C-429-19

         C-429-19             

Sentencia C-429/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Vigencia de la disposición demandada     

DEROGACION-Definición    

DEROGACION DE LA LEY-Expresa, tácita y orgánica    

PROCESOS DE SUBROGACION-Hipótesis posibles y   solución en torno a la competencia de la Corte Constitucional    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA   DEROGADA-Criterios para verificación de producción de efectos    

SUBSIDIO FAMILIAR-Marco normativo     

COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional    

En consecuencia, la   Sala Plena concluye que la potestad para decidir sobre la constitucionalidad del   Decreto Ley 2150 de 1992 corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse de   una norma con contenido material de ley, que se enmarca dentro de las llamadas   competencias especiales o “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia de esta   Corporación. Una conclusión contraria implicaría el desconocimiento de la   jurisprudencia constitucional que ha establecido, con absoluta claridad, que el   control abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos normativos con   fuerza material de ley es de competencia de la Corte Constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD DE   NORMA SUBROGADA-Competencia   para proferir un pronunciamiento de fondo/NORMA SUBROGADA-Efectos   actuales    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carácter público    

NORMA ACUSADA-Vigencia    

En suma, la Corte   concluye que las normas acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay una   derogatoria orgánica de las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en que   la Ley 789 de 2002 no regula íntegramente las funciones que corresponden a la   Superintendencia del Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un   reglamento sobre la negociación de bienes de las cajas de compensación, en casos   de liquidación no excluye la posibilidad de que el Superintendente del Subsidio   Familiar deba aprobar o improbar las negociaciones sobre tales activos; (iii) no   es acertado suponer que, por el hecho de haberse modificado el listado de   funciones de las cajas de compensación familiar, ello implica la desaparición   automática del orden de prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de   1982; (iv) el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 no derogó tácitamente las   disposiciones acusadas, dado que se refiere a contenidos normativos distintos y   no excluyentes con las normas acusadas; (v) el Consejo de Estado, en varias   decisiones sobre la legalidad de otras normas reglamentarias distintas de las   demandadas, ha ratificado que los preceptos legales demandados subsisten en el   ordenamiento jurídico    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carácter definitivo, de   obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Criterios para determinar   su existencia    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento anterior de Corte Suprema/COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL-Inexistencia    

UNIDAD NORMATIVA-Procedencia/INTEGRACION NORMATIVA-Eventos en que procede/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Reiteración   de jurisprudencia/INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Contenido normativo    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Improcedencia     

RAMAS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica/RAMAS DEL   PODER PUBLICO-Principio de separación de poderes/RAMAS DEL PODER PUBLICO-Sistema   de frenos y contrapesos    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Alcance    

PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Jurisprudencia constitucional     

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION-Competencia plena del legislador    

Esta potestad se   evidencia en el artículo 150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso   de la República, a través de la ley, las funciones de determinar la estructura   de la administración nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios,   departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y   otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura   orgánica. De igual modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y   funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o   autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del estado y   sociedades de economía mixta    

FUNCION ADMINISTRATIVA-Principios, objeto y   control    

CREACION DE ENTIDADES U ORGANISMOS   NACIONALES-Reserva de   ley    

COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA   REPUBLICA EN MATERIA DE ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Jurisprudencia constitucional     

La Sentencia C-350 de   2004 recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y   señaló que la definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la   República comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la   administración nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la   vinculación con otros entes para fines del control; (ii) la determinación del   régimen jurídico de los trabajadores, de la contratación y la adopción de   medidas de tipo tributario; y (iii) las características definitorias de las   entidades, tales como la independencia administrativa, técnica y patrimonial    

ESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION   NACIONAL-Competencia   del legislador    

MARGEN DE CONFIGURACION DEL   LEGISLADOR-No es   absoluto     

RAMA EJECUTIVA DEL PODER PUBLICO EN EL   ORDEN NACIONAL-Amplio   margen de configuración del legislador    

El Legislador dispone   de un margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura y   funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el sector   central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación del   principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el   marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios   superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades,   los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los   derechos fundamentales de las personas    

SUPERINTENDENCIA-Fundamento constitucional y   titularidad de competencias    

SUPERINTENDENCIA-Determinación de la estructura,   objetivos generales y funciones    

SUPERINTENDENCIA-Funciones de inspección, control y   vigilancia    

MECANISMOS DE INSPECCION, VIGILANCIA Y   CONTROL-Si   bien la propia Constitución emplea dichos términos, ni el constituyente ni el   legislador han adoptado una definición única aplicable a todas las áreas del   Derecho/INSPECCION-Definición/VIGILANCIA-Definición/CONTROL-Definición    

INSPECCION Y VIGILANCIA-Podrían clasificarse como   mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar   irregularidades en la prestación de un servicio/CONTROL-Conlleva el poder   de adoptar correctivos o incidir directamente en las decisiones del ente sujeto   a control    

FACULTADES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y   CONTROL-Reglas   jurisprudenciales    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA-Límites    

En consecuencia, el   amplio margen de configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el   desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control   establecidas constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar   cualquier competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas   atribuciones, pues debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la   razonabilidad y proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de   imparcialidad; (iii) la prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el   principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las facultades de   inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución constitucional de   competencias a otras autoridades públicas. En este orden de ideas, las medidas   legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los particulares   vigilados    

SUBSIDIO FAMILIAR-Origen y evolución    

SUBSIDIO FAMILIAR-Pago corresponde a la Caja de   Compensación     

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Funciones     

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Contribuciones tienen carácter de   rentas parafiscales atípicas    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Objetivos y prioridades en que deben   aplicarse los recursos    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Prohibiciones    

Las cajas de   compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal, sometidas a un   régimen de transparencia, de conformidad con el cual deben abstenerse de   realizar ciertas actividades, entre las cuales resulta relevante mencionar: (i)   ejercer prácticas restrictivas de la competencia; (ii) promocionar la prestación   de servicios en relación con bienes de terceros frente a los cuales, los   afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en conductas que sean   calificadas como práctica no autorizada o insegura por la Superintendencia de   Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones legales obligatorias   para los programas de salud, vivienda de interés social, educación, jornada   escolar complementaria, atención integral a la niñez y protección al desempleado    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Naturaleza jurídica    

[L]a jurisprudencia ha   resaltado que las cajas de compensación familiar son “entes jurídicos de   naturaleza especialísima “y ha destacado “que no ejercen funciones públicas,   sino que desarrollan una función social”. Además, cumplen con obligaciones   dentro del Sistema General de Seguridad Social y se encuentran sometidas a la   inspección, control y vigilancia del Estado    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Alcance    

En este sentido, cabe   destacar que se trata de actores privados que participan en la economía e   intervienen en el servicio público de seguridad social e incluso, en algunos   casos, pueden participar en su prestación, como ocurre con la participación que   tienen en el sector de la salud    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Régimen de inspección y vigilancia    

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Alcance    

SUPERINTENDENCIA DE SUBSIDIO FAMILIAR-Régimen   de autorización    

FUNCIONES DE INSPECCION, VIGILANCIA Y   CONTROL-Características     

[L]a jurisprudencia de   esta Corporación ha considerado algunas de sus características definitorias y ha   señalado que: (i) la inspección consiste en la verificación de información de   las entidades sometidas a control; (ii) la vigilancia implica el seguimiento y   evaluación de las actividades de las entidades sometidas a ella; y (iii)   el control, en sentido estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar   correctivos y sanciones para encausar las actuaciones de los particulares,   cuando existe una evidente afectación del interés general en la actividad o   sector vigilado    

ESTADO DE DERECHO-Fijación de competencias a las   autoridades públicas    

En este sentido, esta   Corporación ha señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la   asignación a las superintendencias de funciones que corresponden a otros órganos   constitucionales en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de competencias   sobre las entidades vigiladas que resulten desproporcionadas y desconozcan sus   derechos fundamentales; y (iii) la delegación en particulares de las funciones   de inspección, vigilancia y control, entre otros    

FUNCION   DE INSPECCION, CONTROL Y VIGILANCIA DEL PRESIDENTE-Contenido    

FUNCION DE REGULACION Y FUNCION DE   INSPECCION, VIGILANCIA Y CONTROL-Atribución a autoridades diferentes    

Las funciones de   inspección, vigilancia y control, atribuidas al Legislador para su regulación y   al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio, constituyen mecanismos especiales   diseñados para realizar, de modo concreto y en un sector determinado de la   actividad económica, las orientaciones generales de la política estatal y para   verificar, en el área respecto de la cual operan, la materialización de los   imperativos derivados del interés colectivo. En conclusión, las atribuciones de   inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites que impone la   Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse en el concepto   de regulación económica y no pueden generar un grado de intromisión que anule la   autonomía de los particulares y las facultades de las entidades vigiladas. Para   la Corte, las medidas objeto de análisis implican un desbordamiento de las   competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i) exceden el ámbito propio de   la inspección y vigilancia en la medida en que van más allá de la naturaleza   constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia superintendencia se   convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones de las cajas   de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su conveniencia; (iii)   la superintendencia desplaza a los órganos directivos de las cajas de   compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que permiten las   normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las entidades   vigiladas    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Exigencias por parte de la   Superintendencia de Subsidio Familiar    

CAJA DE COMPENSACION FAMILIAR-Recursos parafiscales     

RECURSOS PARAFISCALES-Administración    

VIGILANCIA FISCAL-Atribución exclusiva de los organismos de control fiscal    

CONTROL DISCIPLINARIO-Destinatarios    

FUNCION ADMINISTRATIVA-Condiciones de transparencia e   imparcialidad     

SUPERINTENDENCIA-Función judicial    

Referencia: Expediente D-12866    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 6° (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de   la Ley 21 de 1982.    

Demandante: Tania Marcela   Malely Hernández Guzmán.    

Magistrada Ponente:    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Cartagena de Indias, D. T. y C., diecisiete (17) de   septiembre de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la   Corte Constitucional, conformada por los Magistrados Gloria Stella Ortiz   Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido, Diana Fajardo Rivera, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo, Cristina Pardo Schlesinger, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas   Ríos, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial   de las previstas en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política,   y cumplidos todos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de   1991, ha proferido la siguiente:    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,   la ciudadana Tania Marcela Malely Hernández Guzmán presentó ante esta   Corporación demanda de inconstitucionalidad en contra del artículo 6° (parcial)   de la Ley 25 de 1981 y de los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982.    

Mediante Auto del 19 de septiembre de 2018[1],   se admitió la demanda en relación con el   cargo referido al desconocimiento de los artículos 115 y 189 superiores y se   inadmitió respecto del segundo señalamiento planteado, alusivo a la vulneración   de los artículos 83, 333 y 334 de la Carta. En la misma providencia, se   concedió el término de tres días para que la actora corrigiera la demanda en   relación con el cargo inadmitido, so pena de que procediera su rechazo.    

En relación con este proveído, la demandante formuló   solicitud de aclaración y, en forma subsidiaria, presentó corrección de la   demanda[2]. La accionante desistió expresamente de la censura   inadmitida, teniendo en cuenta que ya había sido admitido el primer cargo   planteado en su demanda. Por lo tanto, solicitó que el proceso de   inconstitucionalidad continuara exclusivamente respecto del primer señalamiento.    

Mediante auto del 11 de octubre de 2018[3], la Magistrada Ponente rechazó por improcedente la   solicitud de aclaración del auto del 19 de septiembre de 2018[4].   En la misma providencia, negó el desistimiento formulado por la accionante, toda   vez que el mismo no resulta procedente en el trámite previsto para el ejercicio   de la acción pública de inconstitucionalidad.    

No obstante, en relación con el cargo segundo de la   demanda de inconstitucionalidad –referente a la presunta vulneración de los   artículos 83, 333 y 334 superiores–, se tuvo por no corregida la demanda en   razón a las manifestaciones de la demandante. Por tanto, se rechazó dicho   señalamiento, al no haberse subsanado en los términos indicados en el auto de 19   de septiembre de 2018.    

En consecuencia, se continuó con el trámite del cargo   admitido y se ordenó: (i)  fijar en lista la norma acusada para garantizar la intervención ciudadana; (ii)   correr traslado al Procurador General de la Nación, para lo de su competencia; (iii) comunicar el inicio del proceso al Presidente de la República, al Presidente   del Congreso, al Ministerio de Trabajo y Protección Social, a la   Superintendencia del Subsidio Familiar, a la Contraloría General de la República   y a la Defensoría del Pueblo para que, si lo consideraban oportuno,   intervinieran en el trámite; e (iv)   invitar a la Asociación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS); a   la Federación Nacional de Cajas de Compensación Familiar (FEDECAJAS); a las   cajas de compensación COMFANDI, COLSUBSIDIO, CONFA, COMFAMA, COMPENSAR, CAFAM,   COMFAMILIAR Cartagena y Bolívar, COMFENALCO Antioquia, COMCAJA, COMFAMILIAR de   Nariño, COMFACUNDI y CAJACOPI; a la Academia Colombiana de Jurisprudencia; a las   facultades de Derecho de las Universidades de los Andes, Externado de Colombia,   Nacional de Colombia, Libre de Colombia, de Nariño, de Antioquia, de Caldas,   EAFIT, Católica de Colombia, de Ibagué, del Cauca y Autónoma de Colombia; y a   los Grupos de Acciones Públicas de la Pontificia Universidad Javeriana y de la   Universidad del Rosario, para que  se pronunciaran sobre la constitucionalidad de la norma demandada, en el evento   de estimarlo pertinente.    

De igual manera, con fundamento en lo previsto por el Auto 305 de 2017[5], la   providencia que admitió la demanda  declaró la suspensión de términos, la cual fue levantada mediante Auto 020 de 2019[6].    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de esta clase de juicios y previo concepto de la Procuraduría General de   la Nación, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.    

II.  TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS    

A   continuación, se transcribe el texto de las disposiciones parcial o totalmente   acusadas y se subrayan los apartes demandados:    

“LEY 25 DE 1981    

(febrero 24)    

Diario Oficial. Año CXVII. N. 35717.   9, marzo, 1981. Pág. 3.    

Por la cual se crea la   Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones.    

DECRETA:    

(…)    

“Artículo 6º. El Superintendente del Subsidio Familiar es un   funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y   tendrá las siguientes atribuciones:    

(…)    

g) Con el objeto de propender por la más eficiente   administración y control, estatuir las normas y procedimientos a que debe   someterse el régimen de contratación de obras, servicios y suministros en las   entidades sometidas a su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de   negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad.”    

(…)    

“LEY 21 DE 1982    

(enero 22)    

 Diario oficial. Año CXVIII. N. 35939. 5,   febrero, 1982. Pág. 289    

Por la cual se modifica el régimen del Subsidio   Familiar y se dictan otras disposiciones    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

(…)    

“Artículo 54. Son funciones de los Consejos Directivos:    

(…)    

2º. Aprobar, en consonancia con el orden de prioridades   fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban ceñirse las   inversiones y la organización de los servicios sociales. Los planes y   programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la   Superintendencia del Subsidio Familiar.    

(…)    

Artículo 63. La Superintendencia del   Subsidio Familiar tendrá en cuenta el orden de prioridades señalado en el   artículo anterior para aprobar o improbar obras y programas sociales de las   Cajas de Compensación.    

Parágrafo. Las inversiones en obras y   programas sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender   gastos de instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se   realicen por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial   o en contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del   subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las normas legales y   reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare en el término   señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras realizadas.”    

(…)    

III.   LA   DEMANDA    

La demandante considera que las disposiciones señaladas   vulneran los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución Política, por   cuanto estas exigen que la Superintendencia del Subsidio Familiar apruebe, de   manera previa, varias actuaciones de las cajas de compensación familiar, entre   las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales adelantados por   dichas entidades (artículo 63 de la Ley 21 de 1982); (ii) los planes y programas   de inversión y la organización de los servicios sociales que prestan tales   instituciones (artículo 54, numeral 2°, de la Ley 21 de 1982); y (iii) la   negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas (artículo   6, literal g de la Ley 25 de 1981). De este modo, considera que las mencionadas   facultades implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo cual desborda   las funciones asignadas constitucionalmente a las superintendencias y su deber   de imparcialidad.    

A modo de aclaración preliminar, la actora precisa que las normas   demandadas se encuentran vigentes, pese a que resultaría admisible una   interpretación que sostenga que el parágrafo 1° del artículo 20 de la Ley 789 de   2002[7]  derogó tácitamente las disposiciones acusadas, al establecer que, por   regla general, el control que se ejerce sobre las cajas de compensación familiar   es de carácter posterior.    

Sin embargo, resalta que el Consejo de Estado, en sentencia de 20 de   noviembre de 2014, consideró que la regla general que impone dicho control   posterior no es incompatible con la facultad de la Superintendencia del Subsidio   Familiar de intervenir sobre la gestión de las cajas de compensación familiar   mediante la autorización de determinados actos. Por ende, concluye que las   normas demandadas se hallan plenamente vigentes[8].    

Por otra parte, la demandante pone de presente que la   Corte Suprema de Justicia se pronunció acerca de la constitucionalidad de los   preceptos acusados mediante sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo   de 1987. No obstante, aclaró que ambas decisiones tuvieron como parámetro para   su decisión de exequibilidad la Constitución de 1886, razón por la cual no se   configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.    

En su criterio, la Corte Constitucional debe analizar las normas de   acuerdo con los parámetros establecidos en la Constitución de 1991, con el   propósito de ratificar el “criterio jurisprudencial sostenido por la Corte   Suprema de Justicia en su momento, en donde se consideró que las funciones de   inspección y vigilancia claramente no incluyen funciones de administración,   coadministración y/o cogestión: “Inspeccionar y vigilar no es lo mismo que   dirigir”, especialmente cuando se trata de entidades privadas no estatales”[9].    

Así las cosas, para efectos de sustentar las razones de   inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, enuncia las principales   normas que regulan el subsidio familiar, así como las sentencias proferidas por   la Corte Constitucional en relación con la naturaleza y funcionamiento de las   cajas de compensación familiar[10]. En ese contexto, expone   que la obligación impuesta a las cajas de compensación familiar, consistente en   solicitar aprobación previa a la Superintendencia de Subsidio Familiar para   negociar inmuebles y realizar planes de inversión y servicios sociales, se   deriva de las disposiciones parcialmente demandadas, así como de la   interpretación que de ellas han hecho el Consejo de Estado y la Corte Suprema de   Justicia[11].    

En este sentido, la demanda versa sobre un único cargo   admitido, denominado por la actora como “desbordamiento de las funciones   constitucionales de las Superintendencias”. En su criterio, las normas   objeto de reproche trasgreden los artículos 115 y 189, numeral 26, de la   Constitución Política en   tanto desbordan el marco del concepto de inspección, vigilancia y control   contenido en las normas superiores. Sobre   el particular, señala que los mandatos constitucionales antes referidos   únicamente otorgan facultades a las superintendencias para ejercer funciones de   inspección y vigilancia respecto de las instituciones “de utilidad común”   (en los términos del artículo 189, numeral 26), así como, excepcionalmente,   potestades de “control” por delegación presidencial.    

No obstante, estima que los preceptos acusados   desconocen el contenido que el Constituyente atribuyó a las superintendencias,   en la medida en que establecen para las cajas de compensación familiar la   obligación de solicitar a la Superintendencia del Subsidio Familiar la   aprobación previa de programas y planes de inversión, así como de las   negociaciones sobre bienes inmuebles. En tal sentido, estas potestades implican   una “cogestión o coadministración” de la Superintendencia del Subsidio   Familiar con las entidades vigiladas.    

Para sustentar estos razonamientos, la accionante cita varias sentencias de   constitucionalidad que han definido las funciones de inspección, vigilancia y   control asignadas al Presidente de la República, quien las puede delegar en   otras autoridades administrativas, como los ministerios y las superintendencias.   Así, señala que estas facultades no implican que las entidades puedan injerir en   las decisiones de una entidad controlada.    

A modo de ejemplo, refiere la Sentencia C-570 de   2012[12], en la cual la Corte   Constitucional estudió el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y   control en las corporaciones autónomas regionales[13].   A partir de dicho análisis, colige que tales potestades “se refieren al seguimiento de las   actuaciones de las entidades, e incluso la función de control, que es la que   permite tener una mayor injerencia (…) significa un poder de revertir las   decisiones”[14].    

En razón de lo anterior, la demandante considera que   “ninguna de esas facultades otorga a las   superintendencias la posibilidad de aprobar o improbar previamente decisiones de   los órganos de administración de sus vigiladas por fuera de contextos de   intervención, porque no tienen competencia para interferir injustificadamente en   la autonomía de sus vigiladas, ni para evaluar posteriormente la legalidad de   actos en cuya producción tuvo injerencia”[15].    

Al respecto, manifiesta que, en los casos   excepcionales en que las superintendencias ejercen funciones de control, estas   se reducen al “señalamiento de advertencias correctivas, o a la imposición de   sanciones por violaciones de ley” [16], sin   tener la posibilidad de aprobar o improbar de forma previa las negociaciones de   inmuebles o los planes y programas de inversión en obras o servicios sociales   que realizan las entidades vigiladas[17].    

En relación con este último argumento, estima que las   facultades de inspección y vigilancia deben analizarse en el marco de los   límites que impone el principio de imparcialidad, pues con fundamento en   dicho mandato, las superintendencias no pueden ejercer sus funciones sobre actos   en cuya producción participaron.    

De este modo, explica que, al participar la autoridad   en la producción de un acto que luego debe investigar, se presenta una ruptura   del deber de imparcialidad en tanto “se crea en ella un interés directo y un   motivo de duda sobre el correcto sentido de su decisión”[18]. En consecuencia, afirma que debe   entenderse que las funciones de inspección y vigilancia otorgadas a las   superintendencias no implican la facultad de aprobar o improbar previamente   asuntos propios de los órganos de administración de sus vigiladas, en   acatamiento del principio de imparcialidad.    

Por otra parte, la ciudadana asegura que   las cajas de compensación familiar, en su condición de particulares, gozan de   autonomía para la disposición y gestión de sus bienes e intereses. No obstante,   indica que las normas demandadas le otorgan poder de decisión previo a la   Superintendencia del Subsidio Familiar sobre asuntos propios de los órganos de   administración de las entidades vigiladas, lo cual constituye una forma de   “cogestión” o “coadministración”, pues estas organizaciones   requieren de la aprobación previa de dicha superintendencia para negociar los   inmuebles de su propiedad y llevar a cabo los planes de inversión en obras y   servicios sociales. En tal sentido, concluye que se desbordan las facultades de   inspección y vigilancia.    

En síntesis, la actora alega que las   normas acusadas son contrarias a los artículos 115 y 189 de la Constitución   “porque exceden el marco del concepto de “inspección, vigilancia y control”   contenido en [esas] normas constitucionales”[19], además de desconocer los límites que   impone el principio de imparcialidad, en la medida en que conducen a que la   Superintendencia del Subsidio Familiar desarrolle sus funciones constitucionales   sobre actos en cuya producción participó activamente, a través de su   autorización previa.    

Finalmente, la demandante formula una solicitud especial de   integración normativa del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 en la cual pide a la Corte que, en caso de   considerarlo necesario, se pronuncie también sobre la constitucionalidad de esta   última disposición[20]. En   consecuencia, solicita declarar la exequibilidad condicionada de la   palabra “particular”, contenida en la citada norma[21], en el entendido de que   esa expresión se refiere a la habilitación para el ejercicio de actividades de   personas determinadas y excluye la posibilidad de que las Superintendencias   puedan realizar labores de coadministración sobre el giro normal y común de los   negocios de las cajas de compensación familiar sometidas a su vigilancia.    

No obstante, la actora aclaró que, en su demanda, no formuló un cargo contra la   norma dado que,   “de la lectura de la misma, no se desprende un control previo por parte de la   SSF sobre el giro administrativo normal de las [cajas de compensación familiar],   en lo que respecta a programas y proyectos específicos de inversión”[22].   En tal sentido, añadió que, en aras de evitar un rechazo de la acción por falta   de certeza en la construcción del cargo, optó por no demandar el precepto cuya   integración normativa solicita a la Corte Constitucional.    

IV.   INTERVENCIONES INSTITUCIONALES    

1.      Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA)[23]    

La representante legal de la Caja de Compensación Familiar de Caldas (CONFA)   solicita que se declaren INEXEQUIBLES las disposiciones parcialmente   acusadas  “e inclusive, por unidad de materia, la declaración debe extenderse a la   totalidad de las disposiciones contrarias a la Constitución Política, aún en lo   no acusado”[24].   Para la interviniente, la aprobación previa que debe otorgar la Superintendencia   de Subsidio Familiar a las cajas de compensación para la libre disposición de   bienes inmuebles, así como para los programas y planes de inversión, no es   proporcional ni se sustenta en ninguna posible afectación al interés social, el   ambiente o el patrimonio cultural de la Nación que justifique tal nivel de   intervención del Estado.    

Explica que la Superintendencia de Subsidio Familiar, creada por la Ley 25 de   1981, tiene por objeto ejercer la inspección y vigilancia de las cajas de   compensación familiar, encargadas de recaudar los aportes y pagar las   asignaciones del subsidio familiar, con el propósito de que su constitución sea   ajustada al ordenamiento jurídico nacional. De este modo, considera que la   Superintendencia está facultada para “[s]olicitar información y realizar   visitas (Inspección), ordenar correctivos para subsanar irregularidades como   resultado de una investigación previa, en razón a la capacidad de orientar e   influir en las actuaciones, buscando que sus vigiladas actúen conforme a la Ley   y en caso de que se alejen de esta, obligar a que se tomen determinadas   actuaciones para evitar una situación de crisis (vigilancia) y finalmente, si   llegaren a concretarse situaciones de ésta índole, imponer multas, sanciones o   correctivo (control)”[25].    

Por lo anterior, considera que no le corresponde a la Superintendencia de   Subsidio Familiar   “regular [el] funcionamiento [de las cajas de compensación familiar] o tomar   decisiones de manera directa sobre el giro ordinario de sus negocios”[26],   lo cual debería impedir que intervenga en la libre negociación de sus bienes o   en los planes de inversión para el desarrollo de sus programas, sin que exista   un interés legítimo en ello. En consecuencia, dicha intromisión   de la Superintendencia de Subsidio Familiar contraría los   preceptos constitucionales, no solo aquellos contenidos en el cargo admitido,   sino también los artículos 83, 150 numeral 8, 333 y 334 superiores.    

Por último, con el propósito de ejemplificar la desproporción del control   previsto en las disposiciones parcialmente demandadas, la interviniente menciona   algunas intervenciones que las normas legales han previsto para otras   Superintendencias[27].   A partir de dichos casos, concluye que las aprobaciones previas recaen   únicamente sobre actos que pueden generar un perjuicio irremediable en cada   sector, bien sea por corresponder a servicios públicos de carácter esencial o   por   “generar desbalances en la economía que hacen razonable y pertinente la   intervención del Estado a través de las Superintendencia (Sic), o para casos de   habilitaciones esenciales para el funcionamiento de los vigilados”[28].    

2.      COMFENALCO Antioquia[29]    

La Caja de Compensación Familiar   COMFENALCO Antioquia solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD del   artículo 6º (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de   la Ley 21 de 1982, por la violación de los artículos 115 y 189 Superiores.   Sostiene que una interpretación adecuada de la naturaleza jurídica de las   superintendencias y de sus funciones permite concluir que no son necesarias las   autorizaciones previas como requisito para la adopción de decisiones por parte   de las cajas de compensación familiar.    

De esta forma, afirma que el   desbordamiento de las funciones otorgadas constitucionalmente a la   Superintendencia de Subsidio Familiar implica el desconocimiento del principio   de imparcialidad, ya que el control o autorización previa sobre las decisiones   de los entes objeto de control, “dificulta una posterior vigilancia objetiva,   y desprovista de prejuicios, sobre las actuaciones que se desprenden de esas   decisiones”[30].    

Por otra parte, explica que normas   posteriores a las que se estudian en el presente caso, como el artículo 20 de la   Ley 789 de 2002, eliminan el control o autorización previa y contemplan, como   regla general, el control posterior en cabeza de las superintendencias, lo cual   “confirma el alcance que debe dársele a la expresión “autorización general o   particular”, no asimilable a los regímenes de autorización general y previa de   que habla el Decreto 1053 de 2014 del Ministerio de Trabajo”[31].    

En este orden de ideas, menciona que la   referida Ley 789 de 2002 adicionó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982 para   autorizar a las cajas de compensación familiar para realizar “un sinnúmero de   actividades”, lo cual evidencia la clara intención del Legislador de   que estas entidades participen en diversas áreas de la economía, lo que también   riñe con el control previo dispuesto en las normas demandadas.    

Finalmente, sostiene que el régimen de   autorización previa constituye una carga desproporcionada y gravosa, que fue   impuesta a entes privados, lo cual “dificulta a las cajas el ejercicio de su   objeto social, sin justificación correlativa y razonable desde la óptica de la   protección de los recursos del sistema de subsidio familiar”[32].    

3.     Caja de Compensación Familiar de Nariño   (COMFAMILIAR Nariño)[33]    

El representante de COMFAMILIAR Nariño   intervino para “coadyuvar”[34]  en la demanda y   solicitar que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente   acusadas. Considera que los preceptos señalados también vulneran el artículo 14   de la Constitución, que consagra el derecho fundamental a la personalidad   jurídica, del cual son titulares también las cajas de compensación familiar. En   tal sentido, la aprobación previa a cargo de la Superintendencia de Subsidio   Familiar, respecto de la venta o adquisición de los bienes inmuebles de estas   entidades, desconoce el derecho a “la autonomía de las personas   jurídicas  en la capacidad de goce”[35], en tanto las cajas de   compensación son titulares de derechos y deberes.    

A continuación, explica que, tal y como lo   sostuvo esta Corporación en la Sentencia C-595 de 1992[36],   las cotizaciones de los empleadores a las cajas de compensación son aportes de   orden parafiscal que se reinvierten en el sector. En este sentido, indica que la   “teleología de las Cajas de Compensación Familiar no recae en la administración   de recursos públicos, si no de los aportes de los empleadores en un FONDO   PRIVADO”[37] por lo que el control   previo referido es un ejercicio de la competencia de la Superintendencia de   Subsidio Familiar que carece de fundamento, en la medida en que esta entidad   sólo tiene competencias para inspeccionar y vigilar.    

Por último, indica que las disposiciones   parcialmente demandadas: (i) vulneran el artículo 115 superior ya que, de su   lectura en conjunto con los numerales 24 y 26 del artículo 189 constitucional,   es claro que las cajas de compensación familiar sólo están sujetas a la   inspección y vigilancia de la Superintendencia de Subsidio Familiar y no a su   función de control, por no ser personas jurídicas que manejen recursos públicos;   y (ii) desconocen el alcance de las funciones de inspección y vigilancia de la   Superintendencia más allá de lo taxativamente señalado en el texto   constitucional, al otorgarle un control excesivo sobre la actividad de un   privado.    

4.      Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la   Universidad Externado de Colombia[38]    

El  interviniente solicita que se declare la   EXEQUIBILIDAD  de las normas parcialmente demandadas. Preliminarmente, expone los antecedentes   del artículo 6° (parcial) de   la Ley 25 de 1981 y los artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982. Luego,   desestima el cargo al afirmar que el reproche desconoce que la Constitución   Política no contiene en su totalidad el régimen competencial de los organismos y   entidades que conforman la administración pública, pues tal como se dispone en   el numeral 7º del artículo 150 superior, el Legislador es quien, previa   iniciativa del Gobierno,  debe “determinar la estructura de la   administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos   administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades   del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”[39].    

Precisa que el artículo 115 de la Constitución no establece el régimen de   competencias de ninguna entidad de la administración pública del país, pues   menciona algunos de los órganos que componen la Rama Ejecutiva del Poder   Público, pero no refiere las funciones y atribuciones de las superintendencias,   por lo que no existe vulneración a dicha norma superior. En efecto, para el   interviniente, “[a]ceptar el   razonamiento de la demanda implicaría vaciar por completo las competencias que   la misma Carta otorga al gobierno y al legislador para la configuración de la   administración pública”[40].    

Posteriormente, argumenta que las competencias de policía administrativa de la   Superintendencia de Subsidio Familiar no se derivan del numeral 26 del artículo   189 de la Constitución, en razón a que dicha norma hace referencia a la   inspección y vigilancia que se ejerce sobre instituciones de utilidad común. No   obstante, las cajas de compensación familiar no tienen tal carácter[41].   Por lo anterior, dichas competencias de la Superintendencia devienen del   desarrollo que se ha dado a la potestad organizativa de la administración   pública, ejercida conjuntamente entre el Legislador y el Gobierno.    

En este contexto, afirma que, dentro de su ámbito de configuración normativa, el   Legislador puede   “decidir si la inspección, vigilancia y control deben ser realizados de manera   previa, concomitante o posterior; sin que una u otra determinación, por sí   solas, puedan catalogarse como inconstitucionales o sin que esté obligado a   establecer el mismo régimen para diferentes sectores, so pretexto de una   igualdad de trato, pues cada uno de ellos puede ameritar momentos de   verificación distintos”[42].    

De igual modo, considera que la demanda equipara erróneamente la intervención   del Estado para inspeccionar, vigilar y controlar la actuación de particulares   con el control administrativo de índole fiscal, ejercido por la Contraloría   General de la República. Al respecto, señala que la accionante no tuvo en cuenta   que el control administrativo tiene como finalidad “garantizar que la actividad   administrativa controlada se adecue a los parámetros legales, que alcance los   fines previstos y que se garantice un continuo mejoramiento de la misma”[43],   mientras que la inspección, vigilancia y control a particulares por parte del   Estado busca asegurar, mantener y preservar el orden público que rige la   actividad del sector privado. Por ende, se “hace imposible la asimilación lata que pretende la   actora”[44]  entre el control fiscal y los mecanismos de intervención de las   superintendencias.    

A continuación, afirma que existe un error conceptual en el argumento según el   cual la competencia otorgada a la Superintendencia de Subsidio Familiar implica   una coadministración en los negocios sobre bienes inmuebles y de las obras y   programas sociales que adelantan las cajas de compensación. En su criterio, las   entidades privadas continúan encargadas de decidir sobre la gestión a realizar   y, en virtud del interés público, la Superintendencia “circunscribe su   competencia a la verificación de si la decisión adoptada es o no conforme con el   ordenamiento jurídico”[45],   sin poder tomar una determinación supletoria o independiente, en su condición de   garante de los derechos de los trabajadores. Por lo anterior, concluye que es   necesario separar conceptualmente el alcance de la autorización previa de la   toma de la decisión sobre el respectivo negocio o proyecto.    

Agrega que el ordenamiento jurídico colombiano ha sido construido   sistemáticamente sobre la lógica clásica de la habilitación o autorización   administrativa previa. En este sentido, pese a la liberalización de muchos   sectores, estima que el derecho administrativo nacional sigue enmarcado en esa   tradición. De esta forma, si bien la Constitución prevé eventos específicos   donde la habilitación debe ser anterior, como ocurre con la actividad financiera   y/o bursátil, ello no implica que para todos los demás eventos esté proscrita la   exigencia de autorizaciones previas.    

Finalmente, concluye que las normas acusadas son constitucionales, dado que la   Superintendencia del Subsidio Familiar no determina el sentido de la negociación   de los bienes inmuebles o el contenido de un programa u obra social, sino que   verifica que los mismos sean conformes a los lineamientos y finalidades   previstas para las cajas de compensación familiar. Por tanto, las facultades   consagradas en las disposiciones demandadas se ajustan a las normas superiores y   son adecuadas y proporcionales para la satisfacción de fines constitucionalmente   relevantes.    

5.      Contraloría General de la República[46]    

La institución solicita que se declare la EXEQUIBILIDAD de las   disposiciones parcialmente acusadas, por considerar que no limitan, restringen o   vulneran desproporcionadamente las atribuciones y competencias propias de las   cajas de compensación familiar, pues es claro que, en razón de la actividad que   desarrollan, que involucra el manejo de los recursos de los afiliados, su   autonomía puede verse limitada para “disminuir el grado de riesgo”.    

En esa medida, recordó que la actividad de estas organizaciones es de interés   público y se encuentra sujeta a límites orientados a la protección de los   recursos parafiscales de la seguridad social (que según el artículo 48 superior,   no podrán ser destinados para fines diferentes). Por ende, es necesaria la   implementación de mecanismos de control.    

Al respecto, indica que la autorización previa que debe otorgar la   Superintendencia de Subsidio Familiar es un instrumento de carácter “técnico   preventivo y proactivo”, que consiste en indicarle a las cajas de compensación si   una actuación determinada cumple con los requisitos necesarios, con el fin de   detectar si existe algún riesgo en su ejecución y permitir que se tomen las   medidas pertinentes para evitar un posible menoscabo de los recursos   parafiscales[47].    

De este modo, la autorización previa permite señalar a las cajas de compensación   la existencia de situaciones que “no ofrecen confianza en la realización   de planes, programas y proyectos”[48], sin perjuicio del   ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control posterior,   atribuidas a la Superintendencia del Subsidio Familiar. Sobre el particular,   estima que el ejercicio de estas funciones busca asegurar la prestación   oportuna, permanente y eficiente   “del servicio de seguridad social”, para lograr que los recursos que   se destinen para tal fin sean efectivamente utilizados para su financiación.    

Destaca que las acciones propias del control previo a cargo de la   superintendencia “están en   contexto con la función marco de vigilancia, la cual no presupone interferir en   la órbita de funciones de las cajas de compensación familiar, se trata de tomar   acciones, frente a una eventual falta de diligencia en oportunidad y tiempo real   para evitar consecuencias nocivas a su patrimonio”[49].    

De este modo, la facultad de autorizar de forma general y previa algunas   actuaciones de las cajas de compensación, tantas veces mencionada, se encuentra   regulada en el Decreto 1053 de 2014 y en la Circular Externa No. 008 de 2018,   expedida por el Superintendente de Subsidio Familiar y dirigida expresamente a   ASOCAJAS y a las cajas de compensación familiar. A partir de los lineamientos de   estas normas, se colige que la revisión de cumplimientos vía autorización previa   no puede calificarse como coadministración o cogestión pues, “uno de los   requisitos hace relación a la aprobación del Consejo Directivo por mayoría   calificada del programa o proyecto”[50] que adelantará   el ente privado. En consecuencia, se mantiene la órbita propia de las   competencias administrativas que se encuentran en cabeza de las cajas de   compensación.    

6.      Universidad de Ibagué[51]    

La institución educativa solicita declarar la EXEQUIBILIDAD de los   artículos parcialmente acusados. Explica que, de acuerdo con los artículos 115 y   189 superiores, las superintendencias tienen una “naturaleza especial”   de doble especificidad. Por una parte, al conformar la Rama   Ejecutiva, encabezada por el Presidente de la República, se ubican entre los   órganos encargados de administrar, ordenar y ejecutar los “cometidos   estatales”. Por otra, tienen funciones de inspección, vigilancia y   control en su respectivo sector, en procura del bienestar común y “en nuestro caso,   la vigilancia de las entidades de utilidad Común (sic), llámense Cajas de   Compensación Familiar”[52].    

De conformidad con lo anterior, afirma que, de acuerdo con el artículo 6º de la   Ley 25 de 1981, la aprobación de los negocios sobre inmuebles de las cajas de   compensación no es una coadministración, sino que es, en esencia, el   cumplimiento de las funciones que la ley le ha encomendado. Al respecto, el   interviniente sostiene que estas operaciones con bienes raíces no son del giro   ordinario de los negocios de las entidades vigiladas, de modo que se trata de   una actividad excepcional[53].  En contraste, expone que las normas acusadas consagran funciones normales de   supervisión y vigilancia propias de estos entes administrativos.    

Por último, explica que no comparte los argumentos esgrimidos por la accionante   sobre la presunta violación al principio de imparcialidad, pues los Consejos   Directivos de las cajas de compensación familiar, de conformidad con la Ley 21   de 1982 (artículos 54 y 63), conservan la función de aprobar los planes y   programas de inversión y organizan los proyectos de servicios sociales, mientras   que la Superintendencia únicamente revisa el cumplimiento de requisitos y de   orden legal.    

7.      Caja de Compensación Familiar de Antioquia (COMFAMA)[54]    

La representante legal de COMFAMA solicita que se declare la INHIBICIÓN   por    “ausencia actual de objeto de pronunciamiento”[55].   En subsidio, solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas   demandadas. Para la interviniente, los artículos 20 y 52 de la Ley 789 de 2002   derogaron las normas objeto de pronunciamiento, pues “las atribuciones   previstas en las normas demandadas fueron concebidas en un contexto económico y   social muy diferente al que dio lugar (sic) la expedición de la Ley 789 de 2002”[56].  En este sentido, resalta que el artículo 20 de dicha   normativa, eliminó expresamente el control previo ejercido por la   superintendencia e implementó, como regla general, el control posterior.    

Ahora bien, respecto de la inconstitucionalidad de las normas demandadas pide   que se haga un control de constitucionalidad integral, esto es, que se incluya   en el presente estudio, todo el articulado de la Constitución Política,   especialmente respecto a los artículos 14, 209 y 267 y no solo las normas   superiores mencionadas en la demanda, en virtud de lo dispuesto en la   jurisprudencia constitucional y el artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.     

Aduce que los preceptos acusados desconocen lo dispuesto en los artículos 14,   115 y el numeral 26 del artículo 189 de la Carta Política, según los cuales las   competencias deben ser desempeñadas según la naturaleza de cada entidad y la   Superintendencia de Subsidio Familiar solo puede ejercer funciones de inspección   y vigilancia sobre las cajas de compensación familiar, por su naturaleza   jurídica. Además, sostiene que las atribuciones otorgadas a la entidad exceden   las competencias fijadas constitucionalmente, pues ejerce una función de control   sobre los recursos de la caja y la administración de sus bienes, lo que afecta   directamente la capacidad y autonomía de los entes privados para expedir sus   propios actos, al exigir un trámite de autorización previa ante un organismo   externo sobre la inversión de sus recursos en proyectos, planes y programas   propios de su objeto social.    

Seguidamente, sostiene que los apartes acusados trasgreden lo dispuesto en los   artículos 209 y 267 de la Constitución Política, pues configuran un “doble control   de la gestión fiscal de los recursos administrados por las Cajas, dado que, tal   como ya lo ha definido la ley y la propia Corte Constitucional, dicha función   corresponde a la Contraloría General de la República, y si bien los dos   organismos de vigilancia pueden ejercer sus funciones en relación con una misma   entidad, en lo que atañe a sus competencias, lo que resulta contrario a la Carta   política es que la Superintendencia de Subsidio Familiar pueda tener además de   las funciones de policía administrativa, las de control fiscal…”[57].    

8.      COMPENSAR[58]    

La caja de compensación familiar, a través de apoderado judicial, solicita que   se declare la INEXEQUIBILIDAD de las disposiciones parcialmente   demandadas, por considerar que existe una aplicación indebida de funciones por “delegaciones   que, si bien están otorgadas por imperio de la Ley, están erróneamente   dispuestas en detrimento de la naturaleza y autonomía de las Cajas de   Compensación Familiar”[59],   al no tenerse en cuenta lo dispuesto en el artículo 189 Superior.    

Expone que las funciones que hoy desarrolla la Superintendencia del Subsidio   Familiar, específicamente la aprobación previa a los negocios de bienes   inmuebles y a los proyectos y planes sociales, parecen estar fundamentadas en el   numeral 24 del artículo 189 de la Constitución Política, según el cual, se le   otorga al Presidente de la República la función de ejercer la inspección,   vigilancia y control sobre las entidades cooperativas, las sociedades   mercantiles y las personas que realicen actividades de naturaleza financiera,   bursátil, aseguradora y cualquier otra relacionada con el manejo de recursos   públicos    

No obstante, alega que no se tiene en cuenta que las cajas de compensación   familiar no hacen parte de ninguna de las categorías descritas, por lo que las   competencias dadas a la Superintendencia deben ser las contenidas en el numeral   26 del referido artículo constitucional, es decir que solo pueden  ejercer   inspección y vigilancia en su operación.    

Manifiesta que este último entendimiento del artículo 189 de la Carta Política   garantiza el cumplimiento del objeto social de las cajas de compensación   familiar y evita la coadministración por parte del ente de control estatal en “acciones de   compra y venta de inmuebles, escenario que debe ser discrecional solo de las   Corporaciones de derecho privado sin ánimo de lucro”[60].    

A partir de lo expuesto, concluye que mantener en el ordenamiento jurídico las   disposiciones demandadas supone un desconocimiento de la autonomía propia de las   cajas de compensación, la cual fue ratificada por la Corte Constitucional en la   Sentencia C-1005 de 2008[61] y en el Auto 049 de 2008[62]    

En consecuencia, para COMPENSAR, las normas parcialmente demandadas son un “desbordamiento”  de las competencias de la Superintendencia de Subsidio   Familiar y deben ser   “eliminadas para prevalecer (sic) las disposiciones superiores”[63].    

9.      COLSUBSIDIO[64]    

La caja de compensación familiar   solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente   acusadas. Como cuestión previa, considera necesario analizar la vigencia de los   apartados normativos objeto de estudio, ya que con la expedición del artículo 20   de la Ley 789 de 2002, si bien no se hace una derogatoria directa de las   disposiciones demandadas, parece dejarlas sin efectos jurídicos, lo que   conllevaría a un fallo inhibitorio. Para el interviniente, en esta norma se   estableció que la Superintendencia del Subsidio Familiar solo podría efectuar su   control de forma posterior.    

Pese a lo anterior, enuncia los   argumentos de inconstitucionalidad y sostiene que el control previo que ejerce   la Superintendencia del Subsidio Familiar viola la autonomía que tienen las   cajas de compensación familiar como “corporaciones de naturaleza privada”.   Refiere que, de acuerdo con lo dispuesto en las Leyes 25 de 1981, 21 de 1982 y   489 de 1998 la Superintendencia del Subsidio Familiar no fue creada para regular   el funcionamiento de las cajas de compensación familiar, tomar decisiones sobre   el giro ordinario de sus negocios o emitir autorizaciones previas a modo de   cogestión de los recursos del sector, “sino para ejercer sus facultades de   inspección, vigilancia y control, de forma tal que vele para que sus vigiladas   cumplan con la correcta aplicación de las normas que rigen sus actividades y se   proteja el derecho de los trabajadores y en caso de no hacerlo, implementar las   actuaciones correspondientes para enderezar tal situación y prevenir situaciones   de crisis, o en casos extremos, imponer multas, sanciones o correctivos”[65].    

De acuerdo con lo anterior, afirma que   la Superintendencia del Subsidio Familiar, al ejercer un control previo, vulnera   el principio de autonomía de las cajas de compensación familiar, pues limita su   flexibilidad y discrecionalidad, y afecta los derechos ciertos e irrenunciables   de los trabajadores afiliados, ya que les impide realizar negocios y ejecutar   programas sociales.    

Finalmente, estima que le asiste razón   a la demandante en cuanto a la violación del principio de imparcialidad por las   facultades otorgadas a la entidad, pues al hacer parte de las decisiones que   posteriormente deberá vigilar, no hay garantías de objetividad.    

10.             Grupo de Acciones Públicas (GAP) de la   Universidad del Rosario[66]    

Los intervinientes   solicitan que se declare la EXEQUIBILIDAD de las normas parcialmente   demandadas. Al respecto, sostienen que el Presidente de la República es el   titular de las funciones de inspección, vigilancia y control y, por “imposibilidad material de realización”[67], las delega a las denominadas superintendencias,   en virtud de lo dispuesto en los artículos 189 y 211 superiores.    

Aseveran que, en   virtud de la amplia libertad de configuración de la cual goza el Legislador,   cuenta con la potestad de definir el alcance las funciones de inspección,   vigilancia y control de la Superintendencia, por lo que “el régimen de aprobaciones previas que la accionante entiende como   contrarias a los artículos 115 y 189, numeral 26 CP”[68] no vulnera la Carta Política.    

Precisan que las   cajas de compensación familiar gozan de una naturaleza especial, pues son   personas jurídicas de derecho privado cuyas funciones tienen impacto en el   interés público. Por tal motivo, el Legislador instituyó un control previo, que   permite a la Superintendencia de Subsidio Familiar, como ente de control del   sector, realizar estudios y análisis previos de los negocios de   bienes inmuebles y planes, programas u obras sociales, “asegurando la protección de bienes jurídicos de importante   relevancia en el ordenamiento jurídico como lo es la Seguridad social (sic)”[69]. Por lo anterior, concluyen que las disposiciones   parcialmente demandadas son necesarias dentro del ordenamiento jurídico y deben   ser declaradas exequibles por esta Corporación.    

11.             Asociación   Nacional de Cajas de Compensación (ASOCAJAS)[70]    

La representante legal de ASOCAJAS   intervino para solicitar    la INHIBICIÓN respecto   de la demanda formulada, por considerar que los artículos parcialmente   demandados fueron derogados por los artículos 16 y 24, numerales 19 y 22 de la   Ley 789 de 2002. Subsidiariamente, pide la declaratoria de INEXEQUIBILIDAD de   la disposición parcialmente acusada.    

Para sustentar lo anterior, presenta   varias consideraciones divididas de la siguiente manera: (i) generalidades del   Sistema de Subsidio Familiar y las Cajas de Compensación Familiar; (ii) régimen   de autorizaciones de las obras y proyectos de inversión de la negociación de   bienes inmuebles de las CCF; (iii) examen de constitucionalidad; y (iv)   diferencia de la autorización previa objeto de la demanda con otras   autorizaciones de esta naturaleza previstas en el ordenamiento jurídico.    

Sobre el sistema de subsidio familiar,   menciona que actualmente está integrado por 43 cajas de compensación familiar,   que durante 65 años han ayudado a la clase trabajadora colombiana   “especialmente la de menores ingresos”, con garantías de acceso a distintos   servicios y el pago económico del subsidio familiar.    

Seguidamente, sostiene que por   disposición del artículo 39 de la Ley 21 de 1982, le fue otorgado a las cajas de   compensación familiar la responsabilidad de organizar, administrar y reconocer   el subsidio familiar a los trabajadores y sus familias. Por lo anterior, expone   que desde 1990 se han creado los siguientes fondos u obligaciones de destinación   específica con recursos del subsidio familiar, que permiten su asignación a   personas distintas a las que deben dirigirse estos recursos: (i) Fondo de   Vivienda de Interés Social (FOVIS); (ii) contribución al régimen subsidiado en   salud; (iii) Fondo de Atención Integral a la Niñez y Jornada Especial   Complementaria (FONIÑEZ); y (iv) Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y   Protección al Cesante (FOSFEC)[71].    

A continuación, aclara que el porcentaje   que representa cada fondo en relación con los recursos del subsidio familiar (4%   de la nómina de los empleadores) no es igual para todas las cajas de   compensación familiar, debido a la implementación de un sistema de “cociente”,   que permite a través de la ponderación de diferentes criterios, entre ellos, la   cantidad de afiliados a la respectiva caja de compensación, asignar   proporcionalmente los porcentajes destinados a los fondos de ley. Luego de esto,   se aplica lo dispuesto en el artículo 43 de la Ley 21 de 1982, que consagra la   distribución de los demás recursos.    

Manifiesta que desde la expedición del   Decreto 3151 de 1962, se habilitó a las cajas de compensación familiar a prestar   servicios sociales, dado que “este tipo de subsidio familiar ‘es el que más   sólidamente le contribuye al trabajador a la dignificación de su desarrollo   personal y social y a una mejora en la calidad de vida de los grupos   familiares’”[72].    

Ahora bien, en lo que respecta al régimen   de autorizaciones de las obras y proyectos de las cajas de compensación familiar   en cabeza de la Superintendencia del Subsidio Familiar, aclara que las normas   demandadas parcialmente establecen dos tipos de autorizaciones: (i) aquellas   relacionadas con los programas y planes de inversión de obras y servicios   sociales que las cajas de compensación tienen competencia para su realización; y   (ii) aquellas referidas a cualquier clase de negociación de bienes inmuebles de   su propiedad.    

En cuanto al primer tipo de autorización,   sostiene que el artículo 16 de la Ley 789 de 2002 introdujo importantes   modificaciones al Sistema del Subsidio Familiar, entre las que se encuentran,   “la modificación (…) en dinero (cuota monetaria), la creación del Fondo de   Fomento al Empleo y Protección al Desempleo (FONEDE), la reforma de la   organización y funcionamiento de las CCF, incluido su régimen de inspección y   vigilancia y la modificación de las funciones de la Superintendencia de Subsidio   Familiar”[73],  lo que, en su criterio, “modificó, derogó o eliminó el criterio de orden   de prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982”[74],  puesto que Legislador dejó a discreción de las cajas de compensación y sus   órganos de decisión los servicios o programas que desee emprender.    

En lo que respecta a la autorización   previa de todos los negocios sobre los bienes inmuebles de las cajas de   compensación familiar, argumenta que el numeral 19 del artículo 24 de la Ley 789   de 2002, derogó de forma tácita y orgánica el literal g) del artículo 6º   de la Ley 25 de 1981. En efecto, mientras en la norma parcialmente demandada se   radicaba en cabeza del Superintendente de Subsidio Familiar la competencia para   aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles, en la Ley   789 de 2002 dicha atribución se circunscribe a reglamentar este tipo de   negocios. Sumado a lo anterior, enuncia que el numeral 22 del artículo 24 de la   Ley 789 de 2002 enlista las funciones del Superintendente, dentro de las cuales   no se menciona el control previo para estas transacciones.    

Posteriormente, considera que el artículo   20 de la Ley 789 de 2002 también derogó las normas parcialmente acusadas, porque   dicha disposición limitó las competencias de la Superintendencia del Subsidio   Familiar en lo referente a la facultad de autorización previa a las cajas de   compensación familiar[75].    

Más adelante, a partir de lo expuesto en   las  Sentencias C-1113 de 2000 y C-103 de 2015, diferencia entre los   conceptos de inspección, vigilancia y control. Sobre el particular, afirma que   estos se distinguen por el grado de intervención de la autoridad competente, por   lo que “mientras en la inspección hay un grado incipiente o nulo de   intervención, en el control existe una intervención directa sobre el ente   correspondiente”[76].    

Por lo anterior, considera que las   autorizaciones previas que consagran las normas demandadas, “se enmarcan   dentro del concepto de control (…) puesto que suponen un grado de injerencia   directo e intenso sobre los asuntos que por ley, por naturaleza y por esencia,   realizan las CCF”[77], por cuanto estas   corporaciones privadas tienen como labor principal el recaudo, administración y   reconocimiento del subsidio familiar, prestación social que puede pagarse en   dinero, en especie o en servicios.    

No obstante, en virtud de las normas   demandadas parcialmente, las cajas de compensación familiar no son autónomas   para decidir o ejecutar los planes y programas de inversión para organizar los   servicios a su cargo, así como tampoco para negociar los bienes inmuebles de su   propiedad, pues deben contar con la habilitación expresa y previa por parte de   Superintendencia del Subsidio Familiar. Así pues, explica que, si bien se asigna   al Consejo Directivo de la caja de compensación familiar la facultad de decidir   sobre los proyectos y programas de inversión que deben realizarse, este órgano   debe someterse a la revisión previa de la superintendencia para desarrollar tal   competencia.    

En tercer lugar, realiza el examen de   constitucionalidad de las disposiciones parcialmente demandadas. En este   acápite, sostiene que los artículos demandados resultan “conflictivos”,   pues han sido expuestos a distintos controles de constitucionalidad con   resultados contradictorios. Al respecto, menciona la Sentencia del 6 de   septiembre de 1982 de la Corte Suprema de Justicia, en la que la Sala Plena   declaró la inexequibilidad del literal f), del artículo 6º de la Ley 25 de 1981   y, seguidamente, refiere la Sentencia del 19 de marzo de 1987, en la cual se   adelantó el estudio de los artículos 54 y 63 de la Ley 21 de 1982 y los declaró   ajustados a la Constitución Política de 1886.    

Por lo anterior, considera que ante la   existencia de “jurisprudencia constitucional contradictoria” y una   interpretación contradictoria del alcance del control previo entre el Ministerio   de Trabajo y la Superintendencia del Subsidio Familiar, es necesario un   pronunciamiento de esta Corporación para que “examine, con ocasión a las   nuevas dinámicas, la exequibilidad de las normas sometidas a estudio y que fija,   en concordancia, su correcto alcance”[78].    

Además, reitera que la Corte   Constitucional[79] ha establecido en lo que   concierne al libre desarrollo de la personalidad y a la libertad de empresa que,   no son derechos absolutos y que en función del interés general, pueden ser   limitados mediante las ”potestades que se derivan de la intervención en la   economía”[80],   siempre que el ejercicio de dichas competencias no implique una “estatización”   ni desplace las competencias o asuntos propios de los particulares, es decir, se   genere una coadministración.      

Finalmente, aplica el test de   proporcionalidad  y concluye que las normas acusadas  no lo superan, a   pesar de perseguir un fin constitucionalmente legítimo, esto es, garantizar que   las cajas de compensación familiar se ajusten al ordenamiento jurídico, por   cuanto: (i) la autorización previa no es una medida idónea para desarrollar un   verdadero control a los negocios de las cajas de compensación familiar, pues   dicho modelo fue abandonado desde la expedición de la Constitución de 1991,   “por su carencia de eficacia en tanto no se garantizaba la consecución de los   objetivos perseguidos”; y (ii) existen otras medidas menos gravosas que   permiten alcanzar la finalidad perseguida, las cuales hacen parte de los   mecanismos de control interno de las cajas de compensación familiar[81].    

En tal sentido, señala que, si la Corte no   se inhibe, debe declarar la inconstitucionalidad de las normas parcialmente   demandadas, pues es notoria la falta de claridad del Legislador en cuanto al   alcance del control previo que debe ejercer la Superintendencia del Subsidio   Familiar y los posibles riesgos que la aplicación de dichas disposiciones pueda   generar para las cajas de compensación familiar y los recursos parafiscales que   ellas administran.    

12.             Ministerio del Trabajo[82]    

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de   esta cartera solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las   disposiciones parcialmente acusadas, pues, en su criterio, desbordan la   competencia consagrada específicamente en los artículos 115 y 189, numeral 26,   de la Constitución. Para comenzar, el Ministerio refiere que las funciones de   inspección, vigilancia y control consagradas en la Constitución Política no han   sido descritas de forma concreta en la legislación nacional, por lo que   considera necesario estudiar la jurisprudencia del Consejo de Estado[83]  en la que se determinó que la función de inspección se refiere a:   (i) solicitar información; (ii) verificar documentos; (iii) practicar visitas; y   (iv) realizar auditorías[84]. A su turno, la   facultad de vigilancia implica: (i) advertencia; (ii) prevención (iii)   orientación (iv) seguimiento y (v) evaluación[85].    

En virtud de lo anterior, el Ministerio   concluye que la atribución de la Superintendencia del Subsidio Familiar de   aprobar o improbar de forma previa la negociación de inmuebles o los planes de   inversión de obras y servicios sociales de las cajas de compensación familiar,   contraría lo que realmente implican las funciones de inspección y vigilancia que   le fueron conferidas y se convierte en una forma de intromisión en la gestión de   las cajas de compensación.    

Por último, considera que esta Corporación   debe “actualizar y ajustar el artículo 6 (parcial) de la Ley 25 de 1981 y los   artículos 54 (parcial) y 63 de la Ley 21 de 1982, a la nueva estructura del   Estado Social de Derecho contemplada en la Constitución Política de 1991”[86], por   cuanto las normas parcialmente demandadas fueron expedidas cuando estaba vigente   la Constitución de 1886, cuyos criterios de “evaluación y control   constitucional eran tangencialmente distintos”[87].    

13.             CAFAM[88]    

El representante   legal de CAFAM solicita que se declare la INEXEQUIBILIDAD de las   disposiciones parcialmente acusadas, porque: (i) afectan de forma indebida la   iniciativa particular de las cajas de compensación familiar; e (ii) implican la   ejecución de actividades de cogestión o coadministración por parte de la   Superintendencia del Subsidio Familiar.    

En consecuencia,   considera que el control previo desconoce las libertades económicas previstas en   el artículo 333 de la Carta Política, en el que “se establecen prohibiciones para exigir licencias o permisos   previos por el Estado para el desarrollo de la libre empresa, el libre ejercicio   de la competencia, y se impuso, además, la obligación estatal de salvaguardar la   libertad económica”[89]. De esta forma, sustenta que la intervención de   la Superintendencia del Subsidio Familiar debe ser ejercida por distintos   mecanismos dentro del ámbito de las funciones de inspección y vigilancia, y que   sean diferentes al control previo.    

Posteriormente,   asegura que las disposiciones parcialmente demandadas vulneran el principio de   buena fe, consagrado en el artículo 83 superior, ya que al establecer un control   previo sobre la realización de inversiones en obras y programas sociales,   proyectos de inversión y otros negocios de las cajas de compensación familiar, “se presume que las consecuencias de   este tipo de actividades sin que exista un control Estatal previo es   potencialmente nocivo para la corrección en el manejo de los recursos del   Subsidio Familiar, aun cuando no existen evidencias que permitan arribar a esta   conclusión”[90].    

Ahora bien, en   cuanto al otorgamiento a la Superintendencia del Subsidio Familiar de facultades   de administración de las cajas de compensación familiar, el representante legal   alega que desplazan a los órganos de dirección y administración de las cajas de   compensación familiar, pues estos deben someterse a la previa autorización del   ente de control, a pesar de que tienen la responsabilidad de manejar y   administrar estas corporaciones en la ejecución de inversiones, planes y otros   negocios jurídicos determinados.    

En consecuencia,   explica que el control previo al que están sometidas las cajas de compensación   familiar convierte a la entidad estatal en coadministrador que define y decide   sobre la “conveniencia, efectividad, necesidad,   cobertura, costos, modalidades de contratación, legalidad, rentabilidad,   retorno, entre otros aspectos, frente a las iniciativas de las CCF”[91], y desplaza a los órganos internos encargados de   ello, lo que puede generar   “ineficiencias, re-procesos y demoras que resultan innecesariamente onerosas   para la aplicación de los recursos del Subsidio Familiar, cuando   constitucionalmente esta autoridad solamente debería realizar las funciones que   el artículo 189 superior (sic) le habilita”[92].    

De esta forma, para   CAFAM, las normas parcialmente demandadas establecen un control previo por parte   de la Superintendencia del Subsidio Familiar, que no obedece a las exigencias   establecidas en el último inciso del artículo 333 superior, ni cumplen con los   criterios jurisprudenciales de necesidad, proporcionalidad y razonabilidad   exigidos para actuar en desmedro de las libertades económicas de las cajas de   compensación familiar.      

14.                    Superintendencia del Subsidio Familiar[93]    

La entidad pide que se declare la   EXEQUIBILIDAD  de las normas parcialmente acusadas. A manera de contexto, reseña históricamente   la creación y las funciones otorgadas a la entidad y a las cajas de compensación   familiar. Posteriormente, hace énfasis en la naturaleza jurídica   especialísima que se le ha dado a dichas corporaciones privadas a través de   la jurisprudencia y la doctrina, de donde infiere que  son “capaces de   ejercer derechos y contraer obligaciones, cuyos patrimonios individualmente   considerados pertenecen a la seguridad social sistema del subsidio familiar, y   que, como tal, hacen parte de los recursos a que se refiere el artículo 48 de la   Constitución Política, sin que se pueda entonces destinarlos a fines diferentes   de la seguridad social”[94]. De   esta forma, considera que, al tener dicha destinación los recursos que   administran estas entidades, es clara la necesidad de intervención del Estado,   pues tal como lo manifestó la Corte Suprema de Justicia[95],   está en juego la protección al trabajador y sus familias.    

En lo relacionado con la aprobación de los   planes y programas a los que deben ceñirse las inversiones y la organización de   los servicios sociales de las cajas de compensación familiar, el artículo 20 de   la Ley 789 de 2002, dispone que la Superintendencia del Subsidio Familiar debe   actuar “bajo los principios de celeridad, transparencia y oportunidad”,   lo cual es concordante con el contenido de las normas acusadas.    

Señala que, para tal efecto, se expidió el   Decreto 827 de 2003, modificado por el Decreto 1053 de 2014[96],   en el cual se establece el régimen de autorización para planes, programas y   proyectos de inversión de las cajas de compensación familiar ante la   Superintendencia del Subsidio Familiar. De dichas normas, la entidad resalta que   el Estado, al ejercer control previo, cumple la función de velar porque los   recursos de la seguridad social se destinen a los fines propios de la misma y   manifiesta que “son pocos los planes, programas y proyectos de inversión en   obras o servicios sociales”[97], por lo cual no se trata   de una función que entorpezca la gestión de las cajas de compensación familiar.    

Ahora bien, sobre la naturaleza de los   recursos que manejan las cajas de compensación familiar, cita la Sentencia C-629   de 2011[98]  en la que se les da una triple condición: “(i) de prestación de la seguridad   social, (ii) de mecanismo de redistribución del ingreso y (iii) de función   pública desde la óptica de la prestación del servicio”[99].   De tal suerte que, tratándose de aportes de recursos parafiscales, su manejo   debe someterse a lo dispuesto en el artículo 2° de la Ley 255 de 1995, es decir,   su administración y ejecución se harán acorde a lo establecido en la ley y   únicamente para los fines que en ella se prevean.    

En concordancia con lo anterior, cita el   artículo 43 de la Ley 21 de 1982[100], que establece la   distribución de los aportes recaudados por las cajas de compensación. Además,   expone que la negociación de inmuebles de las cajas de compensación familiar   tiene un tratamiento especial, pues en el literal g) del artículo 6° de la Ley   25 de 1981, se consagra que es función de la Superintendencia del Subsidio   Familiar “aprobar o improbar toda clase de negociaciones de bienes inmuebles   de su propiedad”.     

Del recuento normativo expuesto, concluye   que el control previo asignado a la Superintendencia del Subsidio Familiar se   otorgó en cumplimiento del mandato del artículo 48 de salvaguardar los recursos   de la seguridad social, pues son los órganos de administración de las cajas de   compensación los que deciden disponer de los bienes de propiedad de la   corporación privada, mientras que la Superintendencia del Subsidio Familiar   imparte su aprobación luego de que la decisión ha sido adoptada por el órgano   interno de administración y luego de verificar “el valor de venta no sea   inferior al del avalúo del bien; la destinación que se dará a los recursos   recibidos en dicha negociación y las razones que llevaron a adoptar esa   decisión, sin que con ello se milite la libertad de la administración de la caja   de compensación”[101].    

En conclusión, afirma que las cajas de   compensación familiar inicialmente están sometidas a inspección y vigilancia del   Estado a través de la Superintendencia del Subsidio Familiar y que fue la misma   Constitución la que en su artículo 48 estableció que la seguridad social es un   servicio público que se presta bajo el control del Estado, de acuerdo con los   principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, es decir que “por ser   los recursos recaudados por las cajas de compensación familiar parte de los   recursos de la seguridad social, corresponde al Estado ejercer el control de los   mismos”.    

V. INTERVENCIONES CIUDADANAS    

Andrea Leyton Ramos    

La ciudadana solicita que se declare la   INEXEQUIBILIDAD  de los apartes acusados, por considerar que a la demandante le asiste razón en   sus reproches sobre el desbordamiento de las facultades conferidas a la   Superintendencia del Subsidio Familiar, que contrarían lo dispuesto en los   artículos 14, 209, 267 y 268 de la Carta Política. Primero, señala que la   demanda es apta y cumple los criterios establecidos en la jurisprudencia   constitucional. Segundo, indica que la Sentencia C-095 de 2003[102]  definió el alcance y las dimensiones del principio de imparcialidad, aspectos   que son desconocidos por las normas demandadas, pues es claro que el ente de   control tendrá injerencia en el negocio o proyecto respecto del cual,   posteriormente, deberá realizarle la respectiva revisión. Tercero,   asegura que la vulneración del artículo 14 de la Constitución, que consagra el   reconocimiento de la personalidad jurídica, radica en que se desconocen los   atributos de autonomía e independencia de las cajas de compensación familiar,   debido al control previo que ejerce la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

Por último, afirma que los artículos 267 y   268 fueron desconocidos por las normas parcialmente demandadas, ya que se le   asigna a la Superintendencia funciones de control fiscal que únicamente   corresponden a la Contraloría General de la República, pues se le permite   controlar los recursos de las cajas de compensación familiar como se si tratase   de “recursos públicos”[103].    

VI.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Jefe del Ministerio Público solicita a la Corte   Constitucional declararse INHIBIDA para emitir pronunciamiento de fondo   sobre la constitucionalidad del literal g (parcial), del artículo 6º de la Ley   25 de 1981 y del numeral 2º (parcial) del artículo 54 y el artículo 63 de la Ley   21 de 1982, por considerar que las normas acusadas están derogadas.    

Para sustentar su petición, la Vista Fiscal cita la   Sentencia C-348 de 2017[104], en la que se estableció   la improcedencia del juicio de constitucionalidad para normas que han sido   derogadas[105]. Sobre el particular,   sostiene que el control material de las disposiciones proferidas con   anterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, opera siempre   que las normas “se encuentren vigentes o cuando a pesar de hacer sido   derogadas aún se encuentran surtiendo efectos jurídicos”[106].    

Ahora bien, en lo que respecta a las normas demandadas,   el Procurador General explica que fueron reglamentadas por el Decreto 342 de   1998, y han sido objeto de pronunciamiento judicial por parte de la Corte   Suprema de Justicia, que declaró su exequibilidad[107].    

Posteriormente, afirma que al entrar en vigencia la   Constitución de 1991, fueron establecidas algunas reglas particulares sobre las   superintendencias y se facultó al Gobierno Nacional para que suprimiera,   fusionara o restructurara las entidades de la rama ejecutiva, con el fin de   asegurar su compatibilidad con el nuevo régimen constitucional. En virtud de   dicha autorización, refiere que se expidió el Decreto 2150 de 1992, en cuyo   artículo 7º, numeral 10, se estableció como función de los superintendentes   “aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o servicios   sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia, y sin cuya   autorización aquellos no podrán emprenderse”.    

Como desarrollo legal de lo anteriormente expuesto, la   entidad menciona las Leyes 489 de 1998 y 789 de 2002, que adicionan funciones a   las cajas de compensación familiar e incluyen servicios y actividades que no   estaban establecidas en la norma legal anterior, “lo que modifica el orden de   prioridades contemplado en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982”[108],   e igualmente “la potestad dispuesta en el numeral 2 del artículo 54 y el   artículo 63 ibidem”[109].    

Además, menciona que el Decreto 1053 de 2014 regula el   régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en   obras y servicios sociales que desarrollen las cajas de compensación familiar,   el cual puede ser ejercido a través de las modalidades de autorización general y   previa, normas que fueron incorporadas en el Decreto 1072 de 2015.    

Bajo el recuento normativo expuesto, concluye que las   normas acusadas fueron derogadas y no producen efectos jurídicos, ya que las   funciones contempladas en el literal g del artículo 6º de la Ley 25 de 1982 y el   numeral 2º del artículo 52 y el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 fueron   modificadas con las disposiciones que fueron expedidas posteriormente en   desarrollo de los postulados de la Constitución Política de 1991, en efecto,   considera que “las reglas constitucionales aplicables a las Superintendencias   (que admiten aquellas con personería jurídica), se suman las aludidas   previsiones legales que modificaron aspectos sustanciales sobre las aprobaciones   previas discutidas por la accionante (relativas a las negociaciones de bienes   inmuebles y el orden de prioridades para las obras y programas sociales de las   CCF)”, especialmente la Ley 789 de 2002, por lo que es necesaria la   inhibición de esta Corporación.    

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1. En virtud de lo dispuesto en el artículo 241, numeral   4° de la Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer de   la demanda formulada en contra del artículo 6° de la Ley 25 de 1981 y los   artículos 54 y 63 de la Ley 21 de 1982, pues se trata de acusaciones de   inconstitucionalidad contra segmentos normativos que forman parte de dos leyes   de la República.    

Asuntos preliminares: análisis de vigencia de las   normas acusadas, inexistencia de cosa juzgada constitucional e integración de la   unidad normativa    

2. En razón de los argumentos presentados por algunos de   los intervinientes y por el Ministerio Público, como primer punto la Sala Plena   se pronunciará acerca de: (i) la vigencia de las normas acusadas; y (ii)   la ausencia de configuración del fenómeno de la cosa juzgada constitucional.   De comprobarse que la acción carece de alguno de los elementos enunciados, tal   circunstancia impediría un pronunciamiento de fondo respecto del cargo de   inconstitucionalidad formulado, razón por la cual se resolverán de forma   inicial. Una vez definida la concurrencia de los anteriores presupuestos, se   establecerán las normas respecto de las cuales recaerá la decisión de la Corte,   a través de la (iii) integración de la unidad normativa.    

Vigencia de las normas demandadas[110]    

3. El numeral 4° del artículo   241 de la Constitución establece que el control de constitucionalidad supone un juicio de contraste entre la Carta Política y una norma   de inferior jerarquía, con el propósito de expulsar   del ordenamiento jurídico las normas jurídicas de menor rango que contradigan   los mandatos superiores. Por consiguiente, en la medida   en que la vigencia de una norma es, por regla general, el presupuesto para que   produzca efectos jurídicos, el control de constitucionalidad sólo procede, en   principio, respecto de disposiciones que integren el sistema jurídico y se   encuentren vigentes.    

Así, la Sentencia C-1067 de 2008[111] precisó   que la vigencia de una disposición “se refiere al momento en que la misma empieza a regir, lo cual como regla   general sucede a partir de la sanción presidencial y su subsiguiente   promulgación”, por lo que es a   partir de ese instante que comienza a surtir efectos jurídicos.    

4. Por el contrario, se entiende que una norma ha perdido vigencia   cuando es derogada. En relación con este fenómeno, la Sentencia C-044 de 2018[112] define la derogación como “el trámite que se utiliza para eliminar la   vigencia de una norma válida que pertenece al ordenamiento jurídico”[113]. A diferencia del estudio que esta Corporación realiza   para definir la exequibilidad o inexequibilidad de una disposición, el cual   recae sobre su validez, el juicio de vigencia analiza la disposición con base “en   criterios de oportunidad libremente evaluados por las autoridades competentes, y   en especial, en relación con las leyes [sic] por el Congreso”[114].    

5. Los artículos 71 y   72 del Código Civil, así como la Ley 153 de 1887, establecen la existencia de tres clases de   derogaciones: expresa, tácita y orgánica[115].   De este modo, el artículo 71 del Código Civil establece, por una parte, que   existe una derogación   expresa cuando “la nueva ley dice expresamente que deroga la antigua” y, por otra, que existe derogación tácita   cuando “la nueva ley contiene disposiciones que no   pueden conciliarse con las de la ley anterior”. Por otro lado, el artículo 72 de este mismo   Código desarrolla este último concepto al especificar que “[l]a derogación tácita deja vigente en las leyes   anteriores, aunque versen sobre la misma materia, todo aquello que no pugna con   las disposiciones de la nueva ley”. Finalmente, el artículo 3º de la Ley 153 de 1887   introduce la derogación orgánica de la siguiente manera: “[e]stímase   insubsistente una disposición legal (…) por existir una ley nueva que regula   íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería”.    

6. Adicionalmente, la   Corte Constitucional también ha identificado la subrogación[116] como una modalidad de la derogación que consiste en el   “acto de sustituir una norma por otra”[117].   Así las cosas, la subrogación se diferencia de la derogación simple como quiera   que la primera, en lugar de abolir o anular una disposición del ordenamiento   jurídico, lo que hace es reemplazar un texto normativo por otro. Por tanto, como   resultado de la subrogación, las normas jurídicas preexistentes pueden ser   derogadas, modificadas o sustituidas por otras nuevas, en todo o en parte[118].    

7. Cuando se presentan estas transformaciones   normativas en casos bajo el conocimiento de la Corte, ésta deberá establecer la   vigencia de las disposiciones demandadas y, con esto, determinará su   competencia. La metodología de análisis inicia con la comprobación del   fenómeno ocurrido: subrogación, derogatoria explícita, tácita u orgánica.    

Posteriormente, procede verificar si, aun en   presencia de alguna de estas situaciones, la norma derogada o subrogada mantiene   su producción de efectos jurídicos, caso en el cual esta Corporación es   competente para iniciar el juicio de constitucionalidad. En este paso, una de   las posibles hipótesis es que el texto demandado haya sido subrogado por una   norma de la misma jerarquía que, además, reproduzca su contenido de manera   idéntica. En estos casos la Corte debe analizar la eventual aplicación de la   integración normativa bajo circunstancias específicas, tal como lo ha explicado   la jurisprudencia. Esta figura opera como consecuencia de la continuación en la   producción de los efectos jurídicos de la disposición, del principio pro   actione, de la economía procesal y del debido proceso.    

Por ejemplo, la Sentencia C-1055 de 2012[119]  estudió la competencia de la Corte para   realizar el control constitucional, ya que el demandante sólo cuestionó la norma   subrogada y no la subrogatoria[120].   En dicha oportunidad, encontró que la idéntica regulación y la subrogación del   decreto como consecuencia de la expedición de la ley, generó un cambio de la   disposición acusada –que fue subrogada– pero a la vez produjo su pervivencia,   pues el contenido era idéntico al inicialmente acusado[121].    

Ante la duda sobre la competencia de la   Corte para resolver el asunto, la conclusión fue que el contenido normativo   demandado se encontraba vigente como parte de una nueva disposición, lo cual   generaba que la competencia de la Corte se mantuviera incólume. De modo que,   bajo ciertas circunstancias, si la norma demandada es subrogada por otra norma   de contenido idéntico y jerarquía, este Tribunal tiene jurisdicción para hacer   el análisis de fondo, ya que en este caso procede la integración de la unidad   normativa. En consecuencia, la Corte estudia la norma subrogatoria por ser   idéntica a la subrogada y porque los cargos presentados en la demanda contra la   disposición reformada resultan admisibles para analizar un precepto, de   contenido idéntico, sólo que ahora está ubicado en un cuerpo jurídico diferente[122].    

En consecuencia, en relación con la competencia de la   Corte Constitucional respecto de normas subrogadas, existen varias hipótesis   posibles, las cuales pueden formularse de la siguiente manera:    

(ii)              La norma subrogada y la   subrogatoria tienen la misma jerarquía,   pero contenidos materialmente distintos. En ese caso, la Corte no podría integrar la unidad   normativa, pues podría incurrir en un control oficioso que le está vedado. En   dicha hipótesis, procede analizar si la norma subrogada mantiene consecuencias   jurídicas mediante la revisión de una eventual producción de sus efectos, lo   cual se puede establecer por la práctica o por el análisis de las disposiciones   sobre la vigencia.    

8. Finalmente, es pertinente resaltar que, de manera excepcional, esta   Corporación puede realizar un juicio de constitucionalidad sobre un precepto   derogado si este sigue produciendo efectos jurídicos. En   efecto, como se recordó en la Sentencia C-291 de 2015[123],   el control constitucional recae sobre aquellas disposiciones jurídicas que aún   producen efectos jurídicos actuales, ciertos y pertinentes en el momento en el   que se profiere la sentencia[124].   En consecuencia, de conformidad con lo expuesto en la Sentencia C-353 de 2015, “en el   evento en que la norma cuestionada haya perdido su vigencia formal, es probable   que, desde el punto de vista material, la misma siga produciendo efectos   jurídicos o, lo que es igual, continúe proyectándose ultractivamente”[125]:  De este modo, la denominada   carencia actual de objeto o sustracción de materia no siempre debe conducir a   una decisión inhibitoria.    

Por lo tanto, para   establecer la producción de efectos jurídicos de una norma sustituida o derogada   deben verificarse los siguientes aspectos: “(i) las cláusulas de vigencia del   cuerpo normativo que hizo el cambio, (ii) los elementos de la práctica judicial   relevantes, (iii) los fenómenos de eficacia social pertinentes o (iv) cualquier   otro criterio aplicable que demuestre que la norma continúa con la producción de   sus consecuencias”[126].    

9. A partir de lo anteriormente expuesto, esta   Corporación debe evaluar si las normas acusadas se encuentran vigentes y, de no   estarlo, si aún siguen produciendo efectos jurídicos. De lo contrario, no podría   ejercerse el control constitucional.    

10. De conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala   verificar si operó la subrogación de los preceptos demandados. Al respecto, la   Corte encuentra que las facultades de la Superintendencia del Subsidio Familiar   han sido objeto de regulación en varias normas posteriores a las Leyes 25 de   1981 y 21 de 1982, algunas de las cuales fueron citadas por los intervinientes y   por el Ministerio Público, por lo cual es pertinente enunciarlas, para evaluar   su naturaleza jurídica y, a partir de ello, si podían derogar o subrogar las   normas acusadas:    

a.      Decreto 341 de 1988[127]. Reglamentario de las citadas leyes, contiene   parámetros y procedimientos para el ejercicio de las funciones de la   Superintendencia del Subsidio Familiar.    

b.      Decreto 784 de 1989[128]. Regula lo concerniente al subsidio familiar en   dinero, especie y servicios.    

c.       Decreto Ley 2150 de 1992[129]. Esta normativa fue expedida con fundamento en las   facultades conferidas por el artículo transitorio 20 de la Constitución Política[130], el cual tenía como propósito la reestructuración del   Estado para ajustar las instituciones a los parámetros de la recién expedida   Carta. En este estatuto, cuyas normas revisten fuerza material de ley[131],   se compilaron varias de las atribuciones de la Superintendencia del Subsidio   Familiar y se modificaron algunas de sus funciones, así como aspectos de su   estructura.    

d.      Ley 789 de 2002[132]. Esta ley reformó varios artículos del Código   Sustantivo del Trabajo y modificó aspectos del régimen de organización y   funcionamiento de las cajas de compensación familiar. Particularmente, adicionó   el listado de funciones de estas entidades y de la Superintendencia del Subsidio   Familiar.    

e.       Decreto 827 de 2003[133]. Esta norma reglamenta lo relativo al Fondo de Fomento   del Empleo y Protección al Desempleo y dicta otras disposiciones relativas a las   cajas de compensación familiar.    

g.      Decreto 1053 de 2014[136]. Este decreto reglamentario regula lo relacionado al   régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en   obras y servicios sociales que desarrollan las Cajas de Compensación Familiar.    

h.      Decreto 1072 de 2015[137]. Esta normativa compila lo concerniente al sector   administrativo del Ministerio del Trabajo. En el Título Séptimo del Libro   Segundo contiene las disposiciones relativas al subsidio familiar y al ejercicio   de las funciones de inspección, vigilancia y control por parte de la   Superintendencia del Subsidio Familiar.    

11. Así las cosas y en atención al anterior recuento   normativo, es claro que las únicas normas con aptitud para derogar o subrogar   las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en razón de su jerarquía, son: (i) el Decreto   Ley 2150 de 1992[138]; y (ii) la Ley 789 de   2002. En contraste, las demás normas enunciadas son de carácter reglamentario,   motivo por el cual carecen de la potencialidad de afectar la vigencia de normas   de un rango más elevado.    

Competencia de la Corte Constitucional para   pronunciarse respecto de las normas contenidas en el Decreto Ley 2150 de 1992    

12. En relación con el Decreto Ley 2150 de 1992, es   pertinente anotar que, en un primer momento, la jurisprudencia constitucional   sostuvo que el control de constitucionalidad de los decretos proferidos por el   Gobierno Nacional en desarrollo del artículo transitorio 20 de la Constitución   era competencia del Consejo de Estado[139], pese a que también se   reconoció su carácter de normas con fuerza material de ley[140].    

No obstante, la Sala Plena advierte que dicha regla   jurisprudencial fue modificada a partir de varias decisiones de   constitucionalidad, con fundamento en las cuales la distribución de competencias   entre la Corte Constitucional y el Consejo de Estado no puede orientarse por un   criterio simplemente formal. En este sentido, la interpretación que preserva en   la mejor medida el principio de supremacía constitucional es la que establece   que las atribuciones de esta Corporación para el control abstracto de   constitucionalidad se extienden a normas que, materialmente, tienen un contenido   equivalente a las que expresamente se enuncian en el artículo 241 superior.    

13. En efecto, la   Sentencia C-049 de 2012[141] consolidó   este criterio jurisprudencial en el marco de las denominadas competencias especiales o “atípicas” de la Corte Constitucional. Dicha categoría se refiere   a normas que, a pesar de no estar comprendidas, en principio, en el listado   contenido en el artículo 241 superior, su conocimiento corresponde a la Corte   Constitucional en razón del criterio material.    

Además, la citada providencia también sistematizó   algunas hipótesis de competencias especiales o “atípicas”, entre las cuales   incluyó los “decretos expedidos con ocasión del ejercicio de facultades   conferidas por disposiciones transitorias de la Constitución que no preceden al   artículo 10 de tales normas”[142], por cuanto “materialmente,   se trata de disposiciones de naturaleza legislativa, regularmente asignada por   el orden constitucional al Congreso de la República”[143].    

14. Ahora bien, a partir de la Sentencia C-400 de 2013[144],   es claro que la competencia para ejercer el control abstracto de   constitucionalidad respecto de cualquier decreto con fuerza material de ley es   de la Corte Constitucional[145]. Aunado a ello, la   providencia explicó que la competencia de este Tribunal para el control de   constitucionalidad abstracto de las normas jurídicas es principal, mientras que   las atribuciones del Consejo de Estado son de carácter residual[146].     

En efecto, en dicha oportunidad, uno de los problemas   jurídicos estudiados por la Corte se relacionó directamente con el reparto de   competencias entre el Consejo de Estado y esta Corporación, en la medida en que   se discutía si los actos con fuerza material de ley dictados por órganos   distintos del Gobierno Nacional podían ser competencia del máximo tribunal de lo   contencioso administrativo.    

La Corte rechazó esa conclusión, al argumentar que   todos los asuntos con contenido material de ley corresponden a su conocimiento.   Por lo tanto, si la Sala concluyera en la presente decisión que el control   abstracto de constitucionalidad de una norma con fuerza material de ley no es de   su competencia, entraría en abierta contradicción con el criterio establecido   por la Sentencia C-400 de 2013.    

Finalmente, la   Sentencia C-352 de 2017 recordó que   “cada una de las competencias atípicas asumidas por la Corte Constitucional,   están relacionadas estrechamente con los asuntos atribuidos por el constituyente   en el artículo 241 de la Constitución Política y han resultado de una   interpretación sistemática que pretende compatibilizar el mandato de ejercer las   funciones en los estrictos términos del artículo 241, con la misión de guardar   la supremacía e integridad de la Constitución”[147].    

15. De conformidad con lo anterior y en consonancia con lo   establecido tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, la   Sala observa que las competencias otorgadas mediante el artículo 20 transitorio   de la Carta[148] corresponden a normas de   rango legislativo, pues guardan identidad con las atribuciones conferidas al   Congreso de la República en el artículo 150, numeral 7º[149].   Por lo tanto, al tratarse de funciones típicamente legislativas, corresponde a   esta Corporación el control de las normas expedidas en virtud de las referidas   facultades transitorias[150].    

En consecuencia, la Sala Plena concluye que la potestad   para decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Ley 2150 de 1992   corresponde a la Corte Constitucional, al tratarse de una norma con contenido   material de ley, que se enmarca dentro de las llamadas competencias especiales o   “atípicas” que ha reconocido la jurisprudencia de esta Corporación. Una   conclusión contraria implicaría el desconocimiento de la jurisprudencia   constitucional que ha establecido, con absoluta claridad, que el control   abstracto de constitucionalidad de los decretos y actos normativos con fuerza   material de ley es de competencia de la Corte Constitucional.    

El literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981 fue   subrogado por el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992.    

16. Ahora bien, la Corte encuentra que el literal g) del   artículo 6° de la Ley 25 de 1981 fue subrogado por el numeral 11   del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992. En efecto, se trata de una norma   posterior que tiene fuerza material de ley, en la cual se reproduce de manera   idéntica la norma acusada, en tanto que la última normativa tenía por objeto   compilar varias atribuciones de la Superintendencia del Subsidio Familiar, que   se hallaban dispersas en varias leyes.  A continuación, se presenta el texto de   ambas normas:    

        

Norma demandada (subrogada)                    

Norma subrogatoria   

Artículo 6° de la Ley 25 de 1981    

Artículo 6°. El           Superintendente del Subsidio Familiar es un funcionario de libre           nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrá las           siguientes atribuciones:    

(…)    

g) Con el objeto de propender por la más eficiente administración y control,           estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de           contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a           su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de           bienes inmuebles de su propiedad;                    

Artículo 7° del Decreto 2150 de 1992    

(…)    

11. Con el objeto de propender a la más eficiente administración y control,           estatuir las normas y procedimientos a que debe someterse el régimen de           contratación de obras, servicios y suministros en las entidades sometidas a           su vigilancia y aprobar o improbar toda clase de negociaciones de           bienes inmuebles de su propiedad;    

       

En consecuencia, de conformidad con la jurisprudencia   citada anteriormente en la presente decisión[151], cuando la norma subrogada y la subrogatoria tienen la misma jerarquía e idéntico contenido, la Corte mantiene su competencia aunque la norma   demandada haya sido subrogada y tiene la potestad de integrar la unidad   normativa según las subreglas constitucionales vigentes.    

Para la Sala, este entendimiento parte de la distinción   entre norma y disposición, la cual ha sido reconocida por la   jurisprudencia constitucional en múltiples oportunidades[152].  Así, esta Corporación es competente en el presente caso, con fundamento en   que la norma acusada está vigente, no obstante hallarse en una disposición   distinta y posterior a la acusada, la cual subroga a la que es objeto de   demanda.    

Una conclusión contraria implicaría que, pese a que la   actora demandó una norma jurídica cuyo contenido es idéntico al de una ley   posterior, que se encuentra plenamente vigente y respecto de la cual son   pertinentes los mismos cargos formulados y es aplicable la argumentación   formulada, la Corte se inhibiría únicamente con fundamento en la designación   formal de la disposición demandada.    

De este modo, ante la correspondencia exacta entre la   norma demandada (subrogada) y la subrogatoria, se impone la garantía de los   principios constitucionales que sustentan el carácter público de la acción de   inconstitucionalidad, entre los cuales se encuentran la supremacía   constitucional, la participación, la economía procesal y la prevalencia del   derecho sustancial.    

En consecuencia, se advierte que la Corte   Constitucional integrará la unidad normativa con el numeral 11 del artículo 7°   del Decreto Ley 2150 de 1992, en el segmento que corresponde textualmente con lo   demandado por la actora. El alcance de esta medida se determinará en el acápite   respectivo de la presente decisión.      

17. Por su parte, en cuanto a las normas demandadas   contenidas en la Ley 21 de 1982, la Sala advierte que ellas no han sido   subrogadas, pues no hay ninguna disposición legal que modifique los textos   acusados o los reproduzca en otra ley posterior. Sin perjuicio de lo anterior,   en el capítulo correspondiente la Corte analizará lo concerniente a la   integración normativa, por cuanto es posible que otras normas se encuadren en   alguna de las causales que imponen dicha decisión.    

El numeral 11 del artículo 7° del Decreto   Ley 2150 de 1992 y los artículos 54 (numeral 2º) y 63 de la Ley 21 de 1982 se   encuentran vigentes.    

18. La Corte advierte que, tanto el escrito de demanda como las   intervenciones de ASOCAJAS,   COMFAMA y COLSUBSIDIO, así como el concepto del   Ministerio Público, plantean una discusión acerca de la vigencia de las normas   demandadas, por estimar que fueron derogadas tácitamente por la Ley 789 de 2002.    

En este sentido, la actora, los intervinientes y la Vista   Fiscal enfocan su argumentación en que las normas acusadas, en tanto disponen   autorizaciones previas, se oponen al artículo 20 de la Ley 789 de 2002, el cual   dispuso un control posterior a las operaciones de las cajas de compensación   familiar. Por consiguiente, estiman que esta normativa deja sin efectos   jurídicos las disposiciones demandadas, pues consideran que esta norma eliminó   cualquier posibilidad de control previo por parte de la Superintendencia del   Subsidio Familiar.    

19. Particularmente, ASOCAJAS y el Procurador General   de la Nación señalan que el artículo 24 (numeral 19) de la Ley 789 de 2002   derogó de forma tácita y orgánica, el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992[153], toda vez que la norma demandada radica en el Superintendente   de Subsidio Familiar la competencia para aprobar o improbar toda clase de   negociaciones de inmuebles. En contraste, en la Ley 789 de 2002 dicha atribución   se circunscribe a reglamentar este tipo de negocios. Por tanto, los   intervinientes concluyen que la aprobación previa fue reemplazada por una   función reglamentaria general de las operaciones de transacción de bienes   raíces.    

Igualmente, sostienen que el criterio de orden de prioridades,   previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982, desapareció por cuanto el   artículo 16 de la Ley 789 de 2002 le otorgó autonomía a las cajas de   compensación en relación con los servicios o programas que deseen emprender.    

A su turno, el Ministerio Público considera que las normas   acusadas fueron modificadas de manera sustancial por “las disposiciones   posteriores expedidas en desarrollo de la Constitución de 1991”, entre las   cuales enuncia los Decretos 2150 de 1992, 827 de 2003 y 2595 de 2012.    

20. No obstante, después de un análisis detenido de   las normas que se invocan para sustentar la ausencia de efectos jurídicos de los   preceptos demandados, la Sala Plena advierte que esas disposiciones se   encuentran vigentes y que no ha operado la derogatoria tácita ni la orgánica. En   efecto, la argumentación de la demandante, de los intervinientes y del   Procurador General de la Nación en este punto se dirige a cuestionar la   continuidad en el ordenamiento jurídico de los preceptos acusados, por estimar   que resultan contrarios al esquema funcional de la Superintendencia del Subsidio   Familiar, adoptado por la Ley 789 de 2002.    

La Corte no comparte esa posición. En primer lugar, la   Ley 789 de 2002 no derogó orgánicamente las Leyes 25 de 1981 y 21 de   1982, en la medida en que no regula íntegramente las funciones que   corresponden a la Superintendencia del Subsidio Familiar. En este sentido,   en lugar de subrogar el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, que contiene las   funciones de las cajas de compensación familiar, el Legislador decidió   adicionarlo, lo cual evidentemente implica mantener la vigencia de dicho texto   legal.    

En esa misma línea, el artículo 24 de la Ley 789 de   2002 agrega nuevas funciones a aquellas previstas legalmente para dicha   Superintendencia, lo cual evidencia que no tuvo el propósito de suprimir algunas   competencias sino el de adicionar otras distintas[154]. En consecuencia, no se   trata de un nuevo estatuto que haya desarrollado exhaustivamente las   competencias de la citada entidad, sino que, por el contrario, agregó y modificó   contenidos normativos que estaban previstos en la referida norma.    

21. En segundo lugar, la competencia para “[r]eglamentar  la cesión de activos, pasivos y contratos y demás formas de   reorganización institucional, como instrumento de liquidación o gestión de una   Caja de Compensación Familiar; así como toda clase de negociación de   bienes inmuebles de su propiedad”[155], no excluye la posibilidad de que el   Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las negociaciones   sobre tales activos.    

Al respecto, conviene anotar que ambas   facultades se refieren a dos contenidos normativos distintos y no necesariamente   contradictorios, pues bien podría la Superintendencia del Subsidio Familiar   establecer un reglamento para la negociación de bienes inmuebles de propiedad de   las cajas de compensación y, a partir del mismo, ejercer su función de aprobar o   improbar tales transacciones. De hecho, esta norma reafirma la competencia   de la citada entidad para aprobar o improbar las transacciones sobre esta clase   de activos, pues le confiere a la entidad la posibilidad de adoptar parámetros   normativos generales para dichas operaciones, en la medida en que define   criterios objetivos para la decisión.    

Aunado a lo anterior, es evidente que la   disposición que permite a la citada Superintendencia establecer dicho reglamento   se inserta en el contexto de los procesos de reorganización institucional y   liquidación de las cajas de compensación familiar, por lo cual es discutible que   su aplicación se extienda a los demás casos de negociación de inmuebles. Ello,   por cuanto la disposición no debe leerse de manera aislada o fragmentada y se   inserta en un numeral destinado a regular esta clase de procesos.    

En contraste, el literal g) del artículo 6°   de la Ley 25 de 1981 (subrogado por el   numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992) se   refiere, de manera general, a las transacciones con bienes raíces, por lo cual   es razonable deducir que dicha norma tiene un ámbito de aplicación más amplio.    

22. En tercer lugar, no es acertado suponer que,   por el hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de   compensación familiar, ello implica la desaparición automática del orden de   prioridades previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982[156].    

Por el contrario, dado que el artículo 16 de   la Ley 789 de 2002 adicionó el artículo 41 de la Ley 21 de 1982, debe   entenderse que el orden de prioridades al que alude la norma demandada se   extiende a estas nuevas funciones y facultades. Así mismo, se debe recordar que   el artículo 62 de la Ley 21 de 1982 fue declarado exequible por la Corte   Constitucional, mediante Sentencia C-1173 de 2001[157], en la cual   sostuvo:    

“la norma acusada no se opone a precepto   alguno de la Carta Política, puesto que no está disponiendo arbitrariamente del   subsidio familiar de los trabajadores ya que simplemente se limita a indicar, de   acuerdo a un orden de prioridades, las obras y programas que las Cajas de   Compensación Familiar deben desarrollar para atender el pago del subsidio   familiar en especie y en servicios.    

Para la Corte el señalamiento de los   objetivos y prioridades en los que deben ser aplicados los recursos que   administran las Cajas de Compensación constituye una expresión de la competencia   interventora del Estado en la economía destinada a mejorar la calidad de vida de   la población trabajadora (art. 334 de la C.P.), puesto que  pretende   asegurar que los recursos recaudados de los empleadores con destino al subsidio   familiar sean invertidos en obras y programas de interés general”.    

23. En cuarto lugar, el artículo 20 de la Ley   789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas. En efecto,   aunque esta norma establece el régimen de inspección, vigilancia y control de   las cajas de compensación familiar, el hecho de que este precepto señale que el   control se ejerce de manera posterior no implica una derogatoria de las demás   facultades que, en leyes anteriores, se han conferido a la Superintendencia del   Subsidio Familiar. Por el contrario, es claro que esta norma es compatible con   los preceptos demandados, al disponer que “[l]as autorizaciones a las Cajas   se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular que se   expidan al efecto”.    

Sobre el particular, cabe recordar que el   artículo 24 de la citada normativa asignó nuevas competencias a la referida   superintendencia, al disponer que las funciones de dicha entidad eran las allí   enunciadas “a más de las que se establecen en las disposiciones legales”.   Por ende, la Ley 789 de 2002 no tuvo como propósito reemplazar el catálogo de   atribuciones establecido en las leyes anteriores.     

24. Aunado a ello, el artículo 20 de la Ley 789   de 2002 no es excluyente ni restrictivo en relación con las funciones otorgadas   a dicha entidad, de modo que el Legislador válidamente podría contemplar   situaciones excepcionales en las cuales estime necesario un control previo. Por   tanto, no se advierte una manifiesta incompatibilidad entre el artículo 20 de la   Ley 789 de 2002 y los preceptos demandados que conduzca a la derogatoria de los   mismos, pues es razonable sostener que no se prohíben las autorizaciones previas   y, en este sentido, no habría contradicción alguna con la disposición normativa   referida.    

Así las cosas, si bien esta norma modificó   el alcance de las disposiciones demandadas al establecer la existencia de   autorizaciones generales y particulares en el marco del control que ejerce la   Superintendencia del Subsidio Familiar (como se explicará en el acápite   respectivo de la presente providencia), ello no implica la abolición de los   procesos de verificación previa sino, por el contrario, una habilitación para   determinar los casos en que proceden permisos particulares, sean estos   anteriores o posteriores.    

25. En quinto lugar, las normas legales   referidas sirven de sustento   a normas reglamentarias, respecto de las cuales se ha pronunciado el Consejo de Estado y ha   ratificado la vigencia y aplicabilidad de las disposiciones legales demandadas[158].   A modo de ejemplo, en la Sentencia del 20 de noviembre de 2014 esa Corporación   señaló:    

“además de no ser cierto que el referido   artículo 20 de la [L]ey 789 de 2002 resulte incompatible con una autorización   previa y vinculante de los planes, programas y proyectos de inversión para obras   o servicios sociales, ya que justamente sucede todo lo contrario: los artículos   6º literal f), 9º literal d) y 10 literal a) de la [L]ey 25 de 1981, lo mismo   que el artículo 54 numeral 2º de la [L]ey 21 de 1982, ofrecen una cobertura   legal adecuada y suficiente a lo previsto por las disposiciones objeto de   revisión en relación con la autorización previa y vinculante de planes,   programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales.    

(…)    

Así, se tiene que según el literal f) del   artículo 6º de la [L]ey 25 de 1981 es función del Superintendente del Subsidio   Familiar “aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras o   servicios sociales que deben presentar las entidades bajo su vigilancia, y sin   cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”[159].    

Así mismo, en la Sentencia de 8 de marzo de   2018, el máximo tribunal de lo contencioso administrativo señaló que el artículo   63 de la Ley 21 de 1982 le otorga la competencia a la Superintendencia del   Subsidio Familiar para aprobar las inversiones que realizan las cajas de   compensación para su funcionamiento, de modo que estimó que dicha norma no había   sido derogada[160].    

También, la Sentencia de 26 de febrero de   2009[161] del Consejo de Estado   estudió una demanda de nulidad en contra de la Circular 023 de 2003, expedida   por la Superintendencia del Subsidio Familiar, en la cual se regulaban, entre   otras, las autorizaciones previas referidas por las normas acusadas en esta   oportunidad. Al respecto, la Corporación expresó que “comparte el criterio   expresado tanto en la contestación de la demanda como en el concepto emitido por   el Ministerio Público en el sentido de que las precitadas disposiciones no   fueron derogadas por la Ley 789 de 2002” [162].    

26. En suma, la Corte concluye que las normas   acusadas se encuentran vigentes dado que: (i) no hay una derogatoria orgánica de   las Leyes 25 de 1981 y 21 de 1982, en la medida en que la Ley 789 de 2002 no   regula íntegramente las funciones que corresponden a la Superintendencia del   Subsidio Familiar; (ii) la competencia para dictar un reglamento sobre la   negociación de bienes de las cajas de compensación, en casos de liquidación[163] no excluye la posibilidad   de que el Superintendente del Subsidio Familiar deba aprobar o improbar las   negociaciones sobre tales activos; (iii) no es acertado suponer que, por el   hecho de haberse modificado el listado de funciones de las cajas de compensación   familiar, ello implica la desaparición automática del orden de prioridades   previsto en el artículo 62 de la Ley 21 de 1982; (iv) el artículo 20 de la Ley   789 de 2002 no derogó tácitamente las disposiciones acusadas, dado que se   refiere a contenidos normativos distintos y no excluyentes con las normas   acusadas; (v) el Consejo de Estado, en varias decisiones sobre la legalidad de   otras normas reglamentarias distintas de las demandadas, ha ratificado que los   preceptos legales demandados subsisten en el ordenamiento jurídico.    

Por consiguiente, para la Sala es claro que   las normas demandadas se encuentran vigentes y no han sido derogadas ni tácita   ni orgánicamente, de modo que surten efectos jurídicos y, en consecuencia, la   Corte Constitucional puede evaluar su constitucionalidad en caso de que se   cumpla con los demás presupuestos necesarios para tal efecto.    

Ausencia de configuración del fenómeno de   cosa juzgada constitucional    

27. De acuerdo con los artículos 243 de la   Constitución, 46 y 48 de la Ley   270 de 1996 y 22 del Decreto 2067 de 1991, las decisiones que dicte la Corte   Constitucional en ejercicio del control abstracto son definitivas, de   obligatorio cumplimiento y tienen efectos erga omnes[164].   En consonancia con lo anterior, este Tribunal determinó que la cosa juzgada implica que sus providencias tienen   un carácter definitivo e incontrovertible, y proscriben los litigios o   controversias posteriores sobre el mismo tema.    

La Sentencia C-744 de 2015[165] reiteró las reglas   jurisprudenciales de verificación de la existencia de cosa juzgada, a partir de   las cuales se establece que para la configuración del fenómeno se requieren tres   elementos: (i) identidad de objeto; (ii) identidad de causa petendi; y (iii) subsistencia del parámetro de   constitucionalidad, esto es, que no exista un cambio de contexto o nuevas   razones significativas que, de manera excepcional, hagan procedente la revisión[166], circunstancia que la jurisprudencia ha considerado un   nuevo contexto de valoración[167].    

28. Particularmente, en relación con las   sentencias proferidas por la Corte Suprema de Justicia durante la vigencia de la   Constitución de 1886, esta Corporación ha señalado en reiterada jurisprudencia   que, respecto de ellas, no se configura el fenómeno de la cosa juzgada   constitucional, pues el fundamento de tales decisiones era la Carta anterior, de   modo que no existe identidad en el parámetro de control de constitucionalidad[168].    

29. En el presente caso, la Sala estima que las   decisiones de la Corte Suprema de Justicia que analizaron la constitucionalidad   de las normas demandadas fueron proferidas con anterioridad a la expedición de   la Constitución de 1991[170],   de modo que existió un cambio en el parámetro de control abstracto de   constitucionalidad. Por tal motivo, se descarta la existencia de cosa juzgada   constitucional.    

Integración de la unidad normativa    

30. De conformidad con el artículo 241 superior, a la Corte   se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, “en   los estrictos y precisos términos de este artículo”. Según el numeral 4º de   la norma en cita, corresponde a esta Corporación decidir sobre las demandas de   inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra las leyes, es decir   que, por regla general, la evaluación constitucional de una ley debe ejercerse   sólo por vía de acción, esto es, sólo si se presenta una demanda de   inconstitucionalidad.    

31. No obstante, el artículo 6° del Decreto 2067 de 1991   permite a la Corte Constitucional pronunciarse sobre aquellas normas que, a su   juicio, conforman una unidad normativa con el precepto acusado[171]. Esta facultad conocida   como la integración normativa desarrolla importantes mandatos   constitucionales como la economía procesal y la seguridad jurídica, a través de   la eficacia del control abstracto de constitucionalidad y la efectividad de sus   principios, derechos y deberes, al garantizar la coherencia del ordenamiento[172].    

Así   pues, la Corte Constitucional ha determinado que la integración oficiosa de la   unidad normativa sólo será procedente cuando: (i) se demande una disposición   cuyo contenido deóntico no sea claro, unívoco o autónomo; (ii) la disposición   cuestionada se encuentre reproducida en otras disposiciones que posean el mismo   contenido deóntico de aquella[173]  y finalmente, cuando (iii) la norma se encuentre intrínsecamente relacionada[174]  con otra disposición que pueda ser, presumiblemente, inconstitucional[175].    

32. Ahora bien, para el primer supuesto, en el cual un   contenido normativo puede no ser autónomo, como en el caso de la demanda de   expresiones aisladas de un artículo, este Tribunal ha precisado que no siempre   que se demanda un fragmento de una disposición normativa se está ante una   proposición jurídica incompleta[176].   Igualmente, en este punto debe tenerse en cuenta que, aunque una expresión   resulte desde el punto de vista semántico y de la sintaxis, clara y unívoca,   puede ocurrir que tales atributos no resulten predicables desde la perspectiva   jurídica[177].    

Por   estas razones, la jurisprudencia constitucional ha indicado que, para resolver   los cargos de inconstitucionalidad formulados contra fragmentos normativos,   deben tenerse en cuenta dos aspectos: (i) que lo acusado sea un contenido   comprensible como regla de derecho que pueda contrastarse con las normas   constitucionales; y (ii) si los apartes que no han sido demandados perderían la   capacidad de producir efectos jurídicos en caso de declararse la inexequibilidad   del fragmento normativo demandado, evento en el cual es procedente la   integración de la unidad normativa[178].    

La integración normativa en el caso bajo   examen    

33. Descartada la configuración de la cosa juzgada y   establecida la vigencia de las disposiciones acusadas, la Sala evaluará la necesidad de una posible   integración de la unidad normativa respecto de:    

(i) el numeral 11 del artículo 7° del   Decreto Ley 2150 de 1992, por cuanto se comprobó que subrogó una de las   disposiciones demandadas, en la medida en que se trata de una norma posterior   que reprodujo de manera idéntica su contenido;    

(ii) el numeral 10 del artículo 7°   del Decreto Ley 2150 de 1992, el cual establece como función del Superintendente del Subsidio   Familiar la de aprobar o improbar los planes y programas de inversión para obras   o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su vigilancia “y   sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”; y,    

(iii) el artículo 20 de la Ley 789 de   2002, en tanto ella fue solicitada en la demanda como petición facultativa   para la Corte.    

34. En el presente caso, la Corte integrará la unidad   normativa respecto de los numerales 10 y 11 del artículo 7° del Decreto Ley   2150 de 1992, en los cuales se establecen las funciones del Superintendente del   Subsidio Familiar.    

Respecto del numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley   2150 de 1992, es evidente que se trata de una reproducción literal del literal   g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981. Por consiguiente, al tratarse de la   subrogación de una norma que ha sido reemplazada por otra que reproduce su   contenido de manera textual, procede la integración de la unidad normativa como   lo ha establecido esta Corporación[179].    

Así mismo, en relación con el numeral 10 del artículo   7° del Decreto Ley 2150 de 1992, la Sala advierte que se trata de una norma que   posee el mismo contenido deóntico de dos de las disposiciones demandadas. De   este modo, la inconstitucionalidad de los artículos 54 (numeral 2º) y 63 de la   Ley 21 de 1982 implicaría necesariamente que la citada norma contenida en el   Decreto Ley 2150 de 1992 devendría inconstitucional. A continuación, se presenta   el contenido de las normas previamente referidas.    

        

Normas demandadas                    

Norma objeto de integración   

Artículo 54 de la Ley 21 de 1982    

Artículo 54. Son           funciones de los Consejos Directivos:    

(…)    

2º. Aprobar, en consonancia con el orden de           prioridades fijadas por la presente ley, los planes y programas a que deban           ceñirse las inversiones y la organización de los servicios sociales.           Los planes y programas antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de           la Superintendencia del Subsidio Familiar.                    

Artículo 7° del Decreto 2150 de 1992    

Artículo 7°.           Funciones del Superintendente. El Superintendente del Subsidio Familiar es           agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción,           y como jefe del organismo tendrá las siguientes funciones:     

(…)    

10. Aprobar o improbar los planes y programas de           inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades           bajo su vigilancia, y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse.    

    

Artículo 63 de la Ley 21 de 1982    

Artículo 63. La Superintendencia del Subsidio Familiar tendrá en           cuenta el orden de prioridades señalado en el artículo anterior para aprobar           o improbar obras y programas sociales de las Cajas de Compensación.    

Parágrafo. Las inversiones en obras y programas           sociales y las que se hagan con los recursos destinados a atender gastos de           instalación, administración y funcionamiento, realizadas o que se realicen           por las Cajas de Compensación Familiar sin la debida aprobación oficial o en           contravención de disposiciones legales y que no cumplan los objetivos del           subsidio, deberán adecuarse, en un término prudencial, a las normas legales           y reglamentarias pertinentes. Si tal adaptación no se efectuare en el           término señalado o no fuere posible, se ordenará la venta de las obras           realizadas.”      

A partir de lo anterior, se observa que existe una   coincidencia en el contenido de las normas demandadas antes citadas y el numeral   10 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, pues todos los casos hacen   referencia a la función de la Superintendencia del Subsidio Familiar de aprobar   o improbar los planes, programas y proyectos de inversión para   obras o servicios sociales, por lo cual la inconstitucionalidad de los preceptos   demandados acarrearía la inexequibilidad de la disposición que se integra.    

35. Por último, en relación con la integración normativa   solicitada respecto del artículo 20 de la Ley 789 de 2002, conviene anotar que cada una de las disposiciones acusadas   presentan un contenido autónomo, claro e independiente respecto de dicha norma.   En efecto:    

(i) el   artículo 7°, numeral 10, del Decreto Ley 2150 de 1992, que señala como función   del Superintendente del Subsidio Familiar la de aprobar o improbar los planes y   programas de inversión para obras o servicios sociales que deben prestar las   entidades bajo su vigilancia “y sin cuya autorización aquellos no podrán   emprenderse”.    

(ii) el artículo 54 (numeral 2°) de la Ley 21 de 1982,   en el aparte demandado, dispone que los planes y programas de inversión y la   organización de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación   familiar deben someterse al estudio y aprobación de la Superintendencia del   Subsidio Familiar.    

(iii) el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 establece que   los planes y programas de inversión adelantados por las cajas de compensación   para obras o servicios sociales deben ser aprobados por la Superintendencia del   Subsidio Familiar, de acuerdo con el orden de prioridades previsto en dicha   normativa; y    

(iv) el numeral 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150   de 1992, en el fragmento demandado, dispone que la negociación de toda clase de   bienes inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar debe ser   aprobada por la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

36. Ahora bien, en relación con la segunda causal   enunciada, esto es, que la norma se encuentre reproducida en otras disposiciones   que tengan el mismo contenido deóntico, es claro que el artículo 20 de la Ley   789 de 2002 comprende elementos normativos distintos de las disposiciones   demandadas.  En este sentido, la citada disposición define, de manera   general, el régimen de inspección, vigilancia y control aplicable a la   Superintendencia de Subsidio Familiar, por lo cual no comparte identidad con las   normas acusadas, las cuales establecen facultades específicas de la entidad en   relación con ciertas actuaciones de las cajas de compensación familiar.    

Por último, no se evidencia una relación intrínseca o inescindible entre el artículo   20 de la Ley 789 de 2002 y las disposiciones objeto de la demanda, dado que   estas últimas son particulares y precisas. Además, no se advierte prima facie   que la disposición que se pretende integrar parezca inconstitucional.    

37. De conformidad con lo anterior, la Corte ha integrado   los numerales 10 y 11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992 a las normas   objeto de decisión en esta oportunidad. Por su parte, en cuanto a la solicitud   que se formuló respecto del  artículo 20 de la Ley 789 de 2002, considera que no   hay lugar a la integración normativa de la citada norma en el presente caso y,   en tal sentido, pasará a analizar el fondo del cargo de inconstitucionalidad   formulado.    

Planteamiento del problema jurídico y   esquema de resolución    

38. En el presente asunto, la demandante   considera que el artículo 6°, literal g) (parcial), de la Ley 25 de 1981 y los   artículos 54 (numeral 2°) y 63 de la Ley 21 de 1982 desconocen la naturaleza de   las funciones de inspección, vigilancia y control de las superintendencias, al   imponerle a las cajas de compensación familiar la obligación de contar con   aprobación previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para varias   actuaciones, entre las cuales se incluyen: (i) las obras y programas sociales   adelantados por dichas entidades; (ii) los planes y programas de inversión y la   organización de servicios sociales que prestan tales instituciones; (iii) la   negociación de toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.    

En tal sentido, la ciudadana sostiene que las citadas   atribuciones implican la cogestión con las entidades vigiladas, lo cual desborda   las funciones asignadas constitucionalmente a las superintendencias y su deber   de imparcialidad. De este modo, estima que se desconocen los artículos 115 y 189   (numeral 26) de la Constitución Política, los cuales disponen, respectivamente,   que las superintendencias forman parte de la Rama Ejecutiva y que el Presidente   de la República tiene como función ejercer la inspección y vigilancia sobre   instituciones de utilidad común[180].    

39. La Contraloría General de la República, la   Superintendencia del Subsidio Familiar y las Universidades del Rosario,   Externado de Colombia y de Ibagué, sostienen que las normas acusadas son   exequibles, con fundamento en las siguientes razones: (i) las competencias   de policía administrativa de las Superintendencias se encuentran dentro del   ámbito de configuración normativa del Legislador; (ii) no es obligatorio que se   establezcan las mismas medidas para todas las superintendencias, pues cada   sector puede requerir momentos de verificación distintos; (iii) se equipara   erróneamente la intervención estatal para inspeccionar, vigilar y controlar las   funciones de particulares con el control administrativo; (iv) la   Superintendencia del Subsidio Familiar no determina el sentido de la negociación   de bienes inmuebles o el contenido de programas u obras sociales sino que   verifica que tales actuaciones sean conformes a los lineamientos y finalidades   previstas por la ley para las cajas de compensación familiar; (v) la   acreditación del cumplimiento de las obligaciones de las cajas de compensación,   a través de autorizaciones previas, no puede calificarse como cogestión o   coadministración; (vi) las cajas de compensación familiar, pese a su condición   de particulares, tienen funciones que impactan el interés público y, por ello,   son necesarias las medidas demandadas; (vii) los recursos parafiscales que   administran las cajas de compensación familiar forman parte de los dineros   destinados a la seguridad social, de modo que es necesaria la intervención del   Estado; y (viii) la reglamentación de las normas demandadas garantiza que no   haya injerencia en las decisiones de los órganos directivos de las cajas de   compensación familiar, sino que asegura el cumplimiento de los fines para los   que están establecidos estos recursos.     

Por su parte, el Ministerio del Trabajo, la Asociación   Nacional de Cajas de Compensación Familiar (ASOCAJAS) y las cajas de   compensación familiar CONFA, COMFENALCO Antioquia, COMFAMILIAR Nariño, COMFAMA,   COMPENSAR, COLSUBSIDIO y CAFAM, así como la ciudadana Andrea Leyton Ramos, se   pronunciaron en favor de la declaratoria de inexequibilidad de las   disposiciones acusadas, por cuanto: (i) es desproporcionado que se exija a las   cajas de compensación familiar contar con autorizaciones previas para   operaciones propias del giro ordinario de sus negocios, pues torna gravoso el   cumplimiento de su objeto social;  (ii) las atribuciones previstas por las   normas demandadas no corresponden a las funciones de la Superintendencia del   Subsidio Familiar, pues implican la intervención en la libre negociación de los   bienes o en el diseño de planes de inversión de las cajas de compensación   familiar; (iii) no se enmarcan en el control posterior que se encuentra a cargo   de la citada Superintendencia; (iv) no existe justificación para que se impongan   autorizaciones previas a las actuaciones establecidas por los preceptos   acusados; (v) la Superintendencia del Subsidio Familiar solo puede ejercer   funciones de inspección y vigilancia, lo cual excluye el control; (vi) se genera   un doble control de la gestión fiscal de los recursos administrados, pues se   atribuyen a la Superintendencia del Subsidio Familiar funciones propias de la   Contraloría General de la República; (vii) se desconoce la autonomía propia de   las cajas de compensación familiar y se desplazan a sus órganos de dirección y   administración; y (viii) la autorización previa no es una medida idónea para   obtener un verdadero control de los negocios de las cajas de compensación,   debido a su ineficacia. Además, alegan que existen otros mecanismos menos   gravosos para garantizar los fines que persigue la norma.    

40. De acuerdo con el cargo formulado por la   demandante y las intervenciones ciudadanas, corresponde a la Sala Plena de la   Corte Constitucional determinar lo siguiente:    

¿Los artículos 7° (numerales 10 y 11) del Decreto Ley   2150 de 1992; 54 (numeral 2°) de la Ley 21 de 1982; y 63 de esta última   normativa, que establecen la obligación de contar con aprobación previa de la   Superintendencia del Subsidio Familiar para varias actuaciones de las cajas de   compensación familiar[181],   vulneran los artículos 115 y 189 (numeral 26) y el deber de imparcialidad por   desbordar las funciones de inspección, vigilancia y control previstas en la   Constitución para esta entidad?    

Con el propósito de resolver el problema jurídico   planteado, la Sala abordará los siguientes asuntos: (i) los límites al margen de   configuración del Legislador en la determinación de la estructura y funciones de   las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público; (ii) la   naturaleza de las funciones de inspección, vigilancia y control atribuidas al   Presidente de la República y delegadas en las superintendencias; (iii) la   naturaleza de las cajas de compensación familiar, su objeto, los principios que   rigen sus actuaciones y el carácter de los recursos que administran (iv) el   marco normativo de las atribuciones otorgadas a la Superintendencia del Subsidio   Familiar para autorizar las operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de   compensación familiar; y, finalmente, (v) analizará la constitucionalidad de las   normas, en relación con el cargo propuesto.    

Los límites al margen de configuración del   Legislador en la determinación de la estructura y funciones de las entidades que   forman parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público[182]    

41. La Constitución Política define la   estructura general del Estado, a través de la previsión de las Ramas del Poder   Público y los órganos autónomos, a los cuales singularizó y caracterizó mediante   la identificación de las autoridades que los conforman, la asignación de   competencias y el diseño de los mecanismos de colaboración armónica y controles   interorgánicos recíprocos entre los poderes públicos. Estos elementos, en   conjunto, se rigen por el principio de separación de poderes, que constituye un   elemento definitorio de la Constitución y contribuye a la configuración de un   sistema de pesos y contrapesos, que busca equilibrar la relación entre los   órganos del Estado y evitar poderes omnímodos o sin control.     

La importancia y el alcance fundamental de la   separación de poderes, en tanto principio rector en la definición de la   estructura del Estado, han sido ampliamente reconocidos por esta Corporación.   Particularmente, la Sentencia C-970 de 2004[183] manifestó que el objetivo primordial de este postulado   es garantizar la libertad de las personas y el desarrollo de los fines estatales   de forma eficiente. Adicionalmente, indicó que la separación funcional del poder   en diferentes ramas: (i) limita su alcance en la ejecución de las funciones de   cada uno de sus órganos; (ii) restringe la indebida injerencia sobre la   actividad de los asociados, lo que garantiza el goce efectivo de una mayor   libertad; y (iii) asegura que los órganos desarrollen una mayor especialización   institucional y, de esta manera, desempeñen de forma más técnica sus funciones.    

Por su parte, la Sentencia C-971 de 2004[184], reiterada por las Sentencias C-141 de 2010[185] y C-170 de 2012[186], indicó que el constituyente de 1991 optó por un   modelo en virtud del cual las funciones necesarias para cumplir los fines del   Estado se desarrollan a través de órganos autónomos e independientes. No   obstante, resaltó que la separación de poderes se encuentra matizada a través de   la colaboración armónica y el control recíproco entre las diferentes   instituciones. Lo anterior, corresponde a un sistema de frenos y contrapesos que   tiene como finalidad lograr la armonización entre una mayor eficiencia del   Estado y, al mismo tiempo, garantizar una esfera de libertad para sus asociados   que se materializa a través de la limitación del poder y la distribución y   articulación de competencias.    

42. Además de establecer los parámetros   esenciales de la estructura del Estado, el Constituyente radicó en el Legislador   una amplia competencia para la organización de la administración pública, a   través del otorgamiento de facultades para definir la estructura y funciones de   diversas entidades pertenecientes a la Rama Ejecutiva del Poder Público.    

Esta potestad se evidencia en el artículo   150 superior (numeral 7°), el cual asigna al Congreso de la República, a través   de la ley, las funciones de determinar la estructura de la administración   nacional y la de crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos   administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades   del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica. De igual   modo, le otorga la atribución de reglamentar la creación y funcionamiento de las   Corporaciones Autónomas Regionales, así como crear o autorizar la constitución   de empresas industriales y comerciales del estado y sociedades de economía   mixta.    

En consonancia con lo anterior, el artículo   210 de la Carta indica que solamente el Legislador puede autorizar o crear   entidades descentralizadas por servicios del orden nacional y el artículo 209   ejusdem  precisa que el control interno de la administración pública se ejercerá en los   términos que fije la ley.    

De este modo, la Sentencia C-350 de 2004[187]  recapituló los pronunciamientos de la Corte sobre la materia y señaló que la   definición de la estructura estatal asignada al Congreso de la República   comprende: (i) el diseño de los organismos que integran la administración   nacional, la fijación de sus objetivos, sus funciones y la vinculación con otros   entes para fines del control; (ii) la determinación del régimen jurídico de los   trabajadores, de la contratación y la adopción de medidas de tipo tributario; y   (iii) las características definitorias de las entidades, tales como la   independencia administrativa, técnica y patrimonial.    

43. Por lo tanto, es amplio el espectro de   regulación del Congreso de la República en la determinación de la estructura y   funcionamiento de la administración pública. Esta facultad ha sido objeto de   diversos pronunciamientos de esta Corporación, en los que se ha destacado su   amplitud, ya que se trata de una prerrogativa concedida por la Constitución a la   ley en términos abiertos.    

No obstante, esta potestad se encuentra   sujeta a los límites que se derivan de la Constitución Política, los cuales   incluyen las previsiones competenciales de rango superior, los principios   constitucionales, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus   autoridades, los propósitos de la administración y del servicio público y el   respeto por los derechos fundamentales de las personas[188].    

44. Particularmente, la jurisprudencia   constitucional ha destacado que el amplio margen de configuración del Legislador   abarca la regulación de la estructura, objetivos generales y atribuciones de las   superintendencias[189].   Sobre el particular, esta Corporación ha destacado que la ley puede determinar   la naturaleza de estas entidades[190], establecer si cuentan o   no con personería jurídica[191], la posibilidad de   delegar las funciones constitucionalmente asignadas al Presidente de la   República a estas instituciones, entre otros aspectos.    

Con todo, este margen de acción legislativo   respecto de la estructura y funciones de las superintendencias no es ilimitado.   En este sentido, esta Corporación ha señalado que resulta contraria a la   Constitución Política: (i) la asignación a las superintendencias de funciones   atribuidas a otros órganos constitucionales[192]; (ii) el   otorgamiento de competencias sobre las entidades vigiladas que resulten   desproporcionadas y desconozcan sus derechos fundamentales[193];   y (iii) la delegación en particulares de las funciones de inspección, vigilancia   y control[194],   entre otros.    

45. En conclusión, el Legislador dispone de un   margen de configuración amplio para determinar la naturaleza, estructura y   funciones de las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, tanto en el sector   central como en el descentralizado. Esta potestad es una manifestación del   principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el   marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios   superiores, las finalidades del Estado Social de Derecho y de sus autoridades,   los propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los   derechos fundamentales de las personas.    

Naturaleza de   las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al Presidente de   la República y delegadas en las superintendencias    

46. Si bien la Constitución Política se refiere   a las superintendencias en varios de sus artículos, en ninguno de ellos   establece un concepto de estas instituciones. No obstante, la Carta señala   varios elementos definitorios sobre esta materia, a saber: (i) forman parte de   la Rama Ejecutiva del Poder Público[195]; (ii) se encuentran   dentro de las instituciones cuya estructura y funciones corresponde definir al   Legislador[196], como fue expuesto   anteriormente; y (iii) se enlistan dentro de las entidades a las cuales el   Presidente de la República puede delegarles las funciones que determine la ley[197].    

Por su parte, los artículos 66 y 82 de la   Ley 489 de 1998 contienen los elementos básicos que caracterizan a las   superintendencias, entre los cuales se encuentran: (i) son organismos creados   por la ley, con la autonomía administrativa y patrimonial que ella señale; (ii)   cumplen funciones de inspección y vigilancia atribuidas por la ley o mediante   delegación que haga el Presidente de la República previa autorización legal[198];   y (iii) pueden o no contar con personería jurídica[199].    

47. Así, existen 10 superintendencias[200]  que se ocupan de la supervisión de distintos sectores y actividades económicas,   mercantiles o de interés público y realizan distintas funciones, de acuerdo con   el régimen legal previsto para cada una de ellas. Además, la ley ha asignado   funciones de inspección, vigilancia y control a otras autoridades distintas de   las superintendencias, tal y como ocurre, por ejemplo, con (i) el Ministerio de   Educación Nacional en relación con las instituciones educativas[201];   (ii) COLDEPORTES[202] respecto de los   organismos deportivos y demás entidades que conforman el Sistema Nacional del   Deporte[203]; y (iii) la Dirección   Nacional de Derechos de Autor[204] sobre las sociedades de   gestión colectiva[205].    

48. Ahora bien, además de las funciones de   inspección, vigilancia y control que les han sido encomendadas, las   superintendencias son titulares también de atribuciones reglamentarias,   sancionatorias[206]  y, en algunos casos, jurisdiccionales cuando la ley las habilita   expresamente para ello. Al respecto, esta Corporación ha avalado que estas   entidades cumplan las tres competencias previamente enunciadas y ha determinado   las condiciones para su ejercicio[207].      

49. En relación con las facultades de   inspección, vigilancia y control, esta Corporación ha reiterado que no existe   una definición unívoca de tales competencias[208]. De este modo, aunque la Carta   contiene múltiples referencias a estas atribuciones (particularmente en los   artículos 15, 26, 52, 67, 150 (numeral 8°), 189 (numerales 21, 22, 24 y 26),   265, 370 y 372 superiores) ni el   Constituyente ni el Legislador han adoptado un concepto único aplicable a todas   las áreas[209].    

No obstante, ello no quiere decir que   estas funciones carezcan de un contenido constitucional propio. Por el   contrario, como lo ha reconocido la jurisprudencia, este conjunto de potestades   “tiene un origen constitucional y un fundamento legal, ya que su ejercicio   sólo procede de conformidad con lo dispuesto por la Constitución y a partir de   los parámetros y criterios generales determinados previamente por el Legislador”[210].   De este modo, se trata de funciones   encaminadas a verificar “si las normas respecto de un determinado ámbito   jurídico se han cumplido o no para tomar las medidas sancionatorias o   correctivas que sean del caso”[211].    

50. En este ámbito, resulta útil ejemplificar   las medidas que la jurisprudencia constitucional, con base en la ley, ha   identificado como actividades de inspección, vigilancia o control, según el   caso, con el propósito de definir algunas generalidades en relación con estas   atribuciones.    

51. Con todo, a partir de un análisis de las definiciones   legales de estas facultades en relación con distintos sectores, la   jurisprudencia constitucional ha determinado y reiterado algunos criterios para   determinar el contenido y alcance de las funciones de inspección, vigilancia y   control en los siguientes términos[215]:    

(i)                 la inspección se refiere a   la posibilidad de solicitar y/o verificar información o documentos en poder de   las entidades sujetas a control[216];    

(ii)              la vigilancia alude al   seguimiento y evaluación de las actividades de la autoridad o entidad sometida a   ella[217]; y    

(iii)            el control en estricto sentido  abarca la posibilidad del ente que ejerce la función de ordenar correctivos, que   pueden llevar hasta la revocatoria de la decisión de la entidad controlada y la   imposición de sanciones[218].    

Adicionalmente, la Corte ha establecido que “la inspección y la vigilancia podrían clasificarse como   mecanismos leves o intermedios de control, cuya finalidad es detectar   irregularidades en la prestación de un servicio, mientras el control conlleva el   poder de adoptar correctivos, es decir, de incidir directamente en las   decisiones del ente sujeto a control”[219]. En consonancia con esta noción, la Corte ha entendido que el nivel de   intervención estatal obedece a un criterio de gradualidad, de modo que   entre mayor sea la gravedad de la situación de anormalidad de la entidad   vigilada, más intenso debe ser el alcance de la competencia utilizada[220].          

Así, las funciones de inspección, vigilancia y control, atribuidas al   Legislador para su regulación y al Gobierno Nacional en cuanto a su ejercicio,   constituyen mecanismos especiales diseñados para realizar, de modo concreto y en   un sector determinado de la actividad económica, las orientaciones generales de   la política estatal y para verificar, en el área respecto de la cual operan, la   materialización de los imperativos derivados del interés colectivo.    

52. Así mismo, estas funciones constituyen una   manifestación del papel del Estado como regulador de la actividad económica,   social y de interés público de los particulares[221], por cuanto permiten   dictar las pautas de acción para los agentes, así como la   posibilidad de intervenir ante posibles riesgos y corregir las eventuales   falencias o actuaciones contrarias al interés público en las que incurran las   entidades sometidas a estas atribuciones[222].      

53. Igualmente, la jurisprudencia de esta   Corporación ha reconocido que el Congreso de la República es titular de un   amplio margen de configuración legislativa[223] para desarrollar el contenido normativo de las   competencias constitucionales de inspección, vigilancia y control que debe   ejercer la Rama Ejecutiva del Poder Público[224].    

En efecto, de conformidad con el   artículo 150 superior, numeral 8°, los alcances específicos de las funciones de   inspección y vigilancia deberán ser precisados por el Legislador[225], como lo   ha señalado esta Corporación en varias decisiones[226], pues se trata de una   materia sujeta a reserva de ley.    

En relación con este punto, conviene   anotar que este ámbito de libertad normativa se extiende, incluso, a la   determinación de la entidad de la Rama Ejecutiva que debe desempeñar las   funciones de inspección, vigilancia y control, pues, en principio, el Legislador   puede asignarlas al organismo que considere pertinente siempre que su opción sea   razonable[227].    

54. Así mismo, la Corte Constitucional ha establecido   algunas reglas en relación con las facultades de inspección, vigilancia y   control, su ejercicio y su regulación, entre las cuales es posible enunciar:    

(i)               Se trata de funciones de   naturaleza administrativa[228].    

(ii)             Estas facultades forman   parte de los instrumentos establecidos por la Carta para la intervención del   Estado en la economía[229] y,   además, son competencias derivadas del ejercicio de la función administrativa[230].    

(iii)          El fundamento de estas   funciones no se encuentra previsto exclusivamente en el artículo 189 de   la Constitución[231].   En tal sentido, la   facultad legislativa en relación con la regulación de las competencias de   control, inspección y vigilancia del Ejecutivo se fundamenta en el artículo 334   superior, en el cual se dispone la dirección de la economía en cabeza del Estado   y su intervención en la misma “por mandato de la ley”[232].    

(iv)          Estas atribuciones   implican una concurrencia de competencias entre el Legislador y el Ejecutivo[233]. En este sentido, la regulación legal debe fijar las   reglas, instrumentos y condicionamientos apropiados para el efecto, mientras que   el Gobierno desarrolla tales pautas[234].    

(v)             No obstante, el   grado de discrecionalidad del cual dispone el Legislador en la determinación de   las funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es absoluto[235]. Por   tanto, debe respetar un núcleo básico esencial de las facultades otorgadas  al Presidente de la República, de modo que no se genere un vaciamiento a   las competencias de este último[236].    

(vi)          Aunque estas funciones   han sido asignadas al Presidente de la República, pueden ser delegadas en   otros entes estatales definidos por la ley, como las superintendencias, pues   es imposible que todas esas atribuciones sean directamente ejercidas por el Jefe   de Estado[237].   Al respecto, la jurisprudencia ha destacado que es deseable que las funciones de inspección,   vigilancia y control sean ejercidas preferentemente por organismos técnicos   especializados que, bajo la dirección del Presidente, ejecuten estas tareas[238].    

(vii)       Las superintendencias y entidades   administrativas a quienes se les delegan dichas atribuciones tienen un margen   de discrecionalidad en relación con su ejercicio. En este sentido, si bien   la ley define las pautas generales para el desempeño de estas funciones, el   Ejecutivo conserva un ámbito de apreciación para la aplicación de las normas   pertinentes[239].    

(viii)    No resulta constitucionalmente posible   establecer un juicio de igualdad entre las funciones asignadas a dos   superintendencias[240], por cuanto estas entidades responden a criterios   distintos en relación con su naturaleza jurídica, sus funciones, su estructura   administrativa y los asuntos sobre los que recae el control, circunstancias que   impiden predicar la identidad como presupuesto necesario para aplicar el   criterio relacional propio del citado juicio[241].    

(ix)          Tales competencias son   indelegables en particulares[242].    

Límites a la libertad de configuración del Legislador   en materia de inspección, vigilancia y control.    

55. No  obstante lo anterior, este Tribunal ha precisado que el grado de   discrecionalidad del cual dispone el Legislador en la determinación de las   funciones administrativas de inspección, control y vigilancia no es absoluto.   Por una parte, por cuanto en ningún caso esas atribuciones pueden llegar al   punto de vaciar las funciones del Presidente de la República como suprema   autoridad administrativa, dado que en ese ámbito existe una expresa “reserva   constitucional”. Por otra, debido a que la actividad legislativa está   condicionada “por la evaluación y valoración de las características técnicas   de la materia a delegar y por la especialidad del órgano que puede ser creado   para asumirla, buscando de este modo racionalizar la función administrativa”[243].    

56. Ahora bien, en cuanto al contenido   específico de estas funciones, esta Corporación ha estudiado cargos referidos al   desbordamiento de las atribuciones de inspección, vigilancia y control.    

Por ejemplo, en la Sentencia C-655 de   2003[244] se declaró la   inexequibilidad del  inciso tercero del artículo 20 de la Ley 789 de 2002   debido a que asignaba funciones propias del control fiscal a las   Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, lo cual vulneraba la   autonomía de la Contraloría General de la República y las atribuciones que la   Carta le otorga a dicho órgano autónomo.    

Igualmente, la Sentencia C-305 de 2004[245] declaró inconstitucionales las facultades   otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para, en el   curso de la toma de posesión de una entidad vigilada, ordenar la creación de   empresas a partir de la escisión de sociedades por acciones de capital privado.   Al respecto, la Corte sostuvo que se trataba de una medida desproporcionada,   pues desconocía el núcleo esencial del derecho de asociación, dado que los   particulares quedaban obligados a vincular su capital a empresas nuevas, creadas   a partir de la escisión de aquellas que se encontraban sujetas a toma de   posesión[246].    

Del mismo modo, la Sentencia C-782 de   2007[247] señaló que el contenido   primordial de las funciones de inspección y vigilancia es el de “verificar que el sujeto, entidad u   órgano controlado en relación con determinadas materias u ámbitos jurídicos se   ajuste a la ley” [248]. Por ende, consideró que “el Gobierno Nacional   puede inspeccionar y vigilar, pero (…) no puede dictar las normas, criterios o   parámetros generales a partir de los cuales se debe llevar a cabo la inspección   y vigilancia”[249]. Así   las cosas, estimó que se vulneraba la reserva legal y se desconocía el contenido   propio de las funciones de inspección, vigilancia y control, al delegar al   Gobierno Nacional la regulación íntegra de las materias concernientes a la   educación superior, pues el ejercicio de estas atribuciones debe fundamentarse   en parámetros legales básicos y mínimos que permitan su ejecución.    

También, la Sentencia C-145 de 2009[250]  consideró que una   habilitación otorgada a la Superintendencia de Sociedades para aplicar cualquier medida que estimara   conveniente en el marco de la intervención administrativa para la toma de   posesión de entidades que realicen actividad financiera sin autorización   estatal. Para la Corte, se trataba de una autorización con un alto grado   de indeterminación, lo cual desconocía los principios superiores de legalidad y   proporcionalidad.    

En esta misma línea, en la Sentencia   C-835 de 2013[251] se determinó que   resultaba inexequible la posibilidad de que la Dirección Nacional de Derecho de   Autor pueda imponer cualquier medida cautelar que encontrara razonable, para   garantizar el adecuado ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y   control.    

A su turno, la Sentencia C-491 de 2016[252] analizó el posible desbordamiento de las facultades   estatales de inspección y vigilancia sobre las instituciones de educación   superior, fundado en la norma legal que permite el reemplazo de consejeros,   directivos, representantes legales, administradores o revisores fiscales, por   una persona designada por el Ministerio de Educación. En relación con este   cargo, la Corte consideró que se trata de una medida preventiva que se enmarca   en las funciones de inspección y vigilancia que responde al incumplimiento u   obstrucción de los administradores en relación con sus deberes legales. De este   modo, cuando no se ejerce adecuadamente la autonomía universitaria, procede la   intervención estatal.    

Finalmente, en la Sentencia C-165   de 2019, la Corte Constitucional concluyó que las facultades administrativas   otorgadas a las Superintendencias de Industria y Comercio y de Sociedades para   practicar ciertas pruebas eran compatibles con la Carta, siempre y cuando se   ejercieran de conformidad con lo dispuesto en el CPACA y en el CGP y que no   comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras actividades   probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a reserva   judicial[253].    

De igual modo, en sede de tutela, esta   Corporación ha fijado importantes reglas en relación con el ejercicio de las   funciones de inspección vigilancia y control. En este sentido, se ha considerado   que el margen de acción de las superintendencias debe ser más restringido y   reglado cuando se trata de funciones de “control previo”[254].    

57. En consecuencia, el amplio margen de   configuración del Legislador en ningún caso puede implicar el desbordamiento de   las facultades de inspección, vigilancia y control establecidas   constitucionalmente. En otras palabras, la ley no puede otorgar cualquier   competencia ni asignar cualquier contenido a las referidas atribuciones, pues   debe atender a límites constitucionales tales como: (i) la razonabilidad y   proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la   prevalencia de los derechos fundamentales; 

  (iv) el principio de legalidad; (v) el propio contenido sustancial de las   facultades de inspeccionar, vigilar y controlar; y (vi) la atribución   constitucional de competencias a otras autoridades públicas. En este orden de   ideas, las medidas legislativas no pueden tornar nugatoria la autonomía de los   particulares vigilados.     

Naturaleza de las cajas de compensación   familiar, su objeto, los principios que rigen sus actuaciones y el carácter de   los recursos que administran    

58. Aunque la creación de las cajas de compensación familiar en Colombia se   encuentra estrechamente ligada a la aparición del subsidio familiar como   prestación otorgada por el empleador a sus trabajadores[255],   es claro que han evolucionado para convertirse en prestadores de servicios y   agentes económicos.    

En una primera etapa, mediante la Ley 90 de   1946 se asignó al Instituto de los Seguros Sociales (ISS) la función de   organizar “las Cajas de Compensación destinadas a atender a los subsidios   familiares que algunos patronos decidan asumir en beneficio de los asegurados   obligatorios o que lleguen a establecerse por ley especial o en las convenciones   colectivas de trabajo”. En este sentido, el subsidio familiar fue creado por   iniciativa patronal y sindical[256].    

Así, en 1954 se estableció la primera caja   de compensación familiar[257] y mediante el Decreto   118 de 1957 se estableció el subsidio familiar como una prestación económica   obligatoria para las empresas de mayor tamaño. Luego, en el Decreto 1521 del   mismo año, se reglamentaron por primera vez las cajas de compensación.   Posteriormente, la cobertura del subsidio familiar se amplió para beneficiar a   un número más significativo de trabajadores.    

En este sentido, las cajas de compensación,   que en un principio tenían una función restringida al pago del subsidio   familiar, aumentaron la oferta de servicios que suministraban al público cuando   se les otorgó la facultad de administrar tales recursos para invertirlos en   obras y servicios sociales[258].    

      

59. Progresivamente, se avanzó hacia el esquema   normativo actualmente vigente, en el cual las cajas de compensación están   autorizadas para participar en diferentes actividades económicas que van desde   la prestación de servicios de recreación, el comercio de bienes mediante cadenas   de supermercados, la prestación del servicio de salud y algunas actividades   financieras, entre otros[259].      

No obstante, de manera correlativa, el   Legislador ha desarrollado mecanismos para garantizar el adecuado manejo de los   recursos que administran las cajas de compensación familiar. En este sentido, en   1957 se estableció que debían ser autorizadas por el Ministerio del Trabajo.   Posteriormente, se determinó que dicha cartera ejercería la inspección y control   sobre estas entidades[260].    

60. En cuanto a la naturaleza de las cajas de   compensación familiar cabe anotar que, de conformidad con el artículo 39 de la   Ley 21 de 1982, son personas jurídicas de derecho privado, sin ánimo de   lucro, organizadas como corporaciones en la forma prevista en el Código Civil   que cumplen funciones de seguridad social y se hallan sometidas al control y   vigilancia del Estado en la forma establecida por la ley.    

En concordancia con lo anterior, el artículo 40 de esta   normativa señala que la Superintendencia del Subsidio Familiar es quien reconoce   personería jurídica a las cajas de compensación familiar, siempre que se cumplan   los requisitos previstos por dicha disposición[261].    

61. A su turno, el artículo 41 de la Ley 21 de   1982, adicionado por el artículo 16 de la Ley 789 de 2002, establece las   funciones de las cajas de compensación familiar, entre las cuales se encuentran:    

(i)               Recaudar, distribuir y   pagar los aportes, destinados al subsidio familiar y otros parafiscales   previstos por la ley;    

(ii)             Organizar y administrar   las obras y programas establecidos para el pago del subsidio familiar en especie   de acuerdo con el orden de prioridades señalado por la ley;    

(iii)          Ejecutar programas de   servicios dentro del orden de prioridades determinado en la ley;    

(iv)          Desarrollar actividades   relacionadas con sus servicios, la protección y la seguridad social, de   conformidad con las disposiciones que regulen la materia;    

(v)             Invertir en los   regímenes de salud, riesgos profesionales y pensiones, de acuerdo con las normas   que regulan estas materias;    

(vi)          Participar, asociarse e   invertir en el sistema financiero a través de entidades financieras, de acuerdo   a las normas legales y reglamentarias pertinentes;    

(vii)        Asociarse, invertir o   constituir personas jurídicas para la realización de cualquier actividad, que   desarrolle su objeto social;    

(viii)     A través de la sección   especializada de ahorro y crédito, adelantar la actividad financiera con sus   empresas, trabajadores, pensionados, independientes y desempleados afiliados en   los términos y condiciones que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional[262].   En relación con estas atribuciones, las funciones de autorización, inspección y   vigilancia las ejerce la Superintendencia Financiera; y    

(ix)          Cumplir con las demás   funciones que señale la ley.    

62. Como se evidencia a partir de las anteriores   consideraciones, la principal función de las cajas de compensación familiar, a   partir de la cual se originaron, es la administración de los recursos del   subsidio familiar[263], los cuales han sido   definidos por la Corte Constitucional como una renta parafiscal atípica[264],   dado que:    

“a diferencia de lo que ocurre con las   rentas parafiscales ordinarias, el pago del subsidio familiar obliga a todos los   empleadores, sin diferenciar si son públicos o privados e independientemente del   sector económico en el que se desempeñan. Además, en armonía con lo anterior,   los dineros que se recaudan por este concepto no benefician a un sector   económico específico sino a todos los trabajadores de bajos y medianos ingresos   en general. Y, finalmente, los beneficiarios del subsidio no son las personas   que pagan la contribución, es decir los empleadores, sino los trabajadores” [265].    

63. A su turno, en relación con el orden de   prioridades para sus inversiones y actuaciones, previsto por el artículo 62 de   la Ley 21 de 1982, esta Corporación mediante Sentencia C-1173 de 2001[266]  consideró ajustado a la Constitución Política que el Legislador señalara los objetivos y prioridades en los que   deben ser aplicados los recursos que administran las Cajas de Compensación. Al   respecto, sostuvo que se trata de una expresión de la competencia interventora   del Estado en la economía destinada a mejorar la calidad de vida de la población   trabajadora, puesto que pretende asegurar que los recursos recaudados de los   empleadores con destino al subsidio familiar sean invertidos en obras y   programas de interés general[267].    

De igual modo, en relación con los   recursos parafiscales antes mencionados, la Corte consideró que “los   beneficiarios no tienen un derecho subjetivo equiparable al que se ejerce   sobre la propiedad privada sino, por el contrario, un interés legítimo de que   las sumas recaudadas por ese concepto sean aplicadas en actividades que   favorezcan a la clase trabajadora” [268].    

64. Por otra parte, el Legislador ha establecido   algunas restricciones a las actuaciones de las cajas de compensación. Así, el   artículo 44 de la Ley 21 de 1982 prohíbe a estas corporaciones “facilitar,   ceder, dar en préstamo o entregar a título gratuito o a precios subsidiados,   bienes o servicios a cualquier persona jurídica o natural”, salvo expresa   autorización legal[269].    

En consonancia con lo anterior, las cajas de   compensación familiar se hallan, por expresa disposición legal[270],   sometidas a un régimen de transparencia, de conformidad con el cual deben   abstenerse de realizar ciertas actividades, entre las cuales resulta relevante   mencionar: (i) ejercer prácticas restrictivas de la competencia; (ii)   promocionar la prestación de servicios en relación con bienes de terceros frente   a los cuales, los afiliados, no deriven beneficio; (iii) incurrir en conductas   que sean calificadas como práctica no autorizada o insegura por la   Superintendencia de Subsidio Familiar; y (iv) incumplir con las apropiaciones   legales obligatorias para los programas de salud, vivienda de interés social,   educación, jornada escolar complementaria, atención integral a la niñez y   protección al desempleado.    

65. Con todo, es necesario reconocer que las   cajas de compensación familiar han diversificado sus actividades económicas y,   en este orden de ideas, se ocupan de otros aspectos distintos a la   administración de las rentas parafiscales derivadas del subsidio familiar. Al   respecto, la Sentencia C-890 de 2012[271]  recordó que, debido a esta situación, estas corporaciones estaban obligadas al   pago del impuesto al patrimonio con exclusión de los recursos parafiscales que   aquellas administran.    

Sin embargo, es indispensable resaltar que se trata de   entidades que desempeñan diversas actividades económicas y que las normas   legales han ampliado cada vez más el espectro de los posibles sectores en los   cuales pueden participar.    

Marco normativo de las atribuciones   otorgadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar las   operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de compensación familiar    

66. En el presente acápite, la Sala analizará de   manera específica el alcance de las normas demandadas, las cuales otorgan   competencias a la Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar, de   manera previa, las operaciones, negocios y actuaciones de las cajas de   compensación familiar, específicamente: (i) las obras y programas sociales adelantados por dichas entidades;   (ii) los planes y programas de inversión y la organización de servicios sociales   que prestan tales instituciones; y (iii) las transacciones respecto de toda   clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.    

67. La Ley 25 de 1981 creó la Superintendencia del Subsidio Familiar como la   institución encargada de la inspección y vigilancia de las entidades   responsables de recaudar los aportes y pagar las asignaciones del subsidio   familiar, con el propósito de que su constitución y funcionamiento se ajusten a   las normas legales y reglamentarias, así como a los estatutos internos de la   entidad vigilada.    

La citada norma fue expedida en vigencia de   la Constitución de 1886, la cual en su artículo 115, numeral 19, incluía como   competencia del Presidente de la República: “ejercer derecho de inspección y   vigilancia sobre instituciones de utilidad común para que sus rentas se   conserven y sean debidamente aplicadas, y que en todo lo esencial se cumpla con   la voluntad de los fundadores”.    

Sin embargo, en la Carta Política actual, la   atribución para el ejercicio de la inspección y vigilancia sobre las cajas de   compensación familiar no solamente se deriva de su carácter de instituciones de   utilidad pública[275] (en tanto corporaciones)   sino, además, en razón de su carácter de administradores del subsidio familiar,   el cual ha sido identificado por esta Corporación como parte del Sistema de   Seguridad Social[276], el cual se define como   de servicio público[277].     

68. Ahora bien, como se indicó anteriormente,   las cajas de compensación familiar han experimentado una transformación   significativa en las últimas décadas, pues pasaron de ser titulares de unas   pocas funciones, restringidas en su ámbito de acción, a ejercer múltiples   competencias en sectores económicos diversos. De este modo, su condición de   agentes económicos ha adquirido una nueva connotación a partir de las   modificaciones de su régimen legal.    

En este sentido, cabe destacar que se trata   de actores privados que participan en la economía e intervienen en el servicio   público de seguridad social e incluso, en algunos casos, pueden participar en su   prestación, como ocurre con la participación que tienen en el sector de la   salud.    

Pese a lo anterior, varias de las   características del modelo preconstitucional de inspección, vigilancia y control   de las cajas de compensación familiar se mantienen inalteradas, en la medida en   que ciertas competencias consagradas en las leyes anteriores a la creación de la   Superintendencia del Subsidio Familiar han sido incorporadas a normas   posteriores y conservan su vigencia hasta la actualidad.    

Sobre este particular, es oportuno recordar   que el Decreto Ley 062 de   1976[278] (el cual   asignaba la inspección y vigilancia de las cajas de compensación familiar al   Ministerio del Trabajo antes de la creación de la Superintendencia del Subsidio   Familiar) ya contemplaba atribuciones similares a las   que la demandante cuestiona en esta oportunidad. En efecto, el artículo 28,   literal i) del citado estatuto establecía como función de la División de Estudio   y Control de la Seguridad Social de la citada cartera: “Aprobar o improbar   los planes de inversión y toda clase de negociaciones de bienes de propiedad de   las instituciones de previsión social, cajas de compensación familiar o   asociaciones de cajas”.    

Esta facultad resultaba compatible con otras   competencias asignadas al Ministerio del Trabajo, entre las cuales se incluían   las de aprobar o improbar[279]: (i) las actas de las   asambleas de afiliados y las de los organismos directivos, de las cajas de   compensación familiar y asociaciones de cajas; (ii) los balances presentados por   las cajas de compensación familiar o asociaciones de cajas; y (iii) los   estatutos de las cajas de compensación familiar, asociaciones de cajas y   similares.    

En la actualidad, la Superintendencia del   Subsidio Familiar conserva únicamente la última de estas facultades en tanto   autorización previa, en la medida en que el estudio de los balances de las cajas   de compensación no se encuentra sujeto a la aprobación de esta entidad sino a su   revisión[280].    

69. Ahora bien, con la expedición de la Ley 789   de 2002, el régimen de inspección, vigilancia y control de las cajas de   compensación familiar sufrió algunas modificaciones importantes. Sin embargo,   contrario a lo expresado por algunos de los intervinientes en el presente   proceso, estos cambios no alteraron significativamente el alcance de las   competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar en relación con la   aprobación previa de ciertas actuaciones de las cajas de compensación familiar,   como pasa a exponerse.    

Así, en términos generales, el artículo 20   de la Ley 789 de 2002 dispone que: (i) las autorizaciones expedidas por la   Superintendencia del Subsidio Familiar deben regirse por los principios de celeridad, transparencia y oportunidad; (ii) si se   trata de programas o actividades que requieran autorización, la caja de   compensación familiar deberá tramitarlas y la respectiva autoridad debe   verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley; (iii) las autorizaciones a   las cajas de compensación se regulan conforme a “los regímenes de   autorización general o particular que se expidan al efecto”; y (iv) el   control se ejerce de manera posterior, “sin perjuicio de las funciones de   inspección y vigilancia”.    

70. De este modo, el Consejo de Estado ha   sostenido que el artículo 20 de la Ley 789 de 2002 es el fundamento de las   autorizaciones previas y vinculantes de los planes, programas y proyectos de   inversión para obras o servicios sociales, otorgadas por la Superintendencia del   Subsidio Familiar. Al respecto, es indispensable destacar lo señalado por esa   Corporación que, en razón de su importancia, se transcribe:    

“Las múltiples referencias de esta   disposición a las autorizaciones no solo permiten excluir su supuesta   incompatibilidad con el régimen de inspección, vigilancia y control establecido   por el legislador de 2002, sino que además hacen posible evidenciar que su   régimen (general o particular) dependerá en cada caso de las decisiones   adoptadas al respecto por la ley. En consecuencia no resulta cierto lo afirmado   por el demandante, según lo cual la ley 789 de 2002 dejó atrás el modelo de   autorizaciones previas para estatuir únicamente formas de control posterior.    

(…)    

La clara diferenciación contenida en el   artículo 20 de la ley 789 de 2002 entre autorizaciones (generales o   particulares) y el control posterior refuerza lo anterior. Esto, por cuanto   parece visible que al fijar esta regulación el legislador ha querido separar   estas figuras que podrían estar integradas y alude al control en tanto que   actividad que se ejerce siempre ex post y que por lo tanto habilita y comprende   la posibilidad de ordenar correctivos, imponer sanciones, elevar advertencias,   formular recomendaciones o incluso tomar decisiones a posteriori respecto de los   sujetos controlados y sus actos y determinaciones, mas no engloba las   autorizaciones. Éstas por definición son una forma de intervención ex ante   y, en consecuencia, fueron singularizadas y sustraídas por la ley de aquél otro   género o grupo de medidas”[281].    

Así mismo, el Consejo de Estado ha sostenido   que, en el contexto de las normas que rigen la aprobación de actuaciones de las   cajas de compensación familiar, las autorizaciones tienen un carácter preventivo   que resulta inherente a ellas. Además, esta competencia habilita a la   administración para obtener, procesar y valorar información como presupuesto   para tomar una decisión final, a través de un acto administrativo con efectos   obligatorios que declara que una determinada situación se ajusta a la legalidad   y al interés general[282].    

Adicionalmente, el máximo tribunal de lo   contencioso administrativo ha considerado necesario distinguir entre las   autorizaciones generales y las particulares. En esta última categoría, se   enmarcan las normas que contienen expresas facultades para que la   Superintendencia del Subsidio Familiar intervenga, de manera particular, sobre   la gestión de las cajas de compensación familiar, mediante la autorización de   determinados actos como, por ejemplo, los planes, programas y proyectos de   inversión para obras o servicios sociales de las entidades.    

71. Igualmente, es pertinente referir el Decreto 1053 de   2014[283], norma que tiene por objeto “[e]stablecer el   régimen de autorización para los planes, programas y proyectos de inversión en   obras o servicios sociales que desarrollen las Cajas de Compensación Familiar”.   Adicionalmente, este decreto impone una serie de condiciones para la utilización   y administración de los recursos parafiscales, dentro de las cuales se   encuentran:    

(i) la afectación de los recursos de las   cajas de compensación familiar, los cuales están destinados a la atención de las   prestaciones y servicios de la seguridad social y demás finalidades que prevea   la ley y no podrán comprometerse para fines diferentes. En este sentido, los   planes, programas y proyectos de inversión para obras o servicios sociales deben   destinarse a los trabajadores afiliados y a sus familias, salvo disposición   legal o reglamentaria que autorice lo contrario[284].    

(ii) el deber de registrar en la   contabilidad de las cajas de compensación familiar, los ingresos, gastos,   activos, pasivos y patrimonio originados en los aportes parafiscales, en forma   separada de aquellos que provengan de fuentes diferentes.    

72. En consonancia con estos parámetros, la   Superintendencia del Subsidio Familiar ha reglamentado lo concerniente a la   aprobación de programas y proyectos de las cajas de compensación familiar   mediante la Circular Externa 008 de 2018[285].    

73. En consecuencia, las disposiciones   demandadas tienen como antecedente las medidas de inspección y vigilancia   previstas por el Decreto Ley 062 de 1976, que data de la época en la cual el   Ministerio del Trabajo ejercía dichas funciones. Tales competencias fueron   asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar y se mantuvieron en el   ordenamiento jurídico pese a los cambios que han experimentado las funciones de   las cajas de compensación familiar.    

Con todo, es pertinente destacar que el   artículo 20 de la Ley 789 de 2002 introdujo modificaciones al régimen de   inspección, vigilancia y control sobre las cajas de compensación familiar. Sin   embargo, esta modificación normativa no implicó la abolición de las facultades   de la Superintendencia del Subsidio Familiar para la aprobación previa de   ciertas actuaciones de las entidades vigiladas. Por el contrario, la citada   disposición precisa el alcance de las autorizaciones que otorga la   Superintendencia, las cuales pueden ser generales o particulares, como en el   caso de las tres disposiciones demandadas.    

A continuación, la Corte estudiará el   alcance de cada una de las normas objeto de análisis.    

La competencia de la Superintendencia del   Subsidio Familiar para aprobar o improbar la negociación de toda clase de bienes   inmuebles de propiedad de las cajas de compensación familiar    

74. De conformidad con el numeral 11 del   artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, el Superintendente del Subsidio   Familiar tiene competencia para autorizar o negar toda clase de negociaciones de   bienes inmuebles de las cajas de compensación familiar, “con el objeto de   propender por la más eficiente administración y control”.    

75. Esta atribución se encuentra reglamentada en   el artículo 21 del Decreto 827 de 2003[286], el cual dispone que, para efectos de la   negociación de bienes inmuebles[287], las cajas de   compensación familiar, deben acreditar ante la Superintendencia del Subsidio   Familiar o la entidad que haga sus veces[288]:    

(i)               avalúo comercial   corporativo de peritos inscritos ante las lonjas de propiedad raíz;    

(ii)             justificación de la   transacción;    

(iii)          informe de la   destinación que se dará a los recursos;    

(iv)          copia del acta del   consejo directivo donde se autorice la transacción.    

Así mismo, de acuerdo con la Circular   Externa 008 de 2018[289],   expedida por la Superintendencia del Subsidio Familiar, la negociación de toda   clase de inmuebles[290] se enmarca en el régimen   de autorizaciones previas. Esta categoría abarca la venta, la compra, el   arrendamiento[291] y la permuta de bienes   raíces. En este sentido, además de los requisitos generales[292]  que se deben acreditar en la ficha técnica, la superintendencia exige otros   específicos de conformidad con el tipo de operación del que se trate.    

La competencia de la Superintendencia del   Subsidio Familiar para aprobar o improbar los planes y programas de inversión   para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su   vigilancia    

76. En relación con esta competencia, conviene   anotar que se encuentra prevista en tres normas legales distintas, las cuales se   encuentran dentro de las disposiciones estudiadas por la Corte Constitucional en   esta oportunidad:    

(i) el artículo 54, numeral 2°, de la Ley   21 de 1982, el cual establece que los planes y programas de inversión y la   organización de los servicios sociales que prestan las cajas de compensación   familiar deben ser sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del   Subsidio Familiar;    

(ii) el artículo 63 de la Ley 21 de 1982,   que contiene la facultad de la citada superintendencia de aprobar o improbar las   obras y programas sociales de las cajas de compensación cuando no se adecúen al   orden de prioridades previsto por el artículo 62 de la misma normativa[293]; y    

(iii) el artículo 7°, numeral 10, del   Decreto Ley 2150 de 1992, que señala como función del Superintendente del   Subsidio Familiar la de aprobar o improbar los planes y programas de inversión   para obras o servicios sociales que deben prestar las entidades bajo su   vigilancia “y sin cuya autorización aquellos no podrán emprenderse”.    

(i) Proyectos de modificaciones,   adecuaciones y mejoras respecto de las cajas de compensación familiar, en   función de los ingresos y el porcentaje de aportes señalados en el referido   decreto[295];    

(ii) Proyectos de inversión que se financien   con remanentes de los aportes generados en ejercicios anteriores, para la   atención de servicios sociales cuyo uso debidamente acreditado esté dirigido por   lo menos en un ochenta por ciento (80%) a beneficiarios del subsidio familiar;    

(iii) Proyectos que comprometan   exclusivamente la aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los   aportes parafiscales, para el desarrollo de las actividades contempladas por el   artículo 16 de la Ley 789 de 2002;    

(iv) Proyectos que hagan parte de la   administración del mecanismo de protección al cesante, cuando los recursos   deriven o se generen en el programa respectivo y se financien con cargo al   FOSFEC; y    

(v)   Proyectos que se encuentren incluidos dentro del límite máximo de inversión   conforme a los rangos y materias que, con criterio general, defina la   superintendencia y las que se realicen en cumplimiento de una orden de autoridad   judicial o administrativa.    

De igual modo, la norma en cita dispone que   los proyectos deben ser, en todo caso, remitidos a la Superintendencia del   Subsidio Familiar para su seguimiento. En este sentido, la entidad está   facultada para solicitar los documentos adicionales que requiera para el   ejercicio de estas funciones.    

78. En contraste, todos los planes, programas y   proyectos de inversión en obras o servicios sociales que no se encuentren en   el listado anteriormente indicado requieren de autorización previa de la   Superintendencia del Subsidio Familiar, sin la cual no podrán iniciarse bajo   ninguna modalidad[296].    

Finalmente, la Circular Externa 008 de   2018 establece que las cajas de compensación familiar, para la aprobación de   los planes, programas y proyectos de inversión en obras o servicios sociales,   deben acreditar y documentar los siguientes requisitos: (i) nombre; (ii)   objetivos; (iii) justificación; (iv) descripción; (v) localización; (vi)   servicio; (vii) valor; (viii) cronograma de ejecución del proyecto; (ix) tiempo   de recuperación; (x) estudio de mercado; (xi) cobertura; (xii) evaluación   social; y (xiii) evaluación financiera.    

Análisis del caso concreto. Las competencias   asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar para la aprobación previa   de ciertas actuaciones desbordan la naturaleza constitucional de las facultades   de inspección, vigilancia y control, por cuanto: (i) exceden el contenido propio   de estas potestades; (ii) no se sustentan en criterios de razonabilidad; y (iii)   vulneran el deber de imparcialidad en el ejercicio de funciones administrativas.    

79. La demandante sostiene que las normas   acusadas desconocen los artículos 115 y 189, numeral 26, de la Constitución   Política, en la medida en que exigen que la Superintendencia del Subsidio   Familiar apruebe, de manera previa: (i) los planes, programas o proyectos de   inversión en obras o servicios sociales; y (ii) toda clase de negociación de   bienes inmuebles de su propiedad. Para la actora, estas normas desbordan las   competencias de inspección, vigilancia y control asignadas a la Rama   Ejecutiva, por cuanto implican la cogestión y la coadministración con las   entidades vigiladas. Además, considera que estas atribuciones desconocen el   principio de imparcialidad, en la medida en que la superintendencia participa en   la producción de actos que, posteriormente, debe investigar.    

80. Como fue establecido en la parte   considerativa de esta providencia, el Legislador cuenta con un margen de   configuración amplio cuando se trata de determinar la naturaleza, estructura y   funciones de las superintendencias. Esta atribución es una manifestación del   principio de separación de poderes y está sometida a límites precisos, en el   marco de las competencias definidas en la Constitución, los principios   superiores, los fines del Estado Social de Derecho y de sus autoridades, los   propósitos de la administración y del servicio público y el respeto por los   derechos fundamentales de las personas.    

Particularmente, en relación con las   facultades de inspección, vigilancia y control delegadas en las   superintendencias, la jurisprudencia constitucional ha identificado ciertos   límites a la libertad de configuración legislativa, tal y como fueron descritos   en los fundamentos jurídicos 52 a 54 de esta providencia.    

En consecuencia, para determinar si la   exigencia de aprobación previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para   ciertas actuaciones y operaciones de las cajas de compensación familiar excede   el marco constitucional definido para las atribuciones de inspección, vigilancia   y control, resulta indispensable evaluar si esta medida desborda el contenido propio de estas   potestades, se ajusta a criterios de razonabilidad y es compatible con el deber   de imparcialidad que debe garantizarse en el ejercicio de la función   administrativa.    

81. Para este efecto, la Sala Plena abordará el   estudio del cargo por violación de los artículos 115 y 189 (numeral 16), en   relación con el desconocimiento de la naturaleza constitucional de las   facultades de inspección, vigilancia y control, a partir de la siguiente   metodología: (i) evaluará el marco competencial que implican tales funciones   para establecer si las normas demandadas implican un exceso respecto de estas   atribuciones; (ii) analizará, a partir de criterios de razonabilidad, la   exigencia de autorizaciones previas de la Superintendencia del Subsidio Familiar   respecto de las cajas de compensación; y (iii) determinará  si existe una   vulneración del deber de imparcialidad en el ejercicio de las potestades   administrativas referidas.    

A continuación, procede la Sala a   desarrollar cada uno de estos aspectos.    

El marco competencial de las funciones de   inspección, vigilancia y control en relación con las autorizaciones previas   sobre la negociación de bienes inmuebles y los planes, programas o proyectos de   inversión en obras o servicios sociales de las cajas de compensación.    

82. De conformidad con las reglas establecidas   en esta decisión[297], las competencias de   inspección, vigilancia y control carecen de una definición constitucional   expresa y unívoca. Pese a ello, la jurisprudencia de esta Corporación ha   considerado algunas de sus características definitorias y ha señalado que: (i)   la inspección  consiste en la verificación de información de las entidades sometidas a control;   (ii) la vigilancia implica el seguimiento y evaluación de las actividades   de las entidades sometidas a ella; y (iii) el control, en sentido   estricto, se refiere a la posibilidad de ordenar correctivos y sanciones para   encausar las actuaciones de los particulares, cuando existe una evidente   afectación del interés general en la actividad o sector vigilado.    

De este modo, tales competencias son   mecanismos de intervención estatal que operan de manera gradual, pues el más   leve es la inspección mientras que el más intenso es el control. Además, es   claro que se trata de formas de regulación de la actividad de los particulares   vigilados que deben sujetarse al debido proceso y que, en ningún caso, pueden tornar   nugatoria su autonomía, aun cuando, ante situaciones graves de incumplimiento,   es posible aplicar niveles de restricción cada vez más intensos sobre estos   derechos.    

83. Adicionalmente, como se ha reiterado a lo   largo de esta providencia, pese a que el Legislador tiene un ámbito de libertad   de configuración normativa para asignar distintas funciones en el marco de las   facultades de inspección, vigilancia y control en los diferentes sectores, dicha   potestad debe, en todo caso, respetar los límites que imponen los mandatos   constitucionales, entre los cuales se identifican: (i) la razonabilidad y   proporcionalidad de las restricciones; (ii) el deber de imparcialidad; (iii) la   prevalencia de los derechos fundamentales; (iv) el principio de legalidad; (v)   el propio contenido sustancial de las facultades de inspeccionar, vigilar y   controlar; y (vi) la atribución constitucional de competencias a otras   autoridades públicas.    

En este sentido, esta Corporación ha   señalado que es contraria a la Constitución Política: (i) la asignación a las   superintendencias de funciones que corresponden a otros órganos constitucionales   en virtud de la Carta; (ii) el otorgamiento de competencias sobre las entidades   vigiladas que resulten desproporcionadas y desconozcan sus derechos   fundamentales; y (iii) la delegación en particulares de las funciones de   inspección, vigilancia y control, entre otros.    

84. En relación con estos límites al margen de   configuración legislativo, es indispensable señalar que las funciones de   inspección, vigilancia y control tienen un significado normativo propio,   pese a que el Constituyente no las definió expresamente. Una conclusión   contraria implicaría que el Legislador podría dotar de cualquier contenido estas   funciones, lo cual podría, eventualmente, anular la especificidad de estas   figuras jurídicas pese a que la Carta utiliza esta fórmula en múltiples   ocasiones (particularmente en los artículos 15, 26, 52, 67, 150 (numeral 8°),   189 (numerales 21, 22, 24 y 26), 265, 370 y 372 superiores).    

Así, por ejemplo, si se asumiera que la ley   puede clasificar cualquier tipo de competencia como función de inspección,   vigilancia o control, se podría llegar al absurdo de sostener que una norma que   otorgue a las superintendencias la potestad de aprobar previamente todas las   decisiones de los órganos directivos de las entidades vigiladas u otra que   permita a la administración disponer de sus recursos o bienes, como sustituto de   la voluntad del particular, resultaría ajustada a la Carta Política.    

En contraste, es claro que las atribuciones   de inspección, vigilancia y control deben enmarcarse en el concepto de   regulación  de distintos sectores de la actividad económica, social o de interés público,   como se expuso en el acápite correspondiente a la naturaleza de estas funciones.    

85. A partir de este entendimiento, resulta   claro que la actividad regulatoria del Estado respecto de los particulares –en   la cual se enmarcan las facultades de inspección, vigilancia y control– no   implica una sustitución de su autonomía ni una intervención desmesurada en sus   decisiones, pues ello sería propio de un modelo económico completamente   estatizado, lo cual no corresponde a un sistema regulatorio como el colombiano.    

En tal sentido, las competencias de   inspección, vigilancia y control no pueden generar un grado de intromisión   que anule la autonomía de los particulares y las facultades de las entidades   vigiladas, en tanto la regulación implica el establecimiento de pautas de   acción para los agentes económicos y sociales, así como la posibilidad de   intervenir ante posibles riesgos y corregir las eventuales falencias o   actuaciones contrarias al interés público en las que incurran las entidades   sometidas a las tantas veces referidas potestades, pero en ningún caso genera la   sustitución de los particulares en la adopción de decisiones sobre la gestión de   sus asuntos.    

86. No obstante, el análisis del posible   desbordamiento de las facultades de inspección, vigilancia y control debe   necesariamente atender a las circunstancias específicas de cada sector económico   concreto, dado que la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que no   hay lugar a la comparación entre las facultades de las distintas   superintendencias, en razón a las características propias de cada uno de los   tipos de entidades vigiladas.    

En consecuencia, no resulta admisible   extrapolar las conclusiones respecto de los excesos en las competencias de   inspeccionar, vigilar y controlar, por cuanto el juez constitucional debe   determinar, en cada caso concreto y a partir de los parámetros normativos que   definen cada actividad económica, si se presenta una situación de   extralimitación en el contenido de las atribuciones que, de conformidad con el   diseño constitucional vigente, tienen un carácter regulatorio y no de   estatización plena de la economía.    

87. Pese a lo anterior, es ilustrativo que, en   el caso de otros particulares que administran recursos parafiscales de la   seguridad social como sucede con las EPS[298] o de   entidades financieras que captan y manejan recursos del público (vigiladas por   la Superintendencia Financiera de Colombia), no se ha establecido una exigencia   de aprobación previa de esta naturaleza.      

88. De conformidad con lo anterior, la exigencia   de autorizaciones previas para “toda clase de negociaciones de bienes   inmuebles” de propiedad de las cajas de compensación, prevista en el numeral   11 del artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992, implica un desbordamiento de   las funciones de inspección, vigilancia y control asignadas al Presidente de   la República y delegadas en la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

En efecto, aunque para la aprobación o   improbación de los negocios con bienes raíces de las cajas de compensación se   requiere la verificación de documentos o información (lo cual, a primera vista,   corresponde a la definición de la función de inspección), es claro que la   facultad de la Superintendencia del Subsidio Familiar prevista por las normas   demandadas va mucho más allá,   pues además de revisar el avalúo comercial corporativo del respectivo inmueble y   la autorización otorgada por el consejo directivo, esa entidad tiene la potestad   de valorar si la transacción está justificada y si la destinación de los   recursos es adecuada, conforme a su propio criterio.    

De este modo, la propia superintendencia se  convierte en un agente que   toma decisiones sobre las   transacciones de las cajas de compensación familiar e, incluso, puede decidir   sobre su conveniencia. Esta última competencia no forma parte de la función de   inspección pues desborda la verificación de información e implica una   intervención sustancial en la conducción de los negocios de la caja de   compensación, pues de la administración depende que el acto jurídico futuro   tenga validez y eficacia.    

Por consiguiente, como se desprende de los   razonamientos expuestos, la función otorgada a la Superintendencia del Subsidio   Familiar para aprobar o improbar toda clase de negociaciones con bienes   inmuebles va más allá de las facultades para verificar información y documentos   relevantes —inspección— o para el  seguimiento y evaluación de las   actividades de entidad —vigilancia—‍, en la práctica la posibilidad de realizar   un negocio jurídico se sujeta a la existencia de una aprobación otorgada por la   autoridad administrativa, en ausencia de la cual no podría realizarse o   carecería de validez.    

89. En esta medida, la decisión definitiva   respecto de la actuación no es tomada por los órganos directivos de la caja de   compensación familiar respectiva sino por la Superintendencia del Subsidio   Familiar, la cual cuenta con un amplio margen de discrecionalidad para aprobar o   improbar la operación comercial. En efecto, el grado de amplitud del ámbito de   decisión con el que cuenta la superintendencia se evidencia en la reglamentación   actual de esta prerrogativa, de conformidad con la cual: (i) no solo abarca la   venta sino también la adquisición de bienes inmuebles de la caja de   compensación, aun cuando ellos no son “de su propiedad” en estricto   sentido; (ii) se extiende incluso al arrendamiento de bienes raíces, pese a que   no se trata de una transferencia del dominio de dichos inmuebles; y (iii) la   superintendencia evalúa la “justificación de la transacción”, de   conformidad con el Decreto 827 de 2003 y con la Circular Externa 008 de 2018,   sin que se introduzcan otros aspectos de carácter reglado que permitan   determinar cuándo una negociación carece de justificación “suficiente” o no está   debidamente cumplido este requisito.       

Como se evidencia, esta valoración mantiene   un margen amplio de discrecionalidad asociado a la apreciación de la conveniencia de un negocio o una   operación económica. Así,   una transacción podría ser rechazada o no autorizada porque no se justifica en   términos generales de conveniencia, con lo cual se revoca la decisión tomada por   la corporación, mediante los órganos legítimamente constituidos y con las   formalidades previstas por la ley.    

90. En razón de lo anterior, la amplitud del   ámbito de decisión de la Superintendencia del Subsidio Familiar deja sin margen   de acción a los órganos directivos de la caja de compensación familiar. De   manera que la competencia analizada implica efectivamente la cogestión con   las entidades vigiladas y, en tal sentido, desnaturaliza el marco de las   funciones de inspección, vigilancia y control en tanto competencias   regulatorias, que son una expresión de la intervención del Estado en la economía   y que no pueden implicar la sustitución de los particulares al momento de   decidir acerca de las cuestiones propias del giro ordinario de sus negocios.    

91. Aunado a lo anterior, es pertinente recordar   que la norma demandada se refiere a “toda” transacción de bienes   inmuebles, motivo por el cual no podría excluirse ninguna operación comercial   que realice la caja de compensación familiar, aun cuando se realice   exclusivamente con recursos provenientes de fuentes distintas de la   administración del subsidio familiar. Además, la disposición objeto de estudio   anula la posibilidad de exceptuar negociaciones de bienes inmuebles, aunque   comprometan un capital que no resulte significativo para el patrimonio de la   caja de compensación.    

En este sentido, aun cuando podría alegarse   que la reglamentación de esta facultad matizaría el margen de arbitrariedad que   se confiere a la Superintendencia del Subsidio Familiar, es claro que, de   conformidad con el artículo 150 superior, numeral 8°, corresponde al Legislador   establecer las pautas básicas para el ejercicio de las facultades de inspección,   vigilancia y control. En tal sentido, como consecuencia del grado de amplitud de   la función otorgada a la citada superintendencia, el desbordamiento de las   nociones constitucionales de inspección, vigilancia y control se correlaciona   con la falta de especificidad en el contenido de esta atribución, motivo por el   cual la reglamentación existente no ofrece una solución al exceso en el   ejercicio de competencias del Legislador, pues las restricciones a la aplicación   de esta medida deben ser también impuestas mediante la ley.    

92. Ahora bien, la exigencia de autorizaciones   previas para los planes, programas o proyectos de inversión en obras o servicios   sociales de las cajas de compensación, contenida en los artículos 54 (numeral   2°) y 63 de la Ley 21 de 1982, así como en el artículo 7° (numeral 10) del   Decreto 2150 de 1992, también excede las facultades de inspección, vigilancia   y control asignadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

En efecto, esta función implica un   desbordamiento de las facultades antes mencionadas por cuanto, de conformidad   con la regulación vigente, la caja de compensación familiar debe indicar la   justificación y los objetivos del proyecto, además de contar con una evaluación   social y una financiera, sin que la regulación establezca con claridad cuáles   son los parámetros objetivos para aprobar o improbar esta clase de   negociaciones.    

93. Sobre este particular, son igualmente   aplicables varias de las consideraciones formuladas en relación con la   competencia de la superintendencia para aprobar o improbar toda clase de   negociaciones de bienes inmuebles, previamente analizadas. De este modo, la   imposición de una aprobación previa respecto de planes, programas o proyectos de   inversión no se enmarca en la noción de inspección, pues no se refiere   únicamente a la verificación de información ni se ubica en el marco de la   vigilancia, dado que no solo involucra el seguimiento o la evaluación de las   actividades de las cajas de compensación, sino que implica una intervención   directa en la toma de la decisión correspondiente, de modo que va más allá del   ámbito de las funciones de inspección, vigilancia y control.    

Más bien, la autorización previa para los   planes, programas y proyectos de inversión en obras sociales constituye una   injerencia de la superintendencia, que le permite incidir en la orientación   empresarial de las cajas de compensación familiar, dado que, en ausencia de su   aprobación previa, los planes, programas y proyectos de inversión no podrán   emprenderse.    

94. En conclusión, las atribuciones de   inspección, vigilancia y control están sometidas a los límites que impone la   Constitución al Legislador para su definición, deben enmarcarse en el concepto   de regulación económica y no pueden generar un grado de intromisión que anule la   autonomía de los particulares y las facultades de las entidades vigiladas. Para   la Corte, las medidas objeto de análisis implican un desbordamiento de las   competencias previamente enunciadas, por cuanto: (i) exceden el ámbito propio de   la inspección y vigilancia en la medida en que van más allá de la naturaleza   constitucional prevista para aquellas; (ii) la propia superintendencia se   convierte en un agente que toma decisiones sobre las transacciones de las cajas   de compensación familiar e, incluso, puede decidir sobre su conveniencia; (iii)   la superintendencia desplaza a los órganos directivos de las cajas de   compensación, en virtud del alto grado de discrecionalidad que permiten las   normas acusadas; y (iv) generan efectivamente la cogestión con las entidades   vigiladas.    

Para la Corte, se trata de medidas   paternalistas de carácter económico, en tanto suponen que las cajas de   compensación familiar carecen de la capacidad de gestionar sus propios intereses   de manera adecuada y que, de no existir estos controles previos, incurrirán en   uso indebido de los recursos parafiscales, pese a la existencia de múltiples   competencias de la Superintendencia del Subsidio Familiar que, como se verá,   tienen un poder disuasorio respecto de esta eventualidad.    

Evaluación de las normas demandadas a partir   de criterios de razonabilidad. Existen otras medidas para proteger los recursos   parafiscales de la seguridad social que no implican un grado de restricción tan   elevado sobre los particulares que administran estos recursos    

95. Conviene anotar que la exigencia de contar con   autorizaciones previas de la Superintendencia del Subsidio Familiar constituye   una restricción para los derechos y prerrogativas de las cajas de   compensación familiar, en su condición de entidades sometidas a la inspección,   vigilancia y control, por cuanto limita: (i) su autonomía privada, pues implica   un recorte de las facultades para tomar decisiones sobre la gestión de sus   asuntos; (ii) el ejercicio del derecho de propiedad de estas entidades que   tienen la naturaleza de particulares y administran también recursos de su   patrimonio propio, que no tienen la naturaleza de parafiscales; (iii) su   libertad de empresa, en tanto se trata de corporaciones que ejercen distintas   actividades económicas y mercantiles; y (iv) la libre competencia económica, en   cuanto se imponen cargas adicionales a las cajas de compensación familiar en   comparación con otros agentes del mercado que desempeñan las actividades para   las cuales se encuentran facultadas estas entidades.    

96. En este escenario, es indispensable destacar que la   exigencia impuesta a las cajas de compensación familiar, que implica contar con   autorización previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar para (i) toda   negociación de bienes inmuebles de su propiedad; y (ii) los planes, programas o   proyectos de inversión en obras o servicios sociales que decidan realizar en   beneficio de los afiliados tiene como propósito garantizar que las cajas de   compensación administren adecuadamente los recursos parafiscales derivados del   subsidio familiar. En otras palabras, al someter a autorizaciones previas de la   Superintendencia del Subsidio Familiar ciertas actuaciones y operaciones de las   cajas de compensación, el Legislador pretende que esta entidad evite un uso de   estas rentas con propósitos ajenos a su destinación específica o que las ponga   en riesgo, cuando su utilización tiene una afectación a la seguridad social.    

Como es evidente, la Constitución Política, lejos de   prohibir la implementación de controles para el buen manejo de los recursos   parafiscales de la seguridad social, promueve tales propósitos. Al respecto, es   pertinente recordar que el artículo 48 superior dispone que “[n]o se podrán   destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social   para fines diferentes a ella”. Además, tales rentas deben administrarse de   conformidad con el principio de eficiencia y bajo la dirección, coordinación y   control del Estado.    

97. No obstante, es claro que el mecanismo de las   autorizaciones previas para ciertos negocios y operaciones de las cajas de   compensación familiar no es adecuado para dicha finalidad, toda vez que no   se enmarca en las competencias de inspección, vigilancia y control establecidas   por la Constitución y existen otras medidas para garantizar la destinación   específica de estos recursos.    

98. Sobre este particular, es indispensable analizar si la   protección de los recursos parafiscales implica, necesariamente, desplazar la   voluntad de los particulares y sustituirla por la decisión estatal.    

Al respecto, conviene precisar que la administración de   contribuciones parafiscales en cabeza de particulares es una expresión de la   participación de todos en las decisiones que los afectan, pues la ley confía   dicha gestión en personas o entidades privadas, por razones de eficiencia   administrativa, tales como el traslado de las competencias y funciones estatales   hacia los beneficiarios del servicio o la garantía de su prestación por personas   que posean medios técnicos o especiales conocimientos en la gestión empresarial[299].    

Así, cuando los particulares[300] administran recursos   parafiscales se encuentran sujetos al régimen legal correspondiente. No   obstante, la Corte ha considerado que, en el proceso de toma de decisiones de   las entidades que ejercen la gestión de tales rentas, no puede excluirse a los   particulares encargados de la administración de tales recursos, en favor de los   organismos estatales. Al respecto, ha sostenido la Corte:    

“la representación del sector público, del Estado, no   puede llegar a eliminar, en la práctica, la de quienes aportan los recursos y   tienen el derecho a disfrutar exclusivamente de los beneficios generados por los   mismos. Privarlos de representación, o darles una tan exigua que no les   permita intervenir en las decisiones sobre la administración y la inversión    de los recursos que tributan, contradice la propia esencia del sistema de   parafiscalidad basado en el beneficio exclusivo de los aportantes”[301].    

99. Resulta especialmente pertinente para el presente caso   señalar, a modo de ejemplo, que no se han previsto controles previos de tal   intensidad en el caso de las empresas promotoras de salud (EPS), las cuales   también administran recursos parafiscales destinados a la seguridad social.    

En este sentido, la Sentencia C-349 de 2004[302]  estableció que el patrimonio propio de la EPS no tiene el carácter de   recurso parafiscal. En esa oportunidad,  el demandante consideraba que la   escisión del antiguo ISS en distintas empresas sociales del estado vulneraba los   principios constitucionales en materia tributaria. No obstante, la Corte   Consideró que la transferencia total o parcial de bienes pertenecientes a las   EPS a otras entidades del mismo sector no desconoce la destinación específica de   los recursos parafiscales, en la medida en que se distingue el patrimonio de la   entidad de las rentas que se encuentran bajo su administración.    

100. Con todo, es indispensable recordar que los   organismos de control son competentes para ejercer vigilancia administrativa   respecto de los recursos parafiscales y sus administradores. En efecto, como   lo aclararon varios de los intervinientes y lo ha previsto la jurisprudencia   constitucional de modo reiterado, la gestión de los recursos parafiscales es   objeto de control fiscal por parte de la Contraloría General de la República[303]. Dicha entidad tiene   amplias facultades para garantizar el manejo adecuado de estas rentas.    

Aunado a ello, la Procuraduría General de la Nación   también ejerce control disciplinario respecto de quienes administran los   recursos parafiscales, en la medida en que se trata de una función pública   encomendada por la ley a determinados particulares[304].    

101. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta el cambio de   contexto normativo originado en la expansión de las facultades de las cajas   de compensación familiar, el cual no ha desencadenado una modificación en   ciertos mecanismos de intervención sobre ellas que todavía se encuentran   diseñados para controlar entidades con funciones altamente restringidas.    

En este sentido, la medida objeto de análisis, que   disponía la autorización previa de la Superintendencia del Subsidio Familiar   para ciertas operaciones, tuvo su origen en un contexto en el cual las cajas de   compensación familiar desempeñaban pocas actividades y su financiamiento se   ligaba estrechamente al pago del subsidio familiar por parte de los empleadores.   No obstante, al permitirse la participación de estas empresas en un número cada   vez más alto de sectores y actividades, la posibilidad de obtener recursos por   fuera del recaudo de las rentas parafiscales atípicas derivadas del subsidio   familiar se incrementó significativamente.    

Así las cosas, la modificación del marco normativo que   regula las cajas de compensación familiar y su tránsito de agentes económicos   muy limitados a empresas con participación en varios sectores contrastan con el   rezago de una medida económica de carácter paternalista, que data de la etapa en   la cual el Ministerio del Trabajo ejercía la inspección y vigilancia sobre las   cajas de compensación familiar y no contaba con las herramientas legales que,   como se verá, han sido otorgadas a la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

102. Por otra parte, la Sala advierte que la   Superintendencia del Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de   intervención para evitar que se presente una destinación indebida de los   recursos parafiscales administrados por las entidades sometidas a su   vigilancia. De este modo, las normas legales[305] le atribuyen facultades   adicionales a las cuales se estudian en esta providencia, entre las cuales se   enlistan:    

(i)               Instruir a las entidades vigiladas   sobre la forma como deben cumplir las disposiciones que regulan su actividad,   fijar los criterios técnicos y jurídicos que faciliten el cumplimiento de tales   normas y señalar los procedimientos para su cabal aplicación;    

(ii)             Ejecutar el control administrativo   financiero y contable sobre las entidades sometidas a su inspección y   vigilancia;    

(iii)          Solicitar a las entidades vigiladas   los estados financieros, para que el Superintendente formule sus observaciones,   las cuales son obligatorias la entidad vigilada;    

(iv)          Definir para cada entidad vigilada   planes de desarrollo, necesidades básicas insatisfechas, límite máximo del monto   anual de las inversiones, gastos administrativos y la formación de las reservas    

(v)             Reconocer, suspender y cancelar la   personería jurídica de las entidades sometidas a su vigilancia;    

(vi)          Aprobar o improbar los estatutos   internos de cada entidad sometida a su vigilancia así como las modificaciones   que se hagan a ellos;    

(vii)       Aprobar o improbar los actos de elección y de decisión   de sus asambleas de afiliados y organismos directivos;    

(viii)    Imponer, por medio de resoluciones motivadas, sanciones   pecuniarias a los representantes legales, los miembros de los consejos   directivos, los revisores fiscales y los funcionarios de las entidades sometidas   a su vigilancia, por infracción a las leyes y estatutos, o por inobservancia de   las instrucciones impartidas por la Superintendencia;    

(ix)          Intervenir administrativamente, en   forma total o parcial, las entidades sometidas a su vigilancia, por infracción a   las leyes y estatutos, o por inobservancia de las instrucciones impartidas por   la Superintendencia;    

(x)             Adoptar medidas cautelares como: a.   Intervención administrativa total de la entidad vigilada; b. Intervención   administrativa parcial, por servicios o por áreas geográficas o de operación; c.   Imposición de multas sucesivas hasta por cien (100) salarios mínimos legales   mensuales hasta que cese la actuación ilegal o no autorizada; d. Vigilancia   especial con el fin de superar, en el menor tiempo posible, con la situación que   ha dado origen a la medida.    

(xi)          Emitir las ordenes necesarias para   que se suspendan de inmediato las prácticas ilegales o no autorizadas y se   adopten las medidas correspondientes correctivas y de saneamiento; y    

(xii)       Ordenar la práctica de visitas especiales u ordinarias   a las entidades vigiladas, así como la práctica de investigaciones   administrativas.    

103. Finalmente, la Corte observa que el régimen de   autorizaciones previas sobre ciertos negocios y operaciones implica una   externalidad negativa para las actuaciones de las cajas de compensación familiar,   que concurren en varios sectores económicos con otros agentes que no están   sometidos a esta misma restricción.    

En relación con este aspecto, se debe considerar lo   expuesto en esta providencia con respecto al cambio del contexto económico que   han experimentado las cajas de compensación familiar, en la medida en que   actualmente intervienen en varios sectores de la economía que están regidos por   reglas de mercado. No obstante, estas corporaciones quedan en desventaja   respecto de los demás actores económicos que concurren con ellas en las   distintas actividades económicas que están facultadas para desempeñar. En este   sentido, las medidas analizadas implican una desigualdad para las cajas de   compensación para reaccionar a la dinámica del mercado, lo cual puede incidir en   la libre competencia.    

104. En consecuencia, las normas demandadas no se ajustan a   criterios de razonabilidad por cuanto: (i) existen otras medidas para garantizar   la destinación específica de estos recursos; (ii) se ha distinguido entre el   patrimonio de la entidad que administra los recursos parafiscales y dichas   rentas; (iii) los órganos de control son competentes para ejercer vigilancia   administrativa (en materia fiscal y disciplinaria) respecto de los recursos   parafiscales y sus administradores; (iv) existe un cambio de contexto normativo   y económico para las cajas de compensación, el cual deriva en que la restricción   sobre sus operaciones económicas se torne irrazonable; (v) la Superintendencia   del Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de intervención para evitar   que se presente una destinación indebida de los recursos parafiscales; y (vi)   estas medidas implican una externalidad negativa para las actuaciones de las   cajas de compensación familiar, lo cual puede afectar la libre competencia.    

Desconocimiento del deber de imparcialidad   en el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control. Las normas   demandadas permiten que la Superintendencia del Subsidio Familiar participe en   la producción de actos que, posteriormente, serán objeto de su vigilancia y   control    

105. De conformidad con la Constitución Política[306]  y la jurisprudencia de esta Corporación[307], el ejercicio   de la función administrativa se encuentra sujeto al principio de imparcialidad.   En este sentido, la inspección, vigilancia y control que desempeñan las   superintendencias sobre los distintos sectores sometidos a su vigilancia deben   ejecutarse con arreglo a este mandato. Al respecto, la Corte Constitucional ha   señalado:    

“[E]n desarrollo de la atribución referente   al control, vigilancia y supervisión por parte de la superintendencia bancaria,   esta instruye a las instituciones sujetas a control, sobre la manera como se   debe asegurar el cumplimiento de la actividad, fija criterios técnicos y   jurídicos, practica inspecciones, establece los parámetros para asegurar el   cumplimiento de las normas, todo lo cual, sin lugar a dudas, la obliga a   tomar una posición frente a las entidades, que a la postre condiciona el   ejercicio imparcial de sus atribuciones jurisdiccionales en estos puntos (…)   Considera la Corte que la función de inspección, control y vigilancia permite a   las superintendencias dar instrucciones que comprometen un criterio de   imparcialidad”[308].    

Particularmente, en relación con el deber de   imparcialidad de las superintendencias, la jurisprudencia constitucional[309]  ha sostenido que resulta contrario a este postulado que las entidades controlen   actos administrativos en cuya producción participaron. Sobre este punto, la   Corte ha indicado que, “si el funcionario que debe decidir judicialmente un   asunto en esa entidad se encuentra sometido a instrucciones al respecto por sus   superiores, o tuvo que ver previamente con la materia sujeta a controversia, es   obvio que no reúne la independencia y la imparcialidad que tiene que tener toda   persona que ejerza una función jurisdiccional”[310].    

106. Tales criterios resultan aplicables para la   presente decisión pese a que no se trata de un grado de imparcialidad tan   elevado como el que requiere la función judicial. En efecto, aunque las   funciones administrativas exigen un nivel menor de garantía de este principio,   ello no quiere decir que se le faculte a los funcionarios llevar a cabo el   seguimiento de actos en los cuales ellos mismos tuvieron una participación   decisiva y que, eventualmente, pueden comprometer sus responsabilidades en   materia penal, disciplinaria, patrimonial, fiscal, etc.    

107. De este modo, es claro que las normas   demandadas afectan el ejercicio imparcial de estas funciones, en la medida en   que, al otorgar las autorizaciones previas para la negociación de toda clase de   bienes inmuebles y para la realización de planes y proyectos, la   Superintendencia del Subsidio Familiar interviene en la etapa de preparación de   actos normativos que, posteriormente, tendrá el deber de inspeccionar, vigilar y   controlar en razón de las demás funciones que la ley le asigna.    

En tal sentido, al haber otorgado su   aprobación previa a un acto jurídico, es posible que la superintendencia o sus   funcionarios vean comprometidos sus intereses si, a partir de dicha actuación,   se genera un resultado adverso a la protección de los principios y bienes que su   intervención pretende garantizar, por cuanto estaría comprometida su propia   responsabilidad patrimonial e incluso la penal y disciplinaria de sus servidores   al establecer que el acto que aquella aprobó pone en riesgo los recursos   públicos de los trabajadores.    

En otras palabras, al haber aprobado o   improbado la negociación sobre un inmueble de propiedad de la caja de   negociación familiar o al haberse autorizado previamente un programa, proyecto o   plan de inversión sobre obras y negocios, la Superintendencia ha dado ya un   concepto respecto de su viabilidad y, en algunos casos, de su conveniencia. Por   lo anterior, las intervenciones que en el futuro realice, relacionadas con tales   operaciones estarán influenciadas por esta situación, pues no podría valorar las   mismas acciones de manera diferente sin transgredir la prohibición de desconocer   sus propios actos.    

En consecuencia, para la Sala las   atribuciones de inspección, vigilancia y control entrañan un deber de   imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa, el cual, si bien no   tiene el mismo carácter que aquel que se exige cuando se realiza una actuación   judicial, sí implica necesariamente que la Superintendencia no participe en la   producción de actos que, posteriormente, serán objeto de seguimiento y   verificación por la entidad.    

Conclusiones    

Establecido lo anterior, la Corte examinó como único   cargo de inconstitucionalidad la aparente violación de los artículos 115 y 189   de la Constitución Política. Para la actora, las normas demandadas desconocían la naturaleza constitucional de las   funciones de inspección, vigilancia y control asignadas las superintendencias,   así como su deber de imparcialidad, en tanto imponían a las cajas de   compensación familiar la obligación de contar con aprobación previa de la   Superintendencia del Subsidio Familiar para ciertas actuaciones como (i) la   negociación de toda clase de bienes inmuebles de su propiedad y (ii) la adopción   de los planes, programas y proyectos de inversión para obras sociales de dichas   instituciones.    

Para resolver esta cuestión, la Sala Plena estudió (i)   los límites al margen de configuración del Legislador en la determinación de la   estructura y funciones de las entidades que forman parte de la Rama Ejecutiva   del Poder Público; (ii) la naturaleza de las funciones de inspección, vigilancia   y control atribuidas al Presidente de la República y delegadas en las   superintendencias; (iii) la naturaleza de las cajas de compensación familiar, su   objeto, los principios que rigen sus actuaciones y el carácter de los recursos   que administran; y (iv) el marco normativo de las atribuciones otorgadas a la   Superintendencia del Subsidio Familiar para autorizar las operaciones, negocios   y actuaciones de las cajas de compensación familiar.    

Con fundamento en estas consideraciones, la Corte   Constitucional concluyó que el Legislador debe respetar los límites que imponen   los mandatos constitucionales para la definición de las funciones de inspección,   vigilancia y control. En desarrollo de ellos, no puede generar un grado de   intromisión tal, que anule la autonomía de los particulares y las facultades de   las entidades vigiladas, pues estas atribuciones se enmarcan en el concepto de   regulación económica, que implica el establecimiento de pautas de acción para   los agentes económicos y sociales.    

Así, al analizar las atribuciones previstas por las   normas demandadas, la Sala consideró que ellas desbordaban las funciones de   inspección, vigilancia y control, asignadas al Presidente de la República y   delegadas en la Superintendencia del Subsidio Familiar, en la medida en que   implicaban la cogestión con las entidades vigiladas. Para la Corte, las   disposiciones señaladas permitían que la Superintendencia se convirtiera en una   especie de agente que tomaba decisiones sobre la conveniencia de las actuaciones   de las cajas de compensación familiar; circunstancia que desplazaba a los   órganos directivos de estas instituciones.    

Aunado a lo anterior, la Corte estimó que las normas   demandadas no se ajustaban a criterios de razonabilidad respecto del control y   vigilancia por cuanto: (i) existen otras medidas para garantizar la destinación   específica de los recursos parafiscales administrados por las cajas de   compensación familiar; (ii) los órganos de control son competentes para ejercer   vigilancia administrativa (en materia fiscal y disciplinaria) respecto de tales   recursos y sus administradores; (iii) existe un cambio de contexto normativo y   económico para las cajas de compensación, que hace que la restricción en sus   operaciones económicas se torne irrazonable; y (iv) la Superintendencia del   Subsidio Familiar cuenta con múltiples funciones de intervención para evitar que   se presente una destinación indebida de los recursos parafiscales.    

Finalmente, la Sala concluyó que se desconocía el deber   de imparcialidad en el ejercicio de la función administrativa, por cuanto las   normas demandadas permitían que la Superintendencia del Subsidio Familiar   participara en la producción de actos que, posteriormente, serían objeto de su   vigilancia y control.    

VIII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del Pueblo, y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y aprobar o improbar toda   clase de negociaciones de bienes inmuebles de su propiedad”, contenida en el   literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981, subrogado por el numeral 11 del   artículo 7° del Decreto Ley 2150 de 1992.    

SEGUNDO. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Los planes y programas   antedichos serán sometidos al estudio y aprobación de la Superintendencia del   Subsidio Familiar”, contenida en el numeral 2° del artículo 54 de la Ley 21   de 1982.    

TERCERO. Declarar INEXEQUIBLE el artículo 63 de la Ley 21 de 1982 y el   numeral 10° del artículo 7° del Decreto 2150 de 1992.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en comisión    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 51 a 56, Cuaderno   No. 1.    

[2]  Folio 58, Cuaderno No. 1. En su escrito, la actora solicitó a la   Magistrada Sustanciadora: “1. Que aclare los numerales tercero y   cuarto de la parte resolutiva del Auto del 19 de septiembre de 2018, en el   sentido de explicar si el término de tres (3) días para corregir corre para todo   el escrito de demanda o solo para el segundo cargo inadmitido. Y si la   consecuencia por no corregir deriva en el rechazo del cargo inadmitido o de toda   la demanda.     

2. Que, si luego de   estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no   corregir deriva solamente en el rechazo del cargo inadmitido, comprenda este   escrito como un desistimiento del cargo segundo de la demanda por ‘afectación   del principio de buena fe e intervención injustificada a la libre iniciativa   privada (artículos 83, 333, 334 de la C.P.)’.    

3. Que, si luego de   estudiada la solicitud de aclaración concluye que la consecuencia por no   corregir deriva en el rechazo de toda la demanda, comprenda este escrito como   una corrección del cargo inadmitido en los términos del Auto de 19 de septiembre   de 2018”.    

[3]  Folios 66 a 69, Cuaderno No. 1.    

[4] En la providencia, se explicó que en el caso de los autos que se profieren en el   curso del proceso de control abstracto de constitucionalidad, no procede la   aclaración consagrada en el artículo 285 del Código General del Proceso, con fundamento en las siguientes razones: (i) El procedimiento para el ejercicio de la acción   pública de inconstitucionalidad ante la Corte Constitucional se rige por lo   previsto en el Decreto 2067 de 1991, normativa que, por su carácter   especial, excluye la aplicación de estatutos generales como el Código General   del Proceso; (ii) el único recurso que fue previsto por el Decreto 2067 de 1991   fue el de súplica, en los términos señalados en el artículo 6° del aludido   Decreto; (iii) no es posible extender a los autos dictados en el trámite de   constitucionalidad la interpretación que ha realizado la Sala Plena de la Corte   respecto de las sentencias de control abstracto, las cuales tienen efectos   erga omnes y hacen tránsito a cosa juzgada constitucional, a diferencia de   los autos proferidos en el marco de dicho trámite.    

[5] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Mediante Auto 305 de 2017, la Sala   Plena de la Corte Constitucional decretó la suspensión de términos para los   procesos de constitucionalidad que se encontraban admitidos hasta ese momento y   dispuso que dicha medida también aplicaría para aquellos trámites que fueran   admitidos o asumidos por la Corte posteriormente.    

[6] Folios 24 y 25, Cuaderno No. 2. Auto 020 del 30 de enero de 2019.    

[7] El parágrafo 1   del artículo 20 de la Ley 789 de 2002 señala, en lo pertinente, que “[e]l   Control se ejercerá por regla general de manera posterior, salvo en aquellas   Cajas en que la Superintendencia de Subsidio Familiar mediante resolución   motivada que así lo disponga”.    

[8] Folio 9, Cuaderno No. 1.    

[9] Folio 39,   Cuaderno No. 1.    

[10]  La actora refiere, entre otras, las Sentencias C-575 de   1992, C-508 de 1997, C-1173 de 2000, C-711 de 2001, C-655 de 2003, C-041 de   2006, C-341 de 2007, C-337 de 2011, T-942 de 2014 y T-623 de 2016.    

[11] Folios 11 a 15, Cuaderno No. 1.    

[13]  M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[14] Folio 20, Cuaderno No. 1.    

[15] Folio 3,   Cuaderno No. 1.    

[16] Folio   24, Cuaderno No. 1.    

[17] Folios 24 y 25, Cuaderno No. 1.    

[18] Folio 23,   Cuaderno No. 1.    

[19] Folio 4,   Cuaderno No. 1.    

[20] Folio 49,   Cuaderno No. 1.    

[21]  “ARTÍCULO 20. RÉGIMEN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. Las autorizaciones   que corresponda expedir a la autoridad de inspección, vigilancia y control, se   definirán sobre los principios de celeridad, transparencia y oportunidad. Cuando   se trate de actividades o programas que demanden de autorizaciones de   autoridades públicas, se entenderá como responsabilidad de la respectiva Caja o   entidad a través de la cual se realiza la operación, la consecución de los   permisos, licencias o autorizaciones, siendo función de la autoridad de control,   verificar el cumplimiento de los porcentajes de ley. Las autorizaciones a las   Cajas se regularán conforme los regímenes de autorización general o particular   que se expidan al efecto. El Control, se ejercerá de manera posterior sin   perjuicio de las funciones de inspección y vigilancia.    

Corresponde a la   Superintendencia del Subsidio Familiar, frente a los recursos que administran   las Cajas de Compensación Familiar y a la Superintendencia Nacional de Salud   frente a los recursos que administran las entidades promotoras de salud la   inspección, vigilancia y control. Las entidades mencionadas, con el objeto de   respetar la correcta destinación de los recursos de la seguridad social,   conforme lo previsto en el artículo 48 de la Constitución Nacional no estarán   obligadas a cancelar contribuciones a las Contralorías”.    

[22] Folio 43,   Cuaderno No. 1.    

[23]  Folios 112 a 121, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Inés Adriana Valencia   Galeano.    

[24] Folio 121, Cuaderno No. 1.    

[25] Folio 116, Cuaderno No. 1.    

[26] Folio 115, Cuaderno No. 1.    

[27]  En particular, se refirió a (i) la habilitación prevista para la   Superintendencia de Economía Solidaria, en relación con la autorización previa   para la aprobación de los estados financieros en algunos casos (Decreto 590 de   2016), (ii) la Superintendencia de Sociedades debe autorizar previamente las   reformas estatutarias de fusión y escisión entre las sociedades comerciales   vigiladas (Ley 222 de 1995); (iii) la potestad prevista en relación con ciertas   operaciones de las empresas de vigilancia y seguridad privada (Decreto 2453 de   1993); (iv) la competencia de la Superintendencia Financiera de autorizar los   programas publicitarios para promover valores que se ofrezcan al público, así   como la apertura, traslado y cierre de sucursales y oficinas de las entidades   vigiladas. En ambos casos, se permite otorgar autorizaciones generales (Decreto   2793 de 1991); y (v) las autorizaciones que debe otorgar la Superintendencia   Nacional de Salud a las EPS y a las IPS, reguladas por las circulares externas   de dicha entidad.    

[28] Folio   120, Cuaderno No. 1.    

[29]  Folios 131 y 132, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Jorge Alejandro   Gómez Bedoya.    

[30] Folio 131,   Cuaderno No. 1.    

[31] Ibídem.    

[32] Folio   132, Cuaderno No. 1.    

[33]  Folios 137 a 140, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por Luis Carlos Coral   Rosero.    

[34] Ibídem.    

[35] Folio 138, Cuaderno No. 1.    

[36]   Sentencia C-595 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[37] Folio 139, Cuaderno No. 1.    

[38]  Folios 152 a 163, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por el Director del   Grupo de Investigación en Derecho Administrativo de la Universidad Externado de   Colombia, Alberto Montaña Plata.    

[39] Folio 155, Cuaderno No. 1.    

[40] Folio 156, Cuaderno No. 1.    

[41] Folio 157, Cuaderno No. 1.    

[42] Ibídem.    

[43] Folio 158, Cuaderno No. 1.    

[44] Ibídem.    

[45]  Folio 155, Cuaderno No. 1. Así mismo, manifiesta que no es   admisible sustentar la inconstitucionalidad de la norma por la presunta demora   para que la Superintendencia de Subsidio Familiar adopte una decisión sobre la   aprobación de los negocios que la requieren, pues ello desconoce que todos los   procesos administrativos conllevan inversión del tiempo del particular   involucrado, por lo que éste tiene la obligación de planear adecuadamente su   gestión y sus procesos de planificación.    

[46]  Folios 168 a 173, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por   el señor Néstor Iván Arias Afanador, en calidad de apoderado de la entidad.    

[47] Folio 173, Cuaderno No. 1.    

[48] Ibídem.    

[49] Folio 168, Cuaderno No. 1.    

[50] Folio 173, Cuaderno No. 1.    

[51]  Folios 177 a 184, Cuaderno No. 1. Escrito presentado por el   señor Luis Fernando Sánchez Huertas, Decano de la Facultad de Derecho y Ciencias   Políticas de la Universidad de Ibagué.    

[52] Folio   181, Cuaderno No. 1.    

[53]  Ibídem. Sobre el particular, el interviniente manifiesta que:   “negociar bienes inmuebles de su propiedad no son del giro ordinario de los   negocios de las Cajas de compensación (sic), puede ser una situación   administrativa con su sede, que se va a vender y no es una actividad diaria, es   más consideramos que es una actividad excepcional, y la aprobación o no por   parte de la Superintendencia de Subsidio Familiar es cumplir con una función   legal de vigilancia y control”.    

[54] Folios 216 a 223, Cuaderno   No. 2. Escrito presentado por la señora Patricia Elena Mira Avendaño.    

[56] Folio 218. Cuaderno No.   2.    

[57] Folio   223. Cuaderno No. 2.    

[58] Folios 288 a 306. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por el señor Christian Edwer Castellanos Espitia.    

[59] Folio   305. Cuaderno No. 2.    

[60] Folio   304. Cuaderno No. 2.    

[61] Sentencia C-1005 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[62] Auto 049 de   2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[63] Folio 305. Cuaderno No. 2.    

[64]  Folios 314 a 320.   Cuaderno No. 2. Escrito presentado el 4 de marzo de 2019 por Álvaro Salcedo   Saavedra.    

[65] Folio 319. Cuaderno   No. 2.    

[66]  Folios 322 a 331. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por Camila Zuluaga   Hoyos, Esteban Guerrero Álvarez, Mónica Alejandra Roa Hastamory y Natalia   Rodríguez Álvarez.    

[67] Folio   324. Cuaderno No. 2.    

[68] Folio 330. Cuaderno No.   2.    

[69] Ibídem.    

[70]  Folios 333 a 363. Cuaderno No. 2. Escrito presentado por Adriana María   Guillén Arango, representante legal de ASOCAJAS.    

[71] Folio 336.   Cuaderno No. 2.    

[72] Folio 337.   Cuaderno No. 2.    

[73] Folio 338. Cuaderno No.   2.    

[74] Folio 339.   Cuaderno No. 2.    

[75]  Folio 334. Cuaderno No. 2. Para la interviniente, en dicha norma legal:“(i)   se reguló a través de principios la forma como deben expedirse las   autorizaciones (principios de celeridad, transparencia y oportunidad); (ii)   señaló que la autoridad de inspección vigilancia y control (sic) no puede   solicitar más documentación que la estrictamente necesaria para desempeñar su   labor, en especial, no debía pedir documentos cuya expedición correspondiera a   otra autoridad pública; (iii) se modificó la denominada autorización previa a la   que debían someterse TODAS las CCF, para pasar al régimen que por esencia se   enmarca dentro de las funciones de inspección vigilancia y control, esto es un   sistema de autorizaciones generales y particulares que se determina en función   de la situación especial y subjetiva del ente vigilado –no del tipo de   actividad- y (iv) en concordancia con el anterior punto, se pasó de una regla   general de autorización previa o una de autorización posterior, salvo que, en   atención de las particularidades de determinada Caja, la Superintendencia,   mediante acto motivado, decidiera lo contrario”.    

[76] Folio 347. Cuaderno No.   2.    

[77] Folio 347. Cuaderno No.   2.    

[78] Folio 355.   Cuaderno No. 2.    

[79] Sentencia C-228 de 2010   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[80] Folio 355.   Cuaderno No. 2.    

[81]  A modo de ejemplo, cita, entre otras, la existencia de un Comité de Auditoria o   de un revisor fiscal, la implementación de funciones preventivas y la facultad   de instrucción de la Superintendencia del Subsidio Familiar.    

[82] Folios 404 a 406. Cuaderno   No. 3. Escrito presentado por Alfredo José Delgado Ávila en calidad de Jefe de   la Oficina Jurídica del Ministerio del Trabajo.     

[83]  Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.   Sección Tercera. C.P. Ramiro Saavedra Becerra. Rad.: 11001-03-26-000-1998-00017.    

[84] Folio 406. Cuaderno   No. 3.    

[85] Folio 406. Cuaderno   No. 3.    

[86] Folio 406. Cuaderno   No. 3.    

[87] Folio 406. Cuaderno No. 3.    

[88] Escrito presentado por Ricardo Andrés Urrutia García. Folios 408 a   420. Cuaderno No. 3.    

[89] Folio   412. Cuaderno No. 3.    

[90] Folios 414 y 415. Cuaderno No. 3.    

[91] Folio 418. Cuaderno No. 3.    

[92]  Folio 418. Cuaderno No. 3.    

[93]  Escrito presentado el 8 de marzo de 2019 por Aura Elvira Gómez Martínez.   Folios 424 a 433. Cuaderno No. 3.    

[94] Folio 425. Cuaderno   No. 3.    

[95] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena. Sentencia 32 del 19 de marzo   de 1987.    

[96]  Compilado en el artículo 2.2.7.5.3.1 y siguientes de la Sección 3, Capítulo 5,   Título 7, Libro II del Decreto único Reglamentario del Sector Trabajo1072 de   2015, y cita los artículos 2.2.7.5.3.3 y 2.2.7.5.3.4.    

[97] Folio 428.   Cuaderno No. 3.    

[98] Sentencia   C-629 de 2011 M.P. Humberto Sierra Porto-    

[99] Folio 428.   Cuaderno No. 3.    

[100]  “ARTICULO 43. Los aportes recaudados por las cajas por concepto del subsidio   familiar se distribuirán en la siguiente forma:    

1. Un cincuenta y cinco   por ciento (55%) para el pago del subsidio familiar en dinero.    

2. Hasta un diez por   ciento (10%) para gastos de instalación, administración y funcionamiento.    

3. Hasta un tres por   ciento (3%) para la construcción de la reserva legal de fácil liquidez dentro de   los límites de que trata la presente Ley.    

4. El saldo se apropiará   para las obras y programas sociales que emprendan las Cajas de Compensación con   el fin de atender el pago del subsidio en servicios o especie, descontados los   aportes que señale la Ley para el sostenimiento de la Superintendencia del   Subsidio Familiar.    

PARAGRAFO 1o. Los   rendimientos y productos líquidos de las operaciones que efectúen las Cajas de   Compensación Familiar, así como los remanentes presupuestales de cada en   ejercicio, serán aprobados por el Consejo Directivo el cual deberá destinarlos   bien al pago del subsidio en dinero, bien a la realización de obras y programas   sociales con estricta sujeción a lo establecido en el artículo 62”.    

[101] Folio 430. Cuaderno No.   3.    

[102] Sentencia   C-095 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[103] Folio 444. Cuaderno No.   3.    

[105]  “En los términos del artículo 241 de la Carta, el control de   constitucionalidad supone un juicio de contradicción entre una norma de inferior   jerarquía y la norma superior, con el propósito de expulsar del ordenamiento   jurídico las disposiciones que infrinjan sus mandatos (validez), por lo que es   imprescindible que el precepto demandado se encuentre vigente y surtiendo   efectos jurídicos. Esto por cuanto la acción de inconstitucionalidad debe   dirigirse contra disposiciones que integran el sistema jurídico, lo que conduce,   en principio, a la imposibilidad de que este Tribunal se pronuncie sobre   disposiciones que han sido objeto de derogación” (Subraya fuera del texto   original).    

[106] Sentencia   C-348 de 2017 M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo.    

[107] Corte Suprema   de Justicia. Sentencias del 27 de mayo de 1982 y del 19 de marzo de 1987.    

[108] Folio 455.   Cuaderno No. 3.    

[109] Ibídem.    

[110]  El presente acápite es retomado a partir de las Sentencias C-200 de 2019 y   C-019 de 2015, ambas con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[111]  M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[112]  M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[113]  Véanse, entre otras, las Sentencias C-032 de 2017, C-516 de   2016 y C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos; C-348 de 2017, M.P. Iván Humberto   Escrucería Mayolo, entre otras.    

[114]  Sentencia C-044 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[115]  Estos tres tipos de derogatorias han sido retomados por la jurisprudencia constitucional y definidos del siguiente modo: “(i) Expresa, cuando el   legislador determina de manera precisa el o los artículos que retira del   ordenamiento jurídico, por lo que no se hace necesaria ninguna interpretación,   ya que simplemente se cumple una función de exclusión desde el momento que así   se establezca; (ii) Tácita, obedece a un cambio de legislación, a la existencia de una   incompatibilidad entre la anterior y la nueva ley, lo cual hace indispensable la   interpretación de ambas leyes para establecer la vigente en la materia o si la   derogación es parcial o total. Tiene como efecto limitar en el tiempo la   vigencia de una norma, es decir, suspender la aplicación y capacidad   regulatoria, aunque en todo caso el precepto sigue amparado por una presunción   de validez respecto de las situaciones ocurridas durante su vigencia.  Cuando   se deroga tácitamente una disposición no se está frente a una omisión del   [L]egislador, sino que al crear una nueva norma ha decidido que la anterior deje   de aplicarse siempre que no pueda conciliarse con la recientemente aprobada. Así   lo ha sostenido la Corte al indicar que la derogación no necesariamente es   expresa, sino que debe darse por otra de igual o superior jerarquía y de aquella   surge la incompatibilidad con las disposiciones de la antigua, que suele   originarse en una declaración genérica en la cual se dispone la supresión de   todas las normas que resulten contrarias a la expedida con ulterioridad;   (iii) Orgánica, refiere a [sic] cuando la nueva ley regula integralmente la materia,   que en términos de la Corte Suprema de Justicia supone “que la nueva ley realiza   una mejora en relación con la ley antigua; que aquella es más adecuada a la vida   social de la época y que, por tanto, responde mejor al ideal de justicia, que   torna urgente la aplicación de la nueva ley; […] que por lo mismo debe ser lo   más amplia posible para que desaparezcan las situaciones que el propio   legislador ha querido condenar y evidentemente arrasó con la ley nueva”   (Sentencia C-044 de 2018 M.P. José Fernando Reyes Cuartas).    

[116]  La subrogación, como modalidad de derogación, se explica en la Sentencia C-019   de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[117]  Sentencia C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango.    

[118]  Sentencia C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango.    

[119]  M.P. Alexei Julio Estrada.    

[120] La Corte constató que, entre la interposición de la   demanda y la expedición de la sentencia tuvo lugar la subrogación del artículo   16 del Decreto 4923 de 2011. En efecto, el referido decreto surgió con   fundamento en la autorización otorgada por el Acto Legislativo 05 de 2011 y   debido a que el Congreso de la República no elaboró una regulación del Sistema   General de Regalías con antelación al 31 de diciembre de 2011. Sin embargo, el   mismo año el Congreso había iniciado el trámite legislativo de una iniciativa   del Gobierno que reprodujo en idénticos términos el aparte acusado.    

[121] Véase también: Sentencia   C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[122]  Esta misma tesis fue adoptada en las   Sentencias C-502 de 2012 M.P. Adriana María Guillén Arango y C-156 de   2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En el primero de los fallos citados se   sostuvo: “la Corte define una postura con relación a mantener su competencia   para pronunciarse sobre la constitucionalidad de disposiciones que, al momento   de fallar, se encuentran subrogadas, siempre y cuando el contenido normativo   acusado se haya mantenido inalterado en el nuevo precepto y las razones de   inconstitucionalidad o constitucionalidad alegadas por el demandante y los   intervinientes resulten igualmente pertinentes. Lo anterior, además, en   cumplimiento de los principios que rigen el acceso a la justicia en un Estado   Social de Derecho y que incluyen la economía procesal, la celeridad, la   prevalencia del derecho sustancial y, de manera especial, el carácter público de   la acción impetrada (artículos 29, 228, 229, 40 num 6º, 241 num 4º C.P.). De   modo que, si tiene sentido que el juez constitucional se pronuncie sobre normas   derogadas o sobre normas transitorias de vigencia expirada, con mayor razón debe   tenerlo para ejercer su función de guardián de la Carta respecto de normas que   subsisten, pero que se ubican en una disposición distinta de la acusada”.    

[123]  M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[124] Sentencia C-724 de 2007   M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[125]  M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[126]  Sentencia C-291 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[127]  “Por el cual se reglamenta la Ley 25 de 1981 por la cual se crea la   Superintendencia del Subsidio Familiar y se dictan otras disposiciones, y la Ley   21 de 1982 por la cual se modifica el régimen del subsidio familiar y se dictan   otras disposiciones”.    

[128] “Por el cual se   reglamentan parcialmente las Leyes 21 de 1982, y 71 de 1988”.    

[129]  “Por el cual se reestructura la Superintendencia del Subsidio Familiar”.    

[130]  “Artículo Transitorio 20.  El Gobierno Nacional, durante el   término de dieciocho meses contados a partir de la entrada en vigencia de esta   Constitución y teniendo en cuenta la evaluación y recomendaciones de una   Comisión conformada por tres expertos en Administración Pública o Derecho   Administrativo designados por el Consejo de Estado; tres miembros designados por   el Gobierno Nacional y uno en representación de la Federación Colombiana de   Municipios, suprimirá, fusionará o reestructurará las entidades de la rama   ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas industriales y   comerciales y las sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de   ponerlas en consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional   y, en especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella   establece”.    

[131]  Sentencias C-032 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Antonio   Barrera Carbonell; y C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[133]  “Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8 y   13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la   administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento del Empleo y   Protección al Desempleo”.    

[134]  “Por el cual se modifica la estructura de la Superintendencia del Subsidio   Familiar y se determinan las funciones de sus dependencias”.    

[135]  Es pertinente recordar que, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de   Estado, “los decretos expedidos al amparo de la competencia otorgada al   Presidente por el artículo 189.16 de la Constitución (i) tienen naturaleza de   disposiciones administrativas, y por ende (contrario a lo señalado por una de   las partes) no tienen fuerza de ley” (Consejo de Estado. Sección Primera.   Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P. Guillermo Vargas Ayala. Rad.   11001-03-24-000-2013-00252-00).    

[136]  “Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,   programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen   las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”.    

[137] “Por medio del cual   se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Trabajo”.    

[138]  El Consejo de Estado se ha pronunciado específicamente en   relación con la naturaleza de esta norma y ha concluido que tiene “la misma   fuerza o entidad normativa que la ley, por cuanto la materia que regula está   atribuida ordinariamente al Congreso, sólo que el gobierno hizo las veces de   legislador transitorio ante la revocatoria del mandato de aquél” (Véanse:   Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 11 de abril de 2019. C.P.   Roberto Augusto Serrato Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2009-00571-00; Consejo de   Estado. Sección Primera. Sentencia de 13 de mayo de 1993. C. P. Miguel González   Rodríguez. Rad. 2249).    

[139]  Sentencias C-1126 de 2008 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-758 de 2004 M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa; C-638 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-447 de 1996   M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-358 de 1994. M.P. José Gregorio Hernández Galindo; y   C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[140]  Sentencias C-032 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz; C-265 de 1995 M.P. Antonio   Barrera Carbonell; y C-104 de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell. En similar   sentido, se ha pronunciado el Consejo de Estado, al señalar que: “los   decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de la facultad   conferida por el art. transitorio 20, tienen la misma fuerza normativa que la   ley, por cuanto la materia que regulan está atribuida ordinariamente al   Congreso; sólo que el Gobierno Nacional hizo las veces de [L]egislador   transitorio ante la revocatoria del mandato de aquél” (Consejo   de Estado. Sección Primera. Sentencia de 13 de mayo de 1993. C. P. Miguel   González Rodríguez. Rad. 2249).    

[141] M.P. Mauricio González   Cuervo.    

[142]  Ibídem. Esta conclusión ha sido reiterada, a modo de obiter dictum, en   las Sentencias C-173 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo; C-352 de 2017, M.P.   Alejandro Linares Cantillo; y C-187 de 2019, M.P. José Fernando Reyes Cuartas.    

[143] Ibídem.    

[144] M.P. Nilson Pinilla   Pinilla.    

[145]  “Así, en virtud de la potestad legislativa que ejerce el Congreso,   corresponderá a esta corporación el estudio de constitucionalidad de los asuntos   con contenido material de ley (…) En este ámbito, serán también de su   conocimiento los decretos o actos cuya expedición, de ordinario o de manera   transitoria, la Constitución le atribuye a otros órganos distintos del Congreso   de la República, siempre que regulen asuntos sometidos a reserva ordinaria o   especial de ley, así su denominación suponga aparentemente el conocimiento y   decisión de otra autoridad constitucional” (Sentencia C-400 de 2013. M.P.   Nilson Pinilla Pinilla).    

[146]  “[E]sta [C]orporación siempre ha afirmado que la Corte Constitucional tiene   la más amplia competencia sobre el control abstracto de constitucionalidad y que   el Consejo de Estado, por vía residual, conoce de todos aquellos actos que no le   hayan sido atribuidos” (Sentencia C-400 de 2013. M.P. Nilson Pinilla   Pinilla).    

[147] M.P.   Alejandro Linares Cantillo.    

[148]  “Artículo Transitorio 20.  El Gobierno Nacional (…) suprimirá,   fusionará o reestructurará las entidades de la rama ejecutiva, los   establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las   sociedades de economía mixta del orden nacional, con el fin de ponerlas en   consonancia con los mandatos de la presente reforma constitucional y, en   especial, con la redistribución de competencias y recursos que ella establece”.    

[149]“Artículo   150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas   ejerce las siguientes funciones: (…)    

7. Determinar la   estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar   ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos   públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y   estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las   Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo,   crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del   estado y sociedades de economía mixta”.    

[150]  En esta misma línea, el Consejo de Estado sostuvo: “La interpretación lógica   y sistemática de las facultades otorgadas al Gobierno Nacional por el artículo   20 transitorio, consistentes, en “suprimir, fusionar o reestructurar las   entidades de la Rama Ejecutiva, los establecimientos públicos, las empresas   industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta del orden   nacional”, frente a las normas constitucionales permanentes, citadas, han   llevado a la Sala a considerar que los decretos expedidos con base en la norma   transitoria tienen, en consecuencia, la misma fuerza o entidad normativa de la   ley, lo que equivale a decir que desde los puntos de vista material y jerárquico   constituyen actos de naturaleza o categoría legislativa. (…) Los decretos del   artículo 20 transitorio no obedecen a ningún reparto de competencias entre el   legislativo y el ejecutivo sino, por el contrario, a una facultad temporal al   gobierno para expedir normas en aspectos que son propios del Congreso. La Sala   considera que el análisis de los decretos expedidos con fundamento en el   artículo 20 transitorio de la Constitución, debe hacerse bajo la   consideración de que se trata de “decretos con fuerza de ley, de naturaleza   especial regulados por un régimen propio previsto en la citada norma   constitucional”.    

[151] Fundamento jurídico No.   7.    

[152]  Sentencias C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-502 de 2012 M.P.   Adriana María Guillén Arango; C-038 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto;   y C-1046 de 2001 M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[153] Esta   norma subrogó el literal g) del artículo 6° de la Ley 25 de 1981.    

[154]  “Artículo 24. Funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio   Familiar. Son funciones y facultades de la Superintendencia del Subsidio   Familiar  a más de las que se establecen en las disposiciones legales: (…)”    

[155] Artículo 24 de la Ley   789 de 2002, numeral 19. Subrayado fuera del texto original.    

[156]  “Artículo 62. Las obras y programas sociales que emprendan las Cajas   de Compensación con el fin de atender el pago del subsidio en servicios o   especie, se realizarán exclusivamente en los campos y en el orden de prioridades   que a continuación se señala:     

1º. Salud.    

2º. Programas de nutrición y mercadeo de productos   alimenticios y otros que compongan la canasta familiar para ingresos bajos   (obreros), definida por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística   (DANE).    

4º. Vivienda.    

5º. Crédito de fomento para industrias familiares.    

6º. Recreación social.    

7º. Mercadeo de productos   diferentes a los enunciados en el ordinal 2º.; el cual se hará de acuerdo con la   reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional.    

Parágrafo. El Ministerio   de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del   Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida familiar de los   trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que   imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de   prioridades”.    

[157] M.P. Clara Inés Vargas   Hernández.    

[158] Consejo de Estado.   Sección Primera. Sentencia de 11 de abril de 2019. C.P. Roberto Augusto Serrato   Valdés. Rad. 11001-03-24-000-2009-00571-00; Consejo de Estado. Sección Primera.   Sentencia de 13 de diciembre de 2012. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno. Rad.   11001-03-24-000-2005-00231-01.    

[159]  Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P.   Guillermo Vargas Ayala. Rad. 11001-03-24-000-2013-00252-00.    

[160]  Consejo de Estado. Sección Quinta-Descongestión. Sentencia de 8 de marzo de   2018. C.P. Rocío Araújo Oñate. Rad. 25000-23-24-000-2005-00312-02.    

[161]  Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 26 de febrero de 2009.   C.P. Rafael Enrique Ostau de Lafont Pianeta. Rad. 11001-03-24-000-2005-00019-01.    

[162]  Ibídem.    

[163] Contemplada   en el artículo 24 de la Ley 789 de 2002, numeral 19.      

[164]Sentencias   C-744 de 2015 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-228 de 2015 M.P. Gloria   Stella Ortiz Delgado.    

[165]M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[166] Sentencias C-257 de 2008 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y   C-1489 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[167] Sentencia C-774 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[168] Sentencias C-720 de 2007 M.P. Catalina Botero Marino.    

[169]   Sentencia C-732 de 2008 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[170]  Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 27 de mayo de 1982. M.P. Manuel   Gaona Cruz. Exp: 916; Corte Suprema de Justicia. Sentencia de 19 de marzo de   1987. M.P. Fabio Morón Díaz. Exp.:1530.    

[171]   El tercer inciso del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991 establece, en lo   pertinente: “El magistrado sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando   considere que ésta no incluye las normas que deberían ser demandadas para que el   fallo en sí mismo no sea inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el   inciso segundo de este artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas   las normas demandadas y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio,   conforman unidad normativa con aquellas otras que declara inconstitucionales”   (negrilla fuera del texto original).    

[172]   Sentencia C-1017 de 2012 M.P. Luis Guillermo Pérez Guerrero; Sentencia C-500 de   2014, M.P. Mauricio González Cuervo; Sentencia C-516 de 2015, M.P. Alberto Rojas   Ríos.    

[173] Sobre este   particular, véase: Sentencia C-410 de 2015 M.P. Alberto Rojas Ríos en la cual la   Corte decidió integrar la unidad normativa dado que existe otra norma que “posee   el mismo contenido deóntico que las dos disposiciones demandadas”.   Igualmente, en la Sentencia C-595 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio la Corte estableció que no resulta imperiosa la integración de la unidad   normativa pese a que algunas de las expresiones normativas demandadas se   encuentren reproducidas en otros preceptos, siempre que estas partan de un   contenido normativo diferente y se refieran a hipótesis distintas de la norma   acusada. Así, la mera similitud no hace imperiosa la integración, dado que la   norma cuestionada constituye un enunciado completo e independiente cuyo   contenido normativo puede determinarse por sí solo.    

[174] Respecto de la existencia de una relación intrínseca, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido que esta causal se refiere a casos en   los cuales las normas tienen un sentido regulador y autónomo pero resulta   imposible, estudiar la constitucionalidad de una norma sin analizar las otras   disposiciones, pues de lo contrario se produciría un fallo inocuo. Sentencia   C-286 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; Sentencia   C-349 de 2004 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; Sentencia C-538 de 2005 M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[176] Sentencia   C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esto puede ocurrir siempre que “lo   acusado presente un contenido comprensible como regla de derecho, susceptible de   ser cotejado con los postulados y mandatos constitucionales” y “que los apartes   normativos que… no son objeto de pronunciamiento de la Corte, mantengan la   capacidad para producir efectos jurídicos y conserven un sentido útil para la   interpretación y aplicación normativa”.    

[177] Sentencia   C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez.    

[178] Sentencia   C-055 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez. Esta Corporación además ha resaltado   que existe una relación inescindible de conexidad entre la norma demandada y   otros apartes no demandados en aquellos casos en los que, si la Corte decidiera   declarar inexequibles los apartes acusados, perdería todo sentido la permanencia   en el orden jurídico de las expresiones no demandadas. Véase también: Sentencia   C-109 de 2006 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; Sentencia C-055 de 2010 M.P.   Juan Carlos Henao Pérez; En la Sentencia C-547 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra la Corte explica que “las expresiones aisladas carentes de sentido   propio que no producen efectos jurídicos solas o en conexidad con la disposición   completa de la cual hacen parte, no son constitucionales ni inconstitucionales”.   Véase también: Sentencia C-233 de 2003 M.P. Jaime Córdoba Triviño; Sentencia   C-064 de 2005 M.P. Clara Inés Vargas Hernández; Sentencia C-055 de 2010 M.P.   Juan Carlos Henao Pérez.    

[179] Sentencias C-502 de 2012   M.P. Adriana María Guillén Arango.    

[180]  En esta categoría se encuentran las cajas de compensación familiar, en tanto   personas jurídicas sin ánimo de lucro.    

[181]  Dichas actuaciones son: (i) las obras y programas sociales adelantados por   dichas entidades; (ii) los planes y programas de inversión y la organización de   servicios sociales que prestan tales instituciones; y (iii) la negociación de   toda clase de bienes inmuebles de propiedad de aquellas.    

[182]  En el presente acápite, se retoman parcialmente las consideraciones contenidas   en las Sentencias C-118 de 2018 y C-306 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[183] M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[184]M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa.    

[185] M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[186] M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[187] M.P. Álvaro   Tafur Galvis.    

[188] Sentencias C-118 de 2018   M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-629 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis    

[189]  Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-205 de 2005. M.P.   Jaime Córdoba Triviño; C-727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-561 de   1999. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[190] Sentencia C-727 de 2000.   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[191] Sentencia C-561 de 1999.   M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[192]  Sentencia C-655 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil. En esta decisión, se declaró   la inexequibilidad del  inciso tercero del artículo 20 de la Ley 789 de   2002 debido a que asignaba funciones propias del control fiscal a las   Superintendencias de Subsidio Familiar y de Salud, lo cual vulneraba la   autonomía de la Contraloría General de la República y las atribuciones que la   Carta le asigna a dicho órgano autónomo.    

[193]  Sentencia C-165 de 2019 M.P. Alejandro Linares Cantillo. En la   providencia citada, la Corte Constitucional concluyó que las facultades   administrativas otorgadas a las Superintendencias de Industria y Comercio y de   Sociedades para practicar ciertas pruebas eran compatibles con la Carta, siempre   y cuando se ejercieran de conformidad con lo dispuesto en el CPACA y en el CGP y   que no comprenden la realización de interceptaciones o registros ni otras   actividades probatorias que, según la Constitución, se encuentran sometidas a   reserva judicial. // Igualmente, en la Sentencia C-305 de 2004 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, esta Corporación declaró inconstitucionales las facultades   otorgadas a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios para, en el   curso de la toma de posesión de una entidad vigilada, ordenar la creación de   empresas a partir de la escisión de sociedades por acciones de capital privado.   Al respecto, la Corte sostuvo que se trataba de una medida desproporcionada,   pues desconocía el núcleo esencial del derecho de asociación, dado que los   particulares quedaban obligados a vincular su capital a empresas nuevas, creadas   a partir de la escisión de aquellas que se encontraban sujetas a toma de   posesión.    

[194]  Sentencias C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y   C-617 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.    

[195] Artículo 115 C.N.    

[196]  Artículo 150, numeral 7º, C.N. Esta norma establece: “Corresponde al Congreso   hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones:    

7. Determinar la   estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar   ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos   públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y   estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento de las   Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mismo,   crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del   estado y sociedades de economía mixta”.    

[197] Artículo 211 C.N.    

[198]  Sobre este particular, es importante recordar la precisión establecida en la   Sentencia C-727 de 2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), formulada en los   siguientes términos: “Nótese que la ley sólo se refiere al cumplimiento de   funciones de inspección y vigilancia respecto de las superintendencias sin   personería jurídica. Así, en principio las superintendencias con personería no   están, por definición legal, llamadas a cumplir tal tipo de funciones. No   obstante, cabe preguntarse si la ley que llegara a crear una superintendencia   con personería jurídica, constituida como entidad descentralizada, podría   atribuirle funciones de esa naturaleza. Al respeto la Corte estima que sí podría   hacerlo.”    

[199] Sentencias C-727 de 2000   M.P. Vladimiro Naranjo Mesa y C-561 de 1999 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[200]  De acuerdo con la información presente en el sitio web del Departamento   Administrativo de la Función Pública. Disponible en:   https://www.funcionpublica.gov.co/eva/gestornormativo/manual-estado/ejecutiva-orden-nacional.php#.   En este listado se encuentran las siguientes: (i) Superintendencia de Economía   Solidaria; (ii) Superintendencia Financiera de Colombia; (iii) Superintendencia   de Notariado y Registro; (iv) Superintendencia de Vigilancia y Seguridad   Privada; (v) Superintendencia Nacional de Salud; (vi) Superintendencia del   Subsidio Familiar; (vii) Superintendencia de Sociedades; (viii) Superintendencia   de Industria y Comercio (ix) Superintendencia de Puertos y Transporte; y (x)   Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios.    

[201] Véanse, entre otras, las   Leyes 30 de 1992 y 1740 de 2014.    

[202]  Departamento Administrativo del Deporte, la Recreación, la Actividad Física y el   Aprovechamiento del Tiempo Libre.    

[203] Decreto Ley 4183 de   2011.    

[204] Unidad Administrativa   Especial adscrita al Ministerio del Interior.    

[205] Ley 1493 de 2011.    

[206]  Sentencia C-860 de 2006. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta decisión,   la Corte concluyó que “las facultades reglamentarias y sancionatorias de las   entidades administrativas de inspección y control se encuentran íntimamente   ligadas”.    

[207]  En relación con la potestad reglamentaria, la Sentencia C-216 de 1994   (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) indicó que estas entidades son titulares de dicha   facultad dentro de la órbita interna de las actividades adscritas a su cargo, en   la medida en que forman parte de la Rama Ejecutiva. Así mismo, en cuanto a la   función sancionatoria, la Sentencia C-921 de 2001 (M.P. Jaime Araujo   Rentería) precisó que las superintendencias están obligadas a garantizar el   debido proceso al ejercer la potestad sancionatoria. Finalmente, en relación con   las facultades jurisdiccionales, la Corte Constitucional ha establecido   que son compatibles con la Constitución siempre y cuando (i) no sean   susceptibles de confundirse con las funciones administrativas que desempeña la   respectiva superintendencia; y (ii) los encargados de su ejercicio se encuentren   previamente determinados en la ley y gocen de la independencia e imparcialidad   propias de la administración de justicia (Véanse, entre otras: Sentencias C-1641   de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-649 de 2001 M.P. Eduardo   Montealegre Lynett; C-1071 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y C-156 de   2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.)    

[208]  “No existe una definición unívoca y de orden legal de las actividades de   inspección, vigilancia y control” Sentencias C-165 de 2019 M.P. Alejandro   Linares Cantillo; C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo;   y C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[209]  “Si bien la propia Constitución, en artículos como el 189, emplea estos   términos, ni el constituyente ni el legislador han adoptado una definición única   aplicable a todas las áreas del Derecho” Sentencia C-165 de 2019. M.P.   Alejandro Linares Cantillo. En igual sentido, ver las Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-570 de 2012.   M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[210] Sentencia C-782 de 2007.   M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[211] Sentencias C-165 de 2019   M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-851 de 2013 M.P. Mauricio   González Cuervo; y C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[212] Sentencia C-233 de 1997.   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[213] Sentencia C-233 de 1997.   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[214] Sentencia C-233 de 1997.   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[215]  Sentencias C-165 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo;  C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo; y C-570 de 2012. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[216]  Ibídem.    

[217]  Ibídem.    

[218]  Ibídem.    

[219]  Sentencia C-165 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Igualmente, véanse las   Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo y   C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[220] Sentencia C-233 de 1997.   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[221]   Sentencia C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[222]  Al respecto, conviene anotar que, para la Corte, estas atribuciones de   regulación implican: “la facultad de adoptar medidas individuales como   autorizaciones o permisos, dar órdenes, llevar a cabo el seguimiento de las   actividades económicas, o la potestad de imponer sanciones administrativas en el   respeto del debido proceso y el derecho a la defensa” (Sentencia   C-851 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo).    

[223]  Sentencias C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-172   de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-851 de 2013. M.P. Mauricio González   Cuervo; C-314 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; y C-205 de 2005. M.P. Jaime   Córdoba Triviño. En relación con este punto, conviene anotar que “la   determinación de la estructura, objetivos generales y funciones de las   superintendencias es una labor que hace parte de la potestad de configuración   normativa de que es titular el Congreso” en razón de sus competencias para   determinar la estructura y funciones de las entidades que conforman la   administración pública. Sentencia C-205 de 2005 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[225]“Artículo   150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las   siguientes funciones:    

8. Expedir las normas a   las cuales debe sujetarse el Gobierno para el ejercicio de las funciones de   inspección y vigilancia que le señala la Constitución.”    

[226]  Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo;   C-570 de 2012. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-692 de 2007. M.P. Rodrigo   Escobar Gil; C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-1093 del 2003 M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[227]  Acerca de este tema, la Corte ha destacado que “desde la   perspectiva constitucional, resulta indiferente que el control y vigilancia   sobre ciertas sociedades sea realizada por éste o aquel organismo estatal. La   decisión sobre la entidad que debe realizar estos controles está dentro del   arbitrio del Legislador, el cual deberá simplemente demostrar que su opción es   razonable” Sentencia C-496 de 1998 M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz. Cfr. Sentencia C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio. En ese último caso, esta Corporación avaló la posibilidad de asignar a   la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) la inspección, vigilancia y   control en materia de protección de la libre competencia de las empresas de   servicios públicos domiciliarios. Si bien el demandante alegaba que el ejercicio   de las atribuciones de inspección, vigilancia y control correspondía   exclusivamente a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios   (mencionada expresamente en el artículo 370 constitucional), la Sala Plena   consideró que el Legislador podía otorgarle a la SIC la competencia antes   referida, pues ello forma parte de su margen de configuración y verificó la   razonabilidad y proporcionalidad de este desplazamiento de competencias.    

[228]   Sentencia C-727 de 2000. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[229]  Sentencias C-491 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;  C-692 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-205 de 2005. M.P.   Jaime Córdoba Triviño; y C-233 de 1997. M.P. Fabio Morón Díaz.    

[230]   Sentencias C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo y C-805 de 2006. M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[231]  Véase, por ejemplo, la Sentencia C-462 de 2008 (M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra), en la cual la Corte avaló la posibilidad de que el   Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible ejerciera inspección,   vigilancia y control respecto de las Corporaciones Autónomas Regionales.    

[232]  Sentencia C-851 de 2013. M.P. Mauricio González Cuervo. En esa   oportunidad, la Sala Plena estudió varias demandas de inconstitucionalidad en   contra de la Ley 1493 de 2011, en la cual se otorgan competencias de inspección,   vigilancia y control sobre las sociedades de gestión colectiva. Uno de los   cargos analizados se refería al desbordamiento de las facultades del Legislador,   al asignar al Ejecutivo funciones de inspección y vigilancia que no le   corresponden de acuerdo con el artículo 189 superior, en la medida en que no se   inscribe en ninguna de las funciones señaladas en dicha norma constitucional. No   obstante, la Corte consideró que la norma era exequible, ya que “si bien del   artículo 189 constitucional no se desprende una expresa facultad del Ejecutivo   para ejercer el control, la inspección y vigilancia de las sociedades de gestión   de derechos de autor y conexos, el amplio margen de configuración con el que   cuenta el Legislador para otorgar y desarrollar dicha potestad en cabeza del   Presidente de la República, se desprende de la propia Constitución en sus   artículos 333 y 334, considerando que las sociedades de gestión colectiva son de   contenido patrimonial y que las facultades de control, inspección y vigilancia   son una expresión de la intervención del Estado en la economía”.    

[233]  Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio;   C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-205 de 2005. M.P. Jaime Córdoba   Triviño; C-1190 de 2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-496 de 1998. M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz.    

[234]  Sentencia C-496 de 1998. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. En este   sentido, la jurisprudencia ha destacado que “en la Constitución Política de   1991 se operó un cambio en el tratamiento de las relaciones entre el Congreso y   el Presidente de la República en la materia de inspección y vigilancia, el cual   ha significado la supresión de las competencias que daban lugar a la expedición   de los denominados decretos o reglamentos autónomos”. Sentencia C-1190 de   2000. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[235]  Sentencias C-172 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y   C-617 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.    

[236] Sentencia C-805 de 2006. M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-1190 de 2000. M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[237]  Sentencia C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett;   C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería; y C-233 de 1997. M.P. Fabio   Morón Díaz.    

[238] Sentencia C-205 de 2005.   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[239] Sentencia C-233 de 1997.   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[240]  Así, por ejemplo, la Corte Constitucional ha descartado que el   Legislador infrinja la Constitución al establecer para las entidades vigiladas   por la Superintendencia Financiera la figura del defensor del cliente y   abstenerse de hacerlo para las instituciones controladas por la Superintendencia   de Economía Solidaria (Sentencia C-314 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla).   También, ha establecido que el Congreso de la República, en su amplio margen de   configuración, puede establecer un contenido distinto para las atribuciones de   inspección, vigilancia y control en cada una de las superintendencias antes   referidas (Sentencia C-205 de 2005. M.P. Jaime Córdoba Triviño). Véase también   la Sentencia C-921 de 2001. M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[241]  Sentencias C-314 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-205 de 2005 M.P. Jaime   Córdoba Triviño y C-921 de 2001. M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[242]  Sentencias C-1150 de 2003. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y   C-617 de 2002 M.P. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño.    

[243] Sentencia C-172 de 2014.   M.P. Jorge Iván Palacio Palacio    

[244] M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[245]   Sentencia C-305 de 2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[246]  Al respecto, señaló la Corte Constitucional: “Efectivamente,   estas personas resultan asociadas y su capital vinculado en la nueva empresa   creada, sin haber tenido oportunidad de manifestar su consentimiento libre, y su   participación accionaría resulta determinada unilateralmente por la autoridad   administrativa, sin su intervención” (Sentencia C-305 de   2004. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[247] M.P. Jaime Araújo   Rentería.    

[248] Sentencia C-782 de 2007.   M.P. Jaime Araújo Rentería.    

[249] Ibídem.    

[250] M.P. Nilson Pinilla   Pinilla.    

[251] M.P. Nilson Pinilla   Pinilla.    

[252] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[253] Sentencia C-165 de 2019.   M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[254]   Sentencia T-552 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[255]  Para profundizar en los aspectos históricos del subsidio   familiar, véanse las Sentencias C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández;   C-655 de 2003 M.P. Rodrigo Escobar Gil y C-890 de 2012. M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[256]  Carrasco, Emilio y Farné, Stefano. Las cajas del subsidio familiar como   operadores de política social.  Observatorio del Mercado de Trabajo y la   Seguridad Social – Cuaderno de Trabajo No. 12. Universidad Externado de   Colombia. 2017.    

[257]  Acevedo Tarazona, Álvaro y Gil Montoya, Rigoberto. Las cajas de compensación   familiar en Colombia. Marcos normativo, organizacional y socio-económico en su   consolidación. En: Revista Prospectiva. Núm. 15. 2010. Universidad del Valle.   Págs. 449-470.    

[259]  Artículo 41 de la Ley 21 de 1982 (adicionado por el artículo 16 de la Ley 789 de   2002).    

[260] Decreto   62 de 1976.    

[261] Ley 21 de 1982. “Artículo 40. Las Cajas de Compensación   Familiar que se establezcan a partir de la vigencia de la presente Ley deberán   estar organizadas en la forma prevista en el artículo anterior y obtener   personería jurídica de la Superintendencia de Subsidio Familiar, que sólo podrá   reconocerla cuando se demuestre su conveniencia económica y social y cumpla   además uno de los siguientes requisitos:     

1º. Tener un mínimo de   quinientos (500) empleadores obligados a pagar el subsidio familiar por conducto   de una Caja.    

2º. Agrupar un número de   empleadores que tengan a su servicio un mínimo de diez mil (10.000) trabajadores   beneficiarios del subsidio familiar.    

Parágrafo. La   Superintendencia del Subsidio Familiar previo concepto del Consejo Superior del   Subsidio Familiar, podrá autorizar la constitución de una caja sin el lleno de   los requisitos anteriores en casos excepcionales de especial conveniencia y   atendiendo siempre a su ubicación geográfica.”    

[262]  En relación con esta competencia, la ley prohíbe que las secciones de ahorro y   crédito de las cajas de compensación familiar realicen inversiones de capital   con los recursos captados o lleven a cabo operaciones financieras con la caja de   compensación familiar.    

[263]  Según el artículo 1° de la Ley 21 de 1982, el subsidio familiar   es “una prestación social pagadera en dinero, en especie y en servicios a los   trabajadores de medianos y menores ingresos, en proporción al número de personas   a cargo y su objetivo fundamental consiste en el alivio de las cargas económicas   que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la   sociedad”.    

[264] Sentencia C-393 de 2007.   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[265] Sentencia C-393 de 2007.   M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[266] M.P.   Clara Inés Vargas Hernández.    

[267]  Sentencia C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. En   esa oportunidad, el actor consideraba que la norma demandada permitía que las   cajas de compensación arriesgaran el dinero del subsidio familiar en obras y   programas sociales, cuyas utilidades no incrementan el valor de esta prestación   social.    

[268]  Sentencia C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[269]  La citada disposición legal exceptúa, obviamente, la entrega   del subsidio familiar de las operaciones prohibidas.    

[270] Este   listado de prohibiciones está contenido en el artículo 21 de la Ley 789 de 2002.    

[271] M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo.    

[272] Sentencia C-655 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[273] Sentencia C-1173 de 2001. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[274]  Es pertinente recordar que tanto el subsidio familiar como las entidades que lo   administran se encuentran dentro de los elementos que conforman el Sistema de   Seguridad Social Integral. En este sentido, la Corte ha puntualizado que el   subsidio familiar se inscribe en el ámbito de la seguridad social (Sentencia   C-440 de 2011 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo), respecto del cual el   Legislador dispone de amplia competencia para su regulación, con arreglo a los   principios superiores de eficiencia, universalidad y solidaridad (véanse las Sentencias C-1173 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y   C-393 de 2007 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[275] Artículo 189 de la   Constitución Política, numeral 26.    

[276] Sentencia C-440 de 2011   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[277] Artículo 189 de la   Constitución Política, numeral 22.    

[278] “Por el cual se   modifica la organización administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad   Social”.    

[279]   Artículo 28 del Decreto Ley 062 de 1976.    

[280]   Artículo 13 del Decreto 2150 de 1992.    

[281]  Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 20 de noviembre de 2014. C.P.   Guillermo Vargas Ayala. Rad. 11001-03-24-000-2013-00252-00. Resaltado en el   texto original.    

[282]  Ibídem.    

[283]  “Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,   programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen   las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”.    

[284] Decreto 1053 de 2014.    

[285] Circular Externa del 8   de octubre de 2018. Código: FO-PCA-CODO-009.    

[286]  “Por el cual se reglamentan los artículos 6°, 7°, 10, 11, 16, numerales 8 y   13, 20, 21 numeral 2 y 24 de la Ley 789 de 2002, en lo relacionado con la   administración y gestión de los recursos para el Fondo de Fomento del Empleo y   Protección al Desempleo”.    

[287]  Anteriormente, esta facultad se encontraba regulada en el artículo 74 del   Decreto 341 de 1988. Dicha norma contemplaba los mismos requisitos que la   disposición actualmente vigente.    

[288]  La citada norma también establece que la superintendencia cuenta con 15 días   hábiles para autorizar o negar la respectiva negociación.    

[289] Circular Externa del 8   de octubre de 2018. Código: FO-PCA-CODO-009.    

[290]  Se exceptúan aquellos bienes inmuebles que no sean de propiedad de la caja de   compensación, cuya financiación o destinación comprometa exclusivamente la   aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los aportes   parafiscales.     

[291]  Se debe tener en cuenta que no requieren autorización previa los arrendamientos   (i) cuyo canon sea inferior a 60 salarios mínimos mensuales legales vigentes   incluido IVA; o (ii) cuando el canon sea superior a 60 salarios mínimos   mensuales legales vigentes pero cuya financiación o destinación comprometa   exclusivamente la aplicación de recursos originados en fuentes diferentes a los   aportes parafiscales y en los cuales la caja de compensación familiar actúe como   arrendataria.    

[292]  Entre los requisitos generales que se exigen para este tipo de proyectos se   encuentran: (i) nombre; (ii) objetivos; (iii) justificación; (iv) descripción;   (v) localización; (vi) servicio; (vii) valor; (viii) cronograma de ejecución del   proyecto; (ix) tiempo de recuperación; (x) estudio de mercado; (xi) cobertura;   (xii) evaluación social; y (xiii) evaluación financiera.    

[293]  Ley 21 de 1982. “Artículo 62. Las obras y programas sociales   que emprendan las Cajas de Compensación con el fin de atender el pago de   subsidio en servicios o en especie, se realizarán exclusivamente en los campos y   en el orden que a continuación se señala:    

1o. Salud.    

2o. Programas de   nutrición y mercadeo de productos alimenticios y otros que compongan la canasta   familiar para ingresos bajos (obreros), definida por el Departamento   Administrativo Nacional de Estadística (DANE),    

3o. Educación integral y   continuada; capacitación y servicios de biblioteca.    

4o. Vivienda,    

5o. Crédito de fomento   para industrias familiares,    

7o. Mercadeo de productos   diferentes a los enunciados en el ordinal 2o.; el cual se hará de acuerdo con la   reglamentación que expida posteriormente el Gobierno Nacional,    

PARAGRAFO. El Ministerio   de Trabajo y Seguridad Social, previo visto bueno del Consejo Superior del   Subsidio Familiar, teniendo en cuenta las condiciones de vida de los   trabajadores beneficiarios y las circunstancias económicas y sociales que   imperen en la respectiva zona territorial podrá modificar el anterior orden de   prioridades”.    

[294]  “Por el cual se establece el régimen de autorización para los planes,   programas y proyectos de inversión en obras y servicios sociales que desarrollen   las Cajas de Compensación Familiar y se dictan otras disposiciones”.    

[295]  En este sentido, en virtud del artículo 3° del Decreto 1053 de 2014, gozan de la   autorización general para los proyectos de adecuación o mejora: “- Para Cajas   de Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de salud,   superiores al 1% del total anual de ingresos del sistema sin incluir ingresos   por salud y (ii) cuya participación de aportes del 4% sea de hasta el 70% sobre   los ingresos totales de la Caja sin incluir salud, aquellos proyectos que no   superen el cuarenta por ciento (40%) del límite máximo anual de inversiones   aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar para cada Caja.     

– Para Cajas de   Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de salud, entre   el 0.5% y el 1% del total anual de ingresos del sistema sin incluir ingresos por   salud y (ii) con una participación de los aportes del 4% de entre el 70% y el   80% sobre los ingresos totales de la Caja sin incluir salud, aquellos proyectos   que no superen el treinta por ciento (30%) del límite máximo anual de   inversiones aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar para cada   Caja.    

– Para Cajas de   Compensación Familiar: (i) con ingresos totales diferentes a los de salud   inferiores al 0.5% del total anual de ingresos del sistema sin incluir ingresos   por salud y (ii) con una participación de los aportes del 4% superior al 80%   sobre los ingresos totales de la Caja sin incluir salud, aquellos proyectos que   no superen el veinte por ciento (20%) del límite máximo anual de inversiones   aprobado por la Superintendencia del Subsidio Familiar para cada Caja;”    

[296] Artículo 4° del Decreto   1053 de 2014.    

[297] Fundamentos jurídicos 46   a 48.    

[298]  Al respecto, conviene anotar que el artículo 7° del Decreto 2462 de 2013, que   establece las funciones del Superintendente Nacional de Salud, no prescribe   autorizaciones previas como aquellas que son objeto del análisis constitucional   que se realiza en el presente fallo. Sin embargo, dispone en el numeral 18 de   dicha norma una competencia para“[a]utorizar previamente a los sujetos   vigilados cualquier modificación a la razón social, sus estatutos, cambios de la   composición de la propiedad, modificación de su naturaleza jurídica, escisiones,   fusiones y cualquier otra modalidad de transformación, así como la cesión de   activos, pasivos y contratos, de conformidad con la reglamentación que para el   efecto expida la Superintendencia.    

[299] Sentencia C-308 de 1994   M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[300]  A modo de ejemplo, en la Sentencia C-644 de 2016 (M.P. Alejandro Linares   Cantillo) se citan los siguientes: “(i) Ley 9 de 1991 (Fondo Nacional del   Café); Ley 67 de 1983 (Fondos Nacional de Arroz, Cerealista y del Cacao); (iii)   Ley 40 de 1990 (Fondo de Fomento Panelero); (iv) Ley 89 de 1993 (Fondo Nacional   del Ganado); (v) Ley 117 de 1994 (Fondo Nacional Avícola); (vi) Ley 118 de 1994   (Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola); Ley 138 de 1994 (Fondo de Fomento   Palmero); Ley 219 de 1995 (Fondo de Fomento Algodonero); Ley 272 de 1996,   modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de 2011 (Fondo Nacional de la   Porcicultura); Ley 534 de 1999 (Fondo Nacional del Tabaco); Ley 686 de 2001,   modificada por la Ley 1758 de 2015 (Fondo de Fomento Cauchero); y Ley 1707 de   2014 (Fondo de Fomento de la Papa)”.    

[301] Sentencia C-152 de 1997.   M.P. Jorge Arango Mejía. (Resaltado fuera del texto original).    

[302] M.P. Marco Gerardo   Monroy Cabra.    

[303]  Sentencia C-152 de 1997 M.P. Jorge Arango Mejía. En sentido similar, la Sala de   Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado indicó: “Para la Sala, no   obstante estar atribuida a la Superintendencia de Subsidio Familiar la   inspección y vigilancia de las Cajas de Compensación Familiar, este control es   de orden administrativo y preventivo, en tanto que el control fiscal está   asignado por la Constitución y la ley, de manera privativa, a la Contraloría   General de la República y a las contralorías departamentales, distritales y   municipales, que lo ejercen en forma posterior y selectiva de conformidad con   los procedimientos, sistemas y principios que se establecen en las normas que   regulan la materia”. Concepto de 3 de diciembre de 2001. C.P. Rad.: 1375.   C.P. Augusto Ramírez Trejos.    

[304]   Sentencias C-037 de 2003 M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-181 de 2002 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[305] Decreto   2150 de 1992.    

[306]  Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses   generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad,   moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante   la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.    

[307]  Sentencias C-030 de 2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-073 de 2006. M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[308]  Sentencias C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-649 de 2001 M.P.   Eduardo Montealegre Lynett; C-1071 de 2002. M.P. Eduardo Montealegre Lynett; y   C-156 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[309]  Sentencia C-1641 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[310] Ibídem.