C-439-16

           C-439-16             

Sentencia C-439/16    

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION-Debido a su naturaleza de ley ordinaria, el   legislador no podía establecer prevalencia en su aplicación frente a otras leyes   ordinarias, como tampoco, la obligatoriedad de que la derogatoria de sus   disposiciones sea siempre expresa/PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL   DE CONTRATACION PUBLICA FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE   NATURALEZA ESTATUTARIA U ORGANICA-Desbordamiento del marco de competencia del legislador    

PREVALENCIA DE NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA   FRENTE A OTRA SOBRE LA MATERIA, EXCEPTO AQUELLAS DE NATURALEZA ESTATUTARIA U   ORGANICA-No es admisible   limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia de contratación   pública/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del   principio democrático y restricción a la libertad de configuración del   legislador en el ámbito de su competencia normativa para derogar las leyes   cuando refiere que derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su   precisa identificación    

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-No es admisible limitar la facultad del legislador para   derogar las normas en materia de contratación pública/ESTATUTO GENERAL DE   CONTRATACION PUBLICA-Vulneración del principio democrático y restricción a la   libertad de configuración del legislador para determinar la oportunidad y   conveniencia de derogar o no una disposición legal    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Ámbito de aplicación    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la cláusula general de competencia normativa/CONGRESO DE   LA REPUBLICA-Potestad de hacer las leyes    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Alcance/CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Amplio   margen de libertad de configuración normativa del legislador    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Ejercicio de la función legislativa del Estado    

MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA   CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-No es absoluta/MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION   NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE A LA CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Límites    

FACULTAD DEROGATORIA-Ejercicio    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Facultad para interpretar, reformar y derogar leyes    

FACULTAD DEROGATORIA-Definición    

DEROGACION-Finalidad/DEROGATORIA-Manifestación   negativa de la facultad legislativa/PRINCIPIO DE DOGMATICA JURIDICA-En   derecho las cosas se deshacen como se hacen/DEROGATORIA-Alcance    

POTESTAD DEROGATORIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA-No es absoluta    

LIMITES EN EL EJERCICIO DE LA FACULTAD DE DEROGACION-Jurisprudencia constitucional    

FACULTAD DEROGATORIA-Limites    

DISPOSICIONES DEROGATORIAS-Objeto de control Constitucional    

CONFLICTOS Y ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Criterios de solución/CONFLICTOS Y   ANTINOMIAS ENTRE DISPOSICIONES JURIDICAS-Asociados al ejercicio de la   facultad derogatoria legislativa    

LEYES-Criterios   hermenéuticos para solucionar los conflictos entre disposiciones jurídicas    

CRITERIO CRONOLOGICO DE LAS LEYES-Ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria/VIGENCIA-Definición/DEROGATORIA-Definición    

CRITERIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Alcance    

PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD DE LAS LEYES-Aplicación entre normas de igual jerarquía    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Competencia para expedir el Estatuto General de Contratación de la   Administración Pública    

EXPRESION “ESTATUTO GENERAL”-Connotación    

EXPRESIONES “ESTATUTO” Y “LEYES ESTATUTARIAS”-No existe identidad ni similitud/EXPRESION   “ESTATUTO”-Concepto genérico/EXPRESION “LEYES ESTATUTARIAS”-Característica    

FACULTAD LEGISLATIVA PARA EXPEDIR ESTATUTOS-Alcance    

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE   CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Jurisprudencia constitucional/NATURALEZA DE LAS   NORMAS SOBRE CONTRATACION ADMINISTRATIVA-No tienen rango superior al de las   otras leyes    

COMPETENCIA DEL LEGISLADOR PARA EXPEDIR EL ESTATUTO GENERAL DE   CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Características    

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Objetivo/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION   DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Criterios filosóficos/ESTATUTO GENERAL DE   CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Principios    

CONTRATACION PUBLICA-Evolución    

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Derogatoria/ESTATUTO GENERAL DE   CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Prevalencia sobre otras normas excede los límites   del margen de configuración normativa del legislador    

FUNCION LEGISLATIVA-Ejercicio/LEYES-Tipos/LEY-Distinciones   entre categorías/RESERVA LEGAL-Ámbito de configuración ordinaria del   legislador    

LEY ESTATUTARIA-Ley   especial/LEY ESTATUTARIA-Materias que regula    

LEY ORGANICA-Ley   especial/LEY ORGANICA-Materias que regula    

LEYES MARCO O CUADRO-Alcance/LEYES   MARCO O CUADRO-No están sometidas a un trámite legislativo especial    

LEYES ESTATUTARIAS Y LEYES ORGANICAS-Jerarquía sobre las demás leyes sometidas al trámite   ordinario de aprobación/LEYES ESPECIALES Y LEYES ORDINARIAS-Relación/LEYES   ESTATUTARIAS-Supremacía frente a las leyes ordinarias/LEYES ESPECIALES,   ORGANICAS Y ESTATUTARIAS-Parámetro de control de constitucionalidad    

LEYES ORDINARIAS FRENTE A LAS LEYES ESPECIALES-No hay reglas de jerarquía o subordinación    

CONGRESO DE LA REPUBLICA-Inhabilidad para establecer jerarquías entre normas de la misma   naturaleza por ser materia reservada a la Constitución Política    

NORMAS DEL ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION PUBLICA-Carta Política no les otorga rango normativo   especial ni superior al de las leyes ordinarias    

MARGEN DE LIBERTAD DE CONFIGURACION NORMATIVA DEL LEGISLADOR FRENTE AL   ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Limites    

ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Norma no aplica el criterio hermenéutico de   especialidad/ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Cualquier   medida expedida por fuera de la norma, no está llamada a producir efectos   jurídicos    

FACULTAD DEROGATORIA-Potestades   legislativas aun cuando no son absolutas deben ser consideradas inagotables    

OPORTUNIDAD Y CONVENIENCIA DE DEROGAR O NO UNA DISPOSICION LEGAL-Carta política no establece restricciones    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Fundamento de la temporalidad de la ley/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Voluntad   posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori   derogat priori)    

Referencia:    

Expedientes D-11213    

Asunto:    

Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso   tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se   introducen medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y   se dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos   Públicos”    

Demandante:    

Milton José Pereira Blanco    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., diecisiete (17) de agosto   de dos mil doce (2016).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, el ciudadano Milton José Pereira Blanco, presentó demanda de   inconstitucionalidad contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de  2007 “Por medio   de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley   80 de 1993 y se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos   Públicos”.    

Mediante Auto del ocho (8) de febrero de dos mil   dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda por encontrar   cumplidos los requisitos de procedibilidad previstos en el artículo 2° del   Decreto 2067 de 1991. De igual forma,   dispuso su fijación en lista y corrió traslado al Procurador General de la   Nación para que rindiera el concepto de su competencia. Asimismo, ordenó   comunicar la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia, de Hacienda   y Crédito Público, al Departamento Nacional de Planeación, a la Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República, a la Agencia Nacional de   Contratación Pública, al Director de la Academia Colombiana de Jurisprudencia,   al Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a la Cámara Colombiana de   Infraestructura y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las   Universidades Javeriana, Libre, Rosario, Nacional y Atlántico, para que, si lo   consideran conveniente intervinieran dentro del proceso, con el objetivo de   impugnar o defender la constitucionalidad de la norma acusada.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo   242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, la Corte   Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

II.        TEXTO DE LA NORMA ACUSADA    

A continuación se transcribe el texto del artículo 32 de la   Ley 1150 de 2007, destacando con negrillas y subraya el aparte acusado en la   presente demanda.    

“LEY 1150   de 2007”    

Diario oficial No.   46.691 de 16 de julio de 2007    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

“Por medio de la cual se   introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y   se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”    

EL CONGRESO DE LA   REPÚBLICA DE COLOMBIA    

DECRETA:    

“ (…)    

ARTÍCULO 32. DEROGATORIA. A partir de la vigencia de la presente ley, quedan   derogados los siguientes artículos de la Ley 80 de 1993: El parágrafo del   artículo 2o; la expresión “además de la obtención de utilidades   cuya protección garantiza el Estado” del inciso segundo del artículo 3o; el inciso 4o del artículo13, el artículo 22; el numeral 1 y el parágrafo 1o del artículo 24; el inciso 2o del numeral 15, el numeral 19 y la   expresión “la exigencia de los diseños no regirán cuando el objeto de la   contratación sea la de construcción o fabricación con diseños de los   proponentes” del inciso segundo numeral 12 del artículo 25, el artículo 29, el numeral 11 del artículo 30, el artículo 36, el parágrafo del artículo 39 y el inciso 1o del artículo 60, con excepción de la expresión “Los contratos de   tracto sucesivo, aquellos cuya ejecución o cumplimiento se prolonguen en el   tiempo y los demás que lo requieran serán objeto de liquidación” el artículo 61 y las expresiones “concurso” y “términos de   referencia” incluidas a lo largo del texto de la Ley 80 de 1993, así como la expresión: “Cuando el objeto del   contrato consista en estudios o trabajos técnicos, intelectuales o   especializados, el proceso de selección se llamará concurso y se efectuará   también mediante invitación pública”.    

También se derogan las siguientes disposiciones: El parágrafo 2o del artículo 50 de la Ley 789 de 2002, modificado por el artículo 1o de la Ley 828 de 2003, el artículo 66 de la Ley 454 de 1998, el literal d) del artículo 27 de la Ley 99 de 1993 y el artículo 19 Ley 161 de 1994. Igualmente se entienden derogadas las   normas del Decreto 1900 de 1990 y de la Ley 182 de 1995 que contraríen lo dispuesto en esta ley.    

Las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a   cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza   estatutaria u orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del   Estatuto General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa,   mediante su precisa identificación.    

(…)”    

III.            LA DEMANDA    

1.      Normas constitucionales que   se consideran infringidas    

El demandante considera que el inciso   tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007, objeto de censura   constitucional, contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3 y 150-1 de la   Constitución Política de Colombia.    

2.   Fundamentos de la demanda    

2.1. El accionante considera que la preceptiva acusada,   al prever que las normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán   a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza   estatutaria u orgánica, y establecer que su derogatoria sólo podrá hacerse de   manera expresa previa su identificación, limita la competencia del Congreso de   la República para derogar las normas precedentes en materia de contratación   pública, lo cual vulnera los principios constitucionales de soberanía popular y   participación, y contraviene las facultades atribuidas por el constituyente al   legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta Política.    

2.2. Para sustentar la acusación, el ciudadano   estructura su demanda de inconstitucionalidad con fundamento en los siguientes   dos cargos:    

2.3. Primer cargo. Sostiene que el parte acusado   en el que se dispone que: “[l]as normas del Estatuto General de Contratación   Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas   de naturaleza estatutaria u orgánica”, vulneran los artículo 1º, 2º y 150 de   la Constitución Política, por cuanto establece una prevalencia de las normas del   Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre   disposiciones de la misma naturaleza.    

2.3.2. Concluye señalando que “lo que hizo el   legislador, fue establecer una referencia legislativa de la Ley 1150 de 2007   sobre otras del mismo tipo o crear una nueva tipología de ley”,   actuando en pleno desconocimiento de las competencias otorgadas por el   constituyente a través del artículo 150 Superior.    

 2.4. Segundo cargo. Con respecto al parte   acusado en el que se dispone que “la derogatoria de las normas del Estatuto   General de Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante   su precisa identificación”, sostiene el actor que el mismo desconoce los   artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución Política, “por limitación de la   competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes”.    

2.4.1. Sobre el particular, explica que la norma   acusada “crea una prohibición de derogación tacita para la norma demandada”,   lo cual va en contravía de los principios de participación y de seguridad   jurídica, y de la competencia del Congreso para derogar las leyes, en cuanto   implica  “que el legislador imponga mayores exigencias a las establecidas por el   Constituyente para la derogatoria de las leyes”.    

2.4.2. A este respecto, destaca igualmente que la   “facultad derogatoria de las normas legales está dada por la Constitución   Nacional dentro de sus artículos 1, 3 y 150.1, por tanto el legislador no puede   limitar la forma de derogar las leyes solo a través de la derogatoria expresa,   ya que implica la creación de nuevos supuestos no consagrados en la Constitución   Nacional de 1991 para la derogatoria de leyes”.    

2.4.3. A juicio del demandante, “[l]a derogación de   las leyes encuentra sustento en el principio democrático, en virtud del cual las   mayorías pueden modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes,   con el fin de adaptarlas a las nuevas realidades históricas, con base en el   juicio político de conveniencia que estas nuevas mayorías efectúen”.    

2.4.4. Conforme a lo anterior, concluye el actor   señalando que la situación contenida en el aparte demandado “desconoce la   coherencia del sistema y el principio de la lex posterior”[1],   en tanto que permite que las normas posteriores, nazcan a la vida jurídica   derogadas en el evento en que estas contravengan una norma contenida en el   Estatuto General de Contratación, lo cual, a su juicio, resulta inconstitucional   por cuanto el legislador actual estaría limitando la forma de derogar las leyes   atando al legislador del mañana, anulando de esta forma el principio   democrático.[2]    

IV.       INTERVENCIÓN    

1.     Agencia Nacional de Contratación Pública –   Colombia Compra Eficiente    

El Secretario General de la Agencia Nacional de   Contratación Pública, intervino en el presente proceso con el fin de solicitarle   a la Corte que declare la exequibilidad del aparte demandado del artículo 32 de   la Ley 1150 de 2007.    

Con fundamento en la Sentencia C-1119 de 2004, el   interviniente parte del reconocimiento que este Tribunal ha hecho de la   Constitución Política como una norma de carácter abierto, lo cual “permite   que el legislador desarrolle su tarea sin necesidad de que la misma sea avalada   por la Carta de manera expresa, en tanto que no se oponga a esta”.    

Conforme con ello, señala que “el legislador tiene   permitido desarrollar su actividad legislativa, descrita entre otras   disposiciones en el numeral 1º del artículo 150 de la CP, sin contrariar la   Constitución, pero al hacerlo no tiene que ceñirse al tenor literal del referido   numeral”, pues, “cuando la Constitución le señala al legislador la   facultad de derogar las leyes, se la otorga para que la ejerza y la defina como   considere le conviene al sistema jurídico, y por ello, en algunos casos la hace   expresa, y en otros tácita; y en otro, como en este, decide previamente como se   hará a futuro”[3].    

De ese modo, destaca que “no se evidencia   contrariedad  alguna entre el último inciso del artículo 32 de la Ley 1150   de 2007 y las normas constitucionales citadas por el actor, puesto que, si bien   la Constitución no estableció que el legislador está facultado para estipular la   derogación expresa como única manera de modificación de un determinado cuerpo   normativo, también lo es,  que dicha facultad tampoco tiene que provenir de   manera directa de la Constitución”.    

Considerando la libertad de configuración del Congreso   de la República, conforme a carácter abierto de la norma constitucional, el   interviniente procede a señalar que el último inciso del artículo 150 de la   Constitución Política, le reconoce a dicho órgano una facultad especial para “expedir   el estatuto general de contratación de la administración pública y en especial   de la administración nacional”, la cual fue ejercida teniendo en cuenta la   expedición de la Ley 80 de 1993, la Ley 1150 de 2007 y la Ley 1474 de 2011. Lo   anterior, bajo la compresión del estatuto, de acuerdo con la jurisprudencia   constitucional, como aquel “régimen jurídico revestido de fuerza obligatoria   compuesto por el conjunto de disposiciones legales vigentes sobre una   determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico que   por virtud de la coherencia y completud propias de los cuerpos legales de las   características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas, de modo   que se asegure su observancia y aplicación”, el cual, además, no   requiere estar compuesto por un solo cuerpo normativo.    

Sobre esa base, considera el interviniente que el   actor, al estructurar la acusación, desconoció las funciones que el poder   constituyente le otorgó al Congreso de la República a través del último inciso   del artículo 150, cual es la facultad exclusiva de crear, dentro del   ordenamiento jurídico, un conjunto de normas que regulen la contratación   administrativa; habilitación conforme a la cual, el legislador, atendiendo al   principio de la libre configuración legislativa, estableció en el último inciso   artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 la obligación de la derogatoria expresa de   las normas que componen el Estatuto General de Contratación Pública con el fin   de mantener la coherencia del mismo y garantizar la certeza y la seguridad   jurídica en el ordenamiento jurídico.    

De la misma manera, sostiene que el demandante se   equivoca al considerar que el texto normativo demandado establece un criterio de   jerarquización entre normas del mismo rango, pues, en realidad, lo que la misma   establece es un criterio hermenéutico de especialidad y no de jerarquización. En   ese sentido, sostiene que lo que prevé la disposición acusada es que, en el   evento en que exista contradicción entre una norma contenida dentro del Estatuto   General de Contratación Pública y otra disposición vigente, se preferirá la del   Estatuto. Este criterio de interpretación le permite al operador jurídico   aplicar el principio de especialidad usado entre normas de igual jerarquía, por   lo tanto no es cierto que la norma jerarquizó normas de igual importancia.    

2.     Departamento Nacional de Planeación    

El Departamento Nacional de Planeación   intervino en la presente causa, solicitándole a la Corte, como petición   principal, que se declare inhibida para emitir pronunciamiento de fondo y,   subsidiariamente, que declare la constitucionalidad del aparte demandado.    

Respecto de la pretensión principal, el   interviniente considera que la demanda presentada por el actor no cumple con los   requisitos de precisión, suficiencia y claridad, pues la   misma “plantea una serie de precepciones, consideraciones o hipótesis de   carácter subjetivo sin descender a la forma en que se concreta [la] violación”,   siendo la acusación, “por lo tanto, indirecta o mediada de tal forma que no   es posible debatirla en el marco constitucional…”.    

Respecto al análisis de fondo del apartado   demandando, el interviniente pone de presente el alcance que la Corte   Constitucional le ha dado a la libertad legislativa en cabeza del Congreso de la   República, como principio con un alcance de interpretación general y amplia.    

Para sustentar lo anterior, el interviniente   asegura que esta Corporación, a través de diferentes pronunciamientos[4],   ha considerado que el objetivo de la norma constitucional no está en regular de   manera detallada y específica cada una de las funciones asignadas a los   organismos del Estado, pues la Constitución se encarga de diseñar y fijar   directrices básicas que permitan desarrollar los principios que la misma ha   implementado.    

Con fundamento en lo anterior, las funciones   atribuidas por la Carta al Congreso de la República como órgano legislativo,   dentro de la denominado cláusula general de competencia, no están consagradas de   manera taxativas sino enunciativas, lo cual faculta a este órgano llevar a cabo   la interpretación, derogación, modificación, adición de la ley con el fin de   cumplir su objetivo principal el cual es “hacer la ley”, siempre y cuando dichas   actividades no resulten contrarias a la Constitución ni invada órbitas de   competencias de otros institutos estatales.    

Por último, concluye que, de conformidad con   lo establecido en la jurisprudencia de esta Corporación, no existe duda que, en   ejercicio de la función legislativa, el Congreso de la República no se encuentra   en la obligación de regular todas las formas de derogación de una ley; por lo   tanto, si en materia de contratación pública ha decidido que la derogación de   las normas del Estatuto General de Contratación Pública, se debe hacer de forma   expresa, esta es una de las varias posibilidades que tiene el legislador para   manifestar su libertad de configuración.    

V.                CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en concepto número   006071, radicado en esta Corporación el 18 de marzo de 2016, le solicitó a la   Corte declarar la exequibilidad del inciso tercero del artículo 32 de la Ley   1150 de 2007.    

El jefe del Ministerio Público, después de realizar un   resumen de los cargos presentados en la demanda de inconstitucionalidad, hace   referencia a los temas relacionados con la (i) competencia del legislador para   establecer los tipos de derogatorias, y a la (ii) interpretación del actor del   aparte demandado del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 como una norma superior   frente a otras disposiciones de igual jerarquía.    

Respecto de la Competencia del Congreso de la República   para establecer los tipos de derogatorias, afirma el Jefe del Ministerio Público   que la Constitución Política no define de forma expresa los tipos de   derogatorias de las leyes, esto en razón a que en virtud del principio   democrático y en desarrollo de la cláusula general de competencia, le   corresponde al mismo órgano representativo a través de una ley orgánica,   establecer las formas para efectuar la derogación de las leyes a través del    ejercicio de la función legislativa.    

No obstante lo anterior, advierte que, contrario a lo   sostenido por el demandante, el aparte de la disposición demandada no establece   las formas de efectuar la derogación de normas del ordenamiento jurídico en   materia de contratación, sino que está “resolviendo una ponderación a favor   de la seguridad jurídica en un caso de especial relevancia constitucional, como   es la contratación pública”[5].        

Respecto de la interpretación que hace el actor del   aparte demandado como una norma superior frente a otras disposiciones de igual   jerarquía, señala el Procurador General de la Nación, en igual sentido a lo   sostenido por el Departamento Nacional de Planeación, que la disposición demanda   no puede ser entendida como una norma de superior jerarquía, “toda vez que el   artículo acusado no sustrae al Congreso de la autoridad de derogar o modificar   el estatuto de contratación·”[6].   De esta manera, la disposición objeto de censura actúa al interior del   ordenamiento jurídico como una herramienta interpretativa para el operador   jurídico en el entendido que las leyes ordinarias tienen entre ellas, una   jerarquía natural sin que implique un sometimiento de unas frente a otras.    

VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1.      Competencia    

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del   artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para   decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el inciso   tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007.    

2.      Alcance de la presente   demanda    

2.1. En el asunto sometido a la consideración de la   Corte, el actor solicita que se declare inexequible la expresión “[l]as   normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra   sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u   orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de   Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa   identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley   1150 de 2007.    

Sostiene que el referido inciso vulnera los artículo   1º, 2º y 150 de la Constitución Política, por cuanto le reconoce una jerarquía   superior a las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración   Pública sobre disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que   limita la competencia del Congreso de la República para la creación de las   leyes, fijando una prohibición de derogación tacita para las normas del Estatuto   de Contratación Pública.    

2.2. En relación con la anterior acusación, quienes   intervienen en el presente juicio, incluyendo el Ministerio Público, le   solicitan a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada, tras   considerar que las medidas en ella adoptadas se inscriben en el amplio margen de   competencia normativa que la Constitución le reconoce al legislador para expedir   el Estatuto de Contratación Pública, y para adoptar las medidas que correspondan   en el ámbito del ejercicio de la facultad derogatoria.    

2.3. No obstante lo anterior, quien interviene en   representación del Departamento Nacional de Planeación, le plantea a la Corte,   como petición principal, la existencia de una presunta ineptitud sustantiva de   la demanda, tras considerar que el actor no formula un verdadero cargo de   inconstitucionalidad contra la norma impugnada, pues solo plantea   consideraciones o hipótesis de carácter subjetivo sin concretar el concepto de   violación.    

2.4. Con respecto a la posición principal esbozada por   el Departamento Nacional de Planeación, advierte la Corte que, aun cuando del   texto de la demanda se advierten algunas inconsistencias argumentativas, en todo   caso, dando aplicación al principio pro actione, la Corte encuentra que   la misma cumple con los requisitos mínimos de procedibilidad previstos en el   artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, toda vez que de la acusación puede   extraerse la adecuada estructuración de al menos un cargo concreto de   inconstitucionalidad basado en razones claras, ciertas,   pertinentes,  suficientes y específicas[7].    

En efecto, a juicio de la Corte, no obstante la   brevedad de la demanda, el actor sí presenta una acusación de   inconstitucionalidad contra la disposición impugnada, materializada en el hecho   objetivo de destacar que la misma, al prever que las normas del Estatuto General   de Contratación Pública se prefieren sobre las demás, y establecer que su   derogatoria sólo podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, está   fijando una prevalencia en favor de las disposiciones del Estatuto y un límite a   la competencia del Congreso para derogar las normas precedentes en materia de   contratación pública, lo cual vulnera los principios constitucionales de   soberanía popular y participación, y contraviene las facultades atribuidas por   el constituyente al legislador en el numeral 1º del artículo 150 de la Carta   Política.    

Sobre esa basa, si bien es cierto que alrededor de tal   acusación, se presenta algunos planteamientos que se advierten inconsistentes e   incluso contradictorios, en realidad, la demanda cuenta con un grado mínimo de   coherencia y solidez, que permite llevar a cabo una confrontación objetiva entre   la ley acusada y la Constitución, derivada a su vez de la necesidad de   establecer cuál es el alcance de la competencia constitucional reconocida al   Congreso para expedir el Estatuto General de la Contratación Pública y para   fijar reglas derogatorias en la materia.    

De ese modo, conforme al principio pro actione,   para la Corte es claro que la acusación formulada se ampara en razones claras,  ciertas, pertinentes, suficientes y específicas, en la   medida en que la misma: (i) permite entender el sentido de la demanda y   lo que con ella se persigue, (ii) se dirige a controvertir directamente   el contenido de la norma impugnada, (iii) algunos de los argumentos en   que se basa son de naturaleza estrictamente constitucional, (iv)  contiene igualmente elementos fácticos que buscan poner en duda la   constitucionalidad de la medida normativa cuestionada, e (v) intenta   mostrar la manera como la preceptiva acusada puede contrariar la Constitución.    

2.5. Así las cosas, estima esta Corporación que en el   presente caso se está en presencia de una demanda en forma, motivo por el cual   debe proferirse el respectivo pronunciamiento de fondo.    

3.      Problema jurídico    

3.1.   Teniendo en cuenta el contenido de la demanda formulada y las distintas   intervenciones, en esta ocasión le corresponde a la Corte establecer si el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150 de   2007, en cuanto reconoce un carácter preferente a las normas del Estatuto   General de Contratación Pública sobre las demás, con excepción de las   disposiciones estatutarias y orgánicas, y establece que su derogatoria sólo   podrá hacerse de manera expresa previa su identificación, vulnera los principios   constitucionales de soberanía popular y participación, y contraviene las   facultades atribuidas por el constituyente al legislador en el numeral 1º del   artículo 150 de la Carta Política.    

Concretamente, deberá la Corporación determinar   (i)  si el legislador desbordó sus ámbito de configuración normativa al reconocerle   un alcance preferente a las normas del Estatuto General de Contratación Pública   frente a disposiciones ordinarias que tratan la materia; y, al mismo tiempo,   (ii)  si el mismo Congreso afecta el principio democrático al fijar la forma de   derogatoria aplicable a las normas del Estatuto de Contratación Pública.     

4.     La cláusula general de competencia y su   ámbito de aplicación    

4.1. Tal y como lo ha puesto de presente   esta Corporación, en   Colombia, a través de la historia, la cláusula general de competencia normativa   se ha radicado en cabeza del Congreso de la República, por ser el órgano que   tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas   de derecho que gobiernan las relaciones sociales.    

4.2. En el marco de la actual Constitución   Política, la llamada cláusula general de competencia emerge directamente de los   artículos 114 y 150 del referido ordenamiento, los cuales le asignan   expresamente al Congreso de la República la atribución genérica de “hacer las   leyes”, esto es, la facultad de “de   expedir el conjunto de normas jurídicas de contenido general, impersonal y   abstracto que, con carácter imperativo y permanente, regulan y gobiernan la vida   en sociedad de los habitantes del territorio nacional.”[8]    

4.3. La jurisprudencia constitucional ha   destacado que el ejercicio de dicha actividad estatal por parte del parlamento, “encuentra un   claro sustento en el carácter democrático, participativo y pluralista que   identifica nuestro Estado Social de Derecho, el cual obliga a que sea el órgano   de representación popular por excelencia quien, dentro de una dinámica   constitucional preconcebida, detente la potestad general de desarrollar   normativamente la Carta Política mediante la expedición de leyes en sus   distintas categorías: orgánicas, estatutarias, cuadro y ordinarias”.[9]    

4.4. Sobre el   alcance de la llamada cláusula general de competencia, la Corte ha destacado   que, por su intermedio, se le reconoce al legislador un amplio margen de   libertad de configuración normativa para desarrollar la Constitución, es decir,   para determinar y establecer las reglas de derecho que rigen el orden jurídico   en Colombia y que no han sido fijadas directamente por el propio Estatuto   Superior. Dicha libertad de configuración legislativa, a su vez, se materializa   no solo en la posibilidad discrecional del Congreso para expedir las leyes in   genere, sino también para cambiarlas, adecuarlas y suprimirlas, teniendo en   cuenta los requerimientos sociales, la conveniencia pública y la necesidad de   adoptar las políticas públicas que en materia legislativa se deban implementar   en beneficio de la colectividad.[10] En torno a este aspecto, ha destacado la   Corporación que, “en cuanto ex propio   jure  el Parlamento tiene la función de crear o producir la ley, en el mismo   sentido, y por ser una consecuencia directa de esa actividad, dicho órgano está   plenamente facultado para interpretarla, reformarla y derogarla o, lo que es   igual, para sustituirla, modificarla, adicionarla y, en fin, para cumplir   cualquier otra acción que, en torno a esa actividad privativa, no resulte   contraria a la Constitución ni invada órbitas de competencia confiadas a otros   institutos estatales”.    

4.5. Conforme con lo anterior, este mismo Tribunal ha señalado que, aun cuando   el artículo 150 de la Carta define y enumera las funciones que le corresponde   cumplir al Congreso de la República, tal definición “no tiene un carácter   taxativo sino meramente enunciativo o simplemente enumerativo”, pues, la   actividad legislativa, por ocuparse de regular aspectos vinculados con la   conducta humana y sus relaciones socioeconómicas, políticas y de cualquier otro   orden, es por esencia evolutiva y dinámica, razón por la cual, antes que   interpretarse en forma restringida, debe entenderse en sentido amplio y   flexible, de manera que la misma se extienda a todos los asuntos que, no   obstante no haber sido considerados expresamente por la Constitución, son   materia de producción legislativa.[11]    

4.6. En esa dirección, ha resalto la Corte que, considerando que los textos   constitucionales son concebidos o regulados en un contexto histórico   determinado, marcado por hechos específicos propios de su época, y que los   mismos son expedidos con vocación de permanencia y de adaptación futura, es   necesario que su articulado deje abierta la posibilidad de que los asuntos no   previstos en ellos o los nuevos que surjan, puedan ser regulados por el órgano   legislativo, siendo esa, precisamente, “la función que desarrolla la cláusula   general de competencia, pues de acuerdo con ella, en el caso colombiano, todos   los temas que no han sido tratados dentro de la Constitución pueden llegar a ser   regulados por el Congreso de la República.”[12]    

4.7. En plena correspondencia con lo anterior, también la Corte ha sostenido que   el objetivo de una Constitución no es regular de forma detallada las funciones   asignadas a los distintos órganos del Estado, pues dichos textos, en razón a su   importancia política y jurídica, se diseñan a través de un conjunto de reglas   generales por medio de las cuales se fijan las directrices básicas que permiten   desarrollar aquellos objetivos y principios fundantes que la propia Constitución   se ha propuesto. Desde ese punto de vista, lo ha dicho este Tribunal, “las   normas orgánicas de la Constitución, y en particular las que describen el   ejercicio de la función legislativa, son entonces esquemáticas, abstractas,   indeterminadas y elásticas, impidiendo en cualquier caso predeterminar el   acto de aplicación a partir de su lenguaje individual, el cual se viene a   producir únicamente a la luz de una interpretación sistemática y armónica del   conjunto normativo que avala y respalda el fundamento de su consagración”[13].    

4.8. De ese modo, si es la propia constitución Política la que le confiere al   Congreso de la República el ejercicio de la función legislativa del Estado, para   que por su intermedio se fijen las reglas jurídicas llamadas a gobernar las   relaciones políticas, sociales y económicas en los distintos periodos de la vida   estatal, debe concluirse que las disposiciones constitucionales que regulan el   ejercicio de dicha función, “merecen una interpretación amplia y flexible que   facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo   tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la   actividad pública de producción legislativa.”[14]    

Sobre el tema, se pronunció la Corte en la Sentencia C-524 de 1997, en los   siguientes términos:    

“De otro lado, la Corte Constitucional   recuerda que en Colombia la cláusula general de competencia normativa está   radicada en el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes” (CP   Arts 114 y 150). Esta es una diferencia profunda de nuestro ordenamiento   constitucional con el de otros países, como el de Francia. En efecto, el   artículo 34 de la Constitu­ción de la V República enumera las materias que son   competencia del Parla­mento, de suerte que toda otra materia es competencia   reglamentaria del ejecutivo (artículo 37 de esa constitución), lo cual significa   que ese régimen constitucional atribuye el poder principal de elaborar las   reglas de derecho al Ejecutivo (cláusula general de competencia) y tan sólo un   poder secundario y taxativo al Parlamento. En cambio, en Colombia, el órgano que   tiene la potestad genérica de desarrollar la Constitución y expedir las reglas   de derecho es el Congreso, puesto que a éste corresponde “hacer las leyes”, por   lo cual la enumeración de las funciones establecidas por el artículo 150 de la   Constitución no es taxativa. No es entonces legítimo considerar que si el   Congreso expide una ley que no encaja dentro de las atribuciones legislativas   específicas del artículo 150 superior, entonces tal norma es, por ese solo   hecho, inconstitucional, ya que ello implicaría desconocer que en el   constitucionalismo colombiano la cláusula general de competencia está radicada   en el Congreso”.    

Posteriormente, en la Sentencia C-1648 de 2000, esta   Corte reiteró:    

Así, si el mismo constituyente otorga al Congreso de la   República, en su condición de órgano político de representación popular, el   ejercicio de la función legislativa del Estado, para que por su intermedio de   determinen los presupuestos jurídicos que van a regular las relaciones   políticas, sociales y económicas en los diferentes momentos de la vida estatal,   fácil es concluir que las normas constitucionales que actúan como pilares   reguladores de esa actividad pública, en razón del principio democrático y   pluralista que las sustenta, merecen una interpretación amplia y flexible que   facilite su adecuación jurídica a las necesidades latentes del país y, al mismo   tiempo, permitan al legislador desarrollar con tino, eficacia y celeridad la   actividad pública de producción legislativa, la cual debe ajustarse al trámite   fijado por la Constitución para la expedición de las leyes (arts. 157 y ss),   observando también las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y   categoría de ley (C.P. arts. 150 y ss).    

4.8. Ahora bien, aun cuando la   jurisprudencia constitucional ha reconocido que, en virtud de la cláusula   general de competencia, el legislador cuenta con un amplio margen de libertad de   configuración normativa que trasciende o va más allá de las funciones   específicamente señaladas en el artículo 150 de la Carta Política, también ha   precisado que tal atribución no es absoluta, pues la misma debe desarrollarse de   conformidad con las limitaciones y requisitos que la propia Constitución señala   o que se derivan directamente de su texto.    

4.9. En esa dirección, esta   Corporación ha destacado que los límites a la competencia del Congreso para   producir el derecho, interpretarlo, reformarlo y derogarlo, se derivan, fundamentalmente, (i) de la   decisión constitucional de asignarle a otra rama del Poder Público u órgano   independiente la regulación de un asunto determinado (C.P. art. 121); (ii)  de las cláusulas contenidas en la propia Carta Política que imponen barreras a   la libertad de configuración normativa del legislador sobre determinados temas   (C.P. art. 136); y (iii) de la obligación también derivada del   Ordenamiento Superior, de respetar, en el contexto de la regulación legislativa   de una determinada materia, las normas constitucionales y los derechos y   principios establecidos directamente en la Carta.[15]  En armonía con ello, también la jurisprudencia ha señalado que la atribución   legislativa del Congreso (iv) debe ajustarse al trámite fijado por   la Constitución para la expedición de las leyes (C.P. arts. 157 y sigs.) y   (v)  observar igualmente las materias que deben ser desarrolladas por cada tipo y   categoría de ley (C.P. arts. 150 y sigs.).    

4.10. Así las cosas, por fuera de   las restricciones que la propia Carta Política dispone, el Congreso de la   República cuenta con la potestad genérica de desarrollar la Constitución,   potestad que lo habilita no sólo para expedir las reglas de derecho que   correspondan al adecuado funcionamiento del Estado Social de Derecho, sino   también para interpretarlas, reformarlas y derogarlas, atribuciones que a su vez   pueden ser ejercidas en forma amplia y flexible, en relación con el marco de   competencias legislativas previstas en el artículo 150 Superior.    

5.     El ejercicio de la facultad derogatoria    

5.1. Tal y como lo dispone expresamente el   numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Política, el Congreso de la   República, en virtud de la potestad de “hacer las leyes”, se encuentra   facultado para ejercer, entre otras funciones, la de “interpretar, reformar y   derogar las leyes”.    

5.2. En punto a la facultad derogatoria, que   interesa a esta causa, la Corte ha señalado que se trata de una atribución   constitucional mediante la cual se le permite al órgano legislativo retirar del   ordenamiento jurídico disposiciones legales, en forma total o parcial, amparado   en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean   estas de necesidad o conveniencia[16].    

                                       

5.3. Acorde con dicha definición, la misma   Corporación ha señalado que la finalidad de la derogación es “dejar sin efecto   el deber ser de otra norma, expulsándola del ordenamiento”[17], lo cual, a su vez,   “implica la cesación de su eficacia, y se produce cuando mediante otra ley   posterior de igual o mayor jerarquía, se priva de su fuerza vinculante,   reemplazándola o no por un nuevo precepto”[18].    En ese sentido, la derogatoria se constituye en la manifestación negativa de la   facultad legislativa, pues, en la medida que el Congreso está habilitado para   expedir normas, también puede suprimirlas disponiendo su retiro del ordenamiento   jurídico vigente, conforme al principio de dogmática jurídica según el cual en   derecho las cosas se deshacen como se hacen.    

5.4. De ese modo, la derogatoria conlleva el   cese de la vigencia de una ley por efecto de otra posterior que se expide por el   Congreso en ejercicio de la libertad de configuración normativa, y que no   responde a un criterio de validez. Al respecto, este Tribunal ha precisado que   la derogación de una norma “no   afecta tampoco ipso iure la eficacia de la norma derogada, pues en general las   situaciones surgidas bajo su vigencia continúan rigiéndose por ella, por lo cual   la norma derogada puede mantener su eficacia, la cual poco a poco se va   extinguiendo”[19].    

5.5. A partir de su alcance, la   jurisprudencia constitucional también ha señalado que la derogación no es una   facultad menor e intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se   trata de una atribución que resulta consustancial a su existencia misma, pues   constituye una expresión del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado   Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías para   modificar y contradecir las regulaciones legales precedentes, con el fin de   adaptarlas a las nuevas realidades sociales, con base en el juicio político de   conveniencia que estas nuevas mayorías lleven  a cabo[20]. Ello, en el entendido que,   en el ámbito legislativo, “la última voluntad de los representantes del pueblo,   manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece sobre las   voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[21]    

5.7. Cabe aclarar, como ya lo ha hecho este   Tribunal en anteriores decisiones, que, aun cuando la potestad derogatoria del   Congreso es amplia y dinámica, la misma no es absoluta. Sobre el particular, la   Corte ha sostenido que, si bien el ámbito de configuración normativa con que   cuenta el Congreso para ejercer la potestad derogatoria, es amplio y flexible,   el mismo se encuentra sometido a la Constitución Política, razón por la cual, en   ejercicio de dicha atribución, el legislador está vinculado a los principios y   mandatos Superiores, los cuales deben ser observados y respetados, en lo que   corresponda, sin excepción[29].    

5.8. En relación con este último aspecto, en la   Sentencia C-778 de 2001, la Corte  sostuvo que los “límites trazados al   legislador por el ordenamiento constitucional para ejercer la facultad de   derogación, esencial a la función legislativa, son de tipo formal mas no   sustancial, pues por ejemplo, una ley estatutaria o una ley orgánica no pueden   ser modificadas por una ley ordinaria sino por otras de idéntica categoría”. En   relación con lo dicho, en el mismo fallo, citando la Sentencia C-529 de 1994,   destacó que “[l]a ley podrá siempre modificar, adicionar, interpretar o derogar   la normatividad legal precedente, sin que sea admisible afirmar que en el   ordenamiento jurídico existen estatutos legales pétreos o sustraídos al poder   reformador o derogatorio del propio legislador”[30].        

5.9. Finalmente, también en relación con los límites   constitucionales a la facultad derogatoria, la Corte ha concluido que si el   legislador, “al ejercer su potestad derogatoria, se encuentra vinculado a los   principios y mandatos constitucionales, entonces es claro que las disposiciones   derogatorias contenidas en las leyes se encuentran sometidas al control ejercido   por esta Corte Constitucional, cuando sean demandadas por un ciudadano (CP art.   241)”[31]  A juicio de la Corporación, resulta obvio que esas cláusulas derogatorias deban   ser controladas a través del proceso abstracto de inconstitucionalidad, por   cuanto las competencias del Congreso en la materia deben desarrollarse de   acuerdo con los mandatos previstos en el Ordenamiento Superior.[32]    

6.     Los conflictos y antinomias entre disposiciones   jurídicas. Criterios de solución    

6.1. Asociado al ejercicio de la facultad   derogatoria legislativa, está el tema de las tensiones y conflictos   interpretativos que surgen al interior del ordenamiento jurídico. La Corte ha   tenido oportunidad de estudiar el punto, concretamente, en el aspecto relativo a   los criterios y reglas que deben aplicarse para dar solución a las antinomias   entre leyes, entendiendo por tal, la   situación en que se encuentran dos disposiciones pertenecientes a un mismo   sistema normativo que, concurriendo en los ámbitos temporal, espacial, personal   y de validez, reconocen consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a   determinado supuesto fáctico, resultando imposible su aplicación simultánea.    

6.2. Recientemente, en la Sentencia C-451 de   2015, esta Corporación hizo expresa referencia al aludido tema. En dicho fallo,   basada en las previsiones que sobre la materia establecen las Leyes 57 y 153 de   1887 y lo dicho en la jurisprudencia, la Corte puso de presente que existen al menos tres criterios   hermenéuticos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el   criterio jerárquico, según el cual la norma superior prima o prevalece sobre   la inferior (lex   superior derogat inferiori);  (ii) el criterio cronológico, que reconoce la prevalencia   de la norma posterior sobre la anterior, esto es, que en caso de   incompatibilidad entre dos normas de igual jerarquía expedidas en momentos   distintos debe preferirse la posterior en el tiempo (lex posterior derogat priori); y (iii) el criterio de especialidad,   según el cual la norma especial prima sobre la general (lex specialis derogat generali). Con respecto a este último criterio, se   sostiene que, en tales casos, no se está propiamente ante una antinomia, en   razón a que se entiende que la norma general se aplica a todos los campos con   excepción de aquél que es regulado por la norma especial, con lo cual las mismas   difieren en su ámbito de aplicación.      

6.3. En relación con el criterio   cronológico, precisó la Corte en la aludida providencia que este “se halla   estrechamente ligado a los conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se   refiere ‘al hecho de que la norma formalmente haga parte   del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al   ordenamiento’[33]. La derogatoria, por el contrario, ‘es   la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma   posterior’[34],   es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por voluntad de su   creador”. Cabe recordar que, como se expresó  en el apartado anterior, de acuerdo con las reglas generales de interpretación   de las leyes, la derogación puede ser expresa, cuando la nueva ley suprime   específica y formalmente la anterior; tácita, cuando la nueva normatividad   contiene disposiciones incompatibles o contrarias a las de la antigua; y   orgánica, cuando una ley reglamenta integralmente la materia, aunque no exista   incompatibilidad con las normas precedentes.    

6.4. Sobre el criterio de especialidad, se   destacó en la Sentencia C-451 de 2015, que el mismo “permite reconocer la   vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación,   supuesto o materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales”.   Respecto al alcance del criterio de especialidad, en el mismo fallo se trajo a   colación lo dicho por la Corporación en la Sentencia C-078 de 1997, al referirse   esta al carácter especial de las normas tributarias y su aplicación preferente   sobre las normas del anterior Código Contencioso Administrativo. Esta última   sentencia dijo sobe el particular:    

“Ahora bien, con el objeto de contribuir a la solución   de las contradicciones o antinomias que puedan presentarse entre las diferentes   normas legales, las leyes 57 y 153 de 1887 fijaron diversos principios de   interpretación de la ley, que en este caso pueden ser de recibo.    

Entre los principios contemplados por las dos leyes   mencionadas se encuentra el de que cuando en los códigos adoptados se halle   disposiciones incompatibles entre sí ‘la disposición relativa a un asunto   especial prefiere a la que tenga carácter general’ (numeral 1° del artículo 5°   de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la que debe aplicarse a la situación bajo   análisis: el Código Contencioso Administrativo regula de manera general el   instituto de la revocación directa de los actos administrativos y el Estatuto   Tributario se refiere a ella para el caso específico de los actos de carácter   impositivo”[35].    

6.5. Así las cosas, frente a este último   criterio, el de especialidad, cabe entonces entender que el mismo opera con un   propósito de ordenación legislativa entre normas de igual jerarquía, en el   sentido que, ante dos disposiciones incompatibles, una general y una especial,   permite darle prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma   general se aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por   la norma especial. Ello, sobre la base de que la norma especial sustrae o   excluye una parte de la materia gobernada por la ley de mayor amplitud   regulatoria, para someterla a una regulación diferente y específica, sea esta   contraria o contradictoria, que prevalece sobre la otra.    

6.6. En relación con este último punto, la   propia jurisprudencia constitucional ha destacado que el principio de especialidad se aplica entre normas de   igual jerarquía, sin que dicho principio tenga cabida entre preceptos de   distinta jerarquía, como ocurre entre una la ley ordinaria y una ley   estatutaria, o entre la Constitución y la ley en general, pues en tales eventos   es claro que prevalece y se aplica siempre la norma superior[36].    

7.     La competencia del Congreso para expedir el Estatuto   General de la Administración Pública    

7.1.  Tal y como lo prevé el último   inciso del artículo 150 de la Constitución Política, es competencia del Congreso   de la República “expedir el estatuto general de contratación de la   administración pública y en especial de la administración nacional”.    

7.2. Con respecto a dicha competencia[37], la Corte ha señalado   que la expresión “estatuto general”, no alude a determinada tipología   legislativa, ya sea a las leyes estatutarias o a las leyes marco, pues, en   realidad, tal expresión “no tiene otra connotación que la de reflejar el querer   del constituyente de que exista un estatuto que regule toda la actividad   contractual del Estado con arreglo a unos principios universales”[38].         

        

7.3. Sobre este particular, la jurisprudencia tuvo   oportunidad de aclarar que, en los debates desarrollados al interior de la   Asamblea Nacional Constituyente, en torno a la definición de la aludida   competencia, no se generaron discusiones sobre su significado normativo, de   manera que el precepto en discusión “se aprobó considerando la pertinencia de   que la función de expedir un estatuto contractual para el Estado quedara   expresamente consagrada en cabeza del Congreso de la República, sin  la   intención de imprimirle al régimen contractual un especial rango legal que, de   así haberse querido, seguramente habría conducido a la inclusión de esta   competencia dentro de la relación taxativa de los artículos 150-19 y 152 de la   Ley Suprema, que consagran las leyes marco y las leyes estatutarias,   respectivamente”[39]    

7.4. En la Sentencia C-713 de 2009, recogiendo el criterio expresado previamente   en la Sentencia C-633 de 1996, la Corte dejo en claro que no existe identidad ni   similitud entre “estatuto” y “leyes estatutarias”. Inicialmente,   por cuanto la expresión “estatuto” alude a un concepto genérico   predicable del conjunto normativo referente a una materia cualquiera, integrado   por normas constitucionales, legales o de otro nivel, agrupadas o dispersas,   mientras que las “leyes estatutarias” se caracterizan por estar   destinadas, por disposición expresa de la propia Carta Política, a regular   determinadas materias cuya enunciación es además taxativa (C.P. art 152). Pero   además, porque la sola utilización de la palabra “estatuto”,  para distinguir un conjunto de normas, no puede conducir por ese solo hecho a la   conclusión de que se está en presencia de una ley estatutaria o de una que   debiera tramitarse como tal.    

7.5. En relación con el alcance de la facultad   legislativa para expedir estatutos, este Tribunal ha manifestado que lo que se   persigue al formar cuerpos jurídicos de esas características, “es precisamente   integrar en un único régimen jurídico,  revestido de fuerza obligatoria y,   por tanto vinculante, el conjunto de las disposiciones legales vigentes sobre   una determinada materia, a fin de crear un régimen legal sistemático y armónico   que por virtud de la coherencia y completud  propias de los cuerpos legales   de las características anotadas, se traduzca en certeza y seguridad jurídicas,   de modo que se asegure su observancia y aplicación”[40].    

7.6. De ese modo, la competencia asignada al   legislador, para “expedir el estatuto general de contratación de la   administración pública y en especial de la administración nacional”, lo ha   dicho esta Corporación[41],   ha de llevarse a cabo, en principio, conforme al procedimiento previsto en la   Constitución para las leyes ordinarias, por no tener dicho estatuto un rango   normativo especial ni pertenecer a una determinada tipología legal. Con esa   orientación, en la Sentencia C-713 de 2009, reiterando lo dicho previamente en   la Sentencia C-949 de 2001, este Tribunal destacó que, respecto a la naturaleza   de las normas sobre contratación administrativa, estas no tienen un rango superior al de las otras leyes de la   República, “puesto que de tales preceptos no depende la expedición de otros ni   mediante ellos se rige una actividad a la que deba entenderse subordinada la   función legislativa ordinaria”. Se trata de contemplar normas especiales para la   contratación que tiene lugar entre el Estado y los particulares, por oposición a   la que se desarrolla con arreglo a las leyes civiles y mercantiles únicamente   entre personas privadas, luego no existe motivo alguno para que, únicamente en   consideración a los sujetos que intervienen como partes en una y otra clase de   contratos, las reglas aplicables pudieran tener jerarquía normativa diferente”.    

7.7. En lo que hace relación a las características de   dicha competencia, también la jurisprudencia constitucional se ha pronunciado[42], fijando los siguientes   criterios:    

–          Su ejercicio no obliga   al legislador a dictar un estatuto contractual que desarrolle la materia en   forma integral y casuística, por cuanto una concepción de esta naturaleza   significa que el constituyente quiso desconocer el campo de acción que le   corresponde a la administración respecto de los contenidos normativos, que al   estar expuestos a las cambiantes circunstancias, demandan una regulación ágil y   expedita que permita lograr la debida ejecución de la ley.    

–          De la Constitución no es posible   inferir la obligación para el   legislador de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación   existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del   constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso   de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y   no un estatuto general como prevé la disposición constitucional.    

–          El mandato otorgado al   Congreso de la República, en el artículo 150 de la Carta, para que dicte un   estatuto general de contratación de la administración pública y en especial de   la administración nacional, implica el reconocimiento de una amplia libertad de   configuración del legislador para diseñar un régimen legal cuya finalidad sea la   de propender por el logro de los objetivos constitucionales del Estado Social de   Derecho, toda vez que el cumplimiento de estas metas requiere del   aprovisionamiento de bienes y servicios por parte de los órganos públicos   mediante la contratación. En este orden de ideas, es innegable el carácter   instrumental que ostenta el contrato estatal, puesto que no es un fin en sí   mismo sino un medio para la consecución de los altos objetivos del Estado.    

–          En virtud de la potestad   de configuración legislativa, el Congreso tiene libertad para regular los   aspectos más significativos de la contratación pública como son los referentes a   las cláusulas excepcionales, la clasificación de los contratos estatales, los   deberes y derechos de las partes contratantes, la competencia y capacidad para   contratar, principios fundamentales, nulidades, control de la gestión   contractual, responsabilidad contractual, liquidación de los contratos y   solución de las controversias.    

8.     Inconstitucionalidad del inciso tercero del artículo 32   de la Ley 1150 de 2007    

8.1. Pues bien, con fundamento en la competencia   atribuida al Congreso de la República en el último inciso del artículo 150   Superior, para regular la materia de la contratación estatal, este organismo   expidió la Ley 80 de 1993,   “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración   Pública”, cuyo objetivo,   definido en el propio artículo 1º del referido ordenamiento, es el de “disponer las reglas y principios que rigen los   contratos de las entidades estatales”.    

8.2. Sobre los criterios filosóficos que inspiraron la   expedición de la citada ley, esta Corporación ha dicho que ellos se estructuran   a partir de dos premisas fundamentales: la autonomía de la voluntad y la incorporación de los   principios del derecho privado, criterios con los cuales se busca combatir la   ineficiencia administrativa que en ese escenario de la actividad estatal había   originado para la época el exceso de trámites burocráticos y la abundancia   exagerada e innecesaria de procedimientos[43].   Ha explicado igualmente la jurisprudencia, que el mencionado estatuto   contractual se fundamenta en los principios de transparencia, economía y   responsabilidad, en el postulado de la buena fe consagrado expresamente en el   artículo 83 de la Carta Política, al tiempo que está llamado a desarrollarse   conforme a los principios que rigen la función administrativa fijados en el   artículo 209 del mismo Estatuto Superior (igualdad, moralidad, eficacia,   economía, celeridad, imparcialidad y publicidad).    

8.3. La Ley 80 de 1993, a su vez, ha sido objeto de diversas modificaciones,   entre otras, la propuesta por la Ley 1150 de 2007, “Por medio de la cual se   introducen medidas para la eficiencia y la transparencia de la Ley 80 de 1993 y   se dictan otras disposiciones sobre la contratación de Recursos Públicos”,   cuyo artículo 32 es parcialmente cuestionado en esta causa.    

8.4. En la exposición de motivos del proyecto de ley de   origen gubernamental que dio paso a la expedición de Ley 1150 de 2007, se   explicó claramente que su objetivo era “introducir medidas para la eficiencia y   transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo contractual un   hito de eficiencia en la administración del recurso público y un terreno adverso   al accionar de la corrupción”[44]. Ello, marcado en el propósito, también   destacado en la exposición de motivos, de encontrar “la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas   contractuales públicas en nuestro país”[45].    

8.5.   Dentro de ese marco, durante el curso de los debates al proyecto que dio paso a   la expedición de Ley 1150 de 2007, se hizo énfasis en que su finalidad era   “dotar a la contratación estatal de instrumentos y herramientas que permitan   alcanzar y garantizar la transparencia y eficiencia en el uso de los recursos   públicos, para la adquisición de los bienes, obras o servicios que respondan a   necesidades y prioridades de la comunidad”; para lo cual, la referida ley   introduce (i) nuevos mecanismos para la selección objetiva de los   contratantes; (ii) la obligación en cabeza de las entidades de   publicar proyectos de pliegos de condiciones y términos de referencia con el   propósito de suministrar al público en general la información que le permita   formular observaciones a su contenido; (iii) la implementación de   las audiencias públicas en licitaciones públicas; (iv) la   convocatoria pública en procesos de contratación directa, fijación de factores   de selección objetivos y lineamientos para evitar el direccionamiento de los   pliegos de condiciones; (v) así como el fortalecimiento de   mecanismos para la divulgación de la información contractual, con lo cual se   busca fortalecer la participación ciudadana en los procesos y actuaciones   contractuales que adelanten las entidades públicas.    

8.6. En punto a la finalidad perseguida con la Ley 1150 de 2007, en la Sentencia   C-713 de 2009, la Corte manifestó que, teniendo en cuenta la evolución en   materia de contratación pública y de las condiciones bajo las cuales los   particulares contratan con el Estado, “ya no se está ante reglas que buscan   morigerar el poder exorbitante del Estado, sino ante reglas que pretenden   satisfacer los principios que orientan la función administrativa, previstos en   el artículo 209 de la Carta (igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad), y que imponen a las entidades estatales asegurar el   cumplimiento de tales principios en los contratos que celebran”.    

8.7. Sobre esas bases, y atendiendo a los cambios introducidos al Estatuto   General de Contratación de la Administración Pública por parte de la Ley 1150 de   2007, el artículo 32 de la citada ley regula el tema de la “derogatoria”,   fijando en el inciso tercero, objeto de la presente acusación, reglas de prevalencia   de las normas del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública   sobre otras normas del ordenamiento. En ese sentido, la preceptiva prevé: “Las   normas del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra   sobre la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u   orgánica. En consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de   Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa   identificación”.    

8.8. En relación con dicho texto, habrá de precisar la Corte que el mismo no   hizo parte del proyecto original presentado por el Gobierno ante el Senado de la   República, donde este inició su trámite para dar paso a la expedición de la Ley   1150 de 2007[46].   Tal como consta en el informe de ponencia para segundo debate ante la Plenaria   de la Cámara de Representantes (cuarto debate del proyecto), la medida fue   introducida en la referida instancia legislativa como parte del pliego de   modificaciones propuesto para la discusión en plenaria, sin que exista   justificación sobre su incorporación legal, ni en el trámite del cuarto debate   ni durante la etapa de conciliación, distinta a la de señalarse que: “Por otra parte, se adiciona un inciso en el que se   fijan reglas de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación   de la Administración Pública”.[47]    

8.9. Cabe destacar, que contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley 1150   de 2007, se estructura la acusación del actor, en el sentido de sostener que,   por su intermedio, se vulneran los artículo 1º, 2º y 150 de la Constitución   Política, por cuanto este le reconoce una jerarquía superior a las normas del   Estatuto General de Contratación de la Administración Pública sobre   disposiciones de la misma naturaleza (ordinarias), al tiempo que limita la   competencia del Congreso de la República para la creación de las leyes, fijando   una prohibición de derogación tacita para las normas del Estatuto de   Contratación Pública.    

8.10. La acusación referente a la   presunta prevalencia jerárquica del   Estatuto General de Contratación sobre disposiciones de su mismo nivel, la   predica el demandante del aparte acusado que dispone: “Las normas del Estatuto General de Contratación Pública   preferirán a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas de   naturaleza estatutaria u orgánica”. Entre tanto, el cargo referente a la aparente   limitación de la competencia del Congreso de la República para la creación de   las leyes, lo ubica el actor en el aparte de la norma impugnada que establece   que: “la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación   Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa   identificación”.    

8.11. En relación con la medida que le reconoce al Estatuto General de   Contratación Pública preferencia frente a cualquier otra norma que regule la   materia, excepción hecha de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica,   comparte la Corte la posición de la demanda, en el sentido de sostener que la   misma excede los límites que determinan el margen de configuración normativa del   legislador, en la medida que, por su intermedio, se establece una regla de   jerarquía del referido estatuto sobre las demás leyes de su misma categoría -las   leyes ordinarias-, que no surge del sistema de fuentes del derecho previsto por   la Constitución Política.    

8.11.1. Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, por   expresa disposición constitucional, el ejercicio de la función   legislativa se lleva a cabo a través de diferentes tipos de leyes, que pueden   ser agrupadas en dos grandes categorías: las leyes especiales (estatutarias y   orgánicas) y las leyes ordinarias o comunes (leyes marco, códigos o conjuntos   sistemáticos de normas, leyes de facultades extraordinarias, leyes de honores y   leyes ordinarias o comunes propiamente dichas, entre otras). Las distinciones entre esas dos   categorías de ley se refieren a aspectos materiales y de procedimiento fijados   en la propia Carta Política. En efecto, por razón de su importancia y   trascendencia, “el Constituyente reservó algunas materias para ser incorporadas   en el ordenamiento nacional a través de ciertos tipos especiales de ley, con lo   cual, los asuntos que no hagan parte de dicha reserva harán parte del ámbito de   configuración ordinaria del legislador”[48]. Acorde   con ello, para la aprobación de las leyes especiales, el mismo Constituyente   “dispuso que algunas de las fases o actuaciones del proceso legislativo tuviesen   un trámite diferente al procedimiento general de aprobación de las leyes   ordinarias o comunes”[49].    

8.11.2. En ese contexto, dentro del grupo de leyes especiales están las leyes   estatutarias, a las que se refieren los artículos 152 y 153 Superior, por cuya   vía se regulan las siguientes materias: (i) derechos y deberes   fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección; (ii) administración de justicia; (iii) organización y   régimen de los partidos y movimientos políticos, estatuto de la oposición y   funciones electorales; (iv) instituciones y mecanismos de participación   ciudadana; (v) estados de excepción; y (vi) igualdad electoral   entre los candidatos a la Presidencia de la República. Dichas leyes, al tiempo   que requieren para su aprobación un trámite más exigente que el de las leyes   ordinarias, en el sentido que deben ser aprobadas por la mayoría absoluta de los   miembros del Congreso y ser expedidas en una sola legislatura, son objeto del   control previo y automático de constitucionalidad.    

8.11.3. También hacen parte del grupo de leyes especiales las leyes orgánicas,   consagradas en el artículo 151 de la Carta, las cuales, además de estar   sometidas a un trámite de expedición especial, en el sentido que requieren para   su aprobación la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra   cámara, dada su propia naturaleza, tienen un rango superior frente a las   leyes que siguen el trámite ordinario, derivado de la posibilidad de condicionar la expedición de esa   última categoría de normas al cumplimiento de ciertos fines y principios   definidos en su propio texto, “a tal   punto que llegan a convertirse en verdaderos límites al procedimiento   legislativo ordinario”[50]. Por mandato de la norma   constitucional citada, por vía de ley orgánica se regulan: (i) los   reglamentos del Congreso y de cada una de las cámaras; (ii) las normas   sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones y del plan nacional de desarrollo; y (iii) las relativas a   la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales.    

8.11.4. En   cuanto hace a las llamadas leyes marco o leyes cuadro, ha señalado la   jurisprudencia que son aquellas que implican “una nueva relación entre el   Legislativo y el Ejecutivo, en la medida en que éste último colabora activamente   con el primero en la regulación de la materia correspondiente, de forma tal que   el Congreso fija las pautas generales y directrices que habrán de guiar la   regulación, mientras que el Ejecutivo completa, precisa y determina la   reglamentación específica del asunto de que se trate”[51].    En ese contexto, la razón de ser de las leyes marco, lo ha dicho la Corte, “radica en la existencia de asuntos cambiantes que es necesario   regular de una manera ágil y oportuna, aplicando conocimientos técnicos e   información pertinente; regulación que, en esas condiciones, el Congreso no está   en posibilidad de expedir, y en los cuales el Ejecutivo, en cambio, sí dispone   de las capacidades para reaccionar prontamente adecuando las regulaciones”[52].  Sobre ese tipo de leyes, habrá de señalarse que,   aun cuando por su intermedio el Congreso fija las pautas generales o   directrices de las materias expresamente señaladas en el artículo 150 numeral 19   de la Carta Política (comercio exterior y régimen cambiario internacional,   régimen de aduanas, actividades financiera, bursátil, aseguradora y cualquiera   otra relacionada con el manejo de recursos captados del público, y régimen   salarial y prestacional de empleados públicos y trabajadores oficiales), las mismas no están sometidas a un   trámite legislativo especial y, por tanto, no difieren por ese aspecto de las   leyes ordinarias, motivo por el cual se entienden inscritas en esta última   categoría legislativa.    

                                                

8.11.5. De ese modo, la Constitución Política, al tiempo que define los   diferentes tipos de leyes, también   consagra una jerarquía entre las dos grandes categorías normativas, la cual se revela en favor de las leyes especiales   (estatutarias y orgánicas) sobre las demás leyes sometidas al trámite ordinario   de aprobación  (códigos o conjuntos sistemáticos de normas, leyes marco, leyes de   facultades extraordinarias, leyes de honores y leyes ordinarias o comunes   propiamente dichas, entre otras). Al   respecto, es importante destacar que la relación existente entre las leyes   especiales y las leyes ordinarias, permite inferir que las primeras, dada su   particular caracterización constitucional, actúan en realidad como parámetro   general de las segundas, lo que a su vez   justifica la supremacía de las leyes especiales frente a las leyes ordinarias.   Tal supremacía se ve materializada en la imposibilidad de que   estas últimas puedan modificar o derogar materias de ley orgánica o estatutaria,   o invadir su órbita de competencia, pues estarían contrariando los dictados de   una norma que se ha expedido mediante el trámite especial que la propia   Constitución ha previsto para ello. Esto quiere decir, además, que las leyes   especiales, orgánicas y estatutarias, “pueden ser utilizadas como parámetro de   control de constitucionalidad, en tanto (i) determinan en algunos casos el   alcance real de las normas constitucionales y (ii) su contenido, según la   Constitución, enmarca los límites a los que deben ceñirse otras leyes, lo cual   configura la exigencia de un trámite especial en ciertos temas (trámite de ley   orgánica o estatutaria), que debe ser respetado so pena de vulnerar los   principios constitucionales que la contienen”.    

8.11.6. Con   respecto a las leyes ordinarias o comunes, al margen de la subordinación   existente frente a las leyes de naturaleza especial -estatutarias y orgánicas-,   habrá de señalarse que la Carta Política no estable categorías entre ellas ni   consagra procedimientos o trámites especiales para su aprobación, así como   tampoco habilita al Congreso de la República para llevar a cabo dichas acciones.   Por tales motivos, no obstante las diferencias que puedan surgir entre las leyes   ordinarias por razón de las materias que están llamadas a regular, no es posible   que el legislador fije reglas de jerarquía   o de subordinación entre ese tipo de leyes, reconociendo un mayor estatus  a unas sobre otras, pues ello implicaría un desconocimiento de la Constitución   Política.    

8.11.7. Siguiendo lo dispuesto en el artículo 150   Superior, el Congreso de la República, en ejercicio de su función de hacer las   leyes, no se encuentra habilitado para establecer jerarquías entre normas de la   mismas naturaleza y tipología, o para crear prevalencias entre ellas, pues se   trata de una materia reservada exclusivamente a la propia Constitución Política.   Por lo tanto, cualquier medida que sobre el particular adopte el Congreso,   implica una extralimitación de funciones, contraria al mandato contenido en la   citada disposición constitucional.    

8.11.8. Así   entendido, frente a las normas que hacen   parte del Estatuto General de Contratación Pública, la Carta Política no les   otorga un rango normativo especial ni superior al de las leyes ordinarias, pues   de las mismas no depende la expedición de otras leyes, ni a través de ellas se   rige una actividad a la que deba entenderse subordinada la función legislativa   ordinaria. Conforme fue precisado en el apartado anterior, la expresión   “estatuto general”, empleada en el inciso final del artículo 150 de   la Constitución para referirse a las normas de contratación estatal, no alude a   determinada tipología legislativa, ya sea a las leyes estatutarias, orgánicas o   incluso a las leyes marco, ni conlleva la circunstancia de someterlas a un   trámite legislativo especial de aprobación. En realidad, lo que quiso el   Constituyente con la inclusión de tal expresión en la Carta, fue promover la   configuración de un régimen legal sistemático y armónico que regule en forma   ordenada la actividad contractual del Estado, el cual debe ser expedido conforme al procedimiento general previsto   en la Constitución para la aprobación de las leyes ordinarias,   motivo por el cual dicho régimen de contratación se entiende inscrito en esta   última categoría legislativa -el de las leyes ordinarias-.    

8.11.9. Siendo ello así, respecto a la norma que se analiza, en la que se fija   una regla de prevalencia de las normas del Estatuto General de Contratación   Pública frente “a cualquiera otra sobre la materia, con excepción de aquellas   de naturaleza estatutaria u orgánica”, advierte la Corte que, aun cuando la   misma respeta la supremacía que la Constitución le reconoce a las leyes   especiales (estatutarias y orgánicas), en todo caso, a nivel de las normas   ordinarias que regulan la contratación pública, le está otorgando una categoría   superior a aquellas que hacen parte del Estatuto General de Contratación   Pública; categoría que no surge del sistema de fuentes del derecho concebido por   la Constitución Política.    

8.11.10. En efecto, conforme fue explicado, no resulta constitucionalmente   admisible que las normas que integran el Estatuto General de Contratación   Pública puedan ser objeto de un tratamiento especial, desde el punto de vista de   atribuirles un carácter prevalente frente a otras del mismo tipo que también se   ocupan de aspectos relacionados con la contratación. Al hacerlo, el legislador   desbordó su marco de competencia pues la Constitución Política no lo habilita   para crear una tipología de ley más allá de las definidas en la propia Carta, ni   para reconocerle a las normas del Estatuto de Contratación Pública, una   condición superior a la de otras leyes ordinarias.    

8.11.11. Aun cuando el legislador goza de un amplio margen de configuración   normativa para expedir las normas del Estatuto General de Contratación Pública,   el ejercicio de dicha atribución, se reitera, se encuentra subordinada a los   postulados que fija la propia Carta Política, la cual, como se ha explicado, no   lo faculta para alterar el sistema normativo de fuentes del derecho previsto   expresamente por dicho Estatuto Superior.    

8.11.12. De acuerdo con lo expuesto, no   comparte la Corte la posición adoptada por algunos de los intervinientes, en el   sentido de afirmar que el propósito de la norma acusada es darle aplicación al   criterio hermenéutico de especialidad. Como ha quedado explicado, la regla según   la cual, “[l]as normas del Estatuto   General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre la materia,   con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica”,  antes que buscar resolver la   posible antinomia que pueda surgir entre una norma general y una especial,   conforme lo impone el criterio hermenéutico de especialidad, lo que propone es reconocerle supremacía al   Estatuto General de contratación Pública sobre otras normas ordinarias que, no   obstante regular la misma materia, no hacen parte de dicho estatuto.    

8.11.13. En punto al criterio hermético de   especialidad, se explicó que el mismo opera con un propósito de ordenación   legislativa entre normas de igual jerarquía, en el sentido que, ante dos   disposiciones incompatibles, una general y una especial, permite darle   prevalencia a la segunda, en razón a que se entiende que la norma general se   aplica a todos los campos con excepción de aquél que es regulado por la norma   especial. En esos casos, la norma general, no obstante no resultar aplicable a   la hipótesis prevista en la preceptiva especial, en todo caso, mantiene su   eficacia jurídica en cuanto puede ser aplicada a las demás situaciones que se   ajusten a su ámbito regulatorio.    

8.11.14. Así entendido, el criterio   hermenéutico de especialidad no es   recogido por la norma impugnada, como equivocadamente lo sostienen algunos   intervinientes, pues el objetivo de tal preceptiva es fijar una regla de   jerarquía normativa, cuyo efecto es impedir la validez y eficacia de las   disposiciones ordinarias que, no obstante regular aspectos de la contratación   pública, no hacen parte del Estatuto General. En ese sentido, cualquier medida   que en la materia sea expedida por el legislador por fuera del Estatuto General   de contratación Pública, no estaría llamada a producir efectos jurídicos en   ningún caso, lo cual, además de resultar contrario al sistema de fuentes del   derecho concebido por la Constitución Política, afecta también, sin fundamento   válido, la facultad atribuida al legislador por el artículo 150 Superior para   expedir y derogar las leyes.    

8.11.15. En relación con esto último, es importante precisar que la posibilidad   de expedir normas en materia de contratación pública por fuera del cuerpo del   Estatuto, puede tener lugar en razón a que, conforme lo ha precisado la   jurisprudencia de este Tribunal, de la Constitución no es posible inferir la obligación para el Congreso de la   República de incorporar en un solo cuerpo normativo toda la legislación   existente en materia contractual, pues si ésta hubiera sido la voluntad del   constituyente, en el artículo 150 Fundamental se habría autorizado al Congreso   de la República para expedir un estatuto único de contratación para el Estado y   no un estatuto general como lo prevé la citada disposición constitucional.    

8.11.16. Por tanto, no resulta constitucionalmente   admisible limitar la facultad del legislador para expedir nomas en materia de   contratación pública, por la vía de reconocerle prevalencia a las disposiciones   del Estatuto sobre las demás preceptivas que no hagan parte del mismo.      

8.12. Ahora bien, con respecto a la medida complementaria de la aludida regla,   la cual establece que “la derogatoria de las normas del Estatuto General de   Contratación Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa   identificación”, encuentra la Corte que la misma también constituye una   vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de   configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia de   derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo, ya sea de manera   expresa o no. Dicha restricción, en la medida en que no está prevista en el   artículo 150-1 de la Carta Política, implica, concretamente, limitar la   actuación futura del legislador en el ámbito de su competencia normativa para   derogar las leyes.    

8.12.1. Como ya se señaló, de acuerdo con lo   preceptuado en el numeral 1º del artículo 150 de la Constitución Política, el   Congreso de la República se encuentra facultado para ejercer, entre otras   funciones, la de “derogar las leyes”, entendiendo por tal, la atribución   legislativa para retirar del ordenamiento jurídico disposiciones legales, en   forma total o parcial, amparado en razones políticas, económicas, sociales o de   cualquier otra naturaleza, sean estas de necesidad o conveniencia.    

8.12.2. En punto al ejercicio de dicha   facultad, la Corte ha sido clara en señalar que no es una atribución menor e   intrascendente del Congreso, sino que, por el contrario, se trata de una   potestad que resulta consustancial a su existencia misma, pues constituye una   expresión del principio democrático y de la soberanía popular, pilares fundantes del Estado   Social de Derecho, en virtud de los cuales se habilita a las mayorías   representativas para modificar y contradecir las regulaciones legales   precedentes, en el entendido que “la última voluntad de los representantes del   pueblo, manifestada por los procedimientos señalados en la Carta, prevalece   sobre las voluntades democráticas encarnadas en las leyes previas.”[53]    

8.12.3. Sobre esa base, la propia   jurisprudencia ha destacado que las potestades legislativas, entre ellas la   facultad derogatoria, aun cuando no son absolutas, son amplias, lo que significa   que las mismas, en la medida que no resulten contrarias a la Constitución   Política, “deben   ser consideradas inagotables”[54]. A este respecto, en la Sentencia C-443 de 1997,   la Corte hizo la siguiente reflexión:      

“La competencia del Congreso para   derogar las normas precedentes encuentra sustento no sólo en el hecho de que   expresamente la Carta le confiere esa posibilidad a las cámaras (CP art. 150   ord. 1) sino en el propio principio democrático y en la soberanía popular (CP   art. 1 y 3), que hacen que las potestades legislativas, siempre y cuando no   violen normas superiores, deben ser consideradas inagotables”.    

8.12.4. Conforme con lo anterior, y   considerando que el artículo 150-1 de la Carta   no establece restricciones en torno a la oportunidad y la conveniencia de   derogar o no una disposición legal y a la forma en que ello se puede llevar a   cabo (de manera expresa, tácita u orgánica, entre otras), no es posible que el   legislador, mediante ley ordinaria, pueda auto limitar su propia potestad   normativa general, tal y como ocurre en el caso de la norma acusada. Ciertamente, disponer que la derogatoria de las leyes de   contratación pública solo se puede llevar a cabo por declaración expresa, previa   su precisa identificación, implica, sin lugar a equívocos, limitar la   competencia del legislador del futuro para derogar las leyes, pues este solo   podría contradecir las regulaciones legales precedentes por la vía de aplicar el   aludido criterio, encontrándose impedido para optar por otros que no están   prohibidos por la Constitución Política y que son considerados jurídicamente   válidos. A este respecto, el artículo 3 de la Ley 153 de 1887 es claro en   señalar que una disposición legal puede estimarse insubsistente “por declaración expresa del legislador, ó   por incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores, ó por existir una   ley nueva que regula íntegramente la materia á que la anterior disposición se   refería”.    

8.12.5. De ese modo, no   obstante las previsiones del artículo 3° de la Ley 153 de 1887, bajo las reglas   contenidas en la disposición acusada, la derogatoria de las normas de   contratación pública debe proceder por   declaración expresa, sin que resulte válido acudir a las modalidades de   derogatoria tácita u orgánica, entre otras, con lo cual, a través de una ley   ordinaria, se le está imponiendo al propio legislador ordinario un modo   específico de cómo proceder para derogar normas de la misma jerarquía, lo que a   juicio de la Corte resulta inconstitucional dado que, por esa vía, se están   restringiendo indebidamente las condiciones bajo las cuales el Congreso puede   ejecutar en el futuro la   potestad derogatoria, que como se ha señalado, la ejerce autónomamente, amparado   en razones políticas, económicas, sociales o de cualquier otra naturaleza, sean   estas de necesidad o conveniencia.    

8.12.6. Ello comparta, a su vez, cabe reiterarlo, una   auto limitación del legislador en el ejercicio de la facultad derogatoria que el   propio Estatuto Superior le confiere y respecto de la cual no se prevén   restricciones en punto a la manera como la misma debe ser ejecutada. Dicha   limitación, por supuesto, afecta el principio democrático, entendido como el   fundamento de la temporalidad de la ley, en el sentido de que la voluntad   posterior del pueblo debe prevalecer sobre la anterior (lex posteriori   derogat priori). Precisamente, sobre el ejercicio de las potestades   legislativas, la jurisprudencia constitucional ha tenido oportunidad de señalar   que, “mediante la expedición   de una ley ordinaria, no se puede garantizar que en el futuro el Congreso de la   República se abstenga de ejercer sus competencias constitucionales para   interpretar, reformar o modificar textos normativos de idéntica jerarquía”[55].   En plena correspondencia con tal afirmación, también la Corte ha puesto de   presente que, “el Legislador actual no puede   atar al Legislador del mañana, pues esto anularía el principio democrático, ya   que unas mayorías ocasionales, en un momento histórico, podrían subordinar a las   mayorías del futuro”[56].    

8.12.7. Y con base en las   anteriores premisas, este Tribunal ha precisado que “El legislador no puede prohibirse a sí mismo el futuro   ejercicio de una facultad que la propia Constitución le confiere. Pues si la   atribución correspondiente está contemplada por el Constituyente, a menos que   éste supedite su ejercicio a la previa existencia de una disposición legal -como   acontece con la sujeción de las funciones legislativas a las leyes orgánicas-,   las restricciones al mismo consagradas en un estatuto de jerarquía legal   implican reforma de la Constitución y por lo tanto exigen el pleno cumplimiento   de los requisitos correspondientes”[57].    

8.12.8. Así las cosas, conforme con su propia   jurisprudencia, a juicio de la Corte, es entonces claro que las posibilidades de   limitar las atribuciones del legislador para “interpretar, reformar y derogar   las leyes”, solo puede darse por la propia Constitución Política o por la   ley Orgánica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 151 de la Carta, pero no   por el legislador ordinario, que es precisamente lo que ocurre en el caso de la   norma impugnada.    

8.12.9.   En consecuencia, tampoco resulta constitucionalmente admisible limitar la   facultad del legislador para derogar las normas del Estatuto General de   Contratación Pública, previendo que ello “sólo   podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa identificación”, pues, como se ha explicado, tal medida constituye una   vulneración del principio democrático y una restricción a la libertad de   configuración del legislador para determinar la oportunidad y la conveniencia de   derogar o no una disposición legal y la forma de hacerlo.      

8.12.10. Por las razones expuestas, considera la Corte   que la acusación formulada contra el inciso tercero del artículo 32 de la Ley   1150 de 2007 está llamada a prosperar, motivo por el cual el referido inciso   será declarado inexequible en la parte resolutiva del presente fallo.    

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Las normas   del Estatuto General de Contratación Pública preferirán a cualquiera otra sobre   la materia, con excepción de aquellas de naturaleza estatutaria u orgánica. En   consecuencia, la derogatoria de las normas del Estatuto General de Contratación   Pública sólo podrá hacerse de manera expresa, mediante su precisa   identificación”, contenida en el inciso tercero del artículo 32 de la Ley   1150 de 2007.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO   ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Permiso por calamidad    

MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-439/16    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE   LA ADMINISTRACION-Alcance de referencia jurisprudencial   que se hace en las consideraciones del fallo, en relación con el principio de   especialidad (Aclaración de voto)    

PRINCIPIO DE ESPECIALIDAD EN MATERIA DE NORMAS-Aplicación   en jerarquía igual (Aclaración de voto)    

Referencia: Expedientes D-11213    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el inciso tercero   del artículo 32 de la Ley 1150 de 2007 “Por medio de la cual se introducen   medidas para la eficiencia y la transparencia en la Ley 80 de 1993 y se dictan   otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos Públicos”    

Demandante:    

Milton José Pereira Blanco    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Coincido con la decisión de la Sala,   pero aclaro el voto con el debido respeto, para precisar el alcance de una   referencia jurisprudencial que se hace en las consideraciones de este fallo. En   el fundamento 6.6 de la parte motiva de esta providencia, la Corte señala que el   principio de especialidad funciona como un instrumento para resolver   problemas de incompatibilidad entre normas de igual jerarquía, pues si las   disposiciones en conflicto pertenecen a distintos niveles jerárquicos es claro   que prevalece la de rango superior. En ese contexto cita la sentencia C-339 de   2002, en la cual la Corte declaró exequible una norma del Código de Minas que   les daba aplicación preferente a sus normas sobre las de otros ordenamientos.   Aclaro que, en mi criterio, esa sentencia es pertinente por cuanto en ese caso   la Corporación consideró la norma ajustada a la Carta, en la medida en que se   limitaba a prever un criterio para resolver conflictos entre disposiciones   genuinamente iguales en su jerarquía y origen. Sin embargo, como se indicó en la   sentencia C-339 de 2016, el problema resuelto en esa ocasión es distinto del que   se presenta si la antinomia se da entre dos normas que en apariencia están en el   rango legal, pero una de ellas reproduce principios de orden constitucional,   pues en tal caso las previsiones no estarían realmente en el mismo nivel   jerárquico. En este último caso, es claro que prevalece el contenido normativo   que refleja las previsiones superiores. Textualmente dijo la Corte al respecto:    

“es oportuno señalar que las normas contenidas en leyes   generales que reproduzcan principios ambientales contenidos en la Carta Política   o en instrumentos relevantes del derecho internacional para la interpretación y   aplicación de las normas superiores, tampoco estarían sujetas a tal preferencia,   pues ello implicaría que, tratándose de normas que conforman el cuerpo normativo   constitucional e internacional que define el contenido de un derecho   fundamental, su sola invocación en una ley les privaría de su jerarquía   superior. Ello ocurre, por ejemplo, con los principios de la Declaración de    Río recogidos en la Ley 99 de 1999 y con aquellos que establecen los principios   de gradación normativa, rigor subsidiario y armonía regional, que contribuyen a   comprender el alcance de la autonomía territorial en materia ambiental.”     

En   estos términos, dejo consignadas las razones de la aclaración de voto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  Folio 6.    

[2]  Ibídem.    

[3]  Ibídem.    

[4]  La intervención se lleva a cabo con fundamento en las   siguientes Sentencias: C-527 de 1994, C-1648 de 2000, C-564 de 1995 y C-473 de   1997.    

[5]  Folio 67.    

[6]  Folio 68    

[7]  De acuerdo con el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991, esta Corporación, en   múltiples pronunciamientos sobre la materia, ha dejado en claro que, para que   exista demanda en forma y la Corte pueda adoptar la respectiva decisión de   fondo, es necesario que el escrito de acusación contenga: (i) las normas   que se acusan como inconstitucionales y (ii) las disposiciones superiores   que se estiman violadas, siendo además imprescindible la (ii)  formulación de por lo menos un cargo concreto de inconstitucionalidad, el cual,   a su vez, debe estar respaldado en razones “claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes”.   La Misma jurisprudencia constitucional, de manera particular en la Sentencia   C-1052 de 2001, ha explicado que existen razones “(i)   claras, cuando la acusación formulada por el actor es comprensible y de   fácil entendimiento, (ii) ciertas, si la acusación recae   directamente sobre el contenido de la disposición demandada y no sobre una   proposición jurídica inferida o deducida por el actor, (iii)   específicas, en cuanto se defina o se muestre en forma diáfana la manera   como la norma vulnera la Carta Política, (iv) pertinentes,   cuando se utilizan argumentos de naturaleza estrictamente constitucional y no   razones de orden legal, personal, doctrinal o de simple conveniencia, y   (v) suficientes, en la medida en que contengan todos los   elementos fácticos y probatorios que son necesarios para adelantar el juicio de   inconstitucionalidad, de forma que exista por lo menos una sospecha o duda   mínima sobre la constitucionalidad del precepto impugnado”.    

[8]  Sentencia C-1648 de 2000.    

[9]  Sentencia C-1648 de 2000.    

[10]  Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias   C-473 de 1997, C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.    

[11]  Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias   C-524 de 1997, C-1648 de 2000 y C-630 de 2011.    

[12]  Sentencia C-473 de 1997.    

[13]  Sentencia C-1648 de 2000.    

[14]  Sentencia C-1648 de 2000.    

[15]  Cfr. la Sentencia C-473 de 1997, a su vez reiterada, entre   otras, en las Sentencias C-1648 de 2000, C-778 de 2001, C-706 de 2005 y C-630 de   2011.    

[16]  Cfr. entre otras, las Sentencias C-778 de 2001, C-226 de 2002,   C-706 de 2005, C-857 de 2005, C-699 de 2007 y C-811 de 2014.    

[17]  Sentencia C-055 de 1996, reiterada en la Sentencia C-857 de   2005.    

[18]  Sentencia C-778 de 2001.    

[19]  Sentencia C-443 de 1997.    

[20]  Cfr. las Sentencias C-443 de 1997, C-778 de 2001, C-226 de   2002, C-706 de 2005, C-875 de 2005, entre otras.    

[21]  Sentencia C-443 de 1997.    

[22]  Cfr. Artículo 71 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias   C-159 de 2004, C-823 de 2006, C-898 de 2009, C-775 de 2010, C-901 de 2011.    

[23]  Sentencia C-159 de 2004.    

[24]  Cfr. Artículos 71 y 72 del Código Civil, Artículo 3 de la Ley 153 de 1887,   Sentencias C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-775 de 2010.     

[25]  Cfr. Sentencias C-159 de 2004, C-775 de 2010.    

[26]  Cfr. Artículo 3 de la Ley 153 de 1887, Sentencias C-558 y C-634 de 1996, C-328 y   C-329 de 2001, C-653 de 2003, C-159 de 2004, C-823 de 2006 y C-898 de 2009.    

[27]  Cfr. Sentencias C-634 de 1996, C-745 de 1999, C-1144 de 2000, C-294, C-328 y   C-1066 de 2001, C-1067 de 2008 y C-898 de 2009.    

[28]  Sentencia C-775 de 2010.    

[29]  Sobre el punto se pueden consultar, entre otras, las Sentencias   C-778 de 2001, C-706 de 2005, C-857 de 2005 y C-699 de 2007.    

[30]  Sentencia C-529 de 1994.    

[32]  Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias   C-226 de 2002, C-706 de 2005 y C-699 de 2007.    

[33]  Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997.    

[34]  Ídem.    

[35]  Corte Constitucional, Sentencia C-078 de 1997. En el mismo   sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.    

[36]  Sentencia C-339 de 2002.    

[37] En la Sentencia C-449 de 1992,   la Corte precisó que la competencia atribuida al Congreso en el último inciso   del artículo 150 Superior, tiene dos componentes básicos. El primero, refiere a   una habilitación al Congreso para expedir un estatuto general de   contratación destinada a todo el Estado, esto es, a todas las entidades   descentralizadas territorialmente y por servicios. Y el segundo, hace relación a   la atribución del Congreso de expedir un estatuto especial de contratación para   la Nación, es decir, dirigido solo al nivel nacional.    

[38]  Sentencia C-949 de 2001, reiterada en la Sentencia C-713 de   2009.    

[39]  Sentencia C-949 de 2001, reiterando lo dicho en la Sentencia   C-633 de 1996.    

[40]  Sentencia C-558 de 1992.    

[41]  Cfr. Sentencias C-949 de 2001 y C-713 de 2009.    

[42]  Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001   y C-713 de 2009.    

[43]  Cfr. Las Sentencias C-449 de 1992, C-633 de 1996, C-949 de 2001   y C-713 de 2009, entre otras.    

Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado – 057,   Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.    

[45]  Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado –   057, Cámara. Gaceta del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005. En la exposición de motivos se dijo sobre el   particular: “Es motivo de particular satisfacción para el Gobierno Nacional,   presentar por su conducto a la consideración del Congreso de la República una   iniciativa legislativa de gran importancia para la reforma del Estado   colombiano, consistente en la modificación al Estatuto General de Contratación   para la Administración Pública con el objeto de introducir medidas para la   eficiencia y transparencia en la gestión contractual que hagan del mecanismo   contractual un hito de eficiencia en la administración del recurso público y un   terreno adverso al accionar de la corrupción. El proyecto de ley que hoy se presenta es fruto de una ya larga discusión   sobre la forma de superar la evidente obsolescencia de las reglas contractuales   públicas en nuestro país. Es este el tercer intento que realiza el Gobierno   Nacional en esta dirección, asistiéndonos en ese sentido el convencimiento de la   conveniencia de la adopción de una iniciativa que como esta trasluce la madurez   de la discusión pública llevada a cabo sobre el particular. Así, a pesar de no   haber recibido trámite en la Cámara de Representantes los dos proyectos   anteriores (007/03 Cámara y 035/04 Cámara), los mismos abrieron el espacio para   un saludable intercambio de ideas tanto al interior del Congreso, como con los   actores interesados en el proceso desde la perspectiva de los órganos de   control, los contratistas del Estado, la academia y la opinión pública en   general. Debe en consecuencia   reconocerse que al trabajo de base realizado por el Departamento Nacional de   Planeación desde comienzos del período de Gobierno (con la colaboración de los   Ministerios del Interior y de Justicia, de Hacienda y Crédito Público y de la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República), vinieron a sumarse muy   principalmente los aportes de la Procuraduría General de la Nación y de la   Contraloría General de la República, además de los no menos trascendentes de la   sociedad civil, que puestos ahora en contexto ofrecen un lúcido conjunto de   medidas legislativas que, no por ser de carácter puntual, dejarán de significar   un cambio profundo en el devenir contractual público y con él, en la   materialización de los objetivos de eficiencia y transparencia comunes a la   tarea que la presente administración se ha propuesto en torno de la   modernización de nuestras instituciones gubernamentales”.    

[46]Exposición de motivos del proyecto de Ley 20 de 2005, Senado. Gaceta   del Congreso No. 458 del 01-08 de 2005.       

[47]Ponencia para segundo debate en Cámara al proyecto   de ley 057 Cámara – 020 Senado. Gaceta del Congreso 96 del 27-03 de 2007.   Numeral 4, correspondiente al Pliego de Modificaciones.    

[48]  Sentencia C-669 de 2004.    

[49]  Sentencia Ibídem.    

[50]  Sentencia C-052 de 2015.    

[51]  Sentencia C-579 de 2001.    

[52]  Sentencia C-438 de 2011.    

[53]  Sentencia C-443 de 1997.    

[54]  Sentencia C-443 de 1997, reiterada en la Sentencia C-226 de   2002.    

[55]  Sentencia C-320 de 2006.    

[57]  Sentencia C-341 de 1998.