C-440-16

           C-440-16             

Sentencia C-440/16    

NORMA QUE MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA   ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Funciones de   dirección y coordinación en Fiscalía General de la Nación en materia de policía   judicial/FUNCIONES DE DIRECCION Y COORDINACION QUE SE EJERZAN DESDE LA   FISCALIA GENERAL DE LA NACION EN MATERIA DE POLICIA JUDICIAL-Se   circunscriben al campo de la acción penal y de la investigación de los hechos   que constituyan delito/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Facultades   extraordinarias conferidas por el Congreso al Presidente para modificar la   estructura orgánica    

La demanda de los artículos 4 numerales 9 y   17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, por extralimitación de las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente por medio de la Ley 1437 de   2011 no prospera. Las normas demandadas son constitucionales, en la   medida que (i) son acordes con los límites materiales de la habilitación hecha   por el Congreso de la República, y (ii) constituyen desarrollo de la función   asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del artículo 250 de la   Constitución. Adicionalmente, la Sala no encuentra inconstitucional el hecho de   crear o de reorganizar una dependencia específica como lo es la Subdirección de   Articulación Externa de Policías Judiciales, para que contribuya al cumplimiento   de las funciones asignadas al Fiscal y al Vicefiscal General de la Nación.   Tampoco advierte la Sala Plena que los textos legales demandados vulneren la   autonomía e independencia de la Contraloría General de la República y de la   Procuraduría General de la Nación, pues las funciones de dirección y   coordinación que se ejerzan desde la Fiscalía General de la Nación, se   circunscriben al escenario de la acción penal y la investigación de los hechos   que constituyan delito. En sentido contrario, el ejercicio de las funciones de   policía judicial relacionadas con el control disciplinario (en el caso de la   Procuraduría General de la Nación) o el control fiscal (en el caso de la   Contraloría General de la República), será desplegado dentro de los márgenes de   la autonomía funcional y técnica que la Constitución y la ley reconocen a cada   una de estas entidades.    

ACCION PUBLICA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro   actione/PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance    

NORMA QUE MODIFICA Y DEFINE LA ESTRUCTURA ORGANICA Y FUNCIONAL DE LA FISCALIA   GENERAL DE LA NACION-Funciones de la subdirección de   articulación externa de policías judiciales    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias deben ser   claras y precisas/EXIGENCIA DE PRECISION Y CLARIDAD EN FACULTADES   EXTRAORDINARIAS-Reglas jurisprudenciales    

POLICIA JUDICIAL-Funciones ejercidas por distintos órganos del Estado/POLICIA JUDICIAL-Concepto/POLICIA JUDICIAL-Significaciones   en el régimen constitucional colombiano    

POLICIA JUDICIAL-Doble naturaleza   orgánica y funcional en la Jurisprudencia constitucional    

POLICIA JUDICIAL-Clasificación de las   funciones y de los órganos que las ejercen    

POLICIA JUDICIAL-Funciones permanentes   asignadas por la Constitución Política    

La Constitución   Política ha dispuesto dos escenarios de ejercicio permanente de la función de   policía judicial, siendo estos: la jurisdicción penal ordinaria a través de la   Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, que son   entidades por medio de las cuales el Estado ejerce su poder sancionatorio, lo   que implica el ejercicio de labores investigativas. En tanto que se trata del   ejercicio del poder sancionatorio, el ejercicio de estas competencias tiene   incidencia en el respeto y garantía de derechos fundamentales como el debido   proceso, libertad personal, la intimidad, al habeas data y otros que resultan   concurrentes.    

Dentro de la clasificación propuesta se encuentran en segundo lugar, las   entidades del Estado que tienen funciones permanentes de policía judicial   asignadas por medio de la ley, con el fin de dotarlas de los instrumentos y   herramientas necesarias para el ejercicio de sus funciones y para colaborar en   la persecución de conductas punibles. En el plano penal la norma de referencia   es el artículo 202 del Código de Procedimiento Penal, de acuerdo con el cual,   ejercen funciones permanentes de policía judicial dentro del proceso penal y en   el ámbito de su competencia, siete instituciones y sujetos: i. La Procuraduría   General de la Nación, ii. La Contraloría General de la República, iii. Las   autoridades de tránsito, iv. Las entidades públicas que ejerzan funciones de   vigilancia y control, v. Los directores nacional y regional del INPEC, los   directores de los establecimientos de reclusión y el personal de custodia y   vigilancia, vi. Los alcaldes, vii. Los inspectores de policía. Adicionalmente el   Parágrafo del mismo artículo establece una regla muy importante al señalar que   “Los directores de esas entidades, en coordinación con la Fiscalía General de la   Nación, determinarán los servidores públicos de su dependencia que integrarán   las unidades correspondientes”, lo que indica que la dirección y coordinación de   dicha actividad estará bajo la dirección de la Fiscalía.    

POLICIA JUDICIAL-Funciones   ejercidas transitoriamente por otros entes públicos    

El numeral 5 del artículo 251 de la Constitución establece la posibilidad de   trasladar transitoriamente la función de policía judicial a otros entes   públicos. Para el efecto previó dentro de las funciones especiales del Fiscal   General de la Nación la de “Otorgar, atribuciones transitorias a entes públicos   que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la responsabilidad y   dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación”. Esta misma   prerrogativa será fijada en el artículo 203 del Código de Procedimiento Penal,   así: “Artículo 203. Órganos que ejercen transitoriamente funciones de policía   judicial. Ejercen funciones de policía judicial, de manera transitoria, los   entes públicos que, por resolución del Fiscal General de la Nación, hayan sido   autorizados para ello. Estos deberán actuar conforme con las autorizaciones   otorgadas y en los asuntos que hayan sido señalados en la respectiva   resolución”. En estos eventos la función de   policía judicial es asignada mediante acto administrativo expedido por el Fiscal   General de la Nación, por un periodo delimitado y para adelantar labores   investigativas concretas, como una gestión de colaboración con la   investigación de conductas penales que adelanta   ente acusador, siempre bajo la dirección, coordinación y vigilancia de la   Fiscalía General de la Nación, conforme a lo señalado en el artículo 251 de la   Constitución.    

FISCALIA GENERAL   DE LA NACION-Alcance   de la competencia en relación con quienes cumplen funciones de policía judicial    

Referencia:   Expediente D-11167    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y   15; y 26 del Decreto Ley 16 de 2014.    

Demandante: María   Sandra Morelli Rico    

Magistrado   Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá D.C., agosto diecisiete (17) de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, previo cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

La ciudadana María Sandra Morelli Rico, en su condición de  Contralora   General de la República, promovió el medio de control de nulidad de que trata el   artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 Por la cual se expide el Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA, en   contra de los artículos 2 numeral 2 (parcial); 4 numerales 8, 9 y 17; 15   numerales 14 y 15; 16 numeral 11; 17 numeral 12; 21 numerales 1 y 11; 22; 23;   24; 26; 29 numeral 11; 31 numeral 15 y 51 del Decreto Ley 16 de 2014 Por el   cual se modifica y define la estructura de la Fiscalía General de la Nación,   ante la Sección Primera del Consejo de Estado, “en aquello que atañe a la   reglamentación que dicho Decreto Ley efectuó a las Funciones de Policía Judicial   inherentes a Órganos de Control diferentes de la Fiscalía General de la Nación”[1].   Igualmente y dentro del texto de la misma demanda, la Señora Morelli Rico   solicitó “la suspensión provisional de los actos administrativos sobre los   cuales se pide se declare su nulidad a través de esta acción”.    

El Consejo de Estado, en Sala Unitaria de la Sección Primera, mediante auto del   30 de octubre de 2015, en Sala Unitaria, resolvió remitir el expediente a la   Corte Constitucional por competencia. Como fundamento de su decisión la Sala   señaló, que la demanda recaía sobre el Decreto Ley 16 de 2014, el que fue   expedido con base en las facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654   de 2013 Por la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al   Presidente de la República para modificar la estructura y la planta de personal   de la Fiscalía General de la Nación y expedir su régimen de carrera y   situaciones administrativas, y que por lo mismo su control correspondía a la   Corte Constitucional, de conformidad con lo establecido por el numeral 5 del   artículo 241 de la Constitución Política. En este sentido y en cumplimiento de   lo dispuesto por el artículo 168 CPACA, se ordenó la remisión del expediente.    

La Corte Constitucional mediante Auto del 20 de enero del 2016 se pronunció   acerca de la admisibilidad de la demanda remitida, señalando que si bien el   escrito presentado por la Señora Morelli Rico no se ceñía formalmente a los   requerimientos establecidos por el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, los   fundamentos de la demanda planteaban problemas concretos de orden constitucional   respecto de algunas de las disposiciones demandadas, que cumplían los   presupuestos necesarios para un pronunciamiento de fondo. En este sentido el   Auto resolvió admitir la demanda presentada en contra del artículo 4 numerales 9   y 17, del artículo 15 numerales 14 y 15, y del artículo 26 del Decreto Ley 16 de   2014, e inadmitir la demanda respecto de los   artículos 2 numeral 2 (parcial); 4 numeral 8, 16 numeral 11; 17 numeral 12; 21   numerales 1 y 11; 22; 23; 24; 29 numeral 11; 31 numeral 15 y artículo 51 del   Decreto Ley 16 de 2014, por no satisfacer los requisitos de especificidad y de   pertinencia, exigidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Dentro   del mismo proveído se dispuso otorgar a la demandante un término de tres días   para corregir la demanda respecto de las normas inadmitidas.    

Finalmente fue proferido el Auto de febrero 9 de 2016 por medio del cual la   Corte resolvió rechazar la demandada en relación con   los artículos 2 numeral 2 (parcial); 4 numeral 8, 16 numeral 11; 17   numeral 12; 21 numerales 1 y 11; 22; 23; 24; 29 numeral 11; 31 numeral 15 y   artículo 51 del Decreto Ley 16 de 2014, por no haberse subsanado la demanda   dentro del término respectivo.    

A   continuación se transcribe el texto de las normas demandadas    

DECRETO 16 DE 2014    

(Enero 9)    

Diario Oficial No. 49.028 de 9 de enero de 2014    

Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la   Fiscalía General de la Nación.    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de   las facultades extraordinarias que le confieren el literal a) del artículo 1o de la Ley 1654 del 15 de julio de 2013,    

DECRETA:    

TÍTULO I.    

CAPÍTULO I.    

DE LA ESTRUCTURA ORGÁNICA Y FUNCIONAL    

ARTÍCULO 4o. FUNCIONES DEL FISCAL GENERAL DE LA NACIÓN. El   Fiscal General de la Nación, además de las funciones especiales definidas en la   Constitución Política y en las demás leyes, cumplirá las siguientes:    

(…)    

(…)    

17.   Adoptar los protocolos para la organización y funcionamiento de los registros   que en materia de policía judicial administran los organismos con funciones de   policía judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la   Fiscalía General de la Nación.    

ARTÍCULO 15. FUNCIONES DEL VICEFISCAL GENERAL DE LA NACIÓN. El Vicefiscal   General de la Nación cumplirá las siguientes funciones:    

(…)    

14. Dirigir y   coordinar, bajo los lineamientos e instrucciones impartidas por el Fiscal   General de la Nación, las funciones de policía judicial que cumplan los   distintos entes públicos de forma permanente o transitoria, de conformidad con   la Constitución Política y la ley.    

15. Proponer los   protocolos para la organización y funcionamiento de los registros que en materia   de policía judicial administran los organismos con funciones de policía judicial   y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General   de la Nación.    

ARTÍCULO 26. SUBDIRECCIÓN DE ARTICULACIÓN EXTERNA DE POLICÍAS JUDICIALES. La Subdirección   de Articulación Externa de Policías Judiciales cumplirá las siguientes   funciones:    

1. Realizar   seguimiento de conformidad con la Constitución Política y la ley al desarrollo   de las funciones de policía judicial que cumplan los organismos públicos de   forma permanente o transitoria y presentar informes periódicos y recomendaciones   al Vicefiscal General de la Nación.    

2. Hacer   Verificar de conformidad con la Ley la adopción e implementación de políticas y   directrices que en materia de investigación penal deban cumplir los organismos   públicos en el desarrollo de las funciones de policía judicial de forma   permanente o transitoria.    

3. Diseñar y   aplicar mecanismos para que el desarrollo de las funciones de policía judicial a   cargo de otras entidades se adelante de manera articulada y coordinada, bajo los   lineamientos y directrices del Vicefiscal General de la Nación.    

4. Proponer, en   coordinación con la Dirección Nacional del Cuerpo Técnico de Investigación (CTI)   y las dependencias que cumplan funciones de policía judicial especializada, de   la Fiscalía General de la Nación, las metodologías y protocolos de investigación   que deban cumplir los organismos y entidades que cumplen funciones de policía   judicial de manera permanente o transitoria. En el desarrollo de esta función   podrán participar los demás organismos que cumplen funciones de policía   judicial.    

5. Coordinar con   otros organismos que ejerzan funciones de policía judicial la definición e   implementación de mecanismos de articulación que racionalicen y eviten la   duplicidad de esfuerzos en el desarrollo de la investigación penal, así como   para la formulación de políticas en la materia, a partir del análisis de la   información.    

6. Apoyar, en el   marco de sus competencias, a la Dirección Nacional de Políticas Públicas y   Planeación en el análisis de la información que se requiera para sustentar la   formulación de la política en materia criminal.    

7. Elaborar e   implementar los planes operativos anuales en el ámbito de su competencia, de   acuerdo con la metodología diseñada por la Subdirección de Planeación.    

8. Asesorar e   impartir lineamientos y directrices para la articulación de las Direcciones   Seccionales con los organismos y entidades que cumplan funciones de policía   judicial de manera permanente o transitoria.    

9 Aplicar las   directrices y lineamientos del Sistema Integral de Gestión de la Fiscalía   General de la Nación.    

10. Las demás que   le sean asignadas por la ley, o delegadas por el Fiscal o Vicefiscal General de   la Nación o por el Director Nacional del Sistema Penal Acusatorio y de la   Articulación Interinstitucional en Materia Penal.    

III. LA DEMANDA    

De conformidad con el texto de la demanda, se solicitó la declaratoria de   nulidad de los anteriores enunciados y se examina ahora la constitucionalidad de   los mismos, “en aquello que atañe a la reglamentación que dicho Decreto Ley   efectuó a las Funciones de Policía Judicial inherentes a Órganos de Control   diferentes de la Fiscalía General de la Nación”.    

Del texto se derivan dos cargos de inconstitucionalidad:    

1.     El Decreto Ley   016 de 2014 desbordó las facultades otorgadas por medio de la Ley 1654 de 2014   (el texto de la demanda dice que el decreto “se extralimitó al ejercer las   competencias otorgadas” por esa ley), al regular funciones de policía   judicial especiales de los Órganos de Control, que son ajenas a la estructura   orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación. De este modo se   consumaría la violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución.    

2.     Las normas   demandadas del Decreto Ley 016 de 2014, generan una violación de la autonomía   legal y constitucional de la Contraloría General de la República y los demás   Órganos de Control del Estado, violando así los artículos 250 numeral 8, 268 y   277 de la Constitución.    

En concepto de la demandante los   artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de   2014,  sobrepasan el marco legal de las competencias extraordinarias otorgadas   por el Congreso de la República en la Ley 1654 de 2013, para modificar la   estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, por cuanto   regulan las atribuciones de policía judicial de los órganos de control   diferentes a la Fiscalía General de la Nación y con ello alteran la estructura   orgánica interna de aquellas entidades, desbordando así el alcance de las   facultades extraordinarias otorgadas por el Congreso al Presidente de la   República.    

Señala igualmente   que de conformidad con el numeral 8 del artículo 250 de la Constitución   Política, la facultad de la Fiscalía General de dirigir y coordinar las   funciones de policía judicial que desarrolla la Policía Nacional y demás   organismos señalados en la ley, se refiere exclusivamente a asuntos penales y no   a las funciones de policía judicial que en materia administrativa cumplen los   órganos de control, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 117, 118 y   119 de la Constitución Política.    

En opinión de la demandante, las normas   cuestionadas no tienen en cuenta que las funciones de policía judicial de los   órganos de control, se ejercen de manera autónoma para el cumplimiento de sus   funciones de inspección, vigilancia y control, a diferencia de las actividades   de policía judicial que desarrollan los funcionarios de la rama judicial, las   que se circunscriben al campo penal o criminal.    

Precisa la demandante, que la   coordinación que pueda existir en el ejercicio de las funciones de policía   judicial entre los órganos de control y la Fiscalía General de la Nación, lo   será en desarrollo del principio de colaboración armónica y no por sujeción a la   dirección, coordinación, órdenes, lineamientos y directrices de ésta última. Así   debe ser porque: i) El artículo 268 de la Constitución Política faculta a la   Contraloría General de la República para indagar, investigar, practicar pruebas   e imponer sanciones pecuniarias y para ello tiene atribuciones de policía   judicial, razón por la que su ejercicio no está sometido a la supervisión o   dirección de otro poder del Estado; y ii) En virtud de los artículos 277 y 284   de la Constitución, las funciones de policía judicial de la Procuraduría General   de la Nación tampoco están sujetas a la dirección y control de la Fiscalía   General de la Nación.    

Como consecuencia de lo anterior,   sostiene la Señora Morelli Rico, la modificación que las normas demandadas   introducen respecto del ejercicio de las funciones especiales de policía   judicial de los mencionados órganos de control viola su independencia, afectando   así el cumplimiento de la función constitucional asignada, tanto en materia   fiscal como disciplinaria.    

Las disposiciones acusadas desconocerían también la autonomía constitucional de   la Contraloría y demás órganos de control, porque para recaudar pruebas a través   de funciones de policía judicial en los procesos sancionatorios, los órganos de   control no requieren de la autorización, dirección o la supervisión del poder   judicial, toda vez que el desarrollo de estas actividades debe ser autónomo. En   su opinión y en virtud de las normas demandadas, ahora sí resultaría necesaria   dicha autorización, porque toda actuación de policía judicial a cargo de la   Fiscalía General de la Nación, siempre debe tener aval del juez de garantías.    

IV. INTERVENCIONES    

Contraloría General de la República[2]    

La Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la   República, le solicitó a la Corte Constitucional inhibirse de estudiar los   cargos formulados contra   los artículos 4 numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16   de 2014. En caso de no acogerse la tesis de la inhibición, solicitó que se   declaren exequibles dichos enunciados, por ajustarse a la Constitución.    

La solicitud de inhibición se fundó en los siguientes argumentos:    

1.     La demanda no   cumple con el requisito establecido en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991   que exige el señalamiento de las normas constitucionales que se consideran   infringidas y las razones por las cuales dichos textos se estiman violados. Lo   anterior porque a partir de la demanda no es factible hacer una confrontación   entre la norma acusada, los cargos y las disposiciones constitucionales   señaladas como vulneradas.    

3.     Igualmente   sostiene la representante de la Contraloría General de la República, que no es   claro si lo que se acusa es la facultad de dirección y coordinación de la   policía judicial, asignada a la Fiscalía General de la Nación, o que los apartes   demandados desconocen la autonomía administrativa de los entes de control.    

Subsidiariamente y en caso de no decretarse la inhibición, el representante de   la Contraloría General de la República pide la exequibilidad de los textos   normativos acusados, toda vez que la demanda se fundamenta en una apreciación   errada del poder de policía del Estado, del alcance de la labor de policía   judicial, así como del desconocimiento del hecho según el cual, la Constitución   encargó a la Fiscalía General de la Nación esa función de dirección  y   control.    

Precisa el interviniente, que entidades como la Procuraduría General de la   Nación y la Contraloría General de la República ejercen funciones de policía   judicial en el ámbito de sus competencias. Sin embargo y de conformidad con el   artículo 250 de la Constitución, los directores de tales entidades, en   coordinación con el Fiscal General de la Nación, determinan cuáles servidores   públicos de su entidad son los llamados a integrar las unidades de policía   judicial.    

Concluye el escrito de intervención señalando que la función de dirección y   coordinación de policía judicial no surge del Decreto Ley 016 de 2014, sino de   un mandato constitucional que ha tenido desarrollo en las leyes 270 de 1996 y   906 de 2004, “lo cual no significa injerencia en las actividades de policía   judicial de los órganos que la ejercen de modo especial”.    

Fiscalía General de la Nación[3]    

El Director Nacional de Estrategia en Asuntos Constitucionales de   la Fiscalía General de la Nación, considera también que la Corte Constitucional   debe inhibirse de estudiar los cargos formulados contra los artículos 4   numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014. Al   igual que lo hiciera la Contraloría General de la República, de forma   subsidiaria solicita la declaratoria de exequibilidad de las normas.    

Como fundamento de la solicitud de inhibición señala lo siguiente:    

La acción interpuesta no tenía el propósito de generar un pronunciamiento en   sede de constitucionalidad, sino respecto de la ilegalidad de un acto   administrativo. Por esto, los fundamentos no se ciñen a lo dispuesto en el   artículo 2 del Decreto 2067 de 1991, que contiene los requisitos que debe   satisfacer la demanda de inconstitucionalidad.    

La sustentación de los cargos formulados contra las normas respecto de las   cuales se admitió la demanda, tiene deficiencias relacionadas con la falta de   claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y no es posible que   la Corte subsane dichas ambigüedades de la demanda, porque se corre el riesgo de   adelantar un control oficioso de las disposiciones legales acusadas.    

En opinión de la Fiscalía la demanda carece de claridad, pues no   logra explicar por qué los preceptos acusados del Decreto 016 de 2014 violan la   Constitución. La accionante hizo una descripción sobre la naturaleza y funciones   de policía judicial y de las que desarrollan los órganos de control, pero “no   construyó cargo alguno de constitucionalidad que permitiera identificar y   explicar la supuesta violación de la Constitución por parte de la norma acusada”.    

Falta igualmente certeza en los argumentos, en tanto que se basan   en interpretaciones subjetivas sobre los fines del Decreto 016 de 2014. Si bien   sostiene la demandante que las normas demandadas limitan las facultades de la   Contraloría, no presenta argumentos que respalden tal afirmación. En sentido   contrario, dice, las disposiciones reproducen normas constitucionales y no   restringen las funciones de policía judicial que desarrolla dicho organismo de   control. Adicionalmente los cargos no tienen en cuenta que la normatividad   cuestionada es resultado de mandatos constitucionales y legales.    

Los cargos no son específicos porque la accionante recurre a   conceptos vagos e indeterminados, que no precisan las razones por las cuales se   vulnera la Constitución, o el Decreto Ley extralimita las competencias otorgadas   por la Ley 1654 de 2013, y tampoco demuestran porqué la normativa es   inexequible, siendo que el artículo 250 numeral 8 de la Constitución asigna a la   Fiscalía General de la Nación la función de coordinación que se cuestiona. El   decreto acusado no se enfoca en regular las facultades de policía judicial   administrativa de los órganos de control, sino que se limitó a dar cumplimiento   al precepto constitucional mencionado.    

Para la Fiscalía el concepto de la violación no cumple tampoco el   requisito de pertinencia, dado que la accionante no indicó qué elementos o   presupuestos de la Constitución fueron alterados o desconocidos. La intervención   concluye señalando que los argumentos de la demandante no plantean una oposición   razonable con la Constitución.    

Como petición subsidiaria, el representante de la Fiscalía solicitó   la declaratoria de exequibilidad de las normas acusadas, al auspicio de los   siguientes argumentos:    

El Decreto 16 de 2014 no rebasó las facultades y funciones que le   asigna la Constitución a la Fiscalía General de la Nación, en tanto que las   disposiciones acusadas se limitan a regular tareas que deben ser desarrolladas   por la Entidad en virtud de lo dispuesto por el numeral 8 del artículo 250 de la   Constitución.  Dentro de esta misma compresión, los contenidos del decreto   tampoco desbordaron los límites de las facultades extraordinarias otorgadas por   la Ley 1654 de 2013.    

En segundo lugar señaló el interviniente, que las normas demandadas   “no comportan injerencia, intromisión o suplantación de las facultades de   policía judicial que cumplen los órganos de control”. Para el efecto   precisó, que la policía judicial tiene naturaleza investigativa usualmente   asociada a procesos judiciales, lo que sin embargo no excluye su actividad en   investigaciones de carácter administrativo. De este modo las funciones de   policía judicial involucran actividades de apoyo a autoridades jurisdiccionales   y también administrativas, en el marco de las competencias de investigación que   desarrollan diversos órganos del Estado.    

El Código de Procedimiento Penal – Ley 906 de 2004 – identifica la   policía judicial,  como la función que cumplen entidades públicas para   apoyar la investigación penal y “en ejercicio de las mismas dependen   funcionalmente del Fiscal General de la Nación y sus delegados”. Tales   entidades se clasifican en: i) los órganos que desarrollan la función de policía   judicial de manera permanente, ii) los que la ejercen de manera especial dentro   del ámbito de sus competencias (como los órganos de control las autoridades de   tránsito, el INPEC, etc); y iii) los entes públicos que cumplen esta labor de   manera transitoria por autorización expresa del Fiscal General de la Nación.    

Señaló la Fiscalía que las normas demandada son constitucionales,   en tanto que de conformidad con los artículos 250, numeral 8 y 251 numeral 5, de   la Constitución, la Fiscalía General de la Nación debe coordinar y dirigir las   funciones de policía judicial que de manera permanente cumplen los organismos   que señale la ley, y que transitoriamente ejercen las entidades autorizadas por   ese ente acusador. Dentro de esta comprensión, los asuntos de competencia de la   Contraloría en los que se presente un reproche criminal, y en las indagaciones   penales en las que se conozca un hecho de relevancia fiscal “corresponde al   órgano de control acatar el direccionamiento que la Fiscalía disponga sobre la   materia”, pues aunque el órgano de control fiscal tiene independencia y   autonomía en el ejercicio de sus competencias, “es incontestable que en   asuntos de índole penal está llamada a acoger las políticas de la Fiscalía por   la actividad que ésta cumple, ligada en un momento dado con aquellas que   desempeñan otros entes del estado o que éstos den noticia de algún suceso de su   resorte”.    

Como argumento concurrente señaló la Fiscalía, que el artículo 10   de la Ley 610 de 2000 Por la cual   se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia   de las contralorías, dispone que los servidores de   la Contraloría General de la República que adelanten labores de indagación,   investigación o sean comisionados para la práctica de pruebas, tienen la   condición de autoridades de policía judicial y deben coordinar sus actuaciones   con la Fiscalía General de la Nación, de tal manera que lo señalado en las   disposiciones demandadas no constituye una intromisión en la gestión de ese   organismo de control.    

Por último advierte la Fiscalía que la Corte Constitucional en   Sentencia C-873 de 2003, avaló la constitucionalidad de la competencia otorgada   al Fiscal General de la Nación para coordinar, de manera general, las funciones   de policía judicial fijado criterios, pautas o parámetros que deban respetarse   por los organismos que llevan a cabo esa función.    

Universidad Sergio Arboleda[4]    

Los profesores investigadores de esta Universidad solicitaron a la   Corte declarar la exequibilidad de las normas demandadas, bajo el entendido que   la coordinación, supervisión, vigilancia y dirección de la Fiscalía General de   la Nación sobre la función de policía judicial, solo hace referencia a la   función que se desarrolla al interior del proceso penal. La solicitud de   sentencia condicionada se fundó en las siguientes razones:    

La facultad legislativa extraordinaria tiene límites y uno de ellos   es el material, en virtud del cual el Ejecutivo solo puede legislar sobre   asuntos para los cuales fue expresa y precisamente habilitado por el Congreso.   El desconocimiento de éste límite conduce a la inconstitucionalidad de las   normas que se expidan por fuera de las facultades otorgadas.    

En este caso el Decreto ley 16 de 2014 le asigna a la Fiscalía   General de la Nación la tarea de coordinar, supervisar y vigilar la función de   policía judicial. Las normas que asignan esa facultad, admiten dentro de las   interpretaciones posibles, que las labores de coordinación, supervisión y   vigilancia se ejerzan no solo en el ámbito de la policía judicial criminal, sino   también en el despliegue de la función de policía judicial administrativa que   desarrollan los distintos órganos de control.    

En opinión de la Universidad interviniente, esta interpretación es   errada, comoquiera que en el ordenamiento jurídico colombiano ha sido dispuesta   una sola función de policía judicial, radicada en cabeza de distintos órganos   del Estado, bajo la coordinación de la Fiscalía General de la Nación. Por lo   mismo, las normas demandadas resultan exequibles bajo el entendido que la   coordinación, la vigilancia y la dirección operan sobre la función de policía   judicial a que se refiere la Constitución, que atañe a asuntos penales y que no   involucra el ejercicio de la gestión de los órganos de control, en el desarrollo   de las competencias que les son propias.    

Adicionalmente los profesionales de la Universidad Sergio Arboleda   le solicitaron a la Corte, que el análisis de constitucionalidad no se limitara   a las normas demandadas, sino que incluyera todas aquellas disposiciones    que pudieran verse afectadas con la declaratoria de constitucionalidad.    

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN[5]    

El Jefe del Ministerio Público, en   ejercicio de sus competencias legales y constitucionales, emitió el concepto Nº   6074 en el que solicita a esta Corporación declarar la exequibilidad   condicionada de las disposiciones legales demandadas porque es necesario “precisar   que la función de dirigir o coordinar las labores de policía judicial está   ligada directamente a la competencia de investigar los delitos que posee la   Fiscalía General de la Nación”.    

El Ministerio Público advierte en su   análisis, que el artículo 26 del Decreto ley 016 de 2014 no materializa ninguna   extralimitación en el ejercicio de las competencias otorgadas al Presidente de   la República, en tanto que el mismo no modifica plantas de personal o funciones   de otras entidades distintas a la Fiscalía General de la Nación, sino que   establece una oficina encargada con interactuar funcionalmente con otras   entidades del Estado, sin alterar su estructura. Por lo anterior y en su   opinión, los enunciados allí vertidos no transgreden la Constitución.    

Respecto de la dirección y coordinación   de la función de policía judicial, el Procurador General de la Nación considera   que de conformidad con los artículos 250, numeral 8, y 251, numeral 5 de la   Constitución, la ley puede definir la forma como la Fiscalía pueda llevar a cabo   las labores de dirección y coordinación, incluso de órganos diversos a dicha   entidad, sin que ello implique la violación de la autonomía funcional de los   órganos de control.    

Adicionalmente dijo el Ministerio   Público, con fundamento en la jurisprudencia constitucional, que las facultades   de dirección y coordinación se explican porque la Constitución le otorgó a la   Fiscalía General de la Nación la titularidad del ejercicio de la acción penal,   de modo tal, que la dirección de la policía judicial está relacionada con el   ejercicio de esa competencia funcional directa. En opinión de la Procuraduría,   esta es la interpretación que resulta armónica con lo dispuesto en el artículo   113 de la Constitución, esto es, solo en aquellos eventos que resulten de su   competencia.    

Dentro de esa línea de argumentación   añadió la Procuraduría, que “la labor de dirección y coordinación a la   función de policía judicial por parte de la Fiscalía General de la Nación   estaría excluida de las investigaciones de la justicia penal militar, de la   Procuraduría y de los aforados especiales sujetos a la investigación por parte   de la comisión de aforados, recientemente creada”, precisando además, que   dichas facultades no facultan a la Fiscalía para imponer un direccionamiento a   las investigaciones de las funciones independientes de las otras ramas del poder   público, o de los otros órganos constitucionales autónomos e independientes.    

En consideración de lo anterior, el Jefe   del Ministerio Público solicitó declarar exequible el numeral 9 del artículo 5   del Decreto 16 de 2014, bajo un extensísimo condicionamiento[6]   relacionado con el alcance y los límites de los podres de dirección y   coordinación de la policía judicial por parte de la Fiscalía, respecto de los   otros órganos estatales que también tienen asignadas funciones de policía   judicial. Dentro de la misma línea argumental, el Ministerio Público solicitó   también la exequibilidad condicionada de las expresiones  “los   organismos con funciones de policía judicial” del numeral 17 del artículo 4   del Decreto 16 de 2014; de las expresiones “dirigir y coordinar”   contenidas en el numeral 14 del artículo 15 del Decreto 16 de 2014; del numeral   1 del artículo 26 del Decreto 16 de 2014; del numeral 2 del artículo 26 del   Decreto 16 de 2014; del numeral 3 del artículo 26 del Decreto 16 de 2014; de la   expresión “coordinar”, contenida en el numeral 5 el artículo 26 del   Decreto 14 de 2014; y de las expresiones “asesorar e impartir lineamientos y   directrices”, contenida en el numeral 8 del artículo 26 del Decreto 16 de   2014, refiriendo todos los condicionamientos a la previa declaratoria de   exequibilidad condicionada del numeral 9 del artículo 5 del Decreto 16 de 2014   solicitada inicialmente en su escrito por el Ministerio Público.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.     Competencia    

La presente demanda fue formulada por una ciudadana en contra   disposiciones vigentes, contenidas en el Decreto 16 de 2014 expedido en   desarrollo de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 1654 de 2013.   Por lo tanto, la Corte Constitucional es competente para pronunciarse sobre la   misma de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 241 de la   Constitución.    

2.     Cuestión previa.   La aptitud de la demanda para proferir sentencia de fondo    

Antes de proceder al examen de constitucionalidad de las normas demandadas,   la Sala debe evaluar la aptitud de la demanda para proferir sentencia de fondo.   Para el efecto refiere en primer lugar los requisitos que debe cumplir la   demanda en la acción pública de inconstitucionalidad, para desde allí,   considerar la aptitud del escrito presentado por la demandante Morelli Rico.    

2.1.          Requisitos de la demanda en la acción   pública de inconstitucionalidad    

2.1.1. La Contraloría General de la República y la Fiscalía General de la Nación   consideran que la demanda no cumple los requisitos fijados en el artículo 2 del   Decreto 2067 de 1991, que exige el señalamiento de las normas constitucionales   que se consideran infringidas y las razones por las cuales dichos textos se   estiman violados. Por lo mismo le solicitaron a la Corte que se inhibiera de   pronunciarse de fondo acerca de la constitucionalidad de los artículos 4   numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15; y 26 del Decreto Ley 16 de 2014,   solicitada por la ciudadana María Sandra Morelli Rico. Señalan esos   intervinientes, que los cargos carecen de claridad, pertinencia, suficiencia,   certeza y especificidad.    

2.1.2.  En primer lugar, manifiestan que la demanda   carece  de claridad, porque no expone un cargo que permita identificar y explicar   la supuesta violación de la Constitución por parte de la norma acusada.    Sostiene la representante de la Contraloría General de la República, que no es   claro si se controvierten las facultades de dirección y coordinación de la   policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la Nación, o si la acusación   consiste en que los apartes demandados desconocen la autonomía administrativa de   los entes de control, o la extralimitación de las facultades extraordinarias por   el Presidente de la República al expedir las normas.    

Señalan también que hay falta de certeza, por cuanto el cargo de inconstitucionalidad se construye sin sustento en la   norma demandada, fundándose el mismo en interpretaciones subjetivas del Decreto   016 de 2014, y aunque el demandante afirma que las normas limitan las facultades   de la Contraloría, omite plantear las razones que respalden su dicho, e ignoran   que la normatividad cuestionada es resultado de mandatos constitucionales y   legales.    

Plantean igualmente que los cargos no son específicos, porque presentan una serie de acusaciones con   base en argumentos abstractos, sin precisar porqué se vulnera la   Constitución o porqué el Decreto Ley extralimita las competencias otorgadas por   la Ley 1654 de 2013.    

En opinión del representante de la Fiscalía General de la Nación el   concepto de la violación no es pertinente, porque la accionante no señaló   los presupuestos de la Constitución fueron alterados o desconocidos, en tanto   que su pretensión era cuestionar la legalidad del decreto y no su   inexequibilidad.    

2.1.3. Para atender las peticiones de   inhibición elevadas por estos intervinientes, la Corte recordará los requisitos   formales que establecen el Decreto 2067 de 1991 y la jurisprudencia   constitucional relacionada con la estructura de los cargos de   inconstitucionalidad, para desde allí examinar los cargos presentados por el   ciudadano con el fin de determinar si son aptos para emitir un pronunciamiento   de fondo. Igualmente hará referencia al valor y pertenencia del principio pro   actione, que es criterio obligatorio de evaluación de los cargos de   inconstitucionalidad.    

2.1.4. El artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 señala que son requisitos de las   demandas de control de constitucionalidad:    

“1. El   señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas;    

2. El   señalamiento de las normas constitucionales que se consideren infringidas;    

3. Las   razones por las cuales dichos textos se estiman violados;    

4.   Cuando fuere el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y    

5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”    

Sobre el tercer elemento relativo a las razones por las cuales las normas   constitucionales invocadas se estiman violadas, la Corte Constitucional de   manera reiterada ha expresado que si bien la acción pública de   inconstitucionalidad no está sometida a mayores rigorismos y debe prevalecer la   informalidad[7];   existen requisitos y contenidos mínimos por cumplir para que el cargo sea   susceptible de generar una verdadera controversia constitucional que permita a   este Tribunal la realización satisfactoria del estudio de constitucionalidad.    

La consagración de estos requisitos mínimos no es una limitación a   los derechos políticos del ciudadano, porque lo que se persigue al identificar   el contenido de la demanda de inconstitucionalidad, es fijar unos elementos que   informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo y   así evitar un fallo inhibitorio que torne inane el ejercicio de este derecho   político. Esto supone que el demandante cumpla con una carga mínima de   comunicación y argumentación que ilustre a la Corte Constitucional sobre los   preceptos constitucionales que considera vulnerados, el concepto de dicha   violación y la razón por la cual esta Corporación es competente para   pronunciarse sobre la materia.    

De este modo la acción pública de inconstitucionalidad   se materializa, cuando además de plantear una acusación contra una norma legal   con base en unas disposiciones constitucionales que se consideran infringidas,   se exponen las razones por las cuales dichos textos se estiman violados.    

2.1.5. Los argumentos deben seguir exigencias mínimas razonables,   inicialmente dispuestas en la Sentencia C-1052 de 2001, siendo posteriormente   reiteradas por la jurisprudencia de la Corporación. Tales son:    

La claridad de un cargo se evidencia, cuando la   demanda contiene una coherencia argumentativa que permite a la Corte comprender   con nitidez el contenido de la censura y su justificación. Si bien no resulta   exigible al interesado la adopción de una técnica específica, como sí sucede en   otros procedimientos judiciales, esa flexibilidad no significa que el ciudadano   se encuentra relevado de la carga de formular razones que sean plenamente   entendibles.    

La certeza de un cargo consiste en que éste se dirige   contra una proposición normativa efectivamente contenida en la disposición   acusada y no sobre una distinta, inferida por el demandante o que hace parte de   normas que no fueron objeto de demanda.  “Así, el ejercicio de la acción   pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional   con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la   interpretación de su propio texto; ‘esa técnica de control difiere, entonces, de   aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han   sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la   inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se   desprenden’”. Este requisito exige que el cargo de inconstitucionalidad   cuestione un contenido normativo verificable a partir de la interpretación del   texto acusado.    

El requisito de especificidad hace referencia a que   la censura debe contener  por lo menos un cargo concreto, de naturaleza   constitucional, en contra de las normas que se advierten contrarias a la Carta   Política. La demanda debe indicar la manera en que las disposiciones acusadas   quebrantan las normas de la Constitución. Este requisito refiere, en estas   condiciones, a que los argumentos expuestos por el demandante sean precisos,   ello en el entendido que “el juicio de constitucionalidad se fundamenta en la   necesidad de establecer si realmente existe una oposición objetiva y verificable   entre el contenido de la ley y el texto de la Constitución Política, resultando   inadmisible que se deba resolver sobre su inexequibilidad a partir de argumentos   ‘vagos, indeterminados, indirectos, abstractos y globales’ que no se relacionan   concreta y directamente con las disposiciones que se acusan. Sin duda, esta   omisión de concretar la acusación impide que se desarrolle la discusión propia   del juicio de constitucionalidad.”    

La pertinencia implica que las razones que sustentan   el concepto de la violación se fundamenten en argumentos de índole   constitucional. Los cargos deben estar sustentados “en la apreciación del   contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al precepto   demandado.”.  De ahí que, “son inaceptables los argumentos que se   formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o   aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   ‘el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico’;   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria,   o reiterativa’ a partir de una valoración parcial de sus efectos”.    

Por último, la condición de suficiencia se observa en   cuanto las razones de inconstitucionalidad guarden relación “en primer lugar,   con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto   del precepto objeto de reproche; (…) Por otra parte, la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al   magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que   inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.”    

No obstante lo   anterior, la Corte ha resaltado que: “La consagración de estos requisitos   mínimos no puede entenderse, entonces, como una limitación a los derechos   políticos del ciudadano ya referidos, pues lo que se persigue al identificar el   contenido de la demanda de inconstitucionalidad es fijar unos elementos que   informen adecuadamente al juez para poder proferir un pronunciamiento de fondo,   evitando un fallo inhibitorio que torna inocuo el ejercicio de este derecho   político.  Esto supone que el demandante de una norma cumpla con una carga   mínima de comunicación y argumentación que ilustre a la Corte sobre la norma que   se acusa, los preceptos constitucionales que resultan vulnerados, el concepto de   dicha violación y la razón por la cual la Corte es competente para pronunciarse   sobre la materia.” (Resaltado fuera del texto)    

2.2. Estudio de aptitud de la demanda propuesta    

2.2.1. La demanda de control de constitucionalidad que se analiza, como lo   recuerda la Fiscalía General de la Nación, no fue interpuesta por la ciudadana   directamente ante la Corte Constitucional, sino radicada ante la Sección Primera   del Consejo de Estado mediante escrito con el cual buscaba promover el medio de   control de nulidad, previsto en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011,   cumpliendo para el efecto los requerimientos del artículo 162 de ese estatuto,   sobre el contenido de la demanda. De allí que el esquema desarrollado en la   demanda por la ciudadana María Sandra Morelli Rico sea propio de la formulación   ante la jurisdicción contenciosa.    

Para la Sala la diferencia metodológica presentada en el texto de la demanda, no   desvirtúa el hecho de que los señalamientos hechos en contra de los artículos 4   numerales 9 y 17; 15 numerales 14 y 15 y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, cumplen   los requisitos del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la carga mínima de comunicación y argumentación que ilustra   sobre la norma que se acusa, los preceptos constitucionales que resultan   vulnerados y el concepto de dicha violación, en virtud de tres consideraciones:   la satisfacción sustantiva de los requisitos de admisión (i), el hecho de que   parte de los intervinientes se hayan pronunciado de fondo alrededor de los   cargos, sin solicitar la inhibición del Tribunal (ii), y la concurrencia del   principio pro actione (iii).    

2.2.2. En lo que tiene que ver con la satisfacción sustantiva de los requisitos   de admisión de la demanda, la Sala reafirma lo considerado por el Magistrado   sustanciador en su momento, en el sentido que la demanda plantea cargos   concretos  y problemas de orden constitucional contra las disposiciones   legales que fueron objeto de admisión. Así se tiene:    

La demanda plantea expresamente la   violación del numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, que prevé la   existencia de las leyes de facultades extraordinarias, en tanto considera que    los contenidos demandados del Decreto 16 de 2014, excedieron los límites de la   precisas facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654 de 2013,   porque los enunciados allí dispuestos entraron a regular las atribuciones de   policía judicial de los órganos de control como la Procuraduría General de la   Nación y la Contraloría General de la República, al someter su ejercicio al   control y dirección de la Fiscalía General de la Nación. Para la demandante ley   habilitante solo confirió facultades al gobierno nacional para modificar y   definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación,   pero no la de otros órganos del Estado.    

También se afirma en la demanda el   desconocimiento del artículo 250 de la Constitución, que establece las funciones   del Fiscal General de la Nación,  especialmente la dispuesta en el numeral   8, que  establece como función específica del ente acusador, la de dirigir   y coordinar las funciones de policía judicial que desarrolla la Policía Nacional   y demás organismos señalados en la ley. Para la demandante, las normas   contenidas en el Decreto 16 de 2014 permiten la extensión del ejercicio de las   funciones de policía judicial de la Fiscalía más allá de los asuntos penales,   con lo cual se presentaría una invasión inconstitucional en el ejercicio de las   atribuciones de policía judicial que tienen los órganos de control en materia   administrativa, como la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría   General de la República.    

Ligado a lo anterior, acontecería   también la violación de los artículos 268 y 277 de la Carta Política, que   establecen las funciones constitucionales de la Procuraduría General de la   Nación y la Contraloría General de la República, porque en opinión de la Sra.   Morelli Rico, las disposiciones demandadas someten la actuación de los órganos   de control a la dirección, regulación y supervisión de la Fiscalía General de la   Nación, desconociendo así la autonomía e independencia que la Constitución   Política reconoce a esas entidades, de aquellas entidades, a las que han sido   confiadas atribuciones especiales de policía judicial para el desarrollo de sus   funciones administrativas de inspección, vigilancia y control.    

Los anteriores cargos plantean la violación directa de normas constitucionales y   discusiones pertinentes alrededor de la violación de los artículos 150, 250, 268   y 277 de la Constitución, eventualmente efectuadas por algunas de las normas   contenidas en el Decreto ley 16 de 2014, señalamientos que cumplen los   requisitos de claridad, certeza, pertinencia, suficiencia y especificidad, por   cuanto además de expresar en qué consiste la supuesta violación de normas   superiores, en la demanda, de manera reiterada se enuncian las disposiciones   constitucionales presuntamente infringidas.    

Obsérvese además, que las razones que en su momento se adujeron para pedir la   nulidad del decreto ante el Consejo de Estado, tuvieron como fundamento   argumentos relacionados con la violación de normas concretas de la Constitución,   especialmente las relacionadas con las facultades de dirección y coordinación de   las funciones de policía judicial de todos los entes que las cumplen, incluyendo   a los órganos de control. No se trata entonces de apreciaciones subjetivas   ajenas a los textos legales, sino de cargos soportados en lo que ellos disponen.   Véase como a folio 24, en la demanda se indica que “el decreto 016 de 2014   desbordó las facultades y competencias especiales extraordinarias otorgadas por   la ley 1654 de 2013… el decreto en cuestión, al tratar de regular, controlar y   dirigir las funciones de policía judicial de los órganos de control, generó la   ilegalidad del acto; generando su inconstitucionalidad”.    

2.2.3. En segundo lugar se tiene que dos de los intervinientes, la Universidad   Sergio Arboleda y la Procuraduría General de la Nación, se abstuvieron de   solicitar la inhibición de la Corte Constitucional y en sentido contrario se   pronunciaron de fondo, avalando de este modo la satisfacción de los requisitos   del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y la aptitud de los cargos.    

Ambos intervinientes solicitaron la declaratoria de exequibilidad de las normas   demandadas, pero en el sentido de precisar que las labores de dirección y   coordinación de la policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la   Nación, se circunscriben al campo específico del proceso penal, sin que puedan   afectar la órbita funcional y la autonomía de los oros órganos de control de   origen constitucional.    

Los escritos de intervención, que fueron minuciosos en el caso de la   Procuraduría, permiten afirmar, que los cargos contenidos en la demanda y   demarcados por el auto admisorio de la Corte Constitucional, eran claros,   en tanto que se referían expresamente al desborde de las facultades concedidas   por la Ley 1654 de 2013, así como a la violación de la autonomía de la   Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.   Igualmente cumplían el requisito de la certeza, en tanto que confrontaban   los contenidos del Decreto ley 16 de 2014, con normas constitucionales   específicas, alrededor de las facultades de dirección y coordinación de la   Fiscalía General de la Nación sobre la función de policía judicial, espectro de   otros órganos de nivel constitucional.    

Los cargos también fueron específicos, pues las intervenciones de la   Universidad y de la Procuraduría se refirieron en concreto a la necesidad de   demarcar constitucionalmente, los alcances de las funciones de dirección y   coordinación de la policía judicial asignadas a la Fiscalía General de la Nación   en diversos escenarios constitucionales, lo que en su opinión, requiere un   pronunciamiento específico de la Corte Constitucional. Hubo también   pertinencia  en el cargo, puesto que el análisis propuesto por cada uno de los intervinientes   fue jurídico – normativo, sin consideración distinta que la de demarcar la   autonomía de la función de policía judicial e los órganos de control, frente a   las facultades de dirección de la Fiscalía General de la Nación, presuntamente   amenazada por las normas contenidas en el Decreto demandado.    

Finalmente se satisfizo la suficiencia, en tanto que la demanda, la   Universidad interviniente y la Procuraduría discutieron alrededor de lo mismo:   el alcance de las facultades otorgadas por el Congreso al Presidente de la   República para reestructurar la Fiscalía General de la Nación, el eventual   desbordamiento de las mismas y los ámbitos constitucionales de acción de las   funciones de policía judicial en distintos organismos del Estado.    

Considerado lo anterior, resulta indudable que se trataba de cargos claros,   ciertos, específicos pertinentes y suficientes.    

2.2.4. Finalmente y como tercer argumento acerca de la aptitud de la demanda,   concurre la presencia y aplicación  del principio pro actione, que   debe ser siempre considerado alrededor de las demandas de inconstitucionalidad.    

Alrededor de este principio, la Corte Constitucional en la Sentencia C-330 de   2013, al resolver acerca de la admisibilidad de una demanda propuesta en contra   de unas normas el Código de Procedimiento Penal relacionadas con la imputación,   señaló que el principio pro actione implicaba considerar que la   evaluación de los argumentos contenidos en las demandas de inconstitucionalidad   debía ser hecho de modo flexible, que en caso de dudas cerca de su aptitud debía   procederse al estudio de fondo, que no podía ser sacrificado el derecho a   participación y que debían preferirse los fallos de fondo a las inhibiciones.    Específicamente dijo la Corte desde sus precedentes:    

“No obstante,   también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el   examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe   ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una   decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la   efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso   judicial efectivo ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de   inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los   ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal   medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no   puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el   derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’”[8].    

La aplicación del principio pro actione avala la necesidad de   pronunciamiento de fondo, en la medida que la demanda de nulidad inicialmente   presentada contiene cargos concretos que cuestionan la constitucionalidad de las   normas demandadas, que el auto admisorio de la Corte Constitucional demarcó   suficientemente la discusión, y que los intervienes discutieron alrededor de los   cargos y la constitucionalidad de las normas demandadas, disponiendo un   escenario adecuado el pronunciamiento de fondo y al ejercicio de los derechos   fundamentales a la participación y acceso a la justicia.    

3. Presentación del caso y formulación del problema jurídico    

3.1. Presentación   del caso    

La ciudadana María Sandra Morelli Rico radicó demanda ante el Consejo de Estado,    solicitando la declaratoria de nulidad de numerosas normas contenidas en el   Decreto Ley 16 de 2014. Dicha Corporación, en aplicación del artículo 168 del   Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mediante Auto de   octubre 30 de 2015 remitió por competencia el expediente a la Corte   Constitucional.    

La Corte Constitucional mediante Auto de enero 20 de 2016, resolvió admitir la   demanda remitida, únicamente en lo relacionado con la constitucionalidad de los   numerales 9 y 17 del artículo 4 del Decreto ley 16 de 2014, los numerales 14 y   15  del artículo 15 de la misma norma y la totalidad del artículo 26 del   referido decreto.    

La demanda planteó la violación del   numeral 10 del artículo 150 de la Constitución, que prevé la existencia de las   leyes de facultades extraordinarias, en tanto considera que  los contenidos   demandados del Decreto 16 de 2014, excedieron los límites de la precisas   facultades extraordinarias concedidas por la Ley 1654 de 2013,   porque los enunciados allí dispuestos entraron a regular las atribuciones de   policía judicial de los órganos de control como la Procuraduría General de la   Nación y la Contraloría General de la República, al someter su ejercicio al   control y dirección de la Fiscalía General de la Nación.    

También se afirmó el   desconocimiento del numeral 8 del artículo 250 de la Constitución, que establece   las funciones del Fiscal General de la Nación, en tanto que las nomas del   decreto permiten la extensión del ejercicio de las funciones de policía judicial   de la Fiscalía más allá de los asuntos penales, con lo cual se presentaría una   invasión inconstitucional en el ejercicio de las atribuciones de policía   judicial que tienen los órganos de control. Finalmente y ligado con lo anterior,   la demanda planteó también la violación de los artículos 268 y 277 de la Carta   Política, que establecen las funciones de la Procuraduría General de la Nación y   la Contraloría General de la República, porque las disposiciones demandadas   someten la actuación de los órganos de control a la dirección, regulación y   supervisión de la Fiscalía General de la Nación, desconociendo así la autonomía   e independencia que la Constitución Política reconoce a esas entidades.    

3.2. Formulación   del problema jurídico y programa de la decisión    

Considerado el anterior   contexto, le corresponde a la Corte Constitucional resolver dos problemas   jurídicos, el primero relacionado con la eventual extralimitación de las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por la Ley   1654 de 2013, y el segundo con el desconocimiento de las competencias y de la   autonomía de la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la   República y de otros órganos, en el ejercicio de la función de policía judicial.    

Y en segundo término, ¿Las normas demandadas del Decreto 016   de 2014, que establecen la competencia del Fiscal y del Vicefiscal General de la   Nación para dirigir y coordinar las funciones de policía judicial y adoptar   protocolos sobre las mismas, así como las funciones de la Subdirección de   Articulación Externa de Policías Judiciales de la Fiscalía General de la Nación, desconocen los   artículos 250 numeral 8, 277 numeral 10, y 268 de la Constitución Política al   permitir la supuesta violación de las competencias y la autonomía de la   Contraloría General de la República y de la Procuraduría General de la Nación en   el ejercicio de la función de policía judicial?    

Para el desarrollo de los temas y la solución de los problemas jurídicos, la   Corte Constitucional se referirá en primer lugar al proceso de reestructuración   de la Fiscalía General de la Nación efectuado por medio del Decreto 016 de 2014,   evaluando el ejercicio de las facultades extraordinarias que dieron lugar a   éste.  En segundo término la Sala hará un examen de la función del policía   judicial, asignada a distintos órganos del Estado, para desde allí determinar   como tercer aspecto, el alcance de las competencias asignadas a la Fiscalía   General de la Nación en relación con los órganos   que cumplen funciones de policía Judicial; procediendo, por último, a determinar   la conformidad de esas funciones con lo dispuesto en los artículos 268 y 277 de   la Constitución, dando así solución al caso concreto.    

4. La reestructuración de la Fiscalía General de la Nación por   medio del Decreto Ley 016 de 2014    

La reestructuración de   la Fiscalía General de la Nación fue efectuada por medio del Decreto ley 016 de   2014, el que fue dictado con base en las facultades extraordinarias otorgadas   por medio de la Ley 1654 de 2013.    

4.1. La Ley 1654 de 2013 y el Decreto ley 016 de 2014    

4.1.1. La Ley 1654 de   2013   Por la cual se otorgan facultades extraordinarias pro tempore al Presidente de   la República para modificar la estructura y la planta de personal de la Fiscalía   General de la Nación y expedir su régimen de carrera y situaciones   administrativas, está conformada por solo tres artículos. El   artículo primero le otorgó facultades extraordinarias al Presidente de la   República, para que expidiera decretos con fuerza de ley sobre cuatro materias   específicas:    

i.                      Modificar y definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de   la Nación y sus servidores;    

ii.                    Modificar la Planta de Personal de la Fiscalía General de la Nación, creando,   suprimiendo o modificando los empleos a que haya lugar;    

iii.                 Expedir el régimen de carrera especial de la Fiscalía General de la Nación y de   sus entidades adscritas y el de las situaciones administrativas de sus   servidores;    

iv.                 Crear una institución universitaria como establecimiento público de orden   nacional, cuyo objeto consistirá en prestar el servicio público de educación   superior para la formación y el conocimiento científico de la investigación   penal y criminalística y de las distintas áreas del saber que requiere la   Fiscalía General de la Nación y sus entidades adscritas.    

El artículo segundo crea una comisión de   seguimiento para la elaboración de los decretos leyes a que dan lugar las   facultades otorgadas, y el artículo tercero consigna la cláusula usual de   vigencia.    

4.1.2. El Decreto ley 016 de 2014 Por   el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía   General de la Nación, es una norma dispuesta en 51 artículos, agrupados en   ocho capítulos cuyas materias son la estructura orgánica y funcional; la   dirección de la Fiscalía General de la Nación, asignada de conformidad con el   artículo 3, al Fiscal General de la Nación, el Vicefiscal General de la Nación y   los demás servidores del nivel directivo; las dependencias adscritas al Despacho   del Fiscal General de Nación; las funciones del Vicefiscal General de la Nación;   los Despachos adscritos al Vicefiscal General de la Nación; la Dirección de   Apoyo a la Gestión y otras dependencias; los órganos y comités de asesoría y   coordinación y las disposiciones finales.    

El artículo 4 del decreto   enumera las funciones del Fiscal General de la Nación, y en los   numerales 9 y 17, le atribuye las de:    

“9.   Dirigir y coordinar, en los términos que señala la Constitución y la ley, las   funciones de policía judicial que cumplan los distintos entes públicos de forma   permanente o transitoria”.    

17.   Adoptar los protocolos para la organización y funcionamiento de los registros   que en materia de policía judicial administran los organismos con funciones de   policía judicial y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la   Fiscalía General de la Nación”    

En el artículo 15 mismo decreto determina   las funciones del Vicefiscal General de la Nación, entre las cuales consagra en   los numerales 14 y 15, las de:    

“14. Dirigir y   coordinar, bajo los lineamientos e instrucciones impartidas por el Fiscal   General de la Nación, las funciones de policía judicial que cumplan los   distintos entes públicos de forma permanente o transitoria, de conformidad con   la Constitución Política y la ley.    

15. Proponer los   protocolos para la organización y funcionamiento de los registros que en materia   de policía judicial administran los organismos con funciones de policía judicial   y para el Registro Único de Asuntos de Policía Judicial de la Fiscalía General   de la Nación.”    

Por último, el artículo 26 del mismo   estatuto enumera las funciones de la Subdirección de Articulación Externa de   Policías Judiciales, que se encuentra dentro del capítulo quinto de la ley, como   una de las dependencias adscritas al despacho del Vicefiscal General de la   Nación.    

4.1.3. Las normas antes citadas, hoy   acusadas, derogaron los artículos 1 a 32 de la Ley 938 de 2004 Por la cual se   expide el Estatuto Orgánico de la Fiscalía General de la Nación, que   regulaban la estructura y funciones de las distintas dependencias de la Fiscalía   General de la Nación, y que en los artículos 8 y 11 consagraban potestades   similares a las contenidas en las normas demandadas:    

“Artículo 8º. Corresponde al Fiscal General de la Nación, a los   Directores de Fiscalías, a los Fiscales a quienes se les asigne la función de   Jefes de Unidad y demás Fiscales Delegados, dirigir y coordinar las   investigaciones adelantadas por la Fiscalía General de la Nación y por otros   cuerpos de Policía Judicial, establecidos por la Constitución o las leyes y por   aquellos facultados temporalmente para el ejercicio de estas funciones”.    

“Artículo 11. Funciones. El Fiscal General   de la Nación tiene la representación de la entidad y además de las funciones   especiales otorgadas por la Constitución Política, tiene las siguientes   funciones generales: (…)    

4. Coordinar con otros organismos que ejerzan funciones de Policía   Judicial, la definición e implementación de mecanismos que racionalicen y eviten   la duplicidad de esfuerzos en el desarrollo de las investigaciones, dentro de   los lineamientos fijados por el Consejo Nacional de Policía Judicial.    

5. Expedir los manuales de procedimientos y de normas técnicas a   que se deben someter los servidores que cumplen funciones de Policía Judicial. A   cuyo efecto los someterá a concepto del Consejo Nacional de Policía Judicial.   (…)    

34. Coordinar el funcionamiento del registro único de asuntos de   Policía Judicial.”    

Como se puede apreciar, los enunciados   contenidos en la norma derogada y los dispuestos en el Decreto 016 de 2014,   atienden al ejercicio de las mismas tareas, como son las de dirección,   coordinación y registro de las funciones de policía judicial, que por lo demás,   simplemente redescriben la función general de dirección y coordinación de la   policía judicial asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del   artículo 250 de la Constitución. En este sentido y en principio, nada de   inconstitucional se percibe en el desarrollo de la habilitación legislativa   hecha por el Congreso de la República al Presidente.    

4.2. El control sobre los decretos con   fuerza de ley y la constitucionalidad del Decreto ley 016 de 2014    

4.2.1. Las leyes de facultades   extraordinarias son un tipo especial de leyes, establecidas en el numeral 10 del   artículo 150 de la Constitución, en virtud de las cuales el Congreso, que es el   titular de la función legislativa, habilita temporalmente al Presidente de la   República para que  expida normas con fuerza de ley, dentro de los precisos   límites de la habilitación concedida.    

Como en el pasado se abusó de este tipo   de leyes, el Constituyente de 1991 fijó reglas y requisitos para su expedición,   así como un conjunto de controles específicos, de modo que el Congreso ejerciera   sus funciones, limitando el otorgamiento de las facultades. De este modo debe   señalarse, que la leyes de facultades extraordinarias tienen iniciativa   exclusiva del Presidente de la República; que la solicitud de las mismas debe   justificarse en la necesidad o en la conveniencia; que las facultades deben ser   precisas; que son temporales, en el sentido que solo pueden ser otorgadas hasta   por seis meses; que son transitorias, pues tienen que ser ejercidas en una sola   oportunidad durante el período para el que fueron concedidas: y que la   aprobación de la ley que las otorga requiere el voto de la mayoría absoluta de   los miembros de ambas cámaras.    

4.2.2. Según señala el numeral 10 del   artículo 150 de la Constitución, las facultades que se otorguen deben ser   precisas. Sobre el punto la Corte ha señalado, que “En torno a la exigencia de que las facultades sean “precisas”, la   jurisprudencia ha reiterado que la amplitud o generalidad de la habilitación no   constituye una violación de la Carta. No obstante, la Corte también ha sido   enfática en subrayar que las facultades no pueden ser vagas e indeterminadas   puesto que ello representaría una habilitación en blanco al Ejecutivo   equivalente a una renuncia inaceptable del Congreso a ejercer la función   legislativa que el constituyente le ha confiado”[9]. En este sentido las facultades que se otorguen   pueden ser amplias, pero no vagas o indeterminadas, y determinan el campo de   aplicación por medio de los decretos.    

4.2.3. Los decretos con fuerza de ley son normas presidenciales que se   expiden en ejercicio de las facultades extraordinarias que le ha otorgado el   Congreso al Presidente, y deben ser expedidos dentro del ámbito de los límites   temporales y materiales de la concesión. El parámetro del control de   constitucionalidad de los decretos fue fijado claramente en la Sentencia C-366   de 2012, así:    

“La temporalidad se refiere   al término perentorio que el Presidente tiene para hacer uso de las facultades y   para expedir los respectivos decretos con fuerza de ley. Término que no puede   exceder de seis meses.    

La delimitación material alude   a que los decretos que dicte el Presidente sólo pueden versar sobre los asuntos   estrictamente señalados en la ley habilitante. El Gobierno sólo puede ocuparse   de las materias allí indicadas sin lugar a extensiones ni analogías.    

De manera que si   el Gobierno no observa los límites a que se ha hecho referencia, invade las   competencias del legislador ordinario y ello conduce a la inexequibilidad del   respectivo decreto ley. Bajo esos parámetros serán inconstitucionales los   decretos leyes que dicte el Presidente de la República siempre que se refieran a   materias distintas a las señaladas por el Congreso de la República, no sólo por   desconocer la ley de facultades sino por invadir la órbita propia del legislador   ordinario.”[10]    

4.2.4. El Congreso de la República con   medio del literal a) del artículo 1 de la Ley 1654 de 2013 facultó al Presidente   de la República para “Modificar y definir la estructura orgánica y funcional   de la Fiscalía General de la Nación y sus servidores”.    

En ejercicio de esta habilitación fue   expedido el Decreto Ley 016 de 2014, que en el artículo 4 fijó las funciones del   Fiscal General de la Nación, entre ellas, las de dirigir y coordinar las   funciones de policía judicial que cumplan los distintos entes públicos (numeral   9), así como la de adoptar los protocolos necesarios para la organización y   funcionamiento de los registros sobre policía judicial (numeral 17);   adicionalmente el artículo 15 del decreto, enumeró las funciones del Vicefiscal   General de la Nación, estableciendo entre ellas, la tarea de dirigir y coordinar   las funciones de policía juridicial, bajo los lineamientos del Fiscal General   (numeral 14); y la de proponer los protocolos de organización y funcionamiento   de los registros de policía judicial (numeral 15). Finalmente el artículo 26   enumera las funcione de un dependencia específica: La Subdirección de   Articulación Externa de Policías Judiciales, que opera bajo la dirección del   Vicefiscal General de la Nación, a la que le fueron asignadas diez funciones   relacionadas con el seguimiento de funciones de policía judicial, así como con   tareas de diseño, proposición, coordinación, apoyo, implementación, asesoría y   aplicación de labores asuntos y materias relacionadas con la policía judicial,   bajo la dirección inmediata del Vicefiscal General y mediata del Fiscal General   de la Nación.    

4.2.5. Las funciones demandadas   básicamente son dos: las de dirigir y coordinar la funciones de policía judicial   (i) y las de adoptar protocolos de registro sobre policía judicial (ii), en dos   niveles: el del Fiscal General de la Nación (quien dirige y  coordina las   funciones de policía judicial, y adopta los protocolos de registro), y en el   nivel del Vicefiscal General (quien sigue los lineamientos de dirección y   coordinación fijados por el Fiscal General, y propone los protocolos de registro   que aquel ha de adoptar).    

Si se contrastan las anteriores funciones   con la facultades extraordinarias otorgadas, es decir las de “Modificar y   definir la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación y   sus servidores”, se concluye inevitablemente que las normas demandas son   completamente constitucionales, en la medida que se corresponden con los límites   materiales de la habilitación (i), y que consisten en la aplicación de la   función asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del artículo   250 de la Constitución (ii), desarrollada por medio del Decreto Ley 016 de 2014.    

Adicionalmente, la Sala nada encuentra de   inconstitucional en el hecho de crear o de reorganizar una dependencia   específica como lo es la Subdirección de Articulación Externa de Policías   Judiciales, para que contribuya al cumplimiento de las funciones asignadas al   Fiscal y al Vicefiscal General de la Nación. Más aún, la creación o   reorganización de esta clase de dependencias, corresponde a la lógica   organizacional planteada por el artículo 2 del Decreto 016 de 2014, que dispone   el establecimiento de direcciones y subdirecciones especializadas en la Fiscalía   General de la Nación, necesarias para el cabal cumplimiento de sus funciones, lo   que se junta con razones de necesidad y conveniencia para la prestación de un   mejor servicio.    

            

5. Las funciones de policía judicial ejercidas por distintos   órganos del Estado    

La Ley 906 de 2004 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal,   modificado por el artículo 49 de la Ley 1142 de 2007, define expresamente en el   inciso tercero del artículo 200, lo que deba entenderse por policía judicial:    

5.1. El tema de la policía judicial y las labores de dirección  y   coordinación de la Fiscalía General de la Nación, fueron tempranamente abordados   por la Corte Constitucional. Así en la clásica Sentencia C-024 de 1994, a   propósito de la lectura del artículo 218 de la Constitución, relacionado con la   Policía Nacional, la Corte afirmó que el concepto de Policía es multívoco y que   tiene al menos cuatro significaciones diversas en el régimen constitucional   colombiano[11]:    

i.                      El poder, la función y la actividad de policía administrativa, que están   relacionadas con la formas de la actividad del Estado, vinculadas a la   preservación y restablecimiento del orden públicos.    

ii.                    Las autoridades administrativas de policía, que son las encargadas de   desarrollar el poder, la función y la actividad de policía a la que se hizo   referencia en el punto anterior.    

iii.                 La Policía Nacional, definida por el artículo 218 como un cuerpo civil armado.    

iv.                 La policía judicial, relacionada con el conjunto de autoridades que colaboran y   apoyan a las autoridades judiciales para el esclarecimiento de los delitos.    

Precisando luego el concepto y la institución de la siguiente manera: “Encontramos así la noción de Policía Judicial como el   conjunto de autoridades que colaboran con los funcionarios judiciales en la   investigación de los delitos y en la captura de los delincuentes. No se trata de   dos especies de un género común, sino que la Policía Judicial es una   denominación que se emplea para aludir a las fuerzas de policía en cuanto   dirigen su actividad para preparar la función represiva de los funcionarios   judiciales (fiscales y jueces de la República). Por eso, la concepción moderna   de la Policía judicial es la de un cuerpo que requiere la aplicación de   principios de unidad orgánica y, sobre todo, de especialización científica y que   actúa bajo la dirección funcional de los fiscales o los jueces.”[12]    

5.1.1. La doble naturaleza orgánica y funcional de la policía   judicial sería retomada por otras sentencias, entre las que cabe destacar la   Sentencia C-404 de 2003, en la que la Corte examinó la constitucionalidad del   artículo 80 de la Ley 488 de 1998; de algunos literales de los artículos 18, 19,   22, 23, 32 del Decreto ley 1071 de 1999 y del artículo 53 de la Ley 633 de 2000,   normas estas relacionadas con el ejercicio de funciones de policía judicial por   parte de autoridades de policía fiscal y aduanera.    

En dicho fallo se reiteró que el concepto de Policía tiene al   menos cuatro significaciones en el régimen constitucional colombiano, en tanto   actividades ligadas con la preservación y restablecimiento del orden público   como son el poder, la función y la actividad de policía administrativa,   refiriendo también el elemento orgánico, es decir, el conjunto de autoridades   encargadas de desarrollar esa forma de actividad.    

Adicionalmente y en lo que se refiere a la especificidad de   las labores, se precisó que las funciones de policía judicial sólo pueden ser   desempeñadas “por quienes estén específicamente capacitados para ese efecto, es   decir, quienes constituyan dentro de las entidades respectivas un cuerpo   especial, el de ‘policía judicial’, bajo la coordinación y dirección de la   Fiscalía General de la Nación en los casos de investigaciones penales”[13].    

5.1.2. Tras la vigencia del Acto Legislativo 2 de 2003 y la   expedición de la Ley 906 de 2004, debe ser referida la Sentencia C-594 de 2014   que evaluó la constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 1453 de 2011, que   modificara el artículo 235 de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal.   Allí se señaló que la interceptación de comunicaciones puede ser realizada por   las “autoridades competentes”.    

La Corte declaró la exequibilidad del enunciado, al considerar   que se trataba de una norma en blanco que podía ser complementada desde la   interpretación sistemática, pues “Si bien el artículo 52 de la Ley 1453 de 2011 no   determina específicamente cuáles son las autoridades encargadas de realizar la   operación técnica de la interceptación de comunicaciones, el artículo 46 de la   Ley 938 de 2004 señala que dicha competencia recae en las autoridades de policía   judicial, las cuales son definidas en los artículos 201, 202 y 203 de la Ley 906   de 2004”[14].    

En lo que tuvo que ver con las funciones de policía judicial,   la Corte reiteró que en el ordenamiento jurídico colombiano la policía judicial   tiene dos acepciones diferentes y relacionadas entre sí, la orgánica y la   funcional, precisando que la concepción moderna de la policía judicial la   entiende como un cuerpo que requiere la aplicación de principios de unidad orgánica y, sobre todo, de   especialización científica y que actúa bajo la dirección funcional de los   fiscales o los jueces, bajo la dirección, coordinación y responsabilidad   funcional de la Fiscalía General de la Nación[15].    

5.2. Clasificación de las funciones de policía judicial y de los órganos que las   ejercen    

Las funciones de policía judicial han sido clasificadas de diversas maneras y   bajo diversos criterios. De este modo en cuanto a su duración se puede hablar de   funciones permanentes y funciones transitorias de policía judicial; y en cuanto   a su origen puede hablarse de funciones de policía judicial asignadas por la   Constitución Política, asignadas por la ley y asignadas por delegación de la   Fiscalía General de la Nación. Como se verá más adelante, esta clasificación   resulta útil para el análisis que posteriormente se realizará en relación con la   autonomía e independencia que pueden tener  los órganos de control y demás   entidades del Estado que cumplan funciones de policía judicial. Combinando ambos   criterios se tiene entonces:    

5.2.1. Funciones   permanentes de policía judicial asignadas por la Constitución  Política    

La Constitución   Política ha dispuesto dos escenarios de ejercicio permanente de la función de   policía judicial, siendo estos: la jurisdicción penal ordinaria a través de la   Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría General de la Nación, que son   entidades por medio de las cuales el Estado ejerce su poder sancionatorio, lo   que implica el ejercicio de labores investigativas. En tanto que se trata del   ejercicio del poder sancionatorio, el ejercicio de estas competencias tiene   incidencia en el respeto y garantía de derechos fundamentales como el debido   proceso, libertad personal, la intimidad, al habeas data y otros que resultan   concurrentes.    

En algún momento   la función de policía judicial fue constitucionalmente asignada a la   jurisdicción penal militar por medio del Acto Legislativo 2 de 2012, el que fue   declarado inexequible por medio de la Sentencia C-740 de 2013[16], de modo   tal que en la actualidad la función de policía judicial ante esa jurisdicción es   de orden legal y no constitucional.    

5.2.1.1. La   policía judicial en la jurisdicción penal ordinaria a través de la Fiscalía   General de la Nación.    

Esta competencia   fue asignada a la Fiscala General de la Nación por el numeral 8 del artículo 250   de la Constitución, tal y como fue modificado por el artículo 2 del Acto   Legislativo 3 de 2002, en el que se establece:    

“Artículo 250.   (…)    

En ejercicio de   sus funciones la Fiscalía General de la Nación, deberá:    

8. Dirigir y   coordinar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumple la   Policía Nacional y los demás organismos que señale la ley.”    

De acuerdo con este enunciado, las tareas de   dirección y coordinación de la policía judicial a cargo de la Fiscalía, surgen   de la Constitución y se desarrollan respecto de funciones que tienen que ver con   la investigación de los hechos que revistan las características de un delito,   que lleguen a su conocimiento por medio de denuncia, petición especial, querella   o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias   fácticas que indiquen la posible existencia de infracciones penales, como lo   indica el artículo 250 de la Constitución.    

5.2.1.2. La policía judicial a través de la   Procuraduría General de la Nación.    

La norma de   referencia aquí es el artículo 277 de la Constitución, que establece las   funciones que puede ejercer el Procurador General de la Nación, directamente o   por medio de sus delegados y agentes. El inciso final de ese artículo contiene   el siguiente enunciado:    

“Para el   cumplimiento de sus funciones la Procuraduría tendrá atribuciones de policía   judicial, y podrá interponer las acciones que considere necesarias.”    

Como se desprende de la norma referenciada, las actividades de policía judicial   que desarrolla la Procuraduría General de la Nación deben estar relacionadas con   su misionalidad, es decir, con el ejercicio del poder disciplinario. En sentido   contrario, la Constitución no le permite a la Procuraduría ejercer funciones de   policía judicial para adelantar investigaciones distintas a las de naturaleza   disciplinaria.    

5.2.1.3. La policía judicial en la jurisdicción penal militar, actualmente   suprimida en el plano constitucional y remitida al plano legal.    

El artículo 221   de la Carta Política es una de las normas más modificadas de la Constitución,   habiendo sido reformada en tres ocasiones por medio del Acto Legislativo 2 de   1995, el Acto Legislativo 2 de 2012 y el Acto Legislativo 1 de 2015.    

La cuestión es   que en vigencia del Acto Legislativo 2 de 2012, se constitucionalizó el   ejercicio de policía judicial en la jurisdicción penal militar. Para el efecto   el inciso cuarto del artículo 221 de la Constitución estableció en su momento   que:    

“Si en desarrollo de una acción, operación o   procedimiento de la Fuerza Pública, ocurre alguna conducta que pueda ser punible   y exista duda sobre la competencia de la Justicia Penal Militar,   excepcionalmente podrá intervenir una comisión técnica de coordinación integrada   por representantes de la jurisdicción penal militar y de la jurisdicción penal   ordinaria, apoyada por sus respectivos órganos de policía judicial. La ley   estatutaria regulará la composición y funcionamiento de esta comisión, la forma   en que será apoyada por los órganos de policía judicial de las jurisdicciones   ordinarias y penal militar y los plazos que deberá cumplir.”    

Como se dijo, esta norma fue declarada inexequible   por la Sentencia C-740 de 2013, pasando la función de policía judicial de la   jurisdicción penal militar al ámbito legal, por medio de la Ley 1765 de 2015.    

5.2.2. Funciones   permanentes de policía judicial asignadas por la ley    

Dentro de la clasificación propuesta se encuentran en segundo lugar, las   entidades del Estado que tienen funciones permanentes de policía judicial   asignadas por medio de la ley, con el fin de dotarlas de los instrumentos y   herramientas necesarias para el ejercicio de sus funciones y para colaborar en   la persecución de conductas punibles.    

5.2.2.1. En el plano penal la norma de referencia es el artículo 202 del Código   de Procedimiento Penal, de acuerdo con el cual, ejercen funciones permanentes de   policía judicial dentro del proceso penal y en el ámbito de su competencia,   siete instituciones y sujetos:    

i. La Procuraduría General de la Nación    

ii. La Contraloría General de la República    

iii. Las autoridades de tránsito    

iv. Las entidades públicas que ejerzan funciones de vigilancia y control    

v. Los directores nacional y regional del INPEC, los directores de los   establecimientos de reclusión y el personal de custodia y vigilancia    

vi. Los alcaldes    

vii. Los inspectores de policía    

Adicionalmente el Parágrafo del mismo artículo establece una regla muy   importante al señalar que “Los directores de esas entidades, en coordinación   con la Fiscalía General de la Nación, determinarán los servidores públicos de su   dependencia que integrarán las unidades correspondientes”, lo que indica que   la dirección y coordinación de dicha actividad estará bajo la dirección de la   Fiscalía.    

5.2.2.2. En el caso de la Contraloría   General de la República y de los procesos de responsabilidad fiscal, el artículo   10 de la Ley 610 de 2000 dispone que “Los servidores de las contralorías que realicen funciones de   investigación o de indagación, o que estén comisionados para la práctica de   pruebas en el proceso de responsabilidad fiscal, tienen el carácter de autoridad   de policía judicial” y que para el efecto ejercerán las siguientes funciones:  Coordinar sus actuaciones con las de la Fiscalía General de la Nación (i);   adelantar indagaciones preliminares por hechos relacionados contra los intereses   patrimoniales del Estado (ii); solicitar información en procura de datos que   interesen para la iniciación del proceso de responsabilidad fiscal o para las   indagaciones o investigaciones en trámite (iii); y denunciar bienes de los   presuntos responsables ante las autoridades judiciales, para que se tomen las   medidas cautelares correspondientes (iv).    

5.2.2.3. En relación con el INPEC, la   norma de referencia es el artículo 41 de la Ley 65 de 1993, modificado por el   artículo 6 del Decreto 2636 de 2014, que establece el ejercicio de la función de   policía judicial, con remisión expresa a las normas de procedimiento penal: “Los   Directores General, Regional y de establecimientos de reclusión del Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario, tendrán funciones de Policía Judicial para   la investigación de delitos que se cometan al interior de los establecimientos   de reclusión, en los términos del Código de Procedimiento Penal hasta que la   Fiscalía General de la Nación asuma el conocimiento.”    

5.2.2.4. La totalidad de las normas   legales relacionadas con el ejercicio de la función de policía judicial, remiten   al Código de Procedimiento Penal. Dentro de esta perspectiva la Corte se   preguntó en su momento, acerca del tipo de relación existente entre la Fiscalía   General de la Nación, de un lado, y la Procuraduría General de la Nación y la   Contraloría General de la República, del otro, a propósito del ejercicio de la   función de policía judicial. La Corte dio respuesta al asunto en la Sentencia   C-150 de 1993, que evaluó la constitucionalidad de los artículos 310 y 312 del Decreto 2700 de 1991, que era el Código de   Procedimiento Penal por entonces vigente, que definían quienes desarrollan   funciones permanentes de policía judicial (entre ellos la Procuraduría y la   Contraloría), como lo hace en la actualidad el artículo 202 de la Ley 906 de   2004. En dicho precedente se dijo:    

“k) Las Funciones de la Policía Judicial.    

En cuanto hace a lo dispuesto por los artículos 310 y parágrafo y 312 del C. P.   P. en las partes acusadas, que atribuyen competencias y funciones permanentes a   las unidades de policía judicial, esta Corporación tampoco encuentra reparo de   constitucionalidad y, por el contrario, observa que aquellas se ajustan a las   previsiones de ésta, especialmente en lo dispuesto por el artículo 113 de la   Constitución Nacional, que establece el principio de la separación de los   órganos y ramas del poder público, pero impone el deber de la colaboración   armónica para la realización de los fines del Estado.    

      

La noción de policía judicial comprende específicamente la capacidad de cumplir   funciones enderezadas a satisfacer las necesidades instrumentales y técnicas de   la actividad de los funcionarios judiciales, quienes por distintas razones, que   corresponden a la naturaleza de su investidura y de su labor, no las pueden   atender directamente.  En este sentido se trata de determinar que autoridades   como la Policía Judicial de la Policía Nacional, el Departamento Administrativo   de Seguridad, la Procuraduría y Contraloría General de la Nación, las   autoridades de tránsito en asuntos de su competencia, los Alcaldes e Inspectores   de Policía, el Cuerpo Técnico de la Fiscalía General de la Nación, todos los   servidores que integran las unidades de Fiscalía y los miembros de la Policía   Nacional en los territorios en donde no haya policía judicial especializada,   pueden colaborar bajo la coordinación de la Fiscalía General de la Nación y de   sus delegados, en el adelantamiento de las funciones correspondientes a aquella   noción.”[17]  (subrayado fuera   de texto)    

De este modo ha entendido la Corte, que el ejercicio de las competencias de   policía judicial que la ley otorga a otros órganos constitucionales como la   Procuraduría General de la Nación y la  Contraloría General de la   República, debe entenderse desde el concepto de colaboración armónica entre las   ramas del poder, pero bajo la dirección y coordinación de la Fiscalía General de   la Nación. Por lo mismo se trata de competencias subordinadas a las directrices   del ente acusador.     

Alrededor de este último punto debe precisarse desde ya, que las funciones de   dirección y coordinación de las funciones de policía judicial,   constitucional y legalmente adscritas a la Fiscalía General de la Nación, están   circunscritas al ejercicio de la acción penal y a la realización de las   investigaciones que revistan las características de delito, conforme lo previene   el artículo 250 de la Constitución.    

5.2.3. Funciones de policía judicial ejercidas transitoriamente por otros entes   públicos    

El numeral 5 del artículo 251 de la Constitución establece la posibilidad de   trasladar transitoriamente la función de policía judicial a otros entes   públicos. Para el efecto previó dentro de las funciones especiales del Fiscal   General de la Nación la de “Otorgar, atribuciones transitorias a entes   públicos que puedan cumplir funciones de Policía Judicial, bajo la   responsabilidad y dependencia funcional de la Fiscalía General de la Nación”.   Esta misma prerrogativa será fijada en el artículo 203 del Código de   Procedimiento Penal, así:    

“Artículo 203.   Órganos que ejercen transitoriamente funciones de policía judicial. Ejercen   funciones de policía judicial, de manera transitoria, los entes públicos que,   por resolución del Fiscal General de la Nación, hayan sido autorizados para   ello. Estos deberán actuar conforme con las autorizaciones otorgadas y en los   asuntos que hayan sido señalados en la respectiva resolución”.    

En estos eventos la función de policía judicial es   asignada mediante acto administrativo expedido por el Fiscal General de la   Nación, por un periodo delimitado y para adelantar labores investigativas   concretas, como una gestión de colaboración con la investigación de conductas   penales que adelanta ente acusador,   siempre bajo la dirección, coordinación y vigilancia de la Fiscalía General de   la Nación, conforme a lo señalado en el artículo 251 de la Constitución.    

6. Alcance de la competencia de la Fiscalía General de la   Nación en relación con quienes cumplen funciones de policía Judicial    

El sometimiento del ejercicio de las funciones de policía judicial ejercidas por   cualquier autoridad pública a la dirección, coordinación y control de la   Fiscalía General de la Nación, está presente en el nacimiento mismo de la   Constitución de 1991, en el texto de la Carta Política, en las normas legales   (entre las que vale destacar la Ley 137 de 1996, Estatutaria de la   administración de justicia) y se mantiene en la jurisprudencia uniforme de la   Corte Constitucional[18].    

6.1. En la Asamblea Nacional   Constituyente el asunto fue planteado en los siguientes términos:    

6.2. Las tareas de dirección y   coordinación de las funciones de policía judicial asignadas a la Fiscalía   General de la Nación, también fueron consignadas en el artículo 33 de la Ley 270   de 1996, Estatutaria de administración de justicia, que dentro del capítulo II   relativo a la investigación y acusación de los delitos por la Fiscalía General   dispuso:    

“Artículo 33. Dirección, coordinación y control de las funciones de policía   judicial. El   Fiscal General de la Nación o sus delegados tienen a su cargo dirigir, coordinar   y controlar las funciones de policía judicial que en forma permanente cumplen la   Policía Nacional, demás organismos previstos en la ley y los restantes entes   públicos a los cuales de manera transitoria el Fiscal General les haya atribuido   tales funciones, todas las cuales ejercerá con arreglo a la ley, de manera   permanente, especial o transitoria directamente o por conducto de los organismos   que ésta señale.    

La   omisión en el cumplimiento de las órdenes, directrices, orientaciones y términos   que imparta la Fiscalía para el cumplimiento de las funciones de policía   judicial, constituye causal de mala conducta, sin perjuicio de la   responsabilidad administrativa, penal y civil del infractor.    

El   Fiscal General de la Nación, bajo su responsabilidad, separará en forma   inmediata de las funciones de policía judicial al servidor público que omita el   cumplimiento de tales órdenes, directrices, orientaciones y términos. Si tal   servidor no es funcionario o empleado de la Fiscalía, el Fiscal que dirija la   investigación lo pondrá a disposición de su nominador quien iniciará el proceso   disciplinario correspondiente, sin perjuicio de las demás investigaciones a que   haya lugar.    

PARÁGRAFO. Se   exceptúa de lo dispuesto en este artículo la estructura y funciones de Policía   Judicial de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con lo señalado por   el artículo 277 de la Constitución Política.”    

Al declarar exequible esta norma, la   Corte Constitucional en la Sentencia C-370 de 1996, sostuvo que: “De conformidad   con las prescripciones contenidas en la Carta Política, el Estado ejerce el   monopolio de la acción penal por conducto de la Fiscalía General de la Nación   (Arts. 249 y s.s.). Para el debido desarrollo de esa responsabilidad, al ente   acusador se le confía, entre otras, la misión de dirigir y coordinar las   funciones de policía judicial que estén a cargo de la Policía Nacional o de los   demás organismos que defina la ley (Art. 250-3 C.P.).”[20]    

6.3. Debe precisarse que la excepción contenida en el parágrafo del artículo 33,   se refiere a las funciones de policía judicial que desarrolla la Procuraduría   General de la Nación en virtud del artículo 277 de la Constitución, es decir, al   ejercicio del poder disciplinario, y no a aquellas otras que ejerce como parte   de las unidades de policía judicial que   actúan dentro del proceso penal, conforme a lo señalado por el artículo 202 de   la Ley 906 de 2004. En este último caso, las funciones que cumplan los   servidores de la Procuraduría General de la Nación estarán sujetas a la   coordinación y dirección de la Fiscalía General de la Nación, conforme lo manda   el artículo 250 de la Constitución.    

Como enunciado concurrente valga referir finalmente el contenido del artículo   117 de la Ley 906 de 2004, en el que se dispone que “Los organismos   que cumplan funciones de policía judicial actuarán bajo la dirección y   coordinación de la Fiscalía General de la Nación, para lo cual deberán acatar   las instrucciones impartidas por el Fiscal General, el Vicefiscal, los fiscales   en cada caso concreto, a los efectos de la investigación y el juzgamiento”, precisando en   el inciso segundo, que la omisión en el cumplimiento de la dirección y la   coordinación de la actividad de policía judicial dispuesta por los fiscales,   constituye causal de mala conducta.    

6.4. Al considerar todo lo anterior, así como el marco   constitucional de las disposiciones demandadas y el contenido de los textos   acusados, la Sala advierte que las funciones de dirección y coordinación   demandadas, no son otra cosa que el desarrollo de la competencia atribuida a la   Fiscalía General de Nación por el numeral 8 del artículo 250, de conformidad con   la cual, en ejercicio de sus funciones, esta deberá “Dirigir y coordinar las funciones de policía Judicial que en   forma permanente cumple la Policía Nacional y los demás organismos que señale la   ley.”    

Siendo esto así, los cargos de la demanda no pueden prosperar,   por cuanto la atribución de dirección y coordinación tiene origen en propia   Constitución, norma superior que igualmente es el fundamento de la atribución   legislativa de funciones de policía judicial a otras entidades, pero bajo la   misma finalidad: la de apoyar la investigación de hechos que revistan las   características de un delito a cargo de la Fiscalía General de la Nación,   demarcando de esta manera  el campo de aplicación de las normas demandadas,   como lo es el ámbito penal.    

En este punto es   importante reiterar, que fuera del ámbito penal, la Constitución Política tan   solo atribuye funciones de policía judicial a la Procuraduría General de la   Nación, y que por lo mismo, las funciones de policía judicial asignadas a otros   órganos y sujetos (entre los que se encuentra la Contraloría General de la   República) se originan en la ley y no en la Constitución.    

6.5. Entendido   así el alcance de las disposiciones legales demandadas, para la Corte   Constitucional es claro que la autonomía e independencia de todas las entidades   que cumplen funciones de policía judicial con fundamento en la habilitación   legal y como apoyo a la justicia penal, no se quebranta en virtud de las   competencias atribuidas al Fiscal General de la Nación, al Vicefiscal General de   la Nación y a la Subdirección de Articulación Externa de Policías Judiciales por   los artículos 4, 15 y 26 del Decreto ley 16 de 2014, en tanto que las tareas de   dirección y coordinación de la policía judicial, así como el deber de atender a   protocolos para la organización dictados desde la Fiscalía, solo se aplican a la   gestión de apoyo en la investigación penal, sin que afecten la misión o las   funciones propias de la Contraloría General de la República, del INPEC, de las   autoridades de tránsito o de cualquier otra autoridad legalmente habilitada para   cumplir funciones de policía judicial.    

6.6. En el caso   específico de la función de policía judicial que el artículo 277 de la   Constitución le otorga a la Procuraduría General de la Nación, debe insistirse   en que se trata de una atribución constitucional especial, dirigida a dotar de   herramientas a esa entidad, para el adecuado cumplimiento de las funciones   constitucionales de vigilancia de la conducta de quienes cumplen funciones   públicas y  de defensa de los derechos humanos. Se trata aquí del ejercicio   de una atribución constitucional conexa a la misión específica del Ministerio   Público, que por lo mismo, no está sometida a la labor de coordinación y   dirección de la Fiscalía General de la Nación. Sin embargo, si la función de   policía judicial se desarrolla no en virtud del ejercicio del poder   disciplinario previsto por la norma constitucional, sino como parte de la   gestión de apoyo en la investigación de conductas que revistan las   características de un delito que adelante la Fiscalía General de la Nación,   entonces esas actividades si estarán sometidas a la coordinación y dirección de   que trata el artículo 250 numeral 8 de la Constitución, que desarrollan las   disposiciones legales demandadas.    

6.7. Dentro de la anterior perspectiva la Sala insiste en que las competencias   de dirección y coordinación de las funciones de policía judicial,   constitucional y legalmente adscritas a la Fiscalía General de la Nación, están   circunscritas al ejercicio de la acción penal y a la realización de las   investigaciones que revistan las características de delito, conforme lo previene   el artículo 250 de la Constitución.    

En sentido contrario, no le corresponde a la Fiscalía General dirigir y   coordinar las funciones de policía judicial de la Procuraduría General de la   Nación, de la Contraloría General de la República o de cualquier otra autoridad   pública a la que la ley le haya otorgado esa clase de funciones, cuando estas   ejerzan dicha competencia en el plano de sus tareas o funciones específicas,   como pueden serlo, el ejercicio de la función disciplinaria, el control fiscal o   las funciones de vigilancia y control asignadas a órganos especializados de la   administración.    

 Síntesis y conclusión    

La demanda de los artículos 4 numerales 9 y   17; 15 numerales 14 y 15, y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, por extralimitación de las   facultades extraordinarias concedidas al Presidente por medio de la Ley 1437 de   2011 no prospera. Las normas demandadas son constitucionales, en la   medida que (i) son acordes con los límites materiales de la habilitación hecha   por el Congreso de la República, y (ii) constituyen desarrollo de la función   asignada al Fiscal General de la Nación por el numeral 8 del artículo 250 de la   Constitución. Adicionalmente, la Sala no encuentra inconstitucional el hecho de   crear o de reorganizar una dependencia específica como lo es la Subdirección de   Articulación Externa de Policías Judiciales, para que contribuya al cumplimiento   de las funciones asignadas al Fiscal y al Vicefiscal General de la Nación.    

Tampoco advierte la Sala Plena que los textos   legales demandados vulneren la autonomía e independencia de la Contraloría   General de la República y de la Procuraduría General de la Nación, pues las   funciones de dirección y coordinación que se ejerzan desde la Fiscalía General   de la Nación, se circunscriben al escenario de la acción penal y la   investigación de los hechos que constituyan delito. En sentido contrario, el   ejercicio de las funciones de policía judicial relacionadas con el control   disciplinario (en el caso de la Procuraduría General de la Nación) o el control   fiscal (en el caso de la Contraloría General de la República), será desplegado   dentro de los márgenes de la autonomía funcional y técnica que la Constitución y   la ley reconocen a cada una de estas entidades. En consecuencia, las   disposiciones legales demandadas serán declaradas exequibles.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato expreso de la Constitución    

RESUELVE    

PRIMERO.-    Declarar  EXEQUIBLES los artículos 4 numerales 9 y   17, 15 numerales 14 y 15 y 26 del Decreto Ley 16 de 2014, frente a los cargos   examinados.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Impedida    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1]  Folio 1 del Expediente    

[2]  Folio 141 del Expediente    

[3]  Folio 152 del Expediente    

[4]  Folio 127 del Expediente    

[5]  Folio 188 del Expediente    

[6]  Literalmente la Procuraduría solicitó: “1. Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE,   la expresión “dirigir y coordinar”, contenida en el numeral 9 del artículo 4 del   Decreto 016 de 2014, en el entendido de que la Fiscalía General de la Nación   solo puede dirigir la labor de policía judicial, en sentido pleno, cuando (a)   ella misma haya delegado la labor de policía judicial o (b) cuando la ley se la   haya conferido en forma permanente a otro órgano pero específicamente para las   investigaciones penales. Mientras que cuando la función se despliegue por   mandato de la Ley para el ejercicio de una función independiente, la Fiscalía   solo podrá actuar de manera coordinada para el recaudo de los elementos   materiales probatorios que le puedan interesar o servir para su propia función   de investigación Penal, pero de ninguna manera podrá direccionar la   investigación o las pesquisas de la investigación de naturaleza distinta a la   penal que lleva esa otra entidad. Y, así mismo, en el entendido de que la   Fiscalía no tiene poder de dirección o coordinación ninguno de la función de   policía judicial en aquellos eventos en que la Constitución haya sustraído   expresamente determinados sujetos  u asuntos de su competencia   investigativa, como es el caso de la justicia penal militar, según lo previsto   al final del 1er inciso del art. 250 Superior, o de las investigaciones   disciplinarias de la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con el   parágrafo del artículo 250 superior, y en caso de los aforados, conforme lo   previsto en los artículos 174, numeral 3 el artículo 178 y 178ª de la   Constitución Política de Colombia”. Folio 2016 del Expediente    

[7]  Cfr. Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, expediente D-1718.    

[8]  Sentencia C-330 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, citando  las   sentencias C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María   Victoria Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[9]  Sentencia C-097 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, consideración jurídica   No. 6.1    

[10]  Sentencia C-366 de 2012 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, consideración jurídica   No. 10    

[11]  Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración   jurídica No. 4.1.    

[12]  Sentencia C-024 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero, consideración   jurídica No. 4.1.     

[14]  Sentencia C- 594 de 2014 M.P. Jorge Pretelt Chaljub, consideración jurídica No.   3.7.1.    

[15]  Sentencia C-594 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, consideración   jurídica No. 3.1.7.1.2.    

[16]  Sentencia C-740 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla    

[17]  Sentencia C-150 de 1993 M.,P. Fabio Morón Díaz, consideración jurídica k)    

[18]  A modo de simple enunciación pueden ser referidas las sentencias C-150 de 1993   M.P. Fabio Morón Díaz, C-037 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-404 de 2003   M.P. Álvaro Tafur Galvis y C-594 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub    

[19]  Gaceta Constitucional No. 51, abril 16 de 1991, página 16    

[20]  Sentencia C-370 de 1996 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa