C-444-09

    Sentencia C-444-09  

Referencia:        expediente D-7581   

Demanda  de  inconstitucionalidad  contra  el  artículo  40  de la Ley 3ª de 1991, “por la cual se  crea  el  Sistema  Nacional  de  Vivienda  de  Interés  Social, se establece el  subsidio  familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial,  ICT, y se dictan otras disposiciones.”   

Actor: Samuel Moreno  Rojas y otro.   

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Bogotá  D.C., ocho (8) de julio de dos mil  nueve (2009).   

La  Sala  Plena  de la Corte Constitucional,  conformada  por  los  magistrados  Nilson  Pinilla  Pinilla, -quien la preside-,  Maria  Victoria  Calle Correa, Juan Carlos Henao Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza  Martelo,   Mauricio   González  Cuervo,  Jorge  Iván  Palacio  Palacio,  Jorge  Ignacio     Pretelt     Chaljub,     Humberto  Antonio  Sierra  Porto  y  Luis  Ernesto  Vargas Silva, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  en  cumplimiento  de  los  requisitos  y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la  presente sentencia con fundamento en los siguientes,   

     

1. ANTECEDENTES     

En  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,  los  ciudadanos  Samuel Moreno Rojas, en su condición de  Alcalde  Mayor  de  Bogotá  D.C.  y  Yuri  Chillán  Reyes, en su condición de  Secretario  General  de  la  Alcaldía  Mayor  de  Bogotá  D.C.,  demandaron el  artículo  40  de la Ley 3ª de 1991, “por la cual se  crea  el  Sistema  Nacional  de  Vivienda  de  Interés  Social, se establece el  subsidio  familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial,  ICT, y se dictan otras disposiciones.”   

     

1. LA DEMANDA     

     

1. NORMA DEMANDADA     

A continuación se transcribe el texto de la  disposición  demandada, de conformidad con su publicación en el Diario Oficial  N° 39631, del 16 de enero de 1991:   

“LEY 03 DE 1991  

(enero 15)  

“Por la cual se crea el Sistema Nacional de  Vivienda  de  Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se  reforma   el   Instituto  de  Crédito  Territorial,  ICT,  y  se  dictan  otras  disposiciones.   

“EL CONGRESO DE COLOMBIA,  

“DECRETA:  

“…  

“ARTÍCULO 40. El  artículo 64 de la Ley 9a. de 1989, quedará así:   

“El  Gobierno  Nacional  reglamentará las  normas  mínimas  de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en  cuanto    a    espacio,    servicios    públicos    y    estabilidad    de   la  vivienda.”   

     

1. ANÁLISIS DE LA DEMANDA     

     

1. Inicialmente  la demanda afirma que con la adopción del texto legal  que   se  acaba  de  transcribir,  “se  excluyó  la  exigencia  para  todo  vendedor de vivienda nueva de constituir una póliza para  garantizar  la  estabilidad  y  la  buena calidad de las unidades habitacionales  vendidas  a los ciudadanos”, consagrada anteriormente  en  el  artículo  64  de  la  Ley  9ª  de  1989 y reglamentada por el Gobierno  Nacional mediante el Decreto 3042 del mismo año.     

     

1. Explica  que  la  póliza  en cuestión tenía por objeto indemnizar  los  daños  que  llegara  a  sufrir el inmueble asegurado y que garantizaba los  trabajos  de reparación y todas las labores técnicas necesarias para restituir  las  condiciones  de calidad y estabilidad de la vivienda. Recuerda que el valor  asegurado  en  este tipo de pólizas estaba definido en proporción al precio de  venta  y  que  las vigencias de los amparos de estabilidad y buena calidad de la  obra  eran,  respectivamente,  de  tres y dos años.1   

2.      

     

1. Afirman  los  actores  que  la  norma legal demandada, al derogar el  artículo  64  de  la Ley 9ª de 1989 y, por ende, el Decreto reglamentario 3042  del  mismo año, desconoce los artículos 1°, 2°, 5°, 13, 42, 51, 58, 78, 333  y   334   de  la  Constitución  Política.  Para  exponer  las  razones  de  la  inconstitucionalidad,  explican  que  la  Corte Constitucional ha construido una  clara   línea   jurisprudencial   relativa   a   la   procedencia  del  control  constitucional  sobre  las  normas legales derogatorias, pues aunque tal tipo de  disposiciones    agotan    su   objeto   una   vez   promulgadas,   “los   efectos   de   esta   innovación   se   prolongan   en  el  tiempo”.2   En el presente caso, el  artículo   40   de   la   Ley   3ª  de  1991,  aquí  demandado,  “introdujo  como efecto innovador en el ordenamiento jurídico, la  exclusión  de  la  obligación  de  los  vendedores  de  vivienda  de suscribir  pólizas  de calidad y estabilidad impuesta como condición para la enajenación  de  las unidades de vivienda nueva”; lo anterior como  consecuencia  de  la  derogatoria  del  artículo  64 de la Ley 9ª de 1989 y su  Decreto  reglamentario  3042 del mismo año. Sostienen que este efecto innovador  desconoce la Constitución por las siguientes razones:     

     

1. Violación  del  artículo  1°  de  la  Carta:  La exclusión de la exigencia de la mencionada  póliza  contraviene  los  principios  de solidaridad y de  prevalencia del  interés  general,  consagrados  en el artículo 1° de la Carta, por cuanto tal  garantía  de  estabilidad y calidad de la obra se inscribía dentro del ámbito  del  principio  de  solidaridad,  dado  que  “ha sido  recurrente  el drama de innumerables familias que una vez logrado el acceso a la  vivienda…  se  ven  afectados  por  serios daños estructurales en sus casas o  apartamentos.  En esos casos, se ven obligados a vivir en condiciones indignas y  de  amenaza  constante  a sus vidas, ya que no tienen la posibilidad de adquirir  otro  bien  inmueble…  Ante  esta  situación  no existe la posibilidad que el  constructor  responda  por  estos perjuicios, ya que en la mayoría de los casos  cuando  las sociedades constructoras a su vez son las que venden el proyecto, se  han  disuelto  para cuando los deterioros de las viviendas se hacen evidentes, o  en  muchos  casos  recurren  a  diferentes  figuras  para vender los proyectos a  través  de firmas comerciales distintas, de manera que no hay a quién demandar  el  pago de la indemnización de perjuicios por vicios redhibitorios, y sumado a  todo  esto,  se  da la apremiante situación de cumplir con el pago del crédito  hipotecario   a   la   entidad   que   ha   financiado   la   adquisición   del  inmueble.”  Así las cosas, el efecto producido  por   la   derogatoria   contenida   en  la  norma  legal  acusada  “genera  un  estado  de  cosas  inconstitucional,  que  claramente  contraviene  el  deber de solidaridad en relación con personas en situación de  debilidad   manifiesta”.   Además,   se  desconoce  también  el  principio  de  primacía del interés general, porque “se  ven  soslayados  los  derechos  fundamentales  de  cientos de  familias    que    siendo    adquirentes    de    buena   fe,   se   han   visto  defraudados.”     

     

1. Violación   del   artículo   2°   de   la   Carta:    Explica    la    demanda   que   el  desconocimiento   de  este  canon  superior,  que  afirma  que  es  un  fin  del  Estado       “promover      la      prosperidad  general”,  se produce por cuanto la derogatoria  de  la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad de la obra,  en  el  caso  de venta de vivienda nueva, otorga un beneficio desproporcionado a  los  constructores irresponsables, en detrimento de los compradores de vivienda,  olvidando  que  el  Estado  colombiano  es  responsable  del acceso de todos los  ciudadanos  a  las  condiciones mínimas de vida que garanticen el respecto a la  dignidad humana.     

     

1. Violación  de  los  artículos 5° y 42 de la Carta:  Recuerda la demanda que estas normas constitucionales consagran la  protección  a  la familia como institución básica de la sociedad. Ahora bien,  el   establecimiento   de  las  condiciones  que  permitan  a  las  familias  la  adquisición  de  una  vivienda  digna  es  un  cometido  estatal,  como ha sido  reconocido    por   esta   Corporación   judicial3.   En   este   sentido,   el  legislador  está  obligado  a  adoptar  un  marco  jurídico  previsivo  de  la  garantía  de  los  derechos  de  los  adquirentes  de  vivienda nueva, pues las  acciones   de  responsabilidad  civil  contractual  o  la  acción  redhibitoria  “no  constituyen garantía alguna, cuando una de las  partes   desaparece  de  la  vida  jurídica  y  no  existe  la  posibilidad  de  demandarla”.   Esta  insuficiencia de medios de  defensa  judicial  desprotege a la familia, hecho contrario a los artículos 5°  y 42 de la Carta Política.     

     

1. Violación del artículo 13 de la Carta.  A    juicio   de   los   actores,   la   derogatoria  contenida  en  el  artículo  acusado  atenta contra el  derecho   a   la  igualdad,  pues  los  adquirentes  de  vivienda  nueva  quedan  desprotegidos,  “a diferencia de los consumidores de  los  demás  bienes y servicios que generalmente tienen la posibilidad de exigir  las  garantías  previstas  en  la  ley  o  de  entablar acciones judiciales.”  En  especial,  en aquella situación en la que una vez  finalizado   el   proyecto  urbanístico,  se  disuelve  la  sociedad  comercial  constructora,  motivo  por  el cual los compradores de vivienda nueva quedan sin  la  posibilidad  de demandar judicialmente la indemnización de perjuicios a que  haya lugar.     

     

1. Violación  de  los  artículos  51  y 58 de la Carta: Estas normas, que consagran el derecho a  la  vivienda  digna  y  la  garantía  de  la propiedad privada, a juicio de los  actores  también  se ven desconocidas con la derogatoria consagrada en la norma  acusada.  Para  explicar esta violación constitucional, afirman que, si bien el  Estado  no tiene la obligación de proveer a las personas de una vivienda digna,  sí  le  corresponde “hacer el mayor esfuerzo posible  para  atender  esta  necesidad  de  la  población”.  Agregan  que  una  vez  que  el individuo accede a una vivienda digna, el Estado  debe  disponer  la  mayor protección constitucional para garantía de la misma,  como   ha   sido  admitido  por  esta  Corporación4.    Ahora   bien,   con   la  derogatoria  contenida  en  el  artículo 40 de la Ley 3ª de 1991, “se   ha   excluido  del  ordenamiento  jurídico  una  importante  herramienta  para  materializar  en  la  práctica  la protección a la vivienda  digna  y  a  la  propiedad  privada,  la garantía de estos derechos se ha visto  diluida  en nuestro ordenamiento jurídico, pues al presentarse problemas con la  calidad  y estabilidad de las viviendas, los cuales por lo general se evidencian  años  después  de  la  compra de los inmuebles, no existe posibilidad de hacer  exigibles tales garantías.”     

1. Violación   del   artículo   78   de   la   Carta:  Recuerda  la  demanda  que  esta  norma  constitucional  establece que “(s)erán responsables,  de  acuerdo  con  la ley, quienes en la producción y en la comercialización de  bienes  y  servicios,  atenten  contra  la  salud,  la  seguridad  y el adecuado  aprovisionamiento    a    consumidores    y    usuarios.”    Al  parecer  de  los  actores,  la derogatoria contenida en la norma  acusada  conlleva  la  violación  de  este  precepto  superior,  por  cuanto el  objetivo   de   la   disposición   constitucional   es   el   de   “establecer  un equilibrio en las condiciones de mercado, logrando  una   protección   especial   a   los  consumidores  y  usuarios”;  propósito que  resulta  excluido  con  la derogatoria comentada, debido a que se crea un vacío  de  reglamentación  que  constituye  un  retroceso  en  cuanto  a  la garantía  jurídica   de  los  consumidores  y  usuarios  de  vivienda  nueva.  El  efecto  que  trae  consigo  la norma  demandada  es  el  de  hacer  inoperante  el  régimen de responsabilidad de los  constructores  de  este  tipo de vivienda, que no asumen el riesgo económico de  su  actividad  comercial,  con  evidente  desconocimiento  del  canon  78  de la  Constitución   Política,   relativo   a   la   protección  jurídica  de  los  consumidores.      

     

1. Violación  de  los  artículos 333 y 334 de la Carta:   Respecto  del artículo 333 de la  Constitución  Política,  conforme  al  cual  “(l)a  empresa,  como  base  del  desarrollo,  tiene  una  función  social que implica  obligaciones”,  la  demanda  sostiene que la norma acusada lo desconoce, porque con  ella   el  legislador  “ha  permitido   que  se  establezca  en  relación  con  la  actividad  económica de la construcción un  modelo  de  libre  empresa,  en  la perspectiva del modelo liberal clásico, que  estaba  orientado  fundamentalmente  por  una  concepción  individualista de la  libertad,  donde  la  intervención  del Estado era mínima e inocua en cuanto a  las  relaciones  de mercado, sin prevención alguna respecto a las desigualdades  materiales   generadas   por   dicho   modelo,   y   sin  preocupación  por  la  equidad.”   Lo anterior, por cuanto la norma acusada les permite a  los  constructores  evadir  los  múltiples  regímenes  de  responsabilidad que  podrían     serles     aplicables,    “ya  que  no  existe  eficacia  alguna  de éstos cuando el sujeto  pasivo  de  los  mismos  ha  desaparecido  del mundo jurídico…”.  Agrega  la  demanda  que,  al menos en Bogotá, la aprobación de  licencias  de  construcción en los últimos años ha sido muy alta, de donde se  puede  inferir  la  magnitud  del  proceso de urbanización en la ciudad, lo que  hace  urgente la intervención económica del Estado, ya que están en juego los  intereses   de  miles  de  familias  que  pretenden  el  acceso  a  la  vivienda  digna.      

     

1. Finalmente,  agregan  los actores que “la  Corte  constitucional  debería  reforzar  el  control  de  la  actividad de los  constructores  de  vivienda nueva, imponiendo nuevamente la obligatoriedad de la  suscripción  de  las  pólizas  de  estabilidad  y calidad de las viviendas que  ofrecen   al  público.”  Como  fundamento  de  esta  petición,  sostienen  que  la  reincorporación al ordenamiento jurídico de la  limitación  a la libertad de empresa consistente en la obligación de suscribir  la  referida  póliza  resulta  razonable,  pues  dicha  limitación  supera  un  “test  débil  de  proporcionalidad”, al   perseguir   un   objetivo   constitucionalmente   válido,  ser  adecuada   y proporcionada para alcanzar dicho fin, y no afectar el núcleo  esencial de la libertad de empresa.     

     

1. INTERVENCIONES EN LA DEMANDA     

     

1. Intervención  del  Ministerio  del  Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial     

En  representación  del  Ministerio  de  la  referencia,  intervino  dentro del proceso en forma oportuna el ciudadano Manuel  Vicente  Cruz Alarcón, quien se opuso a las pretensiones de los actores con las  siguientes razones:   

     

1. En  primer  lugar,  adujo  que  la  demanda era inepta, en cuanto no  exponía  en  forma  clara,  pertinente  y suficiente las razones de la presunta  violación  constitucional.  Tras  recordar  la  jurisprudencia  relativa  a  la  necesidad  de  que  las demandas de inconstitucionalidad cumplan con la carga de  presentar  de  manera  adecuada  los  motivos por los cuales las normas acusadas  vulneran  la  Constitución, dijo el Ministerio que en este caso “la  acusación  se  fundaba  en  una  interpretación  del artículo  demandado   que  no  se  deducía  necesariamente  de  su  texto,  sin  que  los  demandantes  hubieran  cumplido con el deber de demostrar que la interpretación  que  hacían  era  la  única posible”; a su parecer,  existen  otras lecturas de la norma que son “de mejor  recibo jurídico”.     

     

1. En  segundo  lugar,  sostuvo  el  Ministerio que la norma acusada no  puede  ser  objeto  de una interpretación aislada, sino que es necesario leerla  teniendo   en   cuenta   el   “contexto  fáctico  y  normativo”  en el que va a ser aplicada. Recordó el  texto  del  artículo  64  de  la  Ley  09  de  1989  tal  como  era antes de la  modificación   introducida  por  la  norma  aquí  acusada,  conforme  al  cual  “(t)odo  vendedor de vivienda nueva estará obligado  a  constituir  una  póliza para garantizar la estabilidad y la buena calidad de  la  vivienda.  El  notario  público ante quien se efectúe la venta exigirá la  protocolización    de    una    copia   de   la   póliza   en   la   escritura  correspondiente”;   a  continuación  puso  de  presente  que la norma demandada, esto es el artículo 40 de la Ley 3ª de 1989,  modificó  la  anterior  disposición,  de  modo  que  ahora su tenor indica que  “(e)l  Gobierno  Nacional  reglamentará  las normas  mínimas  de  calidad de la vivienda de interés social, especialmente en cuanto  a espacio, servicios públicos y estabilidad de la vivienda.”     

     

1. Recordado  el  tenor  de  la norma legal antigua y de la nueva, la  intervención  ministerial  adujo  que las dos disposiciones persiguen idéntica  finalidad  y  que  la nueva no derogó aquellas normas que le fueran contrarias.  En   consecuencia,   “se  entiende  que  las  normas  reglamentarias  que  continúan  siendo  congruentes  con el contenido normativo  demandado,  o  mejor  si  se  quiere, es afín tanto con la derogada como con la  derogante,  por  manera,  lo  dispuesto en el artículo 3042 de 1989, continúan  vigentes,  es  decir  no se puede pregonar per se la acaecida derogatoria tacita  (sic),  mucho  menos  expresa,  luego  a  la  fecha resulta legítimo y legal la  vigencia  plena del decreto inmediatamente precitado y así lo ha hecho saber el  Ministerio   de  Ambiente,  Vivienda  y  Desarrollo  Territorial.”5   

2.       

Es  decir, a juicio del Ministerio, dado que  tanto  la  ley antigua como la nueva persiguen idénticos objetivos y las normas  reglamentarias  de  la  primera  contienen la exigencia expresa de constituir la  póliza   de  estabilidad  de  la  vivienda  nueva,  debe  entenderse  que  esta  normatividad  reglamentaria  no ha sido derogada y está plenamente vigente, con  lo  cual los argumentos de la demanda perderían soporte. Agrega que en realidad  la  norma  nueva,  aquí acusada, dejó a la potestad reglamentaria del Gobierno  Nacional  el  señalamiento  de la forma como se va a asegurar la estabilidad de  la  vivienda  nueva;  y  que, dado que mediante el Decreto reglamentario 3042 de  1989  ya se había prescrito la obligación de constituirla, debe entenderse que  este deber continua vigente.   

     

1. Para  reforzar  su  argumentación,  sostiene  el Ministerio que los  artículos  71  y  siguientes  del  Código  Civil  se  refieren  al  tema de la  derogatoria  de  las  leyes, y que indican que ella puede ser expresa o tácita.  La  primera  ocurre  cuando  la  nueva  ley  expresamente  indica  que deroga la  antigua,  lo  cual  no  ocurre en este caso. En cuanto a la derogatoria tácita,  acaece  cuando la nueva ley contiene disposiciones que no pueden conciliarse con  las  de  la  ley  anterior,  lo  cual  a  su parecer tampoco se presenta en esta  oportunidad,  toda  vez  que  “el contenido normativo  del  artículo  40  de  la ley 03 de 1991, es totalmente conciliable, amigable o  compasivo   con   lo   dispuesto   en   el   artículo   64  de  la  ley  09  de  1989”.       

     

En  conclusión,  el  Ministerio  estima que  “la Ley 3 de 1991 no derogó expresamente el Decreto  3042  de  1989,  pues  no hay ninguna manifestación en ese sentido dentro de su  texto;  tampoco  se  observa que otra disposición posterior la hubiese excluido  en  forma expresa del ordenamiento jurídico.” Agrega  que  lo  estatuido en aquel Decreto no es incompatible con el artículo 40 de la  Ley 3 de 1991, aquí acusado.   

     

1. Finalmente,  en  su  intervención  recuerda el Ministerio que otras  leyes  distintas de la acusada se refieren al tema de las pólizas de calidad de  construcciones  para  vivienda,  en especial la Ley 675 de 2001, sobre propiedad  horizontal;  en  similar  sentido, aunque sin referencia concreta a las pólizas  de  estabilidad, el numeral 3° del artículo 2060 del Código Civil consagra la  responsabilidad  del  empresario  en caso de ruina del edificio durante los diez  años  subsiguientes  a  su entrega, imputable a vicios de construcción. Y, por  último,  en  el campo de la contratación pública, la Ley 80 de 1993 impone la  constitución  de  pólizas  tendientes a garantizar la estabilidad y la calidad  de las construcciones.     

Con  base  en  los anteriores argumentos, el  Ministerio  de  Ambiente,  Vivienda y Desarrollo Territorial solicita a la Corte  Constitucional denegar las pretensiones de la demanda.   

     

1. Intervención  del Ministerio del Interior y de Justicia.      

También  en forma oportuna intervino dentro  del  proceso  el  ciudadano  Fernando  Gómez  Mejía,  en  representación  del  Ministerio  del  Interior  y  de Justicia. Defendió la constitucionalidad de la  disposición  acusada,  con fundamento en los siguientes argumentos:     

     

1. A  juicio  del  Ministerio  del  Interior y de Justicia, el problema  jurídico  planteado  en  la demanda es el de saber si el artículo 40 de la Ley  3ª  de  1991  derogó  el  artículo  64  de  la  Ley  9ª de 1989 y su Decreto  Reglamentario  3042  de  1989, en lo referente a la obligación de todo vendedor  de  otorgar  una  póliza  de  estabilidad  y  calidad  de la vivienda nueva. La  derogación  de  dicha  obligación implicaría, según la demanda, un estado de  cosas inconstitucional.       

     

1. Al  respecto, el Ministerio del Interior y de Justicia estima que no  es  cierto  que  la  norma  acusada  haya derogado la exigencia de constituir la  referida  póliza.  Como  fundamento  de esta opinión expone que al revisar los  antecedentes  de la adopción de la Ley 3ª de 1991 se observa que el propósito  legislativo  fue,  entre  otros, la implantación de las normas contenidas en la  Ley   9ª    de  1989  o  Ley  de  Reforma  Urbana,  y  complementar  dicho  estatuto.   Así,  en  relación  con  el propósito que habría animado la  adopción  de  la  ley aquí parcialmente acusada, sostiene el Ministerio que en  la  ponencia  para  segundo  debate  en  el Senado se dijo que el propósito del  legislador  era  adoptar  las “previsiones necesarias  para   adecuar  lo  previsto  en  la  Ley  9  de  1989  haciendo  que  estas  se  complementen.6”  De  lo anterior se concluiría que la  intención   del  legislador  al  expedir  la  Ley  3ª  de  1991  habría  sido  “ajustar  algunas  disposiciones  de  la  Ley 9ª de  1989,  dentro de las cuales se encuentra la norma acusada”; no derogarlas sino  “complementarlas  y  hacer efectivo el cumplimiento de algunas figuras en ella  contenidas que aún no habían sido reglamentadas.”     

Ahora  bien,  dado  que  para  la  fecha  de  expedición  de  la  Ley  3ª  de 1991, la exigencia de constituir la póliza de  estabilidad  y calidad de la vivienda nueva ya había sido reglamentada mediante  el  Decreto  3042  de  1989, afirma el Ministerio que debe entenderse que lo que  quiso  hacer  el Congreso al expedir el artículo aquí acusado fue “ampliar  la  reglamentación  que al efecto expidiera el Gobierno  Nacional,  al  disponer  en  la  nueva  ley  que  éste  reglamentara las normas  mínimas   de   calidad   de  la  vivienda  de  interés  social.”  (Negrillas  fuera  del  original).  Por  lo  anterior, la referida  póliza  no  podría  entenderse  derogada. Sucede que la nueva ley “amplía      la     materia     objeto     de     la     potestad  reglamentaria”.  Así,  la obligación de constituir  esa  póliza  sigue  teniendo fundamento en la nueva disposición; agrega que la  regulación   de  la  misma  “no  tiene  reserva  de  ley”,  por  lo  que  puede establecerse por vía del  ejercicio de la potestad reglamentaria.   

     

1. Finalmente,  el  Ministerio afirma que la vigencia de las normas que  contienen  la  obligación  de  constituir  la  mencionada  póliza ha sido  sostenida  en conceptos del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo  Territorial,  así  como  en  directivas  de  la Superintendencia de Notariado y  Registro.7   

2. Además,  la  declaratoria  de  inexequibilidad  de  la preceptiva  acusada  podría  tener  como efecto dejar sin fundamento la reglamentación que  hoy en día contiene la obligación de constituir esta garantía.     

En  todo  caso,  la  intervención  pone  de  relieve  que  en  el  ordenamiento  existen otras garantías jurídicas para los  compradores  de  vivienda  nueva,  como  lo  son  las acciones redhibitorias que  contempla  el  Código  Civil,  las  normas de propiedad horizontal relativas al  otorgamiento   de  garantías  y  las  de  contratación  estatal  de  similares  alcances.   

1. Intervención  de  la Cámara Colombiana de la Construcción  –  Camacol     

Actuando en nombre de la asociación gremial  de  la  referencia,  intervino  oportunamente  dentro  del  proceso la ciudadana  Beatriz  Uribe Botero, presidenta ejecutiva de la misma, quien consideró que la  demanda era inepta, y presentó argumentos para rebatirla.   

     

1. En lo relativo a la ineptitud de la demanda sostuvo que la acción  en  curso  no  pretendía un cotejo normativo entre la Constitución Política y  la  norma  acusada, sino que se basaba en argumentos subjetivos y políticos que  intentaban  revivir  la  norma  subrogada.  A  juicio  de Camacol, el legislador  tenía  la  facultad  de derogar la exigibilidad de la póliza de estabilidad de  la  vivienda  nueva;  y  si  lo  anterior se llegara a estimar inconveniente, el  escenario  apropiado  para  debatir la cuestión no era la Corte Constitucional,  sino el Congreso de la República.     

     

1. Prosigue  su intervención explicando como a su parecer el fenómeno  jurídico  que  produjo  la  norma  aquí  acusada no fue la derogación sino la  subrogación  del  artículo  64  de la Ley 9 de 1989, es decir, no se privó de  efectos  la  norma  anterior,  sino  que se la sustituyó por otra disposición.  Sostiene  entonces  que  los  cargos  de  la  demanda  debían  centrarse  en la  incompatibilidad  de  la  norma  con  la  Constitución  y  no  en  la  supuesta  derogación  de  la  norma  anterior.  En  tal sentido, estima que dichos cargos  deben ser desestimados.     

     

1. Refiriéndose  de  manera particular a cada uno de dichos cargos, la  Cámara  Colombiana de la Construcción afirma que la norma acusada no desconoce  el  principio  de solidaridad, antes bien, al imponer al Gobierno la obligación  de  reglamentar  las  normas mínimas de calidad y estabilidad de la vivienda de  interés  social,  consagra  una  medida  en  pro  de  la  población  con menos  posibilidades   de  acceso  a  la  vivienda.  En  lo  concerniente  al  supuesto  desconocimiento  del  principio  de  buena  fe,  afirma que la demanda parte del  supuesto  de que todos los constructores ofrecen a la comunidad bienes inmuebles  de  mala  calidad  y  que nunca se hacen responsables de las deficiencias de los  mismos;  lo  anterior,  a  su parecer, no puede ser tenido como una razón de la  inexequibilidad  de  la norma acusada, pues es una situación ajena al juicio de  constitucionalidad.     

     

1. En  cuanto  al  presunto  desconocimiento del derecho a la igualdad,  que  se  produciría  porque  a  diferencia  de  otros  consumidores de bienes y  servicios,  los  compradores  de  vivienda se encontrarían desprotegidos cuando  tuvieran  que  demandar la reparación de los perjuicios que se les causaran por  la  mala  calidad  de los inmuebles adquiridos, Camacol explica que el comprador  de   vivienda  tiene  varias  garantías  para  ese  propósito,  cuales  son:  (i)  las garantías de control  previo  y  posterior a la actividad de construcción y enajenación de vivienda,  por  parte  de  las  autoridades  competentes,  entre  las  cuales  menciona  la  necesidad  de obtener licencias urbanísticas, los requisitos técnicos exigidos  en  la Ley 400 de 1997 “por la cual se adoptan normas  sobre  construcciones  sismo resistentes”, requisitos  de   idoneidad   para   el   ejercicio   de   profesiones  relacionadas  con  la  construcción,  etc.  Además,  los  distritos  y  municipios  ejercen funciones  vigilancia  y  control sobre las personas naturales y jurídicas que desarrollan  actividades  de  construcción  de  inmuebles,  pudiendo imponer sanciones a los  constructores   que   incumplan   normas   sobre   calidad,  previo  proceso  de  investigación;   (ii)   las   garantías   otorgadas  por  la  ley  en  materia  contractual,  entre  las cuales menciona las consagradas en el artículo 932 del  Código  de Comercio, la del artículo 11 del Decreto 3466 de 1982, las acciones  en  materia  de  responsabilidad  consagradas  en  el artículo 2060 del Código  Civil, la acción redhibitoria, etc.     

     

1. Ahora  bien,  explicada  la responsabilidad que legalmente incumbe a  los   municipios   y   distritos  en  materia  de  vigilancia  de  la  actividad  constructora,  la intervención afirma que la ineficacia de los entes de control  no  puede  hacer  devenir  en  inconstitucional  la  norma acusada. Lo anterior,  porque  la  inconstitucionalidad  no  se derivaría de lo que la norma expresa o  indica,  sino  de  otras  circunstancias ajenas a su contenido normativo, por lo  cual  el  cargo,  en los términos de la jurisprudencia de esta Corporación, no  sería cierto.      

     

1. Finalmente,   Camacol  postula  que  el  derecho  fundamental  a  la  vivienda  digna no se ve afectado por la norma acusada, toda vez que el hecho de  que  el  legislador  haya  impuesto  al  Gobierno  Nacional  la  obligación  de  reglamentar  las  normas  mínimas de calidad de la vivienda de interés social,  eliminando  la  obligación  de constituir una póliza de calidad o estabilidad,  en  modo  alguno  afecta  el  núcleo  esencial  de  dicho derecho, “por  cuanto  con la nueva disposición , no se está impidiendo o  limitando  el  acceso  real , la tenencia y la existencia de unas condiciones de  dignidad en materia de vivienda…”.     

     

1. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN     

El   Procurador  General  de  la  Nación,  Alejandro  Ordóñez  Maldonado,  estando dentro el término legalmente previsto  emitió  el  concepto  de su competencia, en el cual pidió a la Corte estarse a  lo  que  se  resuelva  dentro  del  expediente  radicado bajo el número D-7453,  únicamente  en  el  evento  en  que  allí  se  tome  la  decisión de declarar  inexequible  el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. En caso contrario, solicitó  a  la Corte que dentro del presente proceso se declare la exequibilidad de dicha  norma,  solamente  por  el  cargo   “del efecto  innovador  negativo en el sistema jurídico, en contra del orden constitucional,  derivado  de  la  modificación  del  artículo  64  de  la  Ley 9ª de 1989.”  Para   sustentar   estas   solicitudes,   sostuvo  lo  siguiente:   

     

1. En  primer lugar, el Ministerio Público explica que como dentro del  proceso  D-7453  se demandó también el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 pero  por  cargos  diferentes  a  los  del  presente  proceso,  y  que  dentro  de ese  expediente  el  señor  Procurador  solicitó  declarar inexequible dicha norma,  entonces  en  esta  ocasión  se  pedirá a la Corte que ordene estarse a lo que  resuelva  en  dicho  proceso,  únicamente  en  caso  de que allí se declare la  inconstitucionalidad de la disposición.     

     

1. Aclarado  lo  anterior,  la  vista fiscal prosigue con el examen del  problema  jurídico que plantea la demanda. Al respecto recuerda que, conforme a  la  jurisprudencia  sentada  por  esta  Corporación,  para que pueda entrarse a  examinar  una  demanda  de  inconstitucionalidad  interpuesta  en  contra de una  disposición  legal  de  contenido  derogatorio,  es necesario que el demandante  cumpla  con  una serie de requisitos y de procedimiento que fueron explicados en  la      Sentencia      C-699      de      2007.8    Dichos   requisitos,  afirma  el  señor  procurador,  señalan  que  “debe  tratarse  de una norma derogatoria con el contenido propio y expreso de eliminar  la  vigencia  de  una  disposición  específica, a partir de cuya supresión se  modifique   o   innove  el  orden  jurídico  de  manera  contraria  al  mandato  constitucional.  Determinado  esto,  se  continúa  con el estudio de los demás  requisitos  para  poder  avocar  conocimiento  de  fondo;  de  lo  contrario, no  prosperan   los  cargos  de  inconstitucionalidad  a  partir  de  la  pretendida  derogatoria.”     

     

1. Estudia  entonces la vista fiscal si la expedición del artículo 40  de  la Ley 3ª de 1991 derogó el artículo 64 de la Ley 9 de 1989 y al respecto  concluye  que del tenor literal del primero de estos artículos se deduce que el  segundo  no  fue  derogado  sino  tan solo modificado. La modificación, agrega,  consistió  en eliminar la exigencia de constituir la póliza de estabilidad que  antes  se  contenía  en la norma legal, para decir que en adelante “el  Gobierno  Nacional  debe  expedir  unas normas reglamentarias  específicas  de carácter mínimo encaminadas al ejercicio del control policivo  de  la  actividad económica de construcción de vivienda nueva, en lo que tiene  que  ver  con  su  calidad  y  estabilidad”.  Por lo  anterior,  concluye  que  “desde  el  punto de vista  temático lo que hubo fue un  cambio  de  régimen en relación con la calidad y estabilidad de las viviendas,  mas   NO   una   derogación  del  mismo”.     (Subrayas     propias     del  texto).     

     

1. Establecido  que  la  norma acusada no deroga sino tan solo modifica  la  ley  antigua,  el  Misterio Público entra a examinar el cargo de la demanda  según  el  cual  el  cambio  de  régimen  implicó  una  desprotección de los  compradores  de  vivienda  nueva. Al respecto, hace una serie de consideraciones  de  tipo  económico,  como  la  concerniente  a  que en realidad el vendedor de  vivienda  nueva  no  es  el  que  finalmente  asume  el  costo  económico de la  constitución  de la póliza de estabilidad y calidad de vivienda, sino que este  valor  se  traslada  al  comprador  con  el consecuente incremento del precio de  venta;  también  menciona  que  probablemente  las  compañías  de  seguros no  estarían  dispuestas asumir los riesgos que cubre dicha póliza, si el grado de  incumplimiento   contractual  en  materia  de  calidad  fuera  muy  alto,  o  lo  asumirían  cobrando  unas  primas  muy  elevadas.  Agrega  que en todo caso los  procesos  para hacer efectivas las pólizas de seguro no son fáciles, y generan  para  el  beneficiario gastos judiciales y honorarios profesionales de abogados,  etc.     

     

1. De   otro   lado,  sostiene  el  concepto  fiscal  que  “la    posición   de   los   demandantes   puede   resultar   muy  comprometedora    de    sus    responsabilidades   como   servidores   públicos  (especialmente  la  del  señor  Alcalde  del  Distrito  Capital.  Constitución  Política.  Artículo 315. Numeral 2), en relación con la función policiva que  se  debe  ejercer  sobre  la  actividad  económica  de  la  construcción  para  garantizar  la  calidad  de  la misma, entendida esta última característica de  las  viviendas  como un asunto de interés público.”  Llama  entonces  la  atención  el  señor  procurador  sobre el hecho de que la  función   de  vigilancia  y  control  radicada  en  manos  de  las  autoridades  municipales     y     distritales    “no  se suple con el régimen asegurador, como pareciera pretenderse  mediante    la    presente    demanda.”9. Agrega que su  énfasis  en este aspecto obedece a que la demanda afirma que la no exigencia de  la  póliza  “está conduciendo a un estado de cosas  inconstitucional,   cuando  este  planteamiento  no  puede  ser  de  recibo  por  confundirse  con  una  falta  de  control  policivo  sobre  la  actividad  de la  construcción  para  vigilar su calidad, que es lo que  realmente    puede    estar   pasando.”  10       

     

1. Ahora  bien,  el  Ministerio  Público  observa  que  se presenta un  déficit   de  protección  constitucional,  en  lo  relativo  a  la  calidad  y  estabilidad  de  construcciones  que no son vivienda de interés social, lo cual  estima  esencial  “en un país como el nuestro donde  los   movimientos   telúricos   y  las  inundaciones  están  a  la  orden  del  día.”   Por   ello,   estima   que   “debe  comprenderse  la  vigencia  del artículo 40 de la Ley 3 de  1991  bajo  el  entendido  que  el Gobierno Nacional debe reglamentar las normas  mínimas  de  calidad  para todas las viviendas y demás construcciones urbanas,  haciendo  especial  énfasis  en lo que tiene que ver  con   la  estabilidad  de  las  mismas.”11     

     

1. Por  lo  expuesto,  el señor procurador solicita declarar exequible  el  artículo  40 de la Ley 3ª de 1991, “únicamente  por  el cargo del efecto innovador negativo en el sistema jurídico, derivado de  la  modificación  del  artículo  64  de  la  Ley  9  de  1989”, siempre   y   cuando   para  la  fecha  de  la  decisión  la  misma  disposición no haya sido declarada inexequible.     

     

1. CONSIDERACIONES     DE     LA     CORTE     Y    FUNDAMENTOS    DELA  DECISIÓN.     

     

1. Competencia     

De  conformidad  con  lo  prescrito  por  el  numeral   4°  del  artículo  241  de la Constitución Política, la Corte  Constitucional  es  competente  para  resolver sobre la constitucionalidad de la  norma demandada, por tratarse de una ley de la República.   

     

1. Cuestión  Previa.  Inexistencia  de  cosa  juzgada  absoluta.      

     

1. El  artículo  40  de  la  Ley  3ª  de 1991, norma aquí acusada de  inconstitucionalidad,   fue  también  demandado  dentro  del  proceso  radicado  bajo    el   número  D-7453,  que  culminó  con  la  sentencia  C-351  de  2009.12  Dentro  de  ese  expediente,  los  cargos  de inconstitucionalidad  propuestos  diferían de los que se presentan en esta oportunidad. En efecto, en  ese  proceso  la  demanda  aducía  que  el  artículo  40 de la Ley 3ª de 1991  vulneraba  los  artículos  51,  150  numeral  2,  333 y 334 de la Constitución  Política,  porque  la  facultad para proferir las normas mínimas de calidad de  la  vivienda  de interés social era de competencia concurrente del legislador y  de  las  autoridades municipales o distritales. Así, en cuanto la norma acusada  defería  al  Gobierno  Nacional la facultad de reglamentar el asunto, resultaba  inconstitucional.     

     

1. En  la  Sentencia  C-351  de 2009, la Corte Constitucional resolvió  declarar  la  exequibilidad  del  artículo  40  de  la Ley 3ª de 1991, por los  cargos   estudiados.   Para  fundamentar   esa   decisión   señaló   que  no  se  podía  afirmar  que  la  Constitución  hubiera  sometido  a reserva legal la regulación de los usos del  suelo,  pues  el artículo 311 de la Carta Política otorgaba competencias a los  municipios   para   “ordenar  el  desarrollo  de  su  territorio”   y  el  numeral  7  del  artículo  313  superior    atribuía   a   los   concejos   las   funciones   de   “reglamentar  los  usos  del  suelo” y  “vigilar  y  controlar  las actividades relacionadas  con  la  construcción  y  enajenación  de  inmuebles destinados a vivienda”,  dentro    de    los    límites   fijados   por   la  ley.     

Adicionalmente,  la  Corte  en  este  fallo  precisó  que la reglamentación por el Gobierno Nacional de las normas mínimas  de  calidad  de  la  vivienda  de  interés  social,  especialmente  en cuanto a  espacio,  servicios  públicos  o  estabilidad  de  las  viviendas, no implicaba  usurpación  alguna  de las competencias de los concejos para reglamentar el uso  del  suelo  y de ordenar el territorio, pues se trataba de funciones diferentes.   

Tampoco   la  función  reglamentaria  del  Gobierno  Nacional  respecto  de  las  normas mínimas de calidad de la vivienda  interés  social desconocía la cláusula general de competencia del legislador,  en  ejercicio de la cual al Congreso de la República le correspondía fijar los  elementos  básicos  de  configuración  del  derecho  a  la vivienda digna; por  cuanto  al  conferir  al  Gobierno  Nacional esa potestad de reglamentación, la  disposición  acusada  partía  de  la  preexistencia  de las normas mínimas de  calidad  establecidas  en  la  ley que se reglamentaba. De ninguna manera podía  tratarse  de  una  reglamentación exhaustiva que menguara la competencia de las  autoridades  municipales, pues lógicamente lo exhaustivo se opone a lo mínimo.  Por  la  misma  razón,  el  cargo  por  usurpación  de las competencias de los  concejos  municipales  debía  desestimarse.  Con  fundamento  en las anteriores  consideraciones,  el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 fue declarado exequible,  únicamente frente a los cargos examinados.   

     

1. Así  las  cosas,  la Corte encuentra que como la Sentencia C-351 de  2009  declaró  la  exequibilidad  de  la  norma  aquí acusada, pero por cargos  distintos  de  los que ahora se proponen, en el presente caso no se ha producido  el  fenómeno  jurídico  de  la  cosa  juzgada  absoluta, que impediría a esta  Corporación proferir una nueva decisión.     

     

1. El problema jurídico propuesto por la demanda.     

     

1. Como  se  expuso  en  el  acápite  de  Antecedentes  de la presente  Sentencia,  los  ciudadanos demandantes consideran que el artículo 40 de la Ley  3ª  de  1991,  al  modificar el artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, excluyó la  obligación  de  constituir una póliza para garantizar la estabilidad y calidad  de   la   vivienda   nueva,   otorgando  un  beneficio  desproporcionado  a  los  constructores  irresponsables  en  detrimento  de los compradores de ese tipo de  vivienda,  con  lo  cual  contravino varias normas constitucionales, en especial  las  que  recogen  los  principios  de  solidaridad  y de primacía del interés  general,  los  derechos  a  la  igualdad,  a la propiedad privada, a la vivienda  digna  y  la  protección  especial  a  la  familia,  así  como el artículo 78  superior  conforme al cual “(s)erán responsables, de  acuerdo  con  la  ley,  quienes  en  la producción y en la comercialización de  bienes  y  servicios,  atenten  contra  la  salud,  la  seguridad  y el adecuado  aprovisionamiento a consumidores y usuarios.”     

En síntesis, para los ciudadanos demandantes  la  derogatoria  de  la  obligación  legal  de constituir la mencionada póliza  desprotege  a  los  compradores  de  vivienda  nueva, lo que origina la referida  violación constitucional.      

     

1. Algunas  de  las  entidades  que  intervinieron  dentro  del proceso  estiman  que  el  presupuesto  sobre  el cual se edifica la demanda, esto es, la  derogatoria  de la obligación de constituir la póliza de calidad y estabilidad  de  la  vivienda  nueva,  no  es  cierto.  Ello  por  cuanto  el  propósito que  persiguió  el  legislador  al expedir la disposición que aquí se acusa no fue  ese,  sino  el de complementar la Ley 9ª  de 1989 o Ley de Reforma Urbana,  y  dar  instrumentos  para la implementación de dicho estatuto. De esta manera,  dado  que  para  la  fecha de expedición de la Ley 3ª de 1991, la exigencia de  constituir  la  póliza  de estabilidad y calidad de la vivienda nueva ya había  sido  reglamentada  mediante el Decreto 3042 de 1989, debe entenderse que lo que  quiso  hacer  el  Congreso al expedir el artículo aquí acusado fue simplemente  ampliar  la  potestad  reglamentaria del Ejecutivo en la materia, por lo cual la  exigencia  de  constituir  la  referida  póliza no podría entenderse derogada,  dado  que  dicha  obligación  continua  vigente  al  tenor  del  citado decreto  reglamentario.     

Así las cosas, el primer problema jurídico  que  tendría  que  estudiar  la  Corte  es  el  relativo a si la obligación de  constituir  la  póliza  de calidad y estabilidad de la vivienda nueva permanece  vigente.  De  encontrar  que  dicha  obligación  se mantiene en el ordenamiento  jurídico,  forzoso sería concluir que los cargos de la demanda no son ciertos,  puesto  que  ellos  se  edifican sobre la base de considerar que esa póliza fue  derogada,  justamente  por  la  norma acusada. En cambio, si la Corte concluyera  que  efectivamente,  como  lo  afirman los actores, la obligación de constituir  esa  garantía  no  subsiste  tras  la expedición de la norma acusada, entonces  sería  necesario entrar a examinar los cargos de la demanda, de ser ellos aptos  para  propiciar  el  estudio  de constitucionalidad. Pasa la Corte a ocuparse de  ello.   

     

1. La  obligación  legal  de  constituir  la  póliza  de calidad y de  estabilidad  de  la  vivienda  nueva  no  subsiste en el ordenamiento jurídico.     

     

1. La  obligación de constituir la póliza de estabilidad y calidad de  la  vivienda nueva fue consagrada en el artículo 64 de la Ley 9ª  de 1989  en los siguientes términos:     

“Artículo  64º.    Todo  vendedor  de vivienda nueva estará obligado a constituir una  póliza   para   garantizar   la   estabilidad   y   la   buena  calidad  de  la  vivienda.  El  notario público ante quien se efectúe  la  venta  exigirá  la  protocolización  de  una  copia  de  la  póliza en la  escritura  correspondiente.”  (Negrillas  y subrayas  fuera del original)   

Posteriormente el Congreso Nacional expidió  la  Ley  3ª  de  1991, cuyo artículo 40, aquí acusado, es del siguiente tenor  literal:   

“ARTÍCULO  40.  El artículo 64 de la Ley 9a. de 1989, quedará así:   

“El  Gobierno  Nacional reglamentará las  normas  mínimas  de calidad de la vivienda de interés social, especialmente en  cuanto    a    espacio,    servicios    públicos    y    estabilidad    de   la  vivienda.”   

A  juicio  de  la  Corte,  el  texto  de la  anterior  disposición  no  deja  dudas respecto de la intención legislativa de  subrogar  el  artículo  64  de  la  Ley 9a. de 1989. En especial, el aparte que  reza   “El  artículo 64 de la Ley 9a. de 1989,  quedará   así”  es  meridianamente  claro  en  la  expresión de esa intención subrogatoria.   

Subrogar, según las voces del Diccionario de  la  Real Academia Española, significa “sustituir  o  poner  a  alguien  o  algo  en lugar de otra persona o  cosa”13     .    Al    parecer    de    esta  Corporación,  esto  es lo  que  ha  sucedido  con  la  norma  que  antes  estaba  recogida  en el artículo  64  de  la  Ley  9ª  de  1989:  ella fue sustituida o  reemplazada  por  la  consagrada en el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991. No se  trata  de  una norma modificada, esto es reformada o cambiada parcialmente, sino  de  una  nueva  regla distinta  de la anterior y llamada a reemplazarla.   

Obsérvese que el antiguo artículo 64 de la  Ley  9ª  de  1989  consagraba una regla muy clara, que consistía en imponer al  vendedor  de  cualquier  tipo  de  vivienda nueva (no únicamente la de interés  social)  la obligación de constituir una póliza que garantizara la estabilidad  y  buena  calidad  del  inmueble.  Además,  a fin de asegurar el cumplimento de  dicha  obligación,  ordenaba al notario ante quien se efectuara la venta exigir  la   protocolización   de   tal   póliza   en  la  escritura  correspondiente.   

Frente   a  este  alcance  normativo  del  artículo  64  de  la  Ley  9ª  de 1989, la disposición subrogante, esto es el  artículo  40  de  la  Ley  3ª  de  1991 aquí acusado, prescribe una cosa bien  distinta:  que el Gobierno Nacional reglamentará las normas mínimas de calidad  “de  la vivienda de interés social”, especialmente  en  lo  concerniente a espacio, servicios públicos y  estabilidad  de la vivienda. Esta disposición supone entonces que el legislador  expida    las    “normas   mínimas”  sobre  estas materias, relacionadas únicamente con la vivienda de  interés  social,  las  que posteriormente serán reglamentadas por el ejecutivo  en  desarrollo  de  las  atribuciones  que le son reconocidas por numeral 11 del  artículo  189  de la Constitución  Política.14   

Así  las cosas, la interpretación literal  de  la  ley  antigua  y de la nueva lleva a concluir que el legislador subrogó,  esto  es  reemplazó, la norma que exigía a los vendedores de cualquier tipo de  vivienda  nueva  constituir  una póliza de calidad y estabilidad de la obra y a  cambio  indicó que en lo sucesivo el Gobierno reglamentará las normas mínimas  expedidas  por  el Congreso relativas al espacio, la estabilidad y los servicios  públicos,  únicamente  respecto   de  la  vivienda de interés social. De  esta  manera, la exigencia legal de constituir la mencionada póliza no subsiste  en el ordenamiento jurídico.   

Adicionalmente, la Corte llama la atención  sobre  el  hecho de que la nueva norma, aquí acusada, se refiere a la protestad  reglamentaria  del  ejecutivo respecto de las “normas  mínimas  de  calidad  de  la  vivienda  de  interés  social”,  al  paso  que la  disposición  antigua  prescribía  la  obligación de constituir una póliza de  calidad   a  los  vendedores  de  cualquier  tipo  de  vivienda nueva.     

     

1. No   obstante,  algunas  de  las  intervenciones  sostienen  que  la  obligación  de constituir dicha póliza aun subsiste. Y que por ello la demanda  es  inepta,  dado  que  parte de un supuesto falso cual es afirmar lo contrario.  Para  defender  esta posición indican que la exigencia de constituir la póliza  de  estabilidad  y  calidad  de  la  vivienda  nueva (cualquier tipo de vivienda  nueva)  había  sido también consagrada en el artículo 1° del Decreto 3042 de  1989,  reglamentario del antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de 1989, y que dicha  norma      aún     se     encuentra     vigente15   

2. .     

     

1. Para  la  Corte  el  anterior  argumento  no  es  admisible, por las  razones que se pasan a exponer:     

En  primer lugar, la potestad reglamentaria  presupone  la existencia de una norma legal. De manera que en ausencia de ésta,  tal   potestad   no   puede   ejercerse.  Ciertamente,  la  potestad  reglamentaria  consiste  en “la  producción  de  un  acto  administrativo  que  hace  real el  enunciado  abstracto  de  la  ley…  [para]  encauzarla  hacia  la operatividad  efectiva  en  el plano de lo real”. Tal facultad se concreta en la expedición  de  las  normas  de  carácter  general  que  sean  necesarias  para la cumplida  ejecución        de        la        ley.”16  Así pues, la ausencia  de  ley  referente a una materia determinada excluye el ejercicio de la potestad  reglamentaria   en  tal  materia.  En  el  presente  caso,  no  subsiste  en  el  ordenamiento  la norma legal que prescribía la obligación de los vendedores de  cualquier  clase  de  vivienda  nueva  de  constituir  una  póliza de calidad y  estabilidad,   de  manera  que  la  potestad  reglamentaria  para  dar  cumplida  ejecución  a  dicha  obligación  legal,  por  sustracción de materia, tampoco  subsiste.   

     

1. Aun  así,  algunas  de  las  intervenciones  estiman  que  continua  vigente  la obligación de constituir dicha póliza, porque el artículo 1° del  Decreto  3042  de  1989, reglamentario del antiguo artículo 64 de la Ley 9ª de  1989,  así  lo  prescribe,  dicho  Decreto  no  ha  sido  derogado y no resulta  contrario   al   objetivo   perseguido   por   la   norma   legal  nueva,  aquí  acusada17.  Y  aducen  que  lo que hizo el legislador al expedir el artículo  demandando  fue  simplemente  ampliar la potestad reglamentaria del Ejecutivo en  materia  de  calidad de la vivienda de interés social, por lo cual “se  entiende  que las normas reglamentarias que continúan siendo  congruentes    con    el    contenido    normativo    demandado…    continúan  vigentes”18.   En  el mismo sentido, otra de las  intervenciones  sostiene  que  la  obligación  de  constituir esa póliza sigue  teniendo  fundamento  jurídico en la nueva disposición y en el antiguo Decreto  reglamentario,  y  que  en  todo  caso  la exigencia de constituir esa garantía  “no    tiene    reserva    de   ley”,  por  lo  que  puede  establecerse por la vía del ejercicio de la  potestad                reglamentaria.19     

“Artículo  66.  Salvo  norma expresa en contrario, los actos administrativos serán obligatorios  mientras  no  hayan  sido  anulados  o  suspendidos  por  la jurisdicción en lo  contencioso  administrativo  pero perderán su fuerza  ejecutoria en los siguientes casos:   

“…  

“2)  Cuando desaparezcan sus fundamentos  de hecho o de derecho;   

“…  (Negrillas  y  subrayas  fuera  el  original).   

Así pues, establecido que la norma legal que  imponía  la  obligación  de  construir  la póliza de estabilidad y calidad de  cualquier  clase  de  vivienda nueva, contenida en el antiguo artículo 64 de la  Ley  9ª de 1989, fue subrogada y no subsiste en el ordenamiento jurídico, debe  concluirse  que  se ha producido el fenómeno jurídico de la pérdida de fuerza  ejecutoria  del  artículo  1°  del  Decreto  3042 de 1989 que reglamentaba esa  disposición.  En  tal  virtud,  la  Administración  Pública  no  puede  pretender hacer efectiva esa obligación a los vendedores de  vivienda nueva de interés social.    

     

1. Con  fundamento  en  todas  las anteriores consideraciones, la Corte  encuentra  que  el  presupuesto principal sobre el cual se asienta la demanda es  cierto,  esto  es la afirmación según la cual, tras la expedición de la norma  acusada,  no  continua  vigente  ni  resulta  exigible  la  obligación  de  los  vendedores  de  vivienda  nueva  de  constituir  una  póliza para garantizar la  estabilidad  y  la  buena  calidad de las unidades habitacionales vendidas a los  ciudadanos.     

Aclarada   la   anterior  cuestión,  debe  detenerse  la  Corte a analizar si los cargos formulados por los demandantes son  sustancialmente  aptos  para  propiciar  el examen de constitucionalidad; según  estos  cargos,  como  se  dijo,  la no exigencia de constituir la póliza tantas  veces  mencionada  confiere  un  beneficio  desproporcionado a los constructores  irresponsables  en  detrimento  de  los  compradores  de vivienda nueva, lo cual  desconoce  varias  normas  constitucionales,  en  especial  las  que recogen los  principios  de  solidaridad  y de primacía del interés general, los derechos a  la  igualdad,  a  la  propiedad  privada,  a  la vivienda digna y la protección  especial  a  la  familia,  así  como  el artículo 78 superior conforme al cual  “(s)erán  responsables,  de  acuerdo  con  la  ley,  quienes  en  la  producción  y  en  la comercialización de bienes y servicios,  atenten  contra  la  salud,  la  seguridad  y  el  adecuado  aprovisionamiento a  consumidores y usuarios.”   

     

1. Ineptitud parcial de la demanda.     

     

1. Algunos  de las intervenciones consideran que la demanda que motivó  el  presente  proceso  es sustancialmente inepta. En este sentido, el Ministerio  Ambiente,  Vivienda  y Desarrollo Territorial sostiene que en ella no se exponen  en  forma  clara,  pertinente y suficiente las razones de la presunta violación  constitucional.  Así mismo, Camacol afirma que la acción no pretende un cotejo  normativo  entre  la  Constitución Política y la norma acusada, sino que está  basada  en  argumentos  subjetivos  y políticos que intentaban revivir la norma  subrogada.  Así  pues, entra la Corte a revisar si en esta oportunidad se está  frente   a  una  demanda  sustancialmente  apta  para  propiciar  el  juicio  de  inconstitucionalidad de la norma acusada.     

     

1. La  Corte  observa  que  el  cargo  propuesto  en  la demanda por la  presunta  vulneración  del  artículo 1° de la Carta,  relativo  a  los  principios de solidaridad y de   prevalencia  del  interés  general,  así  como  del artículo 2° ibídem,  que  afirma  que  es  un fin del  Estado       “promover      la      prosperidad  general”,   parten  del  siguiente  supuesto de  hecho  descrito  por  los actores: “en la mayoría de  los  casos  cuando  las  sociedades constructoras a su vez son las que venden el  proyecto,  se  han disuelto para cuando los deterioros de las viviendas se hacen  evidentes,  o  en  muchos  casos  recurren  a diferentes figuras para vender los  proyectos  a  través  de  firmas  comerciales distintas, de manera que no hay a  quién   demandar  el  pago  de  la  indemnización  de  perjuicios  por  vicios  redhibitorios.”  Por  lo  anterior, la norma acusada  otorgaría  un beneficio desproporcionado a los constructores irresponsables, en  detrimento   de   los   compradores   de  vivienda.  Es  decir,  este  cargo  de  inconstitucionalidad  se  elabora  a  partir  de  la  consideración  de que los  constructores  o  comercializadores  acuden a diferentes argucias para evadir la  responsabilidad   por   los   vicios  redhibitorios  de  las  viviendas  nuevas.     

También por estas mismas razones de hecho,  la   norma  acusada  desconocería  los  artículos  5°  y 42 de la Carta, que consagran la protección a la  familia  como  institución  básica de la sociedad, pues según los actores las  acciones   de  responsabilidad  civil  contractual  o  la  acción  redhibitoria  “no  constituyen garantía alguna, cuando una de las  partes   desaparece  de  la  vida  jurídica  y  no  existe  la  posibilidad  de  demandarla”.  Igualmente, las acusaciones contenidas  en  la  demanda  relativas  a  la vulneración de los artículos 333 y 334 de la  Carta21   

parten  de  esta  misma consideración de  hecho,  relativa  al  frecuente  incumplimiento de los constructores respecto de  sus  responsabilidades  contractuales,  y  a  las  argucias de que se valen para  ello,  pues  según  los demandantes la norma acusada es inconstitucional porque  les   permite   a   los   constructores  evadir  los  múltiples  regímenes  de  responsabilidad   que   podrían   serles  aplicables,  “ya  que  no existe eficacia alguna de éstos cuando  el    sujeto    pasivo    de    los    mismos    ha   desaparecido   del   mundo  jurídico…”.   

     

1. Estos  cargos  de  inconstitucionalidad, a juicio  de la Corte,  no       son       “pertinentes”.      

En  este  caso,  las razones de la supuesta  violación  constitucional se construyen a partir del supuesto de hecho relativo  a  las  argucias  de  algunos  vendedores de vivienda para evadir el régimen de  responsabilidad  contractual.  Así,  dichos  motivos  de  inexequibilidad de la  norma  acusada en realidad se fundamentan en el incumplimiento o la evasión por  algunas  personas  de  otras  normas  legales  que  contienen  dicho régimen de  responsabilidad,  es decir, se trata de razones de hecho y no de la comparación  normativa  entre  un  texto legal y otro constitucional, por lo cual las razones  de  la  violación no son “pertinentes”;  por lo tanto, esta argumentación no es  sustancialmente  apta para propiciar el juicio de constitucionalidad de la norma  acusada.  En  tal  virtud,  la  Corte no tendrá en cuenta las acusaciones de la  demanda  por la presunta violación de los artículos 1°,  2°,  5°,  42, 333 y 334 de la Constitución Política.   

     

1. De  otro  lado,  la  Corte  encuentra  que  las  razones  dadas para  sustentar  el cargo aducido contra del artículo 40 de la Ley 3ª de 1991 por el  presunto  desconocimiento del derecho a la igualdad, recogido en el artículo 13  de  la  Constitución Política, no son “suficientes”.  La  Corte  ha  explicado  que  “la suficiencia que se  predica  de  las  razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación  con   la  exposición  de  todos  los  elementos  de  juicio  (argumentativos  y  probatorios)  necesarios  para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto  del     precepto     objeto     de    reproche”28.  Tratándose  de  demandas  en  las  que  se alega la violación del derecho a la  igualdad,  las  razones necesariamente deben demostrar que el legislador ha dado  un  trato  distinto  a  personas  que  se  encuentran  en la misma situación de  hecho.29   

2.      

En  el presente caso, la demanda afirma que  la  eliminación  de la obligación legal de los vendedores de vivienda nueva de  constituir  la  póliza  de  calidad y estabilidad atenta contra el derecho a la  igualdad,  porque los adquirentes de este tipo de vivienda quedan desprotegidos,  “a  diferencia  de  los  consumidores  de los demás  bienes  y  servicios  que  generalmente  tienen  la  posibilidad  de  exigir las  garantías     previstas     en     la    ley    o    de    entablar    acciones  judiciales.”   Aquí la Corte echa de menos los  argumentos   que  demuestran  que  los  compradores  de  vivienda  nueva  y  los  consumidores  de  los demás bienes y servicios están en la misma situación de  hecho  y  que  por  lo  tanto la ley debe otorgarles un tratamiento idéntico en  materia  de  garantía  de  sus  derechos.  Así  mismo,  estima  que  no  está  suficientemente  explicado  en la demanda cuál es concretamente el trato dispar  que  se  dispensa  a unos y otros, pues a los productores y comercializadores de  bienes  y  servicios  en  general  tampoco  se  les  exige  otorgar pólizas que  garanticen  su  responsabilidad  contractual.  En  tal  virtud,  estima  que, en  relación  con  esta  acusación,  la demanda es también sustancialmente inepta  para propiciar el examen de constitucionalidad.   

     

1. No  obstante  lo  anterior,  la  Corte  encuentra que algunos de los  cargos  de  la  demanda  sí  fueron  sustentados  con  base  en razones claras,  ciertas,  específicas,  pertinentes  y  suficientes,  de manera que constituyen  acusaciones    sustancialmente    aptas    para    propiciar    el   juicio   de  constitucionalidad.  Entre  estos  cargos  está  aquel  según el cual la norma  acusada  desconoce  los  artículos  51  y  58 de la Carta que, respectivamente,  consagran  el  derecho  a  la  vivienda  digna  y  la  garantía de la propiedad  privada,  pues  con  la  derogatoria contenida en ella,  “se  ha  excluido  del  ordenamiento  jurídico  una  importante  herramienta  para  materializar  en la práctica la protección a la  vivienda   digna  y  a  la  propiedad  privada…”.  Así  mismo  es apto el cargo esgrimido por violación  del   artículo   78   de   la   Carta,  conforme  al cual “(s)erán responsables,  de  acuerdo  con  la ley, quienes en la producción y en la comercialización de  bienes  y  servicios,  atenten  contra  la  salud,  la  seguridad  y el adecuado  aprovisionamiento  a  consumidores  y  usuarios.”  A  juicio  de  los actores, la vulneración de esta norma constitucional se produce  porque  se  crea  un  vacío  de  reglamentación que constituye un retroceso en  cuanto  a  la  garantía  jurídica  de  los consumidores y usuarios de vivienda  nueva.     

     

1. Las   dos  acusaciones  anteriores  se  construyen  sobre  la  misma  consideración:  que  la  derogatoria  de  la  obligación  de los vendedores de  vivienda  nueva de constituir una póliza que garantice la calidad y estabilidad  de  la  misma  constituye un  retroceso  en  materia de protección de un derecho económico y social, cual es  el  derecho  a  la  vivienda  digna.  A    diferencia    de    los    cargos    anteriores,   esta  acusación  no se funda en razones de  hecho  (el  frecuente  incumplimiento  de  los constructores y sus argucias para  evadir  la responsabilidad), sino que parte de un alcance normativo que, como se  vio  anteriormente,  está realmente presente en la norma acusada: el de derogar  la  exigencia  de  constituir  la  póliza (la derogación es consecuencia de la  subrogación  de  la norma antigua, como arriba se dejó explicado). Desde estos  dos      puntos      de      vista,      el      cargo      es      “cierto”30      y      “pertinente”31.     

Estos  cargos  también  son  “específicos”,  porque  definen  con  claridad  la  manera  como la disposición acusada desconoce la Carta Política:  en  efecto,  la demanda explica que la eliminación de la obligación de otorgar  la  póliza es un retroceso en materia de protección de un derecho económico y  social,  cual  es  la  vivienda digna.  Finalmente, se trata de acusaciones  “suficientes”  en cuanto  prima  facie  despiertan una  duda   sobre   la   constitucionalidad   de   la   norma   impugnada32, por cuanto  la  Corte  ha vertido una doctrina relativa a la no regresividad de los derechos  sociales,   entre   ellos   la  vivienda  digna.    

Por todo lo anterior, los cargos esgrimidos  por  violación  de los artículos 51, 58 y 78 de la Constitución Política, en  principio,  resultan  aptos  para  propiciar  el  juicio  de constitucionalidad.   

2.5.6.  La  demanda  plantea  una  omisión  legislativa relativa.   

2.5.6.1.  Como  se  explicó,   los  cargos  de  la demanda que  en principio han   

sido estimados aptos se  edifican sobre  la  consideración  según la cual la no exigencia legal actual de la póliza de  estabilidad  y  calidad  de la vivienda nueva implica un retroceso en materia de  protección  de  derechos  que  desconoce  varias  normas constitucionales. Así  pues,  la acusación reposa en la no existencia actual de una disposición legal  que  exija  tal  garantía.  Se trata, por lo tanto, de una demanda por omisión  legislativa.33   

Por  razones  lógicas  la  Corte  analizó  inicialmente  si  era  cierto  el  presupuesto  sobre  el  que  se  construye la  acusación,  esto es la inexistencia actual de norma legal que ordene constituir  la  póliza  de  calidad  y  estabilidad  de la vivienda nueva. Este estudio era  necesario  para,  en  un segundo momento, entrar a analizar si las razones de la  demanda  eran  aptas para propiciar el examen de constitucionalidad, encontrando  que  en  efecto lo eran. Ahora, en un tercer momento, debe la Corte verificar si  la  demanda,  en  cuanto plantea una omisión legislativa, cumple los requisitos  jurisprudencialmente  decantados  que  determinan  la aptitud sustancial de este  tipo de acusaciones. Pasa la Sala a hacer ese estudio.    

2.5.6.2.   La  jurisprudencia sentada por la Corte ha explicado que existen dos   

tipos  de omisiones legislativas: en primer  lugar,  la  omisión  legislativa relativa, que se presenta cuando el legislador  incumple  una  obligación  derivada  de la Constitución, que le impone adoptar  determinada  norma  legal; en efecto, al respecto esta Corporación ha dicho que  este  tipo  de  omisión  “está  ligado,  cuando se  configura,  a  una  “obligación  de  hacer”, que supuestamente el Constituyente  consagró  a  cargo  del  legislador,  el cual sin que medie motivo razonable se  abstiene  de  cumplirla, incurriendo con su actitud negativa en una violación a  la  Carta”34. Este tipo de omisión, según la Corte,  implica:   

“  (i)  que  exista  una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la  misma  excluya  de  sus  consecuencias  jurídicas  aquellos  casos que, por ser  asimilables,  tenían  que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o  que  el  precepto  omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con  la  Constitución,  resulta  esencial  para  armonizar  el  texto  legal con los  mandatos  de  la  Carta;  (iii)  que  la  exclusión de los casos o ingredientes  carezca   de   un   principio  de  razón  suficiente;  (iv)  que  la  falta  de  justificación  y  objetividad genere para los casos excluidos de la regulación  legal  una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las  consecuencias  de  la norma; y (v) que la omisión sea  el     resultado     del     incumplimiento    de    un    deber    específico     impuesto    por    el  constituyente      al      legislador.35”  36.  (Subrayas y negrillas fuera del original)   

Ahora  bien,  la  demanda  por  el cargo de  omisión     legislativa    relativa    exige    al    actor    cumplir    estos  requisitos:   

“La Corte ha sostenido que la prosperidad  del   examen  de  constitucionalidad  de  una  norma,  por  haber  incurrido  el  legislador  en  una omisión legislativa relativa, supone el cumplimiento de dos  requisitos,  a  saber: (i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia  de  una  norma  frente  a  la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe  excluir  un  ingrediente,  condición  normativa  o consecuencia jurídica que a  partir  de un análisis inicial o de una visión global de su contenido, permita  concluir  que  su  consagración normativa resulta esencial e indispensable para  armonizar    el    texto    legal    con    los    mandatos    de    la    Carta  Fundamental.”     37   

Del anterior recuento destaca ahora la Corte  que  la  omisión  legislativa  relativa  se  presenta  cuando  el legislador ha  omitido  el  deber constitucional de adoptar una determinada disposición legal.  Por  lo  tanto,  la  demanda  por  omisión  legislativa relativa exige al actor  demostrar  la  existencia  de ese deber constitucional de legislar adoptando una  norma específica, supuestamente exigida por el constituyente.   

     

1. En  segundo  lugar,  existe también la llamada omisión legislativa  absoluta,  que  se  presenta  en  caso  de  falta absoluta de regulación legal,  cuando  no  pesa  sobre  el  legislador  el deber constitucional de proferir una  determinada  norma.  La  Corte  ha  dicho que no es posible demandar la omisión  legislativa  absoluta, porque  el  juicio de constitucionalidad esencialmente consiste en la comparación entre  dos  textos  normativos, uno de rango legal y otro constitucional, de manera que  la   inexistencia   del   primero  lógicamente  impide  adelantar  tal  proceso  comparativo  propio del control abstracto de constitucionalidad de las leyes. En  efecto,  sobre  este  asunto la Corte ha vertido las siguientes consideraciones:     

“Tratándose de  la  omisión  absoluta, es claro que el órgano de control carece de competencia  para  emitir  pronunciamiento  de fondo, pues la misma  comporta  una  ausencia total e íntegra de normatividad que, en cualquier caso,  impide  una  confrontación  material, objetiva y verificable con el texto de la  Carta    Política,    aspecto    que    resulta   relevante   al   proceso   de  constitucionalidad,  en  cuanto responde a la técnica a partir de la cual éste  último  se  edifica,  configura y desarrolla. Si no ha sido expedida una ley en  sentido  formal  y material, no puede hablarse de un cotejo entre normas legales  y  el  texto  de  la  Constitución  Política  y, de contera, no es posible que  prospere  el  reproche  que  por  omisión  se  formula  ante  este organismo de  control.”38 (Negrillas fuera el original)   

Explicando  más  profundamente las razones  por   la   cuales  procede  la  demanda  de  inconstitucionalidad  por  omisión  legislativa  relativa, pero no prospera cuando la omisión es absoluta, la Corte  ha vertido los siguientes conceptos:   

“   (…)   De   manera   general,  la  jurisprudencia  de  esta  Corte  ha  admitido  que  también  la inactividad del  legislador,  en  lo  que corresponde al cumplimiento y desarrollo de la función  legislativa,  puede  afectar o desconocer derechos y garantías superiores, y en  esa  medida,  ser  objeto  de  control  jurisdiccional por la vía de la acción  pública  de  inconstitucionalidad. En estos casos, la presunta infracción a la  Carta  proviene,  no  del  derecho  positivo  preexistente – fruto de la acción  legislativa  ordinaria  o  especial-  como  es  lo  común,  sino de la falta de  regulación  normativa  en torno a materias constitucionales sobre las cuales el  Congreso   tiene   asignada   una   específica   y   concreta   obligación  de  hacer.   

“No  obstante  lo anterior, en  procura de respetar la autonomía e independencia del Congreso,  y  de precisar lo que constituye el propio ámbito de  competencia  funcional  de  este  tribunal,  la misma  jurisprudencia  ha  aceptado que no toda inactividad legislativa puede someterse  al  trámite  del  control constitucional. Así, desde  una  perspectiva  eminentemente  finalista,  la Corte ha señalado que cuando se  cuestiona  la legitimidad de la actividad congresional por incurrir en presuntas  conductas     omisivas,     el     análisis    de  constitucionalidad  sólo  tiene  lugar, sí y sólo sí, cuando la omisión que  se  ataca  es  por  esencia  relativa  o  parcial  y  en  ningún caso absoluta.   

“Tratándose de la omisión absoluta, es  claro   que   el   órgano   de   control  carece  de  competencia  para  emitir  pronunciamiento  de  fondo, pues la misma comporta una ausencia total e íntegra  de  normatividad  que,  en  cualquier  caso, impide una confrontación material,  objetiva  y  verificable con el texto de la Carta Política, aspecto que resulta  relevante  al  proceso de constitucionalidad, en cuanto responde a la técnica a  partir    de    la    cual    éste    último    se    edifica,   configura   y  desarrolla.(…)   

“Por  el  contrario,  en  el  caso  de  la  llamada  omisión  relativa o parcial,   la   competencia  de  la  Corte  Constitucional  para  proferir  decisión  de  fondo  está  plenamente  justificada,  pues aquella se  edifica sobre una acción normativa del legislador, específica  y  concreta,  de  la  que éste ha excluido determinado ingrediente o condición  jurídica  que  resulta  imprescindible  a  la materia allí tratada,  o  que  habiéndolo  incluido,  termina  por  ser insuficiente e  incompleto  frente  a  ciertas situaciones que también se han debido integrar a  sus     presupuestos     fácticos.     (…)”.39         (Negrillas fuera del original)   

     

1. En  el  presente caso, como se expresó, la demanda se edifica sobre  una  supuesta  omisión legislativa. En efecto, para los ciudadanos demandantes,  lo  que  produce  la  inconstitucionalidad  que  alegan  es  la exclusión de la  previsión  legal  de  constituir  la  póliza  de  estabilidad  y calidad de la  vivienda,  por  obra de la subrogación dispuesta en la norma acusada. Es decir,  la  norma  demandada  sería  inconstitucional no por lo que ahora expresa, sino  porque  no contiene la previsión que antes contemplaba referente a la exigencia  de la mencionada póliza.     

La  Corte  recuerda  que  cuando  el vacío  legislativo   que   denuncia  una  demanda  es  producto  de  la  derogación  o  subrogación  de  una  norma  antigua, y la acusación se dirige en contra de la  disposición  legal  nueva  que produce ese efecto, como sucede en este caso, la  jurisprudencia  ha  explicado  que  la pretensión de inconstitucionalidad de la  norma  derogatoria  debe  estar  orientada  a  mostrar  que  la supresión de un  determinado   contenido   normativo   produce   un   resultado  contrario  a  la  Constitución.   Y   que  en  este  caso,  debe  el  actor  observar    “los   requisitos   generales   de  procedibilidad  de  las  demandas  de inconstitucionalidad, incluidos los que se  predican  en  materia  de  omisiones legislativas”40,  es  decir, debe demostrar que se trata de una omisión  relativa y no absoluta.   

Al respecto, observa la Corte que si bien la  demanda  no  contiene  una  argumentación específicamente dirigida a demostrar  que  el  vacío  normativo  que  se denuncia constituye una omisión legislativa  relativa,   sí   explica   que   la   inconstitucionalidad  se  derivaría  del  “retroceso” en materia de  protección  de  los derechos a la vivienda digna y a la propiedad, y que con la  derogación   de   la   obligación  de  constituir  la  póliza  se   “ha   excluido   del   ordenamiento  jurídico  una  importante  herramienta  para  materializar  en  la práctica la  protección  a  la  vivienda  digna  y  a  la  propiedad privada”.  Esta argumentación lleva implícita la  consideración  según  la cual al legislador le estaba vedado ese retroceso, es  decir,  que  el  Congreso  de la República tenía la obligación de mantener la  exigencia  de  la  póliza,  por  lo  cual  no  podía  excluir  esta condición  jurídica  que  resultaba  imprescindible  a  la  materia tratada, relativa a la  “calidad   de   la  vivienda  de  interés  social,  especialmente  en  cuanto  a  espacio,  servicios  públicos y estabilidad de la  vivienda.”   

Lo anterior, a juicio de la Sala, constituye  una  clásica demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa,  aunque  en el libelo no se diga expresamente. Así, en aplicación del principio  pro      actione41,  procederá  a  examinarla.   

2.5.7. El derecho a  la   vivienda   digna.   Naturaleza  jurídica  y  contenido  de  este  derecho.   

2.5.7.1.      De    conformidad    con    lo   prescrito     el      artículo      51      de     la   Carta:   

“Todos  los  colombianos  tienen  derecho a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones  necesarias  para  hacer efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de  interés  social, sistemas adecuados de financiación a  largo   plazo   y  formas  asociativas  de  ejecución  de  estos  programas  de  vivienda.”(Negrillas y subrayas fuera del original).   

La  ubicación de esta norma superior en el  Capítulo  2  del  Título  I  de  la Constitución, relativo a los “derechos   sociales,   económicos   y  culturales”,  no  deja  duda  acerca  de la naturaleza  del derecho en cuestión. En cuanto a su contenido, la  misma  norma  constitucional  prescribe que el Estado tiene ciertas obligaciones  en  la   materia,  como  fijar  las  condiciones  necesarias  para  hacerlo  efectivo,  promover  planes  de vivienda de interés social y sistemas adecuados  de  financiación  a  largo plazo, así como formas asociativas de ejecución de  los  mismos. No obstante, la jurisprudencia ha indicado que estas obligaciones a  cargo  del  Estado,  expresamente señaladas por el artículo 51 superior,   no agotan el contenido del derecho.   

Ciertamente, para precisar el contenido del  derecho  a  la  vivienda  digna,  la  Corte,  tomando pie en lo prescrito por el  artículo   93   de   la   Constitución  Política42   

, ha acudido a los tratados internacionales  de   derechos   humanos   suscritos  y  ratificados  por  el  Estado  colombiano  relacionados  con  la  materia, en particular el Pacto Internacional de Derechos  Económicos  Sociales  y  Culturales,  y  a las interpretaciones que de éste ha  hecho  su  órgano  autorizado:  el  Comité de Derechos Económicos, Sociales y  Culturales     de     las     Naciones    Unidas.43   

     

1. El   Pacto   Internacional   de   Derechos  Económicos  Sociales  y  Culturales  (en  adelante  PIDESC)  en  su  artículo 11 indica que “Los  Estados  Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de  toda  persona  a  un  nivel  de  vida  adecuado  para  sí y su familia, incluso  alimentación,       vestido      y      vivienda  adecuados,  y a una mejora continua de las condiciones  de  existencia.  Los  Estados Partes tomarán medidas  apropiadas   para   asegurar   la   efectividad   de   este  derecho,   reconociendo  a  este  efecto  la  importancia  esencial  de  la  cooperación  internacional  fundada en el libre consentimiento”. (Negrillas y  subrayas fuera del original).     

El Comité de Derechos Económicos, Sociales  y  Culturales  de las Naciones Unidas, en su Observación General No. 4, indicó  que     para     que    una    vivienda    pueda    considerarse    “adecuada”   en   los  términos  del  PIDESC, es necesario lo siguiente:   

“7.            En  opinión  del  Comité,  el  derecho  a  la  vivienda  no  se  debe  interpretar  en  un  sentido  estricto o  restrictivo  que  lo  equipare,  por ejemplo, con el cobijo que resulta del mero  hecho  de  tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere exclusivamente  como  una  comodidad.   Debe considerarse más bien como el derecho a vivir  en  seguridad,  paz  y  dignidad  en  alguna parte.  Y así debe ser por lo  menos  por  dos  razones.   En primer lugar, el derecho a la vivienda está  vinculado  por  entero a otros derechos humanos y a los principios fundamentales  que  sirven  de  premisas al Pacto.  Así pues, “la dignidad inherente a la  persona  humana”, de la que se dice que se derivan los derechos del Pacto, exige  que  el  término  “vivienda”  se  interprete  en un sentido que tenga en cuenta  otras  diversas  consideraciones,  y principalmente que el derecho a la vivienda  se  debe  garantizar  a  todos,  sean  cuales  fueren sus ingresos o su acceso a  recursos  económicos.   En  segundo  lugar, la referencia que figura en el  párrafo 1  del  artículo 11  no  se  debe  entender en sentido de vivienda a  secas,  sino  de  vivienda  adecuada.   Como han reconocido la Comisión de  Asentamientos  Humanos  y  la Estrategia Mundial de Vivienda hasta el Año 2000  en   su  párrafo 5:  “el  concepto  de  “vivienda  adecuada”…  significa  disponer  de  un lugar donde  poderse     aislar    si    se    desea,    espacio    adecuado,    seguridad   adecuada,   iluminación  y  ventilación  adecuadas,  una infraestructura básica  adecuada  y  una situación adecuada en relación con  el    trabajo    y    los   servicios   básicos,   todo   ello   a   un   costo  razonable”.   

“8.              Así  pues,  el  concepto  de  adecuación  es  particularmente  significativo en relación con el derecho a la  vivienda,  puesto  que  sirve  para  subrayar  una serie de factores que hay que  tener  en  cuenta  al  determinar  si  determinadas  formas de vivienda se puede  considerar   que   constituyen   una  “vivienda  adecuada”  a  los  efectos  del  Pacto.   Aun  cuando la adecuación viene determinada en parte por factores  sociales,  económicos,  culturales,  climatológicos,  ecológicos  y  de  otra  índole,  el  Comité  considera  que,  aun así, es posible identificar algunos  aspectos  de  ese  derecho  que  deben  ser tenidos en cuenta a estos efectos en  cualquier   contexto   determinado.    Entre   esos  aspectos  figuran  los  siguientes:   

a)             Seguridad    jurídica    de    la  tenencia.   La  tenencia  adopta  una  variedad de formas, como el alquiler  (público  y  privado),  la  vivienda en cooperativa, el arriendo, la ocupación  por  el  propietario,  la vivienda de emergencia y los asentamientos informales,  incluida  la  ocupación  de tierra o propiedad.  Sea cual fuere el tipo de  tenencia,  todas  las  personas  deben  gozar  de  cierto  grado de seguridad de  tenencia  que  les  garantice  una  protección  legal  contra  el desahucio, el  hostigamiento  u  otras  amenazas.   Por consiguiente,  los Estados Partes  deben  adoptar  inmediatamente  medidas destinadas a conferir seguridad legal de  tenencia  a  las  personas  y  los  hogares que en la actualidad carezcan de esa  protección    consultando    verdaderamente    a    las   personas   y   grupos  afectados.   

c)          Gastos  soportables.   Los  gastos  personales  o  del  hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que  no  impidiera  ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades  básicas.   Los  Estados  Partes  deberían adoptar medidas para garantizar  que  el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con  los  niveles  de  ingreso.  Los Estados Partes deberían crear subsidios de  vivienda  para  los  que  no  pueden  costearse una vivienda, así como formas y  niveles  de  financiación  que  correspondan adecuadamente a las necesidades de  vivienda.   De conformidad  con  el principio de la posibilidad de costear  la  vivienda,  se debería proteger por medios adecuados a los inquilinos contra  niveles   o   aumentos   desproporcionados   de  los  alquileres.   En las  sociedades  en  que los materiales naturales constituyen las principales fuentes  de  material  de construcción de vivienda, los Estados Partes deberían adoptar  medidas para garantizar la disponibilidad de esos materiales.   

d)           Habitabilidad.    Una   vivienda  adecuada  debe ser habitable, en sentido de poder ofrecer espacio adecuado a sus  ocupantes  y  de  protegerlos  del  frío,  la  humedad, el calor, la lluvia, el  viento  u  otras  amenazas para la salud, de riesgos estructurales y de vectores  de  enfermedad.   Debe  garantizar  también  la  seguridad  física de los  ocupantes.   El  Comité  exhorta  a los Estados  Partes   a   que   apliquen   ampliamente   los  Principios  de  Higiene  de  la  Viviendai  preparados  por la OMS, que consideran la vivienda como el factor  ambiental  que  con  más  frecuencia  está relacionado con las condiciones que  favorecen  las  enfermedades  en  los  análisis epidemiológicos; dicho de otro  modo,  que  una vivienda y unas condiciones de vida inadecuadas y deficientes se  asocian    invariablemente    a tasas   de   mortalidad   y   morbilidad   más  elevadas.   

e)            Asequibilidad.    La   vivienda  adecuada   debe   ser   asequible   a   los   que   tengan  derecho.   Debe  concederse a los grupos en  situación  de  desventaja un acceso pleno y sostenible a los recursos adecuados  para  conseguir  una  vivienda.   Debería  garantizarse  cierto  grado  de  consideración   prioritaria   en   la  esfera  de  la  vivienda  a  los  grupos  desfavorecidos como las personas de edad, los niños,  los   incapacitados  físicos,  los  enfermos  terminales,  los  individuos  VIH  positivos,  las  personas  con  problemas  médicos  persistentes,  los enfermos  mentales,  las víctimas de desastres naturales, las personas que viven en zonas  en  que suelen producirse desastres, y otros grupos de personas.  Tanto las  disposiciones  como  la  política en materia de vivienda deben tener plenamente  en  cuenta  las  necesidades  especiales de esos grupos.  En muchos Estados  Partes,  el  mayor  acceso  a  la  tierra  por sectores desprovistos de tierra o  empobrecidos  de  la  sociedad,  debería  ser  el  centro  del  objetivo  de la  política.   Los Estados  deben asumir obligaciones apreciables destinadas  a  apoyar  el  derecho  de todos a un lugar seguro para vivir en paz y dignidad,  incluido el acceso a la tierra como derecho.   

f)          Lugar.   La vivienda adecuada debe  encontrarse  en  un  lugar  que  permita el acceso a las opciones de empleo, los  servicios  de  atención de la salud, centros de atención para niños, escuelas  y  otros  servicios  sociales.   Esto es particularmente cierto en ciudades  grandes  y zonas rurales donde los costos temporales y financieros para llegar a  los  lugares  de trabajo y volver de ellos puede imponer exigencias excesivas en  los  presupuestos de las familias pobres.  De manera semejante, la vivienda  no  debe  construirse  en  lugares contaminados ni en la proximidad inmediata de  fuentes   de   contaminación  que  amenazan  el  derecho  a  la  salud  de  los  habitantes.   

g)          Adecuación cultural.  La manera en  que  se  construye la vivienda, los materiales de construcción utilizados y las  políticas  en  que  se  apoyan deben permitir adecuadamente la expresión de la  identidad  cultural  y  la  diversidad  de  la  vivienda.   Las actividades  vinculadas  al  desarrollo o la modernización en la esfera de la vivienda deben  velar  por que no se sacrifiquen las dimensiones culturales de la vivienda y por  que     se     aseguren,    entre    otros,    los    servicios    tecnológicos  modernos.”(Negrillas y subrayas fuera del original)   

2.5.7.3   De  los   apartes   trascritos   de  la  Observación  General  N°  4  del  Comité   

de   Derechos   Económicos,  Sociales  y  Culturales  de las Naciones Unidas, la Corte destaca los siguientes que resultan  importantes  para  efectos  de  resolver  el  problema  jurídico que plantea el  presente proceso:   

a)  El  contenido del derecho a la vivienda  digna  abarca  las condiciones de habitabilidad de la vivienda, que consisten en  que  ella  pueda  “ofrecer  espacio  adecuado  a sus  ocupantes  y  de  protegerlos  del  frío,  la  humedad,  el  calor,  la lluvia, el viento u otras amenazas  para  la salud, de riesgos estructurales y de vectores de  enfermedad.    Debe   garantizar  también  la  seguridad  física  de  los  ocupantes.”44      (Negrillas     fuera     el  original)   

b) En relación con  la  habitabilidad  de  la  vivienda digna,  los Estados miembros del PIDESC tienen la  obligación  de  adoptar  “medidas  apropiadas  para  asegurar   la   efectividad  de  este  derecho”,  de  conformidad   con   lo   que  al  respecto  indica  el  artículo  11  de  dicho  Pacto.45   

c)  La  garantía  de  asequibilidad  de la  vivienda  digna  exige  que  se  conceda “a  los  grupos  en  situación  de  desventaja  un acceso pleno y  sostenible  a los recursos adecuados para conseguir una vivienda.  Debería  garantizarse  cierto  grado  de  consideración  prioritaria  en la esfera de la  vivienda    a    los   grupos   desfavorecidos”.46         (Negrillas fuera del original).   

     

1. De  otro  lado,   debe  recordarse que  en distintas   oportunidades  la     

jurisprudencia  de  esta Corporación se ha  referido  a  la  naturaleza  y  al  alcance  del derecho a la vivienda digna. Al  respecto,  aunque  ha  reconocido  que conforme a la Constitución, prima   facie,  se  trata  de  un  derecho  económico  y  social,  por  ende  de naturaleza prestacional y progresiva, cuyo  contenido   debe   ser   definido   legalmente   según   políticas   públicas  democráticamente  adoptadas,  ha señalado que en ciertos casos algunas facetas  de   la   vivienda  digna  alcanzan  la  categoría  de  derechos  fundamentales  subjetivos.  Tal  sucede,  por ejemplo, en aquellos casos concretos “en  los  cuales  las  autoridades  estatales  han  incumplido sus  obligaciones  de  respeto  y  garantía  y han afectado el derecho a la vivienda  digna,  el  cual  en  estos  casos  adquiere  la configuración de un derecho de  defensa  frente  a  injerencias  arbitrarias  de  las autoridades estatales o de  particulares47.”48         Así  mismo,  ha  sostenido  la  Corte que respecto de la población  desplazada  el  derecho  a la vivienda digna adquiere un carácter fundamental y  no  solamente  prestacional, “en tanto ha tenido que  abandonar  sus viviendas y propiedades en su lugar de origen, y se enfrenta a la  imposibilidad  de  acceder  a  viviendas adecuadas en los lugares de arribo, por  carecer  de  recursos  económicos,  empleos  estables,  entre  otros  factores,  requieren  la  satisfacción de este derecho a fin de lograra la realización de  otros  derechos  como  la  salud,  la  integridad  física,  el  mínimo  vital,  etc.”49  Así,  tratando  de concretar los casos en los cuales el derecho a  la  vivienda  digna  podría  ser  considerado  como  derecho fundamental, en la  Sentencia        T-1318        de        200550, la Corte sostuvo que podía  ser  protegido  puede  ser protegido mediante tutela cuando operara el factor de  conexidad51   o   se  afectara  el  mínimo  vital52.   

En  el  mismo  orden  de ideas, la Corte ha  estimado  que una vez han sido definidas las políticas públicas relativas a la  vivienda   digna,   las   garantías  jurídicamente  reconocidas  adquieren  un  carácter  ius fundamental. En  este  sentido  ha  explicado  que  “una vez definidas  tales  políticas  públicas  por  los  órganos con competencia en esta esfera,  trátese  del poder legislativo o de la administración en sus distintos niveles  territoriales,   se   pueden   constituir   derechos  subjetivos   de   carácter   iusfundamental  susceptibles  de  protección  por  intermedio  de  la  acción  de tutela. Se trata de las  obligaciones  que  el  citado  precepto  constitucional (Art. 51 C.P.) radica en  cabeza  del Estado colombiano in genere, que para hacerse efectivas requieren el  concurso  de  los distintos poderes públicos, tales como fijar condiciones para  hacer  realidad el derecho; la promoción de planes para atender a la población  más  pobre; el diseño de sistemas de financiación adecuados; la promoción de  ciertas   formas   de  ejecución  de  los  planes  de  vivienda.”53 (Paréntesis y negrillas fuera del original).   

En   conclusión,  de  la  jurisprudencia  constitucional    concerniente   a   la   naturaleza   y   contenido  del  derecho  a  la  vivienda  digna  se  desprende  que  aunque  en  principio  se  trata  de  un derecho prestacional de  desarrollo  progresivo, en ciertas circunstancias puede adquirir el carácter de  derecho  fundamental,  como  sucede  en  el caso de la población desplazada. En  otros  casos,  las garantías jurídicamente definidas a través de la adopción  de  políticas  públicas  en materia de vivienda digna también pueden erigirse  en derechos subjetivos de carácter fundamental.   

      

1. El  principio  de  progresividad  de  los  derechos  sociales  y  la  garantía de no regresividad de los mismos.     

2.5.8.1.   Esta   Corporación   ha   desarrollado   una  clara  línea  jurisprudencial   

relativa  al  deber  estatal  de desarrollo  progresivo   de   los   derechos  sociales  y  a  la  prohibición  prima   facie   de   retrocesos  en  esta  materia.  Esta  doctrina fue  expuesta  con claridad en la Sentencia C-038 de 200454,  en  donde, refiriéndose a  las   garantías   mínimas   en   materia   laboral,  la  Corte  sostuvo que los principios constitucionales  del  trabajo  y  el  respeto  de los derechos adquiridos no eran los únicos que  limitaban  la  libertad  de  configuración del legislador cuando adelantaba una  reforma   laboral,   pues   existía   la   obligación  del  Estado  de  garantizar  no  sólo  esos mínimos  constitucionales,  sino  también  de desarrollar progresivamente la protección  del  trabajo,  a fin de lograr la plena realización de ese derecho. Explicó el  fallo  que  en  cuanto  el  trabajo  era  no  sólo un derecho fundamental, sino  también  uno  de  carácter social, que como tal tenía unos contenidos legales  mínimos,  era un derecho de desarrollo progresivo al cual le eran aplicables el  PIDESC    y   el   Protocolo   de   San   Salvador55   

,  que prescribían el deber de los Estados  de   adoptar   las  |medidas  apropiadas,  hasta  el  máximo  de  los  recursos  disponibles, para lograr progresivamente su plena efectividad.   

Sostuvo  además la Corte en esta ocasión,  que  el  mandato  de progresividad implicaba que “una  vez  alcanzado  un  determinado  nivel  de  protección,  la  amplia libertad de  configuración   del   legislador   en   materia  de  derechos  sociales  se  ve  restringida,  al  menos  en  un  aspecto:  todo  retroceso  frente  al  nivel de  protección   alcanzado   es   constitucionalmente   problemático   puesto  que  precisamente  contradice  el  mandato  de  progresividad.  Ahora  bien, como los  Estados   pueden   enfrentar   dificultades,   que  pueden  hacer  imposible  el  mantenimiento  de  un  grado  de protección que había sido alcanzado, es obvio  que  la  prohibición  de los retrocesos no puede ser absoluta sino que debe ser  entendida  como  una  prohibición  prima  facie.  Esto significa que, como esta  Corte  ya  lo  había  señalado,  un  retroceso  debe  presumirse  en principio  inconstitucional,  pero  puede  ser justificable, y por ello está sometido a un  control   judicial   más   severo.  Para  que  pueda  ser  constitucional,  las  autoridades  tienen  que  demostrar  que  existen  imperiosas  razones que hacen  necesario    ese    paso    regresivo   en   el   desarrollo   de   un   derecho  social…”.   

2.5.8.2.   Más    adelante,    en  la  Sentencia  T-1318  de  2005  56 -antes   citada y    

referente  concretamente  al derecho a la  vivienda  digna-,  la  Corte  se  refirió a las fuentes normativas relativas al  principio  de  progresividad  de  los  derechos  sociales  y  la garantía de no  regresividad  de  los  mismos, y al respecto señaló que de conformidad con los  mandatos  constitucionales  y  con  los  compromisos  internacionales del Estado  colombiano,  éste  tenía  la  obligación  efectiva  de  adoptar  medidas para  satisfacer  los  derechos  de  esta  naturaleza.  Al  respecto  recordó  que de  conformidad  con la Observación General No. 3 del Comité del Pacto de Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales,  las  obligaciones  contraídas  por  los  Estados  partes  del  PIDESC  se  dividen en obligaciones de comportamiento y en  obligaciones  de  resultado,  y  que  dentro  de  estas  últimas  se incluye la  obligación  de adoptar medidas para la progresiva satisfacción de los derechos  contemplados   en  el  Pacto,  es  decir,  el  mandato  de  progresividad  y  la  prohibición  de  medidas  regresivas  en la materia. Recordó también que así  había  sido  interpretado  por  el  Comité  de Derechos Económicos Sociales y  Culturales  al  precisar  el alcance del artículo 2.1. del Pacto, cuando había  dicho lo siguiente:   

“La principal obligación en lo que atañe  a  resultados  que  se refleja en el párrafo 1 del artículo 2 es la de adoptar  medidas  “para  lograr  progresivamente…  la plena efectividad de los derechos  reconocidos  [en  el  Pacto]”. La expresión “progresiva efectividad” se usa con  frecuencia   para  describir  la  intención  de  esta  frase.  El  concepto  de  progresiva  efectividad  constituye  un reconocimiento del hecho de que la plena  efectividad  de todos los derechos económicos, sociales y culturales en general  no  podrá  lograrse  en  un  breve  período  de  tiempo.  En  este sentido, la  obligación  difiere de manera importante de la que figura en el artículo 2 del  Pacto   Internacional   de   Derechos  Civiles  y  Políticos  e  incorpora  una  obligación  inmediata  de respetar y garantizar todos los derechos pertinentes.  Sin  embargo,  el  hecho de que la efectividad a lo largo del tiempo, o en otras  palabras  progresivamente,  se  prevea  en  relación  con  el Pacto no se ha de  interpretar  equivocadamente  como  que priva a la obligación de todo contenido  significativo.  Por  una  parte,  se  requiere  un  dispositivo  de flexibilidad  necesaria  que  refleje  las  realidades  del  mundo real y las dificultades que  implica  para  cada  país  el  asegurar  la  plena  efectividad de los derechos  económicos,  sociales y culturales. Por otra parte, la frase debe interpretarse  a  la  luz del objetivo general, en realidad la razón de ser, del Pacto, que es  establecer  claras  obligaciones para los Estados Partes con respecto a la plena  efectividad  de  los  derechos de que se trata. Este impone así una obligación  de  proceder  lo  más  expedita  y  eficazmente  posible con miras a lograr ese  objetivo.  Además,  todas  las  medidas de carácter  deliberadamente  retroactivo  en este aspecto requerirán la consideración más  cuidadosa  y  deberán  justificarse plenamente por referencia a la totalidad de  los  derechos  previstos  en el Pacto y en el contexto del aprovechamiento pleno  del  máximo  de  los  recursos  de  que se disponga”  (Negrillas    fuera    del    texto   original)   57.   

2.5.8.3.   Recientemente,   en  la  Sentencia  C-507  de  200858,    la   Corte   hizo   un   

recuento  de  la  posición jurisprudencial  relativa  al  principio de progresividad de los derechos sociales y la garantía  de  no regresividad de los mismos, y al respecto recordó que la prohibición de  regresividad  ha  sido  explicada en múltiples decisiones de esta Corporación,  así:  “En algunas de ellas la Corte se ha referido a  la  prohibición de regresividad por la disminución del radio de protección de  un  derecho  social.  En otras, se ha referido a la violación de esta garantía  constitucional,  por  la disminución de los recursos públicos invertidos en la  satisfacción     de     un     derecho    social59  o  el aumento significativo  del  costo para la persona de escasos recursos que esta en proceso de acceder al  derecho60.  En  otro  tipo de decisiones la Corte ha reiterado la aplicación  del  principio  de  progresividad  y  la  prohibición de regresividad cuando se  está  frente  a sectores especialmente vulnerables de la población61.   

“Como   lo   ha   señalado  la  Corte,  cuando  una  norma  retrocede, por cualquier vía, el  nivel  de  satisfacción  de  un  derecho social, inmediatamente debe presumirse  inconstitucional.  Sin  embargo,  esta  presunción admite, prueba en contrario.  En   este  sentido  la  Corte  ha  señalado  que  la  prohibición  de  regresividad  es  apenas  una  prohibición  prima  facie y no  absoluta62.  Lo  anterior  significa que cuando el Estado ha obtenido un mayor  nivel   de  satisfacción  de  derechos  sociales,  la  decisión  política  de  disminuir  el  alcance  de  la  protección  debe  contar con una justificación  suficiente   para   superar   la  prohibición  de  regresividad.”  (Negrillas y subrayas fuera del original)   

Con  base  en  los  anteriores lineamientos  jurisprudenciales,  pasa la Corte ha estudiar el problema jurídico propuesto en  la  presente demanda de inconstitucionalidad, relativo a si la derogación de la  obligación  de  los  vendedores  de  vivienda nueva de constituir la póliza de  estabilidad        y        calidad        significa       un       “retroceso”  en materia de protección  del  derecho  a  la  vivienda  digna,  que implica la inconstitucionalidad de la  disposición  por vulneración de los artículos 51, 58 y 78 de la Constitución  Política.    

              

     

1. La  póliza  de  estabilidad  y  calidad  de la vivienda de interés  social  como  un  progreso  en el ámbito de garantía del derecho a la vivienda  digna. Regresividad de la norma derogatoria.     

     

1. Como  se dijo anteriormente, la obligación de constituir la póliza  de  estabilidad y calidad de la vivienda nueva fue consagrada en el artículo 64  de la Ley 9ª  de 1989 en los siguientes términos:     

“Artículo  64º.    Todo  vendedor  de vivienda nueva estará obligado a constituir una  póliza   para   garantizar   la   estabilidad   y   la   buena  calidad  de  la  vivienda.  El  notario público ante quien se efectúe  la  venta  exigirá  la  protocolización  de  una  copia  de  la  póliza en la  escritura  correspondiente.”  (Negrillas  y subrayas  fuera del original)   

Posteriormente el Congreso Nacional expidió  la  Ley  3ª  de  1991,  cuyo  artículo 40, aquí acusado, subrogó la anterior  disposición,  es  decir  la  reemplazó  por  otra nueva, que al no contener la  misma  prescripción,  implicó  la  derogatoria  de  la referida obligación de  constituir tal garantía.   

Ahora  bien,  a  juicio  de  la  Corte,  la  obligación  de los vendedores de constituir la póliza de calidad y estabilidad  de  la  vivienda  nueva  se erigía en una medida legal que sin duda ampliaba el  espectro  de  protección  del  derecho a la vivienda digna, especialmente en lo  que  se  refiere  a  las  condiciones  de habitabilidad de la misma.  Estas condiciones, como ha sido definido  por  el  Comité del  PIDESC, y según antes se estudió, entre otras cosas  consisten   en  que  la  vivienda  pueda  proteger  contra  las  “amenazas  para  la  salud, de riesgos estructurales y de vectores de  enfermedad.”     63         Además,  la  vivienda  digna  debe   “garantizar  también  la  seguridad  física de los  ocupantes.”64     Y    según    también    se  explicó,   los   Estados  miembros   del   PIDESC   tienen   la   obligación   de   adoptar  “medidas   apropiadas   para   asegurar  la  efectividad  de  este  derecho”,  de  conformidad  con  lo  que al respecto  indica el artículo 11 de dicho Pacto.   

Ahora bien, la norma contenida en el antiguo  artículo  64  de la Ley 9ª  de 1989 constituía una medida apropiada para  proteger  el derecho de los adquirentes de vivienda nueva a que ésta fuera apta  para   proteger   su  seguridad  física  y  su  salud  frente  a  las  amenazas  estructurales  del  inmueble.  Ciertamente,  la  posibilidad  de  demandar  a la  compañía  de  seguros  emisora  de  la  póliza,  y  no  exclusivamente  a los  vendedores  de  la vivienda nueva, significaba una seguridad adicional en cuanto  a  la  efectividad  de  este  derecho  en  caso  de afectación estructural o de  deficiencias  de  calidad del inmueble, porque las compañías de seguros están  sujetas  a  una  reglamentación dirigida a garantizar márgenes de solidez y de  solvencia  que  les  permiten  responder  por  sus  obligaciones  frente  a  los  asegurados  ante  la  verificación  de  los riesgos que amparan, lo que aumenta  considerablemente  las  posibilidades  de lograr la reparación del daño que se  ocasiona  por  la  mencionada  afectación  de la vivienda nueva, cuando ella se  presenta.  Además,  la legislación contempla acciones judiciales expeditas que  favorecen   al   beneficiario   de   la   póliza,   permitiéndole  en  ciertas  circunstancias  demandar  por  la  vía  ejecutiva el pago de la indemnización,  cuando   ella   no   es   reconocida  al  momento  de  presentar  la  respectiva  reclamación65   

. Todo lo anterior representaba una ventaja  comparativa  frente  a  las  acciones  ordinarias  previstas  para  reclamar  la  responsabilidad  civil  contractual  de los vendedores de vivienda nueva, que se  traducía  en  una  mayor protección de los derechos de los adquirentes de esta  clase de inmuebles.     

Así, aunque el legislador ha previsto otras  formas  de  garantía  para los adquirentes de vivienda nueva, la obligación de  constituir  la  mencionada  póliza  implicaba  un  seguro  adicional  de enorme  importancia,  que  le  permitía al afectado por los daños estructurales lograr  la  reparación  pronta  de los mismos, para lo cual podía hacer efectiva dicha  garantía,  directamente ante la compañía de seguros mediante la reclamación,  o  posteriormente  a través de las acciones judiciales especialmente diseñadas  para esos efectos.    

Ciertamente,  existen  en  el  ordenamiento  otros  mecanismos  previstos  para  hacer  efectiva  la  responsabilidad  de los  vendedores  de  vivienda  nueva  frente  a  los adquirentes de la misma. En este  sentido  los  mismos  demandantes  citan las disposiciones del Código Civil que  exigen  a esos vendedores responder por los vicios  ocultos o redhibitorios  de      los      inmuebles      que     enajenan66   

.   Por   otro   lado,   algunos  de  los  intervinientes  recuerdan  que  existen otras disposiciones legales con el mismo  propósito  de proteger a los compradores de vivienda nueva, como por ejemplo la  Ley   400   de  1997,  por  la  cual  se  adoptan  normas  sobre  construcciones  sismo-resistentes.  También  mencionan  las  normas generales del Código Civil  referentes  a  la  responsabilidad de los constructores de inmuebles67   

, las del Código de Comercio concernientes  a         los         vicios         ocultos68   

,  y  las  que regulan la idoneidad para el  ejercicio    de   la   profesión   de   ingeniero69   o  arquitecto70.  De manera  especial,  algunos  de  los  ciudadanos que intervienen dentro del proceso, como  también  el  señor  Procurador,  destacan que a los distritos y municipios les  son  reconocidas por la misma Constitución Política competencias de vigilancia  y   control   sobre  la  actividad  de  construcción  de  inmuebles71   

, a fin de que la misma se ajuste a la ley y  a  las  demás  normas  que  la  rijan.  Así  mismo,  observa  la Corte que los  municipios   y   distritos  tienen  competencias  para  otorgar  licencias  para  adelantar  obras  de  construcción, ampliación, modificación y demolición de  edificaciones72.  Finalmente,  también  encuentra la Corte que para aquellos casos  que  inquietan  de  manera  especial  a  los  demandantes,  en  los  cuales  los  vendedores  de  vivienda  nueva  acuden  a  argucias como disolver y liquidar la  sociedad  que  enajenó  el inmueble para evadir su responsabilidad contractual,  el  artículo  207  de  la Ley 222 de 1995, independientemente del contenido del  contrato  social de que se trate, hace responsables a los socios que incurran en  violación  de  la  ley por la comisión de “actos de  defraudación”   frente   a   terceros.73   

     

1. Ahora      bien,      las    obligaciones   estatales   en   materia  de  protección  progresiva  de  los  derechos  económicos  sociales y culturales, como lo es el  derecho  a  la  vivienda  digna,  adquieren  una  relevancia  especial cuando la  titularidad  de  los  mismos está en cabeza de sujetos de especial protección.  En  tal  virtud,  en  relación  con  la calidad y la estabilidad de la vivienda  nueva  de interés social, el  cometido  estatal  de  salvaguardar  este  derecho cada vez de mejor forma, y de  evitar   retrocesos   en   los   estándares   alcanzados  de  reconocimiento  y  protección,  se  hace  aun  mayor. En efecto, como se vio, sobre este asunto el  Comité   del   PIDESC  ha  estimado  que  “debería  garantizarse  cierto  grado  de  consideración  prioritaria  en la esfera de la  vivienda    a    los   grupos   desfavorecidos”.74 Ha  añadido  que  a  los  Estados  corresponde  asegurar  “a  los grupos en situación de desventaja un acceso  pleno   y   sostenible   a   los   recursos   adecuados   para   conseguir   una  vivienda.”   Así  pues,  cuando  el  Congreso Nacional subrogó el  antiguo   artículo  64  de  la  Ley  9ª   de  1989,  que  prescribía  la  obligación  de  constituir la póliza de calidad y estabilidad de toda clase de  vivienda  nueva,  y  lo  reemplazó  por  el artículo 40 de la Ley 3ª de 1991,  aquí    demandado,    que    simplemente     dispone    que   “(e)l  Gobierno  Nacional  reglamentará  las  normas  mínimas de  calidad  de  la  vivienda de interés social, especialmente en cuanto a espacio,  servicios    públicos   y   estabilidad   de   la   vivienda”,   produjo  una  modificación  en materia de protección del derecho a  la  vivienda  digna  que  resulta  especialmente  regresiva en lo referente a la  vivienda   de   interés   social.   Ciertamente,  para  los  estratos  sociales  económicamente  débiles  resulta  más  importante  contar  con mecanismos que  aseguren  la  habitabilidad  de  sus  viviendas, como aquel que consistía en la  obligatoriedad  para  el  vendedor  de  constituir  la  póliza de estabilidad y  calidad.  Lo  anterior  por  cuanto  presumiblemente  estos estratos sociales no  tendrán  capacidad  para asegurar por cuenta propia los riesgos estructurales y  de   calidad   de   su  vivienda  nueva,  ni  facilidades  para  hacer  efectiva  judicialmente  la  responsabilidad  contractual  de  los vendedores de la misma.     

     

1. En  estas  circunstancias,  la  Corte  encuentra  que,  en  principio,  la  norma  demandada debe  considerarse  inconstitucional  por  desconocer el principio de progresividad de  los   derechos   sociales   y   la   garantía   de   no   regresividad  de  los  mismos.   En   efecto,  la  jurisprudencia  ha  explicado que una medida se entiende regresiva, al menos, en  los  siguientes  casos:  “(1) cuando recorta o limita  el   ámbito   sustantivo  de  protección  del  respectivo  derecho75; (2) cuando  aumentan  sustancialmente  los  requisitos  exigidos  para acceder al respectivo  derecho76;  (3)   cuando  disminuye o desvía sensiblemente los recursos  públicos    destinados   a   la   satisfacción   del   derecho.”77  En la  presente  oportunidad,  a  juicio  de la Corporación se configura el primero de  los  anteriores eventos, en cuando la póliza se erigía como un mecanismo legal  que  ampliaba  el espectro sustancial y procesal de protección del derecho a la  vivienda  digna,  de  especial  relevancia  en el caso de la de interés social.  Además,  la  Corte  ha  dicho  que “cuando una norma  retrocede,  por  cualquier vía, el nivel de satisfacción de un derecho social,  inmediatamente  debe presumirse inconstitucional”.78     En    estas    condiciones,    prima  facie  debe  presumirse  la inconstitucionalidad de la  disposición bajo examen.     

     

1. No  obstante,  como  se explicó anteriormente, la jurisprudencia ha  estimado  que  la  anterior  presunción  admite  prueba  en  contrario y que la  prohibición   de   regresividad  es  tan  solo  una  prohibición  prima  facie,  mas no absoluta79. Lo anterior  significa,  ha  dicho  la  Corte  siguiendo  al Comité del PIDESC, “que  cuando el Estado ha obtenido un mayor nivel de satisfacción  de  derechos  sociales,  la  decisión  política  de disminuir el alcance de la  protección  debe  contar  con  una  justificación  suficiente  para superar la  prohibición        de        regresividad.”80   

2.    Así pues, la Corte debe verificar  si  la  medida  legislativa que tuvo el alcance de derogar la obligación de los  vendedores  de  vivienda nueva de constituir la póliza de calidad y estabilidad  de  la  vivienda  nueva  estuvo  acompañada  de  una justificación tendiente a  desvirtuar    la   presunción   de   inconstitucionalidad   que,   prima  facie,  recaía  sobre  la  medida.     

     

1. La   Corte   ha   explicado   profusamente   cuáles   serían   las  circunstancias  que  desvirtuarían  la  presunción de inconstitucionalidad que  recae  sobre  una  norma  que  contiene  una  medida  regresiva  en  materia  de  protección  de los derechos económicos sociales y culturales, como la vivienda  digna.  Al respecto ha señalado que las autoridades que establecen el retroceso  tienen  que  demostrar  que  existen  imperiosas razones que hacen necesario ese  paso  regresivo  en el desarrollo de un derecho social prestacional.81 También ha  señalado   que  “cuando  una  medida  regresiva  es  sometida  a juicio constitucional, corresponderá al Estado demostrar, con datos  suficientes  y  pertinentes,  (1)  que  la medida busca satisfacer una finalidad  constitucional  imperativa;  (2) que, luego de una evaluación juiciosa, resulta  demostrado  que  la  medida es efectivamente conducente para lograr la finalidad  perseguida;  (3)  que  luego  de  un análisis de las distintas alternativas, la  medida  parece  necesaria  para alcanzar el fin propuesto; (4) que no afectan el  contenido  mínimo  no  disponible  del  derecho social comprometido; (5) que el  beneficio  que  alcanza  es claramente superior al costo que apareja82.”83  En  todo  caso, la Corte ha  considerado  que  el  juicio  debe  ser  particularmente  estricto  “cuando  la  medida  regresiva  afecte  los  derechos  sociales de  personas  o  grupos  de  personas  especialmente protegidos por su condición de  marginalidad         o        vulnerabilidad.84”85     

     

1. A  fin  de  verificar  si el Congreso Nacional cumplió con la carga  que  tenía  de demostrar que existían imperiosas razones que hacían necesario  derogar  la  obligación  de  constituir  la  póliza tantas veces mencionada, a  pesar  de que esa derogatoria constituía un paso regresivo en el desarrollo del  derecho  a  la  vivienda  digna,  la  Corte  se  remite ahora a los antecedentes  legislativos  de  la  disposición.  Al  respecto  encuentra  lo  siguiente:  el  proyecto  que  devino en la Ley 3ª de 1991, cuyo artículo 40 aquí se demanda,  fue  presentado  ante  el  Congreso  de la República por el Gobierno Nacional a  través  de  los  entonces  ministros  de  Desarrollo Económico y de Hacienda y  Crédito  Público.  Dicho  proyecto  gubernamental  no contemplaba la norma hoy  contenida  en  la disposición acusada dentro de este proceso. Por consiguiente,  en  la exposición de motivos no se hizo ninguna referencia explicita y concreta  a  ella;  en  cambió  se  explicaron  los  objetivos  generales de la política  nacional  que  se  proponían  en  el  proyecto de ley en materia de vivienda de  interés  social,  aspecto  sobre  el  cual  se  destacó  que  dichos objetivos  consistían    en:    “a.    Una   reorganización  institucional  del  sistema  de provisión de vivienda de interés social. b. Un  acentuamiento  del  énfasis  municipal  en  la política de desarrollo urbano y  vivienda;   c.  una  respuesta integral que permita la implantación de las  normas    contenidas    en    la    Ley    de    Reforma   Urbana”.86   Además,  la  exposición de motivos puso énfasis en que el  proyecto  buscaba  que se reglamentaran las normas vigentes contenidas en la Ley  de  Reforma  Urbana,  porque  “si algún problema ha  encontrado  en  su  corta  vigencia  esta  norma,  es que no se han reglamentado  suficientemente   las   ambiciosas   figuras   normativas   que   allí   están  contenidas.”87 Por  esta  razón, alguna de las entidades intervinientes dentro del presente proceso  observa  que el propósito de la nueva ley fue ampliar la potestad reglamentaria  del   Ejecutivo   en   materia   de   calidad   de   la   vivienda  de  interés  social.       88     

La  disposición   que  vino  a ser el  actual  artículo  40  de la Ley 3ª de 1991 fue introducida dentro del proyecto  de  ley  durante  el  primer  debate  parlamentario,  que  se  surtió de manera  conjunta  por las comisiones quintas del Senado de la República y la Cámara de  Representantes,  en  virtud  del  mensaje de urgencia enviado al Congreso por el  Gobierno  Nacional.   En  efecto,  el proyecto aprobado por las mencionadas  comisiones  conjuntas  en  su  artículo  39  incluía  con  idéntico  tenor la  disposición  hoy contenida en dicho artículo 40, aquí acusado. En la ponencia  para  segundo  debate  en  la  Cámara  de  Representantes,  se explicó así la  inclusión   de  la  disposición:  “Las  Comisiones  Quintas   precisaron   aún   más   el   concepto  de  solución  de  vivienda,  desarrollando  en  primer  lugar  la noción de “condiciones mínimas” de la  vivienda  del  proyecto  original del Gobierno como “condiciones sanitarias de  espacio,      servicios      públicos      y      calidad     de     estructura  satisfactorias”.89         Idéntica  explicación se dio en la ponencia para segundo debate en  el      Senado      de      la      República.90   

Ahora   bien,   del   examen   de  dichos  antecedentes  no  se  extrae  que  ni  el  Gobierno, que propuso el proyecto, ni  posteriormente  el  Congreso  de la República, que lo aprobó, hubieran vertido  las  explicaciones  relativas  a  por  qué  la derogatoria de la obligación de  constituir  la  póliza  de  garantía  de  estabilidad y calidad de la vivienda  nueva,  en  especial  la  de interés social, constituía una medida que buscaba  satisfacer  una  finalidad  constitucionalmente  imperiosa, resultaba adecuada y  necesaria  para  ello  sin  desconocer  el  núcleo  esencial  del  derecho a la  vivienda  digna,  y  era  estrictamente  proporcional  en  términos  de  costo-  beneficio,  vista  la  restricción  en  materia  de  protección que aparejaba,  frente  al  supuesto beneficio social que la medida produciría. De esta manera,  ante  la  falta  de  dicha explicación, la Corte debe aplicar la presunción de  inconstitucionalidad   de   la  medida  derogatoria,  en  cuanto  significa  una  restricción  del  ámbito  de  protección  sustancial y procesal de un derecho  económico  y social, cual es el derecho a la vivienda digna de interés social.  Lo  anterior,  en  la  medida  en  que dicha presunción no ha sido desvirtuada.   

     

1. La   constitucionalidad   condicionada   de   la  norma  acusada.     

     

1. La Corte ha concluido que el artículo 40  de  la  Ley 3ª de 1991 es inconstitucional porque, al derogar la obligación de  constituir  la  póliza  tantas  veces mencionada, produjo un vacío legislativo  que  significa  una  medida regresiva en materia de protección del derecho a la  vivienda  digna  de  interés social. Así las cosas, la disposición acusada ha  sido  hallada  inconstitucional  no  por  lo que su tenor literal ahora expresa,  asunto  sobre  el  cual nada dice la demanda ni la Corte ha hecho consideración  alguna  en  esta  Sentencia,  sino  porque no contiene un mandato que sí estaba  recogido  en  la  norma anterior, esto el  artículo 64 de la Ley 9ª   de  1989,  subrogado por ella. Además, la Corte ha encontrado que el legislador  tenía  la  obligación  de mantener la exigencia de la póliza, pues se trataba  de  una  medida que ampliaba el espectro de protección de un derecho económico  y  social, por lo cual el principio de progresividad y la subsiguiente garantía  de  no regresividad de esta clase de derechos le impedía derogar dicha póliza,  a  menos  que  demostrara  que  se  trataba  de  una  medida  imperiosa desde la  perspectiva  constitucional, cosa que no hizo.  Así las cosas, concluye la  Sala  que  está  en  presencia  de  una  omisión legislativa relativa, pues la  disposición  demandada  no  contiene  un  elemento  normativo que el legislador  debía mantener en el ordenamiento.     

Si  bien  las  anteriores  consideraciones  conducirían  a  la  declaratoria de inexequibilidad de la disposición acusada,  lo  cierto  es  que,  como se acaba de decir, de un lado la inconstitucionalidad  detectada  no  se  debe  a lo que dicha disposición ahora prescribe, sino a que  con  ella  se  produjo  la  subrogación de una norma, lo que originó un vacío  legislativo  que  al  legislador  le  estaba prohibido generar. De otro lado, el  retiro  del  ordenamiento  de  la  norma  acusada  llevaría a una situación de  inconstitucionalidad  más  gravosa,  por  lo que se hace necesario acudir a una  modalidad  de sentencia integradora. En efecto, se generaría una desprotección  frente  a las condiciones mínimas de vivienda adecuada para sujetos de especial  protección  (de  interés  social)  que hace necesario preservar la norma en el  ordenamiento  jurídico  pero  condicionada  a que se mantenga la obligación de  los  vendedores  de  vivienda  de  interés  social  de  otorgar  una  póliza o  garantía  de  calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan. Ello bajo el  principio de interpretación conforme a la Constitución.   

     

1. Visto   lo   anterior,  la  Sala  considera  que  debe  declarar  la  constitucionalidad  de  la  norma  acusada,  en  el  entendido  de que continúa  vigente  la  obligación  de  los  vendedores  de vivienda de interés social de  otorgar  una garantía de calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan. A  esta  conclusión  llega después de exponer que de la Constitución Política y  de   las   obligaciones   internacionales   del   Estado  colombiano  se  deriva  directamente  la  obligación  de  no  retroceso  en  materia de protección del  derecho a la vivienda digna de interés social.     

Ahora  bien, aunque el antiguo artículo 64  de  la  Ley  9ª  de  1989  prescribía  la obligación de otorgar la póliza de  estabilidad  y  calidad  de  todo tipo de vivienda nueva, en cuanto la nueva Ley  3ª  de  1991,  a  la  cual  pertenece  la norma aquí acusada, tiene por objeto  regular  únicamente  la vivienda de interés social, y en este ámbito es donde  adquiere  especial  relevancia  jurídica  el  principio  de  progresividad y la  garantía  subsiguiente  de  no  regresividad  de  los  derechos  económicos  y  sociales,  la  Corte  limitará  el condicionamiento a la constitucionalidad del  artículo  acusado, en el sentido de que la obligación de otorgar la póliza se  restringe a la vivienda de interés social.    

     

1. DECISION     

En   mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  administrando  justicia en nombre del pueblo y por mandato de la  Constitución,   

R E S U E L V E  

Declarar    EXEQUIBLE    el  artículo  40 de la Ley 3ª de 1991, en el entendido que, dentro  de  las  condiciones  mínimas de la vivienda de interés social, los vendedores  están  obligados  a  constituir  una  póliza  de  calidad y estabilidad de los  inmuebles que enajenan.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

MAURICIO GONZÁLEZ  CUERVO   

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE  IGNACIO  PRETELT CHALJUB   

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO  SIERRA PORTO   

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ  

Secretaria General  

    

1  El  texto    de   la   norma   derogada   por   el   artículo   acusado,   era   el  siguiente:   

“Artículo    64º.- Todo vendedor de vivienda  nueva  estará  obligado a constituir una póliza para garantizar la estabilidad  y  la  buena  calidad de la vivienda. El notario público ante quien se efectúe  la  venta  exigirá  la  protocolización  de  una  copia  de  la  póliza en la  escritura correspondiente.”    

El  texto de los artículos 1°, 3°, 4° y  14  del  Decreto 3042 de 1989, reglamentario de la anterior disposición, era el  siguiente:   

“Artículo     1º     OBLIGATORIEDAD  DEL SEGURO. Todo vendedor de vivienda nueva estará  obligado  a  contratar  un seguro de naturaleza real que ampare la estabilidad y  la  buena  calidad  de  la  vivienda,  con  una  compañía de seguros generales  legalmente  establecida  en  Colombia.  Las  compañías  de  seguros  generales  deberán  efectuar  ante  la  Superintendencia Bancaria los trámites necesarios  para    obtener   la   aprobación   del   ramo   específico   y   la   póliza  correspondiente.   

…  

“Artículo     3º     OBJETO  DEL  SEGURO.  El  seguro  de  que trata el presente Decreto  tiene  por  objeto indemnizar la reparación de los daños que sufra el inmueble  asegurado   como   consecuencia   de  al  ausencia  de  calidad  o  estabilidad,  determinados  estos  conceptos  según  su connotación técnica, circunstancias  que se consignarán en la póliza respectiva.   

Los  trabajos  de reparación comprenderán  todas  las  labores  necesarias  para  restituir  el  inmueble  asegurado  a las  condiciones  de  calidad  y estabilidad técnicamente requeridas, incluyendo las  demoliciones o desmontajes necesarios.   

Parágrafo. Cuando  se  trata de conjuntos multifamiliares de vivienda respecto de los cuales exista  un  mismo  vendedor,  la  respectiva  póliza  se  emitirá bajo la modalidad de  colectiva.   

“Artículo     4º     VALOR  ASEGURADO,  IRREVOCABILIDAD  Y  VIGENCIA. En las condiciones  generales  de  la  póliza  se  establecerá el valor asegurado, en función del  precio  de  venta,  el  cual  será  reajustable  automáticamente  en  la misma  proporción  que  registre  anualmente  el  índice  nacional de precios para el  consumidor certificado por el DANE.   

Las vigencias de los amparos de estabilidad  y  buena  calidad de la vivienda nueva serán respectivamente, de tres (3) años  y  dos  (2)  años y se contarán a partir del momento de la primera venta o, si  se  trata  de  un conjunto multifamiliar, cuando se efectúe la venta del primer  apartamento o casa.   

Las  ventas  sucesivas  de  la  vivienda no  efectuarán  la  existencia  y  validez  del  contrato  de seguro, en cual será  irrevocable y sólo terminará con la expiración de su vigencia.   

“…  

“Artículo     14.     RESPONSABILIDAD  DE  LOS  NOTARIOS.  Los  notarios  públicos  ante  quienes  se  otorguen las escrituras públicas de venta de vivienda nueva que no  exijan  la  protocolización  de  la  copia de la póliza de seguro de que trata  este  Decreto, estarán sujetos a las sanciones que contemplan las disposiciones  legales pertinentes.”   

2  La  demanda  hace referencia a la doctrina recogida en las sentencias C-055 de 1996,  C-478  de  1998,  C-1548  de  2000, C-501 de 2001, C-226 de 2002, C-427 de 2002,  C-357 de 2003, C-706 de 2005, C-421 de 2006 y C-699 de 2007.   

4  En  este punto la demanda cita la sentencia T-308 de 1993.   

5  La  intervención  hace  alusión a un concepto de la  Oficina  Asesora Jurídica  del  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el que se lee  lo siguiente:   

“Tenemos  que  la  Ley 3 de 1991 no derogó  expresamente  el Decreto 3042 de 1989, pues no hay ninguna manifestación en ese  sentido  dentro  de su texto; Tampoco se observa que otra disposición posterior  la  tuviese  excluido en forma expresa de ordenamiento jurídico”, para concluir  “Por  lo  anterior,  esta  oficina  considera que el artículo 40 de la Ley 3 de  1991,  no  hizo  modificación  alguna  al  Decreto  3042 de 1989, ni cambió el  tratamiento  existente  en  materia de seguro de amparo a la estabilidad y buena  calidad  de  vivienda  nueva,  por lo que no resulta incompatible la aplicación  del    referido    decreto    con    respecto    a    las    normas   jurídicas  vigentes”.   

6  Senado.  Historia  de  las  leyes. Legislatura 1991. Tomo I. páginas 241 a 248.   

7  La  intervención  hace  alusión a un concepto de la  Oficina  Asesora Jurídica  del  Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, en el que se lee  lo siguiente:   

“Tenemos  que  la  Ley 3 de 1991 no derogó  expresamente  el Decreto 3042 de 1989, pues no hay ninguna manifestación en ese  sentido  dentro  de su texto; Tampoco se observa que otra disposición posterior  la  tuviese  excluido en forma expresa de ordenamiento jurídico”, para concluir  “Por  lo  anterior,  esta  oficina  considera que el artículo 40 de la Ley 3 de  1991,  no  hizo  modificación  alguna  al  Decreto  3042 de 1989, ni cambió el  tratamiento  existente  en  materia de seguro de amparo a la estabilidad y buena  calidad  de  vivienda  nueva,  por lo que no resulta incompatible la aplicación  del    referido    decreto    con    respecto    a    las    normas   jurídicas  vigentes”.   

Así mismo, la intervención se refiere a la  Circular  No.  31  de  2008,  emanada  de  la  Superintendencia  de  Notariado y  Registro,  sobre  protocolización  de  pólizas  de  seguro  en  las  ventas de  vivienda nueva.   

8 M.P.  Rodrigo Escobar Gil.   

9  Negrillas y subrayas del señor procurador   

10 Idem   

11  Idem   

12  M.P. Mauricio González Cuervo.   

13  Definición  tomada  por  el  Despacho del magistrado sustanciador el día 15 de  mayo  de  2009, de la página web de la Real Academia Española, en la siguiente  dirección electrónica:  http://buscon.rae.es/draeI/SrvltConsulta?TIPO_BUS=3&LEMA=subrogar   

14  CONSTITUCIÓN  POLÍTICA . ARTICULO 189. Corresponde  al  Presidente  de  la República como Jefe de Estado,  Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:   

…  

11.  Ejercer  la  potestad  reglamentaria,  mediante  la  expedición  de  los  decretos, resoluciones y órdenes necesarios  para la cumplida ejecución de las leyes.   

15 El  artículo  1° el Decreto 3042 de 1989, reglamentario del artículo 64 de la Ley  9  de  1989, disponía lo siguiente: “OBLIGATORIEDAD  DEL  SEGURO.  Todo  vendedor  de  vivienda nueva estará obligado a contratar un  seguro  de  naturaleza  real  que ampare la estabilidad y la buena calidad de la  vivienda,  con  una  compañía  de  seguros generales legalmente establecida en  Colombia.  Las  compañías  de  seguros  generales  deberán  efectuar  ante la  Superintendencia  Bancaria  los trámites necesarios para obtener la aprobación  del ramo específico y la póliza correspondiente.”   

16  Sentencia C-805 de 2001 M.P. Rodrigo Escobar Gil   

17  Según  estos  intervinientes,  el  objetivo  de  la ley en la que se inserta la  disposición  acusada  fue  lograr  la  efectiva  implantación  de  las  normas  contenidas en la Ley 9ª  de 1989 o Ley de Reforma Urbana.   

18  Intervención  del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro  del presente proceso.   

19  Intervención el Ministerio del Interior y de Justicia.   

20 Cf.  Sentencias  C-069  de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara y C-1341 de 2000, M.P.  Cristina Pardo Schlesinger.   

21  La   primera   de   estas   normas  constitucionales  prescribe,  entre  otras  cosas,  que “(l)a empresa,  como   base   del   desarrollo,   tiene   una   función   social   que  implica  obligaciones”.  La  segunda  señala,  entre  otras  cuestiones,   que  el  Estado  intervendrá,  por  mandato  de  la  ley,  en  la  producción,  distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de  conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes.   

22  Cfr. la Sentencia C-447 de 1997.   

23  Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-504  de  1993;  M.P. Eduardo Cifuentes  Muñoz  y  Carlos Gaviria Díaz. La Corte declaró exequible en esta oportunidad  que  el Decreto 100 de 1980 (Código Penal). Se dijo, entonces: “Constituye un  error   conceptual   dirigir   el   cargo   de  inconstitucionalidad  contra  un  metalenguaje  sin valor normativo y, por tanto, carente de obligatoriedad por no  ser  parte  del  ordenamiento  jurídico.  La  doctrina penal es autónoma en la  creación  de  los diferentes modelos penales. No existe precepto constitucional  alguno   que  justifique  la  limitación  de  la  creatividad  del  pensamiento  doctrinal  –  ámbito  ideológico  y  valorativo  por excelencia -, debiendo el  demandante  concretar  la  posible  antinomia  jurídica  en  el  texto  de  una  disposición  que  permita  estructurar  un  juicio  de constitucionalidad sobre  extremos  comparables”.   Así,  la  Corte  desestimaba  algunos  de  los  argumentos  presentados  por  el  actor  que se apoyaban en teorías del derecho  penal  que  reñían  con la visión contenida en las normas demandadas y con la  idea  que,  en  opinión  del  actor,  animaba  el  texto  de  la Constitución.   

25  Cfr.  Corte  Constitucional  Sentencia  C-269  de  1995  M.P.  Eduardo Cifuentes  Muñoz.    Este   fallo   que   se  encargó  de  estudiar  la  Demanda  de  inconstitucionalidad  contra la Ley 61 de 1993 artículo 1° literales b y f, es  un  ejemplo  de  aquellos  casos en los cuales la Corte desestima algunos de los  cargos  presentados  por  el actor, puesto que se limitan a presentar argumentos  de conveniencia.    

26 Son  estos  los  términos descriptivos utilizados por la Corte cuando ha desestimado  demandas  que  presentan  argumentos impertinentes a consideración de la Corte.  Este  asunto  también  ha sido abordado, además de las ya citadas, en la C-090  de  1996  (M.P.  Antonio  Barrera Carbonell), C-357 de 1997 (M.P. José Gregorio  Hernández  Galindo), C, 374 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo) se  desestiman  de  este  modo algunos argumentos presentados por el actor contra la  Ley  333  de  1996  sobre  extinción  de  dominio,  C-012 de 2000 (M.P. Alfredo  Beltrán  Sierra),  C-040 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), C-645 de 2000 (M.P.  Alejandro   Martínez  Caballero),  C-876  de  2000  (M.P.  Alejandro  Martínez  Caballero),  C-955  de  2000  (M.P.  )C-1044  de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz),  C-052  de  2001  (M.P. Alvaro Tafur Gálvis), C-201 de 2001 (M.P. José Gregorio  Hernández Galindo).   

27  Sentencia C-1052 de 2001. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.   

28  Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.   

29  Además,  la  Corte  ha  explicado  que  dado  que el  legislador  puede  introducir  un  tratamiento  legal desigual si con ello logra  conseguir  un  objetivo  constitucionalmente  relevante,  siempre y cuando dicho  trato  dispar  resulte  proporcionado y sea razonable, todo cargo que se base en  la  violación  del  principio  de  igualdad, es decir que denuncie que la norma  acusada  omite  incluir  a  un  grupo que se encuentra en la misma situación de  hecho  regulada,  “debe  estar  acompañado  de  la  fundamentación    acerca   de  la  razón  por  la  cual  una  determinada  clasificación  legal comporta un trato discriminatorio en contra de un subgrupo  de  personas”(Sentencia C-1052 de 2001) es decir un  tratamiento   desigual  constitucionalmente  injustificado,  desproporcionado  o  irrazonable.    

30 Un  cargo  es  cierto  cuanto  toma  pie  en  un  contenido de la norma “verificable   a  partir  de  la  interpretación  de  su  propio  texto”.  Sentencia C-1052 de 2001, M.P. Manuel José  Cepeda.    

31 Un  cargo   es   pertinente   cuando   el   reproche   formulado  es  de  naturaleza  constitucional,   es   decir,   “fundado   en   la  apreciación  del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al  precepto  demandado”. Sentencia C-1052 de 2001, M.P.  Manuel José Cepeda.    

32 Las  razones  de  inconstitucionalidad  son  suficientes  cuando presentan argumentos  que,  “aunque  no  logren  prime facie convencer al  magistrado  de  que  la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una  duda  mínima  sobre  la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera  que  inicia  realmente  un  proceso  dirigido  a  desvirtuar  la  presunción de  constitucionalidad   que   ampara  a  toda  norma  legal  y  hace  necesario  un  pronunciamiento   por   parte   de   la  Corte  Constitucional.”  Sentencia   C-1052   de   2001,  M.P.  Manuel  José  Cepeda.    

33 Por  razones  lógicas,  la  presente Sentencia tuvo que analizar primeramente si era  cierto  el  presupuesto  central de la demanda, esto es la inexistencia de norma  legal  que  ordene constituir la póliza de calidad y estabilidad de la vivienda  nueva.  Este  estudio  era  necesario  para,  en  un  segundo  momento, entrar a  analizar   si   la  demanda  por  omisión  legislativa  cumple  los  requisitos  jurisprudencialmente   decantados,   que   determinan   su  aptitud  sustancial.   

34  Sentencia C-188 de 1996 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz   

35  Cfr.  las  Sentencias  C-543/96  (M.P.  Carlos  Gaviria Díaz), C-427/2000 (M.P.  Vladimiro  Naranjo  Mesa)  y  C-1549/2000  (M.P. (e) Martha Victoria Sáchica de  Moncaleano), entre otras.   

36  Sentencia C-185 de 2002, MP, Rodrigo Escobar Gil   

37  Sentencia  C-865  de  2004.  En el mismo sentido, ver sentencias C-1549 de 2000,  C-185 de 2002 y C-311 de 2003.   

38  Sentencia C-185 de 2002, M.P Rodrigo Escobar Gil.   

39  Sentencia C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil   

40  Sentencia C-699 de 2007, M.p. Rodrigo Escobar Gil.   

41 El  principio   pro   accione  indica  que,  teniendo  en  cuenta que la acción de inconstitucionalidad de las  leyes  una  acción  pública,  es  decir abierta a todos los ciudadanos, que no  exige  acreditar la condición de abogado, “el rigor  en  el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no puede convertirse en  un   método  de  apreciación  tan  estricto  que  haga  nugatorio  el  derecho  reconocido  al  actor  y  que  la  duda  habrá  de  interpretarse  a  favor del  demandante,  es  decir,  admitiendo  la  demanda y fallando de fondo”.(Sentencia c-480 de 2003)   

42  Conforme   a   esta   norma  superior,  “(l)os  tratados  y  convenios internacionales ratificados por el  Congreso,  que  reconocen los derechos humanos y que prohíben su limitación en  los estados de excepción, prevalecen en el orden interno.   

“Los  derechos  y  deberes consagrados en  esta  Carta,  se  interpretarán de conformidad con los tratados internacionales  sobre      derechos     humanos     ratificados     por     Colombia.”    

43  Así  lo  hizo  especialmente  en  la  Sentencia  C-936  de  2003,  M.P. Eduardo  Montealegre  Lynnet.  En  esta  sentencia  la  Corte sostuvo que la Observación  general  4  del  Comité  de  Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las  Naciones  Unidas  establece criterios para determinar el contenido del artículo  51  constitucional,  especialmente en su parágrafo octavo, el cual fija algunos  aspectos  centrales  del derecho a la vivienda adecuada que sirven de pauta a la  interpretación  de  la disposición constitucional. Tales elementos se refieren  a  dos  grandes  grupos de asuntos: condiciones de vivienda y seguridad del goce  de vivienda.   

44  Observación  General  N°  4.  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales de las Naciones Unidas.   

45  Recuérdese  que el texto del artículo 11 del PIDESC  es  el siguiente: “Los Estados Partes en el presente  Pacto  reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí  y   su  familia,  incluso  alimentación,  vestido  y  vivienda  adecuados,  y  a una mejora continua de las  condiciones   de   existencia.   Los  Estados  Partes  tomarán   medidas   apropiadas   para   asegurar   la   efectividad   de   este  derecho,  reconociendo  a  este efecto la importancia  esencial    de    la    cooperación   internacional   fundada   en   el   libre  consentimiento”.   

46  Observación  General  N°  4.  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales de las Naciones Unidas.   

47  Algunos  casos  examinados  por esta Corporación en sede de revisión de tutela  entran  dentro  de esta concepción del derecho a la vivienda digna como derecho  de  defensa  frente  a  ingerencias estatales, tales como el examinado sentencia  T-308  de 1993, en el cual se discutía la afectación del derecho a la vivienda  digna  de  los  habitantes  de  un  proyecto  de vivienda de interés social que  resultaban  afectados  por  la  cercanía de un polígono militar, o el resuelto  por  medio  de  la  sentencia T-309 de 1995, en el cual el inmueble propiedad de  los  actores  había  sido  demolido  por  las  autoridades  municipales  porque  amenazaba   ruina  sin  que  éstas  posteriormente  hubieran  cumplido  con  el  compromiso  adquirido  de  reconstruir  su  lugar  de  habitación.  Respecto  a  injerencias  al  derecho  a  la  vivienda  digna provenientes de particulares es  emblemático  el  caso  de  la  sentencia  T-494  del  2005,  en  el  cual  esta  Corporación  amparó a unos menores que habían sido desalojados de su lugar de  habitación  por  su  propio  padre.  También  podría incluirse dentro de esta  faceta  de  defensa del derecho a la vivienda digna la prohibición de desalojos  forzados, materia debatida en la sentencia T-316 de 1995.   

48  Sentencia T-1318 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

49  Sentencia  T-586  de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. En esta sentencia la  Corte   recordó   que   la   jurisprudencia   ha  reconocido  que  “el  derecho  a  una  vivienda digna es un derecho fundamental de  las  personas desplazadas por la violencia susceptible de ser protegido mediante  la  acción  de tutela, y que es una obligación de las autoridades (i) reubicar  a  las  personas  desplazadas  que,  debido  al  desplazamiento,  se  han  visto  obligadas  a  asentarse  en  terrenos  de  alto  riesgo;  (ii)  brindar  a estas  personas   soluciones  de vivienda de carácter temporal y, posteriormente,  facilitarles  el  acceso  a  otras  de carácter permanente. En este sentido, la  Corporación  ha  precisado  que  no  basta con ofrecer soluciones de vivienda a  largo  plazo  si  mientras  tanto  no  se  provee  a los desplazados alojamiento  temporal  en  condiciones  dignas;  (iii)  proporcionar asesoría a las personas  desplazadas  sobre  los  procedimientos  que  deben  seguir  para  acceder a los  programas;  (iv)  en  el diseño de los planes y programas de vivienda, tomar en  consideración  las  especiales necesidades de la población desplazada y de los  subgrupos     que     existen     al     interior    de    ésta    –personas  de  la tercera edad, madres  cabeza  de  familia,  niños, personas discapacitadas, etc.-; y (v) eliminar las  barreras  que  impiden  el acceso de las personas desplazadas a los programas de  asistencia  social  del  Estado,  entre  otras.” En  similar  sentido  pueden  consultarse  las sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de  2004,  entre  otras.  En  cuanto  a  la  vivienda  digna en cabeza de sujetos de  especial  protección,  cabe  recordar  la  Sentencia  T-894 de 2005, M.P. Jaime  Araujo  Rentaría,   que estudió la tutela interpuesta por un ciudadano en  nombre  propio  y  de  sus  menores hijos, quienes residían en un área de alto  riesgo  del  municipio  de  Neiva, razón por la cual solicitaban ser reubicados  por  intermedio  de  uno de los programas que para el efecto adelanta la entidad  territorial,  o  facilitarles  el  acceso  a  la adquisición de una vivienda de  interés  social. La Corte concedió el amparo porque estimó que, en efecto, la  familia  se encontraba alojada en una zona de alto riesgo, lo que los exponía a  un  peligro  inminente  de seguir habitándola, máxime cuando el grupo familiar  estaba  conformado por 5 menores de edad, de los cuales uno sufría síndrome de  down.  Además,  precisó que según la normativa vigente, no le era exigible un  ahorro  previo y que por su situación merecían un trato prioritario en materia  de  asignación del subsidio familiar de vivienda. En consecuencia, ordenó a la  Alcaldía  de  Neiva  reubicar a la familia de inmediato, de conformidad con las  normas aplicables al respecto.     

50  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

51  Sentencia T-617 de 1995   

52  Aspecto que se infiere de la sentencia C-217 de 1999   

54  M.P.  Eduardo  Montealegre  Lynnet.  Ya  anteriormente  se había delineado esta  doctrina  en  las  sentencias  C-251  de  1997, SU-225 de 1998, C-1489 de 2000 y  C-671 de 2002.    

55  Este  Tratado  contiene  el  Protocolo adicional a la  Convención   Americana   sobre   derechos   humanos   en  materia  de  derechos  económicos, sociales y culturales.   

56  M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.   

57  Observación  General  No  3  del  Comité  del  Pacto  de Derechos Económicos,  Sociales  y  Culturales, “La índole de las obligaciones de los estados partes  (párrafo  1  del  artículo  2  del Pacto)” adoptada en el Quinto Período de  Sesiones de 1990, figura en el documento E/1991/23.   

58  M.P. Jaime Córdoba Triviño   

59  Sentencia C-1165 de 2000.   

60  Cf. Sentencia T-1318 de 2005.   

61  Así  por  ejemplo,  en  la  sentencia  T-025  de 2004, sobre los derechos de la  población  víctima  de  desplazamiento  forzado  por  la  violencia,  la Corte  indicó  que  los  derechos sociales, económicos y culturales consagrados en la  Constitución  imponían  al  Estado,  el  “deber  de abstenerse de adelantar,  promover  o  ejecutar políticas, programas o medidas ostensiblemente regresivos  en  materia  de derechos económicos, sociales y culturales, que conduzcan clara  y  directamente  a  agravar  la  situación  de  injusticia,  de exclusión o de  marginación  que  se  pretende  corregir, sin que ello impida avanzar gradual y  progresivamente hacia el pleno goce de tales derechos”.   

62 En  este  sentido  Cfr.  sentencias  C-671  de  2002,  C-789 de 2002, C-931 de 2004,  T-1318 de 2005, entre otras.   

63  Observación  General  N°  4.  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales de las Naciones Unidas.   

64  Ibídem.   

65  Código   de   Comercio,   Art.  1053:  “Mérito  ejecutivo de la póliza de seguro. La póliza prestará  mérito  ejecutivo  contra  el  asegurador,  por  sí  sola,  en  los siguientes  casos:   

…  

3. Transcurrido un mes contado a partir del  día  en el cual el asegurado o el beneficiario o quien los represente, entregue  al  asegurador  la  reclamación  aparejada  de los comprobantes que, según las  condiciones  de  la  correspondiente póliza, sean indispensables para acreditar  los  requisitos  del  artículo 1077, sin que dicha reclamación sea objetada de  manera  seria  y  fundada.  Si  la  reclamación  no  hubiere  sido objetada, el  demandante deberá manifestar tal circunstancia en la demanda.”   

66  CÓDIGO  CIVIL.  ART. 1914:  “Se  llama  acción  redhibitoria  la  que tiene el  comprador  para que se rescinda la venta o se rebaje proporcionalmente el precio  por   los   vicios  ocultos  de  la  cosa  vendida,  raíz  o  mueble,  llamados  redhibitorios.”   

67  CÓDIGO  CIVIL.  ART. 2060.  “Los  contratos  para  construcción  de edificios,  celebrados  con  un  empresario  que  se  encarga  de toda la obra por un precio  único prefijado, se sujetan además a las reglas siguientes:   

1. El empresario no podrá pedir aumento de  precio,  a  pretexto  de  haber  encarecido  los jornales o los materiales, o de  haberse  hecho  agregaciones o modificaciones en el plan primitivo; salvo que se  haya   ajustado   a   un   precio   particular   por   dichas   agregaciones   o  modificaciones.   

2.  Si circunstancias desconocidas, como un  vicio  oculto del suelo, ocasionaren costos que no pudieron preverse, deberá el  empresario  hacerse  autorizar  para  ellos  por  el dueño; y si éste rehúsa,  podrá  ocurrir al juez o prefecto para que decida si ha debido o no preverse el  recargo   de   obra,   y   fije  el  aumento  de  precio  que  por  esta  razón  corresponda.   

3. Si el edificio perece o amenaza ruina, en  todo  o  parte,  en  los  diez años subsiguientes a su entrega, por vicio de la  construcción,  o por vicio del suelo que el empresario o las personas empleadas  por  él  hayan  debido  conocer  en  razón  de  su  oficio, o por vicio de los  materiales,   será   responsable  el  empresario;si  los  materiales  han  sido  suministrados   por  el  dueño,  no  habrá  lugar  a  la  responsabilidad  del  empresario sino en conformidad al artículo 2041, inciso final.   

4.  El  recibo  otorgado  por  el  dueño,  después  de  concluida  la obra, sólo significa que el dueño la aprueba, como  exteriormente  ajustada  al  plan  y  a  las  reglas  del  arte,  y  no exime al  empresario   de   la   responsabilidad  que  por  el  inciso  precedente  se  le  impone.   

5. Si los artífices u obreros empleados en  la  construcción del edificio han contratado con el dueño directamente por sus  respectivas  pagas,  se  mirarán  como  contratistas independientes, y tendrán  acción  directa  contra el dueño; pero si han contratado con el empresario, no  tendrán  acción contra el dueño sino subsidiariamente y hasta concurrencia de  lo que éste debía al empresario.   

68  CÓDIGO    DE   COMERCIO.   ART.   934.  “Si  la  cosa  vendida presenta, con  posterioridad  a  su  entrega, vicios o defectos ocultos cuya causa sea anterior  al  contrato,  ignorados  sin culpa por el comprador, que hagan la cosa impropia  para  su  natural  destinación  o  para  el  fin  previsto  en  el contrato, el  comprador  tendrá  derecho  a  pedir  la  resolución del mismo o la rebaja del  precio  a  justa  tasación.  Si  el  comprador  opta por la resolución deberá  restituir la cosa al vendedor.   

En   uno  u  otro  caso  habrá  lugar  a  indemnización  de perjuicios por parte del vendedor, si éste conocía o debía  conocer   al   tiempo   del   contrato   el  vicio  o  el  defecto  de  la  cosa  vendida.”   

69 Cf.  Ley 842 de 2003.   

70 Cf.  Ley 435 de 1998.   

71  CONSTITUCIÓN   POLÍTICA.  ARTICULO          313:          “Corresponde        a        los  concejos:   

“7.  Reglamentar  los  usos del suelo y,  dentro  de  los  límites  que fije la ley, vigilar y  controlar  las  actividades  relacionadas con la construcción y enajenación de  inmuebles destinados a vivienda.”   

72 CF.  Ley 388 de 1997. Artículo 99.   

73  En efecto, dicha norma reza así:   

“Cuando  los  bienes  de la liquidación  sean   insuficientes   para   cubrir  el  total  de  los  créditos  reconocidos  y  se demuestre que los socios utilizaron la sociedad  para  defraudar a los acreedores, serán responsables  del  pago  del  faltante  del  pasivo externo, en proporción a los derechos que  cada  uno  tenga  en  la  socieda. La demanda deberá promoverse por el acreedor  respectivo y se tramitará por el proceso ordinario.   

La  responsabilidad  aquí  establecida se  hará  exigible  sin  perjuicio  de  las demás sanciones a que haya lugar y sin  consideración al tipo societario”.   

74  Observación  General  N°  4.  Comité  de  Derechos  Económicos,  Sociales  y  Culturales de las Naciones Unidas.   

75  Cfr, entre otras, C-038 de 2004.   

76 En  este  sentido  Cfr.  la  sentencia  C-789 de 2002, a través de la cual la Corte  aplicó  la  prohibición  de  regresividad   a  una  ley que aumentaba los  requisitos para acceder a la pensión.   

77  Sentencia C-507 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño.   

78  Sentencia C-507 de 2008, M.P., Jaime Córdoba Treviño.   

79 En  este  sentido  cfr.  sentencias  C-671  de  2002,  C-789 de 2002, C-931 de 2004,  T-1318  de  2005  y   C-507  de 2008, entre otras.   

80  Sentencia C-507 de 2008, M.P.,Jaime Córdoba Triviño.   

81  Sentencia C-671 de 2002.   

82  Cfr. Sentencias C-1064 de 2001 C-671 de 2002, C-931 de 2004.   

83  Sentencia C-507 de 2008, M.P.,Jaime Córdoba Triviño.   

84  Sentencia C-991 de 2004. En el mismo sentido T-025 de  2004.   

85  Sentencia C-507 de 2008, M.P.,Jaime Córdoba Triviño   

86  Ernesto  Samper  Pizano  y Luis Fernando Ramírez Acuña. Exposición de motivos  al  proyecto  de  ley N° 101 de 1990 Cámara. Senado de la República. Historia  de la Leyes. Legislatura de 1991. Págs. 241 y siguientes.   

87  Ibídem   ,  pág.  248.   

88  Intervención  del Ministerio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial dentro  del presente proceso.   

89  Ponencia  para  segundo  debate en la Cámara al proyecto de ley N° 101 de 1990  Cámara.  Senado  de  la  República. Historia de la Leyes. Legislatura de 1991.  Págs. 268 y siguientes.   

90  Ponencia  para  segundo  debate  en el Senado al proyecto de ley N° 144 de 1990  Senado.  Senado  de  la  República.  Historia de la Leyes. Legislatura de 1991.  Págs. 282 y siguientes.     

i  Ginebra, Organización Mundial de la Salud, 1990.