C-439-19

         C-439-19             

Sentencia   C-439/19      

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD FRENTE A   LEY QUE EXPIDE ESTATUTO DEL CONSUMIDOR-Inhibición   por ineptitud sustantiva de la demanda    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas,   específicas, pertinentes y suficientes    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL POR INEPTITUD   SUSTANTIVA DE LA DEMANDA-Incumplimiento de   requisitos de certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia en los cargos    

Referencia: Expediente D-13125    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 50 y 51 (parciales) de la Ley 1480 de   2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se   dictan otras disposiciones”.    

Demandante: Hugo Palacios Mejía    

Magistrada Ponente:    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Bogotá, D.C.,   veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecinueve (2019)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 4º del   artículo 241 de la Constitución Política, una vez cumplidos los trámites y   requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

 I.   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 241, numeral 4, de la   Constitución Política, Hugo Palacios Mejía presentó demanda de   inconstitucionalidad contra la letra f) del artículo 50 y los incisos 1º y 2º   (parciales) del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se 7expide   el Estatuto del Consumidor y se dictan otras disposiciones”.   Mediante Auto de 22 de marzo de 2019, el Despacho admitió la demanda, ordenó   la fijación en lista de la norma acusada, ordenó correr traslado al Procurador   General de la Nación y comunicó el inicio del proceso al Presidente de   la República y al Presidente del Congreso, para los fines del artículo 244 de la   Constitución; a los ministerios del Interior; de Relaciones Exteriores; de   Comercio, Industria y Turismo; y de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones; a la Agencia Nacional del Espectro y a las superintendencias   Financiera; de Industria y Comercio, y de Sociedades, de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 11 del Decreto 2067 de 1991.    

De igual forma, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda   de la referencia, conforme a lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de   1991, invitó a participar en el proceso a las facultades de   derecho de las universidades Externado y Nacional de Colombia, EAFIT, Javeriana,   del Valle y del Norte, al Grupo TICSw del Departamento de Ingeniería de Sistemas   y Computación de los Andes, a la Confederación Colombiana de Consumidores, a la   Liga de Consumidores de Bogotá, a la Fundación Karisma, al Colegio de Abogados   Comercialistas, a la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), a   ACH Colombia S.A. y a la Cámara Colombiana de Comercio Electrónico.    

De esta manera, cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la   Constitución Política y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a   resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA   DEMANDADA    

A continuación, se transcriben las disposiciones acusadas:    

“LEY 1480 DE 2011    

(octubre 12)    

Diario Oficial No. 48.220 de 12 de octubre de 2011    

Por medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras   disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

ARTÍCULO 50. Sin   perjuicio de las demás obligaciones establecidas en la presente ley, los   proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que ofrezcan   productos utilizando medios electrónicos, deberán:    

(…)    

f) Adoptar mecanismos de seguridad   apropiados y confiables que garanticen la protección de la información personal   del consumidor y de la transacción misma. El proveedor será responsable por las   fallas en la seguridad de las transacciones realizadas por los medios por él   dispuestos, sean propios o ajenos.    

(…)    

ARTÍCULO 51. REVERSIÓN DEL PAGO. Cuando   las ventas de bienes se realicen mediante mecanismos de comercio electrónico,   tales como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier otro mecanismo de   televenta o tienda virtual, y se haya utilizado para realizar el pago una   tarjeta de crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago electrónico, los   participantes del proceso de pago deberán reversar los pagos que solicite el   consumidor cuando sea objeto de fraude, o corresponda a una operación no   solicitada, o el producto adquirido no sea recibido, o el producto entregado no   corresponda a lo solicitado o sea defectuoso.    

Para que proceda la reversión del pago,   dentro los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que el consumidor   tuvo noticia de la operación fraudulenta o no solicitada o que debió haber   recibido el producto o lo recibió defectuoso o sin que correspondiera a lo   solicitado, el consumidor deberá presentar queja ante el proveedor y devolver el   producto, cuando sea procedente, y notificar de la reclamación al emisor del   instrumento de pago electrónico utilizado para realizar la compra, el cual, en   conjunto con los demás participantes del proceso de pago, procederán a reversar   la transacción al comprador.    

(…)    

III. LA DEMANDA    

3.1. El actor plantea dos cargos   principales contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011.    

(i) En primer lugar,   afirma que la norma establece unos deberes y una responsabilidad para los    proveedores que ofrecen productos a través de medios electrónicos y se ubican en   el territorio nacional y, en cambio, no establece el mismo tratamiento para   aquellos comerciantes que venden mediante los mismos mecanismos, pero actúan   desde el extranjero.    

En consecuencia, (i.i.)   sostiene que se violan los derechos a la igualdad, a la igualdad de   oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético y a un trato   equitativo y recíproco de quienes ofrecen y venden sus bienes y servicios desde   el territorio nacional (Arts. 13, 75 y 226 C.P.). A su juicio, nada impide que   en ciertos casos específicos, “los derechos y obligaciones de quienes están   en Colombia se comparen con los derechos y obligaciones de quienes están en el   exterior, si estos últimos producen actos de naturaleza (sic) y efectos   son similares a los de los primeros”. A causa del mismo tratamiento   inequitativo, (i.ii)  indica que la norma “desprotege a quienes ofrecen desde Colombia esos mismos   bienes o servicios, entregables prestables en Colombia, frente a sus   competidores extranjeros… la protección a algunos consumidores en   Colombia, se hace a costa de crear una responsabilidad de todos los proveedores   que operan en Colombia, y desproteger a estos, poniéndolos en situación desigual   frente a los proveedores que operan en el exterior”.    

(ii) En   segundo lugar, el demandante señala que la norma acusada establece una   responsabilidad, por fallas en la seguridad de las transacciones, de carácter   objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en cabeza del   productor correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan podido ser los   causantes de las afectaciones a la seguridad.    

Como efecto de lo anterior,   (ii.i)  considera que la norma acusada vulnera el inciso 2º del artículo 78 de la C.P.,   al crear “contra el proveedor un régimen de responsabilidad objetiva, de   resultado, que no distingue entre los autores y los nexos causales de las fallas   en la seguridad en las transacciones”, pues dicha disposición constitucional   contempla que el productor, así como el proveedor, pueden ser responsables de   atentados contra los bienes jurídicos contemplados en esa norma. Así mismo,   afirma que (ii.ii) la disposición menoscaba el derecho a la igualdad   entre proveedor y productor “que plantea el inciso segundo del artículo 78,   en concordancia con el artículo 13 Constitucional… uno y otro deben ser tratados   de la misma manera ante la misma hipótesis de hecho”. De esta forma, indica   que “[a]l excluir por completo la posibilidad de que el productor sea   considerado “responsable” de las “fallas en la seguridad de las transacciones”   la norma acusada viola no solo el inciso segundo del artículo 78 sino también el   artículo 13 de la Constitución”.      

Por último, plantea que el   precepto censurado (ii.iii) desprotege al consumidor, en la medida en que   al hacer responsable al proveedor de un riesgo que no necesariamente controla,   se crea un “riesgo moral” en el comercio electrónico. Explica que dada la   especialización profesional que la Ley exige a quienes prestan servicios   financieros, no es el proveedor de los bienes o servicios quien puede controlar   de la mejor manera los riesgos en el uso de los medios de pago electrónicos.        

3.2. Por   otra parte, el demandante formula tres cargos principales contra los incisos 1 y   2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011.    

(i)   Argumenta que tales incisos prevén el deber, para quienes participen en el   proceso de pago electrónico, de reversarlo cuando así lo solicite el   consumidor, en casos de fraude o de una operación no solicitada y en aquellos   eventos en los cuales el producto adquirido no sea recibido, resulte defectuoso   o no corresponda al solicitado.    

Para el actor, el régimen anterior  (i.i) viola el principio de igualdad, pues solo se prevé la referida   obligación de reversión para quienes actúan como proveedores, emisores de   instrumentos de pago o demás participantes en los procesos de pagos   electrónicos, no respecto de los productores. Esto, explica, no tiene   justificación, en la medida en que las normas censuradas explícitamente incluyen   como una de las razones para la responsabilidad, la mala calidad del objeto   vendido, lo cual depende generalmente de riesgos y actos que están en la órbita   del productor.    

De igual manera, considera que las   disposiciones (i.ii) desconocen el inciso 2º del artículo 78 de la C.P.   que obliga al Legislador a tomar en cuenta la conducta, tanto de productores   como de comercializadores, al definir la responsabilidad en esta clase de actos.   Para el demandante, las normas hacen objetivamente responsable de la reversión   del pago especialmente al proveedor, “aun por actos de los productores, de   los demás participantes en el proceso de pagos, de terceros, del mismo   consumidor, o por caso fortuito, sobre los cuales los proveedores no tienen   control”. Esto, pese a que el artículo 78 de la C.P. “afirma la   responsabilidad del comercializador (proveedor), pero solo cuando sea él quien   atente contra los bienes jurídicos que el artículo 78 protege”.    

(ii) Según   el actor, los incisos acusados también (ii.i.) desconocen el artículo 78   de la C.P. porque, en la medida en que aumentan las posibilidades de reversiones   de pago y las devoluciones por causas imputables a otras personas, se   incrementan los costos del comercio electrónico, de manera que se reducen las   opciones de usarlo y se disminuye el adecuado “aprovisionamiento” de   bienes y servicios de los usuarios, en particular de los que tienen menor   capacidad adquisitiva. Adicionalmente, considera que las normas en mención   (ii.ii)  infringen el artículo 71 de la C.P., debido a que “no aparecen estímulos   especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que   desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”. Por   el contrario, puntualiza, “se los somete… a condiciones de responsabilidad   más gravosas que a los demás proveedores y expendedores de bienes y servicios en   el país”.    

(iii) Por   último, el demandante considera que las expresiones “sea objeto de fraude  o” y “fraudulenta o”, previstas en los incisos 1 y 2 del artículo   51 de la Ley 1480 de 2011, menoscaban el principio de legalidad y los derechos   de los consumidores, debido a que el significado de fraude no fue objeto   de una determinación precisa en la Ley 1480 de 2011 ni el contexto permite la   identificación de su contenido. Esto es relevante, pues plantea que autoridades   como el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la   Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de las   Comunicaciones pueden, según el caso, exigir a quienes hacen comercialización   por medios electrónicos la responsabilidad de revertir pagos, en los términos de   las normas demandadas. De otra parte, señala que se “pone a los actores que   participan en las transacciones on line, pero especialmente a los   consumidores en una situación precaria.  Nótese que la falta de información   sobre el alcance de estos términos confiere una amplísima discrecionalidad tanto   a los consumidores como a los emisores de medios de pago y a los proveedores on   line para determinar qué actos son fraudulentos (negrillas fuera de texto)”.    

3.3. Con arreglo a los   anteriores argumentos, el actor solicita la declaratoria de inexequibilidad “del   inciso 1º del artículo 50 de la Ley 1480 de 2011, en cuanto se integra con el   literal f) del mismo artículo, y la de este literal completo, así como de “los   incisos 1 y 2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, en su integridad”.    De forma subsidiaria, pide que se declaren inexequibles las expresiones “sea   objeto de fraude o”, del primer inciso, y “fraudulenta o” del segundo   inciso del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011.    

IV. SÍNTESIS DE LAS INTERVENCIONES    

Presentaron intervenciones dentro del   presente proceso los ministerios de Comercio, del Interior, y de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones, la Agencia Nacional del Espectro, la Superintendencia Financiera   y, en escrito conjunto, las superintendencias de Industria y Comercio, de   Sociedades y el Ministerio de Comercio (en adelante: la intervención conjunta).   Todos los intervinientes defendieron la constitucionalidad de las disposiciones   acusadas y la mayoría brindó argumentos contra la aptitud sustantiva de la   demanda. Por razones de claridad, a continuación se resumen los planteamientos   presentados, organizados a partir de cada uno de los cargos principales   formulados por el demandante.    

4.1. Argumentos frente a la acusación   (i), contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011. De acuerdo con la   demanda, se establecen responsabilidades solo para proveedores   ubicados en el territorio nacional, no para quienes actúan desde el exterior y,   por ende, se viola el derecho a la igualdad, a la igualdad de oportunidades en   el acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato equitativo y   recíproco y a la protección por parte de las autoridades, de quienes venden sus   bienes y servicios desde el territorio nacional (Arts. 3, 13, 75 y 226 de la   C.P.).    

4.1.1. En relación con la   aptitud sustantiva, el Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones considera que el cargo carece de suficiencia. Indica que el actor no   explica las razones por las cuales los proveedores ubicados en territorio   nacional están en condiciones similares a aquellos ubicados del exterior, de   manera que deba dispensárseles el mismo trato. Si bien ambos son proveedores de   bienes y servicios, afirma que “hay un elemento significativo que los   diferencia, el cual no es de poca relevancia: el territorio desde el cual   ofrecen sus bienes y servicios, lo cual resulta relevante para la potestad de   las autoridades colombianas de exigirles su responsabilidad en caso de que el   consumidor se vea afectado”. Añade que el demandante tampoco explica por qué   el supuesto trato diferenciado deba ser reparado declarando inexequible la norma   acusada y no extendiendo la responsabilidad a los productores de bienes y   servicios ubicados en el exterior.    

En cuanto al acceso al espectro   electromagnético, señala que el argumento carece de especificidad y   pertinencia, pues la igualdad prevista en el artículo 75 de la C.P., tiene   un alcance distinto al propuesto por el actor. Expresa que, según lo ha indicado   la Corte, esa norma busca excluir cualquier forma de discriminación, mediante la   prohibición de descalificar de manera a priori a una persona o grupo de   individuos, respecto de la posibilidad de acceder al uso de un bien público,   cuya utilización permite el ejercicio de las libertades de expresión e   información, al mismo tiempo que conduce a canalizar el derecho a fundar medios   masivos de comunicación. En este sentido, aclara que la norma censurada no   discrimina ni limita el uso del espectro a los proveedores y expendedores   nacionales, quienes pueden hacer uso de aquél para ofrecer bienes y servicios.    

De otro lado, el interviniente afirma   que la acusación “saca de contexto” el artículo 226 de la C.P., pues este   se relaciona con los principios que deben guiar al Estado colombiano en las   relaciones exteriores, específicamente al poder ejecutivo, dado que tal   disposición se ubica dentro del título que regula la rama ejecutiva del poder   público en las relaciones internacionales, mientras que la norma tiene que ver   con las relaciones internacionales. De ahí que, según afirma, el precepto ha   sido empleado como parámetro de control cuando se examinan los tratados   internacionales de libre comercio, materia que no guarda relación alguna con la   demanda, al no dirigirse contra una Ley aprobatoria de algún instrumento   internacional.    

Por su parte, la intervención   conjunta sostiene que los proveedores ubicados en el extranjero no son   comparables con los nacionales, pues se encuentran sometidos a ordenamientos   jurídicos distintos, en virtud del principio de territorialidad de la Ley. En el   mismo sentido, indica que no se puede predicar un trato desigual, debido a que   la aplicación de la norma a los nacionales obedece al ejercicio de los   principios de soberanía y territorialidad y a la necesidad de proteger los   derechos de los consumidores ubicados en Colombia. En contraste, plantea que   para los extranjeros que no tienen representación legal en el país, resulta   imposible legislar, respecto a actuaciones ejercidas desde otra jurisdicción en   materia de protección al consumidor. Además, afirma que el supuesto trato   diferenciado tiene por justificación la posibilidad real de que la   Superintendencia de Industria y Comercio haga efectivos los derechos de los   consumidores, en virtud de su especial protección constitucional.    

La Agencia Nacional del Espectro   sostiene que, de conformidad con el artículo 11 de la Ley 1341 de 2009, la   igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro se refiere a la   asignación de este recurso mediante un proceso de selección objetiva que se abre   por convocatoria pública, en el cual cualquier interesado en obtener el permiso   de uso puede participar en igualdad de condiciones (conforme al Decreto 4392 de   2010). Explica que este proceso culmina con un permiso otorgado mediante   resolución de carácter particular, como en el caso de los operadores de   telefonía móvil, las emisoras de radiodifusión sonora y los canales de   televisión, entre otros. Así, afirma que el artículo 11 no se refiere a que   todas las personas que ejerzan su actividad comercial a través de internet   tengan iguales obligaciones o cargas, sino a que, para acceder a un permiso de   uso del espectro, las condiciones deben ser análogas.    

Aclara que para el caso del Internet,   no siempre se requiere el uso del espectro radioeléctrico, pues este servicio   también puede ser prestado por otros medios. Así mismo, precisa que quien debe   tener permiso de uso del espectro para acceder a su uso, en los términos del   artículo 75 de la C.P., es el proveedor de redes y servicios de   telecomunicaciones, que efectivamente realiza la transmisión de información y   hace uso del espectro en bandas en que se requiere dicha licencia (como en el   caso de proveedores comerciales de telefonía e internet inalámbrico fijo o   móvil), no el comerciante que vende sus productos o servicios a través de dicho   medio, ya sea en páginas o aplicaciones diseñadas para tal fin, pues este solo   se vale (legalmente) de un servicio prestado por un tercero.    

Así, concluye que los comerciantes,   para vender sus productos a través de Internet, no están accediendo al espectro   en los términos de que trata el artículo 75 de la C.P., aunque utilicen dicho   medio para tal efecto. En este sentido, indica, el artículo 50 acusado “…no   guarda relación alguna con dicha disposición”.     

4.1.2. En cuanto al fondo del cargo, el Ministerio de   Comercio y la intervención conjunta sostienen que el principio de   territorialidad de la Ley es consustancial a la soberanía de los Estados en su   territorio, la cual los habilita para expedir normas y hacerlas cumplir dentro   de sus fronteras. En este sentido, señalan que en virtud de ese principio, las   reglas de la Ley 1480 de 2011 no pueden ser aplicadas a sociedades extranjeras   que no tengan sucursal ni representación en Colombia, salvo que así se acuerde   por las partes o que existan tratados internacionales, mediante los cuales se   homologuen sus normas, bajo el principio de reciprocidad. Esto responde, según   indican, a que la relación entre consumidor y proveedor extranjero desborda el   ámbito de la aplicación de las normas nacionales de protección al consumidor.    

La intervención conjunta plantea,   adicionalmente, que la medida acusada supera el test de igualdad. Señala que su   finalidad es proteger a los consumidores ubicados en el territorio nacional, de   cualquier falla en la seguridad de las transacciones realizadas por medios   electrónicos. El medio empleado, expone, consiste en la aplicación de la Ley   1480 de 2011 solo a quienes ejerzan sus actividades en el territorio en virtud   del principio de territorialidad. Y, en cuanto a la relación medio fin,   manifiesta: “resulta lógica la imposición de tal responsabilidad únicamente a   dichos proveedores, en razón a que es imposible al Legislador atribuir   responsabilidades a sociedades que actúan desde otras jurisdicciones y bajo   otras condiciones…”    

De otra parte, considera   inaceptable el argumento de la acusación, de que si no es posible garantizar la   igualdad entre proveedores nacionales y extranjeros, el Legislador debió   abstenerse de imponer obligaciones a los primeros en Colombia, pues, además, se   desprotege a los consumidores que contraten con proveedores extranjeros. Señala   que, de admitirse lo anterior, el principio de soberanía nacional se vería   afectado, por cuanto las autoridades al momento de regular las relaciones   sociales dentro de su territorio estarían obligadas a efectuar estudios   comparados en orden a determinar si en otros Estados también existen dichas   obligaciones. Así mismo, afirma que ello significaría que, ante la eventual   imposibilidad de proteger al citado grupo de consumidores, debería dejar de   regularse las relaciones que se realicen bajo su jurisdicción y, en   consecuencia, desamparar un segmento de la población, lo cual constituye un   contrasentido.    

Explica, también, con respaldo en   varios tratadistas, que el comercio electrónico se desenvuelve en el escenario   de la globalización, lo cual conlleva desafíos como el planteado por el   demandante. Sin embargo, expresa que ello no puede ser enfrentado con la   ausencia de cualquier tipo de regulación que mitigue los efectos adversos a los   consumidores, sino mediante políticas internacionales para la protección de los   derechos de los connacionales. En este sentido, explica, está encaminada la   participación de Colombia como miembro activo de organismos internacionales como   la Red Internacional de Agencias de Protección al Consumidor (ICPEN), la   Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y la   Organización Mundial del Comercio (OMC).    

El Ministerio de Comercio   considera que no se desconocen los artículos 75 y 226 de la C.P., que prevén la   garantía del acceso en condiciones de igualdad al espectro electromagnético y el   deber del Estado, de promover la internacionalización de las relaciones   políticas, sobre la base de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional,   respectivamente. Advierte que para el logro de estos fines, se debe acudir a los   tratados internacionales, no a una Ley como la demandada, conforme al artículo   224 de la C.P. Considera que el actor “comete el yerro de sustentar su   cuestionamiento en el artículo 226 de la C.P., separándolo intencionalmente del   contenido y alcance del precitado artículo 224 de la C.P., sustrayéndolo del   alcance y trámite de las relaciones internacionales, mediante las cuales, se   pueda homologar la Ley colombiana, para exigir, entonces, la pretendida   aplicación de esta última en el exterior”.     

Así mismo, el interviniente señala   que, conforme a los artículos 1 y 2 de la Ley 1480 de 2011, esta regulación   tiene como objetivos proteger, promover y garantizar el libre ejercicio de los   usuarios, de tal forma que el Legislador “no puede coartar, en manera alguna,   el libre ejercicio de los consumidores”. Por lo tanto, plantea, no   puede privársele a los consumidores de la libertad de elegir la adquisición de   bienes o servicios que se comercialicen en Colombia o en el exterior, mucho   menos bajo el argumento de que la norma acusada desconoce el derecho de los   residentes en Colombia a la protección de las autoridades.    

El Ministerio del Interior, por último,   considera que el ámbito de aplicación de la Ley 1480 de 2011 se extiende a todos   los sujetos de las transacciones de comercio realizadas bajo el imperio de la   Legislación colombiana, ya sean consumidores, productores o distribuidores,   independientemente de su origen. Por lo tanto, afirma que no puede predicarse   discriminación alguna o favorecimiento a proveedores extranjeros que realicen   transacciones en Colombia, en detrimento de los intereses de proveedores   colombianos, por cuanto unos y otros se encuentran obligados, en igualdad de   condiciones, frente a la Ley colombiana, incluidos los artículos 50 (letra f)) y   51 de la Ley 1480 de 2011.    

4.2. Argumentos frente a la acusación   (ii), contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011. Conforme a la   demanda,   la norma establece una responsabilidad, por fallas en la seguridad de las   transacciones, de carácter objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y   servicios, no en cabeza del productor correspondiente o de terceros, pese a que   estos hayan podido ser los causantes de las afectaciones a la seguridad. Por lo   tanto, se desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla que   el productor, así como el proveedor, pueden ser responsables; el derecho a la   igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de la   C.P.) y se desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un   riesgo en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla” (Art. 75   de la C.P.).    

4.2.1. En lo relativo a la aptitud   del cargo, la intervención conjunta asevera que la   demanda se basa en una confusión, pues el problema planteado por el actor tiene   que ver con un asunto distinto al regulado en la norma, relativo a las garantías   y al régimen de solidaridad entre productores y proveedores, que facilita que el   consumidor eleve una reclamación a quien considere. Clarifica que la disposición   acusada propende porque el consumidor cuente con mecanismos de protección al   realizar operaciones electrónicas, por lo cual, resulta lógico que se refiera al   proveedor y expendedor, en el entendido de que se trata de “quien de manera   habitual, directa o indirectamente, ofrezca, suministre, distribuya o   comercialice productos con o sin ánimo de lucro”. Por esta razón, estima que   lo planteado por el demandante no reviste mayor dificultad, en la medida en que   bajo la citada definición de proveedor, nada impide que el productor actúe en   esta calidad y participe del proceso de pago, de modo que sea obligado por la   norma.    

Por su parte, el Ministerio de Tecnologías de la Información y las   Comunicaciones considera que el cargo se funda una doble petición de   principio. Por un lado, por cuanto no demuestra que la norma acusada establezca   un régimen de responsabilidad objetiva y, por el otro, porque tampoco prueba que   la citada disposición constitucional fije, en materia del derecho del consumo,   reglas de responsabilidad objetiva que deban ser seguidas por el Legislador.    Antes bien, indica que, conforme al inciso segundo del artículo 78 de la C.P.,   serán responsables, quienes en la producción y en la comercialización de bienes   y servicios atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado   aprovisionamiento de bienes y servicios. De esta manera, según el interviniente,   el demandante “crea una norma que no está en el texto constitucional”,   a partir de “un uso equivocado del argumento a contrario sensu…”, pues en   rigor lo que estaría prohibido es que la Ley no estableciera la responsabilidad   de los productos o expendedores por la comercialización de bienes y servicios   que atenten contra la salud o la seguridad de los usuarios.    

Así, estima que el artículo 50.f) de   la Ley 1480 de 2011 no excluye la responsabilidad de los productores de los   bienes y servicios comercializados por los proveedores o expendedores. Explica   que esta disposición regula un supuesto distinto, el de la responsabilidad de   proveedores y expendedores por fallas en la seguridad de los medios de pago   puestos a disposición por el comprador. Señala que el productor no interviene en   esta operación, pues en ella solo está involucrado el consumidor que utiliza la   plataforma para realizar el pago y el expendedor o proveedor que puso a   disposición esa plataforma o medio de pago y, de otro lado, la responsabilidad   es por fallas en la seguridad de las transacciones, de modo que la calidad del   bien o servicio no es la que da origen a la responsabilidad. En este sentido,   indica que no se entiende por qué debería responder el productor de tales bienes   o servicios, cuando no se discute la calidad del producto objeto de la   transacción.    

En lo que hace relación al supuesto   riesgo para los consumidores, derivado la responsabilidad atribuida por la norma   a los proveedores, y no a quienes controlar los medios de pago, el interviniente   alega que se trata de una consideración especulativa e hipotética, que incumple   las exigencias de especificidad y pertinencia. A este respecto,   señala que múltiples normas del ordenamiento jurídico prevén la responsabilidad   de las entidades financieras por las eventuales fallas en la seguridad de los   medios de pago electrónico.    

4.2.2. En   cuanto al fondo del cargo, la Superintendencia Financiera considera que por el   hecho de atribuirle responsabilidad al proveedor o comercializador en la   seguridad de los medios electrónicos de pago, la norma acusada no desprotege ni   genera riesgo alguno para los consumidores.    

Argumenta que el artículo 7 de la   Ley 1328 impone a las entidades vigiladas por la Superfinanciera la obligación   de colaborar oportuna y diligentemente con el defensor del consumidor   financiero, las autoridades judiciales y administrativas y los organismos de   autorregulación, en la recopilación de la información y la obtención de pruebas,   en los casos que se requiera, entre otros, de fraude, hurto o cualquier otra   conducta que pueda ser constitutiva de una conducta punible, realizada mediante   la utilización de tarjetas crédito o débito, la realización de transacciones   electrónicas o telefónicas, así como cualquier otra modalidad.    

Recuerda que las Sociedades   Administradoras de Sistemas de Pago de Bajo Valor (SASPBV) realizan actividades   de administración de sistemas que permiten la transferencia de fondo entre los   participantes, mediante la recepción, el procesamiento, la transformación, la   compensación y la liquidación de órdenes de transferencia y recaudo. Debido a   este papel, agrega la Superintendencia, las SASPBV están sujetas al régimen   especial que regula su actividad previsto en el Decreto 2555 de 2010, parte 2,   Libro 17, consistente principalmente en la administración de uno o varios   sistemas de pago de bajo valor.    

De este modo, indica que cuando se   adviertan conductas o actuaciones de las SASPBV, de las que pueda derivarse el   incumplimiento de las reglas que regulan sus actuaciones, es procedente la   formulación de una queja ante la propia Superintendencia interviniente, con el   fin de que se soliciten las explicaciones pertinentes y se evalúe su proceder en   el marco de la correspondiente investigación administrativa. Sostiene también   que la misma Superintendencia ha instruido, a las instituciones vigiladas en   materia de ciberseguridad y de requerimientos de seguridad y calidad para la   realización de operaciones. Específicamente, señala que, a través de las   Circulares Externas 007 y 008 de 2018 dio instrucciones en materia de   operaciones por Internet, así como frente a pasarelas de pago y establecimientos   de comercio, además de ordenarse la expedición de un soporte al momento de la   realización de cada operación monetaria.    

4.3. Argumentos frente a la acusación   (i), contra el artículo 51, incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011. Para el actor, se   establece   el deber especialmente en cabeza del proveedor, de llevar a cabo la reversión de   pago cuando así lo solicite el consumidor, en casos de fraude o de una   operación no solicitada o en aquellos eventos en los cuales el producto   adquirido no sea recibido, resulte defectuoso o no corresponda al solicitado.   Sin embargo, indica que no se contempla el mismo deber para el productor, con lo   cual se infringe el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso   2º del artículo 78 de la C.P. que obliga al Legislador a tomar en cuenta la   conducta, tanto de productores como de comercializadores al definir la   responsabilidad de esta clase de actos.    

      

4.3.1. En lo relativo a   la aptitud del cargo, la intervención conjunta sostiene que el   deber de reversar el pago realizado luego de una compra del consumidor surge en   virtud de la Constitución, con el único fin de reestablecer la igualdad de los   consumidores frente a los proveedores e intermediarios. De igual forma, advierte   que, conforme al artículo 78 de la C.P., son responsables quienes en la   producción y comercialización atenten contra la salud, seguridad, integridad y   el adecuado aprovisionamiento de los consumidores y usuarios. En este sentido,   señala que la norma acusada contempla la obligación de reversar los pagos   solicitados por el consumidor a cargo de los participantes del proceso, “una   clasificación general que no incluye ni discrimina entre productor, proveedor y   expendedores de bienes y servicios”. De este modo, precisa que los incisos   en cuestión no suponen que quien atenta contra los consumidores es siempre   proveedor, como lo asume el actor, pues el parágrafo 1 del artículo 51 de la Ley   1480 de 2011 contempla como participantes en el proceso de pago, una lista no   taxativa de agentes comerciales.    

4.3.2.   En lo relativo al fondo del cargo, el Ministerio de Tecnologías de la   Información y las Comunicaciones estima que el hecho de no mencionar al   productor dentro de los obligados a reversar pagos cuando el producto sea defectuoso, debe ser sometido a un   test leve de igualdad, por no estar en juego derechos fundamentales de los   participantes, quienes serían los supuestamente afectados por dicha reversión.   Así, puesto que con la disposición se persigue una finalidad constitucionalmente   legítima como lo es la protección de los derechos de los consumidores, afirma   que la norma es compatible con la Constitución. En similar sentido, considera   que el inciso 2º del artículo 51 establece un procedimiento para que el   consumidor pueda solicitar la reversión y, según el inciso 3º de la misma   disposición, habrán de actuar autoridades judiciales y administrativas que   resuelvan en forma definitiva la controversia entre consumidor y proveedor, de   tal manera que la responsabilidad que se consagra no es objetiva, como lo   pretende hacer ver el demandante.    

4.4. Argumentos frente a la acusación   (ii), contra el artículo 51, incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011. De acuerdo con   la demanda,   los incisos acusados desconocen el artículo 78 de la C.P. porque al aumentar las   posibilidades de reversiones de pago y las devoluciones por causas imputables a   otras personas (incluyendo abusos de los consumidores), se reducen las opciones   de usarlo y el adecuado “aprovisionamiento” de bienes y servicios a los   usuarios. Así mismo, el actor expresa que se infringen el artículo 71 de la   C.P., en tanto en ellas “no aparecen estímulos especiales a los proveedores y   demás sujetos que ejercen actividades que desarrollan la tecnología de las   transacciones por medios electrónicos”.    

4.4.1. En relación con la aptitud del   cargo,   Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones plantea que el supuesto incremento de los costos del comercio   electrónico que atentaría contra los intereses de los consumidores es un efecto   meramente hipotético y especulativo que infiere el demandante, no apoyado ni en   cifras ni en estudios que permitan arribar a tal conclusión. En este sentido,   indica que el cargo carece de especificidad, en la medida en que es vago   y abstracto, y de pertinencia, porque se basa en las apreciaciones del   demandante y no tiene sustento en elementos que permitan corroborarlo. Ocurre lo   mismo, a su juicio, con el cargo por desconocimiento del deber estatal de   generar incentivos a la ciencia y a la tecnología.    

Afirma que el actor no explica por qué   los participantes en el proceso de pago de ventas realizadas por medio de   mecanismos de comercio electrónico desarrollan la ciencia y la tecnología,   máxime cuando aquellos son de “diferente índole” y juegan diversos roles   en el proceso de pago, y tampoco puede verse cómo la responsabilidad que   establecen los preceptos acusados afecten a quienes realmente desarrollen   programas dirigidos a producir avances tecnológicos en la materia. Indica,   además, que el actor no sustenta por qué establecer una responsabilidad del   proveedor frente a los consumidores desestimula los avances tecnológicos en   materia de comercio electrónico y, en contraste, no fijarla constituye un   incentivo. En este sentido, estima que el cargo no reúne los requisitos de   especificidad,  pertinencia y suficiencia, pues “no consigue generar dudas   sobre la transgresión del precepto constitucional”.    

4.5. Argumentos frente   a la acusación (iii), contra las expresiones “sea objeto de fraude o” y   “fraudulenta o”,   contenidas en   el artículo 51, incisos 1º y 2º) de la Ley 1480 de 2011. Para el actor,   estas expresiones menoscaban el principio de legalidad derivado del   artículo 6 de la Constitución, debido a que el significado de fraude no   fue objeto de una determinación precisa en la Ley 1480 de 2011, ni el contexto   permite la identificación de su contenido. Plantea que esto es relevante, pues   autoridades como el Ministerio de las Tecnologías de la Información y   Comunicaciones, la Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de   Regulación de las Comunicaciones pueden, en diferentes escenarios, exigir a   quienes hacen comercialización por medios electrónicos la responsabilidad de   revertir pagos, en los términos de las normas demandadas. De otra parte, señala   que se “pone a los actores que participan en las transacciones on line, pero  especialmente a los consumidores en una situación precaria.  Nótese que   la falta de información sobre el alcance de estos términos confiere una   amplísima discrecionalidad tanto a los consumidores como a los emisores de   medios de pago y a los proveedores on line para determinar qué actos son   fraudulentos” (negrillas originales).    

La intervención conjunta y el   Ministerio de Comercio manifiestan que “objeto de fraude” y “fraudulenta”   son términos de conocimiento general, “y cuyo sentido se debe entender   (sic) en el normal y obvio en los términos de la Ley 57 de 1987, y cuya   definición puede encontrarse inclusive en la Real Academia de la Lengua Española   (RAE): Definición de fraude: «Acción contraria a la verdad y a la rectitud que   perjudica a la persona contra quien se comete»”.  Agregan, en síntesis,   que supone engaño o un acto de mala fe.    

Por su parte, el   Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones plantea que la disposición no hace parte del derecho sancionatorio   estatal, sino que regula relaciones contractuales entre particulares, en las   cuales, a diferencia de lo que sugiere el actor, no aplica de forma estricta el   principio de legalidad, pues no se encuentran sujetas a los principios dirigidos   a restringir la arbitrariedad del Estado y a garantizar el debido proceso de los   administrados. Además, advierte que, como lo señala el inciso 3º del artículo 51   de la Ley 1480 de 2011, serán las autoridades administrativas y judiciales las   encargadas, en caso de controversia, de determinar el sentido de tales   expresiones, para lo cual cuentan con abundantes referencias en el ordenamiento   jurídico.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

Mediante escrito radicado en esta Corporación en la oportunidad procesal   correspondiente, el Procurador General de la Nación presentó el concepto   previsto en los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, mediante el cual   solicita a la Corte declararse inhibida para emitir pronunciado de fondo sobre   la constitucionalidad de las normas acusadas y, subsidiariamente, adoptar una   decisión de exequibilidad.      

5.1.  El Ministerio Público sostiene   que la demanda carece de aptitud sustantiva.    

5.1.1. Afirma que la acusación contra el artículo 50, letra f), de la Ley 1480   de 2011 parte de supuestos que no se desprenden de su texto. Indica que,   conforme a la exposición de motivos de la regulación, el artículo en mención   establece obligaciones para los proveedores y expendedores ubicados en el   territorio nacional que ofrezcan productos utilizando medios electrónicos y que   las mismas aplican “sin perjuicio de las demás obligaciones establecidas”,   en la Ley.  En este sentido, expresa que no existe ninguna razón para   concluir que en su alcance se excluyen las disposiciones contenidas en el mismo   cuerpo normativo, que realzan tanto los derechos de los consumidores como las   responsabilidades de los productores[1]. Así   mismo, precisa que la disposición contiene una obligación específica para los   proveedores, en materia de mecanismos apropiados de seguridad, pero no la   garantía de calidad que, en todo caso, se debe cumplir en relación con bien o   servicio ofertado, respecto de la cual aplican las normas generales del Estatuto   del Consumidor.    

De otra parte, el Procurador afirma que el cargo por violación del derecho a la   igualdad en el acceso al espectro electromagnético, carece de certeza,   por cuanto el precepto en mención no regula ni incide en esta materia en cuanto   a los deberes de los sujetos obligados. En análogo sentido, advierte que tampoco   cumple los requisitos de especificidad, porque no se formula una   confrontación concreta entre la regla atacada y la norma constitucional   invocada, ni de suficiencia, en tanto no se desvirtúa la presunción de   constitucionalidad. Plantea, además, que la acusación no satisface el   presupuesto de certeza en cuanto a los cargos por violación de los   artículos 2 y 226 de la C.P., puesto que del precepto legal no se concluye que   exista una desprotección de los consumidores y oferentes que residen en Colombia   ni que se omita promover la equidad y la reciprocidad que exige la norma   constitucional en las relaciones internacionales.    

Desde otro punto de vista, en cuanto a la impugnación contra los incisos 1º y 2º    del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, por desconocimiento al deber de crear   incentivos a la tecnología, el Procurador sostiene que la argumentación no   satisface las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia. Para   esta autoridad, no se observa de qué manera la norma que dispone la reversión   del pago solicitado por el consumidor incide en la creación, por parte del   Estado, de incentivos para personas e instituciones que desarrollen y fomenten   la ciencia y la tecnología.     

Con base en las anteriores razones, el Ministerio Público solicita a la Corte   inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo.    

5.2. En todo caso, el Procurador   defiende la constitucionalidad de las normas acusadas, en los siguientes   términos.    

5.2.1. Sostiene que la letra f) del artículo 50 de la Ley 1480 de 2011 fija una   concreta obligación para los proveedores, de adoptar mecanismos de seguridad   apropiados y confiables, que garanticen la protección de la información personal   del consumidor y de la transacción misma. De igual manera, subraya que determina   la consecuencia a la inobservancia de este precepto, pues el sujeto obligado   responde ante el consumidor por las fallas derivadas de la decisión en cuanto al   mecanismo de seguridad elegido. Sin embargo, advierte que la norma no afecta los   deberes y responsabilidades que la Ley contempla para los diferentes actores del   mercado, ni modifica los aspectos asociados a la garantía sobre los productos y   servicios, la cual compromete a productores, proveedores y prestadores.    

De otro lado, expresa que aunque el precepto censurado establece una obligación   aplicable a los sujetos ubicados en el territorio nacional, esto no implica que   se excluyan casos asimilables que deban estar contenidos en ella, ni que se   carezca de un principio de razón suficiente, de tal modo que la disposición no   infringe el derecho a la igualdad. Afirma que el demandante propone analizar el   principio de territorialidad con base en el lugar en el cual se hace la entrega   del bien producto del comercio electrónico, antes que a partir del lugar en el   que se ubican los proveedores. No obstante, considera que el hecho de que el   Legislador limite el ámbito de aplicación de las obligaciones es parte del   ejercicio de su potestad de configuración normativa.    

Indica que, además, la disposición no excluye la utilización de las normas   internacionales de protección al consumidor que apliquen en el contexto   internacional ni determina el contenido de los actos contractuales que para cada   caso suscriba el usuario, según su conveniencia. Así, estima que el deber de los   proveedores en el marco del comercio electrónico, consistente en la adopción de   mecanismos de seguridad apropiados y confiables, que garanticen la protección de   la información personal del consumidor y de la transacción y la responsabilidad   derivada, aplica de forma idéntica para quienes se encuentren en la misma   condición (ubicados en el territorio nacional), sin que se desprotejan los   derechos de los consumidores o de los proveedores, ni se limite el acceso a los   medios y mecanismos disponibles que trasciendan las fronteras físicas o   territoriales.    

En lo relativo a la supuesta violación del artículo 78 de la C.P., derivada de   la adopción por el Legislador de un presunto régimen de responsabilidad   objetiva, explica que, desde la perspectiva constitucional, no se encuentra una   regla única en materia de responsabilidad, sino que el margen de configuración   del Legislador le permite definir y delimitar los diversos modelos. Además,   estima que los argumentos del demandante destinados a demostrar la desprotección   de los consumidores y el posible “riesgo moral” carecen de contrastación con la   obligación específica contenida en el inciso 1, letra f) del artículo 50 de la   Ley 1480 de 2011 que, por su alcance, es razonable y no modifica el régimen de   protección y responsabilidad establecido en el mismo cuerpo normativo para   productores y proveedores, con inclusión de lo relativo a la garantía del   artículo. De esta manera, concluye que la letra f) del artículo 50 de la Ley   1480 de 2011 es constitucional y solicita su exequiblidad.    

5.2.2. Por otro lado, en lo que tiene que ver con los incisos 1º y 2º del   artículo 51 de la Ley 1480 de 2011, el Procurador manifiesta que la reversión de   pago se enmarca dentro del régimen de protección al consumidor y las   disposiciones que establecen condiciones para el relacionamiento entre los   distintos sujetos involucrados. Bajo este marco, afirma que con ocasión de la   expedición del Estatuto del Consumidor se amplió (en lugar de limitarse) los   sujetos obligados a dicha operación. En este sentido, asevera que el hecho de   que el procedimiento de reversión de pago prevea que el consumidor debe   presentar queja ante el proveedor, no implica que este sea el único sujeto   obligado, pues el inciso 1º del artículo 51, precisamente, se refiere a los   participantes del proceso de pago. Pero además, precisa el Procurador, la   disposición remite a un deber concreto, cual es la reversión de pagos   solicitados por los consumidores ante determinadas causales y no excluye a los   sujetos obligados.    

Subraya, así mismo que la norma no regula los aspectos asociados a la   responsabilidad de los distintos actores, establecida en las demás normas del   Estatuto del Consumidor. Por ende, indica que el precepto no libra al productor   de responder cuando, en el ejercicio de su actividad, no garantice las   condiciones del producto o bien. Así, solicita a la Corte declarar la   exequibilidad de la norma acusada.     

En relación con el cargo por violación al artículo 78 de la C.P., el Ministerio   Público indica que, desde la propia identificación del alcance de la norma   demandada, no se encuentra la disparidad de regímenes de responsabilidad que el   accionante predica. Desde otro punto de vista, plantea que actor no sustentó en   debida forma los planteamientos asociados al supuesto desconocimiento del deber   estatal de “aprovisionamiento” por el posible aumento en los costos del   comercio electrónico, “ni los que permitan realizar un juicio de unidad de   materia o por el desconocimiento de la reserva legal”.    

Por último, en lo que hace relación a la posible violación del principio de   legalidad de   las expresiones “sea objeto de fraude o” y “fraudulenta o” contenidas en los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de   2011, el Procurador sostiene que no existe una determinación conceptual   imposible de resolver. Considera que es viable acudir a otras regulaciones para   determinar el sentido de estas normas, pues, de acuerdo con el contexto y el   contenido de la previsión demandada, una remisión puede completar el alcance de   las conductas establecidas, en la medida en que no se exige una rigurosa   tipicidad en la materia.    

De este modo, el Procurador solicita a la Corte inhibirse de emitir   pronunciamiento de fondo en relación con todos los cargos formulados y,   subsidiariamente, declarar la exequibilidad de las disposiciones demandadas.    

VI.   CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1. Competencia    

1. De   conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4o. de la Constitución   Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y decidir   definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues   los artículos acusados hacen parte de una Ley de la República, en este caso, de   la   Ley  1480 de 2011.     

6.2. Aptitud sustantiva de la demanda    

2. Antes de identificar el eventual   problema jurídico a resolver, es necesario determinar la aptitud sustantiva de   la demanda, pues casi todos los intervinientes y el Procurador General de la   Nación consideran que la mayoría de los cargos propuestos no cumplen los   requisitos señalados en la jurisprudencia constitucional para provocar un   pronunciamiento de fondo. Principalmente les objetan no superar la exigencia de  certeza, en la medida en que parten de supuestos que no se   desprenden del texto de las normas acusadas o de las disposiciones   constitucionales que se estiman infringidas. Así mismo, atribuyen falta de   suficiencia  y especificidad a cargos como los planteados por infracción del derecho a   la igualdad en general, a la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del   espectro electromagnético, a la reciprocidad en las relaciones internacionales,   a los deberes estatales de protección de los derechos de los consumidores, a la   obligación estatal de generar generar estímulos a la ciencia y a la tecnología y a la prohibición   de impedir el adecuado aprovisionamiento de bienes y servicios.     

3. A los   fines del análisis de aptitud sustantiva de la impugnación, debe recordarse que   si bien en la fase de admisión se verifica que la demanda cumpla los   requerimientos legales para ser estudiada (artículo 6º del Decreto 2067 de   1991), esta es apenas una primera evaluación sumaria de la impugnación que no   compromete ni limita la competencia de la Sala Plena al conocer del proceso[2]. La Corte conserva la atribución de adelantar   en la sentencia, una vez más, el respectivo análisis de procedibilidad, pues   antes que nada le corresponde determinar si hay, o no, lugar a decidir de mérito   el asunto y en relación con cuáles disposiciones o fragmentos. En este instante,   además, la Sala cuenta “con el apoyo de mayores elementos de juicio, puesto   que aparte del contenido de la demanda, también dispondrá de la apreciación de   los distintos intervinientes y el concepto del Ministerio Público, quienes, de   acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso de inconstitucionalidad,   participan en el debate una vez admitida la demanda”[3].    

4. De conformidad   con el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, la demanda de inconstitucionalidad   debe contener: (i) el señalamiento de las normas acusadas como   inconstitucionales, su trascripción literal por cualquier medio o un ejemplar de   la publicación oficial de las mismas; (ii) el señalamiento de las normas   constitucionales que se consideren infringidas; (iii) las razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; (iv) cuando fuere el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del   acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y (v) la razón por la   cual la Corte es competente para conocer de la demanda.    

5. A la luz de lo   anterior, una de las exigencias de las demandas de inconstitucionalidad consiste   en la formulación de uno o varios cargos contra las normas legales que se   impugnan, por desconocimiento de las disposiciones constitucionales que se   consideran infringidas. En este sentido, la Corte ha considerado que dichos   cargos deben reunir ciertos requisitos para que se ajusten a la naturaleza   normativa, abstracta y comparativa del control que realiza la Corte y permitan   comprender el problema de transgresión constitucional que se propone. Este   presupuesto ha sido sintetizado en la necesidad de que los cargos sean claros,  específicos, pertinentes, suficientes y satisfagan la exigencia de   certeza.    

La claridad hace relación a que   los argumentos sean determinados y comprensibles y permitan captar en qué   sentido el texto que se controvierte infringe la Carta. Deben ser entendibles,   no contradictorios, ilógicos ni anfibológicos. Conforme la exigencia de la   certeza, de una parte, se requiere que los cargos tengan por objeto un   enunciado normativo perteneciente al ordenamiento jurídico e ir dirigidos a   impugnar la disposición señalada en la demanda y, de la otra, que la norma sea   susceptible de inferirse del enunciado acusado y no constituir el producto de   una construcción exclusivamente subjetiva, con base en presunciones, conjeturas   o sospechas del actor.    

La especificidad de los cargos   supone concreción y puntualidad en la censura, es decir, la demostración de que   el enunciado normativo exhibe un problema de validez constitucional y la   explicación de la manera en que esa consecuencia le es concretamente atribuible.   Es necesario que los cargos sean también pertinentes y, por lo tanto, que   planteen un juicio de contradicción normativa entre una disposición legal y una   de jerarquía constitucional y que el razonamiento que funda la presunta   inconstitucionalidad sea de relevancia constitucional, no legal, doctrinal,   político o moral. Tampoco el cargo es pertinente si el argumento en que se   sostiene se basa en hipótesis acerca de situaciones de hecho, reales o de   eventual ocurrencia, o ejemplos en los que podría ser o es aplicada la   disposición.    

Por último, la suficiencia implica   que la demostración de los cargos contenga un mínimo desarrollo, en orden a   demostrar la inconstitucionalidad que se le imputa al texto demandado. El cargo   debe proporcionar razones, por lo menos básicas, que logren poner en entredicho   la presunción de constitucionalidad de las leyes, derivada del principio   democrático, que justifique llevar a cabo un control jurídico sobre el resultado   del acto político del Legislador[4].   En los anteriores términos, es indispensable que la demanda de   inconstitucionalidad satisfaga las mencionadas exigencias mínimas, para que   puede ser emitido un pronunciamiento de fondo. En caso contrario, no poseerá   aptitud sustantiva y la Corte deberá declararse inhibida para fallar.    

6. El demandante   acusa de inconstitucionales dos artículos de la Ley 1480 de 2011, de manera   parcial. Por un lado, demanda la letra f) del artículo 50, según el cual, sin   perjuicio de las demás obligaciones establecidas en la misma Ley, los   proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que ofrezcan   productos utilizando medios electrónicos, deberán adoptar mecanismos de   seguridad apropiados y confiables que garanticen la protección de la información   personal del consumidor y de la transacción misma. El proveedor, establece   también la norma, será responsable por las fallas en la seguridad de las   transacciones realizadas a través de los medios por él dispuestos, sean propios   o ajenos.    

Por otro lado, impugna los incisos 1º y   2º del artículo 51 de la misma Ley 1480 de 2011, los cuales crean una obligación   cuando las ventas de bienes se realicen mediante mecanismos   de comercio electrónico, tales como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier   otro mecanismo de televenta o tienda virtual, y se haya utilizado para realizar   el pago una tarjeta de crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago   electrónico. En estos casos, según la disposición, los participantes del proceso   de pago deberán proceder a su reversión si el consumidor lo solicita, siempre   que se trate de un caso de fraude, o de una operación no solicitada o el   producto adquirido no sea recibido, no sea el solicitado o sea defectuoso. A   continuación, el precepto establece el procedimiento para que proceda el trámite   de reversión de pago.    

7. Los artículos   acusados se encuentran dentro del Capítulo VI, sobre Protección al Consumidor de   Comercio Electrónico, capítulo que, a su vez, hace parte del TÍTULO VII,   relativo a la Protección Contractual del Consumidor, de la Ley 1480 de 2011,   mediante la que se expidió el Estatuto del Consumidor. Esta Ley tiene como   objeto la protección, promoción y la garantía de la efectividad y el libre   ejercicio de los derechos de los consumidores, así como amparar el respeto a su   dignidad y a sus intereses económicos (Art. 1º). Consiste en una regulación   integral que, en un plano más específico, se ocupa de los derechos y   obligaciones surgidas entre los productores, proveedores y consumidores y la   responsabilidad de los productores y proveedores tanto sustancial como   procesalmente (Art. 2).    

Entre los aspectos más relevantes, la Ley   prevé reglas sobre la calidad, idoneidad y seguridad de los productos (Título   II), la garantía de los bienes y servicios (Título III), la responsabilidad por   daños derivados de productos defectuosos (Título IV), el deber de información a   cargos de proveedores y productores para con los consumidores  (Título V),   la publicidad del anunciante (Título VI), la protección contractual de los   consumidores (Título VII) y acciones jurisdiccionales de protección al   consumidor, la competencia, el procedimiento y otros aspectos procesales   relevantes, así como las   facultades en materia de protección al consumidor, de las superintendencias   Financiera y de Industria y Comercio (Titulo VIII).    

Dentro del Título de protección   contractual de los consumidores (Título VII), el Legislador se ocupa de fijar   varios estándares de amparo especial al consumidor (Capítulo I), reglas en   materia de contratos de adhesión y contra cláusulas abusivas (capítulos II y   III) y normas para operaciones mediante sistemas de financiación y aplicables a   ventas a distancia (capítulos IV y V). Así mismo, en lo que concierne al   presente caso, en el Capítulo IV introdujo un conjunto de reglas en favor del   Consumidor de Comercio Electrónico. En relación con este último ámbito, el   Legislador establece en los artículos demandados (Arts. 50 y 51), deberes de   proveedores y expendedores que ofrezcan productos utilizando medios electrónicos   y regula las denominadas operaciones de reversión de pago.    

8. Puesto que en   gran parte el debate que plantea el demandante tiene que ver con las   responsabilidades de proveedores y productores en sus relaciones con el   consumidor, deben precisarse ciertas normas que el Legislador estableció al   respecto en la estructura de la Ley. Los numerales 1.1 y 1.5 del artículo 3   establecen que los usuarios y consumidores tendrán derecho a recibir productos   de calidad,   de conformidad con las condiciones que establece la garantía legal, las que se   ofrezcan y las habituales del mercado. Así mismo, a reclamar directamente ante   el productor, proveedor o prestador y obtener reparación integral, oportuna y   adecuada de todos los daños sufridos, así como a tener acceso a las autoridades   judiciales o administrativas para el mismo propósito, en los términos de la Ley.    

El artículo 6 prescribe que todo   productor debe asegurar la idoneidad y seguridad de los bienes y servicios que   ofrezca o ponga en el mercado, así como la calidad ofrecida. Indica que, en   ningún caso estas podrán ser inferiores o contravenir lo previsto en reglamentos   técnicos y medidas sanitarias o fitosanitarias. El Legislador definió que el   incumplimiento de esta obligación dará lugar a (i) responsabilidad solidaria del   productor y proveedor por garantía ante los consumidores; (ii) responsabilidad   administrativa individual ante las autoridades de supervisión y control en los   términos de esta ley; y (iii) responsabilidad por daños por producto defectuoso,   conforme a la propia Ley.    

De forma concordante con lo anterior, el   artículo 7 señala que es obligación, en los términos de la Ley, a cargo de todo   productor y/o proveedor, de responder por la calidad, idoneidad, seguridad y el   buen estado y funcionamiento de los productos. El Legislador clarifica en la   misma disposición que en los casos de prestación de servicios, en los que el   prestador tiene una obligación de medio, la garantía está dada, no por el   resultado, sino por las condiciones de calidad en la prestación del servicio,   según las condiciones establecidas en normas de carácter obligatorio, en las   ofrecidas o en las ordinarias y habituales del mercado. En similar sentido, el   artículo 8 prevé que el término de la garantía legal será el dispuesto por la   ley o por la autoridad competente y que, a falta de disposición de obligatorio   cumplimiento, será el anunciado por el productor y/o proveedor.    

Por su parte, el artículo 10 prevé que   ante   los consumidores, la responsabilidad por la garantía legal recae solidariamente   en los productores y proveedores respectivos. El artículo 13 se   refiere a garantías suplementarias, según las cuales, los productores y   proveedores podrán otorgar garantías suplementarias a la legal, cuando amplíen o   mejoren la cobertura de esta, de forma gratuita u onerosa. En el mismo sentido,   el artículo 20 establece que el productor y el expendedor serán   solidariamente responsables de los daños causados por los defectos de sus   productos, sin perjuicio de las acciones de repetición a que haya lugar. Para la   determinación de esta responsabilidad, señala el artículo 21, el afectado deberá   demostrar el defecto del bien, la existencia del daño y el nexo causal entre   este y aquel.    

Además, resulta oportuno subrayar que,   conforme al artículo 43, son ineficaces de pleno derecho las cláusulas que   limiten la responsabilidad del productor o proveedor de las obligaciones que por   ley les corresponden (numeral 1); así, como aquellas que restrinjan o eliminen   la facultad del usuario del bien para hacer efectivas directamente ante el   productor y/o proveedor las garantías a que hace referencia la presente ley, en   los contratos de arrendamiento financiero y arrendamiento de bienes muebles. Por   último, el artículo 46 prescribe que el productor o proveedor que realice ventas   a distancia (i) deberá cerciorarse de que la entrega del bien o servicio se   realice efectivamente en la dirección indicada por el consumidor y que este ha   sido plena e inequívocamente identificado, (ii) permitir que el consumidor haga   reclamaciones y devoluciones en los mismos términos y por los mismos medios de   la transacción original, y (iii) mantener los registros necesarios y poner en   conocimiento del consumidor, el asiento de su transacción y la identidad del   proveedor y del productor del bien.    

10. Ahora, en el   Capítulo de Protección al Comercio Electrónico, el Legislador definió “comercio   electrónico” como la realización de actos, negocios u operaciones   mercantiles concertados a través del intercambio de mensajes de datos   telemáticamente cursados entre proveedores y los consumidores para la   comercialización de productos y servicios (Art. 49). A continuación, en el   artículo 50 parcialmente acusado, estableció ocho obligaciones específicas para   “los proveedores y expendedores ubicados en el territorio nacional que   ofrezcan productos utilizando medios electrónicos”. Entre otros, en la letra   f) previó el deber de adoptar “mecanismos de seguridad apropiados y   confiables que garanticen la protección de la información personal del   consumidor y de la transacción misma. El proveedor será responsable por las   fallas en la seguridad de las transacciones realizadas por los medios por él   dispuestos, sean propios o ajenos”. Para el demandante, esta última   obligación es contraria a la Constitución.    

10.1. Según el actor, el precepto   establece responsabilidades solo para los proveedores   ubicados en el territorio nacional, no para quienes actúan desde el exterior y,   por ende, viola el derecho a la igualdad, a la igualdad de oportunidades en el   acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato equitativo y recíproco y   a la protección de las autoridades, de quienes venden sus bienes y servicios   desde el territorio nacional (Arts. 2, 13, 75 y 226 de la C.P.). A juicio de la   Sala, la acusación fundada en el trato desigualitario e inequitativo que   supuestamente fija la norma carece de suficiencia.    

Cuando una demanda   de inconstitucionalidad se plantea por violación del   derecho a la igualdad, a causa de que se excluyen o incluyen grupos o individuos   de modo incompatible con la Carta, la jurisprudencia constitucional ha   establecido de forma reiterada que el demandante debe asumir la carga mínima de   identificar al menos: (i) cuál es el criterio de confrontación entre las   personas, elementos, hechos o situaciones que se contrastan   (tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de supuestos   iguales o diferentes, en primer lugar, se debe determinar si son susceptibles de   comparación; (ii) la demostración básica acerca del   presunto trato discriminatorio que, para supuestos en condición de igualdad,   fáctica o jurídicamente, introducen las  disposiciones acusadas, o del   trato análogo que proporcionan frente a casos que difieren sustancialmente entre   sí; y, por último, (iii) es necesario que el actor   identifique la razón precisa por la cual, en su criterio, no existe   una justificación constitucional del tratamiento diferenciado que alega[5].    

En el presento   asunto, el demandante no asume ni siquiera de forma básica la carga anterior.   Solo puede identificarse un argumento, según el cual, nada impide que   en ciertos casos específicos “los derechos   y obligaciones de quienes están en Colombia se comparen con los derechos y   obligaciones de quienes están en el exterior, si estos últimos producen actos de   naturaleza (sic) y efectos son similares a los de los primeros”.  El actor, sin embargo, como señala la intervención conjunta, no   precisa por qué, pese a encontrarse prima facie sometidos a ordenamientos   jurídicos distintos en virtud del principio de territorialidad de la Ley[6], los   proveedores nacionales y extranjeros se encuentran en condiciones similares o   tienen un elemento en común de comparación que permita adecuadamente   confrontarlos.    

Más allá de que   ambos grupos de sujetos puedan ser proveedores de bienes y servicios que operan   en el comercio electrónico, el actor debía poner de manifiesto por qué en el   contexto de la disposición acusada, de los específicos deberes que establece y,   en particular, pese a encontrarse bajo el imperio de sistemas jurídicos   distintos (su principal diferencia), existía un elemento que los hiciera   susceptibles de comparación e hipotéticamente supusiera la necesidad de integrar   a los sujetos extranjeros en el campo de aplicación de la norma. Tampoco el   demandante plantea una razón, en virtud de la cual, se genera un tratamiento   diferenciado sin justificación constitucional alguna. No obstante existir   elementos que permiten inferir la razón por la cual los proveedores extranjeros   no son contemplados en la disposición, no se ofrecen razones para mostrar que   esta forma de proceder por el Legislador era constitucionalmente injustificada.   En contraste, por ejemplo, la Superintendencia de Industria y Comercio afirma   que el supuesto trato diferenciado tiene como sustento la posibilidad real de   que esa institución puede realizar efectivo control sobre las entidades   vigiladas y proteger los derechos de los consumidores.    

De otro lado, la Corte ha señalado que la igualdad de oportunidades en el acceso al uso del espectro   electromagnético, en los términos de los artículos 13 y 75 de la Constitución,   supone que cuando la Ley contemple que para la prestación de un servicio público   de telecomunicaciones concurran particulares, debe el Estado permitir el acceso   a todos los posibles interesados que reúnan las condiciones de idoneidad   técnica, económica y financiera que permitan asegurar la óptima ejecución del   objeto de la concesión que se pretende adjudicar[7]. A partir   de este alcance del artículo 75 de la C.P., el demandante no   sustenta en qué sentido la norma acusada discrimina o limita el uso del espectro a los proveedores y expendedores   nacionales. De hecho, la Agencia Nacional del Espectro explica que quien debe   tener permiso de uso del espectro para acceder a su uso, conforme a dicha norma,   es el proveedor de redes y servicios de telecomunicaciones, que efectivamente   realiza la transmisión de información y hace uso del espectro en bandas en que   se requiere dicha licencia (como en el caso de proveedores comerciales de   telefonía e Internet inalámbrico fijo o móvil), no el comerciante que vende sus   productos o servicios a través de dicho medio, ya sea en páginas o aplicaciones   diseñadas para tal fin, pues este solo vale (legalmente) de un servicio prestado   por un tercero.    

Tampoco el demandante evidencia de   forma suficiente la razón por la cual la desigualdad que alega desconoce la   equidad, reciprocidad y conveniencia nacional, sobre cuyas bases se erige la   internacionalización de las relaciones políticas, económicas, sociales y   ecológicas de Colombia. Estas tres son   las condiciones del elemento internacionalizante en la política exterior del   país, conforme a la concepción asumida por el Constituyente de 1991[8]. El actor, sin embargo, no   brinda argumentos que generen una mínima duda sobre la constitucionalidad de la   disposición acusada, por la violación de los referidos principios, teniendo en   cuenta que los alcances del mandato constitucional citado se proyectan en el   específico campo de las relaciones internacionales del Estado colombiano.    

10.2. El demandante sostiene, también   contra el   artículo 50, letra f), de la Ley 1480 de 2011, que el Legislador   estableció una responsabilidad, por fallas en la seguridad de las transacciones,   de carácter objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en   cabeza del productor correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan   podido ser los causantes de las afectaciones a la seguridad. Por lo tanto, en su   opinión, se desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla que   el productor, así como el proveedor, pueden ser responsables; el derecho a la   igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de la   C.P.) y se desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un   riesgo en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla”   (Art. 75 de la C.P.).    

La Sala Plena encuentra que la anterior acusación carece de certeza. Como   lo consideró el Procurador General, el demandante parte de supuestos que no se   desprenden del texto de la norma impugnada ni de la Ley 1480 de 2011,   sistemáticamente interpretada. En sustancia, la objeción del actor contra la   norma consiste en que establece un deber en cabeza del proveedor y no del   productor, de emplear mecanismos de seguridad en las transacciones electrónicas   y de responder por las fallas a que den lugar los medios empleados,   interpretación de la cual se desprenden las varias consecuencias   inconstitucionales que argumenta. Según el demandante, el productor, así como el   proveedor, conforme a la Constitución y a la jurisprudencia constitucional,   tienen obligaciones y deben ser responsables en pie de igualdad, frente a los   consumidores, por los atentados ocasionados a la salud, a la seguridad y al   adecuado aprovisionamiento, en contraposición a lo que señala el precepto   acusado. La norma acusada y, en general, el Estatuto del Consumidor, sin   embargo, no excluyen ese esquema de obligaciones y  responsabilidades, como lo   considera el demandante, sino que, antes bien, constituyen una manifestación de   aquél.    

Como se indicó atrás (supra  fundamento 8), el Legislador estableció un régimen amplio de   protección en la Ley 1480 de 2011, para la salvaguarda de los derechos y la   posición del consumidor, así como en orden a amparar la autonomía privada de su   voluntad y sus legítimos intereses económicos, tanto frente a los proveedores   como a los productores de bienes y servicios. Como correlato, en varios de sus   artículos creó en cabeza de estos una serie de obligaciones y responsabilidades   en torno a la idoneidad, seguridad, calidad, y buen estado de los bienes   ofrecidos. De la misma manera, en virtud de la Ley, productores y proveedores   concurren solidariamente a responder en materia de garantía de los bienes   enajenados y en los supuestos de ventas a distancia, deben asegurar la entrega y   la posibilidad de reclamaciones y devoluciones, etc.    

       

De este modo, la Ley no solo no eximió   sino que, antes bien, creó un estricto régimen de obligaciones y   responsabilidades para el productor de bienes y servicios, sobre   la base de un régimen de protección del consumidor. De hecho, prácticamente en   todos los casos, en relación con garantías, calidad y daños del producto y   cumplimiento de las operaciones comerciales, introdujo una responsabilidad   solidaria entre proveedor y productor. En lo que tiene que ver con la norma   demandada, que exige al proveedor y expendedor emplear mecanismos de seguridad   en las transacciones electrónicas y responder por las fallas que estos generen,   la no mención específica del productor está en principio justificada por razón   de la materia sobre la que versa su campo de aplicación, pero, de hecho,   ampliamente interpretada, tampoco excluye al productor.      

Según el artículo 5, numeral 11, de la Ley 1480 de 2011 proveedor o   expendedor es quien de manera habitual, directa o indirectamente, ofrece,   suministra, distribuye o comercializa productos con o sin ánimo de lucro. A su   vez, el artículo 49 ídem señala que se entenderá por comercio electrónico   la realización de actos, negocios u operaciones mercantiles concertados a través   del intercambio de mensajes de datos telemáticamente cursados entre   proveedores y los consumidores para la comercialización de productos y   servicios. Así, el Legislador entendió que la enajenación y venta bienes y   servicios en el ámbito electrónico se da típicamente entre proveedor y   consumidor. Por esta razón, la norma demandada establece el deber de tomar   medidas de seguridad y fija responsabilidades a cargo de proveedor, pues es el   agente que de ordinario comercializa, distribuye o vende tales productos al   consumidor.    

Sin embargo, la Corte comparte el criterio de la intervención conjunta, según el   cual, dado que la definición legal de proveedor implica llevar a cabo   habitualmente tales operaciones, si el productor también se encarga de   comercializar sus productos y emplea, directa o indirectamente, mecanismos   electrónicos para el efecto, fungirá también como proveedor y la norma extenderá   a él sus obligaciones y responsabilidades en materia de seguridad de los   dispositivos utilizados. Así mismo, debe reiterarse que, como lo plantea el    Ministerio de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la norma   no excluye la responsabilidad de los productores de los bienes y servicios   comercializados por los proveedores o expendedores. Los   términos del precepto acusado no implican tampoco que en algún otro escenario   del comercio, sea o no, electrónico, el productor no sea responsable y asuma   varios deberes en lo relativo al artículo o el servicio vendido al consumidor,   conforme al artículo 78, inciso 2º, de la Constitución.    

Debe advertirse, adicionalmente,   que   el Legislador le atribuye no solamente al proveedor de bienes y servicios el   control del riesgo de las operaciones realizadas a través de medios   electrónicos, como lo plantea el demandante, sino que también existe un esquema   de responsabilidades para las entidades financieras, por hechos de terceros, en   virtud de los riesgos creados a partir de sus plataformas electrónicas, conforme   a la Ley 1328 de 2009 y a varias disposiciones del Decreto Único 2555 de 2010.    

En este orden de ideas, la Sala Plena   reitera que el demandante parte de supuestos y de una interpretación del artículo 50,   letra f), de la Ley 1480 de 2011 que no se desprenden de su texto y, por lo   tanto, el segundo cargo formulado contra esa disposición carece de certeza.    

11. El actor impugna el artículo 51,   incisos 1º y 2º, de la Ley 1480 de 2011, a la luz de los cuales, cuando las   ventas de bienes se realicen mediante mecanismos de comercio electrónico, tales   como Internet, PSE y/o call center y/o cualquier otro mecanismo de televenta o   tienda virtual, y se haya utilizado para realizar el pago una tarjeta de   crédito, débito o cualquier otro instrumento de pago electrónico, los   participantes del proceso de pago electrónico deben reversarlo si   así lo   solicite el consumidor, en casos de fraude o de una operación no solicitada y en   aquellos eventos en los cuales el producto adquirido no sea recibido, resulte   defectuoso o no corresponda al solicitado.    

11.1. Según   el demandante,   se establece   el referido deber especialmente en cabeza del proveedor, pero no del productor o   de terceros,   con lo cual se infringe el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso   2º del artículo 78 de la C.P., que obliga al Legislador a tomar en cuenta la   conducta que puedan ocasionar, tanto productores como comercializadores, al   atentar contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a   consumidores y usuarios. Como en el cargo anterior, la Corte encuentra que la   impugnación, basada en la supuesta exclusión del productor de los alcances de la   norma, carece de certeza.    

Según el parágrafo 1º del mismo   artículo 51 en mención, se entienden por participantes en el proceso de pago, “los   emisores de los instrumentos de pago, las entidades administradoras de los   Sistemas de Pago de Bajo Valor, los bancos que manejan las cuentas y/o depósitos   bancarios del consumidor y/o del proveedor, entre otros”. De este modo, como   lo indicaron varios intervinientes, es claro que la disposición demandada, en   concordancia con el citado parágrafo, establece una obligación a cargo de un   conjunto de agentes del sistema financiero que operan en el desarrollo de las   transacciones comerciales, pero ellos no son los únicos responsables. A estos   les corresponde llevar a cabo las actuaciones respectivas, en el marco de sus   obligaciones y según su posición, para garantizar que los recursos vuelvan al   patrimonio del consumidor, pero claramente el parágrafo citado hace una lista   meramente enunciativa.    

Así, los proveedores y   expendedores, que precisamente han recibido el pago, de ser el caso, deberán   autorizar el trámite reversión, en cuanto partes del respectivo contrato. Así   mismo, si el productor también distribuye sus productos y, en particular, toma   parte del proceso de pago de algún modo, tiene el deber de cumplir la obligación   correspondiente, para que la operación de reversión pueda ser completada. El   objetivo de la norma es establecer un régimen de garantía a favor del consumidor   que compra y paga sus bienes y servicios, en los casos indicados por la norma.   Por lo tanto, el deber se extiende de manera amplia a todas aquellas personas   que han intervenido en la operación comercial de carácter electrónico, en primer   lugar los agentes financieros, pero también, si es del caso, a los proveedores y   a los productores. Lo relevantes no es su posición en la cadena de producción y   distribución sino su participación el proceso de pago electrónico.    

11.2. De   otra parte, el actor considera que los incisos acusados también   (ii.i.)  desconocen el artículo 78 de la C.P., porque al aumentar las reversiones de pago   y las devoluciones por causas imputables a otras personas, se incrementan los   costos del comercio electrónico, de manera que se reducen las opciones de usarlo   y se disminuye el adecuado “aprovisionamiento” de bienes y servicios a   los usuarios, en particular a los que tienen menos capacidad adquisitiva.   Adicionalmente, considera que las normas en mención (ii.ii)  infringen el artículo 71 de la C.P., porque en ellas “no aparecen estímulos   especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que   desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”. Por   el contrario, puntualiza, “se los somete… a condiciones de responsabilidad   más gravosas.    

Para la Sala, el cargo por   violación al artículo 78 de la C.P., no supera los requisitos de pertinencia  y especificidad. De acuerdo con el planteamiento del actor, la presunta   violación se deriva del supuesto incremento de las reversiones de pago, como   resultado de lo anterior, el aumento de los costos del comercio electrónico y,   de esta forma, la disminución del aprovisionamiento de bienes y servicios para   los usuarios, todo lo anterior, derivado del deber de reversión de pago que   prevé la norma, en los casos allí contemplados. Sin embargo, como es claro, el   argumento se basa en un conjunto de conjeturas sobre los efectos de la regla; de   presunciones e hipótesis, de eventual ocurrencia, elementos estos que no se   derivan en modo alguno de los textos acusados. Como efecto, no se observa una   confrontación concreta entre las disposiciones censuradas y el mandato   constitucional invocado.    

De la misma manera, el cargo por   violación al artículo 71 de la C.P., carece de pertinencia,   suficiencia  y especificidad. Para el impugnante, el deber de realizar la reversión de   pago en ciertos supuestos, a solicitud del consumidor, no crea incentivos a la   tecnología, como lo ordena dicha norma constitucional. Pues bien, si se   interpreta de la mejor manera el argumento, hipotéticamente podría suponerse que   la regla tenga alguna incidencia para los empresarios en el uso del comercio   electrónico. Sin embargo, además de que esto también sería por completo   especulativo, como lo planteó uno de los intervinientes, el demandante no   proporciona argumentos para demostrar mínimamente que en rigor, mediante la   norma, el Legislador tenía la obligación de crear incentivos para las personas e   instituciones que desarrollen y fomenten la tecnología y, en particular, que   omite dar cumplimiento a este deber. Esto, por cuanto el uso y la difusión del   comercio electrónico, desde el punto de vista constitucional, es un asunto   distinto y comporta dimensiones normativas diferentes a la obligación estatal de   estimular la ciencia y la tecnología.    

Por lo tanto, no se observan   elementos de juicio dirigidos a poner de manifiesto, de forma básica, una   contradicción entre las disposiciones legales objetadas y la norma   constitucional invocada. En consecuencia, también en este caso, la demanda   carece de aptitud sustantiva.     

11.3. Por   último, el   actor impugna las expresiones “sea objeto de fraude o” y   “fraudulenta o”,  contenidas en los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de   2011. Estos vocablos califican uno de los supuestos en los cuales la Ley   habilita al consumidor a solicitar la reversión de pago electrónico. La   expresión “fraude”, es empleada para calificar un pago efectuado en estas   condiciones y el vocablo “fraudulenta” es utilizado por el Legislador al   establecer el trámite para que se dé curso a la solicitud de reversión. En   efecto, la norma indica que procederá la reversión de pago, dentro de los 5 días   hábiles siguientes a cuando el consumidor tuvo noticia de la operación “fraudulenta”   y el consumidor   presente queja ante el proveedor y devuelva el producto, de ser procedente,   además de notificar de la reclamación al emisor del instrumento de pago   electrónico utilizado para realizar la compra.    

Según el actor, estas expresiones   menoscaban el principio de legalidad y los derechos de los consumidores, debido   a que el significado o contenido de “fraude” no fue objeto de una   determinación precisa en la Ley 1480 de 2011 ni el contexto permite la   identificación de su contenido. Plantea que esto es relevante, pues autoridades   como el Ministerio de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, la   Superintendencia de Industria y Comercio y la Comisión de Regulación de las   Comunicaciones pueden, en diferentes escenarios, exigir a quienes hacen   comercialización por medios electrónicos la responsabilidad de revertir pagos,   en los términos de las normas demandadas. De otra parte, señala que se “pone   a los actores que participan en las transacciones on line, pero especialmente   a los consumidores en una situación precaria.  Nótese que la falta de   información sobre el alcance de estos términos confiere una amplísima   discrecionalidad tanto a los consumidores como a los emisores de medios de pago   y a los proveedores on line para determinar qué actos son fraudulentos”   (negrillas originales).    

A juicio de la Sala, este cargo tampoco   resulta apto para provocar un pronunciamiento de fondo, pues es construido con   desconocimiento de las exigencias de certeza y especificidad. El   demandante fundamentalmente acusa las expresiones cuestionadas de ser   indeterminadas e indeterminables, en la medida en que la Ley 1480 de 2011 no   precisó su contenido y alcance y tampoco pueden ser identificados a partir del   contexto respectivo. De este modo, se desconocería más exactamente el principio   de tipicidad (ley cierta), derivado del mandato general de legalidad. El actor   explica que la referida indeterminación resulta decisiva en la definición de si   hay lugar, o no, a la obligación de reversión de pago a cargo de proveedores de   servicios, lo cual puede afectar tanto a estos como a los consumidores.     

El argumento de la tipicidad, sin   embargo, asume que a los fragmentos normativos demandados hacen parte o, de   cualquier manera, tienen naturaleza sancionatoria, interpretación que no puede   ser inferida de su texto ni a partir de una interpretación integral del artículo   acusado. Dicho principio implica que deben   ser previstas de manera clara, expresa e inequívoca las conductas   a ser sancionadas y el contenido material de las infracciones, así como la   correlación entre unas y otras, con la finalidad de disminuir los márgenes de   discrecionalidad en su interpretación por parte de la autoridad estatal[9]. La norma acusada, en cambio, establece   solamente una obligación para quienes participen del proceso pago, cuando una   transferencia de recursos en operaciones de comercio electrónico se ha producido   bajo unas específicas condiciones.    

Lo anterior implica que se trata de una regulación   sobre relaciones comerciales entre particulares y que, por lo tanto, el   Legislador no fijó un supuesto de hecho que habilite a una autoridad pública a   imponer consecuencias jurídicas, específicamente de índole sancionatorio. En   este sentido, la acusación se sustenta en una lectura equivocada de la regla   objeto de censura, lo cual conduce a la conclusión de que el cargo de tal manera   construido carece de certeza. De otro lado, la impugnación se halla   afectada de un problema de especificidad, debido a que, en gran manera   como efecto de la falta de certeza del argumento analizado, no se plantea   una oposición objetiva y verificable entre el contenido de los fragmentos   controvertidos y el principio constitucional que se estima infringido. No se   observa concreción ni puntualidad en la censura, ni tampoco una elemental   evidencia de la alegada inconstitucionalidad. No se proporciona, en este   sentido, ningún argumento que evidencie una confrontación directa y clara entre   la regulación legal atacada y el mandato constitucional supuestamente   menoscabado.    

12. En   este orden de ideas, la Corte concluye que ninguno de los cargos formulados   contra la letra f) del artículos 50 y los incisos 1º y 2º del artículo 51 de la   Ley 1480 de 2011 se hallan fundados en una argumentación que cumpla con los   requisitos mínimos de procedibilidad para un análisis y decisión de fondo. En   consecuencia, la Sala deberá inhibirse de resolver por ineptitud sustantiva de   la demanda.      

iii. Síntesis de la decisión    

13. El demandante planteó dos cargos   contra la letra f) del artículo 50, y tres cargos contra los   incisos 1 y 2 del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011. Sin embargo, luego de un   análisis detenido y a partir de los elementos de juicio recabados dentro del   proceso de constitucionalidad, la Sala Plena encontró que ninguna de las   acusaciones superaba los requisitos de aptitud sustantiva para provocar un   pronunciamiento de fondo.     

En relación con la letra f) del artículo   50 de la Ley 1480 de 2011, (i) el actor sostuvo que la disposición   establece responsabilidades solo para proveedores ubicados en el   territorio nacional, no para quienes actúan desde el  exterior y, por ende, viola el derecho a la igualdad en general, a la igualdad   de oportunidades en el acceso al uso del espectro electromagnético, a un trato   equitativo y recíproco y a la protección por parte de las autoridades, de   quienes venden sus bienes y servicios desde el territorio nacional (Arts. 3, 13,   75 y 226 de la C.P.). La Sala indicó que el cargo era inepto, por falta   de suficiencia. Expresó que el actor no precisó por   qué, pese a encontrarse sometidos a ordenamientos jurídicos distintos en virtud   del principio de territorialidad de la Ley, los proveedores nacionales y   extranjeros se encuentran en condiciones similares o tienen un elemento en común   de comparación que permita adecuadamente confrontarlos. Así mismo, señaló que   tampoco adujo una razón, en virtud de la cual, se genere un tratamiento   diferenciado sin justificación constitucional  (Arts. 2 y 13 de la C.P.).    

Desde otro punto de vista, afirmó   que el demandante no señaló en qué sentido la norma acusada impide el acceso a   algunos de los posibles interesados en el uso del espectro electromagnético, con   las condiciones de idoneidad técnica, económica y financiera necesarias para   asegurar la óptima ejecución del correspondiente servicio (Art. 75 de la C.P.).   Del mismo modo, expresó que no puso de manifiesto, de forma suficiente, la razón   por la cual la desigualdad que alegó desconoce la equidad, la reciprocidad y la   conveniencia nacional, sobre cuyas bases se erige la internacionalización de las   relaciones políticas, económicas, sociales y ecológicas del Estado colombiano   (Art. 226 de la C.P.).     

(ii) De otra parte, el   impugnante aseveró que la misma norma establece una   responsabilidad por fallas en la seguridad de las transacciones, de carácter   objetivo, únicamente para el proveedor de bienes y servicios, no en cabeza del   productor correspondiente o de terceros, pese a que estos hayan podido ser los   causantes de las afectaciones a la seguridad. Por lo tanto, afirmó que el   precepto desconoce el inciso 2º del artículo 78 de la C.P., que contempla que el   productor, así como el proveedor, pueden ser responsables; infringe el derecho a   la igualdad de los proveedores en comparación con los productores (Art. 13 de la   C.P.) y desprotege al consumidor, al hacer responsable al proveedor de un riesgo   en el comercio electrónico “que él no necesariamente controla” (Art. 75   de la C.P.).    

La Corte observó que el cargo era   inepto por falta de certeza. Según el artículo 5, numeral 11, de   la Ley 1480 de 2011, proveedor o expendedor es quien de manera   habitual, directa o indirectamente, ofrece, suministra, distribuye o   comercializa productos con o sin ánimo de lucro, por lo cual, la norma demandada   establece el deber de tomar medidas de seguridad y fija responsabilidades a   cargo del proveedor, pues es el agente que de ordinario comercializa, distribuye   o vende tales productos al consumidor. Sin embargo, si el productor también se   encarga de distribuir sus productos y emplea, directa o indirectamente,   mecanismos electrónicos para el efecto, la Sala consideró que funge como   proveedor y la norma extiende a él sus obligaciones y responsabilidades en   materia de seguridad de los dispositivos utilizados, contrario a lo que supuso   el actor.    

La Sala también precisó que el Legislador   le atribuye no solamente al proveedor de bienes y servicios el control del   riesgo de las operaciones realizadas a través de medios electrónicos, como lo   asumió el demandante, sino que también existe un esquema de responsabilidades   para las entidades financieras, por hechos de terceros, en virtud de los riesgos   creados a partir de sus plataformas electrónicas, conforme a la Ley 1328 de 2009   y a varias disposiciones del Decreto Único 2555 de 2010.    

En lo que tiene que ver con los inicios   1º y 2º del artículo 51 de la Ley 1480 de 2011,   (i)  el demandante señaló que las normas establecen el deber   especialmente en cabeza del proveedor, de llevar a cabo la reversión de pago   cuando así lo solicite el consumidor, en casos de fraude o de una operación no   solicitada o en aquellos eventos en los cuales el producto adquirido no sea   recibido, resulte defectuoso o no corresponda al solicitado. Sin embargo,   planteó que no contemplan el mismo deber para el productor, de modo que   infringen el derecho a la igualdad (Art. 13 de la C.P.), y el inciso 2º del   artículo 78 de la C.P. que obliga al Legislador a tomar en cuenta la conducta,   tanto de productores como de comercializadores al definir la responsabilidad de   esta clase de actos.    

La Sala Plena observó que el cargo   era inepto por falta de certeza. Indicó que el deber   de revertir el proceso de pago electrónico está a cargo de los participantes del   respectivo proceso y el parágrafo 1º del mismo artículo 51 establece una lista   enunciativa de quienes se consideran como tales, al indicar solo algunos e   introducir la expresión “entre otros”, de manera que no están excluidos los   productores, como lo supuso el impugnante.    

(ii) De otra parte, el actor sostuvo   que los incisos cuestionados desconocen el artículo 78 de   la C.P. porque al aumentar las posibilidades de reversiones de pago y las   devoluciones por causas imputables a otras personas (incluyendo abusos de los   consumidores), se reducen las opciones de usarlo y el adecuado “aprovisionamiento”   de bienes y servicios a los usuarios. Así mismo, consideró que infringen el   artículo 71 de la C.P., en tanto en tales incisos “no aparecen estímulos   especiales a los proveedores y demás sujetos que ejercen actividades que   desarrollan la tecnología de las transacciones por medios electrónicos”. La   Corte concluyó que estas acusaciones carecían de pertinencia, especificidad y   suficiencia.    

La Sala encontró que la   impugnación por supuesta violación del artículo 78 inciso 2º de   la C.P., se fundó en conjeturas y presunciones sobre los efectos prácticos de la   regla y no se mostró una confrontación concreta entre las disposiciones   censuradas y el mandato constitucional invocado. De igual manera, en lo relativo   a la acusación de que el precepto no generaba   estímulos a la tecnología, precisó que el demandante no   proporcionó argumentos para demostrar mínimamente que, mediante la norma, el   Legislador tenía la obligación de crear incentivos para las personas e   instituciones que desarrollen y fomenten la tecnología y, en particular, que   omite dar cumplimiento a este deber. Esto, acotó la Sala, por cuanto el uso y la   difusión del comercio electrónico, desde el punto de vista constitucional, es un   asunto distinto y comporta dimensiones normativas diferentes a la obligación   estatal de estimular la ciencia y la tecnología.    

(iii) Por último, el demandante estimó   que las   expresiones “sea objeto de fraude o” y “fraudulenta o”, contenidas   en los incisos impugnados menoscaban el principio de legalidad, debido a que el   significado del vocablo “fraude” no fue objeto de una determinación   precisa en la Ley 1480 de 2011. En relación con este cargo, la Sala   encontró que no superó el requisito de certeza, en la medida en que el   demandante asumió que la disposición acusada tiene carácter sancionatorio y por   esta razón el Legislador estaba vinculado por el principio de tipicidad, como   manifestación del mandato constitucional de legalidad, cuando en realidad la   norma no tiene esa índole sino que regula relaciones comerciales entre   particulares. Así mismo, advirtió que el cargo carecía de especificidad,   debido a que, en gran parte como consecuencia de la falta de certeza, no   puso de manifiesto una contradicción concreta entre las expresiones demandadas y   el mandato constitucional invocado.    

De esta forma, la Corte concluyó que   ninguno de los cargos planteados superó las exigencias mínimas para provocar un   pronunciamiento de fondo y, en consecuencia, decidió inhibirse de decidir por   ineptitud sustantiva de la demanda.    

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

Declararse INHIBIDA de emitir   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de los artículos 50 y 51 de   la Ley 1480 de 2011, “[p]or medio de la cual se expide el Estatuto del   Consumidor y se dictan otras disposiciones”.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y   archívese el expediente    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Ausente en comisión      

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente con excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] En cuanto a los derechos de los   consumidores cita los artículos 3, numeral 1.5. y 4, 6, y en lo relativo a los   deberes de los productores, referencia los artículos 7, 10, 43 y 46.    

[2] Sentencias C-1115 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1300 de   2005. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra;   C-074 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-929 de 2007. M.P. Rodrigo Escobar   Gil; C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-1123 de 2008. M.P. Rodrigo   Escobar Gil y C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[3] Sentencia C-623 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil, reiterada en la   Sentencia C-031 de 2014. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[4] Cfr. Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[5] Sentencias C-635 de 2012. M.P. Mauricio González Cuervo; C-138   de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-394 de 2017.   M.P. Diana Fajardo Rivera; C-089 de 2016. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y   C-283 de 2014. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[6] En la Sentencia C-395 de 2002 (M.P. Jaime Araujo Rentería), reiterada en la   Sentencia C-249 de 2004 (M.P. Jaime Araújo Rentería), indicó la Corte: “[e]l   principio de la aplicación territorial de la ley tiene un doble contenido: i)   positivo, según el cual los hechos, actos, bienes y personas localizados en un   territorio están sometidos a la ley de ese territorio; ii) negativo, según el   cual los hechos, actos, bienes y personas no localizados en un territorio no   están sometidos a la ley de este territorio. Dicho principio es expresión de la   soberanía del Estado con referencia al elemento territorial o espacial del mismo”.    

[7] Sentencias C-815-01. M.P. Rodrigo Escobar   Gil; C-838-02. M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-038-03. M.P. Jaime Araujo Rentería,   reiteradas en la Sentencia C-151 de 2004. M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[8] Ver Sentencia C-564 de 1992. M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz.    

[9] Ver, por todas, la Sentencia C-392 de 2019. M.P. Diana   Fajardo Rivera.