C-438-19

         C-438-19             

Sentencia C-438/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte   Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes     

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Finalidad    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Contenido y alcance     

UNIDAD DE MATERIA-Consolidación principio de seguridad   jurídica    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No puede ser entendido rígidamente de   forma que desconozca el principio democrático así como la función legislativa    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad causal, teleológica, temática o   sistemática    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad objetiva y razonable    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN   CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Intensidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD-Implicaciones    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede rebasar su   finalidad/PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación no puede cancelar   el principio democrático     

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Para su cumplimiento debe acudirse a   una interpretación razonable y proporcional     

Bajo ese entendido, frente al   contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación   razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas   y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que   de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos   de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se   presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y   razonable    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Límites que impone el principio de   unidad de materia     

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica     

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Contrato democrático anual    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Función administrativa y política y   herramienta macroeconómica    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Resultado del debate democrático/PRESUPUESTO   GENERAL DE LA NACION-Proceso de elaboración    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Naturaleza jurídica especial    

En razón de la naturaleza especial de   este tipo de ley, la jurisprudencia ha considerado que el principio de unidad   materia debe ser analizado bajo unos principios especiales. Así, “una norma   incluida dentro de la ley anual de presupuesto puede guardar una relación de   conexidad (i) causal, (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la   materia general del cuerpo normativo en el que se inserta. [Mas] en el caso de   las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a)   temporalidad (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, por   ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden   tener vocación de permanencia [y] no pueden modificar reglas generales,   incluidas en leyes permanentes”    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de   materia    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN LEY   ANUAL DE PRESUPUESTO-Vinculación de carácter temporal    

DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY   ANUAL DE PRESUPUESTO-No se puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de las   mismas/DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Jurisprudencia   constitucional     

LEY DE PRESUPUESTO-Temporalidad, tema y finalidad como   criterios adicionales    

NORMA ACUSADA-Contenido y alcance     

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Regulaciones que contempla no tienen   carácter permanente    

Así, se advierte que no solo existe   una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el   contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para   la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en   el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de   unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente   mediante una norma transitoria    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Norma que rebasa límites temporales    

En relación   con las normas acusadas observó la Corte que: (i) sobre la estampilla   procultura, se modifica una norma permanente, el artículo 38-1 de la Ley 397 de   1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la seguridad social de los   gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de la base gravable de la   sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial unificado, se modifica   el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también permanente; y por último,   (iii) respecto de la tarifa de los derechos de tránsito y monto de especies   venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia el artículo 15 de la Ley 1005   de 2006 así mismo permanente. Por lo anterior, los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se consideran inexequibles por   quebrantar el límite temporal de anualidad al cual deben regirse las   disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, pues sus   efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada presupuesto    

Referencia: Expediente D-13.119    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de   capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de   diciembre de 2019”.    

Actor: Jairo Díaz Hernández.    

Magistrada Ponente:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de   septiembre de dos mil diecinueve (2019).    

SENTENCIA    

I.    ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad   establecida en los artículos 40-6 y 242-1 de la Constitución Política, el   ciudadano Jairo Díaz Hernández demandó la constitucionalidad de los artículos   122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de   capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de   diciembre de 2019”.    

Mediante Auto del veintidós (22) de   marzo de dos mil diecinueve (2019), esta Corporación procedió a: (i) admitir la   demanda; (ii) disponer su fijación en lista; (iii) comunicar sobre la iniciación   del proceso al Presidente de la República y  al Congreso de la República; (v)   invitar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Minas y   Energía, al Departamento Nacional de Planeación, a la Dirección de Aduanas e   Impuestos Nacionales DIAN, a la Federación Colombiana de Municipios, a la   Federación Nacional de Departamentos, a la Asociación Colombiana de Ciudades   Capitales, a la ANDI, a la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-, a la   Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Pontificia Universidad   Javeriana, a las facultades de derecho de las universidades de Los Andes,   Externado de Colombia, Pontificia Universidad Javeriana, de La Sabana, al   profesor del área de Derecho Tributario de la Universidad del Rosario, doctor   Mauricio A. Plazas Vega, y al Instituto Colombiano de Derecho Tributario para   que, si lo estimaran conveniente, intervinieran en este proceso dentro del   término de fijación en lista; y (vi) correr traslado de la demanda al señor   Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los   términos que le concede la ley.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional   procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

II.NORMA DEMANDADA    

A continuación se   transcribe el texto de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 “Por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019”.    

Ley 1940 de 2018    

(noviembre 26)    

Por   la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2019    

“ARTÍCULO 122. Los recursos de   regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y   distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo   número 05 de 2011, deberán consignarse en la Dirección General de Crédito   Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

ARTÍCULO 134. Los departamentos y   municipios que no requieran destinar recursos del 10% de la Estampilla Pro   Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del   gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de diciembre de   2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que hacen referencia   las disposiciones citadas, siempre y cuando no se afecten a los beneficiarios de   tal disposición.    

ARTÍCULO 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de   2012, el cual quedará así:    

PARÁGRAFO 2. Para calcular la sobretasa o   recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los   municipios podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas   jurisdicciones.    

ARTÍCULO 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de   2006, el cual quedará así:    

Artículo 15. derechos de tránsito.   Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales   de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política,   y el artículo 168 de la Ley 769 de   2002, fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos   de tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional,   tarjeta de registro y licencia de conducción que se realizan en los Organismos   de Tránsito. Las tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un   estudio económico sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia,   eficacia y economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85   salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal de   tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y   transferido por el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez   realizado el trámite.”    

III.            LA DEMANDA    

1.   Advierte que en la Ley   1940 de 2018, se adoptaron disposiciones en diferentes materias que modificaron   leyes que son objeto de regulación permanente y que a su juicio se presenta una   ruptura de la unidad de materia dado que dicha norma no tiene relación   razonable, objetiva y conexión con el tema y las materias dominantes de las   normas acusadas son el sistema general de regalías, la estampilla pro cultura y   patrimonio cultural, la ley general de bomberos y el Código Nacional de Tránsito   y Trasporte.        

2.   Indica que las   disposiciones generales de la ley anual del presupuesto no pueden modificar   reglas generales incluidas en leyes permanentes.[1]    

3.   Señala que el artículo 158   de la Constitución Política dispone que “todo proyecto de ley debe referirse   a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o modificaciones que   no se relacionen con ella”.    

4.  Menciona que desde la   sentencia C-006 de 2012 la Corte Constitucional respecto al principio de unidad   de materia ha trazado una posición reiterada, prolífica y continua; ha explicado   que una de sus principales funciones es evitar que a las leyes se les   introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está regulando y ha   sostenido que el legislador vulnera dicho principio cuando introduce una norma   que deroga una ley que provee la financiación de las centrales eléctricas del   Cauca, en una ley dedicada a las zonas francas.    

Que el alcance normativo   de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe   circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,   estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o   finalísticamente su materia propia”. Y que una norma incluida dentro de la   ley anual de presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal,   (ii) teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del   cuerpo normativo en el que se inserta. Finalmente, que en el caso de las leyes   anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad   (anual), (b) tema y (c) finalidad (presupuestal). Por tanto, las disposiciones   generales de la ley anual de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia   y no pueden modificar reglas generales incluidas en leyes permanentes.       

5.   Relata que en el mismo sentido la Corte Constitucional se pronunció   en la sentencia C-493 de 2015, en la que asumió dos posiciones frente al juicio   de unidad de materia de la ley anual de presupuesto:    

La primera, “la estricta”, según la cual, se viola dicho   principio cuando se incluye una norma que no tenga un contenido eminentemente   presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de regulación sea el presupuesto   en un sentido restringido.    

La segunda, “la ponderada”, en la que según las sentencias   C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008, se viola el principio cuando se incluye una   norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria   (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto   (mínima conexión teleológica) y que supere las limitaciones de tiempo de tales   normas (mínima conexión temporal).    

Aduce que la Corte ha reconocido que “la ley de presupuesto   involucra una serie de disposiciones generales necesarias para su correcta   ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el Gobierno como ejecutor   del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales, se revisten también de   claro contenido normativo”. En tal sentido, ha precisado que el alcance   normativo de las disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe   circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,   estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o   finalísticamente su materia propia”.    

6. Menciona que la jurisprudencia de la Corte ha señalado que el   legislador viola el principio de unidad de materia (i) cuando introduce una   norma que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace   parte  de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con   la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994, C-177 de 2002);   (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a   instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control   estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003) y (iii) cuando se   regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos relacionados   con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004).    

 Presenta como ejemplo la siguiente comparación normativa:    

      

Ley    

Permanente                    

Artículo    

Ley Permanente                    

Artículo Ley Presupuesto Nación  2019                    

Modificación Realizada   

1530 de 2012    

Por           la cual se regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de           Regalías                    

“ARTÍCULO 144.FINANCIACION DE OTROS COMPROMISOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011.           Los saldos de los recursos de regalías y compensaciones sin           comprometer a 31 de diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las           entidades beneficiarias durante la vigencia 2011, así como los           retenidos con ocasión de decisiones tomadas en ejercicio de las funciones de           control y vigilancia asignadas al Departamento Nacional de Planeación,           se destinarán a atender el pago de compromisos adquiridos a 31 de diciembre           de 2011, incluidas las vigencias futuras asumidas con el lleno de           los requisitos legales…”    

ARTÍCULO 157. REGIMEN DE TRANSICIÓN PARA REGALÍAS Y COMPENSACIONES           CAUSADAS    A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Las regalías y compensaciones causadas a           31 de diciembre de 2011, así como el ajuste definitivo del cuarto           trimestre de 2011, se reanudarán, liquidarán y distribuirán conforme a           lo establecido en las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002, en lo           pertinente.                     

Artículo 122. Los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de           diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la           entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 05 de 2011, deberán consignarse    en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de           Hacienda y Crédito Público.                      

La           Ley 1530 de 2012 regula lo dispuesto por los artículos 360 y 361 de la           Constitución Política.    

El           parágrafo 1° del artículo 361 establece que el Sistema General de Regalías           tendrá su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas           contenidas en la ley a que se refiere el inciso 2° del artículo 360 de la           Constitución Política, Ley 1530 de 2012.    

En           la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31           de diciembre de 2011 se destinan a atender compromisos adquiridos, con la           norma demandada la nación apropia de los recursos de regalías, por fuera del           presupuesto del SGR.    

En           la legislación permanente y vigente los recursos de regalías causados al 31           de diciembre de 2011 se liquidan y distribuyen para entidades territoriales           y el FNR, con la norma demandada la nación se apropia de los recursos de           regalías.   

                     

                     

                     

    

LEY           397 de 1997    

Por           la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y demás artículos           concordantes de la Constitución Política y se dictan normas sobre patrimonio           cultural, fomentos y estímulos a la cultura…                    

ARTÍCULO 38-1. Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de           2001. El nuevo texto es el siguiente: El producido de la estampilla a que se           refiere el artículo anterior, se destinará para:    

…    

4.           Un diez por ciento (10%) para seguridad social del creador y del gestor           cultural…”                    

Artículo 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar           recursos del 10% de la estampilla Procultura, a que hace referencia el           numeral 4° del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por           el artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y           del gestor cultural, podrán destinar los saldos disponibles a 31 de           diciembre de 2018 por este concepto, a financiar los demás conceptos a que           hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y cuando no se           afecten a los beneficiario de tal disposición.                    

Con           la norma permanente y vigente se autorizó a las asambleas departamentales y           los concejos distritales la emisión de una estampilla “Procultura”,           destinando el diez por ciento del recaudo para la seguridad social del           creador y gestor cultural.    

Con           la norma demandada se regula un tributo de las entidades territoriales y           se autoriza cambiar su destinación para financiar “demás conceptos”    

Ley    

Permanente                    

Artículo    

Ley Permanente                    

Artículo Ley Presupuesto Nación  2019                    

Modificación Realizada   

Ley           1575 de 2012    

Por           medio de la cual se establece la Ley General de Bomberos de Colombia                    

Artículo 37. Recursos por iniciativa de los entes territoriales. Los           distritos, municipios y departamentos podrán aportar recursos para la           gestión integral del riesgo contra incendio, los preparativos y atención de           rescates en todas sus modalidades y la atención de incidentes con materiales           peligrosos, en los siguientes términos.    

a)           De  los municipios    

Los           concejos municipales y distritales, a iniciativa del alcalde podrán           establecer sobretasas o recargos a los impuestos de industria y           comercio, impuesto sobre vehículo automotor, demarcación urbana,           predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad bomberil.                    

Artículo 148. Adiciónese un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575           de 2012, el cual quedará así:    

“PARÁGRAFO 2°. Para calcular la sobretasa o recargo al impuesto           predial    destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios podrán           utilizar el avalúo catastral vigente en sus respectivas           jurisdicciones”.                    

Con           la norma permanente y vigente se autorizó a los concejos distritales           establecer sobretasas al impuesto predial para financiar la actividad           bomberil.    

Con           la norma demanda se modifica la base gravable y forma de liquidar la           sobretasa municipal sobre el impuesto predial para financiar la actividad           bomberil.    

Se           pasa de liquidar la sobretasa sobre el valor del impuesto predial a           liquidarla en función de avalúo catastral.   

                     

                     

                     

    

Por           la cual se adiciona o modifica el Código Nacional de Tránsito Terrestre, Ley           769 de 2002.                    

ARTÍCULO 15. LICENCIA DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA ÚNICA           NACIONAL. Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales           o Distritales de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el           artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el método y el sistema para           determinar las tarifas por derechos de tránsito, correspondientes a           licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional.    

Dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico sobre los costos del           servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y economía.    

Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35%    que será transferido por el correspondiente organismo de tránsito al           Ministerio de Transporte, por concepto de costos inherentes a la facultad           que tiene el Ministerio de Transporte de asignar series, códigos y rangos de           la especia venal respectiva.     

                     

Artículo 151. Modifíquese el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el           cual quedará así:    

“Artículo 15. Derechos de Tránsito. Corresponde a las Asambleas           Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con el           artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002,           fijar el sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de           tránsito de los trámites de licencia de tránsito, placa única           nacional, tarjeta de registro y licencia de conducción que se           realizan en los Organismos de Tránsito.    

Las           tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico           sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y           economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85           salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85 s.m.d.l.v) por cada especie           venal de tránsito que sea expedida al usuario. Dicho valor           deberá ser liquidado y transferido por el organismo de tránsito al           Ministerio de Transporte una vez realizado el trámite.                    

Con           la norma permanente y vigente se reguló el cobro de los derechos por           licencias de conducción, licencias de tránsito y placa única nacional.    

Con           la norma demandada se introduce un nuevo derecho de tránsito           correspondiente a tarjeta de registro.    

Con           la norma permanente y vigente se calculaba el 35% por cada especie    venal para ser transferido al Ministerio de Transporte.    

Con           la norma demandada se modifica la formula y se incluye un valor           equivalente a 0,85 salarios mínimos diarios legales vigentes (0,85           s.m.d.l.v.) por cada especie venal para ser transferido al            Ministerio de Transporte.    

      

IV.            INTERVENCIONES      

Vencido el término de   fijación en lista y en cumplimiento de lo ordenado en el Auto del veintidós (22)   de marzo de dos mil diecinueve (2019), se recibieron a través de la Secretaría   General de esta Corporación, los escritos de la Federación Colombiana de   Municipios, la Universidad Externado de Colombia, Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, Departamento Nacional de Planeación, Asociación Colombiana de   Ciudades Capitales y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –ANDI.    

1.  Federación Colombiana de   Municipios[2]    

1.1. El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios solicita se declare la inexequibilidad de las normas acusadas, ya que   considera que se está yendo de manera frontal contra la jurisprudencia de la   Corte, en la medida en que “se está modificando una ley sustancial, con   efectos permanentes en el tiempo, sin la más mínima conexidad temática,   finalística o de temporalidad, amén de estar incidiendo en la destinación de   rentas endógenas de las entidades territoriales”.    

1.2. Sobre el artículo 122   acusado, señala que coincide con el criterio del accionante, cuando afirma que   llama la atención que en la ley de presupuesto para el 2019, se aluda a   ejecuciones presupuestales que han debido hacerse en el año 2011, ya que ello   riñe con el principio de temporalidad “pues no se está diciendo la manera   como deben ejecutarse las normas de presupuesto para el año al que corresponde   el presupuesto, sino que alude a recursos que debieron ser ejecutados muchos   años atrás. Pero además hay discordancia material en la medida en que la Ley   1940 no es una ley que se ocupe de la destinación de las regalías y   compensaciones”.    

1.3. Frente al artículo   134 acusado, afirma que aplicados los criterios establecidos por la Corte en la   sentencia C-768 de 2010, en relación con la estampilla pro universidad, es   igualmente válido para la estampilla procultura pues “es evidente que para el   establecimiento de esa estampilla es imperativa la intervención del órgano de   representación de la entidad territorial, luego en aplicación del criterio   orgánico no cabe duda de que se trata de rentas endógenas. De manera que   mientras no entren en juego la estabilidad macroeconómica del país ni el   patrimonio nacional, el legislador no puede inmiscuirse en la destinación de   esta renta endógena. Y en todo caso si pudiera hacerlo, tendría que ser a través   de una ley sustancial, de vigencia indefinida, y de ninguna manera a través de   las disposiciones generales de la ley de presupuesto.”      

1.4. Indica finalmente que   “a lo anterior se suma el hecho de que el elemento temporalidad no aparece por   parte alguna, de manera que se está en presencia de una renta endógena como ha   señalado la Corte. Y aunque no se menciona la ley que se está interviniendo, es   evidente que se está modificando aquella que se ocupa de la sobretasa bomberil”.         

2.  Universidad Externado de   Colombia[3]    

La Directora del   Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia solicita   declarar inexequibles los artículos demandados, teniendo en cuenta los   siguientes argumentos.    

2.1. Destaca en primer   término que las disposiciones demandadas aluden a: (1) Recursos de regalías sin   girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo N°. 05 de 2011; (2) Recursos   de la estampilla procultura; (3) Base gravable de la sobretasa bomberil cuando   se aplica al impuesto predial unificado; y (4) tarifa derechos de tránsito y   monto de especies venales de tránsito.    

2.2. Examinados los requisitos de conexidad general decantados por   la Corte Constitucional, en la sentencia C-133 de 2012 y haciendo alusión, entre   otras, a la sentencia C-400 de 2010, concluye la interviniente que “hay   conexidad temática puesto que la materia de Ley 1940 de 2018 y el asunto   de las disposiciones que se demandan son el mismo, asuntos presupuestales   relacionados con ingresos y gastos públicos; hay conexidad teleológica  pues existe identidad entre la ley de presupuesto y cada una de sus   disposiciones demandadas, pues buscan alcanzar un mismo fin, un presupuesto   equilibrado de ingresos y gastos; de igual modo hay conexidad sistemática,   dado que la relación entre todas las disposiciones de la ley anual de   presupuesto y las normas demandadas, responden a una racionalidad interna de   coherencia entre ingresos y gastos; finalmente, también hay conexidad causal   por la identidad entre la ley de presupuesto y cada una de las disposiciones   demandadas, por cuanto los motivos que dieron lugar a su expedición son los   mismos, un sistema presupuestal ordenado”.    

2.3. Adicionalmente, aduce, se deben analizar tres supuestos de   conexidad; temporalidad, tema y finalidad, tal como se indica en la sentencia   C-493 de 2015.    

 La interviniente expone dos supuestos de la aplicación del   criterio de temporalidad, estudiados por la Corte Constitucional en la sentencia   C-039 de 1994 en la que se examinó una norma que modificaba el ámbito de   protección del derecho de seguridad social de los congresistas, mediante una ley   que modificaba el presupuesto de rentas y recursos de capital.    

Revisado el tema, concluye que “es claro que las leyes anuales   de presupuesto no pueden contener normas que excedan sus límites temporales de   vigencia, es decir que excedan del año de la vigencia para la cual fijan los   respectivos ingresos y gastos públicos”.  En ese sentido, encuentra que,   aunque las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad generales   del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por efecto de las   disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente al   ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de dichas   disposiciones.    

2.4. Señala así, que todas las disposiciones demandadas resultarían   inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad, al cual deben   regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de presupuesto, “pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada   presupuesto en cuestión, en tal sentido, se cumple con lo referenciado en la   sentencia C-493 de 2015, donde se indicó que las disposiciones generales de la   ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden   modificar reglas generales, incluidas en leyes permanentes”.               

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[4]    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público apoya la constitucionalidad de la norma y solicita que se   desestimen las pretensiones de la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, teniendo en cuenta los siguientes argumentos:    

3.1. Manifiesta que el   actual “Sistema General de Regalías” cuenta con un sistema presupuestal   independiente del Presupuesto General de la Nación, este nuevo sistema nació a   la vida jurídica con el Acto Legislativo 05 de 2011, en virtud del parágrafo 1°   del artículo 361 de la Constitución Política, con un régimen presupuestal   establecido en los artículos orgánicos contenidos en la Ley 1530 de 2012.    

Lo anterior significa que   a los recursos de las regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de   2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del   Acto Legislativo 05 de 2011, es decir, que pertenecen al antiguo régimen de   regalías, en el cual no se estableció un tratamiento diferencial a nivel   presupuestal, se les aplican las normas del Estatuto Orgánico del Presupuesto   Compilado en el Decreto 111 de 1996. Así, a la luz del principio de unidad de   caja de que trata el artículo 16[5]  de dicha norma, los mencionados recursos deberán consignarse en la Dirección   General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público para ser administrados bajo el principio de unidad de caja.    

Afirma que la   inexequibilidad de esta norma dejaría estos recursos en un “limbo”   presupuestal, ya que al tenor del principio de legalidad del gasto público   consagrado en el artículo 345 de la Constitución Política, no puede existir   gasto público, sin una previa incorporación de los ingresos correspondientes en   la ley del presupuesto por parte del Congreso de la República.    

Agrega que antes de la   creación del Sistema General de Regalías no existía una norma vigente que   permitiera incorporar los recursos causados, y que con el artículo demandado se   pueden incorporar al Presupuesto General de la Nación los recursos generados   antes del Acto Legislativo 05 de 2011, para que cumplan los cometidos fijados   por el legislador, sin cambiar su destinación.    

3.2. Argumenta que el   artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, busca la correcta y eficiente ejecución de   los recursos producto de la emisión de la estampilla “Procultura”, por lo   que los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos del 10% de   que trata el numeral 4 del artículo 38-1 de la Ley 397 de 1997, modificado por   artículo 2° de la Ley 666 de 2001, para seguridad social del creador y del   gestor cultural, pueden disponer de los saldos disponibles a 31 de diciembre de   2018, para cumplir con el objeto de la estampilla, es decir, para fomentar y   estimular la cultura, con destino a proyectos acordes con los planes nacionales   y locales de cultura definidos en los demás numerales del artículo 38-1 de la   Ley 397 de 1997, modificado por el artículo 2º de la Ley 666 de 2001.    

Explica que, “dado que   los recursos de la estampilla “Procultura” se reinvierten en el mismo sector   artístico y cultural, la disposición normativa no afectará a los beneficiarios   de la Ley 397 de 1997, comoquiera que la norma demandada tiene como finalidad   lograr una ejecución eficiente de los recursos de que trata el artículo 38 de la   citada ley, al permitir que las entidades territoriales que ya tienen cubiertas   las obligaciones contempladas en el numeral 4° de ese artículo, podrán atender   otras necesidades culturales respetando el marco de la Ley 397 de 1997”.     

Indica que declarar   inexequible esta disposición “impedirá que los beneficiarios de los recursos   de la estampilla “Procultura”, accedan a mayores acciones y programas artísticos   y culturales en sus departamentos y municipios, al imposibilitar que el 10% de   esos recursos que los entes territoriales no requieran por ya tener amparada la   seguridad social del creador y del gestor cultural, se puedan destinar a la   esencia para la cual fue creada la estampilla mencionada. Cabe recordar que los   recursos públicos no tienen por objeto proveer de fondos las cuentas bancarias   oficiales, sino atender los compromisos y obligaciones en desarrollo de las   apropiaciones presupuestales legalmente autorizadas”. Afirma que el   propósito del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018 es que sea viable la inversión   de los recursos que no están amparando la seguridad social del acreedor y del   gestor cultural, por no requerirse.    

3.3. Frente al acusado   artículo 148 de la Ley 1940 de 2018, expone que es una disposición general que   tiene el propósito lógico de fijar un punto de referencia cierto para calcular   la sobretasa o recargo al impuesto predial destinado a financiar la actividad   bomberil, que constituye una fuente de financiación de la Dirección Nacional de   Bomberos, por lo que existe de manera clara unidad de materia con la ley   demandada.    

3.4. Finalmente, respecto   del artículo 151 de la Ley 1940 de 2018 demandado, dice “dado que de algunos   de los trámites que se encuentran establecidos en el Código Nacional de Tránsito   Terrestre, el Ministerio de Transporte percibe recursos de las especies venales,   este artículo permite que las entidades territoriales definan el sistema y el   método de la tarifa de los trámites de tránsito en sus diferentes dimensiones,   basados en estudios económicos sobre los costos del servicio, con indicadores de   eficiencia, eficacia y economía como lo estipula el artículo 168 de la Ley 769   de 2002, permitiendo distinguir con claridad el valor equivalente en salarios   mínimos diarios legales vigentes que serán transferidos al Ministerio de   Transporte. Esos ingresos hacen parte de los ingresos corrientes de la Nación y   son fuente de financiación del Presupuesto General de la Nación, por lo que   declarar inconstitucional esta norma perjudicaría el recaudo de la Nación para   financiar los gastos autorizados en la Ley 1940 de 2018 por el Congreso de la   República”.    

Reafirma que “la ley de presupuesto   tiene como finalidad incorporar ingresos, gastos y establecer unas disposiciones   generales para la correcta ejecución del presupuesto, de manera tajante, es   negarle la oportunidad al legislador de incluir artículos que vayan en sintonía   con el desarrollo del país, ya que como señala el artículo 10 del Estatuto   Orgánico del Presupuesto, compilado en el Decreto 111 de 1996, la ley anual de   presupuesto es un instrumento para el cumplimiento a los planes y programas de   desarrollo económico y social”.        

4. Departamento Nacional de Planeación[6]    

El Departamento Nacional   de Planeación interviene por medio de apoderado judicial y solicita que la Corte   se inhiba frente a la acusación de fondo contra las normas demandadas, por   ausencia concreta de cargos y declare las normas acusadas como exequibles.    

4.1. Como argumento de lo anterior indica que los artículos   acusados guardan en forma integral una relación directa con el conjunto   normativo expuesto en la Ley 1940 de 2018. Transcribe algunos apartes de la   posición expuesta por la Corte Constitucional en la sentencia C-064 de 2005   respecto del principio de unidad de materia, específicamente en cuanto indica   “solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de   los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de   conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de   la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el   proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley”.    

4.2. Manifiesta que el planteamiento de la   parte actora no permite realizar con nitidez un cotejo con la Constitución de   algunos de los cargos formulados. Señala que la demanda plantea una serie de   percepciones o consideraciones de carácter subjetivo sin descender a la forma en   que se concreta esa violación y que además, la acusación es “indirecta o   mediada de tal forma que no es posible debatirla en el marco constitucional así   en la impugnación se utilicen referencias constitucionales y con ello se   pretenda persuadir acerca de la falta de correspondencia de las normas   demandadas con la Constitución”.    

5. Asociación Colombiana de Ciudades   Capitales[7]    

El director jurídico de la   Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -ASOCAPITALES-, solicita a la Corte   declare la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, por las   siguientes razones.    

5.1. Con base en el   análisis jurisprudencial de algunas sentencias de la Corte, el interviniente   señala que el principio de unidad de materia implica una relación razonable y   objetiva entre la norma acusada y la materia que predomina en el texto legal.   Vínculo que se determina a partir de la relación de conexidad causal,   teleológica y sistemática que existe entre las disposiciones demandadas y el   núcleo temático de la ley.    

5.2. Afirma que el   artículo 122 demandado, debió ser incluido en la Ley de Presupuesto del Sistema   General de Regalías para las vigencia 2019-2020 y no en la Ley Anual de   Presupuesto, dada su naturaleza y  los objetivos que persigue. Concluye que   “(a) la norma demandada no versa sobre la materia regulada en la Ley Anual de   Presupuesto (conexidad temática);  (b) las razones de expedición del   artículo acusado no tienen relación causal con dicha ley; (c) no está encaminado   a atender los objetivos de la mencionada Ley (conexidad teleológica); y (d) no   existe una relación entre el artículo y la Ley 1940 de 2018 (conexidad   sistemática). Por lo anterior, no existe una conexidad objetiva y   razonable entre el núcleo de la Ley Anual de Presupuesto y el artículo   demandado, por el contrario, ese artículo tiene una estrecha relación con el   Presupuesto del Sistema General de Regalías”.  En su sentir, la norma   acusada no atiende el principio de unidad de materia, al no cumplir los   requisitos de conexidad que lo rigen, ni respetar el vínculo presupuestal   exigido por la Corte Constitucional.    

5.3. Respecto del artículo   134 de la Ley 1940 de 2018, indica que regula una renta de carácter territorial   que no tiene vínculo presupuestal con la Ley Anual de Presupuesto, puesto que no   constituye una herramienta que permita desarrollar el Presupuesto General de la   Nación para la vigencia 2019; por el contrario, solo tiene impacto en los   presupuestos de las entidades territoriales. La disposición acusada no responde   a la racionalidad interna de la mencionada ley, toda vez que no tiene el mismo   propósito y pretende alcanzar objetivos distintos a los contemplados en su   núcleo esencial.    

5.4. Sobre el artículo 148   demandado, estima que no tiene relación razonable y objetivo con la Ley Anual de   Presupuesto, ya que modifica una renta endógena de las entidades territoriales   que no sirve de instrumento para la correcta ejecución del Presupuesto General   de la Nación, pues solo tiene impacto a nivel municipal. Además, “modifica   materias sustantivas y constituye una regulación con vocación de permanencia, ya   que la redacción de la norma acusada indica que de ahora en adelante los   municipios podrán utilizar el avalúo catastral para el cálculo de la sobretasa   bomberil indefinidamente en el tiempo. En consecuencia, la disposición acusada   desconoce la prohibición de modificar materias sustantivas (para el caso la Ley   1575 de 2012), e ignora el requisito de temporalidad contenido en el artículo 11   del Estatuto Orgánico de Presupuesto”.     

5.5. Respecto del artículo   151 indica que establece lineamientos generales para la fijación de las tarifas   de derechos de tránsito. En ese sentido, no permite la correcta ejecución del   Presupuesto General de la Nación, ni constituye una indicación que debe adoptar   el Gobierno Nacional como ejecutor del gasto y recaudador de ingresos fiscales.    Es una norma autónoma que se aparta del contenido de la Ley Anual de   Presupuesto, concebida para estar vigente indefinidamente en el tiempo. No tiene   conexidad temática, teleológica, causal y sistemática, su contenido es   extrapresupuestario, desconoce por tanto, el requisito de temporalidad y la   prohibición de modificar normas de carácter sustancial.    

6.   Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-[8]            

El representante legal de   la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI-, solicita se declare la   inexequibilidad de los artículos demandados, de acuerdo con los siguientes   argumentos.    

6.1. Manifiesta el   interviniente que coincide plenamente con los argumentos planteados por el   demandante, en cuanto a que las disposiciones impugnadas violan el principio de   unidad de materia, toda vez que no guardan conexidad temática, causal,   teleológica o sistemática con una ley anual de presupuesto como lo es la 1940 de   2018. Igualmente, modifican normas sustanciales y tienen vocación de   permanencia, lo que, según ha dicho la Corte Constitucional, “no es propio de   las normas instrumentales de una ley anual de presupuesto.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[9]    

El Procurador General de   la Nación solicita a la Corte Constitucional (i) declarar condicionalmente   exequible el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018, en el entendido de que esta   disposición no modifica el régimen especial del funcionamiento y organización de   los recursos de las regalías, pues se trata de una disposición que no tiene   vocación de permanencia; y (ii) declare inexequibles los artículos 134, 148 y   151 de la Ley 1940 de 2018, por desconocer el principio de unidad de materia.    

1.  A juicio del Ministerio   Público, “la disposición acusada tiene dos lecturas con consecuencias   constitucionales disímiles. La primera lectura, parte de considerar, como lo   sostiene el demandante, que no existe relación entre el artículo 122 y la   materia dominante de la Ley 1940 de 2018, y que la ley anual de presupuesto   termina por modificar disposiciones permanentes que hacen parte del sistema de   regalías”.     

2.  Sobre el primer asunto   considera que la temática del artículo 122 no tiene una vinculación directa con   la materia regulada en la Ley 1940 de 2019, dado que mientras esta debe regular   estrictamente el monto máximo del gasto y apropiar las partidas para una   determinada vigencia fiscal, la disposición acusada se ocupa de regular el giro   y la distribución de los recursos causados en el 2011, es decir, para una   vigencia fiscal distinta a la comprendida entre el 1 de enero al 31 de diciembre   de 2019.     

Adicionalmente, indica que   “podría sostenerse que el legislador modificó las reglas sobre destinación de   los recursos de los giros de regalías” pues dicho artículo establece que   estos deben ingresar al Tesoro Nacional, a través de su consignación en la   Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de   Hacienda, lo que “desborda la teleología propia de las leyes anuales de   presupuesto y modifica leyes de carácter permanente”.  Estima que la   modificación es implícita en tanto no menciona expresamente el artículo 144 de   la Ley 1530 de 2012. Para el Procurador, esta lectura sería contraria a la   Carta.    

La otra lectura, en su   sentir, no resulta contraria al principio de unidad de materia y permite   precisar que el artículo 122, no modifica la regulación permanente sobre   regalías contenida en el artículo 144 de la Ley 1530 de 2012. Ello, teniendo en   cuenta que se trata de una disposición de carácter transitorio que establece una   autorización para las entidades territoriales aplicable solo a este tipo de   recursos, y durante un tiempo determinado. Lo que hace el artículo 122 de la Ley   1940 de 2018, es “permitir que los recursos que ya fueron recaudados puedan   ser usados en la ley anual de presupuesto, pues se trata de saldos de las   regalías a 31 de diciembre de 2011, y que pueden ser consignados en la Dirección   General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público. En este sentido se trata de unos recursos específicos que no   modifican la regulación permanente del sistema de regalías y, sobre todo, que no   modifican la forma de su destinación”.    

En consecuencia, solicita   a la Corte que declare condicionalmente exequible el artículo 122 demandado, en   el entendido que esta disposición “no modifica el régimen especial del   funcionamiento y organización de los recursos de las regalías, pues se trata de   una disposición que no tiene vocación de permanencia”.    

3. De otra parte, el   Ministerio Público observa que la disposición regulada en el artículo 134   acusado no hace una modificación de la autorización a las entidades   territoriales para emitir la estampilla cuyo propósito es fomentar y estimular   la cultura, así como tampoco implica una modificación sobre la competencia de   estas entidades para administrar los recursos de la misma. Sin embargo, “la   inclusión de una norma relativa a la modificación de una de las hipótesis en las   que se puede destinar los recursos derivados de la estampilla Procultura,   implican la modificación de una disposición normativa de carácter permanente, lo   que es contrario a la finalidad de una ley anual de presupuesto”. Así las   cosas, para el Ministerio Público, el artículo 134 es inconstitucional.    

4. Refiere que el artículo   148 varía la base gravable de la sobre tasa al impuesto predial para   financiación de la actividad bomberil y dispone que la base para su liquidación   se realizará sobre el avalúo catastral y no sobre el impuesto predial. Esta   modificación implica, en su decir, un cambio en la regulación sustancial y   permanente de uno de los elementos del tributo, esto es, la base gravable.   Reitera entonces, que la Ley Anual de Presupuesto no es el instrumento para   variar la legislación permanente, pues debe circunscribirse a estimar los   ingresos y autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal.    

5. La misma argumentación   la considera aplicable para el caso del artículo 151 sub examine, pues   establece cambios sobre normas contenidas en el Código Nacional de Tránsito y   Transporte. El Ministerio Público constata, que si bien el mencionado artículo   conserva la autorización legal a las asambleas departamentales y a los concejos   municipales y distritales para fijar las tarifas sobre derechos de tránsito, en   la disposición original se establecen tres (3) tipos de licencias sobre las que   se fijan las tarifas (licencia de conducción, licencia de tránsito y placa única   nacional), mientras que al artículo 151 adiciona un tipo de licencia o documento   a esa facultad, esta es, “la tarjeta de registro”.     

En el mismo sentido,   señala, la Ley 1940 de 2018 establece una modificación al porcentaje que se debe   transferir al Ministerio de Transporte por cada especie venal, puesto que se   pasa del 35% a 0.85 salarios mínimos legales mensuales vigentes por cada una de   estas especies, variando así la cuantificación de los recursos a transferir,   esto es, la tarifa que es también un elemento del tributo.    

        

6. Con base en lo   anterior, para la Procuraduría General de la Nación los artículos 134, 148 y 151   de la Ley 1940 de 2018 son inconstitucionales.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. COMPETENCIA    

  Conforme al artículo 241 ordinal 4º de la Constitución, la   Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 122,   134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018, ya que se trata de una demanda de   inconstitucionalidad en contra de textos normativos que hace parte de una ley.    

2. PROBLEMA JURÍDICO Y   OBJETO DE LA DEMANDA    

El demandante considera que las normas acusadas desconocen el   principio de unidad de materia en razón a que exceden las materias propias de la   Ley de Presupuesto, las cuales, en su concepto, deben circunscribirse a estimar los ingresos y autorizar los gastos de   una determinada vigencia fiscal y a establecer una serie de disposiciones   generales necesarias para su correcta ejecución. Para el actor, las normas   acusadas sobrepasan temporal, temáticamente y finalísticamente el objeto de este   tipo de leyes.    

La mayoría de los   intervinientes, entre ellos, la Federación Colombiana de Municipios, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales, la Asociación Nacional de   Empresarios de Colombia -ANDI-y la Universidad Externado solicitan la   declaratoria de inexequibilidad de las normas acusadas. Consideran que aquellas   desconocen de forma flagrante la jurisprudencia constitucional por cuanto están   modificando una ley sustancial, con efectos permanentes en el tiempo, sin la más   mínima conexidad temática, finalística o de temporalidad.    

Por su parte, la Universidad Externado sostiene que, si bien   encuentra que las normas analizadas cumplan con los criterios de conexidad   generales del principio de unidad de materia, los cambios que se generan por   efecto de las disposiciones demandadas sí significan una modificación permanente   al ordenamiento jurídico, por lo cual existe una vocación de permanencia de   dichas disposiciones, situación prohibida para las leyes anuales del   presupuesto.    

El Departamento Nacional de Planeación solicita a la Corte   declararse inhibida al considerar que no existe una acusación clara contra las   normas acusadas. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público considera que sí se   cumple el principio de unidad de materia frente a la le ley anual del   presupuesto en relación con las normas acusadas. Lo anterior en razón a que   incorpora medidas que permiten la ejecución de rubros y además son un instrumento para el   cumplimiento a los planes y programas de desarrollo económico y social.       

Finalmente, el Procurador   General de la Nación solicita la declaratoria de inexequibilidad de los   artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 al considerar que modifican de   forma permanente la normatividad vigente, además de no guardar relación alguna   con las materias propias de la ley anual del presupuesto. No obstante, solicita   la declaratoria de exequibilidad condicionada del artículo 122 al considerar que   la medida es transitoria y por tanto, acorde con el principio de temporalidad.    

En ese contexto, corresponde a esta Corte resolver el siguiente   problema jurídico: ¿exceden las normas cuestionadas las   materias propias de la Ley de Presupuesto al contener medidas de carácter   permanente y no transitorio y en ese contexto, desconocen el principio de unidad de materia?    

Previo   a resolver el problema jurídico planteado esta Corporación procederá a resolver   sobre la aptitud de la demanda. Una vez superado este análisis, se hará un estudio del significado del principio de unidad de   materia, en especial en las leyes anuales de presupuesto. Finalmente, se   analizará la constitucionalidad de las disposiciones demandadas.    

3.                  Análisis previo de aptitud   del cargo    

Como se expuso anteriormente, el Departamento   Nacional de Planeación estima que esta Corte debe declararse inhibida para   emitir un fallo de fondo, por considerar que no existe cargo, al plantearse una   serie de percepciones subjetivas sin descender a la forma en que se concreta esa   violación.    

El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala los   elementos indispensables que debe contener la demanda en los procesos de   inconstitucionalidad,[10]  según el cual el accionante debe referir con precisión el objeto   demandado, el concepto de la violación y la razón por la cual la Corte es   competente  para conocer del asunto. Es decir, para que realmente exista en la demanda   una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que la Corte   Constitucional pueda efectuar una verdadera confrontación entre la norma   acusada, los argumentos expuestos por el demandante y la disposición   constitucional aparentemente vulnerada.     

Esta   Corporación en numerosas ocasiones ha reiterado que no cualquier tipo de   argumentación sirve de sustento al análisis que debe realizar el juez de   constitucionalidad sino que es necesario que los razonamientos presentados   contengan unos parámetros mínimos que permitan a la Corte hacer un   pronunciamiento de fondo respecto del asunto planteado. Al respecto, la   Sentencia C-1052 de 2001[11],   indicó que las razones presentadas por los accionantes deben ser claras,   ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la decisión que   adopte la Corte será necesariamente inhibitoria.[12]    

Bajo ese entendido, la no formulación de una demanda   en debida forma impide que esta Corporación pueda confrontar la disposición   acusada con el Texto Superior, ya que carece de cualquier facultad oficiosa de   revisión del ordenamiento jurídico.    

Así,   la acusación “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer   verdaderamente sobre el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el   actor debe mostrar cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con   argumentos que sean de naturaleza constitucional, y no legales ni puramente   doctrinarios ni referidos a situaciones puramente individuales (pertinencia).”[13] Además,   no sólo debe estar enunciada en forma completa sino que debe ser capaz de   suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada.    

Ahora bien, aunque los anteriores requisitos deben   ser verificados por el magistrado sustanciador al admitir la demanda, este   análisis inicial tiene un carácter provisional en la medida que no tiene la   exigencia y el rigor “de aquél que debe realizarse al momento de entrar a   decidir sobre la exequibilidad de los enunciados o de los contenidos normativos   acusados. No obstante, en virtud del principio pro actione las eventuales   falencias que presente el libelo acusatorio han de ser interpretadas en el   sentido que permitan proferir un fallo de fondo para no hacer nugatorio el   derecho ciudadano a impetrar la acción pública de inconstitucionalidad”.[14]    

A   juicio de esta Corte, los argumentos expuestos para sustentar el cargo son   inteligibles y en esa medida cumplen las exigencias jurisprudenciales. En   efecto, el accionante cumplió con la carga de plantear las razones por las   cuales considera que las normas cuestionadas de la Ley 1940 de 2018 vulneran la   Constitución.    

Dichas razones son claras, porque permiten comprender argumentativamente   lo solicitado, es decir, de sus argumentos se puede establecer que lo que se   ataca es la posible modificación de reglas generales incluidas en leyes   permanentes, por parte de las normas cuestionadas, que hacen parte de una ley   anual de presupuesto; son ciertas, pues cuestionan, bajo una   interpretación razonable, el contenido parcial de los artículos 122, 134, 148 y   155 de la Ley 1940 de 2018 con las interpretaciones que se han hecho por vía   jurisprudencial relacionadas con el principio de unidad de materia,   especialmente en temas presupuestales. De manera que no pueden introducirse   modificaciones que no guarden conexidad con el tema que se regula o introducirse   normas que rebasan los límites temporales por modificar una regla de carácter   permanente, como considera que ocurre en este caso.    

Igualmente, estima el despacho que las razones expuestas son específicas,   al relacionar de manera objetiva la forma en que se afecta o desconoce el   principio de unidad de materia; pertinentes y suficientes porque   sus cuestionamientos tienen naturaleza constitucional, en tanto generan una duda   razonable sobre las modificaciones contempladas en las disposiciones acusadas en   tanto pueden implicar un cambio de regulaciones sustanciales y permanentes, lo   que rebosaría el objeto de la ley anual de presupuesto.    

1.2.5. Bajo ese contexto, los cargos de la demanda cumplen los presupuestos para   que esta Corporación se pronuncie de fondo sobre la constitucionalidad de la   expresión cuestionada a la luz del artículo 158 de la Constitución.     

4. El principio de unidad de materia    

El artículo 158 de la Carta dispone que “(t)odo proyecto de ley   debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella”. Por su parte, el artículo 169   indica que “(e)l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su   contenido”.    

De estos dos preceptos constitucionales surge el principio de   unidad de materia de los cuerpos normativos. En virtud de   aquél, “las disposiciones que conforman un ordenamiento legal deben contar   con un eje temático, el cual puede precisarse, entre otros, con lo establecido   en su título. Esto no se refiere sólo a aquellas disposiciones que sean   introducidas durante su trámite de aprobación, sino que se predica de cualquiera   de sus normas, incluso si estuvo presente desde que el proyecto de ley inició su   trámite en el Congreso.”[15]    

En cuanto al alcance y contenido del principio de unidad materia,   la jurisprudencia constitucional ha señalado que este persigue racionalizar y   tecnificar el proceso legislativo, “tanto en el momento de discusión de los   proyectos en el Congreso, como respecto del producto final, es decir, de la ley   que finalmente llega a ser aprobada[16]. En razón de lo   anterior, la jurisprudencia constitucional ha entendido que la violación de este   principio constituye un vicio material[17],   y por tanto, no debe ser alegado dentro del año siguiente a su promulgación, ni   tiene carácter subsanable.”[18]    

La Corte ha explicado que las anteriores exigencias   constitucionales “obedecen a la necesidad de hacer efectivo el principio de   seguridad jurídica, que impone ‘darle un eje central a los diferentes debates   que la iniciativa suscita en el órgano legislativo’”[19], y   porque luego de expedida la ley, se requiere que los destinatarios tengan un   mínimo de certeza sobre la coherencia interna de las obligaciones que de ella se   derivan.[20] Sobre   el particular dijo la Corporación:    

“asegurar que las leyes tengan un   contenido sistemático e integrado, referido a un solo tema, o eventualmente, a   varios temas relacionados entre sí. La importancia de este principio   radica en que a través de su aplicación se busca evitar que los legisladores, y   también los ciudadanos, sean sorprendidos con la aprobación subrepticia de   normas que nada tienen que ver con la(s) materia(s) que constituye(n) el eje   temático de la ley aprobada, y que por ese mismo motivo, pudieran no haber sido   objeto del necesario debate democrático al interior de las cámaras legislativas.   La debida observancia de este principio contribuye a la coherencia interna de   las normas y facilita su cumplimiento y aplicación al evitar, o al menos   reducir, las dificultades y discusiones interpretativas que en el futuro   pudieran surgir como consecuencia de la existencia de disposiciones no   relacionadas con la materia principal a la que la ley se refiere”.[21]    

De otro lado, la Corte ha señalado que,   al analizar el vicio por unidad de materia y en aras del respeto al principio   democrático, el análisis de la conexidad no debe ser excesivamente rígido y en   consecuencia, éste puede considerarse satisfecho si existe relación temática,   teleológica, causal o sistemática entre la norma acusada y la ley que la   contiene[22].    

Al referirse a la conexidad temática,   esta Corporación ha estimado que para “la determinación del núcleo temático   con el cuál debe estar relacionada la norma demandada se puede acudir, entre   otros, a los antecedentes legislativos -exposición de motivos y debates en   comisiones y plenarias- o al título de la ley”[23]. En relación   con la conexidad teleológica, se ha considerado que “estos mismos   instrumentos permiten buscar los fines buscados por el legislador al expedir el   cuerpo normativo y determinar, si ellos se acompasan con la disposición acusada.   Finalmente, a través del criterio sistemático se realiza un análisis en conjunto   de la normatividad.”[24]    

En cuanto al nivel de escrutinio, se ha   estimado que, en respeto a la libertad de configuración del legislador, el   análisis de constitucionalidad “no puede rebasar su finalidad y terminar por   anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como   valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o   proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no   sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o   sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como   inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si   integran el cuerpo de la ley.”[25]    

En el mismo orden de ideas, la Corte ha   considerado que el principio de unidad de materia no implica que una ley no   pueda referirse a diferentes asuntos, sino que entre ellos debe darse una   relación de conexidad objetiva y razonable[26].    

Así pues, la Corte ha rescatado el   carácter flexible del control de constitucionalidad que debe ejercerse cuando se   trata de verificar el cumplimiento del principio de unidad de materia. En este   sentido, por ejemplo, ha vertido los siguientes conceptos:    

“(…) Cuando los tribunales constitucionales entran a determinar   si una ley ha cumplido o no con el principio de unidad de materia deben ponderar   también el principio democrático que alienta la actividad parlamentaria y en esa   ponderación pueden optar por ejercer un control de diversa intensidad.    Esto es, el alcance que se le reconozca al principio de unidad de materia tiene   implicaciones en la intensidad del control constitucional pues la percepción que   se tenga de él permite inferir de qué grado es el rigor de la Corte al momento   del examen de las normas.  Así, si se opta por un control rígido, violaría   la Carta toda norma que no esté directamente relacionada con la materia que es   objeto de regulación y, por el contrario, si se opta por un control de menor   rigurosidad, sólo violarían la Carta aquellas disposi­ciones que resulten ajenas   a la materia regulada. La Corte estima que un control rígido desconocería la   vocación democrática del Congreso y sería contrario a la cláusula general de   competencia que le asiste en materia legislativa.  Ante ello, debe   optarse por un control que no opte por un rigor extremo pues lo que   impone el principio de unidad de materia es que exista un núcleo rector de los   distintos contenidos de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros   diversos contenidos se presente una relación de conexidad determinada con un   criterio objetivo y razonable”[27].   (Negrillas y subrayas fuera del texto original).    

Y en el mismo orden de ideas, agregó:    

“(…) para respetar el amplio margen de configuración del   órgano constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las   políticas públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se   analiza si se viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en   la medida en que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado   en un artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por   ese concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni   estrecha. Lo que la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de   un artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le   corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. La relación puede   ser de distinto orden puesto que la conexión puede ser de tipo causal, temático,   sistemático o teleológico. A estos criterios reiterados por la jurisprudencia se   agrega una modalidad de relación teleológica, la de la conexión de tipo   consecuencial ya que recientemente, la Corte aceptó que se respeta el principio   de unidad de materia cuando hay una conexión en razón a los efectos fácticos de   una norma que aparentemente no guarda relación alguna con el tema de la ley[28]”.[29] (Negrillas y subrayas fuera del original).    

Por eso, sin desatender el   propósito perseguido por el principio de unidad de materia -evitar las   incongruencias normativas en las leyes-, la hermenéutica constitucional ha   dejado sentado que el mismo no puede interpretarse en sentido estricto, rígido o   absoluto, al punto que se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales   entre las diferentes normas que surgen en virtud de las finalidades que   persiguen y que, por lo mismo, razonablemente se integran o resultan ser   complementarias para lograr el diseño de la cuestión de fondo del proyecto   legal. Según esta Corporación, una interpretación restrictiva del citado   principio implicaría desbordar su verdadera finalidad, produciendo un efecto   contrario al pretendido, en cuanto terminaría por anular el principio   democrático, convirtiéndose en una camisa de fuerza para el Congreso que   obstaculiza la actividad legislativa hasta el punto de hacerla caótica e incluso   nugatoria.    

Bajo ese entendido, frente al   contenido del principio de unidad de materia, lo que cabe es una interpretación   razonable y proporcional que permita establecer con claridad si entre las normas   y la ley existe conexidad causal, teleológica, temática o sistémica, pues lo que   de aquél se predica es que exista un núcleo rector de los distintos contenidos   de una Ley y que entre ese núcleo temático y los otros diversos contenidos se   presente una relación de conexidad determinada con un criterio objetivo y   razonable.    

5. Requisitos especiales cuando se analiza el principio de unidad   de materia en las leyes anuales de presupuesto.    

De igual manera, la jurisprudencia ha desarrollado unos requisitos   especiales cuando se analiza el principio de unidad de materia en las leyes   anuales de presupuesto. Lo anterior, por cuanto la   materia de la ley anual de presupuesto está definida de forma expresa por la   Constitución. En tal medida, la libertad de configuración del legislador se   encuentra limitada por las restricciones particulares en la configuración de las   leyes anuales de presupuesto.    

La Corte Constitucional ha reconocido que   “la ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones   generales necesarias para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que   debe acoger el Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los   ingresos fiscales, se revisten también de claro contenido normativo.”[30]    

5.1 Naturaleza de la ley de presupuesto    

Los artículos 345 a 355 superiores[31] regulan   lo concerniente al presupuesto. Dentro de dicha regulación se encuentra   específicamente la materia de la Ley Anual de presupuesto o Presupuesto de   Rentas y Ley de Apropiaciones; en ella, se establecen las rentas nacionales y se   fijan los gastos del Estado para la respectiva vigencia fiscal anual,   comprendida entre el 1° de enero y el 31 de diciembre, la que, además, debe ser   aprobada por el Congreso de la República y guardar correspondencia con el Plan   Nacional de Desarrollo.    

Con respecto al objeto de la   Ley Anual de Presupuesto, la sentencia C- 1064 de 2001[32] señala que esta   normativa es un reflejo de la realidad social y económica, como también de las   políticas del Estado para responder a esa realidad; en donde el presupuesto es   una especie de “…contrato democrático anual sobre la asignación de recursos   escasos y la fijación de prioridades, mediante el cual el Estado concreta no   sólo un instrumento medular en la dirección de la economía y la política   macroeconómica, sino la herramienta jurídica que expresa cuantitativamente el   cumplimiento de fines esenciales del Estado y la política social para   alcanzarlos. De este modo, el servicio a la comunidad, la promoción de la   prosperidad general, la garantía y efectividad de los principios, derechos y   deberes consagrados en la Constitución, y el aseguramiento en condiciones de   igualdad y equidad de un orden justo, tienen un correlato real y específico en   la ley de presupuesto que explican la necesidad de un proceso de creación y   reforma calificado que permita la discusión amplia y la mayor participación   posible a través de los representantes legítimos del pueblo reunidos en el   Congreso.”[33]    

En particular, acerca de la función   democrática que cumple la regulación sobre el presupuesto, en esta misma   sentencia se expuso:    

“…define cuáles son las rentas que el Estado cobrará a sus   ciudadanos y cuáles son los gastos en que incurrirá; materias que exigen, por lo   tanto, imponer cargas tributarias que limitan los derechos de las personas. Así,   el debate parlamentario, con sus estrictas reglas, cumple la función democrática   de distribuir las cargas y beneficios dentro de la sociedad y de controlar la   justicia y equidad tanto de la distribución como de las limitaciones a los   derechos que resultan del desarrollo del deber ciudadano de contribuir al   financiamiento del Estado y del cumplimiento de sus fines sociales…”[34].    

De lo anterior, la Corte concluye que la   función administrativa y política del presupuesto no es incompatible con su   carácter de herramienta macroeconómica.    

Así, el presupuesto es el resultado de un   debate democrático, plasmado en una ley, por medio del cual se pretende   responder a la realidad económica y a las necesidades sociales de los   colombianos. De allí que, su elaboración es un acto en el que participan tanto   la rama ejecutiva como la rama legislativa. La primera cumple la función de   elaborar y presentar el proyecto y la segunda desarrolla la tarea de deliberar y   expedir la ley sobre la materia dentro de los tres primeros meses de cada   legislatura.     

De conformidad con el   artículo 11 del Decreto 111 de 1996 “Por el cual se compilan la Ley 38 de   1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995 que conforman el Estatuto Orgánico   del Presupuesto”, el Presupuesto General de   la Nación se divide en tres partes: el presupuesto de rentas, es decir,   la estimación de los ingresos del Estado durante el año fiscal; la ley de   apropiaciones, que autoriza los gastos y, finalmente; las disposiciones   generales, esto es las “normas tendientes a asegurar la correcta ejecución   del Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año   fiscal para el cual se expidan”[35]. Respecto a la naturaleza de las   disposiciones generales, tanto la jurisprudencia como la doctrina han sostenido   que tiene un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es otra que   permitir la adecuada ejecución del presupuesto[36]. De acuerdo con   lo anterior, las “…disposiciones generales… tienen por objeto facilitar y   agilizar la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin   que al amparo de las mismas pueda el legislador expedir… mandatos legales en   sentido material… o …modificar o derogar normas de carácter sustantivo… ni   …desconocer o modificar normas de superior jerarquía, como lo son las del   estatuto orgánico de presupuesto… según lo precisó la Corte Constitucional en   Sentencia C-201 de 13 de mayo de 1998, expediente D-1869, Magistrado ponente,   doctor Fabio Morón Díaz”[37].    

Esto a su vez se ve representado en el   procedimiento relativo a “la elaboración y presentación del proyecto de ley   anual de presupuesto por parte del Ministro de Hacienda; la discusión,   modificación y aprobación del proyecto que le corresponde surtir al Congreso; la   sanción de la ley correspondiente por parte del presidente, y la ejecución   presupuestal en cabeza de los ordenadores del gasto”[38].    

5.2 La unidad de materia en la ley anual de presupuesto    

En la medida en que el tema, la finalidad   y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por   la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma   con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad   de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Lo anterior por   cuanto “los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes   presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la   ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas”.[40]    

La jurisprudencia ha considerado que son   ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación   con su objeto. En la Sentencia C-006 de 2012[41] se hizo un   listado de situaciones en las que se ha considerado que se ha transgredido el   principio de unidad de materia en los casos de leyes anuales de presupuesto:   “(i) cuando introduce una norma que rebasa los límites temporales, al modificar   una regla legal que hace parte de una ley de carácter permanente, incluso si   está relacionada con la materia propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de   1994;[42] C-177 de 2002);(ii) cuando se   incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones en materia   de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente vinculado   con el presupuesto (C-803 de 2003);[43](iii)   cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual   de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían   sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[44]); (iv) cuando se fijan derechos y   garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por ejemplo, en el   ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son presupuestarias ni   tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o facilitar la ejecución   del presupuesto nacional (C-039 de 1994, C-668 de 2006[45]);   (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos   relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[46])”. A continuación se refieren   algunas decisiones en las que la Corte ha analizado este tipo de situaciones.    

En los primeros años de vida de la Corte Constitucional se comenzó   a crear jurisprudencia al respecto, así en sentencia C- 039 de 1994[47],   dicha Corporación declaró la inconstitucionalidad del artículo 14 de la Ley 17 de 1992 pues determinó que su   contenido, referido a la fijación condiciones   concretas para la liquidación de derechos prestacionales y salariales de los   Senadores y Representantes, vulneraba el principio de unidad material de la ley   anual de presupuesto en tanto constituía “una materia que por su naturaleza   resulta ser distinta y extraña a la que debe predominar y caracterizar en una   ley de presupuesto”, a lo que además agregó que “la ley de presupuesto   tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable al legislador   establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el tiempo, como es   el caso del artículo 14 de la ley 17 de 1992, que tenía limitada su vida   jurídica a la vigencia fiscal de 1992”.    

Posteriormente en sentencia C- 402 de 1997[48] la Corte   afirmó, refiriéndose a las disposiciones generales contenidas en la Ley anual de   presupuesto, que “es   necesario que exista una conexidad instrumental estricta, esto es, que sólo   pueden incluirse dentro de la ley anual aquellas disposiciones que se encuentren   rigurosamente relacionadas con la búsqueda de una correcta ejecución del   presupuesto en la vigencia fiscal respectiva, y siempre y cuando el contenido de   las normas no desborde el campo de lo estrictamente presupuestal”.    

En dicha oportunidad la Corporación declaró la   exequibilidad del primer inciso del artículo 40 de la Ley 331 de 1996, en el   entendido de que era una “norma instrumental, en la medida en que se limitó a   desarrollar un mecanismo para que se aplique el principio de inembargabilidad   del presupuesto contenido en la ley orgánica”, mientras que declaró la   inexequibilidad el segundo inciso pues encontró que “desbordó el contenido   propio de una disposición presupuestal instrumental, ya que tenía un sentido   normativo propio”[49], puesto que   consagraba un régimen de responsabilidad patrimonial fiscal para los   funcionarios judiciales que decretaran embargos sobre los recursos   presupuestales.    

En la sentencia C-177 de 2002[50] la   Corte Constitucional declara la inconstitucionalidad del artículo 10 (parcial)   de la Ley 626 de 2000, argumentando que aunque posee una evidente relación de   conexidad temática y sistemática con la ley en la cual está inserta, desconoce   el principio de unidad de materia “en cuanto rebasa la materia temática   propia de las leyes anuales de presupuesto al modificar, (…) otra ley vigente y   de contenido permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su   artículo 86. (…) Adicionalmente, a juicio de la Corte el inciso sub examine rebasa los   límites temporales propios de las disposiciones generales de la ley anual de   presupuesto, pues su alcance en el tiempo se proyecta más allá de la vigencia   presupuestal del año 2000. Ciertamente, al prohibir la contabilización de las   partidas aprobadas en el inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos   aportes de la Nación a las universidades públicas, tiene un efecto económico   acumulativo en los años siguientes”.    

Es de resaltar la Sentencia C-1124 de 2008 que   analizó la constitucionalidad del artículo 61 de la Ley 1169 de 2007. En dicha   oportunidad, esta Corporación consideró que: “dado que la ejecución del   presupuesto -a cuyo servicio están las comentadas disposiciones generales- no   tiene el alcance reducido que le asignan quienes consideran que esa ejecución es   tan sólo un simple acto contable llevado a cabo casi mecánicamente, la   evaluación constitucional acerca del acatamiento al principio de unidad de   materia no puede ser tan estricta que por responder a una concepción superada de   lo que es el presupuesto y ponga en peligro los supuestos democráticos de la ley   anual y sus finalidades, pero tampoco tan laxa que, so pretexto de la ejecución   presupuestal, se permita que las disposiciones generales desborden el objeto y   los propósitos que inspiran su inclusión en la ley anual de presupuesto”.    

La mencionada sentencia adopta una concepción más   amplia del principio de unidad de materia en lo relativo a la Ley anual de   presupuesto indicando aquella providencia que “la índole de las materias   incorporadas en la ley anual de presupuesto, el carácter normativo que ésta   tiene y los propósitos que fundan su adopción y su ejecución, no autorizan la   observancia de una concepción restringida, sino que por el contrario imponen una   apreciación amplia del principio de unidad de materia”.    

Adicionalmente, se advirtió   que el análisis de la unidad de materia exige atender a la especialidad de su   trámite en términos de participación democrática directa y representativa y, en   este sentido, se advirtió que “el análisis de la conexidad que ha de tener   toda norma con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio   de unidad de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los   tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias,   incentivan que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten   más fácilmente y puedan pasar inadvertidas”.    

Preceptos con base en los   cuales se determinó que “una norma incluida dentro de la ley anual de   presupuesto puede guardar una relación de conexidad (i) causal, (ii)   teleológica, (iii) temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo   normativo en el que se inserta. En el caso de las leyes anuales de presupuesto   se suman tres criterios adicionales, (a) temporalidad (anual), (b) tema y    (c) finalidad (presupuestal).  Por tanto, por ejemplo, las disposiciones   generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de   permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes   permanentes”.    

En consecuencia, se reiteró   que el principio de unidad de materia en el marco de las leyes anuales de   presupuesto exige el cumplimiento de los requisitos de conexidad generales, así   como los criterios finalísticos, temporales y temáticos y, puntualmente, en   relación con las disposiciones generales se advirtió un análisis más   restrictivo, al precisar que no pueden modificar normas generales incluidas en   leyes permanentes ni tener vocación de permanencia.[51]    

Esta postura fue reiterada,   nuevamente, con la Sentencia C-052 de 2015, en la cual se advirtió que el   control de constitucionalidad necesariamente debe ser más riguroso que respecto   a otro tipo de normas ordinarias. Puntualmente, se sostuvo que “la Ley Anual   de Presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el fin de   cada una de las partes que lo componen: presupuesto de rentas, ley de   apropiaciones y disposiciones generales. En particular, las disposiciones   generales sirven para la correcta ejecución del presupuesto y todo lo que no   guarde íntima relación para el logro de este propósito vulnera el principio de   unidad de materia de la Ley Anual de Presupuesto”.[52]    

En la Sentencia C-704 de 2015   se recalcó que la jurisprudencia constitucional ha fijado reglas particulares en   lo que respecta a la evaluación del cumplimiento del principio de unidad de   materia en el caso de las leyes anuales de presupuesto.  Así, dicho   precedente determina que si bien el principio de unidad de materia no debe   interpretarse de un modo estricto, de manera que la ley anual de presupuesto   solo pueda ser comprendida como un ejercicio exclusivamente contable, ello no   implica que toda disposición jurídica pueda ser válidamente incorporada en dicha   ley.  En contrario, para cumplirse con el mencionado principio   constitucional deben acreditarse tres parámetros específicos: el vínculo con la   materia presupuestal, la prohibición de modificar materias sustantivas y el   cumplimiento del requisito de temporalidad[53].    

Por medio de la Sentencia   C-486 de 2016, la Corporación consideró que no existía unidad temática,   sistemática o teleológica entre la norma demandada y la ley anual de   presupuesto, pues, mientras la primera trataba de una organización de ingresos y   gastos, la segunda regulaba el pago de una prestación derivada de un derecho   fundamental. En relación con requisitos especiales para determinar la unidad de   materia en las leyes anuales de presupuesto, la Corte señaló que la modificación   que se introdujo por el legislador (al régimen de pago de las cesantías de los   docentes) se concreta en dos aspectos: la ampliación del plazo para pagarlas y   la disminución de la sanción en la cancelación de los intereses de mora por   incumplimiento de esta obligación, es decir, se estipularon en las disposiciones   generales la modificación de normas sustanciales, con contenido permanente, en   contradicción con la finalidad, temática y temporalidad de la ley anual de   presupuesto[54]. Esta postura fue reiterada en la   Sentencia C-047 de 2018.[55]    

Con fundamento en las reglas referidas pasará a   definirse el caso concreto.    

5         Caso concreto    

Procede la Corte a   determinar si el contenido de los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley   1940 de 2018 transgrede el principio de unidad materia, al ser ajeno a las   materias propias de una ley anual de presupuesto.    

Como se refirió en precedencia, la unidad de la temática se rompe cuando no es posible encontrar   una congruencia causal, temática, sistemática y teleológica entre los distintos   aspectos que regula la ley y la materia dominante de la misma[56].  En el caso de las Leyes Anuales de Presupuesto, es   necesario también considerar los aspectos de (i) temporalidad, (ii) asunto y   (iii) finalidad presupuestal. En este orden de ideas, las disposiciones   generales de la ley anual del presupuesto no pueden tener vocación de   permanencia, no pueden modificar reglas generales, incluidas en leyes   permanentes”[57].     

Al respecto, se observa que la mayoría de las normas acusadas   implican un cambio en regulaciones sustanciales y permanentes que rebosan el   objeto de la Ley Anual de Presupuesto que se circunscribe   a estimar los ingresos y autorizar los gastos de una determinada vigencia fiscal,   como pasará a explicarse de cada una de las normas acusadas.    

En primer lugar, el artículo 122 de la Ley 1940 de 2008 establece   que los recursos de regalías y compensaciones causados a 31 de diciembre de   2011, cuyo giro y distribución no se realizó antes de la entrada en vigencia del   acto legislativo 05 de 2001, se consignarán a la Dirección General de Crédito   Público y Tesoro Nacional. Específicamente consagra:    

ARTÍCULO 122. Los recursos de regalías y   compensaciones causados a 31 de diciembre de 2011, cuyo giro y distribución no   se realizó antes de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 05 de 2011,   deberán consignarse en la Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

El Acto Legislativo 5 de 2011   establece el régimen constitucional de regalías modificando los artículos 360 y   361 superiores. La norma consagra que la explotación de un recurso natural no   renovable causará, a favor del Estado, una contraprestación económica a título   de regalía, sin perjuicio de cualquier otro derecho o compensación que se pacte.   La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales   no renovables.    

Mediante otra ley, a   iniciativa del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,   administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los   ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables   precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios.    

Por otro lado, el   parágrafo 1 del artículo 2 del Acto Legislativo 5 de 2011 consagra que “Los recursos del Sistema General de Regalías no   harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de   Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema   presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere   el inciso 2° del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República   expedirá bianualmente (sic) el presupuesto del Sistema General de Regalías.    

En cumplimiento de los mandatos constitucionales, el legislador   expidió la Ley 1530 de 2012 cuyo objeto fue “determinar   la distribución, objetivos, fines, administración, ejecución, control, el uso   eficiente y la destinación de los ingresos provenientes de la explotación de los   recursos naturales no renovables precisando las condiciones de participación de   sus beneficiarios. Este conjunto de ingresos, asignaciones, órganos,   procedimientos y regulaciones constituye el Sistema General de Regalías.”    

A su vez, el artículo 74 regula que el Presupuesto del Sistema   General de Regalías estará compuesto por un Presupuesto Bianual (sic) de   Ingresos del Sistema General de Regalías, un Presupuesto Bianual (sic) de Gastos   del Sistema General de Regalías, y unas disposiciones generales. Así mismo, éste   contendrá la estimación de los ingresos que se esperan recaudar durante una   bianualidad como contraprestación económica a la explotación de los recursos   naturales no renovables, y la proyección de otras fuentes de financiamiento del   Sistema, incluida la disponibilidad inicial de recursos no ejecutados durante la   bianualidad anterior. El Presupuesto Bianual (sic) de Ingresos del Sistema   General de Regalías guardará consistencia con el Plan de recursos del Sistema   General Regalías.    

Sobre los recursos causados antes de la vigencia del Acto   Legislativo 5 de 2011 optó por la siguiente fórmula:    

“ARTÍCULO 144. FINANCIACIÓN DE OTROS   COMPROMISOS A 31 DE DICIEMBRE DE 2011. Los   saldos de los recursos de regalías y compensaciones sin comprometer a 31 de   diciembre de 2011, los causados y no recaudados por las entidades beneficiarias   durante la vigencia 2011, así como los retenidos con ocasión de decisiones   tomadas en ejercicio de las funciones de control y vigilancia asignadas al   Departamento Nacional de Planeación, se destinarán a atender el pago de   compromisos adquiridos a 31 de diciembre de 2011, incluidas las vigencias   futuras asumidas con el lleno de los requisitos legales. Estos compromisos deben   estar debidamente certificados por el representante legal de la entidad   territorial.    

Si dichos recursos fueran insuficientes para cubrir los compromisos   adquiridos, las entidades beneficiarias utilizarán los siguientes recursos:    

1. A los que hace referencia el artículo 136 de   la presente ley, salvo en lo relacionado con el Fondo Nacional de Regalías.    

2. Los saldos disponibles a su favor, en el Fondo de Ahorro y   Estabilización Petrolera (FAEP).    

3. Los recursos del impuesto de transporte por oleoductos y   gasoductos.    

4. Las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del   artículo 361 de   la Constitución Política.    

De mantenerse algún faltante, las entidades beneficiarias podrán   decidir si dichos compromisos se asumen con cargo a los recursos de los Fondos   de Desarrollo Regional y de Compensación Regional.    

Si se llegaren a presentar saldos de recursos disponibles, luego de   surtir lo previsto en el inciso primero de este artículo, las entidades   beneficiarias los destinarán a la financiación de proyectos de inversión   prioritarios incluidos en sus planes de desarrollo, previa incorporación en sus   respectivos presupuestos.    

El Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación hará   seguimiento a estos recursos.”    

Como se observa el artículo   122 de la Ley 1940 de 2018 modifica el contenido del artículo 144 de la Ley 1530   de 2012. Este último contiene una norma transitoria en la medida en que, como lo   sostiene el Procurador General de la Nación, permite a las entidades   territoriales disponer de regalías para un fin determinado, verificado lo cual   se agota. Es decir, autoriza que los recursos de regalías causados y no recaudados por las entidades beneficiarias durante la   vigencia 2011 se destinen al pago de compromisos adquiridos a 31 de diciembre de   2011, cumplido lo cual la norma pierde vigencia.    

Por su parte el artículo 122   de la Ley 1940 de 2018 no es una norma permanente, como lo afirma el demandante,   sino que es transitoria en cuanto, como sucede con la norma modificada, también   se agota una vez que es ejecutada, o pierde vigencia finalizado el año 2019.    

Así, se advierte que no solo   existe una conexidad temática entre el contenido de la disposición acusada y el   contenido de una ley de presupuesto en la medida en que establece medidas para   la ejecución de una partida presupuestal al recuperar recursos e incluirlos en   el Presupuesto General de la Nación, sino que no hay violación al principio de   unidad de materia en cuanto no se modifica un contenido normativo permanente   mediante una norma transitoria.    

Por lo tanto, la norma   resulta exequible en tanto no modifica el régimen de regalías y no ser una   disposición con vocación de permanencia.    

En relación   con el artículo 134 de la Ley 1940 de 2018 modifica el artículo 38 de la Ley 397   de 1997 “Por la cual se desarrollan los artículos 70, 71 y 72 y   demás artículos concordantes de la Constitución Política y se dictan normas   sobre patrimonio cultural, fomentos y estímulos a la cultura, se crea el   Ministerio de la Cultura y se trasladan algunas dependencias.”    

El artículo 38 de la Ley 397   de 1997 autoriza a las asambleas departamentales y a los concejos distritales y   municipales para emitir una estampilla con el propósito de fomentar y estimular   la cultura y determina que los recursos serán administrados por las entidades   territoriales. De igual manera, el artículo 38-1 establece la destinación del   producto de la estampilla y prevé, entre otras cosas, que el 10% del recaudo   debe destinarse a la seguridad social del creador y del gestor cultural. El   texto de la norma original es el siguiente:    

ARTÍCULO 38-1. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> El   producido de la estampilla a que se refiere el artículo anterior, se destinará   para:    

1. Acciones dirigidas a estimular y promocionar la creación, la   actividad artística y cultural, la investigación y el fortalecimiento de las   expresiones culturales de que trata el artículo 18 de la Ley 397 de 1997.    

2. Estimular la creación, funcionamiento y mejoramiento de espacios   públicos, aptos para la realización de actividades culturales, participar en la   dotación de los diferentes centros y casas culturales y, en general propiciar la   infraestructura que las expresiones culturales requieran.    

3. Fomentar la formación y capacitación técnica y cultural del   creador y del gestor cultural.    

4. <Ver Notas del Editor> Un diez por ciento (10%) para seguridad   social del creador y del gestor cultural.    

5. Apoyar los diferentes programas de expresión cultural y   artística, así como fomentar y difundir las artes en todas sus expresiones y las   demás manifestaciones simbólicas expresivas de que trata el artículo 17 de la Ley 397 de 1997.    

ARTÍCULO 38-2. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> Autorizase   a las asambleas departamentales, a los concejos distritales y a los concejos   municipales para que determinen las características, el hecho generador, las   tarifas, las bases gravables y los demás asuntos referentes al uso obligatorio   de la estampilla “Procultura” en todas las operaciones que se realicen en su   respectiva entidad territorial.    

PARÁGRAFO. Las ordenanzas y   acuerdos que expidan las asambleas departamentales, los concejos distritales y   los concejos municipales en desarrollo de lo dispuesto en la presente ley,   deberán ser remitidas para el conocimiento del Gobierno Nacional a través del   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección General de Apoyo Fiscal.        

ARTÍCULO 38-3. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 666 de 2001. El nuevo texto es el siguiente:> La tarifa   con que se graven los diferentes actos sujetos a la estampilla “Procultura” no   podrá ser inferior al cero punto cinco por ciento (0.5%), ni exceder el dos por   ciento (2%) del valor del hecho sujeto al gravamen.    

Resulta entonces evidente que   el contenido del artículo 134 de la Ley 1940 de 2018, por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal 2019,   modifica la forma de destinación de un tributo y, por tanto, excede el carácter   temporal que debe guiar las normas presupuestales. De igual manera, busca complementar una disposición normativa permanente y, por tanto,   dista de contener una estimación de ingresos, una autorización de gastos o una   norma para la debida ejecución del presupuesto aprobado. Por consiguiente, no   existe un vínculo razonable y objetivo, desatendiendo los criterios de conexidad   temática, teleológica, causal y sistemática.    

Esto mismo es predicable de   los artículos 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 en donde incluso se acepta de   forma expresa que se adiciona un parágrafo al artículo 37 de la Ley 1575 de   2012, en el primero de ellos, y se modifica el artículo 15 de la Ley 1005 de   2006, en el segundo.    

En efecto, el artículo 37 de   la Ley 1575 de 2012 autoriza la sobretasa o recargo, entre otros, al impuesto   predial y establece su régimen de liquidación y base gravable para financiar la   actividad bomberil en las entidades territoriales. La norma dispone:    

Artículo 37. Recursos por   iniciativa de los entes territoriales. Los distritos, municipios y departamentos   podrán aportar recursos para la gestión integral del riesgo contra incendio, los   preparativos y atención de rescates en todas sus modalidades y la atención de   incidentes con materiales peligrosos, en los siguientes términos.    

a) De los Municipios    

Los concejos municipales y   distritales, a iniciativa del alcalde podrán establecer sobretasas o recargos a   los impuestos de industria y comercio, impuesto sobre vehículo automotor,   demarcación urbana, predial, de acuerdo a la ley y para financiar la actividad   bomberil.    

b) De los Departamentos    

Las asambleas, a iniciativa de   los gobernadores, podrán establecer estampillas, tasas o sobretasas a contratos,   obras públicas, interventorías, concesiones o demás que sean de competencia del   orden departamental y/o donaciones y contribuciones.    

Parágrafo. Las sobretasas o   recargos a los impuestos que hayan sido otorgados para financiar la actividad   bomberil por los concejos municipales y distritales bajo el imperio de las leyes   anteriores, seguirán vigentes y conservarán su fuerza legal.    

El artículo 148 de la Ley 1940 de 2018 agrega la forma de liquidar   la base gravable y consagra que “Para calcular la sobretasa o recargo al   impuesto predial destinado a financiar la actividad bomberil, los municipios   podrán utilizar el avalúo catastral vigente en sus respetivas jurisdicciones.”    

En otras palabras, a través de   le ley general de presupuesto se establece uno de los elementos del tributo, la   basa gravable. No obstante, ello no tiene relación alguna con el objeto de este   tipo de leyes y, por el contrario, busca agregar un elemento a la legislación   permanente.    

La misma argumentación es   predicable del artículo 151 pues establece modificaciones sobre normas   contenidas en el Código Nacional de Tránsito y Transporte.[59]  Así, si bien el artículo 151 conserva la autorización legal a las asambleas   departamentales y a los concejos municipales y distritales para fijar las   tarifas sobre derechos de tránsito, en la disposición original se establecen   tres tipos de licencias sobre las que se fijan las tarifas: la licencia de   conducción, la licencia de tránsito y la placa única nacional[60].   El artículo 151 de la Ley 1940 de 2018 adiciona un tipo de licencia o documento,   que es la tarjeta de registro.    

De igual manera, cambia el   porcentaje que se debe transferir al Ministerio por cada especie venal, puesto   que se pasa del 35% a 0,85 salarios mínimos mensuales vigentes por cada una de   estas especies.    

Nuevamente, se observa que el contenido acusado no es propio de la   Ley Anual de Presupuesto y que su propósito fue modificar una norma permanente   vigente en el ordenamiento.    

Por todo lo anteriormente señalado, se declarará la exequibilidad   del artículo 122 de la Ley 1940 de 2018 y la inexequibilidad de los artículos   134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018.    

Conclusiones    

El demandante consideró que   los artículos 122, 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de   2018 transgredieron el principio de unidad de materia en   razón a que excedieron las materias propias de la Ley de Presupuesto    

La Corte Constitucional reiteró que   las leyes deben tener un contenido sistemático e integrado, referido a un solo   tema, o eventualmente, a varios temas relacionados entre sí. De lo contrario, se   desconoce el principio de unidad de materia. Al analizar este posible vicio y en aras del respeto al principio democrático, el análisis de la   conexidad no debe ser excesivamente rígido y, en consecuencia, éste puede   considerarse satisfecho si existe relación temática, teleológica, causal o   sistemática entre la norma acusada y la ley que la contiene.    

De igual manera, sostuvo la Corporación que en el caso de la ley   anual del presupuesto el análisis del principio de unidad de materia debe ser   especialmente cuidadoso en razón a que los tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes   presupuestarias, permite que normas que no tengan relación con la materia de la   ley se oculten más fácilmente y puedan pasar inadvertidas. Así, en consecuencia,   las disposiciones adoptadas no   pueden tener vocación de permanencia, ni pueden modificar leyes permanentes, es   decir, exceder el año de la vigencia para la cual fijan los respectivos ingresos   y gastos públicos.    

En relación con las normas   acusadas observó la Corte que: (i)  sobre la estampilla procultura, se modifica una norma permanente, el artículo   38-1 de la Ley 397 de 1997, el cual indica un porcentaje de destinación a la   seguridad social de los gestores culturales, (ii) tratándose de la fijación de   la base gravable de la sobretasa bomberil cuando se aplica al impuesto predial   unificado, se modifica el artículo 37 de la Ley 1715 de 2012 norma también   permanente; y por último, (iii) respecto de la tarifa de los derechos de   tránsito y monto de especies venales de tránsito a girar a la Nación, se cambia   el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006 así mismo permanente.    

Por lo anterior, los   artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 se   consideran inexequibles por quebrantar el límite temporal de anualidad al cual   deben regirse las disposiciones instrumentales de las leyes anuales de   presupuesto, pues sus efectos deben limitarse a la vigencia fiscal de cada   presupuesto.    

Respecto del artículo 122, referente a   regalías sin girar y distribuir anteriores al Acto Legislativo 05 de 2011, que   modifica la Ley 1530 de 2012 en sus artículos 144 y 157, se advierte que dicha   norma no es de carácter permanente sino transitorio, por lo cual no se desconoce   el principio de unidad de materia de la ley anual de presupuesto.    

VI. DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE  el artículo 122 de la Ley 1940 de 2018 por el cargo analizado.    

SEGUNDO.- Declarar INEXEQUIBLES  los artículos 134, 148 y 151 de la Ley 1940 de 2018 por las razones expuestas en   la presente providencia.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO                             DIANA FAJARDO RIVERA    

    Magistrado                                                          Magistrada    

          En comisión    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ         ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado                                                                Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO                    CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

   Magistrada                                                              Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS             ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                                                     Magistrado    

                                                                  Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Demanda de   inconstitucionalidad, folio 3.    

[2] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 35 al 39.    

[3] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 40-43.    

[4] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 44-48.    

[5] Decreto   111 de 1996, artículo 16: Unidad de Caja. Con el recaudo de todas las rentas   y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de las apropiaciones   autorizadas en el Presupuesto General de la Nación (…)    

[6] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 52-55.    

[7] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 58-60.    

[8] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 61-62.    

[9] Demanda de   inconstitucionalidad, folios 65-69.    

[11] Corte Constitucional.   Sentencia C-1052 de 2001 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

[12] Corte Constitucional.   Sentencia C-641 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil). Tomado de las sentencias   C-1052 y 1193 de 2001. (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), entre otras.    

[13] Corte Constitucional.   Sentencia C-029 de 2011 (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[14] Corte Constitucional.   Sentencia C-781 de 2007 (MP. Humberto Sierra Porto).    

[15] C-292 de   2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[16] Cf. Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP.   Eduardo Cifuentes Muñoz. En el mismo sentido, ver también la Sentencia C-1067 de   2008. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[17] Corte Constitucional.   Sentencia C-486 de 2009. MP. María Victoria Calle Correa. La Corte ha señalado   claramente que un vicio por desconocimiento del principio de unidad de materia   tiene carácter sustancial y, por tanto, “no es subsanable”  (Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz); y “por ende la acción   contra una norma legal por violar el artículo 158 de la Carta no caduca”  (Sentencia C-531 de 1995. MP. Alejandro Martínez Caballero). Ver además las   Sentencias C-256 de 1998. MP. Fabio Morón Díaz, C-006 de 2001. MP. Eduardo   Montealegre Lynett, C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño, C-120 de 2006. MP.   Alfredo Beltrán Sierra, C-506 de 2006. MP. Clara Inés Vargas Hernández, C-211 de   2007. MP. Álvaro Tafur Galvis, C-214 de 2007. MP. Álvaro Tafur Galvis y C-230 de   2008. MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[18]C-292 de   2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[19] Ver ibídem    

[20] Cfr. ibídem    

[21] Sentencia   C-714 de 2008. MP. Nilson Pinilla Pinilla.    

[22] Cfr. Corte   Constitucional. Sentencia C-786 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[23] Corte   Constitucional. Sentencia C-501 de 2001. MP. Jaime Córdoba Triviño. En esta   ocasión se decidió que el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 que modificó el   artículo 148 de la Ley 446 de 1998, ley de descongestión judicial, la cual,   entre otras medidas, comprendió la asignación de competencias a las   Superintendencias de Sociedades, Valores, Industria y Comercio y Bancaria -en   títulos separados-, no vulneraba el principio de unidad de materia, toda vez   que, simultáneamente, en título común a todas ellas se reguló el procedimiento   que debía adelantarse en cada caso.  En consecuencia, consideró la Corte,   si la regulación del procedimiento se hizo con ese criterio de generalidad, una   norma modificatoria como el artículo 52 de la Ley 510 de 1999 no tenía   necesariamente que ceñirse a una superintendencia en particular, y   específicamente a la Superintendencia Bancaria. En el mismo sentido, resolvió   esta Corporación en la Sentencia C-309 de 2002. MP. Jaime Córdoba Triviño.    

[24] C-292 de   2012 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[25] Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-1067 de 2008.   MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[26] Cfr.  Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993. MP. Eduardo Cifuentes Muñoz,   reiterada en la Sentencia C-992 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[27] Sentencia   C-501/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte consideró que no se   desconocía el principio de unidad de materia, al incluir en una ley (Ley 510/99)   cuyo objeto son disposiciones para el sistema financiero y asegurador, el   mercado público de valores y las Superinten­dencias Bancaria y de Valores, una   norma (parágrafo 3º, artículo 52) que reforma una disposición de otra ley   (artículo 148, Ley 446/98), con el fin de extender la competencia de la   Superintendencia de Indus­tria y Comercio, en ejercicio excepcional de funciones   judiciales.). Esta jurisprudencia ya había sido reiterada en la sentencia   C-540/01, M.P. Jaime Córdoba Triviño (en este caso la Corte estableció que el   demandante tiene la carga de señalar cuál o cuáles son las partes que no tienen   relación alguna con la materia central de la ley.)    

[28] Corte   Constitucional. Sentencia C-714 de 2001. MP. Rodrigo Escobar Gil. El artículo 86   sobre el monopolio de Ecopetrol para realizar la distribución de combustible   importado, por su efecto fáctico en cuanto facilita “la lucha contra el   contrabando, fenómeno que afecta la recaudación de tributos”, tiene conexión   con una ley, la Ley 633 de 2000, cuya materia es tributaria. La Corte también   encontró conexidad temática y teleológica, por esta razón.    

[29] Corte   Constitucional. Sentencia C-1025 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa.     

[30] Corte Constitucional,   sentencia C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la   jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas   ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo   Rentería).    

[31]  Sentencia C- 1064 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba   Triviño: “En el proyecto de ley de apropiaciones [no es posible] incluir   partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido, a un   gasto decretado conforme a ley anterior, a uno propuesto por el gobierno para   atender el funcionamiento de las ramas del poder público, al servicio de la   deuda, o a dar cumplimiento al plan nacional de desarrollo (artículo 346 C.P.)    

–    El proyecto de ley de apropiaciones deberá contener la totalidad de   los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respectiva   (artículo 347 C.P.)    

–    Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para   atender los gastos proyectados, el Gobierno deberá proponer, en forma separada,   ante las comisiones encargadas de estudiar el proyecto de presupuesto, la   creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el   monto de gastos contemplados (artículo 347 Ibíd.).    

–    La ley de apropiaciones debe contener un componente denominado   gasto público social que agrupará las partidas de esa naturaleza (artículo 350   C.P.).    

–    El Congreso no puede “aumentar ninguna de las partidas del   presupuesto de gastos propuestas por el gobierno, ni incluir una nueva, sino con   la aceptación escrita del ministro del ramo” (artículo 351, inciso 1, C.P.). En   cambio, el Congreso “podrá eliminar y reducir partidas de gastos propuestas por   el gobierno”, con las excepciones que señala el artículo 351 en su inciso   segundo.    

–    Recibido el proyecto respectivo en el Congreso, corresponde a las   Comisiones de Asuntos Económicos tanto del Senado como de la Cámara discutirlo y   aprobarlo en primer debate, para lo cual la Constitución las autoriza sesionar   conjuntamente (artículo 346 inciso 2 C.P.).    

–    Si el Congreso no expide el presupuesto, regirá el presentado por   el gobierno en los términos señalados por el artículo 347 Superior, y si el   gobierno no lo presenta dentro del plazo constitucional, regirá el del año   anterior. Pero el Gobierno podrá reducir gastos, y, en consecuencia, suprimir o   refundir empleos, cuando así lo aconsejen los cálculos de rentas del nuevo   ejercicio (artículo 348 C.P.).”       

[32] M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño.    

“[33]  Corte Constitucional. Sentencia C 1064 de 2001. MPs. Dr. Manuel Jose Cepeda   Espinosa y Dr. Jaime Córdoba Triviño”.    

[34] Ibídem.    

[35] Corte   Constitucional. Sentencia C562 de 1998. MP. Dr. Alfredo Beltrán Sierra    

[36] Ibídem    

[37] Ver   también C-821 de 2004    

[38] Corte   Constitucional. Sentencia C 821 de 2004. MP. Dr. Jaime Araújo Rentería    

[39] Corte   Constitucional. Sentencia C 006 de 2012. MP. María Victoria Calle Correa    

[40] Corte Constitucional,   sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se   consideró “[…] importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por   mandato constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A   diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de   presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra   manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en   ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener   normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No   solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de   las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la   expedición de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso   de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas   leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la   misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir   normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo   afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y   contrapesos establecido en la Constitución.” La Corte declaró la   inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue   expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes   estatutarias.    

[41] M.P. María   Victoria Calle    

[42] Corte Constitucional,   sentencia C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió   una norma que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social   de los congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y   recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la   facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso   Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para   los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los   que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de   pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben   tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y   vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso   mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de   servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de   enero de 1992.”  Al respecto la sentencia dijo, entre otras cosas: “[…] la   ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era dable   al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en el   tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía limitada   su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”    

[43] Corte Constitucional,   sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió   declarar parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase   de cualquier tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la   Auditoría General de la Nación. (en razón a que dicho control es   ejercido por la Cámara de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas).  Entre paréntesis los apartes declarados inexequibles].    

[44] Corte Constitucional,   sentencia C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió   declarar inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró   que: “El artículo acusado, pretende prorrogar la vigencia de normas cuya   naturaleza es extraña a la ley anual del presupuesto, no contiene herramientas   necesarias  para la ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas   a permitir la correcta ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia   fiscal, lo que desborda las facultades del legislador.  ||  Como surge   de lo anteriormente expuesto se impone una conclusión en cuanto la norma acusada   tiene contenido normativo propio, es decir su texto podría haber sido objeto de   una decisión del legislador en una ley que no contuviera ninguna otra   disposición, o, dicho de otra manera es una norma que por sí sola tiene   autonomía. De manera pues que resulta evidente que no guarda ninguna relación   con la ley 79 de 1998 de 2005 en la cual se incorporó finalmente, y, por ello,   queda claro que vulnera el principio de unidad de materia expresamente   establecido en el artículo 158 de la Constitución Política.” La norma decía:  Artículo 79°. Modifíquese los   artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán así:    Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la vigencia de   los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la ley 716 de   2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La presente   ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta el   treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del   parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los   artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean   contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en   materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de   2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de   presupuesto.    

[45] Corte   Constitucional, sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte   dijo al respecto: “La norma demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por   la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2006, en la Parte III, denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V,   denominado ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos los efectos   prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios   Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos   derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||  La   Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni   autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida   ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el   contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto   sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia   consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”    

[46] Corte   Constitucional, sentencia C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La   norma que se resolvió declarar inexequible decía: “Artículo 13.   Para tener derecho a la reposición de gastos electorales, los candidatos que   participen en las elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante   las Oficinas de la Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a   que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003   en la forma y con los requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del   Estado Civil al momento de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones   mayores a cincuenta millones deberán presentar dicho informe auditado por un   Contador Público juramentado, el cual deberá ser acreditado ante la Auditoría   del Partido que inscribió al candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación   de Partidos y Campañas Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la   rendición del respectivo informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema   de Auditoría Interna del respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable   solidario, junto con el candidato, de la veracidad y exactitud del informe.    ||  También podrá presentarse el informe por la entidad u organización que   el candidato haya acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.    ||  Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de   Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del   reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los   ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe,   salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan   necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición.  ||    La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y   Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de   ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes,   Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan   los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual   se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.    

[47] M.P.:   Antonio Barrera Carbonell.    

[48] M.P.:   Alejandro Martínez Caballero.    

[49] Tal y como   se extrae de la sentencia C- 402 de 1997, las disposiciones generales contenidas   en la ley de presupuesto anual, se consideraban puramente instrumentales, por lo   que debían estar rigurosamente atadas a la ejecución del presupuesto,   configurándose esta característica como uno de los criterios más relevantes para   determinar la vulneración del principio de unidad de materia. Así se afirma que:   “el contenido propio de la ley del presupuesto, establece que éste se compone de   tres partes esenciales: el presupuesto de rentas, que estima los ingresos, la   ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las llamadas ‘disposiciones   generales’, que ‘son normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del   Presupuesto General de la Nación, las cuales regirán únicamente para el año   fiscal para el cual se expidan.’ Esto significa que estas disposiciones   generales tienen un contenido puramente instrumental, pues su finalidad no es   otra que permitir una adecuada ejecución del presupuesto”.    

[50] M.P.:   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[51] M.P María   Victoria Calle Correa    

[52] M.P Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub    

[53] M.P Luis   Ernesto Vargas Silva    

[55] M.P.   Antonio José Lizarazo    

[56]  Sentencia C-352/98, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Alfredo Beltrán Sierra.    

[57] C-006 de   2012. M.P.: María Victoria Calle Correa.    

[58]   ARTÍCULO 134. Los departamentos y municipios que no requieran destinar recursos   del 10% de la Estampilla Pro Cultura, a que hace referencia en numeral 4 del   artículo 38-1 de la Ley 397 de   1997, modificado por el artículo 2o de la Ley 666 de   2001, para seguridad social del creador y del gestor cultural, podrán destinar   los saldos disponibles a 31 de diciembre de 2018 por este concepto, a financiar   los demás conceptos a que hacen referencia las disposiciones citadas, siempre y   cuando no se afecten a los beneficiarios de tal disposición.    

[59] ARTÍCULO 151. Modifíquese   el artículo 15 de la Ley 1005 de 2006, el cual   quedará así:     

Artículo 15. derechos de tránsito.   Corresponde a las Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales   de conformidad con el artículo 338 de la Carta Política, y el   artículo 168 de la Ley 769 de 2002, fijar el   sistema y el método para determinar las tarifas por los derechos de tránsito de   los trámites de licencia de tránsito, placa única nacional, tarjeta de registro   y licencia de conducción que se realizan en los Organismos de Tránsito. Las   tarifas por los derechos de tránsito estarán basadas en un estudio económico   sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y   economía, en el cual se deberá incluir el valor equivalente a 0,85 salarios   mínimos diarios legales vigentes (0,85 smdlv) por cada especie venal de tránsito   que sea expedida al usuario. Dicho valor deberá ser liquidado y transferido por   el organismo de tránsito al Ministerio de Transporte una vez realizado el   trámite.    

[60] El texto   del artículo 15 de la Ley 1005 DE 2006, es el siguiente.    

ARTÍCULO 15. LICENCIA   DE CONDUCCIÓN, LICENCIA DE TRÁNSITO Y PLACA UNICA NACIONAL. Corresponde a las   Asambleas Departamentales, Concejos Municipales o Distritales de conformidad con   el artículo 338 de la Carta Política, y el artículo 168 de la Ley 769 de 2002,   fijar el método y el sistema para determinar las tarifas por derechos de   tránsito, correspondientes a licencias de conducción, licencias de tránsito y   placa única nacional. Dichas tarifas estarán basadas en un estudio económico   sobre los costos del servicio con indicadores de eficiencia, eficacia y   economía. Dentro de ese cálculo deberá contemplarse un 35% que será transferido   por el correspondiente organismo de tránsito al Ministerio de Transporte, por   concepto de costos inherentes a la facultad que tiene el Ministerio de   Transporte de asignar series, códigos y rangos de la especie venal respectiva.