castigar a las personas que   conducen en estado de embriaguez, se entiende que solo aplica para la causal   cuarta, que es la que contempla la anterior circunstancia”[93]. En   definitiva, aclara que la cancelación de la licencia por 25 años se aplica a la   causal contemplada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002 (reincidencia en la conducción bajo los efectos del alcohol o de   drogas alucinógenas), en tanto que, “para las demás causales que establece el   artículo 26 de la Ley 769 de 2002, será el término de tres años que ya estaba   establecido por la Ley 1383 de 2010”[94].    

Por último, advierte que la modulación   que haga la Corte en el sentido de que la cancelación de la licencia por 25 años   solo aplica para la causal consignada en el numeral 4° de la segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 implica una sanción menor por incurrir en las   causales contenidas en los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte   del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, de suerte que “para los procesos que   están en curso y que tienen como objetivo la cancelación de la licencia por una   causal diferente a la 4° y para aquellas personas a las cuales ya se les ha   cancelado la licencia por más de tres años con fundamento en una causal   diferente a la 4° debe aplicárseles el principio de favorabilidad y, por tanto,   la sentencia que va a ser proferida respecto a este caso debe tener efectos   retroactivos”[95].   Lo anterior porque la sentencia prevería una sanción más favorable.    

14.              Grady Marcela Calderón Romero[96]    

La ciudadana interviniente le solicita a   la Corte que declare la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones demandadas.   En su escrito reitera los argumentos de la demanda al decir que la duración de   la sanción de suspensión de la licencia de conducción está al arbitrio de las   autoridades de tránsito y que el propósito de la Ley 1696 de 2013 es castigar a   quienes conducen bajo los efectos del alcohol y sustancias psicoactivas y no a   quienes incurren en las demás conductas que dan lugar a la cancelación de la   licencia. Así, a su juicio, es desproporcionado cancelar la licencia por el   mismo término de las personas que hubiesen incurrido en conductas diferentes a   conducir bajo los efectos del alcohol y sustancias psicoactivas, pues “no es   lo mismo conducir bajo los efectos del alcohol o sustancias psicoactivas que   hacerlo en un vehículo particular sin estar en dicho estado”[97].    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Ministerio Público solicita a la Corte   Constitucional declararse INHIBIDA de fallar respecto de los numerales   1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 sobre   causales de suspensión de la licencia de conducción. A su vez, pide la   declaratoria de EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA del   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, en el entendido de que la   sanción de cancelación de la licencia de conducción por 25 años aplica   únicamente a la causal de reincidencia en la conducción en estado de embriaguez   o bajo el influjo de sustancias psicoactivas. Igualmente, apoya la   EXEQUIBILIDAD CONDICIONADA de los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la   segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 sobre causales de cancelación de la licencia   de conducción y del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 en el   entendido de que la sanción de cancelación de la licencia de conducción por 25   años aplica únicamente a la causal de reincidencia en la conducción en estado de   embriaguez o bajo el influjo de sustancias psicoactivas.    

En cuanto al primer cargo sobre la   presunta vulneración de los principios de legalidad y debido proceso, la Vista   Fiscal observa que “lo que el demandante pretende es la declaratoria de una   omisión legislativa relativa, pues echa de menos una regulación que, en su   concepto, impuso la Constitución Política al Legislador”[98]. En   este sentido, sostiene que el cargo se construye a partir de “una   interpretación aislada e incompleta de la norma impugnada, puesto que, dentro   del Título IV de la Ley 769 de 2002, existen normas que regulan la imposición de   la sanción de suspensión de la licencia, como el artículo 130, que establece   criterios como la gravedad e impacto de la conducta para determinar el término   de suspensión de la licencia de conducción”[99]. En   estos términos, precisa que el cargo no cumple el requisito de certeza  y, por ende, solicita la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda.    

En lo que se refiere al cargo por   quebrantamiento del principio de unidad de materia, plantea que la materia   dominante de la Ley 1696 de 2013 es “la regulación e imposición de sanciones   más gravosas a quienes conduzcan en estado de embriaguez o bajo el influjo de   sustancias psicoactivas”[100],   lo cual se corresponde con el trámite legislativo en que se presentaron cifras y   estadísticas sobre siniestros ocurridos en accidentes de tránsito. Si a lo   anterior se agrega que “en ninguna etapa del trámite legislativo se denota la   existencia de referentes que apuntaran a regular otra causal de suspensión o   cancelación de licencias de conducción diferente a la de conducir en estado de   embriaguez o bajo la influencia de sustancias alucinógenas”[101], para   la Procuraduría es claro que la medida de cancelación de la licencia de   conducción por 25 años dispuesta en el inciso final del artículo 3° de la Ley   1696 de 2013 solo es aplicable a esta última causal, sentido en el cual solicita   condicionar su exequibilidad.    

Así las cosas, concluye que la   cancelación de la licencia de conducción por 25 años erosiona la   proporcionalidad que debe existir entre la conducta y la sanción, de modo que   pide la declaratoria de constitucionalidad condicionada en el sentido de que   dicha sanción de 25 años se aplique únicamente a aquellas conductas relacionadas   con la conducción bajo los efectos del alcohol o de drogas alucinógenas.    

VI.   CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.                   En virtud de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la Carta, la   Corte Constitucional es competente para conocer de esta demanda, pues se trata   de una acusación de inconstitucionalidad contra preceptos que forman parte de   una ley de la República.    

Cuestión previa: aptitud de los   cargos    

2.                   La Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte   Constitucional declararse inhibida para fallar por ineptitud sustantiva de la   demanda con respecto al cargo dirigido contra los numerales 1°, 2° y 4° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 acusados de transgresión al   debido proceso y al principio de legalidad. Específicamente, la Vista Fiscal   estima que el cargo carece de certeza, ya que no existe una supuesta   incertidumbre asociada con la suspensión de la licencia de conducción, al   considerar que el término de esta medida sí es determinable “en las   disposiciones que integran el Título IV de la misma Ley 769 de 2002”[104],   lo cual el actor olvida. Además, afirma que el demandante pretende que se   declare una omisión legislativa relativa, sugiriendo con ello que la demanda   debió construirse con base en los requisitos que los cargos de esta naturaleza   deben tener, lo cual no ocurrió.    

En tal sentido, lo primero que hará la   Corte será pronunciarse sobre la aptitud concreta de este cargo para establecer   si es posible o no proferir una sentencia de fondo sobre este punto. Un   ejercicio que no se hará frente a los demás cargos, que no fueron objeto de   reproche por supuestamente incumplir los requisitos que las demandas de   inconstitucionalidad deben tener.    

3.                   El artículo 2° del Decreto 2067 de 1991 señala los elementos que debe contener   la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[105].   Específicamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de   inconstitucionalidad contra una disposición determinada debe precisar: el   objeto  demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la   Corte es competente para conocer del asunto. De este modo, la   concurrencia de los tres requerimientos mencionados hace posible un   pronunciamiento de fondo.    

En cuanto al concepto de la violación, la   jurisprudencia ha sido constante[106] en manifestar que los   argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las normas acusadas deben   ser claros, esto es, que exista un hilo conductor en la argumentación que   permita comprender el contenido de la demanda y las justificaciones que la   sustentan; ciertos, pues la demanda habrá de recaer sobre una proposición   jurídica real y existente; específicos, a fin de que el ciudadano precise   la manera como la norma acusada vulnera la Constitución y formule al menos un   cargo concreto contra ella; pertinentes, es decir que el reproche se   funde en la apreciación del contenido de una norma superior que se explica y se   enfrenta con la norma legal acusada; y suficientes, con el propósito de   que el demandante exponga todos los elementos de juicio necesarios para iniciar   el estudio y estos generen alguna duda sobre la constitucionalidad de la   disposición acusada.    

4.                   Pues bien, el demandante en esta oportunidad argumenta que las causales   consagradas en los numerales los numerales 1°, 2° y 4° de la primera   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que dan lugar a la suspensión de la   licencia de conducción, no contemplan un término de duración de dicha medida.    

5.                   Es este punto es fundamental reconocer que el Ministerio Público tiene razón al   señalar que en la Ley 769 de 2002, vista en su conjunto, hay algunos criterios   que sirven para determinar el tiempo de duración de algunas sanciones por   infracciones a las normas de tránsito. En concreto, hay seis artículos que   aluden a la sanción de suspensión de la licencia, así: (i) el artículo 122   dispone que, ante la comisión de infracciones ambientales por segunda vez, se   impondrá la suspensión de la licencia de conducción hasta por seis meses; (ii)   el artículo 124 prevé que, en caso de reincidencia, se suspenderá la licencia   por seis meses y que, en caso de una nueva reincidencia, se doblará la sanción;   (iii) el literal f) del artículo 131 establece que a los   conductores de vehículos de servicio público, de transporte escolar o de   instrucción de conducción que conduzcan bajo el influjo del alcohol o bajo los   efectos de sustancias psicoactivas se les duplicará el periodo de suspensión de   la licencia; (iv) el artículo 151 ordena la suspensión de la licencia por cinco   años para quien cause lesiones u homicidios en accidente de tránsito y se   demuestre que actuó bajo los efectos del alcohol o que injustificadamente   abandone el lugar de los hechos; (v) el artículo 152 determina términos precisos   para la suspensión de la licencia por conducir bajo los efectos del alcohol,   dependiendo del grado de alcoholemia y del nivel de reincidencia; (vi) y el   artículo 157 advierte que quien incumpla la obligación de la recategorización de   la licencia y se le compruebe que, en caso de un accidente, la deficiencia de   carácter orgánico o funcional fue su causa, se le suspenderá la licencia de   conducción hasta por cinco años. Además, el artículo 130 establece que:      

“[l]as sanciones por infracciones a las normas de   tránsito se aplicarán teniendo en cuenta la gravedad de la infracción. Para este   efecto se tendrá en consideración el grado de peligro tanto para los peatones   como para los automovilistas. En caso de fuga se duplicará la multa”.    

6.                   Si bien es verdad que el demandante no se refiere a todas estas normas para   explicar por qué ellas no constituyen criterios para determinar la duración de   la suspensión de la licencia de conducción en los casos previstos en la primera   parte del artículo 26 parcialmente demandado, tampoco era esperable que lo   hiciera, ya que la mayoría de ellas son evidentemente inaplicables a las   causales previstas en los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo   26 de la Ley 769 de 2002, en la medida en que estos involucran situaciones   particulares, como la imposibilidad transitoria física o mental para conducir,   la decisión judicial y la prestación del servicio público de transporte en   vehículo particular. En contraste, las normas enumeradas previamente, se ocupan   de la sanción de suspensión de la licencia por infracciones   ambientales, por conducir bajo el influjo del alcohol o bajo los efectos de   sustancias psicoactivas, por causar lesiones u homicidios en accidente de   tránsito y abandonar el lugar de los hechos y por causar un accidente habiendo   incumplido la obligación de recategorización de la licencia. Como se observa, se   trata de hipótesis de suspensión de la licencia que son específicas para   determinadas causales y que difieren de las contempladas en los numerales 1°, 2°   y 4° acusados, que claramente no tienen nada que ver con infracciones   ambientales y demás, previamente enunciadas.    

No obstante, hay dos normas que   razonablemente podrían ser funcionales para determinar la duración de la sanción   de suspensión de la licencia por incurrir en las conductas descritas en los  numerales 1°, 2° y 4° demandados. Estas disposiciones están en los artículos 124   y 130 de la Ley 769 de 2002 que reconocen, el primero, un término para la   suspensión en caso de reincidencia y, el segundo, el grado de peligro tanto para   los peatones como para los automovilistas como regla para medir las sanciones   por infracciones a las normas de tránsito, respectivamente.    

7.                   Al respecto, la demanda expone las razones por las cuales estas dos normas no   serían aplicables a las hipótesis de los numerales 1°, 2° y 4° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. En primer lugar, sugiere   que el artículo 124 de la Ley 769 de 2002 se circunscribe al término de la   suspensión de la licencia por reincidencia, pero no por cometer una infracción   por primera vez, de lo que colige que si la Corte optara por declarar la   constitucionalidad condicionada de los numerales acusados, debería disponer que,   en los  casos de prestación del servicio público de transporte con vehículos   particulares, la suspensión de la licencia debería operar por tres meses,   “que es la mitad del término previsto actualmente en el artículo 124 del Código   Nacional de Tránsito para la reincidencia”[107].    

8.                   En segundo lugar, el actor explica también tres razones por las cuales el   artículo 130 de la Ley 769 de 2002 no sería aplicable a las causales enumeradas   en los numerales 1°, 2° y 4° demandados. Primero, porque “es una norma   referida a las multas, pues dispone una duplicación de la multa y no de la   suspensión”[108].   Segundo, porque el criterio de peligro para peatones y automovilistas es   inaplicable en varios de los numerales del artículo 26, los cuales consignan   causales que “no plantean, por sí solas, ningún peligro para peatones ni   automovilistas”[109].   Tercero, porque:    

“simplemente indican la necesidad de graduar la   sanción ‘teniendo en cuenta la gravedad de la infracción’, sin indicar los   rangos dentro de los cuales puede moverse dicha sanción. Sin un mínimo ni un   máximo de sanción de suspensión, esta directriz no tiene la capacidad de cerrar   el ámbito absoluto de discrecionalidad que tienen las autoridades de tránsito   para imponer la sanción de suspensión de la licencia de conducción”[110].    

9.                   Para la Sala, en consecuencia, no es evidente que haya otras normas de la misma   ley que llenen, en principio, el vacío que alega el actor con respecto al   término de suspensión de la licencia de conducción en las causales de los   numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26, como lo sostiene la   Vista Fiscal. A esto se agrega que los argumentos esbozados en la demanda para   sustentar la ausencia de normas pertinentes para determinar el periodo de   suspensión de la licencia de conducción son razonables. De hecho, varios de los   intervinientes en este proceso corroboraron los argumentos de la demanda y   presentaron consideraciones similares sobre este punto en sus respectivas   contribuciones.    

10.              Estas razones, sumadas al hecho de que el actor expuso diligentemente los   motivos por los cuales los preceptos demandados, a su juicio, no definen el   tiempo de duración de la medida de suspensión de la licencia –apelando incluso a   un análisis sistemático de la Ley 769 de 2002–, determinan para la Sala que el   cargo por violación del debido proceso cumple con el requisito de certeza,   independientemente de las consideraciones que la Sala tenga que hacer sobre el   particular en un análisis de fondo.    

Como se precisó, las disposiciones de la   Ley 769 de 2002 que aluden a la medida de suspensión de la licencia y las que   contienen criterios para graduar las sanciones por infracciones de tránsito no   son aplicables, en principio, a la determinación de la duración de la medida de   suspensión de la licencia de conducción cuando se presentan las causales   consignadas en los numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002. Por lo que es cierto, en   principio, que estas disposiciones no especifican el término de duración de la   medida de suspensión de la licencia de conducción, como lo alega el demandante.    De modo que el cargo por vulneración del debido proceso y del principio de   legalidad que de él se desprende sí es apto para ser estudiado de fondo en esta   oportunidad, contrario al concepto del Procurador General de la Nación.    

Adicionalmente, el cargo no está   formulado en términos de omisión legislativa relativa, luego no es exigible al   demandante cumplir los requisitos de este tipo de demandas. Si él juzga que la   mejor manera de presentar el cargo es como una afrenta directa a los principios   de legalidad y debido proceso, tal como lo hizo, así será estudiado por la   Corte, dada la aptitud del cargo.    

Planteamiento de los problemas jurídicos y metodología    

11.              En primer lugar, el demandante considera inconstitucionales los numerales 1°, 2°   y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que señalan que   la licencia de conducción se suspenderá por imposibilidad transitoria física o   mental para conducir, por decisión judicial y por prestación del servicio   público de transporte con vehículos particulares, respectivamente, ya que, en su   opinión, ninguna norma establece los criterios para determinar la duración y   dosificación de la sanción de suspensión de la licencia, lo que viola el   principio de legalidad y, en consecuencia, el derecho al debido proceso. De   manera subsidiaria, solicita la declaratoria de exequibilidad condicionada de   tales normas, en el entendido de que los términos de suspensión de la licencia   de conducción deben delimitarse de la siguiente manera: (i) en los casos de   suspensión por imposibilidad transitoria, física o mental para conducir, por la   duración indicada en el certificado médico; (ii) en los casos de suspensión por   decisión judicial, por un término no superior a la sanción penal; y, finalmente,   (iii) en los casos de suspensión por prestar servicio público de transporte con   vehículos particulares, por tres meses, que es la mitad del término previsto en   el artículo 124 Ley 769 de 2002 para la reincidencia.    

Al respecto, los ciudadanos Carolina   Henao Montoya, Carlos Julio Cardozo Pabón, Carlos Alfonso García, Édgar Javier   Mateus Santacoloma, Grady Marcela Calderón Romero y Laura Rojas Amaya encuentran   que las normas deben ser declaradas inexequibles por ausencia de término para la   suspensión y porque su determinación queda al arbitrio de las autoridades   administrativas. Uber Colombia S.A.S. también pide la declaratoria de   inexequiblidad de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, sin   esgrimir ninguna razón que soporte su petición. A su turno, la Facultad de   Derecho de la Universidad Libre –Seccional Bogotá– pide la declaratoria de   constitucionalidad de los numerales 1° y 2° de la primera parte del artículo 26   mencionado, pues el primero delega tácitamente en la experticia médica el   término de suspensión de la licencia y el segundo le entrega a la decisión   judicial el establecimiento del tiempo de suspensión. También solicita la   declaratoria de inconstitucionalidad del numeral 4° de la misma normativa porque   la graduación de la sanción de suspensión queda al arbitrio de la   administración. El Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario   defiende la declaratoria de exequibilidad condicionada de las normas, en el   entendido de que el término de suspensión de la licencia se debe establecer de   acuerdo con cada causal y con la gravedad e impacto que tiene cada conducta para   la sociedad.    

Beat Ride App Colombia Ltda., por su   parte, cree que las disposiciones demandadas deben ser declaras inexequibles,   puesto que la falta de criterios para graduar la sanción genera incertidumbre y   desconoce el debido proceso. Igual pretensión de inexequibilidad presenta la   Universidad Externado de Colombia, para quien no existen límites mínimos ni   máximos claros que permitan determinar la duración de la sanción de suspensión   de la licencia. La Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la   Universidad de La Sabana apoya la declaratoria de exequibilidad de los numerales   1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, ya que   una lectura sistemática de toda la ley permite llenar el vacío en relación con   el término de suspensión de la licencia de conducción. Ello por cuanto el   artículo 124 de la Ley 769 de 2002 dispone que la licencia se suspenderá por   seis meses en caso de reincidencia en el incumplimiento de normas de tránsito.   Así que la reincidencia, señala, es otra de las causales de suspensión de la   licencia, luego el término de suspensión de seis meses debe aplicarse a las   demás causales, salvo que haya norma especial que indique otro término.    

A su vez, el Ministerio de Transporte   apoya la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, en tanto que la   sanción de suspensión de la licencia no es indeterminada. Así, argumenta que el   numeral 1° demandado faculta a las autoridades de tránsito, quienes tienen las   pruebas, el conocimiento y la experticia, para aplicar la sanción de suspensión   luego de que los Centros de Reconocimiento de Conductores emitan un certificado   de aptitud física, mental y de coordinación motriz; el numeral 2° deja la   decisión sobre la suspensión en manos de los jueces; y, con respecto al numeral   4°, señala que, dado que la conducción es una actividad de alto riesgo, es   preocupante que el servicio público de transporte sea prestado en vehículos   particulares, pero no explica por qué en este caso la sanción está determinada.   Por último, en este punto la Procuraduría General de la Nación, como ya se   mencionó, se limita a solicitar que la Corte se declare inhibida para fallar.    

12.              En segundo lugar, el accionante argumenta que el inciso final del artículo 3° de   la Ley 1696 de 2013, que establece un término de duración de 25 años para la   medida de cancelación de la licencia de conducción por las causales establecidas   en los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de   la Ley 769 de 2002, es inconstitucional, puesto que viola el principio de unidad   de materia. Esto, en atención a que, en su opinión, la Ley 1696 de 2013 tiene   como materia dominante la conducción en estado de embriaguez o bajo los efectos   de sustancias alucinógenas; razón por la cual no guarda relación con las   causales dispuestas en los numerales 1°, 2°, 3°, 5°, 6° y 7°, sino que solo   tiene unidad con la causal prevista en el numeral 4° que alude a la reincidencia   en la conducción bajo los efectos del alcohol o de sustancias alucinógenas. En   este escenario, solicita la declaratoria de inexequibilidad del artículo 3° de   la Ley 1696 de 2013 y, de manera subsidiaria, su constitucionalidad   condicionada, en el entendido de que la cancelación de la licencia por 25 años   solo aplica a la causal 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de   2002.    

En relación con este cargo, los   ciudadanos Carolina Henao Montoya, Édgar Javier Mateus Santacoloma, Laura Rojas   Amaya y Grady Marcela Calderón Romero piden la declaratoria de inexequibilidad   de la disposición demandada con el argumento de que el Congreso solo discutió la   cancelación de la licencia por 25 años para la conducción bajo los efectos del   alcohol o de sustancias alucinógenas y no para las demás causales recogidas en   el artículo 26 de la Ley 769 de 2002. A esta misma petición se suman Beat Ride   App Colombia Ltda. y el Centro Latinoamericano de Derechos Humanos. Uber   Colombia S.A.S. hace la misma consideración, sin esbozar argumentos adicionales.   La Facultad de Derecho de la Universidad Libre –Seccional Bogotá–, el Grupo de   Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, la Universidad Externado de   Colombia y la Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la   Universidad de La Sabana, por su lado, solicitan la declaratoria de   constitucionalidad condicionada de esta norma, en el entendido de que la   cancelación de la licencia allí prevista solo es aplicable a la causal de   reincidencia en la conducción bajo los efectos del alcohol o de sustancias   alucinógenas.      

Al contrario, el Ministerio de Transporte   aduce que el término de duración de 25 años de la medida de cancelación de la   licencia de conducción corresponde a una misma materia con el resto del   contenido de la Ley 769 de 2002 que es la licencia de conducción y la corrección   a los quebrantamientos de las normas de tránsito, de manera que la Corte debe   declarar su constitucionalidad.    

A su turno, la Procuraduría General de la   Nación defiende la declaratoria de exequibilidad condicionada del inciso final   del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 en el entendido de que la cancelación de   la licencia de conducción por 25 años aplica únicamente a la causal de   reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el influjo de   sustancias alucinógenas, ya que la materia dominante de la Ley 1696 de 2013 es   la regulación de sanciones más gravosas por conducir bajo los efectos del   alcohol o de sustancias psicoactivas.    

13.              Finalmente, y en tercer lugar, el actor sostiene que los numerales 1º, 2º, 3º,   5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, leídos en   conjunto con el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, autorizan   la cancelación de la licencia de conducción por 25 años por imposibilidad   permanente física o mental para conducir, por decisión judicial, por muerte del   titular, por reincidencia en la prestación del servicio público de transporte   con vehículos particulares, por uso de la licencia cuando está suspendida y por   obtención de la misma por medios fraudulentos, lesionando con ello los   principios de igualdad y proporcionalidad, en la medida en que todas estas   causales, pese a tener grados de lesividad distintos y ser muy diferentes a la   de la reincidencia en materia de conducción en estado de embriaguez o bajo el   efecto de sustancias psicoactivas, conllevan la misma consecuencia jurídica:   cancelación de la licencia de conducción por 25 años.    

Los ciudadanos Carolina Henao Montoya,   Carlos Julio Cardozo Pabón, Carlos Alfonso García, Grady Marcela Calderón Romero   y Laura Rojas Amaya; Beat Ride App Colombia Ltda.; y Uber Colombia S.A.S. apoyan   este cargo con los mismos argumentos de la demanda y, en consecuencia, piden la   declaratoria de inexequibilidad de los numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la   segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. El Centro Latinoamericano   de Derechos Humanos solo se refiere al numeral 5° demandado sobre reincidencia   de la prestación del servicio público de transporte en vehículo particular, el   cual considera inconstitucional porque la medida de cancelación de la licencia   por 25 años no es adecuada ni necesaria para reducir la accidentalidad, que, en   su criterio, sería la finalidad de la disposición.    

La Facultad de Derecho de la Universidad   Libre –Seccional Bogotá–, solicita la declaratoria de exequibilidad de los   numerales 1°, 2° y 3° demandados, pues la cancelación de la licencia por   imposibilidad permanente física o mental para conducir tiene la duración   objetiva que defina el médico correspondiente o Centro de Reconocimiento de   Conductores; la cancelación por decisión judicial dura lo que el juez ordene; y   la cancelación por muerte del titular nunca se levanta. No obstante, pide la   declaratoria de exequibilidad condicionada de los numerales 5°, 6° y 7°   acusados, en el entendido de que en estos casos no se aplica la medida de   cancelación de la licencia por 25 años sino por tres años, como lo disponía la   norma en vigor antes de la entrada en vigencia del inciso final del artículo 3°   de la Ley 1696 de 2013, que regulaba expresamente el término de cancelación de   la licencia.    

El Grupo de Acciones Públicas de la   Universidad del Rosario está a favor de la declaratoria de constitucionalidad   condicionada de los numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002, en el entendido de que los términos de   duración de la medida de cancelación de la licencia deben ser determinados en   correspondencia con la conducta específica que da lugar a ella y con el impacto   y daño que conlleva. Paralelamente, la Universidad Externado de Colombia subraya   que las normas demandadas deben ser declaradas constitucionales porque la   fijación de la duración de la medida de cancelación de la licencia hace parte de   la libertad de configuración del Legislador. Por su parte, el Ministerio de   Transporte argumenta que conducir en estado de embriaguez es igual de gravoso a   transportar personas sin las medidas de seguridad ordenadas en las normas y, por   ende, pide la exequibilidad de los preceptos demandados.    

La Procuraduría General de la Nación,   finalmente, solicita la exequibilidad condicionada de los numerales 1º, 2º, 3º,   5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 en el   entendido de que la medida de cancelación de la licencia de conducción por 25   años solo aplica para la reincidencia en la conducción bajo los efectos del   alcohol o de sustancias alucinógenas, debido a que no es proporcional que la   misma consecuencia jurídica se aplique a todas las causales dispuestas en los   numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º acusados.    

14.              De acuerdo con las consideraciones anteriores, la Sala debe decidir si:    

(i)                   ¿Los   numerales 1°, 2° y 4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002,   que señalan las causales de suspensión de la licencia de conducción, violan el   principio de legalidad, que se deriva del derecho al debido proceso, por no   consagrar expresamente un tiempo de duración para tal medida, dejándolo al   arbitrio de las autoridades administrativas?    

(ii)                ¿El inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, el cual establece que   los conductores podrán volver a solicitar una nueva licencia de conducción   transcurridos 25 años desde su cancelación por las causales establecidas en los   numerales 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002, desconoce el principio de unidad de materia?    

(iii)              ¿Los   numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002, leídos en conjunto con el inciso final del artículo 3° de la Ley   1696 de 2013, los cuales prevén las hipótesis de cancelación de la licencia de   conducción por 25 años, vulneran los principios de igualdad y proporcionalidad   de la sanción administrativa?    

15.              Para resolver los problemas jurídicos expuestos, la Sala, en primer lugar, (i)   analizará las normas legales acusadas con el propósito de establecer su alcance   y su sentido en el contexto de la Ley 769 de 2002; (ii)   reiterará la jurisprudencia sobre el principio de legalidad en el ejercicio del   poder y el derecho al debido proceso y, a continuación, (iii) resolverá la   acusación planteada en contra de los numerales 1°, 2° y 4° de la primera   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que consagran las causales de   suspensión de la licencia de conducción. Posteriormente, (iv) reiterará el   precedente en relación con el principio de unidad de materia para después (v)   abordar el análisis de constitucionalidad del inciso final del   artículo 3° de la Ley 1696 de 2013. Por último, (vi) reiterará la jurisprudencia   sobre los principios de igualdad y proporcionalidad en materia de sanciones   administrativas y (vii) analizará el cargo de la demanda en contra de los   numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002, leídos en conjunto con el inciso final del artículo 3° de la Ley   1696 de 2013.    

Las normas legales acusadas    

“la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros,   conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las   vías públicas o privadas que están abiertas al público, o en las vías privadas,   que internamente circulen vehículos; así como la actuación y procedimientos de   las autoridades de tránsito” (artículo 1°).    

17.              Uno de los asuntos regulados en esta ley es la licencia de conducción. En este   contexto, el artículo 17 de la Ley 769 de 2002 recoge los elementos y datos que   debe contener la licencia; el artículo 18 precisa que en ella se determinará qué   tipo de automotores se pueden conducir de acuerdo con las categorías que adopte   el Ministerio de Transporte, deber de reglamentación que se repite en el   artículo 20; el artículo 19 señala los requisitos que las personas deben cumplir   para obtener la licencia; el artículo 21 permite que las personas con   limitaciones físicas parciales obtengan la licencia si demuestran estar   habilitadas para conducir con dicha limitación; el artículo 22 contiene los   términos de vigencia de este documento; los artículos 23 y 24 regulan el trámite   y las condiciones para su renovación y recategorización; y el artículo 25 alude   a la validez de las licencias extranjeras.    

18.              En este capítulo de la ley dedicado a la licencia de conducción se encuentra el   artículo 26, dentro del cual están las disposiciones demandadas. Este artículo   consigna cuatro hipótesis por las cuales la licencia se suspenderá: (i)   por disposición de las autoridades de tránsito a causa de la imposibilidad   transitoria física o mental para conducir; (ii) por decisión judicial; (iii) por   encontrarse en estado de embriaguez o bajo el efecto de sustancias alucinógenas,   de acuerdo con los grados de alcoholemia establecidos en el artículo 152 de la   Ley 769 de 2002; y (iv) por prestar servicio público de transporte con vehículos   particulares.    

19.              Asimismo, enumera siete causales por las cuales la licencia se cancelará:   (i) por disposición de las autoridades de tránsito a causa de la imposibilidad   permanente física o mental para conducir; (ii) por decisión judicial; (iii) por   muerte del titular; (iv) por reincidencia al encontrarse en estado de embriaguez   o bajo el efecto de sustancias alucinógenas, de acuerdo con los grados de   alcoholemia establecidos en el artículo 152 de la Ley 769 de 2002; (v) por   reincidencia en la prestación del servicio público de transporte con vehículos   particulares; (vi) por hacer uso de la licencia de conducción estando   suspendida; y (vii) por obtener por medios fraudulentos la expedición de una   licencia de conducción.    

20.              Materialmente, la suspensión y cancelación de la licencia suponen su entrega   obligatoria a la autoridad de tránsito competente para imponer la medida por el   periodo de la suspensión o de la cancelación, de conformidad con el parágrafo   del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. Este mismo parágrafo aclara que estas   medidas implican la prohibición de conducir vehículos automotores durante el   tiempo de suspensión o cancelación, proscripción que debe constar expresamente   en la resolución de la autoridad de tránsito que establezca la responsabilidad e   imponga una de estas medidas.    

21.              Adicionalmente, en el parágrafo que se describe se regulan asuntos   procedimentales para la suspensión y cancelación de la licencia;   específicamente, la notificación y la compulsa de copias a la Fiscalía General   de la Nación, esto último, cuando se configuran las causales de cancelación por   hacer uso de la licencia de conducción mientras estuviera suspendida o por   obtenerla por medios fraudulentos.    

22.              De manera que la Sala no avizora ninguna diferencia sustancial entre las   implicaciones materiales de la suspensión y la cancelación de la licencia de   conducción. En ambos casos, las personas sujetas a estas medidas son privadas de   la posesión material de su licencia y se les prohíbe conducir por el tiempo que   dure la suspensión o cancelación de la licencia.     

23.              Por último, el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por   el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, habilita a los conductores a quienes se   les haya cancelado la licencia para solicitarla nuevamente después de 25 años,   lo que sugiere que esta es la duración de la medida en todos los casos, sin   consideración a la causal que haya dado lugar a ella. En cuanto a los   conductores a quienes se les haya suspendido la licencia, la norma guarda   silencio. Sin embargo, esto no puede ser entendido como si la suspensión   envolviera la prohibición de conducir de por vida, pues el primer inciso del   mismo parágrafo explica que esta medida implica la entrega obligatoria del   documento a la autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por   el periodo de la suspensión. Es decir que la autoridad de tránsito solo se   mantiene en posesión de la licencia por un tiempo definido, el cual no se   encuentra regulado, al menos no en el artículo 26 de la Ley 769 de 2002.    

24.              Si bien la redacción del parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 alude   expresamente a la suspensión y cancelación de la licencia como sanciones[111] y a   pesar de que el demandante y los intervinientes las califican de esta manera, no   todas las causales que dan lugar a la imposición de estas medidas permiten   reputar de ellas dicha naturaleza.    

La Sala llama la atención sobre el hecho   de que la suspensión y cancelación de la licencia por la imposibilidad   transitoria física o mental para conducir es una medida de protección   preventiva, como se ampliará más adelante en esta providencia. Lo mismo puede   argumentarse de la imposibilidad permanente física o mental para conducir que da   lugar a la cancelación de la licencia. Por otra parte, la cancelación de este   documento por muerte del titular tampoco puede considerarse como una sanción, ya   que la muerte no es una situación que pueda prohibirse y la cancelación de la   licencia que se sigue de este hecho no es una consecuencia que pueda incentivar   el cumplimiento de tal proscripción, en caso de que la muerte pudiera tener esta   naturaleza. En las demás hipótesis, las medidas de suspensión y cancelación de   la licencia tienen rasgos sancionatorios.    

25.              Es importante recordar que el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002   fue modificado a través del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, norma que acá se   demanda por violación del principio de unidad de materia. La Ley 1696 de 2013   contiene medidas para combatir la conducción bajo el influjo del alcohol u otras   sustancias psicoactivas, según se observa en el objeto que declara su artículo   1°. Así, el artículo 2° de esta ley establece la medida penal consistente en que   la conducción bajo los efectos del alcohol o de droga o sustancia que produzca   dependencia física o síquica es una circunstancia de agravación punitiva para el   homicidio culposo.    

26.              Igualmente, dispone de medidas administrativas. En su artículo 3° modifica el   parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 para introducirle cuatro   cambios. Primero, adiciona un inciso que prescribe que la resolución de la   autoridad de tránsito que establezca la responsabilidad e imponga la suspensión   o cancelación de la licencia de conducción deberá contener la prohibición   expresa al infractor de conducir vehículos automotores durante el tiempo que se   le suspenda o cancele la licencia. Segundo, modifica la remisión que se hacía   para efectos de notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de   conducción al Código Contencioso Administrativo por una remisión al Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Tercero, agrega   un inciso, de acuerdo con el cual, una vez se encuentre en firme la resolución   de la autoridad de tránsito mediante la cual cancela la licencia de conducción   por usarla estando suspendida o por haberla obtenido por medios fraudulentos, se   compulsarán copias de la actuación administrativa a la Fiscalía General de la   Nación para lo de su competencia. Y cuarto, cambia de tres a 25 años el término   para que el conductor a quien se le haya cancelado la licencia puede volver a   solicitarla[112].    

Simultáneamente, el artículo 4° de la Ley   1696 de 2013 indica que conducir bajo el influjo del alcohol o bajo los efectos   de sustancias psicoactivas será sancionado con multa y determina, en el artículo   5°, las sanciones correspondientes a cada grado de alcoholemia.    

27.              Finalmente, la Ley 1696 de 2013 tiene cuatro disposiciones finales. En la   primera, ordena al Gobierno implementar los mecanismos tecnológicos necesarios   para garantizar que los procedimientos de tránsito queden registrados en video o   audio. En la segunda, señala que los datos sobre las sanciones por conducir bajo   el influjo del alcohol o bajo los efectos de sustancias psicoactivas deberán   permanecer en el RUNT o en el registro que haga sus veces para efectos de   contabilizarlas. En la tercera, menciona que a la persona condenada penalmente,   a quien se le impute el agravante por conducción bajo los efectos del alcohol,   se le brindará tratamiento integral contra el alcoholismo. En la cuarta, obliga   a que las sanciones consignadas en esta ley se hagan notoriamente públicas en   todos los establecimientos donde se expenden bebidas embriagantes y en los   parqueaderos de vehículos automotores.    

El principio de legalidad en el   ejercicio del poder y el derecho al debido proceso    

28.              La Sala considera pertinente empezar por señalar que el principio de legalidad   está primigeniamente relacionado con el origen democrático de las normas, esto   es, como fruto del debate entre múltiples fuerzas sociales. Desde esta   perspectiva, la jurisprudencia constitucional ha aludido al principio de   legalidad en materia tributaria y lo ha vinculado, entre otras cosas, al hecho   de que el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos municipales son   los competentes para establecer contribuciones fiscales y parafiscales[113]. La   doctrina constitucional también se ha referido al principio de legalidad del   gasto público, de acuerdo con el cual toda erogación debe contar con sustento   democrático[114].   Asimismo, en materia penal, el principio de legalidad ha sido asociado con la   reserva legislativa en la definición de los tipos y sanciones penales como   garantía para la libertad[115].   Igualmente, en el contexto del derecho administrativo sancionatorio, el   principio de legalidad está ligado a la exigencia de que la descripción de las   conductas sancionables, de todos sus elementos estructurales y de las sanciones   debe reposar en una ley en sentido material[116].    

29.              Sumado a lo anterior, la Corte Constitucional también ha introducido una segunda   acepción del principio de legalidad que ha denominado estricta legalidad  para diferenciarla del principio de mera legalidad asociado con el origen   democrático de las normas que se acaba de describir[117]. En   este sentido, ha entendido que el principio de legalidad en el derecho   sancionatorio, en general, y en el derecho penal y administrativo sancionatorio,   en particular, obliga a que la definición de los tipos y sanciones penales y   administrativos sean definidos de manera precisa, clara, inequívoca y sin   ambigüedades ni vaguedades[118],   pero, en todo caso, ha formulado que el alcance de este principio en derecho   administrativo sancionatorio es menos riguroso que en derecho penal[119].    

30.              El principio de estricta legalidad en derecho sancionatorio obedece a que la   esencia de esta rama del derecho denota uso de la fuerza y, en muchos casos,   ejercicio de la violencia, así esta sea legal y legítima. Como lo propone   Kelsen, “[e]l Derecho es un orden según el cual el uso de la fuerza queda   prohibido únicamente como delito, es decir, como condición, pero está permitido   como sanción, es decir como consecuencia”[120]. De   manera que, ante consecuencias tan gravosas e invasivas, es apenas razonable que   las personas quieran conocer con anterioridad y con precisión cuáles conductas   reciben un desvalor jurídico y cuáles son las consecuencias que de ellas se   derivan, pretensión que el principio de legalidad cobija.    

31.              En cuanto al sustento constitucional del principio de legalidad en el derecho   sancionatorio, este tiene su raíz en el artículo 29 superior, el cual ordena que   el derecho al debido proceso debe ser observado en toda clase de actuaciones   judiciales y administrativas y establece la garantía a ser juzgado solo por   leyes preexistentes al acto imputado.    

32.              A su vez, el principio de legalidad se predica del ejercicio del poder en   general y no solo del poder sancionador. Desde una perspectiva bastante próxima   al principio de legalidad en su condición de principio rector del derecho   sancionador, la legalidad como principio rector del ejercicio del poder  significa:    

“que no existe facultad, función o acto que puedan   desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o   establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley. Este principio exige   que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento   jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas   jurídicas”[121].    

En este orden de ideas, la jurisprudencia   ha entendido que “una regulación es ‘deficiente’ cuando, dependiendo del área   de que se trate, las autoridades públicas no tengan ningún parámetro de   orientación de modo que no pueda preverse con seguridad suficiente la conducta   del servidor público que la concreta”[122], lo   cual, a su turno, erosiona el principio de legalidad en el ejercicio del poder.    

33.              Este principio se aplica entonces a cualquier medida que asigne competencias y,   con especial relevancia, a las medidas que distribuyen competencias para   restringir derechos, sin que sea importante si dichas medidas tienen naturaleza   sancionatoria, represiva, protectora, cautelar, etc. Si no fuese así, la noción   misma de Estado de derecho se destrozaría, la garantía a no ser juzgado sino   conforme a leyes preexistentes contenida en el artículo 29 de la Carta se   incumpliría y, en los casos en los que la atribución de competencias recae en   servidores públicos, se ignorarían abiertamente los mandatos de los artículos 6°[123]  y 122[124]  de la Constitución, según los cuales aquellos solo pueden actuar dentro de las   competencias que el ordenamiento jurídico les asigna expresamente.    

34.              La pregunta clave es si el principio de legalidad en el ejercicio del poder que   restringe derechos incluye ambas condiciones que tiene en el derecho   sancionatorio, esto es, la necesidad de que las normas tengan un origen   democrático y que estén determinadas de manera clara, precisa y unívoca en la   ley[125].    

35.              Sobre el principio de legalidad en el ejercicio del poder, la Corte se ha   pronunciado en diversas ocasiones. Así, por ejemplo, en la Sentencia C-234 de   2019[126]  declaró la exequibilidad condicionada de una disposición que impedía conceder   patente a las invenciones cuya aplicación y explotación fuera contraria a las   buenas costumbres en el entendido de que esta expresión remite al criterio de   moral social o moral pública. La expresión buenas costumbres fue demandada por   ser vaga y abstracta y por no establecer de manera precisa las conductas   prohibidas al interesado en registrar una patente. Para la Corte, el término   “buenas costumbres” no es absolutamente indeterminado, pues está asociado   con el de  “moral social” o “moral pública”, “cuyo ámbito de comprensión   sí ha sido objeto de construcción por parte de la Corte Constitucional”.    

En la Sentencia C-835 de 2013[127]  declaró la inexequibilidad de una norma que le permitía a la Dirección Nacional   de Derecho de Autor imponer cualquier medida cautelar que considerara razonable   para garantizar el adecuado ejercicio de sus funciones, por encontrar que   vulneraba el principio de legalidad porque pasaba por alto que:    

“toda actuación judicial o, en este caso,   administrativa debe estar clara y expresamente señalada en la ley, sin dar lugar   a indeterminaciones que afecten principios o valores superiores que, como en   este caso, impiden a los administrados conocer de antemano cuáles serán las   eventuales actuaciones que desplegará la administración”.    

36.              Pues bien, las normas que confieren a alguna autoridad el ejercicio del poder   estatal para restringir derechos tienen estructura de regla, las cuales están   definidas por supuestos de hecho que dan lugar a consecuencias jurídicas. En   sincronía con lo analizado previamente, el principio de legalidad en el   ejercicio del poder reclama precisión y claridad en cuanto al supuesto de hecho   y también en cuanto a la consecuencia jurídica, lo cual funge de garantía en   cuatro sentidos diferentes.    

37.              Primero, es un reconocimiento de la racionalidad y capacidad del ser humano para   orientar su conducta; en breve, es un desarrollo del principio de dignidad   humana. Así, si las personas conocen qué conductas están prohibidas, permitidas   y ordenadas, pueden decidir actuar conforme a tales previsiones y así evitar   consecuencias no queridas.    

38.              Segundo, las normas que otorgan poder para restringir derechos tienen la   estructura de normas primarias que, en la teoría de Kelsen, son las dirigidas a   los funcionarios para que apliquen las consecuencias jurídicas procedentes[128]. En   este escenario, el principio de legalidad es una manera de evitar la   arbitrariedad por parte del Estado en el sentido de que las autoridades solo   podrán exigir comportamientos que estén previamente definidos en el ordenamiento   jurídico y aplicar únicamente las consecuencias jurídicas determinadas con   anterioridad. Así pues, el principio de legalidad es una forma de darle   contenido a los artículos 6° y 122 de la Carta y también es una manera de   concretar el mandato del artículo 29 de la Constitución, de acuerdo con el cual   nadie puede ser juzgado sino conforme a normas preexistentes.    

39.              De la misma forma, el principio de legalidad asegura la igualdad en la   aplicación de las normas jurídicas, conforme al artículo 13 de la Constitución.   Si el ejercicio del poder del Estado está predefinido en la normativa,   naturalmente todas las personas deben recibir el mismo tratamiento por parte de   las autoridades. En sentido contrario, si el ejercicio del poder no se desprende   de definiciones normativas, sino que depende de la subjetividad y voluntad de   las autoridades, cada caso podría recibir un tratamiento ad hoc y   distinto, lo cual mina la legitimidad del Estado.    

40.              Por último, también es una forma de reconocer que la libertad de las personas es   el principio general en un Estado de derecho y que ella solo puede restringirse   cuando así lo disponga el ordenamiento jurídico con criterios de razonabilidad y   proporcionalidad. No de otra forma puede entenderse el mandato del artículo 6°   constitucional. En la Sentencia C-253 de 2019[129], la   Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de dos normas del Código de   Policía que prohibían de manera general consumir alcohol o sustancias   psicoactivas en el espacio público por olvidar que, si el principio general en   un Estado de derecho es la libertad, las prohibiciones no pueden ser generales y   amplias. Allí dijo:    

“Las reglas legales acusadas invierten el principio   de libertad, en lugar de establecer que toda persona puede realizar esos   comportamientos, salvo que les esté prohibido, establece que a toda persona se   le prohíbe realizar esos comportamientos, salvo cuando excepcionalmente se   permita”.    

41.              En suma, el principio de legalidad como principio rector del ejercicio del poder   estatal para restringir derechos se deriva de los artículos 6°, 29 y 122 de la   Constitución e implica que los servidores públicos solo pueden hacer lo   prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en el   ordenamiento jurídico. De este modo, (i) se protege la dignidad humana, al   reconocer la capacidad de las personas para ajustar su conducta a las   prescripciones de las normas; (ii) se evita la arbitrariedad, tan ajena a la   noción de Estado de derecho; (iii) se asegura la igualdad en la aplicación de   las normas y, por esta vía, se refuerza la legitimidad del Estado; y (iv) se   fortalece la idea de que en un Estado de derecho el principio general es la   libertad.    

El numeral 1° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que establece la   imposibilidad transitoria física o mental para conducir como causal de   suspensión de la licencia de conducción, no vulnera el principio de legalidad    

42.              En una lectura  aislada e individual del numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002, que se refiere a la imposibilidad transitoria física   o mental para conducir como causal de suspensión de la licencia   de conducción, no se observa un término preciso de tiempo en el cual se aplica   la medida de suspensión de la licencia de conducción. Sin embargo, una   lectura sistemática de la Ley 769 de 2002 podría dar luces sobre la temporalidad   de la suspensión de la licencia de conducción.    

43.              Tal como se explicó en los fundamentos jurídicos 5 y 6 de esta providencia, los   artículos 122, 124, 130, 131 literal F), 151, 152 y 157 de la Ley   769 de 2002 contienen criterios para determinar el tiempo de duración de las   consecuencias jurídicas que se siguen por infracciones a las normas de tránsito.    

44.              El artículo 122 de la Ley 769 de 2002 se ocupa de la sanción de suspensión de la   licencia por  infracciones ambientales, es decir, se trata de una norma específica para un   supuesto de hecho concreto. Por consiguiente, esta norma no es aplicable a la   suspensión de la licencia por imposibilidad transitoria física o mental para   conducir.    

45.              El artículo 124 de la Ley 769 de 2002 prevé que, en caso de reincidencia, se   suspenderá la licencia por seis meses y que, en caso de una nueva reincidencia,   se doblará la medida. La Sala considera que, a partir del   término de suspensión de la licencia por reincidencia, no es posible determinar   la duración de esta medida cuando se impone por primera vez, puesto que no hay   ninguna razón de orden normativo o constitucional que indique que la   reincidencia debe siempre implicar necesariamente una duplicación o triplicación   de la sanción. De allí que el término de seis meses de suspensión por   reincidencia impide afirmar que el Legislador quiso que esta medida imponible   por la comisión de la infracción por primera vez fuera de tres o de dos meses.   Además de esto, la Sala no encuentra ninguna racionalidad en que a las personas   que por alguna razón de tipo física o mental no pueden conducir transitoriamente   se les agrave la medida de suspensión de la licencia cuando esta condición   médica, ajena a su voluntad, les ocurre por segunda vez. Esto confirma que   el artículo 124 de la Ley 769 de 2002 sobre suspensión de la licencia por   reincidencia no sirve para determinar el término de suspensión de la misma en el   caso contemplado en el numeral 1° demandado.    

46.              En relación con la aplicabilidad del artículo 130 de la Ley 769 de 2002 a la   graduación de la suspensión de la licencia por verificarse la hipótesis recogida   en el numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la misma norma, el   cual subraya que el grado de peligro tanto para los peatones como para los   automovilistas es un criterio para determinar las sanciones por infracciones a   las normas de tránsito, la Sala considera que, si bien la causal consignada en el   numeral 1° puede suponer en algunos casos un peligro para peatones y   automovilistas, el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 no es funcional   para determinar la duración de la suspensión de la licencia.    

Es obvio que conducir cuando se padece   una condición física o mental que imposibilita dicha acción supone un riesgo en   las vías. No obstante, la Sala estima que el criterio de peligro para los   peatones y automovilistas fijado en el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 solo   puede ser utilizado en los casos en los que una medida tiene unos mínimos y   máximos de tiempo de duración, de modo que el operador jurídico pueda apelar a   dichos criterios para graduar su duración dentro de tal rango de tiempo. Sin   embargo, este no es el caso del numeral 1° acusado, el cual no contiene rangos   de tiempo dentro de los cuales cabría la duración de la medida de suspensión de   la licencia, tal como lo sostiene el actor. Paralelamente, el artículo 130 de la   Ley 769 de 2002 dispone que la multa se duplicará en caso de fuga, fragmento que   tampoco es aplicable al numeral 1° demandado que no alude a ninguna multa sino a   una hipótesis que da lugar a la medida de suspensión de la licencia.    

47.              El literal F) del artículo 131 de la Ley 769 de 2002  establece que  a los conductores de vehículos de servicio público, de transporte escolar o de   instructor de conducción que conduzcan bajo el influjo del alcohol o bajo los   efectos de sustancias psicoactivas se les duplicará el periodo de suspensión de   la licencia. Esta norma tampoco permite determinar la duración de la suspensión   de la licencia por imposibilidad transitoria para conducir, por cuanto no tiene   nada que ver con conducción bajo los efectos del alcohol o de sustancias   psicoactivas, luego no cabe la analogía.    

48.              El artículo 151 de la Ley 769 de 2002, que ordena la   suspensión de la licencia por cinco años para quien cause lesiones u homicidios   en accidente de tránsito y se demuestre que actuó bajo los efectos del alcohol o   que injustificadamente abandone el lugar de los hechos,  tampoco tiene ninguna conexidad con la imposibilidad transitoria para conducir.    

49.              El artículo 152   de la Ley 769 de 2002 fija términos precisos para la suspensión de la   licencia por conducir bajo los efectos del alcohol, dependiendo del grado de   alcoholemia y del nivel de reincidencia. Dado que esta norma está orientada a   regular la suspensión de la licencia por una causal concreta que en nada se   vincula con la imposibilidad transitoria para conducir, no tiene la capacidad de   fijar el término de la suspensión en este último evento.    

50.              En cuanto a la posible aplicación del artículo 157 de la Ley 769 de 2002, que   advierte que quien incumpla la obligación de la recategorización de la licencia   y se le compruebe que, en caso de un accidente, la deficiencia de carácter   orgánico o funcional fue su causa, se le suspenderá la licencia de conducción   hasta por cinco años, no es procedente por el mismo argumento de falta de   relación con la imposibilidad transitoria para conducir.    

51.               En este orden de ideas, la Sala tendría que concluir que la indeterminación de   la consecuencia jurídica de suspensión de la licencia, que restringe el derecho   de libre locomoción, irrespeta el principio de legalidad. Sin embargo, la   lectura detenida de la causal enlistada en el numeral 1° acusado conduce a otra   conclusión, como pasa a exponerse.    

52.              El numeral   1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 les reconoce   competencia a las autoridades de tránsito para suspender la licencia de   conducción de una persona que se encuentre en imposibilidad transitoria física o   mental para conducir. No obstante, esta competencia no es ilimitada en el   sentido de que la decisión de las autoridades de tránsito pueda ser arbitraria.   Por el contario, la decisión debe fundarse en el criterio científico y en el   concepto de personas que tienen la experticia para valorar la imposibilidad   transitoria física o mental para conducir. De esta forma, el numeral 1° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 ordena que las   autoridades de tránsito, al suspender licencias de conducción, se basen en   certificaciones médicas o en exámenes de aptitud física, mental o de   coordinación expedidos por Centros de Reconocimiento de Conductores legalmente   habilitados. Así que, para esta causal en concreto, existe un periodo de   duración de la suspensión de la licencia que es determinable.    

53.              Adicionalmente, si la persona a quien se le suspende la licencia de conducción   estima que el tiempo por el cual se le impone dicha medida es consecuencia de   que las autoridades de tránsito actuaron arbitrariamente y al margen de los   conceptos médicos y de los exámenes de aptitud física,   mental o de coordinación, puede interponer los recursos de reposición y   apelación en vía gubernativa (artículo 142 de la Ley 769 de 2002) y demandar los   actos que se expidan en este procedimiento ante la jurisdicción contencioso   administrativa.    

54.              Más aún, dada la naturaleza de la imposibilidad transitoria física o mental para   conducir y la naturaleza protectora de la medida de suspensión en este caso, es   posible que en algún momento la condición física o mental sea superada, lo cual   debería ser susceptible de revisión, de manera que la medida de suspensión de la   licencia sea revocada o pierda su fuerza ejecutoria.    

En estas condiciones, la norma que se   revisa no impide que el sujeto pasivo de la medida se someta las veces que   considere prudente a revisiones médicas o a exámenes de   aptitud física, mental o de coordinación y que, cuando estos arrojen como   resultado la recuperación de la capacidad física o mental para conducir, la   persona pueda presentar petición ante las autoridades de tránsito con el fin de   que la medida de suspensión de la licencia desaparezca con soporte en el   certificado médico o en el examen de aptitud física, mental o de coordinación   expedido por Centros de Reconocimiento de Conductores legalmente habilitados.   Esta petición debe dar inicio a un procedimiento administrativo en el que las   autoridades de tránsito definan, con base en las certificaciones médicas o en   los exámenes de aptitud física, mental o de coordinación expedidos por Centros   de Reconocimiento de Conductores legalmente habilitados, si procede o no la   revocatoria o constaten si opera o no el decaimiento de la medida de suspensión   de la licencia fruto de que los fundamentos de hecho que dieron lugar a ella se   modifican.    

55.              En idéntico sentido, esta Corporación dispuso en la Sentencia C-720 de 2007[130] que   la retención transitoria de las personas que deambularan en estado de embriaguez   y no consintieran en ser acompañadas a su domicilio y que por estado grave de   excitación pudieran cometer inminente infracción penal, que regulaba el Decreto   1355 de 1970, era proporcional si la retención cesaba cuando las personas   superaran el estado de vulnerabilidad o de peligro o cuando una persona   responsable pudiera asumir la protección requerida. Además, resaltó que esta   condición podía cumplirse si las personas retenidas podían interponer en todo   momento el recurso de habeas corpus de estimar que su privación de la   libertad era arbitraria. De hecho, en la parte resolutiva de esta providencia,   la Corte señaló expresamente que, para que procediera la retención transitoria   mientras que el Congreso legislaba sobre el asunto, se debían cumplir ciertos   requisitos. Entre ellos, dijo que “la retención cesará cuando el retenido   supere el estado de excitación o embriaguez, o cuando una persona responsable   pueda asumir la protección requerida, y en ningún caso podrá superar el plazo de   24 horas”.    

56.              Ahora, el hecho de que la graduación de la temporalidad de la medida de   suspensión de la licencia sea determinable a partir de los conceptos que arrojen   los certificados médicos y los exámenes de aptitud física, mental o de   coordinación, y que no sea determinada previamente por una ley en sentido   material, no significa que el numeral 1° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 sea inconstitucional. Lo   anterior responde a tres razones.    

57.              En primer lugar, esta disposición no tiene naturaleza sancionatoria porque no   contiene una sanción destinada a desalentar una conducta, a pesar de que, por un   déficit de técnica legislativa, el artículo 122 de la   Ley 769 de 2002 enumera la suspensión de la licencia de conducción como un tipo   de sanción, sin precisar en qué casos lo es y en qué casos no lo es.    

El derecho sancionatorio tiene como punto   de partida el libre albedrío de las personas y, en esta línea, pretende   direccionar el comportamiento de los individuos. De allí que el profesor   Maihofer sostenga que este tipo de normas, “por medio de la presión   psicológica hacia un comportamiento, deben estimular al comportamiento jurídico   e impedir el comportamiento distinto amenazador a todos aquellos sujetos de la   acción que no alcanzan por propias motivaciones el comportamiento querido”[131]. De   suerte que la imposibilidad transitoria física o mental para conducir no es una   sanción, sino una medida preventiva de protección, ya que las personas que se   encuentran en esta condición no pueden impedirla o evitarla por su propia   voluntad, por cuanto ella depende de factores médicos y fisiológicos.    

Siguiendo esta lógica, este precepto   normativo   pretende, de un lado, proteger la vida e integridad de las personas que padecen   una condición física o mental que las imposibilita para conducir, y, de otro   lado, resguardar la vida e integridad del resto de la sociedad que podrían   razonablemente ponerse en riesgo si estas personas maniobran vehículos en las   condiciones aludidas[132].    

58.              En segundo lugar, es razonable que el Legislador no haya previsto para esta   causal un tiempo de duración de la suspensión de la licencia de conducción,   puesto que es imposible prever de manera previa y general para todos los casos   cuánto tiempo dura una condición física o mental que imposibilite   transitoriamente para conducir. Esta es una situación que se determina médica y   científicamente caso a caso. Con esta misma lógica, por ejemplo, el artículo 206   de la Ley 100 de 1993 prescribe que el régimen contributivo de salud reconocerá   las incapacidades generadas en enfermedad general, pero no establece por cuánto   tiempo durarán las incapacidades, pues esto depende de la enfermedad que padezca   cada persona y del respectivo concepto médico.    

59.              En tercer lugar, si las normas sancionatorias, que son aquellas con respecto a   las cuales se predica una mayor exigencia en términos del cumplimiento del   principio de legalidad por los efectos negativos y desfavorables que producen en   la persona sancionada, admiten tipos en blanco, es decir, normas que remiten a   otras normas para definir los elementos del tipo, sin que ello suponga lesionar   este principio[133],   con mayor razón una disposición de naturaleza protectora preventiva, como la que   acá se analiza, puede hacer remisiones para completar la consecuencia jurídica.    

60.              Así las cosas, el    numeral 1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 no vulnera   el principio de legalidad, por cuanto la duración de la medida de suspensión de   la licencia de conducción por imposibilidad   transitoria física o mental para conducir es determinable. Por tanto, se   declarará exequible.    

El numeral 2° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que dispone que la   licencia de conducción se suspenderá por decisión judicial, no viola el   principio de legalidad    

61.              Al igual que en el acápite precedente en el que se examinó si otras normas de la   Ley 769 de 2002 permitían determinar el tiempo de suspensión de la licencia de   tránsito, acá se hará lo mismo en relación con la causal del numeral 2° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002. Sin embargo,   desde un principio se anuncia que los artículos 122, 131 literal   F), 151, 152 y 157 de la Ley 769 de 2002, que se concentran en la   sanción de suspensión de la licencia por infracciones   ambientales, por conducir bajo el influjo del alcohol o bajo los efectos de   sustancias psicoactivas, por causar lesiones u homicidios en accidente de   tránsito y abandonar el lugar de los hechos y por causar un accidente habiendo   incumplido la obligación de recategorización de la licencia, son hipótesis   específicas de suspensión de la licencia para determinadas causales y difieren   de la contemplada en el numeral 2° acusado que no tiene nada que ver con ellas.   Además, en muchos casos de suspensión de la licencia de conducción por decisión   judicial, esta medida tiene un carácter sancionatorio, luego transgrede el   principio de legalidad si se acude a la analogía para determinar la duración de   la suspensión    

62.              El artículo 124   de la Ley 769 de 2002 no fija el término de duración de la suspensión de   la licencia por decisión judicial, pues, a partir del término de suspensión de   la licencia por reincidencia, no es posible determinar la duración de esta   medida cuando se impone por primera vez, puesto que no hay ninguna razón de   orden normativo o constitucional que indique que la reincidencia siempre debe   implicar necesariamente una duplicación o triplicación de la sanción, de   conformidad con lo expuesto en el fundamento jurídico 45 de esta providencia.    

63.              El artículo 130 de la Ley 769 de 2002, por su parte, tampoco es útil   para los mismos propósitos. Si bien es cierto que una persona que culposamente   mata a alguien utilizando medios motorizados y que continúa conduciendo sin   pasar por un proceso resocializador implica peligros para peatones y conductores   de otros vehículos, el criterio de peligro para los peatones   y automovilistas fijado en el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 solo puede ser   utilizado en los casos en los que una medida tiene unos mínimos y máximos de   tiempo de duración, de modo que el operador jurídico pueda apelar a dichos   criterios para graduar su duración dentro de tal rango de tiempo. Sin embargo,   este no es el caso del numeral 2° acusado, el cual no contiene rangos de tiempo   dentro de los cuales cabría la duración de la medida de suspensión de la   licencia, tal como lo sostiene el actor. Paralelamente, el artículo 130 de la   Ley 769 de 2002 dispone que la multa se duplicará en caso de fuga, fragmento que   tampoco es aplicable al numeral 2° demandado que no alude a ninguna multa, sino   a una hipótesis que da lugar a la medida de suspensión de la licencia.    

64.              En este orden de ideas, la Sala no encuentra ninguna norma en la Ley 769 de 2002   que permita conocer el término de duración de la medida de suspensión de la   licencia. No obstante, el numeral 2° de la primera parte del artículo   26 de la Ley 769 de 2002 prevé que la licencia de conducción se suspenderá por   decisión judicial. En este caso, la competencia para imponer la medida de   suspensión está radicada en autoridad judicial. Si bien es verdad que el   artículo 134 de la Ley 769 de 2002 dispone que las inspecciones de tránsito   conocerán en primera instancia de las infracciones sancionadas con suspensión de   la licencia, en el caso particular del   numeral 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 la   competencia para suspender la licencia se le atribuye específicamente a la   autoridad judicial.    

65.              En este sentido, el numeral 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769   de 2002 remite a las normas especiales que prevén la medida de suspensión de   licencia vía judicial. Por ejemplo, el numeral 5° del artículo 43 del Código   Penal contempla la privación del derecho a conducir vehículos automotores y   motocicletas como una pena privativa de otros derechos y el artículo 48 de la   misma normativa señala que “[l]a imposición de la pena de privación del   derecho a conducir vehículos automotores y motocicletas inhabilitará al penado   para el ejercicio de ambos derechos durante el tiempo fijado en la sentencia”.   Asimismo, el artículo 51 del Código Penal establece una duración de seis meses a   diez años de la privación del derecho a conducir vehículos automotores y   motocicletas. Luego, la medida objeto de estudio tiene límites en la ley penal   que restringen la discrecionalidad del juez y delimitan la sanción.    

Igualmente, el artículo 325 del Código de   Procedimiento Penal habilita a los imputados o acusados para solicitar la   suspensión del procedimiento a prueba. En estos casos, la Fiscalía General de la   Nación puede conceder esta solicitud, fijar el periodo de prueba, que no podrá   ser superior a tres años, y determinar las condiciones que deberán cumplir los   imputados o acusados, dentro de las cuales se consigna en el literal f) del   artículo 326 de la misma normativa la de “[n]o conducir vehículos   automotores, naves o aeronaves”. Este es entonces otro caso en el cual se   suspende la licencia de conducción por decisión judicial por un tiempo   determinado previamente en el ordenamiento jurídico. Lo anterior porque la   Fiscalía General de la Nación es autoridad judicial en virtud del artículo 116   de la Constitución y porque la medida no puede superar los tres años que como   máximo se puede fijar como periodo de prueba.    

En este orden de ideas, es claro que si   la autoridad judicial que ordena suspender la licencia de conducción decide   revocar o dejar sin efectos esta medida, las autoridades de tránsito no pueden,   por tanto, hacerla efectiva.    

66.              Por consiguiente, el numeral 2° de la primera parte del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 no viola el principio de legalidad y, por esa   vía, el derecho al debido proceso, en la medida en que el tiempo de duración de   la suspensión de la licencia por decisión judicial está determinado en normas   especiales que facultan a los jueces y fiscales para adoptar la decisión de   suspender licencias, tal como ocurre con el artículo 51 del Código Penal y con   el artículo 326 del Código de Procedimiento Penal. Por lo tanto, se declarará   exequible.    

El numeral 4° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, que prescribe que la   prestación del servicio público de transporte con vehículos particulares da   lugar a la suspensión de la licencia de conducción, desconoce el principio de   legalidad    

67.              Por las mismas razones por las cuales los artículos 122, 124, 131   literal F), 151, 152 y 157 de la Ley 769 de 2002 no determinan el tiempo   de duración de la medida de suspensión de la licencia de conducción cuando esta   opera por decisión judicial explicadas en los fundamentos jurídicos 61 y 62 de   esta providencia, estas disposiciones tampoco lo determinan para la suspensión   por prestar el servicio público de transporte con vehículos particulares.    

68.              En relación con la aplicabilidad del artículo 130 de la Ley 769 de 2002 a la   graduación de la suspensión de la licencia por verificarse la hipótesis recogida   en el numeral 4° de la primera parte del artículo 26 de la misma normativa, el   cual subraya que el grado de peligro tanto para los peatones como para los   automovilistas es un criterio para definir las sanciones por infracciones a las   normas de tránsito, la Sala considera que, si bien la causal consignada en el   numeral 4° puede suponer en algunos casos un peligro para peatones y   automovilistas, el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 no es funcional   para determinar la duración de la suspensión de la licencia.    

En efecto, prestar el servicio público de   transporte con vehículos particulares puede involucrar peligro para peatones y   automovilistas. En la Sentencia C-408 de 2004[134], la   Corte juzgó constitucional la sanción de suspensión y cancelación de la licencia   de conducción por prestar el servicio público de transporte con vehículos   particulares que fue demandada por violar la libertad económica y libertad de   empresa, con la consecuente limitación del derecho al trabajo. Allí, la Corte   afirmó que el sentido de regular el servicio público de transporte terrestre es   garantizar la seguridad de peatones, usuarios, pasajeros, conductores,   motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito y vehículos por las vías públicas   y privadas. Por este motivo, adujo que:    

“quien aspire a la prestación de dicho servicio debe   acreditar el cumplimiento de ciertos requisitos establecidos en la ley,   relacionados con la organización, capacidad técnica y económica, comodidad,   seguridad, propiedad, y en general todos los elementos e instrumentos   indispensables para garantizar la calidad y eficiente prestación del servicio,   en atención a los intereses jurídicos que se pretenden proteger, pues […] en la   prestación de dicho servicio público se encuentra involucrado el interés   general, la seguridad y protección de los usuarios del servicio, así como de   peatones y en general quienes se desplazan por las vías públicas”.    

Lo anterior, dice la Corte en la   providencia citada, explica por qué el Legislador es más exigente con la   normatividad que se aplica a los conductores de vehículos de transporte público   y por qué es constitucional que se le suspenda o cancele la licencia de   conducción a quien preste este servicio público sin sujetarse a las exigencias   de la ley. Estos requerimientos que tiene la prestación del servicio público de   transporte justifican la preocupación que manifiesta el Ministerio de Transporte   en su intervención, en la cual se lamenta de    

“la proliferación indiscriminada de   la prestación del servicio público de transporte en vehículos particulares, dada   la gran diferencia entre uno y otro. A manera de ejemplo, podemos citar que,   para la conducción de vehículos de servicio público, la licencia de conducción   reviste requisitos especiales y categorías diferentes”[135].    

A esto agrega que a los vehículos de   servicio público se les exigen pólizas de seguro, de conformidad con los   artículos 994 y 1003 del Código de Comercio.     

A pesar entonces de que la hipótesis   detallada en el numeral 4° de la primera parte del artículo 26   de la Ley 769 de 2002 podría implicar riesgos por las razones expuestas, la   Sala estima que el criterio de peligro para los peatones y automovilistas   considerado en el artículo 130 de la Ley 769 de 2002 solo puede ser utilizado en   los casos en los que una medida tiene mínimos y máximos de tiempo de duración,   de modo que el operador jurídico pueda apelar a dichos criterios para graduar su   duración dentro de tal rango de tiempo. Sin embargo, este no es el caso del   numeral 4° acusado, el cual no contiene rangos de tiempo dentro de los cuales   cabría determinar la duración de la medida de suspensión de la licencia, tal   como lo sostiene el actor. Paralelamente, el artículo 130 de la Ley 769 de 2002   dispone que la multa se duplicará en caso de fuga, fragmento que tampoco es   aplicable al numeral 4° demandado que no alude a ninguna multa sino a una   hipótesis que da lugar a la medida de suspensión de la licencia.    

69.              El artículo 124   de la Ley 769 de 2002 no fija el término de duración de la suspensión de   la licencia por la prestación del servicio público de transporte con vehículos   particulares, pues, a partir del término de suspensión de la licencia por   reincidencia, no es posible determinar la duración de esta medida cuando se   impone por primera vez, puesto que no hay ninguna razón de orden normativo o   constitucional que indique que la reincidencia siempre debe implicar   necesariamente una duplicación o triplicación de la sanción, de conformidad con   lo expuesto en el fundamento jurídico 45 de esta providencia.    

70.              El numeral   4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 prescribe como   causal de suspensión de la licencia de conducción la prestación del servicio   público de transporte con vehículos particulares. La lectura individual y   aislada de la disposición, así como la lectura sistemática de la Ley 769 de   2002, permiten concluir que ninguna disposición de esta normativa es útil para   definir el tiempo de duración de la suspensión de la licencia por esta causal.   Desde esta perspectiva, la falta de determinación de la consecuencia jurídica   que se sigue de prestar el servicio público de transporte con vehículos   particulares erosiona el principio de legalidad y, por ende, es   inconstitucional.    

71.              En conclusión, la Sala declarará la exequibilidad de los numerales 1° y 2° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, los cuales disponen que la   licencia de conducción se suspenderá por imposibilidad transitoria física o   mental para conducir y por decisión judicial, por encontrar que no violan el   principio de legalidad, ya que el término de duración de la medida de suspensión   de la licencia es determinable en caso de imposibilidad transitoria física o   mental para conducir y determinado en el evento de que esta medida sea impuesta   por decisión judicial. A su vez, declarará la inexequibilidad del numeral 4° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 por lesionar el principio   de legalidad, al no precisar el periodo de suspensión de la licencia de   conducción en los contextos en los que se presta el servicio público de   transporte con vehículos particulares.    

En relevante aclarar que la Corte   Constitucional no puede determinar con una sentencia aditiva los tiempos máximos   y mínimos de suspensión de la licencia de conducción por la prestación del   servicio público de transporte con vehículos particulares, ya que con ello   violaría el principio de legalidad, de acuerdo con el cual las sanciones deben   provenir de un órgano de representación popular. Dado que el periodo de   suspensión de la licencia de conducción no es asunto del que la Constitución se   ocupe, mal haría esta Corporación en hacer las veces de Legislador y prescribir   cuál es dicho periodo cuando este no está señalado en ninguna norma   constitucional.    

El principio de unidad de materia.   Reiteración de jurisprudencia    

72.              El artículo 158 de la Constitución tiene el mandato de que “[t]odo proyecto   de ley debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones   o modificaciones que no se relacionen con ella”. En armonía con este   precepto constitucional, el artículo 169 superior ordena que “[e]l título de   las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. A partir de   estas dos normas constitucionales, la Corte ha construido una nutrida línea   jurisprudencial en torno a lo que se ha denominado principio de unidad de   materia. Veamos.    

73.              Lo primero es que el principio de unidad de materia ha sido definido como “la   exigencia de que en toda ley debe existir correspondencia lógica entre el título   y su contenido normativo, así como también, una relación de conexidad interna   entre las distintas normas que la integran”[136].   Sucesivamente, esto se traduce en dos obligaciones para el Congreso. En primer   lugar, la de definir con precisión el título del proyecto de ley, de modo que   sea comprensivo de todas las materias de las que el mismo se va a ocupar; y, en   segundo lugar, mantener una coherencia interna entre todas las disposiciones   incluidas en el proyecto en el sentido de que ellas guarden relación con su   núcleo temático.    

74.              Es importante poner de relieve que la tarea de verificar que determinada norma   dentro de una ley observe el principio de unidad de materia no es tarea   exclusiva del juez constitucional. La Constitución le entregó al Congreso en el   artículo 158 un mecanismo preventivo y efectivo para lograr, desde antes de que   un proyecto de ley sea definitivamente aprobado y se convierta en ley, el   propósito de velar por la materialización de este principio, consistente en la   competencia atribuida al presidente de la respectiva comisión del Congreso en el   que se discute el proyecto de ley para rechazar “las iniciativas que no se   avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma   comisión”.    

75.              El respeto al principio de unidad de materia no es un capricho del   Constituyente, pues el mismo tiene diversos efectos positivos que se   materializan no solo en el momento del trámite del proyecto de ley, sino también   en el momento en el que dicho proyecto se convierte en ley de la República y que tienen un alcance sustantivo.    

Segundo, el principio de unidad de   materia permite hacer transparente y susceptible de control ciudadano el trámite   de aprobación de las leyes. Cuando la ciudadanía tiene claro cuál es la temática   general tratada en un proyecto de ley, puede decidir libremente interesarse;   influir en la discusión del mismo a través de la presentación, producción y   publicación de documentos y textos o por medio de la intervención en audiencias   públicas, de la participación en manifestaciones públicas, etc.; y hacer control   a la manera en la que sus representantes en el Congreso votan los proyectos. Al   contrario, la ciudadanía podría decidir no hacerle seguimiento a determinado   proyecto de ley por estimar que su temática no impacta sus intereses y, al cabo   de un tiempo, cuando el proyecto se convierte en ley, descubrir que esta tiene   una disposición que le impone cargas o deberes y sobre la que no se pronunció,   debido a la creencia de que este tema particular no sería aprobado en dicho   proyecto que aparentemente giraba en torno a otro asunto[138].      

Por este camino, la democracia tiene   fuertes posibilidades de robustecerse porque es esperable que la definición   normativa de los asuntos públicos y de interés general dejen de ser el monopolio   de una élite política para pasar a ser centro del debate ciudadano; que el acto   de sufragar en elecciones para cargos de elección popular sea más informado y   racional, en la medida en que la ciudadanía puede ser más consciente de la forma   como los congresistas que aspiran a ser reelegidos o a ser elegidos para otros   cargos de elección popular debaten y votan; y que las normas tengan un mayor   respaldo popular, pues en su elaboración se tienen en cuenta y se valoraron   todos los puntos de vista que las personas, por distintos medios, expresan. Ya   decía Rousseau que el problema fundamental al que el contrato social le da   solución es encontrar una forma de asociación en la cual cada quien no obedezca   sino a sí mismo, es decir, que solo obedezca las normas que se ha dado a sí   mismo y no las impuestas por otros[139]. Si   bien la pretensión de Rousseau era defender la idea de democracia directa, la   discusión ciudadana y pública sobre los proyectos de ley que el principio de   unidad de materia podría propiciar tiene la potencialidad de lograr el mismo   objetivo del contrato social de este autor y, correlativamente, aumentar la   legitimidad social del ordenamiento jurídico.    

77.              Paralelamente, el cumplimiento del principio de unidad de materia contribuye a   tecnificar y a lograr una mejor legislación. Para la ciudadanía es mucho más   claro saber que cierta materia está regulada en una ley, que tener infinidad de   normas en las que se regulan distintas aristas de esa materia, lo que, a la   postre, genera inseguridad jurídica e indeterminación.    

78.              Si a esto se agrega que las regulaciones sobre una materia en una misma ley   tienen menos posibilidades de ser contradictorias y mayores probabilidades de   ser coherentes entre ellas que cuando las regulaciones reposan en diferentes   leyes, el ámbito de interpretación subjetiva de los operadores jurídicos se   reduce, lo que cristaliza los principios de seguridad jurídica y de igualdad en   la aplicación de la ley.    

79.              Ahora bien, la Corte ha diseñado una forma interpretativa de acercarse al   estudio de los cargos por violación del principio de unidad de materia y una   metodología para definir si una norma lesiona o no este principio. En relación   con lo primero, la jurisprudencia ha insistido desde sus inicios en que el   control que hace el juez constitucional debe ser flexible con el fin de   resguardar el amplio margen de configuración entregado al Congreso para hacer   las leyes y reconocer el peso del principio democrático. La flexibilidad del   control se traduce en que    

“[s]olamente aquellos apartes, segmentos o   proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no   sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o   sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como   inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si   integran el cuerpo de la ley”[140].    

Asimismo, el control es flexible porque   “el término ‘materia’ […] se toma en una acepción amplia, comprensiva de varios   asuntos que tienen en ella su necesario referente”[141]. Es   decir que una ley puede válidamente referirse a varios asuntos, pero entre ellos   debe existir una relación objetiva y razonable[142].    

80.              En cuanto a lo segundo –la metodología–, la jurisprudencia ha definido un   test de dos pasos para verificar el cumplimiento del principio de unidad de   materia. Si bien el incumplimiento de este principio podría parecer, a   primera vista, un vicio formal por estar asociado al procedimiento legislativo[143] y,   por ende, parecería lógico que, antes de aplicar los dos pasos, el juez   constitucional se cerciorara de que no ha operado la caducidad como requisito   previo al estudio del cargo[144],   en realidad este reproche es material, por cuanto el estudio de   constitucionalidad recae sobre el contenido normativo de la disposición acusada[145].    

A su vez, la Sala agrega un argumento   adicional por el cual este tipo de vicios deben considerarse materiales para   efectos de que de ellos no se predique el fenómeno de la caducidad. Si una de   las finalidades del principio de unidad de materia es evitar que las normas sean   aprobadas subrepticiamente, tomando por sorpresa a los ciudadanos, como se   discutió en el fundamento jurídico 76 de esta providencia, parece natural que,   cuando este principio se irrespete, las personas no se enteren inmediatamente de   su aprobación. Por tanto, el término de caducidad de un año no es razonable   porque limita las posibilidades de demandar las normas que, justamente por   transgredir la unidad de materia, solo son conocidas algún tiempo después de   aprobadas. En otros términos, una interpretación teleológica confirma que la   infracción a la unidad de materia no es un vicio formal.        

81.              Hecha esta precisión sobre la caducidad, procede entonces la Sala a describir el   test para comprobar el cumplimiento del principio de unidad de materia. El   primer paso del mismo consiste en determinar el núcleo temático de la ley que   contiene la disposición acusada. Para ello, ha dicho la Corte Constitucional, es   valioso revisar el contenido de la ley, su título, su objeto y ámbito de   aplicación y los antecedentes legislativos de la misma, como los son la   exposición de motivos, las distintas ponencias del proyecto de ley presentadas   para cada uno de los debates, la discusión en el Congreso, etc.[146]      

82.              El segundo y último paso de esta metodología está dado por el examen de la   conexidad entre el contenido de la disposición demandada y el núcleo temático de   la ley en la que ella se inserta. Así, la norma no lesiona el principio de   unidad de materia si tiene al menos conexidad temática, causal, teleológica o   sistemática.    

83.              La  conexidad temática se refiere a “la vinculación objetiva y razonable   entre la materia o el asunto general sobre el que versa una ley y la materia o   el asunto sobre el que versa concretamente una disposición suya en particular”[147].    

84.              La  conexidad causal entre una ley y cada una de sus disposiciones está   relacionada con    

“la identidad en los motivos que ocasionaron su   expedición. En otras palabras, tal conexidad hace relación a que las razones de   la expedición de la ley sean las mismas que dan lugar a la consagración de cada   uno de sus artículos en particular, dentro del contexto de la posible   complejidad temática de la ley”[148].    

85.              La  conexidad teleológica se define como “la identidad de objetivos   perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus   disposiciones en particular”[149].    

86.              Por último, la conexidad sistemática es entendida como “la relación   existente entre todas y cada una de las disposiciones de una ley, que hace que   ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna”[150].    

87.              En definitiva, el principio de unidad de materia, que se desprende de los   artículos 158 y 169 de la Constitución, exige que todas las disposiciones de una   ley tengan relación con su materia. En virtud de él, se persiguen finalidades   como racionalizar el trabajo legislativo, promover el control ciudadano del   trámite de aprobación de las leyes, tecnificar la legislación y garantizar la   seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación de las leyes. A lo anterior se   suma que la jurisprudencia constitucional ha elaborado una metodología para   valorar de manera flexible, por respeto a la libertad de configuración del   Legislador y al principio democrático, si determinada disposición viola o no la   unidad de materia, la cual supone, primero, identificar el núcleo temático de la   ley y, segundo, corroborar si entre la disposición demandada y dicho núcleo   temático existe conexidad temática, causal, teleológica o sistemática.     

El inciso   final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 no infringe el principio de unidad   de materia    

88.              Dado que el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 fue demandado por violar el   principio de unidad de materia, la Sala realizará el test que la jurisprudencia   ha creado para evaluar este tipo de cargos, el cual debe, primero, definir el   núcleo temático de la Ley 1696 de 2013 y, luego, indagar si su artículo 3° tiene   conexidad temática, causal, teleológica o sistemática con aquel núcleo temático.    

Determinación del núcleo temático   de la Ley 1696 de 2013    

89.              La Ley 1696 de 2013, tal como se expuso en los fundamentos jurídicos 25 a 27 de   esta providencia, establece una medida de contenido penal consistente en que la   conducción bajo los efectos del alcohol o de droga o sustancia que produzca   dependencia física o síquica es una circunstancia de agravación punitiva para el   homicidio culposo. También prescribe que conducir bajo el influjo del alcohol o   bajo los efectos de sustancias psicoactivas será sancionado con multa y   determina las sanciones correspondientes a los grados de alcoholemia. Asimismo,   ordena implementar mecanismos tecnológicos para garantizar que los   procedimientos de tránsito queden registrados en video o audio; señala que los   datos sobre las sanciones por conducir bajo el influjo del alcohol o bajo los   efectos de sustancias psicoactivas deberán permanecer en un registro; dispone   que la persona condenada penalmente, a quien se le impute el agravante por   conducción bajo los efectos del alcohol, se le brindará tratamiento integral   contra el alcoholismo; y obliga a que las sanciones consignadas en esta ley se   hagan notoriamente públicas en todos los establecimientos donde se expenden   bebidas embriagantes y en los parqueaderos de vehículos automotores.    

90.              Como se puede apreciar, sin tener en cuenta todavía el contenido del artículo 3°   de la Ley 1696 de 2013 demandado, todas las disposiciones de esta ley están   relacionadas con el reproche a la conducción bajo los efectos del alcohol o de   sustancias psicoactivas. Aunque la norma que ordena implementar mecanismos   tecnológicos para garantizar que los procedimientos de tránsito queden   registrados en video o audio no pareciera a primera vista estar asociada con la   conducción bajo los efectos del alcohol o de sustancias psicoactivas, en   realidad sí tiene relación porque a través del procedimiento de tránsito   regulado en el artículo 135 de la Ley 1696 de 2013 se sancionan las   contravenciones, una de las cuales es conducir bajo los efectos del alcohol o de   sustancias psicoactivas. Por consiguiente, es claro que la materia dominante de   la Ley 1696 de 2013 es la sanción de la conducción bajo los efectos del alcohol   o de sustancias psicoactivas.    

91.              La anterior conclusión la confirma el título de la ley: “Por medio de la cual   se dictan disposiciones penales y administrativas para sancionar la conducción   bajo el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas”. Y también la   refuerza su artículo 1° al precisar que el objeto de la Ley 1696 de 2013 es   “establecer sanciones penales y administrativas a la conducción bajo el influjo   del alcohol u otras sustancias psicoactivas”.    

92.              La Ley 1696 de 2013 inició su trámite en el Congreso bajo la denominación de   Proyecto de ley 90 de 2013 Senado. La exposición de motivos empieza por anotar   que las sanciones administrativas y penales dispuestas en el proyecto de ley   tienen como fin disminuir las muertes y lesiones de personas en siniestros   viales por conducir en estado de embriaguez o bajo el influjo de drogas tóxicas,   estupefacientes o sustancias psicotrópicas[151]. A   continuación, describe la conveniencia del proyecto de ley con base en cifras   sobre accidentalidad vial en general y accidentalidad vial relacionada con   personas en estado de embriaguez[152].    

93.              En el informe de ponencia para primer debate del proyecto en comisiones   conjuntas de Senado y Cámara se subraya que el objeto de la iniciativa   legislativa es disminuir la accidentalidad vial producto de la conducción   temeraria, por lo cual se fijan medidas administrativas y penales imputables a   quienes realicen estas conductas[153].    

94.              Por su parte, en el informe de ponencia para debate en la Plenaria de la Cámara   de Representantes se proponen algunas modificaciones al articulado que obedecen   al propósito de aumentar las sanciones a los conductores en estado de   embriaguez:    

95.              A su turno, en el informe de ponencia para debate en la Plenaria del Senado se   afirma que el texto propuesto “estructura una serie de medidas   administrativas para sancionar a los conductores que sean sorprendidos bajo el   influjo del alcohol o sustancias psicoactivas”[155].    

96.              Si a todo lo anterior se suma que el tema preponderante en los debates en el   Congreso, al discutirse este proyecto de ley, fue la conducción bajo los efectos   del alcohol o de sustancias psicoactivas[156], no   hay duda de que el núcleo temático de la Ley 1696 de 2013 es la pretensión de   sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias   psicoactivas.    

Conexidad del inciso   final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 con la sanción de conducción bajo   el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas.    

97.              La disposición, que luego se convertiría en el artículo 3° de la Ley 1696 de   2013 que modifica el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, en la   versión original del Proyecto de ley 90 de 2013 Senado, mantiene el periodo de   tres años desde la cancelación de la licencia de conducción para que el   conductor pueda volver a solicitarla, tal como se disponía en el parágrafo del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 antes del cambio introducido por la Ley 1696   de 2013. Pero esta versión original señala que dicho término de tres años se   aplica sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 13 del proyecto de ley,   según el cual al conductor que reincida en una tercera ocasión en la conducción   bajo los efectos del alcohol se le cancelará la licencia entre 21 y 30 años.    

98.              En el informe de ponencia para primer debate del proyecto en comisiones   conjuntas de Senado y Cámara se anuncia la eliminación del inciso 3° del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002[157]  “con el fin de acabar con la antinomia contendida en el Código de Tránsito,   que establecía que una vez cancelada la licencia, esta podía solicitarse   nuevamente a los tres años, lo que terminaba siendo una forma de evitar la   suspensión, que contiene términos más largos”[158].     

99.              En el segundo debate en Plenaria del Senado, el senador Luis Fernando Velasco   Cháves, quien fue ponente para este debate, describe en los siguientes términos   las medidas administrativas contenidas en el proyecto de ley:    

“Van de multas desde un millón 800 mil pesos hasta 21   millones de pesos, depende de la reincidencia o del grado de alcohol que tenga   en la sangre. Trabajo comunitario, mínimo 20 horas, hasta más de 100 horas.   Suspensión de la licencia desde un año hasta cancelación de la licencia […] por   25 años y el vehículo será retenido desde un día hasta 20 días hábiles”[159] .    

100.         En el informe de ponencia para debate en la Plenaria de la Cámara de   Representantes se proponen modificaciones en algunos artículos con el propósito   expreso de aumentar las sanciones a los conductores en estado de embriaguez.   Entre estas modificaciones, se propone cambiar el artículo del proyecto de ley   que finalmente se convertiría en el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, en el   sentido de que, transcurridos diez años desde la cancelación de la licencia de   conducción, el conductor puede volver a solicitarla[160].    

101.      Por su   parte, en el informe de ponencia para debate en la Plenaria del Senado se   propone modificar el artículo del proyecto de ley que finalmente se convertiría   en el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, en el sentido de que, transcurridos 25   años desde la cancelación de la licencia de conducción, el conductor puede   volver a solicitarla[161].    

102.      Este   recuento del trámite legislativo que se surtió a propósito de la norma que luego   resultaría ser el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 demuestra   que la intención del Legislador para que, solo transcurridos 25 años desde la   cancelación de la licencia de conducción, el conductor pueda volver a solicitar   una nueva licencia fue aumentar la sanción por conducir bajo el influjo del   alcohol u otras sustancias psicoactivas. En ninguna parte del trámite   legislativo se sugirió que el término de 25 años aplicaría a las demás causales   consagradas en el artículo 26 de la Ley 769 de 2002 que dan lugar a la   cancelación de la licencia.    

103.      Dado   entonces que el núcleo temático de la Ley 1696 de 2013 es la pretensión de   sancionar la conducción bajo el influjo del alcohol u otras sustancias   psicoactivas, el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 tiene (i)   conexidad temática con la Ley 1696 de 2013, por cuanto aumenta el término de   duración de la sanción de cancelación de la licencia de conducción por   reincidencia en conducir en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas   alucinógenas; (ii) conexidad causal, puesto que la alta accidentalidad   vial que motivó la expedición de la ley fungió también de justificación para   aumentar la sanción de cancelación de la licencia por reincidir en conducir en   estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas, en el entendido de   que esta medida podría reducir los accidentes automovilísticos; (iii)   conexidad teleológica  porque el objetivo de la Ley 1696 de 2013 es, a través de la amenaza de   imposición de castigos penales y administrativos, disminuir los accidentes en   las vías producidos por conductores que se encuentran en estado de embriaguez o   bajo el efecto de otras drogas psicoactivas, finalidad que, en el sentir del   Legislador, podría lograrse aumentando la sanción de cancelación de la licencia   de conducción, lo cual desincentivaría a que las personas condujeran en dichas   condiciones; y, por último, (iv) conexidad sistemática, ya que el inciso   final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 armoniza con la racionalidad   interna de esta ley que, de acuerdo con su gran mayoría de disposiciones, busca   hacer más costoso para las personas decidir conducir bajo los efectos del   alcohol o de otras sustancias psicoactivas.    

104.      En   definitiva, el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 no se opone   al principio de unidad de materia, pues se relaciona temática, causal,   teleológica y sistemáticamente con la finalidad de sancionar la conducción bajo   el influjo del alcohol u otras sustancias psicoactivas, que es el núcleo   temático de la Ley 1696 de 2013, luego será declarado exequible.    

105.      No   obstante, la Sala encuentra que esta norma, al referirse a la cancelación de la   licencia de conducción por 25 años en los casos de conducción bajo los efectos   del alcohol y de otras sustancias psicoactivas, se debe aplicar únicamente a la   causal consagrada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 que dispone que la licencia de conducción se cancelará por   “[r]eincidencia al encontrarse conduciendo en cualquier grado de estado de   embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por autoridad   competente, en concordancia con el artículo 152 de este Código”.    

106.      Sin   embargo, por un error de técnica legislativa, este inciso, que fue introducido   en el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, puede interpretarse como   si regulara el término del periodo de cancelación de la licencia en todas las   hipótesis consignadas en los numerales 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° de la segunda   parte del mencionado artículo 26 y no solo en el caso de reincidencia en   conducir en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas. Esta   lectura es inconstitucional, debido a que pasa por alto que la materia de la Ley   1696 de 2013 es la sanción de la conducción bajo el influjo del alcohol o de   otras sustancias psicoactivas, luego es una interpretación que ignora los   artículos 158 y 169 de la Constitución.    

En efecto, varios de los intervinientes   aseguran haber sido sancionados con la cancelación de la licencia por 25 años   por la causal de reincidencia en la prestación del servicio público de   transporte con vehículos particulares, lo que demuestra que esta interpretación   del precepto normativo no es una simple posibilidad hermenéutica, sino que, de   hecho, algunas autoridades de tránsito le han dado este alcance.    

107.      Para   evitar esta interpretación inconstitucional de la norma, que desconoce que el   parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 fue introducido a través de una   ley que busca sancionar exclusivamente la conducción bajo los efectos del   alcohol y de otras sustancias psicoactivas, la Sala se ve en la obligación de   condicionar la exequibilidad del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de   2013, que modifica el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, en el   entendido de que el término de 25 años desde la cancelación de la licencia de   conducción que tienen los conductores para solicitar nuevamente este documento   se aplica únicamente en los casos en los que la cancelación se debe a la   configuración de la causal “[r]eincidencia al encontrarse conduciendo en   cualquier grado de estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas   determinado por autoridad competente, en concordancia con el artículo 152 de   este Código”, consagrada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo   26 de la Ley 769 de 2002.    

108.      La   Sala constata que, en virtud de esta exequibilidad condicionada, las causales   que dan lugar a la medida de cancelación de la licencia de conducción, salvo la   hipótesis prevista en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002, no cuentan con un término de tiempo claro dentro del cual los   conductores puedan volver a solicitar una nueva licencia de conducción. El   resultado de las acusaciones del demandante genera entonces una situación   jurídica paradigmática, en la medida en que, pese al condicionamiento que   realiza la Corte para ajustar la constitucionalidad de la norma al querer del   Legislador, el error en la técnica legislativa produce un aparente vacío   normativo en el término de duración de la cancelación de la licencia de   conducción para las demás causales vigentes que dan lugar a esta consecuencia   jurídica.    

En otras palabras, la falta de técnica   legislativa derivó en que el término de 25 años fuera aplicable a todas   las causales de cancelación de la licencia de conducción consagradas en la   segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 y no solo a la de   reincidencia en la conducción en cualquier grado de estado de embriaguez o bajo   el efecto de drogas alucinógenas, prevista en el numeral 4° de la segunda parte   del artículo 26 mencionado, como era la verdadera intención del Legislador.    

En este escenario, el condicionamiento de   la Corte, según el cual el inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013   es exequible, en el entendido de que solo se aplica a la causal contemplada en   el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002,   referida a la reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el   efecto de drogas alucinógenas, se traduce en que los operadores jurídicos y las   autoridades administrativas que conozcan de las demás circunstancias de   cancelación de la licencia de conducción, diferentes a la consignada en el   numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, deberán,   en sana lógica, aplicar la medida de cancelación por el término de tres años   previsto en la normativa anterior (parágrafo del artículo 7° de la Ley 1383 de   2010, el cual modificó el artículo 26 de la Ley 769 de 2002[162]),   que realmente no fue modificado por el Legislador para todos los casos de   cancelación de la licencia, puesto que esta no fue su intención. Su intención   fue modificar el periodo de tres años por el de 25 años exclusivamente para la   causal de reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto   de drogas alucinógenas.    

La aplicación entonces de los tres años   de cancelación de la licencia de conducción previstos en el artículo 7° de la   Ley 1383 de 2010 es efecto del condicionamiento impuesto al inciso final del   artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 y de la modificación legislativa introducida   por la Ley 1696 de 2013, que no es extensiva a todas las causales de cancelación   de la licencia de conducción y que solo se aplica a la causal referida a la   reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas   alucinógenas.    

No obstante lo anterior, la Sala observa   que, como consecuencia de la declaratoria de exequibilidad condicionada del   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, las causales de cancelación   de la licencia previstas en los numerales 1°, 2°, 5°, 6° y 7° de la segunda   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 quedan, desde un punto de vista de   una sana técnica legislativa, desprovistas de término de tiempo por el cual se   impone esta medida. Por consiguiente, exhortará al Congreso de la República para   que regule la materia con respecto a   los numerales 1°, 2°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 en lo que concierne al término de duración de la cancelación de la   licencia de conducción. Con respecto al numeral 3°, que dispone   la cancelación de la licencia por muerte del titular, encuentra la Sala que en   principio no hay ningún problema, puesto que es imposible que una persona que   falleció pueda volver a solicitar una nueva licencia de conducción, razón por la   cual no se incluye este numeral en el exhorto.    

109.      Dado   que la cancelación de la licencia de conducción por 25 años se sigue de la   configuración de las hipótesis previstas en la segunda parte del artículo 26 de   la Ley 769 de 2002, la Sala no analizará el tercer problema jurídico referente a   la proporcionalidad de esta medida a la luz de las causales determinadas en los   numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002, dado que el cargo contra tales disposiciones está ligado al   artículo 3º (parcial) de la Ley 1696 de 2013, tantas veces mencionado. Esto se   debe a que el   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, que contiene la medida de   cancelación de la licencia por 25 años, será declarado exequible de manera   condicionada en el entendido de que solo es aplicable a la hipótesis prevista en   el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, el cual   atañe a la reincidencia al encontrarse conduciendo en cualquier   grado de estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas   determinado por autoridad competente.    

De suerte que el parámetro para medir si   se viola o no el principio de proporcionalidad ligado al de igualdad desaparece   del ordenamiento jurídico como consecuencia de la declaratoria de exequibilidad   condicionada del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, en tanto   que la proposición jurídica completa está compuesta por las causales (numerales   1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de   2002)   y por su correspondiente consecuencia jurídica (inciso final del artículo 3° de   la Ley 1696 de 2013).    

En otras palabras, la Sala no puede   evaluar la constitucionalidad de los numerales 1º, 2º, 3º, 5º, 6º y 7º de   la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 si la norma a   partir de la cual se infiere que la medida de cancelación de la licencia dura   por 25 años, que integra la proposición jurídica completa, es retirada del   ordenamiento jurídico. Menos aún si es precisamente sobre esa proposición   jurídica completa que se consolida el cargo de falta de proporcionalidad.   Además, la demanda no impugna la constitucionalidad de las causales que dan   lugar a la cancelación de la licencia de conducción de forma aislada, sino que   reprocha que a ellas se les atribuya la consecuencia jurídica de cancelación de   la licencia por 25 años, de manera que propone una lectura conjunta de cada   causal con su consecuencia jurídica.    

Efectos de esta decisión    

110.      La   Clínica Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La   Sabana propone en su intervención que la providencia que en este caso dicte la   Corte debe tener efectos retroactivos con el fin de proteger los derechos de las   personas a quienes se les canceló la licencia de conducción por 25 años antes de   este pronunciamiento. Al respecto, la Sala observa que esto no es necesario, ya   que los actos administrativos que hayan decidido la cancelación de licencias de   conducción por 25 años por causales distintas a la hipótesis de reincidencia en   la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas,   contemplada en el numeral 4° de la segunda parte   del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, pierden ejecutoriedad una vez proferida   esta sentencia, ya que desaparece su fundamento de derecho, tal como lo dispone   el numeral 2° del artículo 91 de la Ley 1437 de 2011[163].    

Sobre la manera en la que opera el   decaimiento de los actos administrativos, es preciso recordar la jurisprudencia   del Consejo de Estado que ha explicado que este fenómeno    

“se produce ope legis, es decir, por ministerio de la   ley. Por lo anterior, no es preciso adelantar ningún trámite para que opere   dicho fenómeno, más sin embargo, nada impide que en sede administrativa la   autoridad competente haga una declaración sobre su ocurrencia, sin que tal   manifestación constituya en sí misma una nueva manifestación de la voluntad de   la Administración, pues se trata simplemente de un acto de simple constatación   de un evento sobreviniente cuyos efectos están previamente determinados por el   legislador”[164].    

Asimismo, el Consejo de Estado ha   sostenido que “en el ordenamiento jurídico nacional tampoco existe un   mecanismo procesal a través del cual pueda demandarse la declaratoria de haber   acontecido el decaimiento”[165].    

Así las cosas, si las autoridades de   tránsito no hacen de oficio ninguna declaratoria tendiente a constatar la   ocurrencia del decaimiento de los actos administrativos por medio de los cuales   se cancelaron licencias de conducción por 25   años por causales distintas a la hipótesis de reincidencia en la conducción en   estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas, las personas   afectadas con esta medida pueden presentar peticiones ante dichas autoridades   con este fin y con el objetivo de que sus licencias, que están en poder de la   administración, les sean devueltas.    

Síntesis de la decisión    

111.      El   principio de legalidad como principio rector del ejercicio del poder estatal   para restringir derechos se deriva de los artículos 6°, 29 y 122 de la   Constitución e implica que los servidores públicos solo pueden hacer lo   prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en el   ordenamiento jurídico. De este modo, (i) se protege la dignidad humana, al   reconocer la capacidad de las personas para ajustar su conducta a las   prescripciones de las normas; (ii) se evita la arbitrariedad, tan ajena a la   noción de Estado de derecho; (iii) se asegura la igualdad en la aplicación de   las normas y, por esta vía, se refuerza la legitimidad del Estado; y (iv) se   fortalece la idea de que en un Estado de derecho el principio general es la   libertad.    

112.      El   numeral   1° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 les reconoce   competencia a las autoridades de tránsito para suspender la licencia de   conducción de una persona que se encuentre en imposibilidad transitoria física o   mental para conducir como instrumento para protegerla a ella y a terceras   personas. No obstante, esta competencia no es ilimitada en el sentido de que la   decisión de las autoridades de tránsito pueda ser arbitraria. Por el contario,   la decisión debe fundarse en el criterio científico y en el concepto de personas   que tienen la experticia para valorar la imposibilidad transitoria física o   mental para conducir. De esta forma, el numeral 1° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 ordena que las   autoridades de tránsito, al suspender licencias de conducción, se basen en   certificaciones médicas o en exámenes de aptitud física, mental o de   coordinación expedidos por Centros de Reconocimiento de Conductores legalmente   habilitados.    

De esta manera, los funcionarios que   tienen la competencia para imponer la medida de suspensión cuentan con límites   objetivos para definir su duración, en la medida en que esta depende, en todos   los casos, de los certificados médicos y los exámenes de aptitud física, mental   o de coordinación enunciados, desvirtuándose así el presunto riesgo de   arbitrariedad previsto por el actor. Así que, para esta causal en concreto,   existe un periodo de duración de la suspensión de la licencia que es   determinable, razón por la cual no amenaza el principio de legalidad y se   declarará exequible, por el cargo analizado.    

113.      El   numeral 2° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 no viola el   principio de legalidad y, por esa vía, el derecho al debido proceso, en la   medida en que el tiempo de duración de la suspensión de la licencia por decisión   judicial está determinado en normas especiales que facultan a las autoridades   judiciales para adoptar la decisión de suspender licencias, tal como ocurre con   el artículo 51 del Código Penal y con el artículo 326 del Código de   Procedimiento Penal. En ese sentido, los funcionarios de tránsito que tienen la   competencia para imponer la suspensión tienen límites objetivos para establecer   el término, que no son otros que los señalados por las autoridades judiciales   correspondientes en sus respectivas providencias. Por lo tanto, el numeral 2° de   la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 se declarará exequible,   por el cargo analizado.    

114.      El   numeral   4° de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 prescribe como   causal de suspensión de la licencia de conducción la prestación del servicio   público de transporte con vehículos particulares. La lectura individual y   aislada de la disposición, así como la lectura sistemática de la Ley 769 de   2002, permiten concluir que ninguna disposición de esta normativa es útil para   definir el tiempo de duración de la suspensión de la licencia por esta causal.   Desde esta perspectiva, la falta de determinación de la consecuencia jurídica   que se sigue de prestar el servicio público de transporte con vehículos   particulares y la inexistencia de disposición aplicable de manera directa a esta   causal o criterios objetivos que permitan delimitar la duración de la sanción,   más allá del querer del funcionario administrativo de turno, erosionan el   principio de legalidad y, por ende, el numeral 4° de la primera   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 será declarado inexequible.    

115.      Al   otro lado del espectro, el principio de unidad de materia, regulado en los   artículos 158 y 169 de la Constitución, exige que todas las disposiciones de una   ley tengan relación con su materia. En virtud de él, se persiguen finalidades   como racionalizar el trabajo legislativo, promover el control ciudadano del   trámite de aprobación de las leyes, tecnificar la legislación y garantizar la   seguridad jurídica y la igualdad en la aplicación de las leyes. A lo anterior se   suma que la jurisprudencia constitucional ha elaborado una metodología para   valorar de manera flexible, por respeto a la libertad de configuración del   Legislador y al principio democrático, si determinada disposición viola o no la   unidad de materia, la cual supone, primero, identificar el núcleo temático de la   ley y, segundo, corroborar si entre la disposición demandada y dicho núcleo   temático existe conexidad temática, causal, teleológica o sistemática.     

116.      El   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013 no se opone al principio de   unidad de materia, pues se relaciona temática, causal, teleológica y   sistemáticamente con la finalidad de sancionar la conducción bajo el influjo del   alcohol u otras sustancias psicoactivas, que es el núcleo temático de la Ley   1696 de 2013, luego será declarado exequible, por el cargo de violación de la   unidad de materia.    

117.      Sin   embargo,   por un error de técnica legislativa, este inciso, que fue introducido en el   parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, puede interpretarse como si   regulara el término del periodo de cancelación de la licencia en todas las   hipótesis consignadas en los numerales 1°, 2°, 3°, 4°, 5°, 6° y 7° de la segunda   parte del mencionado artículo 26 y no solo en el caso de reincidencia en   conducir en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas. Esta   lectura es inconstitucional, debido a que pasa por alto que la materia de la Ley   1696 de 2013 es la sanción de la conducción bajo el influjo del alcohol o de   otras sustancias psicoactivas, luego es una interpretación que ignora los   artículos 158 y 169 de la Constitución.    

118.      Para   evitar esta interpretación inconstitucional de la norma, que desconoce que el   parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 fue introducido a través de una   ley que busca sancionar exclusivamente la conducción bajo los efectos del   alcohol y de otras sustancias psicoactivas, la Sala se ve en la obligación de   condicionar la exequibilidad del inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de   2013, que modifica el parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, en el   entendido de que el término de 25 años desde la cancelación de la licencia de   conducción que tienen los conductores para solicitar nuevamente este documento   se aplica únicamente  en los casos en los que la cancelación se deriva de la configuración de la   causal “[r]eincidencia al encontrarse conduciendo en cualquier grado de   estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas determinado por   autoridad competente, en concordancia con el artículo 152 de este Código”,   consagrada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de   2002.    

119.      Como   consecuencia de esta declaratoria de exequibilidad condicionada, el cargo por   transgresión de los principios de proporcionalidad e igualdad queda sin   sustento. En tal virtud la Sala no se pronuncia sobre este cargo.    

120.      La   Sala constata que, en virtud de esta exequibilidad condicionada, las causales   que dan lugar a la medida de cancelación de la licencia de conducción, salvo la   hipótesis prevista en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la   Ley 769 de 2002, no cuentan con un término de tiempo claro dentro del cual los   conductores puedan volver a solicitar una nueva licencia de conducción. Por esta   razón, aclara que en estos casos se debe aplicar el término de tres años   contemplado en el artículo 7° de la Ley 1383 de 2010, pues la intención del   Legislador fue modificar este término por el de 25 años única y exclusivamente   para el caso de reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o bajo los   efectos de drogas alucinógenas, lo que significa que el periodo de tres años   sigue vigente para el resto de causales que provocan la cancelación de la   licencia de conducción.    

Sin embargo, la Sala exhortará al   Congreso de la República para que regule la materia en relación con   los numerales 1°, 2°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley   769 de 2002 para ajustarlos a una buena técnica legislativa. Con   respecto al numeral 3°, que dispone la cancelación de la licencia por muerte del   titular, no hay ningún problema, puesto que es imposible que una persona que   falleció pueda volver a solicitar una nueva licencia de conducción, razón por la   cual este numeral no se incluirá en el exhorto.    

121.      La   Sala considera que en este caso su decisión no debe tener efectos retroactivos,   pues   los actos administrativos que hayan decidido la cancelación de licencias de   conducción por 25 años por causales distintas a la hipótesis de reincidencia en   la conducción en estado de embriaguez o bajo el efecto de drogas alucinógenas,   contemplada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de   la Ley 769 de 2002, pierden ejecutoriedad una vez proferida esta sentencia, ya   que desaparece su fundamento de derecho, tal como lo dispone el numeral 2° del   artículo 91 de la Ley 1437 de 2011.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.-    Declarar  EXEQUIBLES los numerales 1° y 2° de la   primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002, por el cargo analizado.    

Segundo.-  Declarar INEXEQUIBLE el numeral 4° de la primera   parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002.    

Tercero.-  Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en esta sentencia, el   inciso final del artículo 3° de la Ley 1696 de 2013, el cual dispone que  “Transcurridos veinticinco (25) años desde la cancelación, el conductor podrá   volver a solicitar una nueva licencia de conducción”,   EN EL ENTENDIDO de que se aplica única y exclusivamente a la causal   contemplada en el numeral 4° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769   de 2002, referida a la reincidencia en la conducción en estado de embriaguez o   bajo el efecto de drogas alucinógenas.    

Cuarto.-   EXHORTAR  al Congreso de la República para que, de acuerdo con la parte motiva de esta   sentencia, regule el término en el cual los conductores a quienes se les cancele   su licencia de conducción por alguna de las causales dispuestas en los numerales   1°, 2°, 5°, 6° y 7° de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002   pueden volver a solicitar una nueva licencia de conducción.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Cuaderno 1, folios 36-43.    

[2] El artículo 26 de la Ley 769 de 2002, modificado por el artículo 7°   de la Ley 1383 de 2010, tiene una primera enumeración relacionada con las   causales de suspensión de la licencia de conducción, que inicia en el número   1 y termina en el número 4, y una segunda enumeración relacionada con las   causales de cancelación de la misma licencia, que inicia en el número 1 y   termina en el número 7. Dado entonces que hay algunos números que están   repetidos en el mismo artículo, la Sala se referirá a los primeros como los   numerales de la primera parte del artículo 26 de la Ley 769 de 2002 y a los   segundos como los numerales de la segunda parte del artículo 26 de la Ley 769 de   2002. Igualmente, siempre que se mencione el artículo 26 de la Ley 769 de 2002,   debe entenderse que se alude al artículo 26 de la Ley 769 de 2002 vigente,   es decir, como quedó al ser modificado por el artículo 7° de la Ley 1383 de   2010. Por último, el lector debe ser cuidadoso porque las normas demandadas   hablan de suspensión y de cancelación de la licencia de   conducción, que son dos fenómenos distintos pero que una lectura desprevenida   podría equipararlos.    

[3] Cuaderno 1, folios 68-71.    

[4] Por un error de publicación de la norma, en el parágrafo del   artículo 26 de la Ley 769 de 2002 se dice que fue “modificado por el artículo   2° de la Ley 1696 de 2013” y no por el artículo 3° de la misma normativa que   es el que en realidad lo modifica. Sin embargo, el mismo yerro no se encuentra   al consultar la Ley 1696 de 2013 en la Gaceta del Congreso 15 del 7 de febrero   de 2014, en la cual se publicó el texto de la ley tal como fue sancionado por el   Presidente de la República.    

[5] Cuaderno 1, folio 12.    

[6] Ibidem.    

[7] Cuaderno 1, folio 18.    

[8] Ibidem.    

[9] Ibidem.    

[10] Ibidem.    

[11] Cuaderno 1, folio 19.    

[12] Ibidem.    

[13] Cuaderno 1, folio 20.    

[14] Ibidem.    

[15] Cuaderno 1, folio 23.    

[16] Cuaderno 1, folio 21.    

[17] Cuaderno 1, folio 24.    

[18] Cuaderno 1, folio 26.    

[19] Cuaderno 1, folio 55.    

[20] Cuaderno 1, folio 59.    

[21] Cuaderno 1, folio 59.    

[22] Ibidem.    

[23] Cuaderno 1, folio 60.    

[24] Ibidem.    

[25] Cuaderno 1, folio 61.    

[26] Cuaderno 1, folios 61-62.    

[27] Cuaderno 1, folio 62.    

[28] Cuaderno 1, folio 63.    

[30] Cuaderno 1, folio 64.    

[31] Cuaderno 1, folio 65.    

[32] Cuaderno 1, folio 66.    

[33] Escrito presentado por Ángela Esperanza Quintana Cabeza, apoderada   del Ministerio de Transporte. Cuaderno 2, folios 292-305.    

[34] Cuaderno 2, folio 298.    

[35] Cuaderno 2, folio 299.    

[36] Cuaderno 2, folio 301.    

[37] Cuaderno 2, folio 303.    

[38] Cuaderno 2, folio 304.    

[39] Cuaderno 1, folios 127-130.    

[40] Cuaderno 1, folio 127.    

[41] Cuaderno 1, folio 128.    

[42] Cuaderno 1, folio 129.    

[43] Escrito presentado por Jorge Kenneth Burbano Villamarín y Helton   David Gutiérrez González, actuando como miembros del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional de la Universidad Libre. Cuaderno 1,   folios 131-143.    

[44] Cuaderno 1, folio 135.    

[45] Ibidem.    

[46] Cuaderno 1, folio 136.    

[47] Ibidem.    

[48] Cuaderno 1, folio 138.    

[49] Ibidem.    

[50] Cuaderno 1, folio 139.    

[51] Ibidem.    

[52] Ibidem.    

[53] Cuaderno 1, folio 141.    

[54] Cuaderno 1, folio 142.    

[55] Escrito presentado por Camila Zuluaga Hoyos, María Paula Angarita,   María Paula Ramos y Valery Fierro Zambrano, actuando como miembros del Grupo de   Acciones Públicas de la Universidad del Rosario. Cuaderno 1, folios 144-157.    

[56] Cuaderno 1, folio 146.    

[57] Cuaderno 1, folio 147.    

[58] Cuaderno 1, folio 149.    

[59] Cuaderno 1, folios 152-153.    

[60] Cuaderno 1, folios 158-159.    

[61] Cuaderno 1, folio 158.    

[62] Ibidem.    

[63] Cuaderno 1, folios 160-161.    

[64] Cuaderno 1, folio 160.    

[65] Ibidem.    

[66] Escrito presentado por Cecile Laurence Novíon, actuando como   apoderada general de Beat Ride App Colombia Ltda. Cuaderno 1, folios 163-167.    

[67] Cuaderno 1, folio 165.    

[68] Ibidem.    

[69] Cuaderno 1, folios 166-167.    

[70] Cuaderno 1, folio 167.    

[72] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[73] Cuaderno 1, folio 199.    

[74] Cuaderno 1, folio 209.    

[75] Cuaderno 1, folio 212.    

[76] Cuaderno 1, folio 217.    

[77] Cuaderno 2, folios 232-234.    

[78] Cuaderno 2, folio 232.    

[79] Cuaderno 2, folio 233.    

[80] Ibidem.    

[81] Escrito presentado por el Grupo de Investigación en Derecho   Administrativo. Cuaderno 2, folios 236-245.    

[82] Cuaderno 2, folio 241.    

[83] Cuaderno 2, folio 243.    

[84] Cuaderno 2, folio 245.    

[85] Cuaderno 2, folios 246-248.    

[86] Cuaderno 2, folio 246.    

[87] Cuaderno 2, folio 247.    

[88] Ibidem.    

[89] Escrito presentado por Felipe Mutis Téllez, en calidad de apoderado   especial de Uber Colombia S.A.S. Cuaderno 2, folios 249-284.    

[90] Escrito presentado por Jessika María Alexandra Puerto Sosa, Laura   Alejandra Mora Rendón y Sergio Severiche Velásquez, miembros de la Clínica   Jurídica de Interés Público y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana.   Cuaderno 2, folios 286-291.    

[91] Cuaderno 2, folio 287.    

[92] Cuaderno 2, folio 289.    

[93] Ibidem.    

[94] Ibidem.    

[95] Cuaderno 2, folios 289-290.    

[96] Cuaderno 2, folios 312-314.    

[97] Cuaderno 2, folio 312.    

[98] Cuaderno 2, folio 321.    

[99] Cuaderno 2, folio 322.    

[100] Cuaderno 2, folio 324.    

[101] Ibidem.    

[102] Cuaderno 2, folio 326.    

[103] Ibidem.    

[104] Cuaderno 2, folio 322.    

[105] “Artículo   2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán   por escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas   acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o   un ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las   normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del   acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la   Corte es competente para conocer de la demanda”.    

[106] Ver, entre otros, Auto 288 de 2001 y   Sentencias C-1052 de 2001 y C-568 de 2004, todas las providencias con ponencia   del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, y C-980 de 2005 M. P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[107] Cuaderno 1, folio 19.    

[108] Cuaderno 1, folio 18.    

[109] Ibidem.    

[110] Ibidem.    

[111] “La suspensión o cancelación de la Licencia de Conducción implica   la entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para   imponer la sanción por el periodo de la suspensión o a partir de la   cancelación de ella” (subrayas fuera del texto original).    

[112] El siguiente era el parágrafo antes de la modificación introducida   por el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013: “La suspensión o cancelación de la   licencia de conducción implica la entrega obligatoria del documento a la   autoridad de tránsito competente para imponer la sanción por el período de la   suspensión o a partir de la cancelación de ella. // La notificación de la   suspensión o cancelación de la licencia de conducción, se realizará de   conformidad con las disposiciones aplicables del Código Contencioso   Administrativo. // Transcurridos tres años desde la cancelación, el conductor   podrá volver a solicitar una nueva licencia de conducción”.    

[113] Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-644 de 2016 M.P.   Alejandro Linares Cantillo, C-155 de 2016 M.P. Alejandro Linares Cantillo y   C-525 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda.    

[114] Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-018 de 1996 M.P.   Hernando Herrera Vergara y C-006 de 2012 M.P. María Victoria Calle Correa.     

[115] Al respecto, pueden consultarse las Sentencias C-091 de 2017 M.P.   María Victoria Calle Correa y C-368 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[116] Al respecto, pueden consultarse la Sentencias C-699 de 2015 M.P.   Alberto Rojas Ríos y C-242 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[117] Esta distinción entre principio de mera legalidad y principio de   estricta legalidad se puede encontrar, por ejemplo, en la Sentencia C-091 de   2017 M.P. María Victoria Calle Correa, en la que se estudió la   constitucionalidad del delito penal de hostigamiento que había sido demandado   por su supuesta indeterminación.    

[118] En relación con el principio de estricta legalidad en materia penal,   pueden consultarse las Sentencias C-091 de 2017 M.P. María Victoria Calle Correa   y C-368 de 2014 M.P. Alberto Rojas Ríos. En relación con el principio de   estricta legalidad en materia de derecho administrativo sancionatorio, pueden   consultarse las Sentencias C-699 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos y C-242 de 2010   M.P. Mauricio González Cuervo.    

[120] Kelsen, Hans. El Derecho como técnica social específica (1941). En   Kelsen, Hans. ¿Qué es justicia? Traducción y estudio preliminar de Albert   Calsamiglia. Barcelona: Ariel S.A., 1991, p. 161.     

[121] Sentencia C-710 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño. La demanda   estudiada en esta sentencia acusaba de inconstitucional una norma que indicaba   que el Ministerio del Medio Ambiente y las corporaciones autónomas regionales   podían imponer ciertas sanciones y medidas preventivas siguiendo el   procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984. Según la demanda, la   remisión a un decreto reglamentario violaba el principio de legalidad, pues era   el Legislador, no el Presidente, la autoridad que debió establecer las reglas   que debían seguirse para la investigación y aplicación de sanciones y medidas   preventivas. Para resolver esta acusación, la Corte se preguntó por el   significado de la palabra ley en la frase “[n]adie podrá ser juzgado sino   conforme a leyes preexistentes” que bien podría referirse a ley en sentido   formal como emanada del Congreso o a ley como ordenamiento jurídico y decidió   que alude a ley como ordenamiento jurídico. Por esta razón, consideró exequible   la norma demanda.    

[122] Sentencia C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo. Esta   providencia revisó una norma que facultaba a la Dirección Nacional de Derechos   de Autor para inscribir, o de ser el caso, negar la inscripción de los miembros   del Consejo Directivo, de los integrantes del Comité de Vigilancia, del Gerente,   del Secretario, del Tesorero y del Revisor Fiscal de las sociedades de gestión   colectiva de derecho de autor o de derechos conexos. La expresión “o de ser   el caso” fue demandada por violar el principio de legalidad al establecer   una facultad indefinida para negar la inscripción, sin señalar causales   específicas que la fundamentaran. La disposición fue declarada ajustada a la   Constitución, debido a la existencia de otra norma que definía en qué eventos se   podía negar la inscripción.    

[123] “ARTICULO 6o. Los particulares sólo son responsables ante las   autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos   lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus   funciones”.    

[124] “ARTICULO 122. No habrá empleo público que no tenga funciones   detalladas en ley o reglamento y para proveer los de carácter remunerado se   requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus   emolumentos en el presupuesto correspondiente”.    

[125] El artículo 6° superior prescribe que “[l]os particulares solo   son responsables ante las autoridades por infringir la Constitución y las leyes.   Los servidores públicos lo son por la misma causa y por omisión o   extralimitación en el ejercicio de sus funciones”. Asimismo, el artículo 122   constitucional señala que “[n]o habrá empleo público que no tenga funciones   detalladas en ley”. Pues bien, la expresión leyes en este contexto no puede   ser entendida como ley en sentido formal y material, es decir, como fruto de la   actividad del Congreso, como sí sucede con otras normas de la Constitución que,   cuando aluden a la palabra ley, establecen una reserva de ley. En este punto es fundamental recordar la precitada Sentencia C-710 de   2001, en la cual la Corte expuso el siguiente argumento para concluir que el   vocablo leyes no se refiere solo a normas expedidas por el Legislador: “En la   Constitución encontramos menciones de la voz ley que no pueden reducirse a la   cláusula de competencia porque si no cómo entender la afirmación del artículo 13   cuando se prescribe que toda persona nace libre e igual ante la ley. ¿Es posible   entender que sólo la igualdad se exige de la ley producida por el legislador? O   lo previsto en el artículo 6º Los particulares sólo son responsables ante las   autoridades por infringir la Constitución y las leyes. Los servidores públicos   lo son por la misma causa y por la omisión y extralimitación de sus funciones.   ¿Se infiere correctamente que sólo se es responsable por la infracción a las   leyes emitidas por el legislador? O la prescripción hecha por el artículo 4º   inciso 2 Es deber de los nacionales y extranjeros en Colombia acatar la   Constitución y las leyes. ¿Se refiere sólo a las leyes proferidas por el   legislador? Desde luego que no es esa la intención del Constituyente”.     

[126] M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[127] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[128] Kelsen, Hans. General Theory of Law and State. Cambridge,   Massachusetts: Harvard University Press, 1949, pp. 60-61.    

[129] M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[130] M.P. Catalina Botero Marino.    

[131] Citado por Rehbinder, Manfred. Las funciones sociales del derecho   (1981). Revista chilena de derecho, 8, 1-6, p. 129.    

[132] De forma similar, la Corte Constitucional interpretó que el medio de   policía de retención transitoria, regulado en el artículo 207 del Decreto 1355   de 1970, era constitucional si no configuraba una sanción sino una medida   preventiva de protección, a pesar de suponer una restricción de la libertad en   contra de la voluntad del sujeto sobre quien recaía dicho medio de policía. Así,   este Tribunal señaló en Sentencia C-199 de 1998 M.P.   Hernando Herrera Vergara que la retención transitoria aplicada a quien   deambulara en estado de embriaguez y a quien por estado de grave excitación   pudiera cometer inminente infracción a la ley penal, causales dispuestas en los   numerales 2° y 3° del artículo 207 del Decreto 1355 de 1970, era una medida   correccional que tenía una finalidad legítima, al pretender proteger la vida y   la integridad personal de terceras personas y de la misma persona sobre quien   recaía este medio de policía, teniendo en cuenta que “el consumo de alcohol,   y los estados de intensas emociones, en un elevado número de personas,   ‘ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente   exteriorización de actitudes violentas’”. En concreto, la Corte dijo que la   retención transitoria tiene “una finalidad legítima, pues pretende   salvaguardar valores constitucionales como la vida o la integridad personal. Es   evidente, que una persona en un estado momentáneo de debilidad, puede llegar a   afectar intereses de terceros que ella misma estima valiosos cuando se encuentra   en pleno uso de sus facultades; porque es un hecho ineludible, que el consumo de   alcohol, y los estados de intensas emociones, en un elevado número de personas,   ‘ocasionan el relajamiento de lazos inhibitorios y la consiguiente   exteriorización de actitudes violentas’”. A lo anterior agregó que “esta   medida también protege al sujeto sobre el cual recae, porque en un estado   transitorio de incompetencia para tomar decisiones libres, puede él mismo   atentar contra su vida o su salud, o provocar a otros para que lo hagan”.    

[133] Al respecto, puede verse, por ejemplo, la Sentencia C-084 de 2013   M.P. María Victoria Calle Correa, en la cual la Corte observó que, “si bien   el tipo de omisión de control en el sector salud no contiene en sí mismo la   totalidad de las definiciones de los elementos normativos del tipo, el contenido   de la expresión ‘corrupción’ se encuentra tanto en la misma Ley 1474 de 2011,   como en otras normas de carácter legal que han definido actos de corrupción”.   En esta línea de argumentación, la Corte declaró la exequibilidad del tipo penal   en blanco omisión de control en el sector de la salud que había sido demandado   por presuntamente quebrantar el principio de legalidad al por no precisar ni   definir lo que se entiende por corrupción, que era un elemento del tipo.    

[134] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[135] Cuaderno 2, folio 301.    

[136] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. En esta ocasión, la Corte   declaró la inconstitucionalidad de dos normas contenidas en la Ley 1393 de 2010   por encontrar que ellas regulaban aspectos que no guardaban ninguna relación de   conexidad con el financiamiento del Sistema de Seguridad Social en Salud, que   era el núcleo temático de la mencionada ley.    

[137] M.P. Jaime Córdoba Triviño. En esta sentencia se declaró la   exequibilidad de una norma que había sido demandada por violar el principio de   unidad de materia. Sin embargo, la Corte juzgó que, dado que la materia de la   Ley 446 de 1998 era la descongestión de despachos judiciales, “extender la   competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio para que, también en   ejercicio excepcional de funciones judiciales, no sólo conociera de los asuntos   por competencia desleal sino también de los incidentes de liquidación de   perjuicios posteriores a ellos” no infringía el principio de unidad de   materia.    

[138] Acerca de esto, la Sentencia C-230 de 2008 M.P. Rodrigo Escobar Gil   advirtió que el principio de unidad de materia “trata de evitar que se   aprueben como parte de una ley, normas, que se hayan introducido de manera   subrepticia o sorpresiva y sobre las cuales no se ha surtido un verdadero   debate. Así, bien sea desde el proyecto original o en modificaciones   posteriores, pueden incorporarse normas que no tienen relación con la materia   propia del proyecto, que pasan por consiguiente desapercibidas, sin que sobre   las mismas se presente discusión alguna y sin que, con frecuencia, exista   conciencia sobre su verdadero alcance. El debate en ese evento no sería   transparente, defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que   limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso   legislativo, en la medida en que los ciudadanos se verían sorprendidos por la   aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron   previa y explícita noticia”.    

[139] Rousseau, Jean-Jacques. (1762). El contrato social o principios   de derecho político. Bogotá: Libros Hidalgo, 2010, p. 18.    

[140] Sentencia C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Esta   providencia declaró la constitucionalidad de normas del reglamento del Congreso   (Ley 5° de 1992) que se ocupaban de aspectos concretos de la función electoral   de este organismo, dado que, “por corresponder a una actividad ordinariamente   desplegada por este, son susceptibles de ser tratados en la norma que adopta el   reglamento cuyo objeto -como ley orgánica- justamente es regular la actividad   legislativa”.    

[141] Ibidem.    

[142] Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. En esta   sentencia se concluyó que era constitucional que una norma que facultaba al   Fondo Agropecuario de Garantías para otorgar garantía a los proyectos   agropecuarios estuviese incluida en una ley que, como ella, estaba dirigida a   “generar una ‘reactivación económica’, que a su vez contribuyera a solucionar el   problema estructural de las finanzas públicas”.    

[143] La Sentencia C-531 de 1995 M.P. Alejandro Martínez Caballero, a   pesar de que reconoce que la vulneración del principio de unidad de materia es   un vicio de carácter material, recoge los argumentos por los cuales la violación   de este mandato constitucional podría ser considerada, en principio, un vicio   formal: “Podría pensarse que se trata de un vicio formal pues parece   referirse al puro procedimiento legislativo, esto es al trámite de aprobación y   perfeccionamiento de las leyes, pues la violación de la Constitución no   ocurriría porque el contenido particular de un determinado artículo hubiese   desconocido mandatos materiales de la Carta, o hubiese sido expedido por una   autoridad a quien no correspondía hacerlo, sino únicamente porque habría sido   incluido en un proyecto de ley con una temática totalmente diversa a la suya.   Por consiguiente, ese contenido normativo podría ser exequible si hubiera estado   en otro proyecto de ley aprobado por el Congreso, lo cual parecería confirmar   que el vicio es formal”.    

[144] Según el numeral 3° del artículo 242 de la Constitución, “[l]as   acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la   publicación del respectivo acto”.    

[145] Esta idea fue explicada por la Corte en Sentencia C-531 de 1995 M.P.   Alejandro Martínez Caballero. En esta ocasión, la Corte declaró   inconstitucional, por desconocimiento de la unidad de materia, una norma que   ordenaba un ajuste a las pensiones de jubilación del sector público nacional   incluida en una ley cuya materia era tributaria. Allí la Corte afirmó que   “una ley puede haber surtido un trámite intachable, por haber sido aprobadas   todas sus disposiciones conforme al procedimiento establecido por la   Constitución y el Reglamento del Congreso. La ley es pues formalmente   inatacable; sin embargo, algunos de sus artículos pueden ser declarados   inexequibles por violar la regla de unidad de materia, si su contenido normativo   no tiene una conexidad razonable con la temática general de la ley. Y sin   embargo, se repite, la ley es formalmente inatacable, pues se surtió de manera   regular todo el proceso de aprobación, sanción y promulgación. Esto significa   entonces que el vicio de inconstitucionalidad de esos artículos, por desconocer   la regla de unidad de materia, no puede ser formal pues la forma no ha sido   cuestionada. El vicio deriva entonces de que el Congreso no tenía competencia   para verter esos contenidos normativos en esa forma particular, esto es, en esa   ley específica, y por ello son inconstitucionales, a pesar de que el trámite   formal de la ley fue ajustado a la Constitución”.     

[146] Para la Corte, “resulta fundamental determinar el núcleo temático   de una ley, pues es ese núcleo el que permite inferir si una disposición   cualquiera vulnera o no el principio de unidad de materia. En ese sentido   resultan valiosos elementos como el contenido de la exposición de motivos en   cuanto allí se exponen las razones por las cuales se promueve el ejercicio de la   función legislativa y se determinan los espacios de las relaciones sociales que   se pretenden interferir; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en   las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes   entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos   jurídicos de las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o   exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; etc. La valoración   conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el   desarrollo de la materia de la ley de que hace parte”. Sentencia C-501 de   2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[147] Sentencia C-400 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[148] Ibidem.    

[149] Ibidem.    

[150] Ibidem.    

[151] Gaceta del Congreso 749 de 2013, p. 6.    

[152] Ibidem, pp. 6-8.    

[153] Gaceta del Congreso 973 de 2013, p. 5.    

[154] Gaceta del Congreso 1029 de 2013, p. 13.    

[155] Gaceta del Congreso 1032 de 2013, p. 5.    

[157] Este era el texto del parágrafo del artículo 26 de la Ley 769 de   2002 antes de ser modificado por el artículo 3° de la Ley 1696 de 2013:   “PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de la licencia de conducción implica la   entrega obligatoria del documento a la autoridad de tránsito competente para   imponer la sanción por el período de la suspensión o a partir de la cancelación   de ella. // La notificación de la suspensión o cancelación de la licencia de   conducción, se realizará de conformidad con las disposiciones aplicables del   Código Contencioso Administrativo. // Transcurridos tres años desde la   cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una nueva licencia de   conducción”.    

[158] Gaceta del Congreso 973 de 2013, p. 7.    

[159] Gaceta del Congreso 81 de 2014, p. 15.    

[160] Gaceta del Congreso 1029 de 2013, p. 13.    

[161] Gaceta del Congreso 1032 de 2013, p. 5.    

[162] “PARÁGRAFO. La suspensión o cancelación de la licencia de   conducción implica la entrega obligatoria del documento a la autoridad de   tránsito competente para imponer la sanción por el período de la suspensión o a   partir de la cancelación de ella. // La notificación de la suspensión o   cancelación de la licencia de conducción, se realizará de conformidad con las   disposiciones aplicables del Código Contencioso Administrativo. // Transcurridos   tres años desde la cancelación, el conductor podrá volver a solicitar una   nueva licencia de conducción” (subrayas fuera del texto original).    

[163] “ARTÍCULO 91. PÉRDIDA DE EJECUTORIEDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO.   Salvo norma expresa en contrario, los actos administrativos en firme serán   obligatorios mientras no hayan sido anulados por la Jurisdicción de lo   Contencioso Administrativo. Perderán obligatoriedad y, por lo tanto, no podrán   ser ejecutados en los siguientes casos:    

1. Cuando sean suspendidos   provisionalmente sus efectos por la Jurisdicción de lo Contencioso   Administrativo.    

2. Cuando desaparezcan sus   fundamentos de hecho o de derecho.    

3. Cuando al cabo de cinco (5) años   de estar en firme, la autoridad no ha realizado los actos que le correspondan   para ejecutarlos.    

4. Cuando se cumpla la condición   resolutoria a que se encuentre sometido el acto.    

5. Cuando pierdan vigencia”.    

[164] Consejo de Estado. Sección Primera. C.P. Guillermo Vargas Ayala.   Radicación número: 11001-03-25-000-2005-00166-01. 3 de abril de 2014.    

[165] Ibidem.