C-433-13

           C-433-13             

Sentencia C-433/13    

ATRIBUCION A PARTICULARES Y AUTORIDADES DISTINTAS A LA   FISCALIA EL EJERCICIO DE LA ACCION PENAL-Inhibición para decidir de fondo    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

COMPETENCIA-Problemas   se proyectan al estudio tanto de vicios de procedimiento como a los de contenido   material    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO-Precisión del alcance de la competencia de la Corte en   relación con vicios competenciales    

JUICIO DE SUSTITUCION-Metodología    

JUICIOS DE SUSTITUCION, INTANGIBILIDAD Y VIOLACION DE   UN CONTENIDO MATERIAL DE LA CONSTITUCION POLITICA-Distinción    

DESTRUCCION DE LA CONSTITUCION-Concepto/SUPRESION DE LA CONSTITUCION-Concepto/quebrantamiento de la constitucion-Concepto/SUSTITUCION   DE LA CONSTITUCION-Concepto    

La destrucción de la Constitución difiere tanto de la reforma como de la   sustitución, pues implica la eliminación de la Carta vigente, y del poder   constituyente que le dio origen (i); la supresión implica la terminación del   orden político sentado por ella, aunque conservando el poder que le dio   nacimiento “[lo que] aproxima esta noción al concepto de sustitución (…)   sustitución total” (ii); el quebrantamiento supone una violación de alguno de   sus contenidos normativos, razón por la cual no es compatible con el concepto de   sustitución, salvo de manera excepcional, casos en que la modificación de ese   específico contenido implique también la grave alteración de un eje definitorio   de la Carta, aspecto que deberá demostrarse plenamente, recordando siempre que   el juicio a realizar no es de intangibilidad de principios y normas   constitucionales, sino de insustituibilidad de la Constitución (iii); y la   suspensión podría operar bajo dos modalidades. Una, cuando la propia Carta lo   autoriza, como sería el caso de los estados de excepción, evento en que sería   válida siempre que se respete el cauce constitucional pertinente; y otra,   cuando, por fuera de los eventos explícitamente permitidos, la reforma implica   la pérdida temporal de efectos de elementos estructurales del Texto Superior.    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Ineptitud sustantiva de la demanda por incumplimiento   de requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para proferir decisión de fondo en relación   con el artículo 2° del Acto Legislativo No.6 de 2011, por ineptitud de demanda    

Referencia: expediente  D-9402    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2º   del Acto Legislativo 06 de 2011.    

Demandantes: Jarol Estibens Echeverry Giraldo, Shirley   Triana Medina y Darío Fernando Mosquera Guevara.    

Magistrado Ponente:    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C.  diez (10) de julio de dos mil trece  (2013).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial las previstas en el artículo 241,   numeral 1º, de la Constitución Política, y cumplidos todos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES[1]    

II. LA NORMA DEMANDADA.    

A continuación se transcribe el texto de las   disposiciones demandadas, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial   No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011.    

“ACTO LEGISLATIVO 06 DE 2011    

(noviembre 24)    

Diario Oficial No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011    

Por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235,   el artículo 250 y el numeral 1 del artículo 251 de la Constitución Política.    

EL   CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

DECRETA:    

ARTÍCULO 2º. El artículo 250 de la   Constitución Política tendrá un parágrafo 2º del siguiente tenor:    

Parágrafo 2º. (Corregido por el artículo 1º   del Decreto 379 de 2012): Atendiendo la naturaleza del bien jurídico o la menor   lesividad de la conducta punible, el legislador podrá asignarle el ejercicio de   la acción penal a la víctima o a otras autoridades distintas a la Fiscalía   General de la Nación. En todo caso, la Fiscalía General de la Nación podrá   actuar en forma preferente”.    

III. LA DEMANDA    

1. Los demandantes consideran que el Congreso de la   República incurrió en un vicio de competencia en la expedición del Acto   Legislativo 06 de 2011. En su concepto, permitir que el Congreso atribuya a   particulares y autoridades distintas a la Fiscalía General de la Nación el   ejercicio de la acción penal, el Constituyente derivado sustituyó la Carta   Política comporta el desplazamiento de diversos ejes definitorios de la   Constitución, todos ellos relacionados con el sistema de persecución penal   acogido por el Constituyente originario. A continuación se presenta la síntesis   de los argumentos de la demanda.    

1.1.          La reforma constitucional producida   por el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011 “puede resultar sospechosa a   la luz de la teoría de la sustitución constitucional” y los límites de   competencia del poder constituyente derivado, pues el Legislador habría invadido   órbitas del constituyente originario y desplazado ejes definitorios de la   Constitución, sobre los cuales expresa “el primero hace relación a la   constitucionalización de las normas básicas de persecución penal y a la   imposibilidad del legislador de interferir, intervenir o contrariar estas normas   básicas; el segundo (…), al principio de persecución penal oficial – judicial,   según el cual la persecución penal, por mandato constitucional, está en cabeza   del Estado; y esta función solo recaerá sobre ­un organismo perteneciente a la   rama judicial del poder público, prohibiendo que autoridades administrativas o   particulares ejerzan funciones de persecución penal; el tercero hace relación al   monopolio de la persecución penal en cabeza de la Fiscalía General. Eje que   prohíbe la implementación legislativa de sistemas de persecución penal alternos   o alternativos”.    

Esos elementos se encuentran en los artículos 116, 250,   251 y 252, los cuales no fueron reformados por el artículo 2º del Acto   Legislativo 06 de 2011, norma que solo adicionó un parágrafo al artículo 250,   sin afectar la parte esencial de este. Al respecto, explican que el artículo   demandado  no reformó en su esencia los elementos definitorios establecidos   en la Constitución de 1991, sino que introdujo en ella nuevos elementos, que son   contrarios a los principios definidos en la constitución original, los cuales se   concretan en otorgarle competencia de configuración legislativa al Congreso para   establecer un sistema de persecución penal alterno o alternativo y   desmonopolizar la persecución penal, autorizando la asignación del ejercicio de   la acción a otras autoridades o a las víctimas.    

Ello genera contradicciones normativas: los elementos   definitorios de la Constitución de 1991 se encuentran intactos pero resultan   incompatibles con los elementos introducidos por el artículo 2º del Acto   Legislativo 6 de 2011. Como no pueden coexistir elementos definitorios   constitucionales contradictorios, el enunciado normativo demandado debe ser   declarado inexequible.    

En un acápite posterior de la demanda, los actores   presentan lo que denominan un “pequeño” juicio de sustitución, exponiendo  “los enunciados de los aspectos esenciales definitorios de la identidad de la   Constitución”, y su alcance en relación con los ejes definitorios   previamente mencionados.    

2. Los ejes definitorios presuntamente alterados por el   artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011    

2.1. La constitucionalización del sistema de   persecución penal    

El Constituyente originario tuvo la intención de   constitucionalizar el sistema de persecución penal y no de diferir al   legislativo la facultad de establecer “sistemas de persecución penal básicos,   alternos o alternativo”. Ello se desprende de las discusiones que tuvieron   lugar durante la Asamblea Nacional Constituyente y, particularmente, en las   intervenciones del Delegado Carlos Daniel Abello Roca, en las que se previó la   defensa de la acción penal por la Fiscalía General, con las únicas   excepciones de la justicia de menores y la justicia penal militar, cada una en   el ámbito de sus especiales competencias.    

Esa intención quedó finalmente plasmada en los   artículos 116 y 250 de la Carta, en las que se previó la concentración de la   acción en cabeza de la Fiscalía para asegurar la separación de funciones entre   las ramas del poder público como instrumento de imparcialidad, evitar caprichos   del Legislador en la adopción de las normas básicas del sistema penal, aumentar   la eficacia preventiva y la celeridad punitiva, y asegurar las garantías del   debido proceso, ubicando la instrucción penal en una autoridad autónoma y   perteneciente a la Rama Judicial.    

2.2. El   principio de persecución penal oficial, asociado al de separación de   poderes, y vigente en la Constitución Política, en tanto el artículo 116 prohíbe   que autoridades administrativas asuman la instrucción de sumarios o el   juzgamiento de delitos; y descarta la persecución penal por particulares, al   prever que estos solo podrán ser investidos de funciones de administrar justicia   de manera excepcional, como jurados en causas criminales, conciliadores o   árbitros habilitados para fallar en derecho o equidad.    

Los actores citan como fundamento de esa afirmación las   intervenciones de los constituyentes Carlos Daniel Abello Roca y Hernando   Londoño Jiménez a favor de la atribución de la acción penal a la Fiscalía, como   órgano independiente del Ejecutivo y perteneciente a la Rama Jurisdiccional del   poder público.    

2.3. El monopolio de la persecución penal en   cabeza de la Fiscalía General de la Nación nació a partir de una amplia   discusión sobre la eventual incorporación de un sistema penal acusatorio y sobre   la existencia de un ente encargado de la persecución penal de todos los delitos.   “A través de [los artículos 250 y 252 de la Constitución] se sentó un elemento   definitorio (…) que podría denominarse Monopolio de la Función de Persecución en   cabeza de la Fiscalía General de la Nación, [órgano que …] tiene   constitucionalmente la función de investigar todos los hechos que lleguen a su   conocimiento y que constituyan una conducta punible, sin discriminación alguna”  debido a que la Constitución prohíbe a la Fiscalía suspender, interrumpir o   renunciar a la acción penal.     

2.4. Finalmente, el elemento definitorio   denominado “sistema de persecución penal único” se deriva de la intención   del constituyente de establecer un sistema penal único para la investigación,   persecución y juzgamiento de todos los delitos, con la única excepción de   aquellos cometidos por los miembros de la Fuerza Pública, en ejercicio de sus   funciones y relacionados con estas.    

En tal sentido, “fueron múltiples las propuestas   rechazadas por la mayoría de los constituyentes, relacionadas con implementar   sistemas de persecución penal alternos o alternativos para delitos de menor   impacto, menor gravedad o menor lesividad y diferir esta labor a la ley,   propuestas que fueron fuertemente criticadas y descartadas de la esfera   constitucional, pues tal como se evidencia en los artículos 113, 116, 249, 250,   251 y 252, la voluntad constituyente, se materializó en el establecimiento de un   sistema penal único”.    

3. Alcance de la norma acusada en relación con los   elementos definitorios citados.           

El Acto Legislativo reproduce las propuestas que el   Gobierno Nacional y alguno constituyentes presentaron en la Asamblea   Constituyente de 1991, dirigidas a implementar un sistema acusatorio en el que   solo se persiguieran los delitos de mayor relevancia para la sociedad, y un   sistema penal alterno para pequeñas causas, de creación legislativa. Esas   propuestas –como se explicó- no fueron acogidas por la mayoría, que se decantó   por las posiciones que sobre la materia presentó el constituyente Carlos Daniel   Abello Roca, y que el actor recuerda con esta cita:    

“El criterio ‘selectivo’ de que habló el   señor ministro de Gobierno ante la Asamblea Nacional Constituyente para   introducir el Sistema Acusatorio solamente con relación a delitos graves,   constituiría una mixtificación de estructuras que en nada beneficiarían la   pronta y cumplida misión de la justicia ya que propiciaría, por las vías del   experimento y la improvisación caprichosa, la confusión general en materia tan   grave como la persecución, investigación y acusación de los delitos (…)”    

3.1. La reforma constitucional cuestionada estableció   una excepción a la constitucionalización de las normas básicas de persecución   penal, al dotar al Congreso de facultades para la creación de un sistema de   persecución penal alternativo, en el cual se asigne el ejercicio de la acción   penal a la víctima o a autoridades administrativas, a partir de consideraciones   asociadas a la naturaleza del bien jurídico y la menor lesividad de la conducta   punible.    

3.3. En ese marco, dependiendo de la voluntad   legislativa, el principio de persecución penal oficial podría desaparecer “si   el [Congreso] determina de acuerdo a la naturaleza del bien jurídico y a la   menor lesividad [de cada conducta] entregar el ejercicio de la acción (…) penal   a otra autoridad pública, es decir, que ya no estaría la persecución penal en   cabeza de una autoridad oficial (…) perteneciente a la rama judicial (…) sino   que el legislador podría designar a cualquier autoridad administrativa para   ejercer la acción”.    

La eventual introducción de un principio de persecución   penal no centralizado en la Fiscalía y la voluntad del constituyente derivado en   el sentido de permitir esa modificación al sistema penal, se pueden verificar en   las gacetas del Congreso relativas a los debates que permitieron la promulgación   del Acto Legislativo parcialmente demandado. Tanto la intención como la decisión   del constituyente derivado entran en abierta contradicción con el artículo 116   de la Constitución Política: mientras el último prohíbe que autoridades   administrativas ejerzan funciones de persecución penal, el parágrafo introducido   al artículo 250 de la Carta por la norma demandada autoriza la creación   legislativa de una excepción a esa prohibición, “pretendiendo reemplazar el   principio de persecución penal oficial judicial y el principio de separación de   poderes”.    

3.4.   Persecución penal privada.    

La reforma constitucional tiene como fin permitir al   legislador que introduzca en el ordenamiento jurídico colombiano la figura del   acusador privado, otorgando a la víctima el ejercicio de la acción penal,   finalidad que también se desprende de los distintos debates desarrollados en el   Congreso sobre el punto. “Sin embargo la reforma, no causó los efectos que   permitieran la inclusión de este principio, ya que sigue existiendo monopolio de   la función de persecución penal en cabeza de la Fiscalía General de la Nación y   que el artículo 116 de la Constitución, limita la participación de los   particulares en las causas criminales, a la figura de los jurados de   conciencia.”    

Como el resto de los enunciados normativos contenidos   en el artículo 250 y el artículo 116 no fueron objeto de modificación alguna, la   reforma constitucional estudiada introduce elementos definitorios contrarios a   los que, en su momento, incorporó a la Carta el constituyente originario.    

3.5.  Sistema de persecución penal alterno.    

El constituyente primario tuvo la voluntad de construir   un sistema de persecución penal único, la cual se encuentra plasmada en los   artículos 250 y 116 de la Carta. La Fiscalía General de la Nación sigue siendo   la encarada de ejercer la acción penal en todos los delitos, y no en algunos   como lo pretende la reforma, al desplazar a la Institución citada cuando se   trata de delitos de menor lesividad o gravedad, caso en el que únicamente se   previó la preservación de un poder preferente para la Fiscalía.    

Ese desplazamiento de funciones no puede coexistir en   el ordenamiento constitucional con la “cláusula de exclusividad” acogida   por el constituyente originario. O la Fiscalía debe ejercer la acción penal en   todos los delitos, o tiene poder preferente; pero no pueden sostenerse ambos   principios en el texto constitucional.    

4. En un acápite final, los demandantes controvierten   la efectividad de la reforma constitucional, considerando que al dejar intactos   los artículos 113, 116, 249, 250, 251 y 252 de la Constitución Política, los   cuales “mantienen vivos (…) los elementos definitorios introducidos por el   Constituyente originario” previamente mencionado. El Acto Legislativo no fue   entonces efectivo; no causó los efectos jurídicos que el Constituyente derivado   pretendía, sino que ocasionó la existencia de “principios chocantes entre   sí”, ambos con carácter constitucional, lo que resulta inaceptable.    

“Como se puede apreciar, la norma a   reformar por el Congreso en calidad de constituyente derivado, era el artículo   250 de la Constitución Política, sin embargo, la norma sigue siendo la misma   antes y después de la reforma, lo que nos indica que de reforma, este acto   legislativo solo tiene el nombre, como lo ha dicho ya la corte en otras   ocasiones en las que ha revisado la constitucionalidad de actos legislativos,   pues mediante el artículo 2 del acto legislativo 6 de 2011, no se reformó el   artículo 250 sino que se introdujo (sic) nuevos elementos definitorios en la   Constitución Nacional, principios que siendo contrarios, pretenden reemplazar   los originalmente establecidos por el Constituyente Originario; utilizando   palabras de la Corte, ‘este tipo de decisiones puramente ad-hoc desnaturaliza   el poder de reforma a la Constitución al ser la materialización de una ruptura o   quiebre temporal o incidental de la Carta” (Cita sentencia C-588 de 2009).    

IV. INTERVENCIONES.    

1. De autoridades públicas.    

1.1. De la Defensoría del Pueblo    

Mediante escrito presentado en la Secretaría General de la Corte Constitucional   el 25 de enero de 2013, el Defensor Delegado para Asuntos Constitucionales y   Legales de la Defensoría del Pueblo presentó escrito de intervención en el   proceso de inconstitucionalidad de la referencia, solicitando a esta Corporación   declararse inhibida de hacer un estudio de fondo respecto de la demanda que se   analiza.    

A   pesar de la solicitud mencionada, la entidad elaboró unas consideraciones de   fondo y, al aplicar la metodología propia del juicio de sustitución establecido   en la jurisprudencia constitucional, concluyó que la alegada sustitución de la   Constitución no llega a configurarse en el presente caso. Para el análisis   concreto tuvo en cuenta el nuevo papel de las víctimas en el proceso penal y la   libertad de configuración legislativa en este ámbito, a partir de la   jurisprudencia constitucional.    

A   juicio del Defensor Delegado, con todo, la demanda no logra mostrar en qué   consiste el ámbito de la Constitución que los accionantes consideran sustituido   por la reforma y, antes por el contrario, de conformidad con el recuento hecho,   observa que “el rol de la víctima ha ido ampliándose progresivamente en   materia penal, a medida que sus derechos han ido ganando reconocimiento,   y que esto se compatibiliza con un sistema que flexibiliza sus reglas en aras de   mayores niveles de reconocimiento de los derechos de los sujetos procesales y   consiguientemente de una consideración concreta y material de la eficacia del   acceso a la justicia”. Indicó, por lo anterior, y ante las deficiencias de   la demanda, que “no es claro que el denominado principio de Persecución Penal   Oficial sea definitorio de la identidad de la Constitución y que aun siéndolo,   dicho principio se vea, no modificado, sino sustituido por uno completamente   distinto por el artículo 2° del acto legislativo 06 de 2011”.    

2. Intervenciones de instituciones educativas    

2.1. Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario    

El   ciudadano Francisco Bernate Ochoa, coordinador del área de Derecho Penal de la   Universidad del Rosario, solicitó a esta Corporación declarar la    inexequibilidad del Acto Legislativo 06 de 2011 en su integridad.    

El   interviniente inicia planteando que el propio sistema penal acusatorio es   contrario al Estado Social de Derecho y a la Constitución de 1991, ya que genera   inequidades que se profundizan aún más con la figura de la denominada acción   privada, consagrada en el Acto Legislativo 06 de 2011.    

En   ese marco, plantea sus reparos frente al Acto Legislativo de la siguiente   manera: i)  “desconoce el principio de legalidad, pues el Estado delega   algo tan delicado como la posibilidad de disponer de la libertad de las personas   en los particulares, con lo que se produce, no solo un quebrantamiento del   Modelo de Estado, y las garantías de los ciudadanos, sino, ni más ni más (sic),   que un regreso a la época pre romana, en la que la acción, penal era ejercida   directamente por los afectados”; ii) es contrario al principio de igualdad,   por cuanto sólo quien tiene recursos podrá pagar honorarios a un abogado que   instaure y tramite la acción penal, con la consecuente impunidad en los casos de   personas que no cuenten con estos; iii) los criterios para la aplicación del   acusador particular, tal y como quedaron establecidos en la reforma objeto de   análisis, son vagos e imprecisos; y iv) ante la ineficiencia del sistema penal   acusatorio, ahora se pretende que “las víctimas sean, quienes busquen   justicia, dejándolas el Estado libradas a su propia suerte, con lo que,   respetuosamente consideramos que, el problema se está buscando donde no es”.    

Aparte de esas inquietudes, el interviniente no presenta argumentos sobre la   eventual sustitución de la Constitución alegada en la demanda.    

3. Intervenciones de ciudadanos    

3.1. Jarol Estibens Echeverry Giraldo    

3.2. Mauricio Pava L. Abogados    

Mauricio Pava Lugo y Juan Sebastián Serna Cardona allegaron escrito de   intervención en el presente proceso, recibido en la Secretaría General de esta   Corporación el 23 de enero de 2013. A juicio de los intervinientes, la   disposición acusada se ajusta a los mandatos constitucionales, por lo que   solicitan a la Corte su declaratoria de exequibilidad.    

Para empezar, señalan que el legislador tiene la facultad de reformar el modelo   de investigación, acusación y juzgamiento establecido en la Carta Política y   obtener la autorización para desarrollar legalmente el modelo introducido, sin   que ello implique sustituir la Constitución. En igual sentido, indican que el   hecho de que el ejercicio de la acción penal, en los casos que defina la ley, se   le pueda entregar a la víctima para que la ejerza, no es una razón para predicar   la sustitución de la Constitución. Asimilan la reforma a lo que ocurre con los   delitos querellables, en los que la víctima ha estado a cargo de la acción   penal; decidiendo cuándo se impulsa o renunciando a ella.    

Más   adelante, los intervinientes señalan que los demandantes incurren en una   imprecisión al considerar que el contenido normativo cuestionado es contrario al   artículo 116 de la Constitución, por cuanto éste no otorga facultad a los   particulares para que administren justicia. Concluyen, en relación con este   aspecto, que “Una cosa es ejercer la acción penal, y otra cosa muy diferente   es administrar justicia. Los demandantes confunden la naturaleza procesal del   ius persequendi con la del ius puniendi”. Agregan que el ejercicio de la   acción penal no comprende la posibilidad de afectar derechos fundamentales y   estiman que solo si el legislador expidiera un catálogo normativo que entregara   a la víctima o a otra autoridad la facultad de realizar allanamientos o   capturas, o cualquier actividad potencialmente lesiva de derechos fundamentales,   se estaría frente a una sustitución de la Constitución.    

No   obstante, los abogados indican que lo que la reforma constitucional prevé es que   la ley podrá permitir que en “ciertos delitos” la víctima acuda ante los   jueces con sus pruebas y pretensiones para que la administración de justicia   adopte las decisiones del caso.    

Concluyen su defensa del articulo incluido en el Acto Legislativo 06 de 2011,   objeto de demanda, con la afirmación, según la cual, el acto procesal de   presentar acusación o de demandar de un juez una decisión final que implique la   adjudicación de responsabilidad penal no implica administrar justicia, como   puede constatarse en la figura de la querrella, donde es el ciudadano quien   ejerce la acción penal.    

Para finalizar, los intervinientes realizan una síntesis de los principales   aspectos que esta Corporación ha establecido en torno al tema del examen de   constitucionalidad frente a los actos legislativos y, a partir de lo anterior,   proponen un análisis del artículo 2° del Acto Legislativo 06 de 2011, cuyo   resultado final es que el contenido normativo impugnado no implica una   sustitución de la Constitución, sino que, por el contrario, materializa   principios fundantes del ordenamiento constitucional colombiano como el acceso a   la administración de justicia, el derecho a la tutela judicial efectiva y los   derechos de las víctimas.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

1.   De conformidad con los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución, el Procurador   General de la Nación rindió el concepto de constitucionalidad número 5516 en el   proceso de la referencia. La Vista Fiscal solicita a la Corte Constitucional que   se declare inhibida para pronunciarse sobre el artículo 2° del Acto Legislativo   06 de 2011.    

2.   Según el concepto del Ministerio Público, la Corte Constitucional no tiene   competencia para juzgar la exequibilidad de los actos legislativos por razones   distintas a las de procedimiento. El Procurador General señaló que la teoría de   la sustitución de la constitución no tiene fundamento en el Texto Superior y que   la Corte únicamente puede examinar el trámite señalado en el artículo 375 de la   Carta, en el que, en forma alguna, se fijan límites sustanciales al legislador   para reformar el texto constitucional, ni “mucho menos se establece una   cláusula abierta de conformidad con la cual la Corte Constitucional puede   establecer (lo que no ha hecho hasta el momento) cuáles son los elementos   esenciales definitorios de la Carta Política que el Congreso del a República,   como constituyente derivado, no puede modificar”.    

VI. FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Antes de abordar de fondo los cargos de la demanda, y   tomando en cuenta que diversas intervenciones y muy especialmente la del   Defensor del Pueblo plantean que la demanda no cumple los especiales requisitos   para construir un cargo por un presunto exceso en el ejercicio del poder de   reforma de la Constitución por parte del Congreso de la República, la Sala   considera necesario abordar, como cuestiones previas, los problemas de (i)   caducidad de la acción, y (ii) aptitud de la demanda.    

Ausencia de caducidad de la acción pública de   inconstitucionalidad    

1. El artículo 379 de la Constitución Política dispone   que la acción pública contra actos reformatorios de la Constitución sólo   procederá dentro del año siguiente a su promulgación. El Acto Legislativo 06 de   2011, “por el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250   y el numeral 1º del artículo 251 de la Constitución Política” fue publicado   en el Diario Oficial No. 48.263 de 24 de noviembre de 2011 y corregido mediante   el Decreto 379 de 2012, publicado en el Diario Oficial No. 48.345 de 16 de   febrero de 2012. A su turno, la demanda que se estudia se presentó el 3   de noviembre de 2012. En consecuencia, no se ha producido la caducidad en el   caso objeto de estudio.    

            

Aptitud de la   demanda.    

1.   De acuerdo con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1992, las demandas de   inconstitucionalidad deben cumplir mínimos requisitos formales, los cuales se   concretan en (i) señalar las normas acusadas y las que se consideren   infringidas, (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto   demandado, (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de   ser necesario; y (iv) presentar las razones de la violación.    

2.   El cuarto de los requisitos citados exige a los demandantes asumir cargas   argumentativas mínimas, con el propósito de evitar, de una parte, que la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite, y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso de la República, bien sea en la adopción de las leyes, bien sea en el   ejercicio del poder de reforma, como constituyente derivado; y, de otra parte,   que ante la ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la   presunción de corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático,   deba proferirse un fallo inhibitorio, que frustre el objetivo final de la acción   pública de inconstitucionalidad.    

3.   Esas cargas se concretan en que las razones de inconstitucionalidad sean (i)   claras,  es decir, que la demanda siga un curso de exposición y presente un   razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la   Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no se basen en   interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos   demandados, sino que expongan un contenido normativo que razonablemente pueda   atribuírseles; (iii) específicas, desechándose por tanto los argumentos   genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes, en tanto planteen un   problema de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las   decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del   Texto Superior; y (v) suficientes, lo que denota su capacidad para   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada[2].    

4.   Cuando una demanda de inconstitucionalidad se dirige a cuestionar la conformidad   de un acto legislativo con la Carta por un supuesto desbordamiento de la   competencia del constituyente derivado, debe cumplir estos requisitos, adaptando   además su argumentación a las especiales características del juicio de   sustitución, las cuales se explican en los siguientes párrafos.    

5.   El artículo 379 Superior[3]  dispone que los actos de reforma de la Constitución solo pueden ser declarados   inconstitucionales cuando desconozcan los requisitos previstos en el Título XIII   de la Constitución para su expedición[4].   En similar sentido, el artículo 241 (numeral 1º)[5]  de la Carta, relativo a las funciones de la Corte Constitucional como órgano   encargado de conservar la supremacía e integridad de la Constitución Política,   prevé que la Corte tiene la función de decidir las demandas contra este tipo de   actos por vicios de procedimiento en su formación.    

6.   En la sentencia C-551 de 2003 este Tribunal analizó por primera vez la   constitucionalidad de una ley convocatoria a referendo[6]. Ese control es previo al   pronunciamiento popular, de manera que la Corte no parte de los cargos   presentados por los ciudadanos sino que debe efectuar de manera autónoma el   estudio de constitucionalidad, partiendo de la verificación de su propia   competencia.    

En   primer término, aclaró la Corte que el artículo 379 (ya mencionado), no puede   interpretarse literalmente, pues no todos los requisitos para la   formación de los actos de reforma se encuentran en el Título XIII de la Carta[7].   Posteriormente, abordó el alcance de la expresión “vicios de procedimiento en   su formación” y, particularmente, indagó si ello incluye un estudio sobre la   competencia del órgano que promulga el acto.    

Planteó entonces que la competencia se proyecta tanto sobre el procedimiento   como sobre el contenido material del acto, y precisó que se trata de una   condición previa al procedimiento, pues en un Estado de Derecho ningún   procedimiento, por riguroso que sea, puede reclamar validez si es adelantado por   un órgano incompetente. En relación con el contenido material, la relación es   evidente porque no cualquier órgano estatal se encuentra habilitado para dictar   un contenido normativo determinado.    

“21- (…) Un vicio de competencia se proyecta tanto   sobre el contenido material de la disposición controlada, como sobre el trámite,   pues es un pilar básico de ambos, ya que para que un acto jurídico expedido por   una autoridad pública sea regular y válido es necesario que la autoridad realice   el trámite señalado por el ordenamiento, pero que además esté facultada para   dictar ciertos contenidos normativos (…) la doctrina como la jurisprudencia han   señalado (…) que la competencia es un presupuesto ineludible del procedimiento,   a tal punto que el procedimiento está siempre viciado si el órgano que dicta un   acto jurídico carece de competencia, por más de que su actuación, en lo que al   trámite se refiere, haya sido impecable (…) Cuando la Constitución adjudica a la Corte el   control de los vicios de procedimiento en la formación de una reforma   constitucional en general, y de una ley que convoca un referendo en particular,   no sólo le atribuye el conocimiento de la regularidad del trámite como tal, sino   que también le confiere competencia para que examine si el Constituyente   derivado, al ejercer el poder de reforma, incurrió o no en un vicio de   competencia” [8].    

7.   Surge entonces la necesidad de definir cuál es la competencia de los órganos   habilitados para adelantar reformas constitucionales. A partir de la literalidad   del artículo 374 Superior, disposición que se refiere explícitamente a la   reforma del texto constitucional; y de la distinción que la doctrina y la   teoría política establecen entre poder constituyente originario y   poder constituyente derivado, la Corporación precisó que, mientras el   primero inicia la construcción integral del orden político y por lo tanto no se   encuentra atado a las regulaciones constitucionales previas, el segundo actúa   dentro de las facultades y el marco normativo que la Constitución vigente -y   objeto de modificación- le señala, al plantear las vías o mecanismos de reforma   legítimos. En ese sentido, de acuerdo con el artículo 374 de la Constitución   Política[9],   tiene la facultad de reformar la Constitución, pero no de sustituirla:    

“(… El) artículo 374 de la Carta señala que   “la Constitución podrá ser reformada (…) De manera literal resulta   entonces claro que lo único que la Carta autoriza es que se reforme la   Constitución vigente, pero no establece que ésta puede ser sustituida por otra   Constitución. Al limitar la competencia del poder reformatorio a modificar la   Constitución de 1991, debe entenderse que la Constitución debe conservar su   identidad en su conjunto y desde una perspectiva material, a pesar de las   reformas que se le introduzcan. Es decir, que el poder de reforma puede   modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas   supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva   Constitución (…) Nótese entonces que el texto constitucional colombiano, si bien   no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles tampoco autoriza   expresamente la sustitución integral de la Constitución (…)”    

8.   Cuando el Congreso de la República excede su competencia en ejercicio del poder   de reforma, sustituyendo la Constitución bajo el pretexto de modificar alguna de   sus disposiciones, el acto legislativo adolece de un vicio, pues fue promulgado   por un órgano incompetente para hacerlo. Como ese vicio se proyecta tanto sobre   el procedimiento como sobre el contenido material del acto, la Corte es   competente para controlar su conformidad con la Constitución.    

9.   El concepto de sustitución de la Constitución, según lo ha expresado   reiteradamente la jurisprudencia de la Corte se encuentra en permanente   construcción. Sin embargo, es posible indicar, sin entrar en una rígida   categorización, que esta se produce cuando se modifica con tal intensidad la   fisonomía de la organización política que es imposible reconocerla. Además, la   identidad de la Carta puede apreciarse a partir de ejes que la definen; estos no   son los principios y reglas contenidos en las distintas disposiciones que   componen el orden constitucional, sino elementos estructurales cuya existencia   se infiere a partir de la interpretación sistemática de diversos postulados   superiores y que –según se expresó- reflejan la naturaleza del orden político y   jurídico colombiano.    

10.   En la sentencia C-1200 de 2003, la Corporación decidió declararse inhibida para   estudiar la demanda dirigida contra el Acto Legislativo 03 de 2002[10], por medio   del cual se incorporó el sistema penal con tendencia acusatoria al orden   jurídico colombiano. En esa providencia, la Corte efectuó relevantes precisiones   sobre la naturaleza del vicio de competencia por sustitución de la Constitución,   y las cargas argumentativas que deben asumir los ciudadanos que elevan demandas   por ese motivo contra actos de reforma de la Carta.    

La   decisión inhibitoria adoptada en esa oportunidad tuvo como uno de sus   fundamentos centrales la consideración según la cual plantear un juicio de   conformidad material entre un acto legislativo y una disposición concreta de la   Constitución resultaba improcedente, puesto que el primero se incorpora a la   segunda con idéntica jerarquía a la de las normas vigentes.    

11.   Un aporte esencial de la sentencia C-1200 de 2003 en la comprensión del juicio   de sustitución por exceso en el ejercicio del poder de reforma, fue la reflexión   sobre la importancia de la reforma constitucional para la preservación del orden   jurídico. En esa dirección, explicó este Tribunal que la reforma constitucional   no debe percibirse, en principio, como un atentado contra el orden   constitucional sino, muy por el contrario, como un medio para su conservación,   mediante la adaptación de las normas superiores a las necesidades políticas y   sociales de cada momento histórico, lo que explica algunas de las   características del juicio de sustitución.[11] La reforma   –explicó la Corte- es una válvula de escape que permite mantener la organización   política mediante cauces institucionales, en lugar de propiciar el brusco   rompimiento de la institucionalidad que produciría un orden superior de absoluta   rigidez.    

12.   Bajo esa orientación, la sentencia citada presentó relevantes consideraciones   sobre (i) la distinción entre reforma y sustitución esbozada en la Carta de   1991; (ii) la diferencia entre juicio de sustitución y juicio de intangibilidad   (asociado a la existencia de cláusulas pétreas), así como (iii) la improcedencia   de cargos por violación material de la Carta, y (iv) las cargas argumentativas   que debe asumir el actor que pretenda censurar un Acto Legislativo por motivos   de competencia[12]:    

“(…) La Corte hace énfasis en que la   Constitución de 1991 no estableció normas pétreas ni principios intangibles (…)[13] La   insustituibilidad  [prohibición de sustitución] es distinta inclusive a la manifestación más amplia   de intangibilidad [prohibición de modificación de determinadas reglas o   principios superiores]. En efecto, la intangibilidad impide tocar el núcleo de   un principio fundamental o, en su sentido más amplio, afectar uno de los   principios definitorios de la Constitución. La prohibición de sustitución impide   transformar cierta Constitución en una totalmente diferente, lo cual implica que   el cambio es de tal magnitud y trascendencia que la Constitución original fue   remplazada por otra, so pretexto de reformarla.    

(…)    

“[Por otra parte] se advierte que (…) la   diferencia entre violación de la Constitución y sustitución de la   Constitución no es de grado sino de naturaleza. La violación de la   Constitución consiste en la contradicción entre la norma superior y otra norma   considerada inferior y sujeta a lo dispuesto por la norma superior. Si se   aplicara el concepto de violación al control de las modificaciones a la   Constitución, toda reforma constitucional al contradecir lo que dice la norma   constitucional por ella reformada sería violatoria de la Constitución”.    

13.   Metodológicamente, desde las sentencias C-970 y C-971 de 2004 y C-1040 de 2005,   la Corporación propuso esquematizar el desarrollo de un juicio de sustitución en   la forma de un silogismo, cuya premisa mayor corresponde al eje definitorio de   la Carta presuntamente alterado; la premisa menor involucra una descripción del   contenido normativo del Acto Legislativo estudiado, y la conclusión se dirige a   determinar si la incidencia del acto reformatorio en la Constitución comporta el   desplazamiento definitivo de esos ejes y, por lo tanto, la pretendida reforma   sustituye el Texto Superior vigente:    

“4.1.  Como premisa mayor en el anterior   análisis, es necesario enunciar aquellos aspectos definitorios de la identidad   de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio.   Ello permite a la Corte establecer los parámetros normativos aplicables al   examen de constitucionalidad del acto acusado. || Se trata de un enunciado   específico, que no se limita a plantear los aspectos que de manera general tiene   una determinada institución en el constitucionalismo contemporáneo, sino la   manera particular como un elemento definitorio ha sido configurado en la   Constitución colombiana y que, por consiguiente, hace parte de su identidad.    

4.2.   Procede luego el examen   del acto acusado, para establecer cual es su alcance jurídico, en relación con   los elementos definitorios identificadores de la Constitución, a partir de las   cuales se han aislado los parámetros normativos del control.    

4.3.   Al contrastar las   anteriores premisas con el criterio de juzgamiento que se ha señalado por la   Corte, esto es, la verificación de si la reforma reemplaza un elemento   definitorio identificador de la Constitución por otro integralmente diferente,   será posible determinar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia”.    

14. La naturaleza del juicio de sustitución y su   desarrollo metodológico implican también cargas argumentativas mínimas que deben   asumir los demandantes, las cuales, sin desfigurar el carácter público de la   acción de inconstitucionalidad, sí exceden las de la censura de normas de   naturaleza legal por violación material de la Constitución. Así, en la decisión   citada se explicó:    

“(…) cuando un ciudadano demanda una   reforma constitucional por considerarla inconstitucional tiene la carga   argumental de demostrar que la magnitud y trascendencia de dicha reforma   conducen a que la Constitución haya sido sustituida por otra. No basta con   argumentar que se violó una cláusula constitucional preexistente, ni con mostrar   que la reforma creó una excepción a una norma superior o que estableció una   limitación o restricción frente al orden constitucional anterior. El actor no   puede pedirle a la Corte Constitucional que ejerza un control material ordinario   de la reforma como si ésta fuera inferior a la Constitución. Esto es fundamental   para delimitar el alcance del control atribuido al juez constitucional”. (Carga   del demandante según la C-1200/03).    

15. Las reglas y parámetros recién descritos fueron   sistematizados finalmente en la decisión C-1040 de 2005, en la que se analizó la   ley convocatoria a referendo para aprobar la reelección presidencial inmediata,   así:    

“(…) Las diferencias fundamentales que   distinguen al juicio de sustitución de [los juicios de intangibilidad y de   violación material de la Carta] residen en que la premisa mayor del juicio de   sustitución no está específicamente plasmada en un artículo de la Constitución,   sino que es toda la Constitución entendida a la luz de los elementos esenciales   que definen su identidad. (…) En el juicio de sustitución no se verifica si   existe una contradicción entre normas (…), ni se registra si se presenta la   violación de un principio o regla intocable (…), sino que (…) (a) se aprecia si   la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución, (b) se   analiza si éste reemplaza al originalmente adoptado por el constituyente y,   luego, (c) se compara el nuevo principio con el anterior para verificar, no si   son distintos, lo cual siempre ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente   diferentes, al punto que resulten incompatibles.    

(…) Para construir la premisa mayor del   juicio de sustitución es necesario (i) enunciar con suma claridad cuál es dicho   elemento, (ii) señalar a partir de múltiples referentes normativos cuáles son   sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii) mostrar por qué es esencial y   definitorio de la identidad de la Constitución integralmente considerada. Solo   así se habrá precisado la premisa mayor del juicio de sustitución, lo cual es   crucial para evitar caer en el subjetivismo judicial. Luego, se habrá de   verificar si (iv) ese elemento esencial definitorio de la Constitución de 1991   es irreductible a un artículo de la Constitución, -para así evitar que éste sea   transformado por la propia Corte en cláusula pétrea a partir de la cual efectúe   un juicio de contradicción material- y si (v) la enunciación analítica de dicho   elemento esencial definitorio no equivale a fijar límites materiales intocables   por el poder de reforma, para así evitar que el juicio derive en un control de   violación de algo supuestamente intangible, lo cual no le compete a la Corte.   Una vez cumplida esta carga argumentativa por la Corte, procede determinar si   dicho elemento esencial definitorio ha sido (vi) reemplazado por otro –no   simplemente modificado, afectado, vulnerado o contrariado- y (vii) si el nuevo   elemento esencial definitorio es opuesto o integralmente diferente, al punto que   resulte incompatible con los elementos definitorios de la identidad de la   Constitución anterior.    

(…) resulta posible introducir reformas   sustanciales a la Constitución, que alteren su estructura básica o los   principios fundamentales en ella contenidos, pero que puedan, sin embargo,   entenderse como incorporadas a ella (…)”.[14]      

16.   En la sentencia C-588 de 2009, la Corporación mostró interés por profundizar en   distintos tipos de eventuales afectaciones a la Carta, derivadas del ejercicio   del poder de reforma, con el propósito de establecer si podrían configurar una   sustitución de la Constitución. A manera de síntesis, estas fueron las   conclusiones a las que arribó la Sala Plena en esa oportunidad:    

La  destrucción de la Constitución difiere tanto de la reforma como de la   sustitución, pues implica la eliminación de la Carta vigente, y del poder   constituyente que le dio origen (i); la supresión implica la terminación   del orden político sentado por ella, aunque conservando el poder que le dio   nacimiento “[lo que] aproxima esta noción al concepto de sustitución (…)   sustitución total”  (ii); el quebrantamiento supone una violación de alguno de sus contenidos   normativos, razón por la cual no es compatible con el concepto de sustitución,   salvo de manera excepcional, casos en que la modificación de ese específico   contenido implique también la grave alteración de un eje definitorio de la   Carta, aspecto que deberá demostrarse plenamente, recordando siempre que el   juicio a realizar no es de intangibilidad de principios y normas   constitucionales, sino de insustituibilidad de la Constitución[15] (iii); y la suspensión  podría operar bajo dos modalidades. Una, cuando la propia Carta lo autoriza,   como sería el caso de los estados de excepción, evento en que sería válida   siempre que se respete el cauce constitucional pertinente; y otra, cuando, por   fuera de los eventos explícitamente permitidos, la reforma implica la pérdida   temporal de efectos de elementos estructurales del Texto Superior[16] (iv).    

17.   También en esa providencia (C-588/09) se estudió el fenómeno de falta de   eficacia de la reforma, concepto utilizado por este Tribunal para aludir a   los eventos en que, invocando el poder de reforma, no se plantea una   modificación de la Carta, sino que se adoptan decisiones de carácter puramente   político, y destinadas a favorecer a personas determinadas o a regir en eventos   específicos, y no de manera general y abstracta. Esto es, cuando se esconden   bajo el manto de la reforma decisiones ad hoc.    

18.   La sentencia C-288 de 2012 decidió recordar la importancia de la auto   restricción judicial en el desarrollo del juicio de sustitución, así como las   especiales cargas argumentativas que deben satisfacer las demandas que invoquen   vicios de competencia en el ejercicio del poder  de reforma.    

Retomando la importancia de la reforma constitucional como mecanismo para la   conservación de las instituciones, adaptándolo a las necesidades sociales, la   Corporación recalcó su deber de revisar con especial cuidado si las demandas   ciudadanas se refieren en realidad a la sustitución de la Constitución o si   (erróneamente) pretenden análisis de violación material de la Carta, o de   modificación de cláusulas intangibles, aspectos ajenos a su competencia.    

19.   En ese orden conceptual, efectuó un llamado a mantener una metodología estricta   en materia de juicio de sustitución, guiada por la auto restricción judicial, y   dirigida al cumplimiento de los siguientes propósitos: (i) salvaguardar la   identidad de la Constitución, evitando el desplazamiento absoluto de sus ejes   definitorios; (ii) permitir la adaptación de la Carta a cambios sociopolíticos   de gran importancia, permitiendo así la continuidad del ordenamiento   constitucional, antes que un brusco rompimiento institucional; y (iii) evitar   que el juicio se confunda con un control material de las reformas   constitucionales, ajeno a las competencias de la Corte. Para lograr ese triple   cometido, propuso la Corporación las siguientes prevenciones:    

“13.1. (…) Sin perjuicio del carácter público de la   acción de inconstitucionalidad, para el caso de las demandas contra actos   reformatorios de la Constitución, fundadas en el reproche por la presunta   sustitución de la Carta Política, el actor o actora debe cumplir con una carga   argumentativa mínima, la cual esté dirigida a demostrar cómo (i) el   parámetro de control está conformado por un eje definitorio de la Constitución,   construido a partir de diversos preceptos del bloque de constitucionalidad, y no   por una norma superior particular y específica, pues en este caso lo que se   buscaría es que la Corte ejerza un control material; y (ii) la norma   acusada subvierte, de forma integral, esa característica que otorga identidad de   la Corta Política, de modo que el texto resultante deba comprenderse como un   nuevo orden constitucional, que sustituye al reformado (…) Existe, conforme lo   expuesto, una carga argumentativa particular para las demandas de   inconstitucionalidad contra los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la   presunta sustitución de la misma (…)    

13.2. La necesidad de precisión conceptual sobre el   juicio de sustitución radica en un aspecto en el que se ha insistido en esta   sentencia, referido a que dicho juicio difiere de un control material de los   actos legislativos, según las razones anotadas en fundamentos jurídicos   anteriores. Al respecto debe la Corte advertir que la insistencia en la   precisión conceptual sobre la materia radica en la facilidad en que una visión   desinformada, o incluso simplemente inadvertida del tópico analizado, puede   llegar a confundir ambos planos, desnaturalizando por completo la función de   este Tribunal frente al estudio en sede judicial de los actos reformatorios (…)”[17]    

20.   En ese sentido -y una vez más destacando la diferencia entre juicio de   sustitución y juicio material de inconstitucionalidad-, se explicó que no  representan sustitución parcial de la Constitución reformas que, a pesar de   tocar asuntos de relevancia para la estructura del orden constitucional, no   atentan contra la forma u organización política, ni la tornan en otra opuesta o   integralmente diferente, como podría ocurrir ante (i) la reformulación de una   norma positiva que no altere intensamente su contenido; (ii) la re   conceptualización de los valores protegidos por la Carta Política, o (iii) la   introducción de excepciones específicas o normas generales de la Carta, o   determinadas restricciones destinadas a lograr la armonización de bienes   constitucionales enfrentados[18]    

21. Conclusiones relacionadas con el estudio de aptitud de la demanda:    

La   naturaleza del juicio de sustitución, y las subreglas recién presentadas,   comportan determinadas conclusiones para el análisis de aptitud de las demandas   por juicio de sustitución. Sin pretensión de exhaustividad, la Sala desea   destacar las siguientes:    

21.1. La “construcción” del eje definitorio de la Constitución, o su   presentación, difiere de la enunciación de una o varias normas constitucionales.   La obligación del demandante en la exposición de esta premisa inicial del juicio   de sustitución constituye en demostrar, a partir de la interpretación   sistemática de diversos enunciados del bloque de constitucionalidad, que existe   un elemento estructural de la Constitución, concebida como un todo, que puede   resultar afectado por la reforma constitucional objeto de estudio. De no   hacerlo, la demanda puede verse afectada por falta de suficiencia, o bien   puede derivar en un juicio sin especificidad, de carácter vago y general,   y por ello, inepto para una decisión de fondo.     

21.2. En relación con la premisa menor, o el alcance del acto legislativo, el   mayor riesgo que enfrenta la demanda es incurrir en una interpretación poco   razonable o demasiado subjetiva del mismo, y por lo tanto, carente de   certeza. La adecuada interpretación del mismo requerirá, por supuesto, un   trabajo riguroso, que involucre diversos métodos de interpretación y no se   oponga a lo que razonablemente se infiere de la jurisprudencia constitucional,   en aquellos pronunciamientos que resulten relevantes para el análisis del acto   en cuestión. Esto último, porque la Corte es intérprete autorizada de la   Constitución, y como el Acto Legislativo se incorpora a esta última, no tiene   sentido interpretarlo por fuera (o forzarlo a salir) de los parámetros   normativos provenientes de la jurisprudencia constitucional. Errores en la   presentación de esta segunda premisa, además de restar certeza, incidirán   negativamente en la suficiencia y pertinencia de la demanda.    

En   esta etapa corresponde también a los actores explicar de qué manera la reforma   afecta elementos estructurales de la Constitución vigente, o al orden   constitucional en su integridad. Asumir este paso del juicio de manera   inadecuada conlleva el riesgo de caer en juicios carentes de pertinencia,   especificidad y suficiencia.    

21.3. Frente al momento conclusivo del juicio, donde se determina si la   incidencia del Acto Legislativo en un eje definitorio de la Constitución implica   su desplazamiento definitivo y por lo tanto la sustitución de la Carta, deben   mantenerse presentes, ante todo las diferencias entre sustitución, conformidad   material e intangibilidad de la Carta, ampliamente expuestas en las sentencias   C-1200/03, C-1040/05 y C-288/12, entre otros pronunciamientos relevantes.    

21.4. Como se indicó, en principio toda reforma constitucional contradice la   Constitución vigente pues precisamente el poder de reforma se emplea cuando sus   titulares consideran necesario alterar el contenido actual de las normas   superiores. De igual manera, la reforma constitucional supone apartarse de los   propósitos del Constituyente originario, ante la necesidad de adaptar el Texto   constitucional a las características sociales y políticas de cada momento   histórico.    

21.5. Ello tiene dos consecuencias: primero, la Corporación no puede asumir un   juicio material de constitucionalidad (conformidad de una norma inferior con la   Carta Política), que prive de todo sentido el poder de reforma. Las normas   superiores, individualmente consideradas, no constituyen el parámetro de control   en el juicio de sustitución; y segundo, ninguna disposición de la Carta,   asiladamente considerada, es intocable. Cualquier cargo que se limite a acusar   al acto de reformar de violar de la Carta Política, que critique la modificación   de una de sus cláusulas, principios y reglas constitucionales que denuncie la   creación de una excepción puntual a la regulación constitucional es  impertinente[19].    

21.6. Además, no cualquier alteración de un eje definitorio de la Carta implica   la sustitución de esta. Debe tratarse de un desplazamiento absoluto o una   alteración integral del eje (o de varios de ellos), para que se genere un vicio   competencial, susceptible de privar de validez la reforma. Como lo ha explicado   la jurisprudencia, las reformas constitucionales pueden ser amplias y   trascendentales, sin que ello suponga la sustitución de la Constitución, la cual   se produce únicamente cuando, en virtud de la reforma, su identidad se trastoca   de manera tan significativa que no puede considerarse una misma organización   política a la que regía previa la reforma.    

Un   argumento que logre razonablemente identificar un eje de la Constitución   Política, pero que pretenda la inexequibilidad del Acto Legislativo por su   simple alteración carece de suficiencia.    

La demanda de la referencia no es apta para un pronunciamiento de fondo.   Inhibición de la Corte Constitucional.    

22.   Los demandantes plantean la existencia de cuatro ejes definitorios de la   Constitución, todos relacionados con el sistema o los elementos básicos del   modelo de persecución e investigación penal creado por el Constituyente de 1991.   Para sustentar la afirmación de que se trata de ejes definitorios se concentran   en repasar algunos aspectos de la discusión sostenida en la Asamblea Nacional   Constituyente sobre la pertinencia de un sistema de persecución penal “único”,   en el cual la acción penal corresponde exclusivamente a la Fiscalía General de   la Nación, órgano que hace parte de la rama judicial y, concretamente, se   remiten a las intervenciones del constituyente Carlos Daniel Roca Abello que,   según los actores, fueron acogidas finalmente por la mayoría y plasmadas en los   artículos 116 y 250 de la Carta. Esos argumentos constituyen la premisa mayor de   su demanda[20],   en los términos planteados por la Corte desde la sentencia C-970 de 2004.    

23.   Posteriormente, señalan que esos ejes se ven desplazados al retirar a la   Fiscalía General de la Nación el monopolio de la acción penal, y desconocer la   prohibición de renunciar a su ejercicio, contenida en el artículo 250 de la   Constitución Política; permite al Legislador desconocer la reserva   constitucional para definir los elementos básicos del sistema de persecución   penal, al facultarlo para establecer un sistema penal alterno; desconoce también   la reserva que la Constitución establece en su artículo 116, en el sentido de   que la persecución penal debe ser estatal y jurisdiccional, pues permite que la   acción sea ejercida tanto por las víctimas como por autoridades administrativas.    

24.   Finalmente, concluyen que la reforma constitucional mencionada evidentemente   desplaza los ejes definitorios previamente identificados, pues precisamente ese   fue el objetivo del constituyente derivado; agrega que lleva a la existencia de   normas incompatibles en el texto constitucional, y propone que corresponde a la   Corte Constitucional eliminar tales antinomias; y argumentan que la disposición   acusada no cumple el test de efectividad de la reforma. Ese conjunto de   razones demuestran para los actores la extra limitación del Congreso en el   ejercicio del poder de reforma, y la sustitución constitucional producida por su   promulgación.    

25.   En concepto de esta Sala, la demanda de la referencia no satisface los   requisitos argumentativos mínimos para provocar un pronunciamiento de fondo   sobre la constitucionalidad del artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011   porque (i) fracasa en la construcción de los cuatro ejes definitorios, pues   estos se reducen a la interpretación que los actores efectúan de los artículos   116 y 250 de la Carta, con base en los trabajos preparatorios de la Asamblea   Nacional Constituyente; (ii) da un alcance al acto de reforma que no se   desprende de su literalidad, se torna altamente subjetivo, e involucra hipótesis   futuras sobre la actuación del Congreso de la República, no susceptibles de ser   juzgadas por este Tribunal; (iii) pretende el desarrollo de un juicio material   de constitucionalidad, al confrontar el contenido del acto normativo 06 de 2011   con los artículos 116 y 250 de la Carta Política, o bien (iv) la solución de una   presunta contradicción normativa entre el artículo 116 Superior y el Acto   Legislativo demandado; ambas, pretensiones que desbordan la competencia de la   Corte en el control de constitucionalidad de los actos legislativos.    

25.1. Los actores fracasan en la construcción de la premisa inicial del juicio   de sustitución.    

La   presentación de los ejes definitorios presuntamente alterados por el artículo 2º   del Acto Legislativo 06 de 2011 efectuada en la demanda no es del todo clara. En   algunos apartes del escrito, es difícil discernir si en realidad los actores   hacen referencia a cuatro ejes, o si estos se confunden en uno solo, asociado al   monopolio estatal y judicial de la acción penal. Esa deficiencia, sin embargo,   no resulta insuperable, pues bien sea como cuatro ejes independientes, bien como   uno solo, lo cierto es que los actores consideran que elementos estructurales de   la Carta prohíben la creación de sistemas penales alternos en los que la acción   penal no esté a cargo de la Fiscalía, sino que, en cambio, se asigne a   autoridades administrativas o particulares.    

En   concepto de la Sala, a grandes rasgos no es irrazonable la interpretación que   los accionantes efectúan de la Constitución Política y, especialmente de los   artículos 116 y 250 (inciso 1º) en los que basan su argumentación. Pero el cargo   que proponen requiere más que lineamientos generales de dos cláusulas   constitucionales y, desde ese punto de vista, es insuficiente, al menos por dos   razones. Primero, porque no presentan razones para explicar por qué debe   considerarse que los contenidos normativos de esos dos artículos son un eje de   la Constitución o en otros términos, por qué su modificación desfigura la   organización política actual. Segundo, porque en atención a la naturaleza de la   censura resultaba imprescindible una argumentación más detallada en relación con   el concepto de monopolio de la acción penal que los demandantes atribuyen   a los artículos 116 y 250 de la Carta, y sobre el cual edifican todo su   razonamiento.    

Ahora bien, si por monopolio de la acción penal los actores entienden   exclusividad absoluta, la premisa resulta incorrecta, pues aunque su ejercicio   corresponde por regla general a la Fiscalía General de la Nación, existen   excepciones puntuales contenidas en la propia Carta Política. Así lo demuestran   las funciones de investigación de altos funcionarios que debe asumir la Cámara   de Representantes, la instrucción que se adelanta en los casos asumidos por la   Justicia Penal Militar, o los procesos de conocimiento de los hechos que suelen   llevar a cabo los pueblos indígenas para el juzgamiento de conductas socialmente   nocivas, en ejercicio de la autonomía jurisdiccional que la Constitución les   reconoce.    

Esa   imprecisión en este caso tiene consecuencias muy importantes porque los actores   proponen que las excepciones al monopolio de la acción penal alteran la   identidad de la Constitución. ¿Cómo podría ser así, si el propio constituyente   originario incorporó excepciones a ese principio? La demanda no da respuesta a   semejante interrogante.    

Por   otra parte, en la exposición de los ejes definitorios citados, los actores   acuden exclusivamente al método de interpretación genético, o de estudio   de los trabajos preparatorios, aunque limitándose a trascribir algunos   apartes de la intervención del Constituyente Carlos Daniel Abello Roca, y a   indicar que propuestas dirigidas a la implantación de sistemas penales   alternativos fueron rechazadas en la Asamblea del 91.    

Ello les permite concluir que para el Constituyente originario fue muy   importante preservar la acción penal en cabeza de un órgano perteneciente a la   rama judicial y no la existencia de sistemas alternos. Aún si la Corte aceptara   esa afirmación, de ello no se sigue que ese conjunto de principios constituya un   eje definitorio de la Carta.    

Es   plausible esperar que los constituyentes hayan discutido con seriedad las normas   que en su momento incorporaron a la Carta, pues su trabajo no es trivial sino   que atañe a la definición de los elementos mínimos fundamentales de la   organización política. Pero el poder de reforma existe porque la profunda   reflexión inicial puede requerir una adecuación a los cambios sociales y por esa   razón el constituyente derivado puede, en el marco de nuevas discusiones   democráticas, adelantar una deliberación distinta y concluir que es necesario   modificar, complementar o alterar tanto el propósito como los contenidos   específicos de la Constitución Política.   Además, debido a la inexistencia de cláusulas pétreas o intangibles en nuestro   orden superior, el poder de reforma no tiene vedada la modificación contenidos   normativos trascendentales y ampliamente discutidos en la Asamblea Constituyente   de 1991.    

No   rechaza la Sala el uso de un método de interpretación determinado, o varios de   ellos para la identificación de ejes estructurales de la Constitución; pero es   claro que la tarea exige, en todos los casos y sin perjuicio de las demás   herramientas hermenéuticas a las que acudan los actores, de una interpretación   de naturaleza sistemática, que indagando el sentido de conjuntos de normas   contenidas en el bloque de constitucionalidad, permita evidenciar la existencia   de un eje definitorio que se proyecte claramente en la identidad del orden   constitucional.    

Las   deficiencias en la Construcción de la premisa mayor hacen que la demanda carezca   de suficiencia para un pronunciamiento de fondo y, como se explicará   inciden negativamente en el desarrollo ulterior del juicio propuesto por los   accionantes.    

25.2. Al construir la premisa menor del juicio, la demanda presenta conclusiones   que exceden ampliamente el alcance semántico de la disposición, incorporan   consideraciones puramente subjetivas y solicitan el control de   constitucionalidad de hipótesis futuras, improcedentes en un juicio de   sustitución.    

En   relación con la premisa menor, los actores inician con una exposición plausible   del contenido literal del acto reformatorio contenido en el artículo 2º del Acto   Legislativo 06 de 2011, al considerar que otorga al Legislador la posibilidad de   atribuir la acción penal a particulares o autoridades administrativas, como en   efecto se infiere de su simple lectura. Sin embargo, posteriormente plantean   conclusiones que van mucho más allá de lo que permiten razonablemente inferir   las premisas iniciales, o bien, se dirigen a cuestionar la eventual orientación   que en el futuro dé el Legislativo al momento de desarrollarlo, lo que atenta   contra la certeza de la demanda.    

Así, de acuerdo con la demanda el Acto Legislativo demandado crea un sistema   penal alterno, en el que las víctimas o autoridades no judiciales tienen a   su cargo la acción penal, proposición que excede en mucho la lectura inicial   según la cual en un conjunto de casos determinados, y bajo parámetros sentados   por el constituyente derivado, víctimas y autoridades distintas de la Fiscalía   podrían llegar a ejercer la acción penal. Al pasar de describir excepciones   puntuales, guiadas por criterios previstos en el Acto Legislativo 06 de 2011,    a la supuesta creación de un sistema penal alterno, la demanda cae en pleno   subjetivismo.    

De   igual forma, cuando se propone en la demanda que el Legislador, al desarrollar   el Acto Legislativo con base en los parámetros de naturaleza del bien jurídico y   lesividad de la conducta, podría desplazar de manera absoluta y definitiva al   actual ente investigador y dejar la acción penal en cabeza de las víctimas o de   autoridades administrativas en todos los casos, renunciando así a los deberes   estatales en materia penal y contrariando los artículos 116 y 250, inciso   primero de la Constitución, los accionantes proponen hipótesis futuras que solo   podrían ser juzgadas en caso de que efectivamente se expida la ley que imaginan,   pero no en este momento, en el cual debe la Corte restringir su análisis al   correcto ejercicio de la competencia de reforma que el propio Texto Superior   confiere al constituyente derivado.    

No   puede la Corte juzgar lo que eventualmente podría hacer el Legislador,   menos cuando en un estado de derecho debe presumirse que el órgano de   representación democrática de mayor relevancia tendrá la pretensión de actuar   dentro de los cauces constitucionales, ciñéndose al marco que le confiere el   Acto Legislativo acusado, y atendiendo los principios de razonabilidad y   proporcionalidad, en toda decisión que desarrolle los contenidos   constitucionales.    

Todo lo expuesto en este acápite, mina la certeza de la demanda.    

25.3. La conclusión del juicio de sustitución que proponen los demandantes es   incompatible con dos de las principales guías que atiende la Corte en el   desarrollo del Juicio de Sustitución. No existen cláusulas intangibles, ni es   procedente un control material de los actos legislativos.    

De   conformidad con la exposición de la demanda, el constituyente derivado tuvo la   intención de eliminar el monopolio de la acción penal previamente establecido en   cabeza de un órgano estatal y judicial, como la Fiscalía General de la Nación.   Este argumento es irrelevante en el juicio de sustitución y por ese motivo,   impertinente en el control de actos legislativos, pues lo único que puede   demostrar es que el constituyente derivado quiso modificar una decisión del   originario y así lo hizo.    

No   puede considerarse de manera alguna como un vicio de competencia que a la   intención concreta de modificar un aspecto del sistema de persecución penal   contenido en la Constitución Política, siga su efectiva alteración por parte del   poder de reforma. Es ese, precisamente, su campo de acción. Suponer lo contrario   implicaría sostener que existen cláusulas intangibles en el orden superior (tal   vez aquellas ampliamente defendidas por el Constituyente originario como se   propone en la demanda). Pero la jurisprudencia consolidada de este Tribunal   tiene plenamente definido que no es ese el caso en la Constitución colombiana y   que el juicio de sustitución no es un juicio de intangibilidad de normas o   elementos normativos de la Carta.    

Sin   embargo, los actores plantean que la reforma legislativa introducida mediante el   artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011 es contraria a las previsiones   contenidas en los artículos 116 y 250 de la Carta Política (inciso 1º) porque,   mientras la reforma habilita al Legislativo para atribuir la acción penal a   particulares y autoridades distintas de la Fiscalía, el artículo 116   expresamente lo prohíbe. Por esa vía no es posible adelantar el juicio de   sustitución, pues (i) como el poder de reforma actúa para modificar aspectos de   la Constitución Política, las reformas constitucionales por regla general son   incompatibles con los contenidos previos a la modificación; y (ii) la   introducción de excepciones a principios y reglas constitucionales mediante el   ejercicio del poder de reforma no es contraria al adecuado ejercicio del poder   de reforma, ni se encuentra vedada al constituyente derivado.    

Tanto la solicitud de adelantar un control material de una reforma   constitucional, como el supuesto exceso de competencia derivado de la   modificación de contenidos normativos presuntamente intangibles, son   impertinentes en el juicio de sustitución. Como se explicó en los fundamentos de   esta decisión, no existen cláusulas pétreas en nuestro orden constitucional, y   entre el juicio material de constitucionalidad y el juicio de sustitución existe   una diferencia de naturaleza. Por ello, la Corte carece de competencia para   decidir sobre las inquietudes presentadas por los accionantes.    

25.4. No corresponde a la Corte Constitucional solucionar eventuales antinomias   normativas entre normas constitucionales.    

Según se ha explicado previamente, en concepto de los demandantes el artículo 2º   del Acto Legislativo 06 de 2011 genera una contradicción normativa con el   artículo 116 de la Constitución Política, pues este prohíbe la investigación de   delitos a particulares y autoridades administrativas, mientras la reforma   permite que el Congreso asigne funciones de esa naturaleza dentro del sistema de   persecución penal, por ello, consideran que debe declararse inconstitucional la   reforma bajo análisis.    

Todo lo expuesto en considerandos previos lleva a concluir, necesariamente, que   esta solicitud es improcedente, y que afecta la pertinencia de la demanda. En el   sistema jurídico colombiano, las normas constitucionales son todas de la misma   jerarquía, de manera que no puede declararse la inconstitucionalidad de una de   ellas por entrar en una eventual contradicción con otro mandato de la misma   Constitución. Al proponer ese curso de decisión, la demanda incurre en el error   ya evidenciado en la jurisprudencia uniforme de esta Corporación: trata a la   reforma constitucional como si fuera una ley (inferior a la Constitución en un   sistema jerárquico de normas), cuando no lo es. Se trata de un nuevo texto que   ingresa al orden jurídico con idéntica jerarquía a la que poseen las normas   constitucionales. Se trata, en síntesis, de normas constitucionales.    

Si   sus contenidos normativos en efecto entran en conflicto en un caso concreto,   corresponderá entonces perseguir su armonización concreta, pero no es procedente   la declaratoria de inconstitucionalidad de ninguna de esas previsiones. No   existen en el ordenamiento jurídico colombiano normas constitucionales   inconstitucionales.    

25.5. Los demandantes proponen un test de eficacia de la reforma   partiendo de una noción incorrecta de este concepto jurídico.    

Finalmente, según lo expresado en la demanda debe realizarse un test de   eficacia de la reforma, pues el artículo 2º del Acto Legislativo 06 de 2011,   en realidad, no alteró el contenido normativo de los artículos 116 y 250 de la   Constitución Política, sino que añadió un inciso que crea excepciones   incompatibles con la regulación aún vigente y prevista por el constituyente   originario.    

No   es ese el sentido del test de eficacia al que ha aludido la Corte en   decisiones previas. Ese examen se dirige a indagar si bajo el concepto de   reforma  pretenden esconderse decisiones políticas ad hoc, es decir, limitadas   a circunstancias y especialmente a ciudadanos o grupos de ciudadanos   específicos, de forma que no tienen el carácter general y abstracto propio de   las normas constitucionales.    

La   incomprensión del concepto en cuestión lleva a los actores a un argumento   internamente contradictorio, pues terminan proponiendo que el Acto Legislativo   06 de 2011 sustituyó y no sustituyó la Carta Política, proposición   inaceptable a la luz del principio lógico de no contradicción y, por lo tanto,   carente de claridad, especificidad y suficiencia para el juicio de sustitución.    

En   esos términos, la demanda presenta problemas de certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia insuperables. La Corporación debe entonces   declararse inhibida para decidir de fondo.     

VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- INHIBIRSE para proferir decisión de fondo en relación con el artículo 2° del Acto   Legislativo No. 6 de 2011, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

                     

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Salvamento de voto    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

                     

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Salvamento de voto    

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

                     

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado   

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

                     

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

      

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO     

MAURICIO GONZALEZ CUERVO     

A LA SENTENCIA C-433/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cumplimiento de requisitos exigidos para avocar examen   de los presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo   de sustitución de la constitución (Salvamento de voto)    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO REFORMATORIO DE   LA CONSTITUCION-Parámetros de control   (Salvamento de voto)    

PODER DE REFORMA DE LA CONSTITUCION-Límites (Salvamento de voto)    

        

Referencia:    Expediente D-9402.    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 06 de 2012, “por           el cual se reforma el numeral 4 del artículo 235, el artículo 250 y el           numeral 1 del artículo 251 de la Constitución Política”.    

Actores:           Jarol Estibens Echeverry Giraldo, Shirley Triana Medina y Darío Fernando           Mosquera Guevara.    

Magistrado Ponente: LUIS ERNESTO VARGAS SILVA.      

Salvo mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-433 de 2013,   aprobada por la Sala Plena en sesión del diez (10) de julio de dos mil trece   (2013), en la cual este tribunal decidió inhibirse para emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad del Acto Legislativo 06 de   2012, por ineptitud sustancial de la demanda, por las razones que a continuación   expongo:    

1.   Disiento de la decisión adoptada por considerar que en este caso, conforme a la   doctrina sostenida por este tribunal desde la Sentencia C-551 de 2003, la   demanda sí cumple con los requisitos exigidos para avocar el examen de los   presuntos vicios competenciales del constituyente derivado, por un cargo de   sustitución de la Constitución.    

2.   Dada la imprecisión del parámetro de control a emplearse en una demanda contra   un acto legislativo por razón de sustituir la Constitución, ya que la condición   de eje definitorio de la Carta no se sabe con certeza antes de que este tribunal   se pronuncie, no es dable exigir a los demandantes que procedan a precisar dicho   parámetro. Y no lo es, porque esta condición es una mera hipótesis al momento de   presentar la demanda, a menos que exista una decisión previa que reconozca el   susodicho eje definitorio y, en tanto hipótesis sin verificar, apenas es una   propuesta indicativa y no un aserto incuestionable. El mero hecho de indicar un   posible parámetro no significa que lo sea, ni mucho menos que este tribunal lo   reconozca como tal, pero de esto no se sigue que la demanda carezca de aptitud   sustancial.    

3.   La dificultad para establecer o determinar el parámetro de control, valga decir,   para identificar y reconocer un eje definitorio de la Carta, más allá de una   propuesta hipotética, hace que los mínimos argumentativos de certeza y   suficiencia sean en este caso mucho más complejos.    

4.   Si no hay certeza o precisión sobre el eje definitorio en la realidad, ya que   ésta sólo resulta después de que este tribunal se pronuncia, no es razonable   exigir al demandante que su demanda recaiga sobre una proposición jurídica real   y existente y no en una que el actor deduce de manera subjetiva, pues, se   repite, la propuesta del actor es una mera hipótesis y, al momento de   plantearse, no hay elementos de juicio objetivos suficientes para sostener su   veracidad. Además, en este caso no se trata de una confrontación entre la norma   legal y la norma constitucional, que tiene elementos objetivos en la medida en   que ambas están incorporadas en textos, sino de analizar el ejercicio de la   competencia del Congreso de la República para reformar la Constitución, a partir   de una noción inacabada, como es la de los ejes definitorios de la Carta.    

5.   Si no hay certeza sobre el eje definitorio en la realidad y, por tanto, la   proposición jurídica del actor tiene alto riesgo de ser calificada como   subjetiva, el pretender que una demanda en estas condiciones tenga un alcance   persuasivo capaz de despertar siquiera una duda mínima sobre la exequibilidad de   la norma demandada, en razón del desbordado ejercicio de la competencia del   Congreso de la República, valga decir, que satisfaga el mínimo argumentativo de   la suficiencia, es algo desmesurado. Y lo es, porque si de entrada hay serías   dudas sobre el carácter de eje definitorio de la Carta del parámetro de control,   valga decir, si la base del discurso es endeble, el exigir en este caso la misma   suficiencia que se exige cuando se trata de la demanda de la   inconstitucionalidad de una ley, abre una riesgosa compuerta al subjetivismo del   juez.    

6.   Las anteriores circunstancias ponen en evidencia los riesgos y peligros de la   doctrina de la sustitución de la Constitución. Las dificultades para precisar el   parámetro de control, valga decir, el eje definitorio de la Carta, tanto en la   demanda como en la sentencia, exigen hacer un replanteamiento metodológico de la   misma.    

7.   En el evento de aceptar que la competencia de reforma de la Constitución por   parte del Congreso de la República tiene límites, como los tiene, es menester   identificarlos a partir de normas jurídicas precisas y no sólo a partir de   ejercicios argumentativos del tribunal constitucional. Una propuesta que valdría   la pena considerar es la de identificar dichos límites a partir del derecho   internacional, pues más allá de las críticas que puede y debe hacerse, existe un   fundamento sólido y objetivo para ello. Podría darse una nueva inteligencia al   artículo 93 de la Constitución, que dispone la prevalencia en el orden interno,   del cual hace parte la propia Constitución, de los tratados y convenios   internacionales ratificados por el Congreso que reconocen los derechos humanos y   prohíben su limitación en los estados de excepción. En este contexto se enmarca   la posición que he defendido de que los   límites a la competencia del Congreso de la República para reformar la   Constitución deben identificarse a partir de las normas imperativas del derecho   internacional y de los convenios de derechos humanos.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

[2] Se sigue de cerca la exposición de la reciente sentencia C-330 de   2013. Estas condiciones fueron ampliamente desarrolladas en la sentencia C-1052   de 2001 y, desde entonces, han sido reiteradas de manera constante por este   Tribunal.    

[3] Artículo 379, Constitución Política. “Los Actos Legislativos,   la convocatoria a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la   Asamblea Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se   violen los requisitos establecidos en este título.|| La acción pública contra   estos actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con   observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2.”    

[4] El Título XIII de la Constitución   Política, hace referencia a la reforma de la Constitución Política (artículos   374 a 380.    

[5] Artículo 241, Constitución Política. “A la Corte Constitucional   se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los   estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las   siguientes funciones:     

1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad   que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la Constitución,   cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento en su formación”.    

[6] Esa revisión tiene fundamento en el Artículo 241 (numeral 2º)   de la Constitución, el cual ordena a la Corte “Decidir, con anterioridad al   pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un   referendo o a una asamblea constituyente para reformar la Constitución, sólo por   vicios de procedimiento en su formación”.    

[7] “7. Cuando el artículo 379 de la Constitución establece que la   convocatoria a referendo sólo podrá ser declarada inconstitucional cuando se   violen los requisitos establecidos en el artículo pertinente de dicho título   XIII de la Carta v.gr. el artículo 378, eso no significa que el control de la   Corte sólo pueda tomar en consideración esa disposición, por la sencilla razón   de que el trámite propio de la convocatoria a un referendo constitucional, no se   encuentra regulado exclusivamente en el título XIII, ya que el artículo 378   superior reenvía a varias disposiciones que no hacen parte del mencionado   título. Por ejemplo, cuando se habla en el artículo 378 de la iniciativa del   Gobierno, habrá que determinar según el artículo 115 del Estatuto Superior   quienes integran el Gobierno; circunstancia similar se presenta cuando la misma   norma añade que la iniciativa puede tener origen en los ciudadanos en las   condiciones del artículo 155, es decir, se requiere en este caso un número de   ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en   la fecha respectiva. Además, de acuerdo con el mismo artículo 155, los   ciudadanos proponentes tendrán derecho a designar un vocero que será oído por   las cámaras en todas las etapas del trámite. ||La Constitución es un texto   armónico que debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta,   además, los propósitos pretendidos por el constituyente”.    

[8] Es, en todo caso, importante mantener   presentes estas precisiones de la Corte sobre la proyección material del vicio   competencial en un acto normativo determinado: “24- Algunos podrían considerar que la tesis precedente   es contradictoria con la doctrina desarrollada por esta Corte sobre el carácter   material y no formal de los vicios de competencia en la formación de las leyes o   en la expedición de los decretos fundados en facultades extraordinarias. Y   efectivamente esta Corporación ha considerado que ciertos vicios de competencia,   como la extralimitación en el ejercicio de las facultades extraordinarias, la   violación de la regla de unidad de materia o de la reserva de ley orgánica, son   vicios de competencia, y por ende son violaciones materiales de la Carta y no   vicios de forma sujetos al término de caducidad de un año establecido por el   artículo 242 superior. Conforme a esa crítica, la Corte sostuvo en esas   oportunidades que el vicio de competencia es material y no formal, mientras que   la presente sentencia parecería defender la tesis contraria, pues indica que los   problemas de competencia configuran vicios en el procedimiento de formación del   acto sujeto a control. || 25- Un análisis más detallado muestra empero que no   existe ninguna contradicción, por las siguientes dos razones: de un lado, la   presente sentencia no sostiene que los vicios de competencia sean exclusivamente   vicios de forma o procedimiento, sino que los problemas de competencia se   proyectan al estudio tanto de los vicios de procedimiento como de los vicios de   contenido material, por cuanto la competencia es un pilar básico y un   presupuesto tanto del procedimiento como del contenido de las disposiciones   sujetas a control de la Corte”.    

[9] Artículo 374. La   Constitución Política podrá ser reformada por el Congreso, por una Asamblea   Constituyente o por el pueblo mediante referendo.    

[10] El Acto Legislativo 03 de 2002 reformó los   artículos 116, 250 y 251 de la Carta, con el propósito de incorporar al orden   jurídico colombiano el sistema penal con tendencia acusatoria. En el artículo 4º   Transitorio, previó que si el Congreso de la República no expedía la regulación   pertinente en un término perentorio, el Presidente de la República se   encontraría investido de facultades extraordinarias para proferir las normas   legales requeridas por el nuevo sistema, por un período de 2 meses. Precisamente   esa habilitación era cuestionada por los demandantes, en virtud de la   contradicción normativa que, en su concepto, surgía con el artículo 150, numeral   10º, que hace referencia al ejercicio de facultades legislativas extraordinarias   por delegación del Congreso de la República.    

[11] “El poder de revisión de la Constitución es una de las formas de   preservar la Constitución adaptándola a la evolución de una sociedad,   ajustándola a necesidades y propósitos que se han tornado imperativos o   corrigiendo fallas específicas en el diseño inicial. Su función es garantizar la   permanencia de la Constitución adoptada por el poder constituyente, no sustituir   la Constitución por otra diferente (…) Impedir que la Constitución sea reformada   es sembrar la semilla de su destrucción, lo cual va en contra de la misión del   juez constitucional de defender la Constitución”. C-1200/03.    

[12] “[De la sentencia C-551/03 se concluye] en primer lugar, que es preciso   distinguir ‘entre el poder constituyente, en sentido estricto, o poder   constituyente primario u originario, y el poder de reforma o poder constituyente   derivado o secundario’. Esto es relevante en cuanto a la naturaleza del   acto demandado en este proceso. En segundo lugar, que la Constitución de   1991 ‘si bien no establece cláusulas pétreas, ni principios intangibles   tampoco autoriza expresamente la sustitución integral de la Constitución’.   Esto es relevante para analizar la orientación y configuración del argumento   presentado en la demanda en contra de las facultades conferidas por el acto   legislativo al Presidente de la República. En tercer lugar, que ‘el poder de   reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que   tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución   por una nueva Constitución’. Esto es relevante para delimitar el ámbito   del control constitucional de las reformas constitucionales así como para   señalar cuándo una demanda de inconstitucionalidad dirigida contra una norma   reformatoria de la Carta es idónea para que el juez constitucional ejerza   su competencia como guardián de la supremacía e integridad de la Constitución.   En cuarto lugar, que ‘para saber si el poder de reforma, incluido el caso del   referendo, incurrió en un vicio de competencia, el juez constitucional debe   analizar si la Carta fue o no sustituida por otra, para lo cual es necesario   tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene, y   aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad, no para revisar el   contenido mismo de la reforma comparando un artículo del texto reformatorio con   una regla, norma o principio constitucional – lo cual equivaldría a ejercer un   control material’. Esto es relevante para distinguir entre el control   judicial de sustitución de la Constitución y el control judicial de   violación material de una cláusula de la Carta dado que los demandantes   sostienen que la reforma constitucional acusada viola el artículo 150 numeral 10   como manifestación concreta del principio de la separación de poderes”.   (C-1200/03)    

[13] “Los alcances de la intangibilidad establecida por el propio   constituyente difieren en el derecho constitucional comparado. Dichos alcances   obedecen a varios elementos, dentro de los cuales cabe destacar brevemente tres:   la definición por el propio constituyente del criterio de intangibilidad, la   enunciación constitucional de las normas intangibles y la interpretación   expansiva o restrictiva de los textos de los cuales se deduce lo intangible por   el juez constitucional. El mayor alcance de la intangibilidad se presenta cuando   la definición del criterio de intangibilidad es amplio, las normas intangibles   cubren no solo principios básicos sino derechos específicos y aspectos puntuales   de la organización y distribución del poder público y el juez constitucional   interpreta de manera expansiva las normas relevantes”. (C-1200/03)    

[14] Las características del juicio de sustitución han sido   posteriormente reiteradas en diversos fallos, entre los cuales se destaca la   sentencia C-141 de 2010, en la que se puede considerar consolidada la doctrina   constitucional en la materia. La exposición, sin embargo, toma como eje las   sentencias C-1200 de 2002 y C-288 de 2012, porque sus consideraciones sobre las   exigencias que debe satisfacer una demanda contra un acto legislativo por   razones de competencia, resultan especialmente apropiadas para el estudio del   caso concreto.    

[15] En otras palabras, el quebrantamiento o “rotura” de la Constitución   puede, en las circunstancias de una situación específica, conducir a la   sustitución de la Carta, trátese de sustitución parcial o total, como, incluso,   lo ha admitido la Corte Constitucional al precisar que para que se produzca la   sustitución no basta “limitarse a señalar la inclusión de excepciones o   restricciones introducidas por la reforma a la Constitución” puesto que, además,   se debe analizar si esas excepciones o restricciones constituyen, en su   conjunto, “una modificación de tal magnitud y trascendencia que resulta   manifiesto que la Constitución original ha sido reemplazada por una   completamente diferente dado que las enmiendas representan una sustitución total   o parcial de la misma”    

[16] Precisamente, en el fallo al que se hace referencia, concluyó la   Corte que al prever una incorporación en carrera de quienes ocupaban cargos de   carrera en provisionalidad, por una sola vez, y bajo determinadas condiciones,   implicaba dejar sin efecto un eje estructural de la Constitución, en relación   con el acceso a los cargos públicos, erigido, además, sobre los principios de   igualdad y mérito.    

[17] Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.    

[18] Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1200/03.    

[19] Retomando consideraciones de la sentencia C-588/09, sobre el   quebrantamiento de la Constitución, ello no significa que, en casos   excepcionales, la sola modificación de una cláusula comporte la alteración   definitiva de un eje definitorio de la Carta; sino que la demanda debe demostrar   lo segundo, no lo primero.    

[20] Los demandantes también hace alusiones a   los artículos 251 y 252 que, finalmente, no desarrollan.