C-451-15

           C-451-15             

Sentencia C-451/15    

CARTAS DE   NATURALEZA O RESOLUCIONES DE AUTORIZACION   EXPEDIDAS POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA O EL MINISTRO DE RELACIONES   EXTERIORES POR DELEGACION-Prohibición   de suspensión provisional de Carta de Naturaleza o Resolución de autorización   cuya nulidad se solicite    

La suspensión provisional respecto de las   cartas de naturaleza o resoluciones de autorización implicaría una grave   limitación al derecho a la nacionalidad, así como de las garantías y otros   derechos que de este se derivan. En esa medida, es razonable que el Legislador   haya excluido su utilización, precisamente con el objeto de proteger los   derechos constitucionales involucrados. Así, teniendo en cuenta que   la suspensión provisional de las Cartas de Naturaleza y Resoluciones de   Autorización no representa una garantía para el administrado, sino que por el   contrario compromete gravemente el ejercicio de sus derechos, debe concluirse   que el Legislador estaba constitucionalmente habilitado para prohibirla en el   marco de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo.    

CONFLICTO ENTRE   NORMAS DE IGUAL JERARQUIA-Vigencia, derogatoria y   criterios para resolverlo/TENSIONES Y CONFLICTOS HERMENEUTICOS ENTRE NORMAS-Reglas   de solución     

Existen al menos tres criterios   normativos para solucionar los conflictos entre leyes: (i) el criterio   jerárquico, según el cual la norma superior prima sobre la inferior, (ii) el   criterio cronológico, que reconoce la prevalencia de la norma posterior sobre la   anterior, y (iii) el criterio de especialidad, según el cual la norma especial   prima sobre la general.    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia   constitucional/PROCESOS JUDICIALES-Potestad de configuración legislativa/LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA PROCESAL-Restricciones/PROCESOS JUDICIALES-Reglas fijadas por el legislador     

SUSPENSION DE   ACTOS ADMINISTRATIVOS EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Contenido y alcance/SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS   ADMINISTRATIVOS-Institución de raigambre constitucional/SUSPENSION   PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS-Definición en la jurisprudencia del   Consejo de Estado/MEDIDAS PROVISIONALES EN LA JURISDICCION DE LO CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVO-Reglas en la jurisprudencia constitucional    

PROHIBICION DE   SUSPENSION PROVISIONAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS RELACIONADOS CON LA NACIONALIDAD   DE LAS PERSONAS, QUE SE RECONOCE COMO ATRIBUTO DE LA PERSONALIDAD-Contenido    

CARTAS DE   NATURALEZA-Concepto y alcance para el ejercicio de   derechos fundamentales    

NACIONALIDAD Y   DERECHOS CONEXOS A SU RECONOCIMIENTO-Concepto    

NACIONALIDAD-Instrumentos internacionales    

NACIONALIDAD-Contenido y alcance    

NACIONALIDAD   COLOMBIANA POR ADOPCION-Requisitos    

NACIONALIDAD-Dimensiones    

NACIONAL   COLOMBIANO Y EXTRANJERO-Reglas normativas   diferenciales a condición de que ellas no resulten caprichosas ni arbitrarias,   sino que obedezcan a fundamentos objetivos y razonables    

DERECHOS DE LOS   EXTRANJEROS Y RELACION CON LOS DERECHOS DE LOS NACIONALES-Reglas jurisprudenciales    

CARTAS DE   NATURALEZA Y RESOLUCIONES DE AUTORIZACION-Desarrollo   normativo    

ACCION DE   NULIDAD CONTRA CARTAS DE NATURALEZA Y DE RESOLUCIONES DE AUTORIZACION-Contenido     

Referencia:   expediente D-10563    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993,   “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición,   renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el   numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones”.    

Accionantes:   Lina María Salcedo Castañeda y Julio Cesar Varela Pérez.    

Magistrado   Ponente:    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de   dos mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámite   establecidos en el Decreto ley 2067 de 1991, profiere la presente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES.    

En ejercicio de la acción pública consagrada   en el artículo 241 de la Constitución, los ciudadanos Lina María Salcedo   Castañeda y Julio César Varela Pérez demandaron el parágrafo 1º del artículo 20   de la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se establecen las normas   relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad   colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución   Política y se dictan otras disposiciones”, por considerar que vulnera los   artículos 4º y 238 de la Constitución Política.    

El Magistrado Sustanciador admitió la   demanda mediante Auto del dieciocho (18) de diciembre de 2014, dispuso su   fijación en lista y simultáneamente corrió traslado al Procurador General de la   Nación para que rindiera el concepto de su competencia. En la misma providencia   ordenó comunicar la iniciación del proceso al Presidente de la República, al   Presidente del Congreso, a los ministerios de Interior, de Justicia y del   Derecho, y de Relaciones Exteriores; a la Presidenta del Consejo de Estado; así   como a las facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia,   Javeriana, Libre de Colombia, Nacional de Colombia, del Rosario, Sergio Arboleda   y Santo Tomás, para que manifestaran su opinión sobre la norma acusada. De igual   manera, invitó a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto   Colombiano de Derecho Procesal y a la Comisión Colombiana de Juristas.    

Cumplidos los trámites previstos en el   artículo 242 de la Constitución Política y en el Decreto ley 2067 de 1991,   procede la Corte a resolver sobre la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA.    

A continuación se transcribe la norma   impugnada y se subraya el aparte acusado, de acuerdo con su publicación en el   Diario Oficial 40.735 de 1º de febrero de 1993:    

“LEY 43 DE 1993    

(febrero 1)    

Por medio de la cual se establecen las normas relativas a la   adquisición, renuncia, pérdida y recuperación de la nacionalidad colombiana; se   desarrolla el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se   dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

ARTICULO 20. De la nulidad de las Cartas de Naturaleza y de las   Resoluciones de Autorización. Las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de   Autorización expedidas por el Presidente de la República o el Ministro de   Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas al proceso de nulidad ante   la autoridad judicial competente, en los siguientes casos:    

a.) Si se han expedido en virtud de pruebas o documentos viciados de   falsedad;    

b) Si el extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro   país antes de radicarse en Colombia y que éste dé lugar a la extradición.    

PARAGRAFO 1° No procederá la suspensión provisional de la Carta   de Naturaleza o Resolución cuya nulidad solicite.    

PARAGRAFO 2° La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones   Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia   certificada de la sentencia que declare la nulidad de la Carta de Naturaleza o   Resolución de Autorización”.    

III. LA DEMANDA.    

A juicio de los ciudadanos Lina María   Salcedo Castañeda y Julio Cesar Varela Pérez la norma impugnada vulnera los   artículos 4º y 238 de la Constitución Política.    

Sostienen que la prohibición de suspender   provisionalmente las Cartas de Naturalización o Registros de Inscripción, en los   procesos de nulidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo,   desborda la potestad de configuración del Legislador en la materia. En su   concepto, el artículo 238 de la Constitución[1] señala de manera categórica que en todos los procesos contra actos   administrativos procede la medida cautelar de suspensión provisional; de manera   que como la norma acusada crea una excepción a dicha medida, desconoce la   precitada regla constitucional. Según sus palabras:    

“Aunque la   norma constitucional y legal (sic) es muy clara al establecer la procedencia de   la suspensión provisional de los efectos de TODOS los actos administrativos   susceptibles de impugnación por vía judicial, como es el caso de los actos   administrativos que otorgan la Carta de Naturaleza o la Resolución de   Inscripción, la Ley 43 de 1993 contraría la norma superior y el CPACA al   consagrar en su artículo 20, parágrafo 1, la NO procedencia de la suspensión   provisional de la Carta de Naturaleza o Resolución cuando se solicite su   nulidad”.    

Indican que no hay razones sustanciales para   negar la medida cautelar de suspensión de estos actos administrativos, por   cuanto su decreto no es arbitrario y obedece a la prevención de posibles   perjuicios a la sociedad. Afirman que esto ocurre cuando desde el comienzo del   proceso hay un indicio de certeza de los supuestos de nulidad reclamada; es   decir, que el nacional por adopción ha cometido un delito que da lugar a la   extradición o haya aportado documentos falsos para obtener esa calidad.    

IV. INTERVENCIONES.    

El   representante del Ministerio de Justicia y del Derecho solicita a la Corte   declarar exequible la norma acusada.    

Argumenta que la libertad de configuración legislativa, materializada en el   parágrafo demandado, no riñe con lo dispuesto en el artículo 238 de la   Constitución. Explica que en esta norma superior: (i) la expresión “podrá”   significa que la jurisdicción contencioso administrativa está autorizada para   decretar o no la suspensión provisional, “dejando claro que es una facultad   cuyo ejercicio no es automático ni irracional”; (ii) el uso del término   “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley”, implica que la   Constitución confirió al Legislador la facultad regulatoria en la materia; y   (iii) la expresión “susceptibles de impugnación por vía judicial”,   permite que haya ciertos actos que no puedan ser impugnados por vía judicial y,   en consecuencia, respecto de ellos no opere la suspensión provisional.   Consecuentemente, a su entender, el parágrafo impugnado respeta los parámetros   del artículo 238 superior.    

En   cuanto a la vigencia de la norma acusada, explica que el artículo 147 del Código   de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo[2]  hace mención  expresa a los artículos 20 (acusado) y 21[3] de la Ley 43   de 1993, por lo que se entiende que no ha sido derogada.    

2.- Instituto Colombiano de   Derecho Procesal.    

El   Instituto Colombiano de Derecho Procesal, a través del miembro designado para   emitir concepto, interviene para solicitar a la Corte que declare exequible  la norma demandada.    

De   manera preliminar observa que la demanda cumple con los requisitos fijados por   la jurisprudencia para abordar un examen de fondo.    

En   cuanto al análisis material, no comparte la interpretación que los accionantes   hacen del artículo 238 de la Constitución. Según su criterio, la norma no   prohíbe ni autoriza de manera expresa y general la medida de suspensión   provisional. Estima que el análisis de la norma desde la tesis de los   accionantes discurre en una conclusión forzosa que desconocería que por mandato   constitucional se confirió al Legislador la potestad regulatoria de los motivos   y requisitos de procedencia de la suspensión provisional de los actos   administrativos. En sus palabras, “si la Constitución se limitó a establecer   la medida y defirió al legislador la competencia para regular las condiciones de   su procedencia, consideramos que el parágrafo del artículo 20 de la Ley 43 de   1993 no riñe con los postulados de aquella”.    

Explica   que la finalidad de la suspensión provisional en el marco de un proceso   contencioso contra una Carta de Naturaleza o el Registro de Inscripción de la   nacionalidad colombiana consiste en resguardar la integridad del sistema   jurídico de consecuencias de tipo político y jurídico que impactan la   institucionalidad. Añade que el Legislador prohibió la suspensión provisional   para evitar la inseguridad que se deriva de la indefinición judicial acerca de   la nacionalidad de una persona.    

El   interviniente sopesa lo expuesto y estima que suspender la nacionalidad de un   individuo provocaría un mayor daño sobre sus derechos fundamentales que a los   derechos colectivos, porque la nacionalidad hace parte de la personalidad.   Adicionalmente, manifiesta que el ordenamiento jurídico ya se encuentra   protegido mediante el control judicial de los actos de nacionalización, por lo   que la suspensión es superflua. Por lo tanto, insiste en la ausencia de   afectación desproporcionada o significativa de valores superiores y derechos   fundamentales.    

Para   finalizar su intervención, opina que la norma acusada supera el test de   proporcionalidad, según las exigencias trazadas en la jurisprudencia   constitucional en relación con: (i) su legitimidad, por la permanencia de los   atributos de la nacionalidad; (ii) su necesidad, para crear una excepción legal   con el fin de no afectar la nacionalidad; (iii) su eficacia, ya que de lo   contrario sería aplicable la suspensión provisional y la afectación del derecho   a la nacionalidad; y (iv) su proporcionalidad, porque no causa una desprotección   extrema.    

3.-  Universidad Nacional de Colombia.    

El Decano de la Facultad de Derecho,   Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia solicitó a   la Corte declararse inhibida para emitir pronunciamiento de fondo.    

Sostiene que la norma demandada fue derogada   por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso   Administrativo, en adelante CPACA). Según su criterio, en aplicación de la regla   general del Derecho de derogación por contradicción con una norma posterior,   debe entenderse que el artículo 20 de la Ley 43 de 1993 fue derogado tácitamente   por el artículo 229 del CPACA, el cual consagra la procedencia de medidas   cautelares (incluida la suspensión provisional) en todos los procesos   declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso   administrativo[4].    

Advierte que si bien el artículo 147 del CPACA remite de manera expresa a los   artículos 20 y 21 de la Ley 43 de 1993, ello recae exclusivamente sobre tres   aspectos específicos (la personería para demandar la nulidad, la oportunidad y   las causales para hacerlo). En otras palabras, asegura, solo se reconoció la   vigencia parcial del artículo 20 de la Ley 43 de 1993, excluyéndose el parágrafo   acusado. Por lo tanto, considera que no hay objeto jurídico susceptible de   análisis de constitucionalidad.    

4.- Universidad Santo Tomás.    

El   decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás en Bogotá y el   coordinador del grupo de acciones constitucionales del Consultorio Jurídico de   la misma institución solicitan declarar exequible la norma acusada.    

De modo   introductorio indican cuáles son los derechos políticos que se reservan a los   ciudadanos, es decir, a los colombianos (por nacimiento o por adopción) a partir   de los 18 años. Para ello hacen referencia a los artículos 40 y 99 de la   Constitución Política y al artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos   Humanos, que fundamentan la imposibilidad de su restricción, incluso en   situaciones excepcionales de guerra, peligro público u otra emergencia que   amenace la independencia o seguridad del Estado.    

Hecha   esta presentación aclaran que la estructura de un Estado democrático permite el   goce de los derechos, sin perjuicio de los de terceras personas. En sus   palabras, “si la medida cautelar de la suspensión provisional de la Carta de   Naturaleza procede, se estarían conculcando los derechos políticos de los   nacionales por adopción, que hacen parte de los derechos que no pueden ser   suspendidos y se incorporan al texto constitucional, dejando a los colombianos   por adopción sin mecanismos de participación reservados a los ciudadanos que son   el pilar del Estado Social y Democrático de Derecho”.    

De otra   parte, aseguran que el artículo 238 de la Constitución confiere al Legislador un   amplio margen de actuación, en particular para señalar los motivos y requisitos   para suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos   susceptibles de impugnación judicial.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL   DE LA NACIÓN.    

El   Procurador General de la Nación, mediante concepto 5882, radicado el dos (2) de   marzo de dos mil quince (2015), solicita a la Corte declarar exequible  el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43 de 1993.    

El   Ministerio Público afirma que “el parágrafo demandado es exequible en tanto   que no vulnera el artículo 238 superior ni ninguna otra norma constitucional y,   por el contrario, permite el cumplimiento de diversas garantías del derecho   fundamental al debido proceso, como lo son la buena fe y la presunción de   inocencia”.    

No   comparte la tesis de los accionantes en relación con el presunto exceso de   libertad del Legislador respecto al contenido del artículo demandado. Lo   anterior, por cuanto entiende que la Constitución defirió al Legislador la   identificación de los actos susceptibles de ser suspendidos, como lo hace en la   norma objeto de estudio. Afirma que, además de ser razonable y proporcional, su   finalidad de mantener un orden justo se acopla a los fines esenciales del Estado   y de la administración de justicia, bajo el entendido que una simple denuncia o   sospecha no pueden ser el motivo de la restricción de los derechos políticos.    

Aunado   a lo anterior, reconoce que la improcedencia de suspensión del acto   administrativo que otorga la nacionalidad no compromete de ninguna manera el   derecho al debido proceso ni el principio de presunción de inocencia.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL.    

1.- Competencia.    

De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, la Corte es competente para   conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una demanda interpuesta   contra una ley, en este caso la Ley 43 de 1993, “por medio de la cual se   establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia, pérdida y   recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral séptimo del   artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”.    

2.- Asunto preliminar: vigencia de la disposición   acusada.    

La Universidad Nacional de Colombia sostiene que la   disposición acusada no está vigente por cuanto fue derogada tácitamente por el   artículo 229 del CPACA.    

La Sala debe comenzar por abordar este examen teniendo en   cuenta que en múltiples pronunciamientos ha señalado que el estudio de   constitucionalidad de las normas legales sólo es procedente cuando las mismas   están vigentes, es decir, cuando están incorporadas formalmente al ordenamiento   jurídico positivo, o cuando a pesar de no estarlo continúan produciendo efectos   jurídicos, esto es, mantienen su eficacia o aplicabilidad[5].   En caso contrario deberá proferir un fallo inhibitorio por sustracción de   materia.    

2.1.- Vigencia, derogatoria   y criterios para resolver conflictos entre normas de la misma jerarquía.    

2.1.1.- Para solucionar las tensiones y   conflictos hermenéuticos entre disposiciones u órdenes normativos,   concretamente en el caso de las leyes, la Ley 153 de 1887[6] fijó las   siguientes reglas, que naturalmente deben ser   interpretadas teniendo como base el artículo 4º de la Constitución[7]:    

“ARTÍCULO 1. Siempre que se advierta   incongruencia en las leyes, ú ocurrencia oposición entre ley anterior y ley   posterior, ó trate de establecerse el tránsito legal de derecho antiguo a   derecho nuevo, las autoridades de la república, y especialmente las judiciales,   observarán las reglas contenidas en los artículos siguientes.    

ARTÍCULO 2. La ley posterior prevalece sobre la ley   anterior. En caso de que una ley posterior sea contraria a otra anterior, y   ambas preexistentes al hecho que se juzga, se aplicará la ley posterior.”    

ARTÍCULO 3. Estimase insubsistente una disposición   legal por declaración expresa del legislador, o por incompatibilidad con   disposiciones especiales posteriores, o por existir una ley nueva que regula   íntegramente la materia que la anterior disposición se refería”. (Resaltado   fuera de texto)    

En concordancia con ello, el artículo 5   de la ley 57 de 1887, que subrogó el artículo 10 del Código Civil, estableció:    

“ARTICULO 5o. Cuando haya incompatibilidad entre una disposición   constitucional y una legal, preferirá aquélla.    

Si en los Códigos que se adoptan se hallaren algunas   disposiciones incompatibles entre sí, se observarán en su aplicación las reglas   siguientes:    

1) La disposición relativa a un asunto especial   prefiere a la que tenga carácter general;    

2) Cuando las disposiciones tengan una misma   especialidad o generalidad, y se hallen en un mismo Código, preferirá la   disposición consignada en artículo posterior; y si estuvieren en diversos   Códigos preferirán, por razón de éstos, en el orden siguiente: Civil, de   Comercio, Penal. Judicial, Administrativo, Fiscal, de Elecciones, Militar, de   Policía, de Fomento, de Minas, de Beneficencia y de Instrucción Pública”.   (Resaltado fuera de texto)    

2.1.2.- El criterio cronológico, como es   fácil advertir, se halla estrechamente ligado a los   conceptos de vigencia y derogatoria. La vigencia se refiere “al hecho de que la norma formalmente   haga parte del sistema, por haber cumplido los requisitos mínimos para entrar al   ordenamiento”[9]. La derogatoria, por el contrario, “es   la cesación de la vigencia de una disposición como efecto de una norma   posterior”[10], es decir, la remoción de una norma del ordenamiento jurídico por   voluntad de su creador.    

En el caso de las leyes, los artículos 71 y   72 del Código Civil identifican que la derogatoria puede operar en forma expresa   o tácita[11];   esta última, a su vez, puede configurarse por incompatibilidad con el contenido   de una nueva norma (lex posteriori derogat priori) o ante la existencia   de una regulación integral que la subsume. La jurisprudencia constitucional ha   acogido esta distinción[12].   Por ejemplo, en la sentencia C-823 de 2006 la Corte explicó lo siguiente:    

“[La] derogatoria es aquel efecto de una ley,   determinante de la pérdida de vigencia de otra ley anterior, la cual puede ser   expresa o tácita. Este último evento tiene lugar al menos en dos hipótesis: (i)   cuando una norma jurídica posterior resulta incompatible con una anterior, o   (ii) cuando se produce una nueva regulación integral de la materia (art. 3, Ley   153 de 1887). Así lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación al   señalar que la derogatoria de una ley puede ser ‘expresa, tácita o por   reglamentación integral (orgánica) de la materia, sucediendo la primera cuando   la nueva ley suprime formal y específicamente la anterior; la segunda cuando la   nueva ley contiene disposiciones incompatibles o contrarias a la de la antigua,   y la tercera cuando una ley reglamenta toda la materia regulada por una o varias   normas precedentes, aunque no haya incompatibilidad entre las disposiciones de   éstas y las de la nueva ley’ (C-634/96).”    

En síntesis, (i) la derogatoria expresa   requiere una norma posterior que de manera clara y concreta señale cuáles son   las disposiciones que deja sin efectos a partir de su entrada en vigor; (ii) la   derogatoria tácita supone –producto de un proceso de inferencia más complejo-   que hay una norma posterior cuyo contenido es incompatible con la ley anterior;   por su parte, (iii) la derogatoria orgánica –que también es tácita- se refiere a   una regulación integral que subsume la regulación primigenia.    

2.1.3.- A su turno, el criterio de   especialidad permite reconocer la vigencia de una norma sobre la base de que regula de manera particular y específica una situación, supuesto o   materia, excluyendo la aplicación de las disposiciones generales. Al respecto,   por ejemplo, al referirse al carácter especial de las normas tributarias y su   aplicación preferente justamente sobre el anterior Código Contencioso   Administrativo, la Corte Constitucional ha señalado:    

“Ahora bien,   con el objeto de contribuir a la solución de las contradicciones o antinomias   que puedan presentarse entre las diferentes normas legales, las leyes 57 y 153   de 1887 fijaron diversos principios de interpretación de la ley, que en este   caso pueden ser de recibo.    

Entre los   principios contemplados por las dos leyes mencionadas se encuentra el de que   cuando en los códigos adoptados se hallen disposiciones incompatibles entre sí   ‘la disposición relativa a un asunto especial prefiere a la que tenga carácter   general’ (numeral 1° del artículo 5° de la Ley 57 de 1887). Esta máxima es la   que debe aplicarse a la situación bajo análisis: el Código Contencioso   Administrativo regula de manera general el instituto de la revocación directa de   los actos administrativos y el Estatuto Tributario se refiere a ella para el   caso específico de los actos de carácter impositivo”[13].    

Con estos criterios la Sala procede a   examinar lo relativo a la vigencia de la norma parcialmente acusada.    

2.2.- Vigencia de la norma   acusada.    

La Corte debe definir si el parágrafo 1º de la Ley 43 de 1993   fue derogado o no por la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA). En este sentido los   dos ordenamientos hacen referencia a la medida de suspensión   provisional, en los siguientes términos:    

        

LEY 43 DE 1993    

                     

LEY 1437 DE 2011   

Por la cual se expide el Código de Procedimiento           Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.   

ARTÍCULO 20.- De la nulidad de las Cartas de           Naturaleza y de las Resoluciones de autorización. Las Cartas de           Naturaleza o Resoluciones de autorización expedidas por el Presidente de la           República o el Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están           sujetas al proceso de nulidad ante la autoridad judicial competente, en los           siguientes casos:    

Si se han           expedido en virtud de pruebas o documentos viciados de falsedad.    

Si el           extranjero nacionalizado hubiese cometido algún delito en otro país antes de           radicarse en Colombia y que éste de lugar a la extradición.    

Parágrafo           1º.- No procederá la suspensión provisional de la Carta de Naturaleza o           Resolución cuya nulidad solicite.    

Parágrafo 2º.-           La autoridad deberá remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro           de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la           sentencia que declare la nulidad de la Carta de Naturaleza o Resolución de           Autorización. (Resaltado fuera de texto)                    

ARTÍCULO 229.           Procedencia de medida cautelares. En todos los procesos declarativos           que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado, el           auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición           de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente           decretar, en providencia motivada, las medidas cautelares que considere           necesarias para proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del           proceso y la efectividad de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el           presente capítulo.    

La decisión           sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.    

Parágrafo. Las           medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y           protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de           tutela del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso           Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y podrán ser           decretadas de oficio[14].    

ARTÍCULO            230. Contenido y           alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser           preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener           relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el           efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las           siguientes medidas:    

(…)    

3.           Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo. (…)”. (Resaltado fuera de texto)      

El CPACA estableció la cláusula derogatoria que se transcribe   a continuación:    

“ARTÍCULO 309. DEROGACIONES. Deróganse a partir de la vigencia   dispuesta en el artículo anterior todas las disposiciones que sean contrarias   a este Código, en especial, el Decreto 01 de 1984, el Decreto 2304 de 1989,   los artículos 30 a 63 y 164 de la Ley 446 de 1998, la Ley 809 de 2003, la Ley   954 de 2005, la Ley 1107 de 2006, el artículo 73 de la Ley 270 de 1996, el   artículo 9o de la Ley 962 de 2005, y los artículos 57 a 72 del Capítulo V, 102 a   112 del Capítulo VIII y 114 de la Ley 1395 de 2010”. (Resaltado fuera de texto)    

En primer lugar ha de anotarse que entre las normas   expresamente derogadas no se hizo referencia a la Ley 43 de 1993, por lo que   evidentemente no operó esta modalidad de derogatoria.    

En segundo lugar, tampoco puede predicarse la existencia de   una derogatoria tácita por regulación integral. De un lado, porque el CPACA, al   consagrar la cláusula general de derogatoria tácita, reconoció que aquellas   normas anteriores que no sean incompatibles con la nueva regulación continuarían   siendo aplicables, lo cual desvirtúa la presencia de una regulación integral    u orgánica; de otro, porque como bien lo ha sostenido el propio Consejo de   Estado al interpretar el alcance del nuevo estatuto[15],   el propio CPACA estableció -en el artículo 104- que la jurisdicción de lo   contencioso administrativo está instituda para conocer “además de lo   dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las   controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y   operaciones, sujetos al derecho administrativo (…)”, de manera que reconoce   que no corresponde a una reglamentación universal y orgánica; y finalmente,   porque de aceptar esta postura “todo el universo normativo relacionado con la   materia administrativa (en la vía administrativa propiamente dicha o en la   judicial) quedarían derogados y vacuos”[16].    

En tercer lugar, tampoco es válido afirmar que ha operado la   derogatoria tácita por incompatibilidad con la regulación anterior (lex   posteriori derogat priori), por cuanto el parágrafo acusado del artículo 20   de la Ley 43 de 1993 no es incompatible con el artículo 229 del CPACA, en la   medida en que versa sobre una regulación especial no contemplada en la nueva   legislación.    

El parágrafo bajo   examen es una norma especial que se refiere de manera concreta a la   improcedencia de la suspensión provisional en los procesos en los cuales se   demanda específicamente la nulidad de Cartas de Naturaleza o Resoluciones de Inscripción, que prevalece sobre   la norma del CPACA, cuyo contenido es más amplio al referirse genéricamente a   los procesos declarativos que se adelanten ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo.    

En otras palabras, la regulación prevista en el CPACA tiene   un alcance general. Esa norma refiere que la aplicación de medidas cautelares   (art. 229), entre las que se incluye la suspensión provisional (art 230-3), se   predica de todos los procesos declarativos. Y aun cuando el Código no ofrece una   clasificación expresa que permita identificar cuáles son esta clase de procesos[17],   en todo caso el Consejo de Estado sí ha tenido ocasión de advertir que el   proceso que busca la nulidad de una carta de naturaleza no es declarativo ni de   condena, sino que tiene carácter constitutivo, lo que por demás se sustenta en   la regla, sobre la que luego volverá la Sala, según la cual ninguna persona   puede ser privada de su nacionalidad sino por sentencia en firme:    

“En el campo de la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, la doctrina cita como ejemplos de sentencias   declarativas las que se limitan a declarar la nulidad de un acto administrativo   en el contencioso de anulación y las que deniegan una pretensión de cualquier   clase; como ejemplo de sentencias constitutivas alude a las que deciden   favorable en los procesos electorales y las que revisan cartas de naturaleza;   y como ejemplos de sentencias condenatorias las sentencias favorables dictadas   en los procesos de restablecimiento en general, precisando que “las sentencias   en el contencioso de nulidad y restablecimiento tendrán un doble carácter:   declarativas en cuanto constatan o definen que el acto impugnado se ajusta o no   al ordenamiento jurídico; y de condena, cuando, como consecuencia de la nulidad   del acto, se impongan obligaciones de dar, hacer o no hacer a la administración”[18]. (Resaltado   fuera de texto)    

De acuerdo con lo anterior, no existe identidad entre las dos   normativas, porque el artículo 229 CPACA aplica para los procesos declarativos y   entre ellos es discutible que se encuentren los de nulidad de cartas de   naturaleza, que según el Consejo de Estado son procesos de naturaleza   esencialmente constitutiva.    

Además, el CPACA guardó silencio sobre las medidas cautelares   en los procesos con pretensiones de nulidad de cartas de naturaleza y   resoluciones de autorización[19],   y por el contrario hizo remisión expresa a la ley 43 de 1993[20], lo que de alguna manera   es indicativo de la vigencia de las reglas allí adoptadas.    

Como corolario de lo anterior, el CPACA (la Ley 1437 de 2011)   es una normativa ordinaria general y posterior que: (i) al no suprimir o   modificar (expresa o tácitamente) el parágrafo 1º del artículo 20 de la Ley 43   de 1993, (ii) al no contener disposiciones incompatibles con esta última misma   norma, y (iii) al guardar silencio sobre el tema correspondiente a las medidas   cautelares en demandas de nulidad de cartas de naturaleza y resoluciones de   autorización, no modificó, subrogó, ni derogó la ley ordinaria especial y   previa, es decir, el parágrafo 1º de la Ley 43 de 1993. En   aplicación del criterio de especialidad se puede concluir que el parágrafo 1º   del artículo 20 de la Ley 43 de 1993 no fue tácitamente derogado por el CPACA.    

En síntesis, al confrontar las normas transcritas la Sala constata   que la norma acusada no ha dejado de ser parte del ordenamiento jurídico   colombiano y por el contrario se encuentra vigente porque: (i) la contradicción  prima facie resulta aparente; (ii) sin perjuicio de lo anterior,   prevalece la norma especial sobre la general, es decir el parágrafo del artículo   20 de la Ley 43 de 1993, que prohíbe la suspensión provisional de actos que   otorgan la nacionalidad, sobre el artículo 229 del CPACA; y (iii) el artículo   147 de CPACA no incide en la vigencia de la norma acusada porque no tiene   elemento común de regulación, teniendo en cuenta que hace una remisión a la   oportunidad y las causales para solicitar la nulidad de los actos, pero no se   refiere a la suspensión provisional, regulada por la norma acusada.    

En consecuencia, por encontrarse vigente la norma impugnada la Sala   procede a abordar un análisis de fondo.    

3.- Problema jurídico y   metodología de análisis.    

Aclarado lo concerniente a la vigencia del parágrafo 1º del artículo 20 de la   Ley 43 de 1993, corresponde a la Corte determinar si la norma que impide   decretar la suspensión provisional de las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de   Autorización, en los procesos cuya nulidad se demande ante la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, vulnera el artículo 238 de la Constitución.    

Para   dar respuesta al problema jurídico planteado la Corte examinará los siguientes   aspectos: (i) potestad de configuración legislativa sobre el diseño procesal;   (ii) suspensión provisional de actos administrativos en la jurisdicción de lo   contencioso administrativo; (iii) nacionalidad y derechos conexos a su    reconocimento; (iv) control judicial de las Cartas de Naturaleza y Resoluciones   de Autorización; y (v) análisis constitucional de la norma acusada.    

4.- Potestad de configuración   legislativa sobre el diseño procesal. Reiteración de jurisprudencia.    

Esta Corte ha afirmado reiteradamente que en materia procesal   el Congreso de la República, en ejercicio de su función legislativa, dispone de   una amplia potestad de configuración normativa -aunque no ilimitada-, que   encuentra su principal fundamento constitucional en el principio democrático   (art. 1 CP) y en la cláusula general de competencia (art. 150, núm 1 y 2, art.   229 CP)[21].    

Es así como puede fijar las reglas a seguir tanto en las   instancias administrativas como judiciales, con indicación de las etapas,   términos, recursos, incidentes y en general todos aquellos elementos que   conforman los procedimientos, entre los que sobresalen los siguientes: “(i) fijar las etapas de los procesos y establecer los términos y las   formalidades que se deben cumplir[22]; (ii) definir las competencias entre los entes u órganos del Estado,   cuando no las haya establecido la Constitución de manera explícita[23];   (iii) regular los medios de prueba[24];   (iv) definir los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes, los   poderes y deberes del juez, y las exigencias aplicables a los terceros, sea para   asegurar la celeridad y eficacia del proceso, sea para proteger a las partes o   intervinientes, o sea para prevenir situaciones que impliquen daño o perjuicio   injustificado a éstos[25]; (v) establecer los recursos y   medios de defensa disponibles contra los actos de las autoridades[26]”[27].    

Sin embargo, como también ha sido insistentemente destacado,   la potestad de configuración del Congreso encuentra límites de diverso orden.   Recientemente, a propósito del examen de una norma del CPACA, la Corte sintetizó   esas restricciones en tres clases:    

“4.2.4.1.  En un primer grupo están las cláusulas constitucionales que determinan los   fines esenciales del Estado y, en concreto, los propósitos de la administración   de justicia, de suerte que no es posible configurar el proceso de manera que   se niegue la función pública del poder judicial –en especial la imparcialidad y   autonomía del juez-, se afecte el principio de publicidad, se privilegie   parámetros diferentes al derecho sustancial, se prevea procedimientos contrarios   a una justicia oportuna o que impidan el ejercicio desconcentrado y autónomo de   la función jurisdiccional.    

4.2.4.2.  En un segundo grupo están las relacionadas con el principio de razonabilidad   –y de proporcionalidad-, exigible tanto a los servidores públicos como a los   particulares, de suerte que la configuración del proceso debe satisfacer   propósitos admisibles en términos constitucionales, ser adecuada para cumplirlos   y no afectar el núcleo esencial de valores, principios o derechos reconocidos   por la Constitución.    

Son   estos los criterios básicos que han de tenerse presentes en el control   constitucional de las reglas fijadas por el Legislador en el diseño y   configuración de los procesos judiciales y, para el caso particular, en la   prohibición de suspensión provisional de ciertos actos en los procesos de   nulidad que se surten ante la jurisdicción de lo contencioso administrtivo.    

5.- Suspensión provisional de   actos administrativos en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

5.1.-   La suspensión provisional de los actos de la administración por parte de las   autoridades judiciales, en el marco de los procesos que ante ellas se tramitan,   es una institución de vieja data en el ordenamiento jurídico colombiano.    

A nivel   constitucional fue consagrada por lo menos desde la Constitución de 1886, que en   su artículo 191 estableció la posibilidad de suspender las ordenanzas de las   Asambleas Departamentales[29], y en el   artículo 192 facultó a la persona agraviada por dichos actos a solicitar la   suspensión, que sería procedente para evitar un “perjuicio grave”[30]. El Acto   Legislativo 3 de 1910, que estipuló la creación de una jurisdicción contencioso administrativa[31],   amplió la figura de la suspensión   provisional en las demandas contra actos de los Concejos Municipales[32]. Con   posterioridad, el Acto Legislativo 1 de 1945 aprobó un artículo nuevo y reafirmó   la facultad de la suspensión provisional de los actos administrativos en sede   judicial[33].    

En el   plano legal, desde el primer código contencioso administrativo aprobado (Ley 113   de 1910) se reconoció expresamente la facultad de suspensión provisional de los   actos administrativos en sede judicial, “cuando ella fuere necesaria para   evitar un perjuicio notoriamente grave”[34]. También se desarrolló la figura para las demandas de nulidad   de las Ordenanzas u otros actos de una Asamblea Departamental, cuando se   consideraran contrarios a la Constitución o la ley (artícuolos 52 y 72). Y por   remisión normativa se hizo extensiva a los procesos de demandas de nulidad de   los Acuerdos y otros actos de los Concejos Municipales (art. 73), los de   revisión de los actos del gobierno (art. 79),  los de impuestos (art. 91) y   los demás juicios administrativos que no tuvieran regulación especial (art. 92),   quedando excluida su aplicación para los juicios sobre pensiones y recompensas   (arts. 85 a 87), los juicios sobre competencia en materia de  facultades   administrativas entre la Nación o un Departamento, o entre dos o más de estos   (art. 88), que se someterían a las leyes especiales.    

En   similares términos fue recogido en el segundo código contencioso administrativo   (Ley 167 de 1941), pero con la advertencia de que procedería siempre que no   estuviese prohibida en la ley[35].   De hecho, allí se consagraron algunos eventos en los cuales no había lugar a la   suspensión provisional: en los juicios electorales; en las acciones referentes a   cambios, remociones, suspensión o retiro en el personal militar o en el ramo   educativo; en los juicios sobre impuestos; cuando la acción estuviere prescrita;   o cuando otra ley así lo dispusiera[36].    

Posteriormente, el Decreto Ley 01 de 1984 (tercer código contencoiso   adminitrativo) autorizó la suspensión provisional de los “efectos” de un   acto administrativo en caso de “manifiesta violación de norma superior, que   se pueda percibir a través de una sencilla comparación, o del examen de las   pruebas aportadas”, debiéndose acreditar la prueba del perjuicio causado (en   algunos eventos), y siempre que la medida de suspensión no estuviere prohibida   por la ley (artículos 152 y 157)[37].    

Más   adelante, el Decreto Ley 2304 de 1989, que reformó el Código Contencioso   Administrativo, suprimió el inciso final del artículo 152 y derogó el artículo   157, que excluían la suspensión provisional en ciertos casos[38]. De esta   manera se eliminó, como regla general, la posibilidad de que en los procesos   tramitados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no tuviera   lugar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados.    

5.2.-   Siguiendo esa centenaria tradición, la Carta Política de 1991 también dio cuenta   de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para   suspender provisionalmente los efectos de los actos administrativos susceptibles   de impugnación judicial, “por los motivos y con los requisitos que establezca   la ley”. Al respecto estipuló lo siguiente:    

“ARTÍCULO 238. La   jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender provisionalmente,   por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de los   actos administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial”.    

5.3.-   La suspensión provisional ha sido definida en la jurisprudencia como una   institución de raigambre constitucional, “mediante la cual se autoriza a la   jurisdicción contenciosa administrativa a dejar transitoriamente sin efectos un   acto administrativo susceptible de impugnación por la vía judicial, cuando   exista abierta contradicción con la ley”[39].    

Corresponde entonces a una “una declaración judicial atribuída por la   Constitución Política a la jurisdicción de lo contencioso administrativo”[40],   que conduce a la inaplicabilidad de un acto mientras se decide definitivamente   sobre su legalidad o constitucionalidad por el juez competente.    

En el   marco del Decreto Ley 01 de 1984 (y de sus reformas) la suspensión provisional   era la única medida cautelar, de aplicación excepcional y sometida a rigurosas   exigencias, para lo cual debía acreditarse la “manifiesta infracción” del   orden jurídico y generalmente la prueba del perjuicio que la ejecución del acto   causaría o podría causar (cuando se pretendía el restablecimiento del derecho y   la indemnización de perjuicios).    

El   Consejo de Estado definió la suspensión provisional como una institución   “concebida para la defensa del ordenamiento superior de las eventuales   agresiones de actos administrativos” que incurren en ilegalidad manifiesta,   encaminado a detener temporalmente los efectos de un acto y con ello su fuerza   ejecutoria, para sancionar a la administración por sus actos de “rebeldía”   con el ordenamiento superior. En palabra de esa corporación:     

“La suspensión provisional, hoy prevista en el   artículo 238 de la Constitución Política, y que fue regulada por el artículo 152   del Código Contencioso Administrativo -C.C.A.- (artículo 31 del Decreto 2304 de   1989) en vigencia de la anterior Carta Política (art. 193), fue concebida para   la defensa del ordenamiento superior de las eventuales agresiones de actos   administrativos, que amparados en su presunción de legalidad, incurran en una   ilegalidad manifiesta.    

Con la adopción de esta medida cautelar se detienen   temporalmente los efectos de los actos administrativos y, por lo mismo, se   suspende su fuerza obligatoria (arts. 238 superior, 66 No. 1 y 152 del C.C.A.).    En este sentido, esta figura excepcional y restrictiva es corolario directo del   principio de legalidad (preámbulo, artículos 1, 6, 121 y 122 C.N.) y tiene por   thelos sancionar, como lo ha señalado esta Corporación, la rebeldía de la   Administración ante mandatos superiores[41]”[42].    

En la   misma dirección,  también en el marco del anterior Código Contencioso   Administrativo, la Corte Constitucional explicó que la suspensión provisional   representa una “garantía esencial para el ciudadano frente a una decisión   ostensiblemente violatoria de normas superiores”, a través de la cual se   impide que un acto produzca sus efectos, al tiempo que resulta “beneficiosa   para la administración” porque aminora los daños que pueda causar[43].    

5.4.-   Con la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, actual Código de   Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, se amplió   considerablemente el espectro de medidas cautelares, de manera que la suspensión   provisional es solo una de ellas[44].    

En la   reciente sentencia C-284 de 2014, al decidir una demanda contra el parágrafo del   artículo 229 del CPACA[45]  (Ley 1437 de 2011), esta corporación detalló la evolución de las reglas en   materia de medidas provisionales, reseñando que con la reforma introducida la   voluntad del Legislador fue la de acoger la tendencia del derecho comparado en   el sentido de: (i) ampliar el catálogo de   medidas cautelares del proceso contencioso administrativo, porque “hasta esta reforma, el proceso ante   la justicia administrativa contaba con un solo tipo de medida cautelar: la   suspensión provisional”; y (ii) “morigerar la radical limitación de la suspensión provisional, con   el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente a actos   administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y efectiva”. Explicó al respecto lo   siguiente:    

“15. Hasta esta reforma, el proceso ante la   justicia administrativa contaba con un solo tipo de medida cautelar: la   suspensión provisional. La Constitución le reconoce a la jurisdicción   contencioso administrativa la potestad de suspender provisionalmente los efectos   de los actos administrativos susceptibles de impugnación por vía judicial, pero   sólo “por los motivos y con los requisitos que establezca la ley” (CP art   238). La ley reguló esta institución, y así evolucionó jurisprudencialmente,   como una medida llamada a proceder de forma excepcional, en sintonía con sus   desarrollos más autorizados para la época en el derecho comparado.[46]  La suspensión provisional, por ejemplo, cabía únicamente contra los actos de la   administración, pero sólo contra algunos de ellos,[47] y previo el cumplimiento   de requisitos estrictos,[48]  dentro de los cuales estaba el relativo a demostrar la “manifiesta   infracción” del orden jurídico. Según la jurisprudencia del Consejo de   Estado esto último implicaba que la contradicción en la cual tenía que fundarse   la suspensión, debía aparecer de manera “clara y ostensible”, lo cual   exigía que la demostración del quebrantamiento estuviera “desprovista de todo   tipo de artificio”; es decir, que la infracción tenía que aflorar al campo   jurídico sin necesidad de “ningún tipo de reflexión”.[49] Lo cual, como   luego se demostró, sólo tenía ocurrencia en una reducida minoría de casos.[50]    

16. La reforma introducida por la Ley 1437 de 2011   -CPACA- buscó ampliar este estrecho panorama haciendo menos estricta la   procedencia de la suspensión provisional -como más adelantes se mostrará- y   contemplando un elenco nuevo de medidas cautelares (positivas), en consonancia   con una tendencia creciente en el derecho público comparado hacia concebir que   la suspensión provisional, pensada con carácter excepcional, no era un   instrumento suficiente de defensa de los administrados frente a la   administración.[51] Era apenas   natural que el ordenamiento de las medidas cautelares evolucionara con el tiempo   en esa dirección, pues como ha dicho la jurisprudencia constitucional la   inevitable duración de los procesos judiciales en ocasiones puede implicar la   afectación del derecho a una administración de justicia pronta y eficaz, ya que   si bien la justicia llega, lo hace en esos casos demasiado tarde, cuando han   tenido lugar “daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el derecho   pretendido por un demandante”.[52]  Resultaba entonces necesario ampliar el catálogo de medidas cautelares, con el   fin de asegurar instrumentos efectivos de protección provisional que pudieran   usarse en las controversias contenciosas no originadas en un acto   administrativo, sino por ejemplo en una omisión o un hecho de la administración.   También era imperativo morigerar la radical limitación de la suspensión   provisional, con el fin de asegurar una protección previa a la sentencia frente   a actos administrativos, que garantizara el derecho a una justicia pronta y   efectiva”.    

Para el   caso específico de la suspensión provisional, el artículo 231 del nuevo CPACA   establece que la misma procede cuando un acto administrativo vulnera normas   superiores, “cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su   confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de   las pruebas allegadas con la solicitud”[53].    

5.5.-   Desde esta perspectiva, el nuevo estatuto atempera el rigor para la   procedibilidad de una medida de suspensión provisional, “en lo que podría   denominarse una especie de flexibilización, orientada a proteger y garantizar,   provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia”[54],   brindado al administrado herramientas verdaderamente idóneas para asegurar la   protección oportuna de sus derechos, evitando el riesgo de una decisión   favorable pero inocua en caso de tardanza en la administración de justicia.    

Sin   embargo, esta aminoración del rigor con el que debe ser examinado un acto   administrativo para determinar si es procedente o no la suspensión provisional,   en ningún caso desvanece su carácter de garantía institucional para prevenir la   consumación de daños ante posibles excesos de la administración. Por el contario   la fortalece, en la medida en que potencia su ejercicio tratando de superar las   dificultades que las experiencias acumuladas demostraron respecto de su precaria   funcionalidad en el régimen legal anterior.    

El eje   del debate, como ya se mencionó, es el artículo 238 de la Carta Política, que   otorga esa facultad a la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto   de los actos  susceptibles de impugnación por vía judicial, pero que al mismo   tiempo advierte que solo podrá hacerlo “por los motivos y con los requisitos   que establezca la ley”.    

Esta   expresión permite al menos dos interpretaciones que apuntan en direcciones   contrarias. La primera indica que el Legislador tiene una competencia   restringida en la materia, por cuanto solo fue autorizado para fijar los   “motivos”  y los “requisitos” para la procedencia de la suspensión provisional, pero   no para excluir ningún acto administrativo de tal posibilidad; de otro modo   –según esta hermenéutica-, se estaría despojando a la jurisdicción contencioso   administrativa de una competencia que le fue otorgada por la propia Carta   Política, con la única condición de que el acto sea susceptible de ser impugnado   ante esa jurisdicción.    

La   segunda interpretación sugiere que, al hacer referencia a los “motivos”  y “requisitos”, el Constituyente confirió al Legislador la potestad para   configurar el régimen de suspensión provisional de los actos administrativos en   sede judicial, de manera que bien podría excluir ciertos actos de dicha medida,   lo cual sería expresión de la cláusula general de competencia de la que fue   investido y resultaría coherente con el principio democrático.    

5.7.- Sobre el particular la Corte Constitucional solo se ha   pronunciado en una ocasión: la Sentencia C-127 de 1998. En dicho fallo pareciera   haberse decantado por la primera línea hermenéutica descrita. Sin embargo, como    se explica a continuación, ello ocurrió en un contexto normativo diferente, que   por lo tanto abordó una problemática también distinta de la que ahora es objeto   de análisis.    

En aquella oportunidad la Corte conoció de una demanda contra   dos normas que excluyeron la posibilidad de solicitar y obtener, en sede   judicial, la suspensión provisional de los actos de expropiación administrativa   dictados en el marco de los Planes de Desarrollo Municipal[55]. Para el examen de estas   normas la Corte planteó el siguiente problema jurídico:    

“Los   temas objeto de esta demanda son los siguientes :    

a). Si la improcedencia de la suspensión provisional de   los actos administrativos que decidan una expropiación, contenida en los   artículos 22, inciso segundo, de la ley 9 de 1989 y 71, numeral 3, de la ley 388   de 1997, viola la Constitución, especialmente, el artículo 238.”    

Luego de reseñar los extremos de la discusión, la Corte   precisó que “la discusión que suscita estas dos   maneras de interpretar el mismo artículo constitucional, artículo 238, se puede   sintetizar de la siguiente forma: ¿la ley puede excluir algunos procesos   administrativos de la solicitud de suspensión provisional?”.    

A continuación hizo un breve recuento   sobre la figura de la suspensión provisional y concluyó que la exclusión de esa garantía en los procesos de expropiación   vulneraba el artículo 238 de la Constitución, por lo que declaró   inexequibles las normas acusadas. El razonamiento fue el   siguiente:    

“La Corte considera que la exclusión en los procesos   de expropiación es inconstitucional, por violar el artículo 238 de la   Constitución, por las siguientes razones:    

a) La suspensión provisional de un acto   administrativo, es una garantía esencial para el ciudadano frente a una decisión   ostensiblemente violatoria de normas superiores. Es la manera más expedita   para impedir que los efectos de una decisión administrativa, violatoria de   normas superiores, continúe produciendo consecuencias, que sólo cesarían cuando   se produjera la sentencia respectiva. Asunto que puede tardar muchos meses, e   incluso años.    

Esta figura de la suspensión provisional, también   resulta beneficiosa para la propia administración, pues, al impedir que se continúen los efectos del   acto administrativo violatorio, la responsabilidad del Estado frente al   afectado, en términos económicos y de daño social, en caso de una sentencia   desfavorable para la administración, puede ser sustancialmente menor”.   (Resaltado fuera de texto)    

La Corte advirtió que corresponde a la ley   señalar las razones y los requisitos para la procedencia de la suspensión   provisional, pero bajo los siguientes dos presupuestos: que se trate de actos   administrativos que sean susceptibles de impugnación por vía judicial, y que la   decisión sobre su procedencia sólo le corresponde a la jurisdicción contencioso   administrativa. No obstante, consideró que la ley no puede decidir en cuáles   procesos administrativos opera la suspensión provisional y en cuáles no, ni   otorgarle a otra jurisdicción esa facultad, porque en tal caso se estaría   invadiendo una competencia que solo le corresponde al Consejo de Estado o a los   Tribunales Administrativos. En palabras de la corporación:    

“b) En cuanto a la interpretación de la parte del   artículo 238 de la Constitución, que dice : “por los motivos y con los   requisitos que establezca la ley”, algunos consideran que debe interpretarse   en el sentido de que la ley tiene tan amplias facultades, que inclusive puede   entrar a distinguir entre las distintas clases de juicios administrativos y   decidir en cuales procede y en cuales no la suspensión provisional.    

Sin embargo, una lectura integral del artículo   constitucional, permite llegar a otras conclusiones. Dice la norma:    

(…)    

Es decir, corresponde a la ley señalar las razones y   los requisitos para la procedencia de la suspensión provisional, pero bajo los   siguientes dos presupuestos: que se trate de actos administrativos que sean   susceptibles de impugnación por vía judicial, y que la decisión sobre su   procedencia sólo le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa.    

No puede, pues, la ley ni decidir en cuáles procesos   administrativos opera o no la suspensión, ni otorgarle a otra jurisdicción tal   facultad. De otra manera,  el legislador estaría invadiendo una competencia   que le corresponde por norma constitucional sólo al Consejo de Estado o a los   Tribunales Administrativos.    

Por consiguiente,  la prohibición establecida en   los artículos 22 de la ley 9 de 1989 y 71 de la ley 388 de 1997, vulnera los   artículos 238 y 13 de la Constitución, y así lo declarará la Corte en esta   sentencia. (…)”. (Resaltado original).    

En este punto la Corte debe precisar lo siguiente: si bien es   cierto que dentro de las consideraciones del fallo se señaló -en términos   generales- que el Legislador no puede decidir en cuáles procesos opera o no la   suspensión provisional, también lo es que ello ocurrió teniendo en cuenta que en   esa oportunidad se había privado a los ciudadanos de una “garantía” para   controlar los excesos de la administración al declarar una expropiación   administrativa de forma ostensiblemente violatoria de normas superiores.    

Sin embargo, en aquella oportunidad la Corte no examinó qué   ocurre en aquellos eventos en los cuales la suspensión provisional de un acto   administrativo no se erige como una garantía judicial para el administrado, sino   que por el contrario puede comprometer en forma grave el ejercicio de sus   derechos fundamentales. Como pasa a explicarse, ello es lo que ocurre justamente   con la suspensión provisional de las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de   Autorización.    

En esa medida, el problema jurídico analizado y resuelto en   la Sentencia C-127 de 1998 es diferente y no equiparable al que ahora debe   resolver la Corte, ya que el debate en torno a la posibilidad de excluir de la   suspensión provisional a los actos administrativos relacionados con la   nacionalidad de las personas, que se reconoce como atributo de la personalidad[56], nunca fue   abordado por el Tribunal Constitucional, de manera que no puede ser considerado   como precedente vinculante, aun cuando sus premisas básicas se mantienen   inalteradas.    

5.8.- En concepto de la Corte, una interpretación sistemática   que armonice el artículo 238 de la Constitución con el principio democrático   (art. 1 CP),  el reconocimiento y efectividad de los derechos fundamentales   (art. 2 CP) y la cláusula general de competencia del Legislador (art. 150, núm 1   y 2, art. 229 CP), permite afirmar que, en aquellos eventos en los cuales la   suspensión provisional de un acto administrativo en sede judicial no representa   una garantía para el administrado, sino que por el contrario compromete   gravemente el ejercicio de sus derechos, el Legislador está autorizado para   excluir dicha medida, como sucede con la impugnación de las Cartas de Naturaleza   y Resoluciones de Autorización. De otro modo se le estaría privando del margen   de configuración que la misma norma superior le reconoce, y con ello de la   posibilidad de velar por una protección efectiva de los derechos fundamentales.    

No obstante, para comprender el sentido de   esta tesis es necesario explicar en qué consisten las Cartas de Naturaleza y   cuál es su alcance para el ejercicio de algunos derechos fundamentales.    

6.- Nacionalidad y derechos   conexos a su reconocimiento.    

6.1. La nacionalidad ha sido definida como “el vínculo jurídico que une a una persona con un Estado, y se   estructura como derecho con los siguientes componentes: el derecho a adquirir   una nacionalidad, a no ser privado de ella y a cambiarla”[57]. La Constitución Política de 1991 reconoce el derecho fundamental de   los niños a la nacionalidad (art. 44), a la vez que consagra que esta puede ser   adquirida por nacimiento o por adopción (art. 96).    

6.2.- En diversos instrumentos   internacionales se reconoce expresamente como un derecho y prerrogativa de la   persona. Por ejemplo, en la   Declaración Universal de Derechos Humanos (artículo 15[58]), en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (art. 20[59])   y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos[60]  (art. 20[61]). En relación con esta última, vinculante para Colombia, la Corte   Interamericana de Derechos Humanos ha señalado:    

“La   nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como un   estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de su   capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que, no   obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y regulación   de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución cumplida en esta   materia nos demuestra que el derecho internacional impone ciertos límites a   la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual, en la   reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los Estados   sino también las exigencias de la protección integral de los derechos humanos”[62].   (Resaltado fuera de texto)    

Otros instrumentos, como la “Convención   sobre el Estatuto de las Apátridas”, adoptada en Nueva York el 28 de   septiembre de 1954, y la “Convención para reducir los casos de Apatridia”,   adoptada en Nueva York, el 30 de agosto de 1961, aprobadas internamente mediante   la Ley 1588 de 2012 y declaradas exequibles por la Corte Constitucional en la   Sentencia C-622 de 2013, son referentes importantes en la materia.    

El artículo 1º de la Convención para reducir   los casos de apatridia, por ejemplo, prescribe que todo Estado contratante   concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que de otro modo   sería apátrida[63].   A su turno, el numeral 1º del artículo 8 de la misma Convención establece el   principio general (que admite las excepciones previstas en el numeral 2º) según   el cual “los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a una   persona si esa privación ha de convertirla en apátrida”[64]; norma   avalada por la Corte en la precitada sentencia, al considerar que “si bien   constituye una limitación a la autonomía del Estado colombiano y del ejercicio   de su soberanía, constituye una limitación razonable, admisible y propia de la   suscripción de tratados internacionales”.    

6.3.- Para dimensionar la importancia de la   nacionalidad y evalauar la constitucionalidad de que el acto que la concede sea   restringido mediante suspensión provisional, es conveniente reseñar brevemente   su configuración en el sistema jurídico interno, las reglas para adquirir la   calidad de colombiano, sus requisitos y cómo se pierde dicha condición.    

6.3.1. De conformidad con el artículo 96 de   la Constitución, la nacionalidad colombiana puede ser (i) por nacimiento o (ii)   por adopción. En el primer caso la nacionalidad se adquiere bajo cualquiera de   las siguientes circunstancias, cuyo reconocimiento compete a la Registraduría   Nacional del Estado Civil:    

“ARTÍCULO 96. (Modificado por el Artículo 1° del Acto   Legislativo 01 de 2002).  Son nacionales colombianos.    

(…)    

1. Por nacimiento:    

a) Los naturales de Colombia, que con una de dos   condiciones: que el padre o la madre hayan sido naturales o nacionales   colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, alguno de sus padres estuviere   domiciliado en la República en el momento del nacimiento y;    

b) Los hijos de padre o madre colombianos que hubieren   nacido en tierra extranjera y fuego se domiciliaren en territorio colombiano o   registraren en una oficina consular de la República”.    

La segunda hipótesis, la nacionalidad por   adopción, tiene cabida en los siguientes eventos:    

“Artículo 96. Son nacionales colombianos.    

(…)    

2. Por adopción:    

a) Los extranjeros que soliciten y obtengan carta de   naturalización, de acuerdo con la ley, la cual establecerá los casos en los   cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción;    

b) Los Latinoamericanos y del Caribe por nacimiento   domiciliados en Colombia, que con autorización del Gobierno y de acuerdo con la   ley y el principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos ante la   municipalidad donde se establecieren, y;    

c) Los miembros de los pueblos indígenas que comparten   territorios fronterizos, con aplicación del principio de reciprocidad según   tratados públicos.    

Ningún colombiano por nacimiento podrá ser privado de   su nacionalidad. La calidad de nacional colombiano no se pierde por el hecho de   adquirir otra nacionalidad. Los nacionales por adopción no estarán obligados a   renunciar a su nacionalidad de origen o adopción.    

Quienes hayan renunciado a la nacionalidad colombiana   podrán recobrarla con arreglo a la ley.”    

La Ley 43 de 1993,   “por medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición,   renuncia, pérdida, y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla   el numeral séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones”, señala que el reconocimiento de la   nacionalidad por adopción se reserva de forma soberana y discrecional al   Presidente de la República –delegable en el Minsiterio de Relaciones Exteriores-   a quienes acrediten los correspondientes requisitos[65].    

Por regla general se materializa a través de   Carta de Naturaleza (art. 189-28 CP) o por Resolución de Inscripción cuando se   trata de latinoamericanos y del Caribe, con arreglo al artículo 7 del Decreto   Reglamentario 1869 de 1994[66].   A manera de aclaración es preciso recordar que un extranjero que solicita la   nacionalidad colombiana no está obligado a renunciar a su nacionalidad de   origen.    

6.3.2. El artículo 5º de la Ley 43 de 1993, modificado por el   artículo 39 de la Ley 962 de 2005[67], reglamenta los requisitos para la   adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción[68]:    

a.   Para latinoamericanos y del Caribe por nacimiento:   estar domiciliados en Colombia por un término de un (1) año continuo   inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud.    

b.  Para los españoles por nacimiento: estar domiciliados en   Colombia por un término de dos (2) años continuos  inmediatamente   anteriores a la fecha de presentación de la solicitud.      

c. Para los extranjeros que no sean latinoamericanos, del Caribe o   españoles: estar domiciliados en Colombia por un término de cinco (5) años   continuos  inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la   solicitud, o por dos (2)  años, si el extranjero está casado con un   nacional colombiano, o si es compañero permanente de nacional colombiano, o si   tiene hijos colombianos.    

6.4.- La   jurisprudencia ha destacado la importancia de la nacionalidad, que según fue   explicado se erige como un verdadero derecho en tres dimensiones: el derecho a   adquirir una nacionalidad, a no ser privado de ella y a cambiarla[69].   Se ha reconocido su carácter de derecho fundamental[70], al menos en   el caso de los menores de edad (art. 44 CP), y su conexidad con el ejercicio de   otros derechos como la dignidad humana, el nombre y el estado civil de las   personas[71].    

De esta manera, las circunstancias jurídicas   en las cuales se encuentran un nacional colombiano y un extranjero permiten que   el Legislador adopte reglas normativas diferenciales entre unos y otros, por   supuesto a condición de que ellas no resulten caprichosas ni arbitrarias, sino   que obedezcan a fundamentos objetivos y razonables. Entre las que la   jurisprudencia ha avalado se pueden reseñar, a manera ilustrativa, los   siguientes[74]:    

– En la Sentencia C-768 de 1998 la Corte   declaró exequible la norma según la cual el beneficio de indulto únicamente   ampara a los nacionales[75].    

– En la Sentencia C-1259 de 2001 se analizó   el inciso 1º del artículo 74 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual   “todo patrono que tenga a su servicio más de diez (10) trabajadores debe ocupar   colombianos en proporción no inferior al noventa por ciento (90%) del personal   de trabajadores ordinarios y no menos del ochenta por ciento (80%) del personal   calificado o de especialistas o de dirección o confianza”. La Corte concluyó   que la medida no negaba a los extranjeros el derecho al trabajo, sino que   representaba una limitación legítima y proporcionada.    

– En la Sentencia C-395 de 2002 la Corte   declaró exequible una norma del Código Civil relativa a la presunción legal de   separación de bienes de quienes contraen matrimonio en el exterior[76].    

– En la Sentencia C-913 de 2003 declaró la   constitucionalidad de una norma tributaria que fijó tarifas diferenciales entre   nacionales y extranjeros para la retención en la fuente en el pago de   indemnizaciones[77].    

– En   la  Sentencia C-1058 de 2003 la Corte declaró exequible el artículo 473 del   Código de Comercio, que exige la condición de ciudadano colombiano para el   mandatario general (representante) y suplentes de una sociedad extranjera   dedicada a explotar, dirigir o administrar un servicio público o una actividad   declarada por el Estado como de interés para la seguridad nacional[78].    

– En la Sentencia C-834 de 2007 la Corte   examinó y declaró exequible una norma del Código Sustantivo del Trabajo, según   la cual el “sistema de protección social” se reserva únicamente a los   nacionales colombianos[79].   El fallo recogió los principales lineamientos jurisprudenciales trazados en   relación con los derechos de los extranjeros en Colombia y su relación con los   derechos de los nacionales, insistiendo en la potestad del Legislador de fijar   algunas restricciones y consagrar tratamientos diferenciales, a condición de que   medien criterios objetivos de razonabilidad y proporcionalidad. Las reglas   trazadas fueron las siguientes:    

“En tal sentido, esta Corporación ha considerado que   (i) cualquier persona, sea colombiana o extranjera, puede instaurar una acción   de tutela, por cuanto ‘Los sujetos de la protección no lo son por virtud del   vínculo político que exista con el Estado colombiano sino por ser personas’[80];   (ii) si la medida de expulsión del territorio opera durante los estados de   normalidad, con mayor razón puede el legislador de excepción proceder a   decretarla, cuando sean los extranjeros quienes estén perturbando el orden   público, pues está encaminada precisamente a restablecer el orden alterado y   evitar la extensión de sus efectos[81];   (iii) en ningún caso el legislador esta habilitado para desconocer la vigencia y   el alcance de los derechos fundamentales garantizados en la Carta Política y en   los tratados internacionales en el caso de los extranjeros, así aquéllos se   encuentren en condiciones de permanencia irregular en el país[82]; (iv) bajo la   vigencia de la nueva Constitución es claro que las autoridades colombianas no   pueden desatender el deber de garantizar la vigencia y el respeto de los   derechos constitucionales de los extranjeros y de sus hijos menores[83];   (v) la Constitución o la Ley pueden establecer limitaciones con respecto a   los extranjeros para los efectos de su permanencia o residencia en el territorio   nacional[84];   (vi) cuando es la propia Constitución la que de manera expresa señala las   condiciones para acceder a ciertos cargos públicos, no puede la ley adicionarle   requisito o condición alguna (…)[85];   (vii) la ley no puede restringir, en razón de la nacionalidad los derechos   fundamentales reconocidos en la Constitución y en los tratados y convenios   internacionales sobre derechos humanos, dado que ellos son inherentes a la   persona y tienen un carácter universal[86];   (viii) el mismo artículo 100 de la Constitución atenúa la fuerza de la expresión   “origen nacional” contenida en el artículo 13, cuando ella se aplica a las   situaciones en que estén involucrados los extranjeros[87]; (ix) no en   todos los casos el derecho de igualdad opera de la misma manera y con similar   arraigo para los nacionales y los extranjeros (…)[88]; (x) el   derecho fundamental de asociación sindical se reconoce como derecho humano,   universal, a todas las personas que tengan la condición de trabajadores para que   puedan agruparse en organizaciones que representen los intereses que son comunes   a todas ellas en el ámbito laboral, nada interesa, por consiguiente, el origen   nacional de las personas para que puedan gozar del referido derecho, pues lo   relevante es que se trate de trabajadores[89]; (xi) en   materia de derechos de los extranjeros en Colombia, no hay un derecho de origen   constitucional a recibir un trato preferencial en el campo tributario, a no   pagar un impuesto o a deducir de su cuantía determinado monto o porcentaje[90];   (xii) el reconocimiento de los derechos de los extranjeros no implica que en   nuestro ordenamiento esté proscrita la posibilidad de desarrollar un tratamiento   diferenciado en relación con los nacionales[91]; (xiii) la   sola existencia de un tratamiento legal diferenciado entre los trabajadores   nacionales y los trabajadores extranjeros no tiene por qué reputarse   inconstitucional pues la Carta Política, recogiendo el contenido que hoy se le   imprime a la igualdad como valor superior, como principio y como derecho, ha   contemplado la posibilidad de que se configure un tratamiento diferenciado… lo   importante es, entonces, determinar si ese tratamiento diferenciado es legítimo   o si está proscrito por el Texto Fundamental[92];   (xiv) la aplicación de un tratamiento diferente  debe estar justificado por   situaciones de hecho diferentes, una finalidad objetiva y razonable y una   proporcionalidad entre el tratamiento y la finalidad perseguida[93]; (xv) la   reserva de titularidad de los derechos políticos para los nacionales tiene su   fundamento en el hecho de que por razones de soberanía es necesario limitar su   ejercicio, situación que está en concordancia con el artículo 9° de la Carta,   que prescribe que las relaciones exteriores del Estado colombiano deben   cimentarse en la soberanía nacional[94];   (xvi) cuando el legislador establezca un trato diferente entre el extranjero y   el nacional, será preciso examinar si el objeto regulado permite realizar tales   distinciones, la clase de derecho que se encuentre comprometido, el carácter   objetivo y razonable de la medida, la no afectación de derechos fundamentales,   la no violación de normas internacionales y las particularidades del caso   concreto[95];   y (xvii) el legislador no está impedido para instituir un determinado trato   diferencial entre nacionales y extranjeros, si existen razones constitucionales   legítimas que así lo justifiquen[96]”.   (Resaltado fuera de texto).    

En relación con la norma entonces acusada,   la Corte desestimó los argumentos del demandante porque, además de ser un ámbito   donde el Legislador disponía de un amplio margen de configuración, el   “sistema de protección social” no equivalía ni podía confundirse con el   derecho a la seguridad social, no se afectaba el mínimo vital de los   extranjeros, ni se impedía una ampliación progresiva del beneficio[97].    

– Finalmente, en la Sentencia C-123 de 2011   la Corte declaró exequible la norma que exige a los socios de las empresas de   vigilancia y seguridad privada ser personas naturales de nacionalidad colombiana[98].    

6.5.-   Las anteriores consideraciones ponen de relieve la importancia que para el   ejercicio de los derechos -civiles y sobre todo políticos- se deriva del   reconocimiento de la nacionalidad, en concreto de la calidad de colombiano por   adopción, que como ya se ha visto se otorga a través de Carta de Naturaleza o   Resolución de Inscripción.    

Así, el   hecho de privar a una persona de su condición de colombiano, aunque sea   provisionalmente, tiene una incidencia negativa que compromete de manera grave   el ejercicio de sus derechos fundamentales.  Situación que puede resultar   aún más problemática en aquellos casos en los cuales la privación de la   nacionalidad conduciría a una persona a la condición de apátrida, ante lo cual   las normas internacionales son especialmente cautelosas.    

Precisamente por ello la revisión, impugnación o control judicial de dichos   actos ha sido objeto de una regulación legal específica, revestida siempre de   estándares rigurosos que permitan al ciudadano potencialmente afectado contar   con todas las garantías para ejercer sus derechos de contradicción y defensa en   el marco del debido proceso.    

7.- Control judicial de las Cartas de Naturaleza y Resoluciones de Autorización    

7.1.- En vigencia de la anterior   Constitución las Cartas de Naturaleza estuvieron inicialmente reguladas en la   Ley 22 bis de 1936, “por la cual se reforman y adicionan las disposiciones   relativas a la naturalización de extranjeros”. En ella se estableció su   control judicial posterior bajo la denominación de “juicio de revisión de   cartas de naturaleza”, siendo competente el Consejo de Estado en única   instancia[99];   solo procedía a solicitud motivada del Fiscal (Ministerio Público), previa   autorización del Gobierno[100].   El artículo 22 de ese estatuto estableció las siguientes causales de revisión[101]:    

“Artículo 22.- Las cartas de naturaleza   expedidas por el Presidente de la República están sujetas a revisión en los   casos siguientes:    

a) Si se han expedido en virtud de   documentos que adolezcan de falsedad.    

b) Si los testigos cuyas declaraciones   hizo valer el extranjero al solicitar la carta de naturaleza, faltaron a la   verdad respecto de alguna o algunas de las circunstancias requeridas para   obtenerlas    

c) Si se descubriere que el extranjero   nacionalizado había cometido en otro país antes de radicarse en Colombia, algún   delito que dé lugar a su extradición”.    

La   revisión de las Cartas de Naturaleza estaba sujeta, sin embargo, a la   realización de un juicio breve y con citación del interesado[102], en ningún   caso luego de haber transcurrido más de diez (10) años[103].    

7.2.- Posteriormente, la Ley 167 de 1941, “sobre   organización de la jurisdicción contencioso – administrativa”, dentro del   Título IV (Juicios Especiales) reguló el Juicio de Revisión de Cartas de   Naturaleza en los artículos 149 a 156, fijó los documentos que debían   acompañarse con la solicitud y describió el procedimiento para su control   judicial. Las causales de anulación siguieron siendo las previstas en la Ley 22   bis de 1936. Nada se dijo en cuanto a la procedencia o no de la suspensión   provisional.    

Con ocasión de la Segunda Guerra Mundial,   afirma la doctrina[104],   el Decreto 181 de 1942 suspendió el artículo 23 de la Ley 22 bis de 1936 y   dispuso que el Fiscal del Consejo de Estado (Ministerio Público) sería la única   autoridad legitimada para iniciar este tipo de proceso.    

7.3.- Más tarde el Decreto Ley 01 de 1984,   Código Contencioso Administrativo, consagró expresamente la “acción de   nulidad de cartas de naturaleza” (art. 221) y permitió que fuera propuesta   por cualquier persona o autoridad, por las causales previstas en la legislación   de 1936, tramitada por el procedimiento ordinario[105]. El Decreto   2304 de 1989 subrogó el artículo citado, eliminó la mención al procedimiento   ordinario, mantuvo las mismas cuasales de anulación y señaló que si se   desconocía el sitio de residencia del titular de la carta de naturaleza se   citaría al Ministerio Público[106].    

“ARTÍCULO 20.- De la nulidad de las Cartas   de Naturaleza y de las Resoluciones de autorización. Las Cartas de Naturaleza o   Resoluciones de autorización expedidas por el Presidente de la República o el   Ministro de Relaciones Exteriores por delegación, están sujetas al proceso de   nulidad ante la autoridad judicial competente, en los siguientes casos:    

a. Si se han expedido en virtud de pruebas   o documentos viciados de falsedad.    

b. Si el extranjero nacionalizado hubiese   cometido algún delito en otro país antes de radicarse en Colombia y que éste de   lugar a la extradición.    

Parágrafo 1º.- No procederá la   suspensión provisional de la Carta de Naturaleza o Resolución cuya nulidad   solicite.    

Parágrafo 2º.- La autoridad deberá   remitir, al Ministerio de Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días   siguientes a su ejecutoria, copia certificada de la sentencia que declare la   nulidad de la Carta de Naturaleza o Resolución de Autorización”. (Se subraya la   expresión ahora impugnada).    

Adicionalmente, señaló que la acción de   nulidad tendría un término de caducidad de 10 años, contados a partir de   la fecha de la expedición (art. 31).    

7.5.- Actualmente, el artículo 147 del CPACA   mantiene la pretensión de nulidad contra cartas de naturaleza y de   resoluciones de autorización de inscripción que venía   consagrada en el Decreto 01 de 1984, remitiendo expresamente respecto de la   oportunidad y las causales a las  prescritas en los artículos 20  y 21  de la Ley 43 de 1993[107].        

8.- Análisis de la norma acusada.   Excluir de la suspensión provisional las Cartas de Naturaleza y Resoluciones de   Autorización es constitucionalmente válido    

La Corte considera que el parágrafo 1º del   artículo 20 de la Ley 43 de 1993, que impide decretar la suspensión provisional   de las Cartas de Naturaleza o Resoluciones de Autorización en los procesos cuya   nulidad se demande ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no   desconoce el artículo 238 de la Constitución.    

Por el contrario, es una manifestación del   principio democrático (art. 1 CP) y de la cláusula general de competencia   radicada en el Legislador para el diseño de asuntos de orden procesal (art. 150,   núm 1 y 2, art. 229 CP), que en este caso concreto se encamina a garantizar la   efectividad de los derechos derivados del reconocimiento de la nacionalidad   (art. 2 CP), hasta tanto se adopte una decisión definitiva en   sede judicial. Más aún si se tiene en cuenta que la suspensión   provisional de las Cartas de Naturaleza y Resoluciones de Autorización no   representa una garantía para el administrado, sino que por el contrario lo   afecta gravemente ya que lo priva de su condición de nacional colombiano y de   los derechos que de ella emanan.    

Las medidas cautelares, como ya se explicó,   tienen por objeto que el tiempo transcurrido en el proceso no afecte intereses   de mayor valía para la comunidad o no causen un agravio a un interés subjetivo   de una persona, en este último evento a partir del buen derecho del demandante y   el peligro de la mora (fumus boni iuris e periculum in mora).    

De acuerdo con lo anterior, cabe preguntarse   ¿cuál es la finalidad de la suspensión provisional en las pretensiones de   nulidad de las cartas de naturaleza y resoluciones de autorización?    

En la pretensión de nulidad, el requisito de   infracción del ordenamiento superior implica que la suspensión provisional del   acto administrativo tendría como objeto la protección del ordenamiento jurídico   en general. Mientras que si se solicita dentro de una pretensión de nulidad y   restablecimiento del derecho, como debe concurrir con el daño a un derecho   subjetivo del demandante, la medida cautelar tendría como fin la protección de   dicho interés subjetivo.    

Las cartas de naturaleza y resoluciones de   autorización, en tanto reconocen a una persona la condición de colombiano,   consolidan situaciones jurídicas individuales y subjetivas, esto es, son actos   administrativos de carácter particular y concreto. En correspondencia, los   efectos de suspender dichos actos equivalen a privar a esa misma persona de su   nacionalidad.    

Por virtud de esta medida, el juez podría   disponer que se suspendiera los efectos del acto administrativo demandando, esto   es, el reconocimiento como colombiano y la privación automática de los derechos   y garantías derivados de esa calidad. Decisión que se mantendría a lo largo del   proceso, hasta la sentencia, momento en el cual bien podría suceder que el acto   fuera anulado y entonces desapareciera definitivamente del mundo jurídico, o que   en cambio no se hubiere logrado desvirtuar su legalidad y entonces la sentencia   desestimaría la pretensión anulatoria, cuya consecuencia natural y directa sería   que el acto recobrara todos sus efectos, pero con la irresarcible afectación de   los derechos subjetivos de quien ya fue despojado de su nacionalidad.    

La disposición acusada no interfiere   entonces de manera indebida en el goce y ejercicio de derechos políticos y   civiles derivados de la calidad de nacional por adopción, por cuanto no crea una   situación distinta ni modifica  las situaciones previstas por el artículo   98 de la Constitución Política relativas a la pérdida de la nacionalidad.   Simplemente exige que ello ocurra solo mediante una decisión judicial en firme,   luego de agotadas todas las instancias procesales y con observancia de los   derechos de contradicción y defensa.    

Como ya se explicó, la potestad de configurativa del Legislador comprende asuntos de diseño procesal, por lo   que la regulación de medidas cautelares, como la suspensión provisional de   Cartas de Naturaleza y Registros de Inscripción, está incluida en esta facultad   y legitimada por el artículo 238 de la Constitución. Tampoco puede perderse de   vista que las normas procesales, como la analizada, por ser de orden público,   deben estar inspiradas en el respeto del principio democrático (arts. 1º y 150   CP) y el mandato de protección efectiva de los derechos (art. 2º CP).    

La regulación adoptada por el Legislador es también coherente con las obligaciones asumidas por el   Estado colombiano. Recuérdese que la Convención   Americana sobre Derechos Humanos establece que el derecho a la nacionalidad no   puede ser suspendido ni siquiera en los estados de excepción. (artículos 20 y   27). Además, el artículo 8º de la Convención para   reducir los casos de apatridia, impone al Estado el deber de evitar, en tanto   sea posible, que una persona pierda su condición de nacional y adquiera la de   apátrida.    

En este orden de ideas, la Sala concluye que   la suspensión provisional respecto de las cartas de naturaleza o resoluciones de   autorización implicaría una grave limitación al derecho a la nacionalidad, así   como de las garantías y otros derechos que de este se derivan. En esa medida, es   razonable que el Legislador haya excluido su utilización, precisamente con el   objeto de proteger los derechos constitucionales involucrados. Así, teniendo en   cuenta que la suspensión provisional de las Cartas de Naturaleza y   Resoluciones de Autorización no representa una garantía para el administrado,   sino que por el contrario compromete gravemente el ejercicio de sus derechos,   debe concluirse que el Legislador estaba constitucionalmente habilitado para   prohibirla en el marco de los procesos que se ventilan ante la jurisdicción de   lo contenciso administrativo.    

En consecuencia, por el cargo examinado, la   Corte declarará exequibile la norma acusada.    

VII. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del Pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por el   cargo examinado, el parágrafo 1 del artículo 20 de le Ley 43 de 1993, “por   medio de la cual se establecen las normas relativas a la adquisición, renuncia,   pérdida, y recuperación de la nacionalidad colombiana; se desarrolla el numeral   séptimo del artículo 40 de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones”.    

Cópiese, notifíquese, publíquese,   comuníquese, insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el   expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

-Con aclaración de voto-    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

-Ausente-    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

-Ausente-    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MENDEZ    

Secretario General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

 SENTENCIA C-451/15    

Referencia:   Expedientes D-10563    

Actores: Lina   María Salcedo Castañeda y Julio César Varela Pérez    

Magistrado   sustanciador:    

Jorge Iván   Palacio Palacio    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte, aclaro mi voto a la sentencia C-451 de 2015. Estoy de acuerdo con la decisión que tomó la Corporación a propósito   de la exequibilidad de la norma, pero debo aclarar algunos aspectos de la   motivación.    

En mi concepto, la ponencia se edifica sobre   la base de una potestad general del legislador para decir qué actos no son   objeto de suspensión provisional, y qué actos sí lo son. La regla sería entonces   que el legislador podría declarar que ciertos actos no son susceptibles de   suspensión. Dado que existe esa facultad, esta debe ser razonable y en este caso   lo es, pues se trata de evitar una consecuencia muy drástica sobre los   individuos, como es la de someterlos a una pérdida de la nacionalidad.    

A mi juicio, aunque la norma es exequible,   la razón que me lleva a esa conclusión es casi la inversa a la que se propone en   la ponencia. En mi opinión, el legislador no tiene libertad ni margen de   configuración en esta materia. “La lucha por las medidas cautelares”, según la   terminología de García de Enterría, ha consistido en los últimos tiempos   precisamente en procurar que el legislador no sea quien decide cuándo procede y   cuándo no una medida cautelar como la suspensión provisional. Las medidas   cautelares se han concebido según esta tendencia como desarrollos necesarios del   derecho de acceso a una administración de justicia pronta y efectiva. No depende   del legislador definir cuáles medidas se pueden suspender y cuáles no, sino que   esto tiene que ver esencialmente con el derecho fundamental a la tutela judicial   efectiva.     

El derecho a acceder a una administración de   justicia efectiva, que se consagra en los artículos 2 y 229 de la Constitución,   está en Colombia complementado además con el artículo 238 Superior, que habla en   general de la facultad de la justicia administrativa de suspender   provisionalmente los actos, sin introducir distinciones de ninguna naturaleza.   Esto indica entonces que la regla general es que todos los actos de la   administración están sujetos a suspensión provisional, y excepcionalmente pueden   no estarlo. Solo excepcional y restrictivamente pueden sustraerse de ese poder   los actos administrativos que, en virtud de una previsión expresa de la   Constitución –o de los tratados internacionales sobre derechos humanos- no   puedan ser objeto de suspensión.     

En el caso de la nacionalidad de los   extranjeros, este atributo no puede suspenderse, ni aún si así lo contemplara   expresamente la ley, pues la Constitución dice que la ley “establecerá los casos   en los cuales se pierde la nacionalidad colombiana por adopción” (CP art 96-2   literal a). La Constitución, precisamente por la drasticidad de lo que implica,   no admite entonces suspender la nacionalidad de los colombianos por   adopción (es decir, la nacionalidad colombiana de los extranjeros por   nacimiento). Tampoco admite, bajo ningún supuesto, que un colombiano por   nacimiento sea privado de su nacionalidad. Obsérvese entonces que mientras se   admite la privación de la libertad, por ejemplo, la de la nacionalidad se   considera como totalmente inadmisible.    

Así, por ser la de la nacionalidad una   restricción tan drástica, solo es legítima cuando se ha terminado un proceso   judicial con la totalidad de las garantías, y no antes a título provisional. Los   colombianos por adopción pueden perder la nacionalidad, en virtud de lo   que disponga la ley, a mi juicio como fruto de la conclusión de un proceso   judicial con todas las garantías. Pero no puede suspendérseles su   nacionalidad, en un acto provisional que se dicta además al inicio del proceso   jurisdiccional, y sin que se haya agotado un previo procedimiento de   contradicción suficiente. Ahora bien, esto se debe a que si bien la regla   general es que los actos administrativos pueden ser objeto de suspensión   provisional, en el caso de los que reconocen u otorgan la nacionalidad   colombiana solo se admite una pérdida de la misma a los colombianos por   adopción, pero no se menciona una posible suspensión.    

Lo que hace la norma no es entonces ubicarse   en un punto permitido, dentro de otros posibles, sino centrarse en la única zona   que permite la Constitución, y que es la de la imposibilidad de suspender los   actos que otorgan la nacionalidad.    

Fecha ut supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  “Artículo 238. La jurisdicción de lo contencioso administrativo podrá suspender   provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley,   los efectos de los actos administrativos que sean susceptibles de impugnación   por vía judicial.”    

[3]  “ARTÍCULO 21.- De la caducidad de la acción de nulidad respecto de las Cartas de   Naturaleza y de las Resoluciones de autorización de inscripción. Podrá   solicitarse la nulidad de las Cartas de Naturaleza y de las Resoluciones de   autorización que se expidan en lo sucesivo y de las expedidas con anterioridad a   la vigencia de esta Ley. En ambos casos la acción tendrá un término de caducidad   de 10 años, contados a partir de la fecha de la expedición.”    

[4]  “ARTÍCULO 229. Procedencia de medidas   cautelares. En todos los procesos   declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado,   el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de   parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en   providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para   proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad   de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. // La   decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// Parágrafo. Las   medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y   protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y   podrán ser decretadas de oficio”. [Parágrafo declarado exequible en la   Sentencia C-284 de 2014,   salvo la expresión tachada, que fue declarada inexequible en la misma sentencia]    

[5]  Cfr., Sentencias C-576 de 2004, C- 626 de 2003, C-714 de 2002,   C-329 de 2001, C-1144 de 2000, C-427 de 1997, C-055 de 1996, C-005 de 1996,   C-397 de 1995, C-307 de 1995 y C- 467 de 1993, entre otras. Por ejemplo,   en la Sentencia C-329 de 2001 sostuvo: “Si una disposición ha dejado de producir   efectos, la Corte carece de objeto material sobre el cual ejercer competencia y   el pronunciamiento sobre la exequibilidad no tiene sentido. Por otra parte,   pronunciarse de fondo sobre la exequibilidad de una norma derogada que no está   produciendo efectos implicaría un ejercicio desbordado de la competencia de la   Corte, pues estaría ordenando excluir o permitiendo los efectos de una   disposición y, en tal medida, desconociendo que la razón por la cual la norma no   está produciendo efectos es que, previamente, y dentro de su competencia   política de derogación (artículo 150 núm. 1º de la Carta), el legislador ha   decidido sacarla del ordenamiento jurídico”.    

[6]  Diario Oficial 7.019 del 20 de abril de 1887. “Sobre adopción de códigos y   unificación de la legislación nacional”.    

[7]  “ARTÍCULO 4.- La Constitución es norma de normas. En todo caso de   incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se   aplicarán las disposiciones constitucionales (…)”.     

[8]  Los códigos se inscriben en la categoría de ley ordinaria.   Cfr., Sentencia C-193 de 2005.    

[9]  Corte Constitucional, Sentencia C-443 de 1997.    

[10]  Ídem.    

[11]  “ARTICULO 71. Clases de derogación. La derogación de las leyes podrá ser expresa   o tácita. Es expresa, cuando la nueva ley dice expresamente que deroga la   antigua. (…)”. “ARTICULO 72. Alcance de la derogación tácita. La derogación   tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la misma   materia, todo aquello que no pugna con las disposiciones de la nueva ley”.    

[12]  Cfr., Sentencias C-634 de 1996, C-328 de 2001, C-653 de 2003, C-823 de 2006, C-931 de 2009, C-214 de 2014 y C-688 de 2014, entre   otras.    

[13]  Corte Constitucional, Sentencia C-078 de 1997. En el mismo   sentido ver la Sentencia C-576 de 2004.    

[14]  Aparte tachado declarado inexequible en la Sentencia C-284 de   2014.    

[15]  Así se pronunció el Consejo de Estado al señalar: “iv) En este punto es importante anotar que la abrogación orgánica o   integral parte del supuesto de que la materia en su totalidad (competencia,   procedimiento, recursos, etc.) se encuentre regulada en la nueva normativa. Por   ende, no deviene admisible la hermenéutica que defiende una derogatoria integral   – en los términos del artículo 3º de la ley 153 de 1887– de las normas   especiales contenidas en variopintas leyes que han sido proferidas en años   anteriores y que regulan de manera especial distintas competencias, salvo dos   excepciones: la primera, que el legislador de la ley 1437 de 2011 expresamente   quisiera suprimir la normativa anterior (v.gr. el artículo 73 de la ley 270 de   1996, cuya derogatoria fue declarada exequible por la Corte Constitucional en   sentencia C-818 de 2012) y, la segunda, que existiera una regulación nueva de la   materia que derogara tácitamente (por incompatibilidad) una ley anterior (v.gr.   el artículo 145 de la ley 1437 de 2011, en relación con el artículo 39 de la ley   472 de 1998, en relación con la competencias del juez de la pretensión popular   cuando la fuente del daño o la amenaza es un acto administrativo o un contrato   estatal) (…) De modo que, de aceptarse la postura de la derogación integral u   orgánica de la ley 1437 de 2011, todo el universo normativo relacionado con la   materia administrativa (en la vía administrativa propiamente dicha o en la   judicial) quedarían derogados y vacuos.” Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección   Tercera, Sala Plena. Auto de unificación de 13 de febrero de 2014. Radicación   número: 11001-03-26-000-2013-00127-00(48521)    

[16]  Ídem.    

[17]  En este sentido, la Segunda Parte del CPACA se refiere al proceso contencioso   administrativo (Título V, artículo 159) y al proceso ejecutivo (Título IX,   artículo 297 y s.s.), pero no ofrece una clasificación expresa que permita   identificar cuáles son los procesos que denomina como declarativos.    

[18]  Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicado:   11001031500020010009101 (REV) Recurso extraordinario de revisión, Sentencia del   2 de marzo de 2010. Citada también en “Las Sentencias de Jurisprudencial y el   mecanismo de Extensión de la Jurisprudencia”, publicación realizada por la   Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Primera Edición, 2014,   p. 166.    

[19]  En contraste, el CPACA estableció respecto de los procesos con   pretensiones de contenido electoral, otro de los procesos constitutivos, la   posibilidad de solicitar la suspensión provisional de los actos.    

[20]  El artículo 147 del CPACA señala:   “ARTÍCULO 147. NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS RESOLUCIONES DE   AUTORIZACIÓN DE INSCRIPCIÓN. Cualquier persona podrá pedir que se declare la   nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción   dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21   de la Ley 43 de 1993 (…)”.    

[21]  Cfr. Sentencias C-562 de 1997, C-680 de 1998, C-728 de 2000, C-970 de 2000,   C-1512 de 2000, C-012 de 2002, C-662 de 2004, C-886 de 2004, C-738 de 2006,   C-183 de 2007, C-185 de 2011, C-203 de 2011, C-315 de 2012, C-157 de 2013, C-512   de 2013, C-572A de 2014 y C-329 de 2015, entre muchas otras.    

[22]  Sentencia C-728 de 2000.    

[23]  Sentencia C-111 de 2000.    

[24]  Sentencia C-1270 de 2000.    

[25]  Sentencia C-573 de 2003.    

[26]  Sentencias C-345 de 1993, C-005 de 1996, C-742 de 1999, C-384 de 2000 y    C-803 de 2000.    

[27]  Sentencia C-329 de 2015, que reitera las Sentencias C-738 de 2006, C-203 de 2011   y C-157 de 2013, entre otras.    

[28]  Corte Constitucional, Sentencia C-329 de 2015. La Corte declaró exequibles, por   los cargos examinados, las expresiones: “por los jueces administrativos” y “los   autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente,   serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en   primera instancia”, contenidas en el artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, por   medio de la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo.     

[29]  “ARTÍCULO 191.- Las ordenanzas de las Asambleas son ejecutivas y obligatorias   mientras no sean suspendidas por el Gobernador o por la autoridad judicial.”   (Resaltado fuera de texto)    

[30]  “ARTICULO 192.- Los particulares agraviados por actos de las Asambleas pueden   recurrir al Tribunal competente; y éste, por pronta providencia, cuando se   trate de evitar un grave perjuicio, podrá suspender el acto denunciado.”   (Resaltado fuera de texto)    

[31]  “ARTÍCULO 42.- La ley establecerá la jurisdicción contencioso-administrativa”.    

[32]  “ARTÍCULO 64.- Los particulares agraviados por actos de los Consejos Municipales   podrán ocurrir al Juez, y éste, por pronta providencia, suspenderá el acto   denunciado por causa de inconstitucionalidad o ilegalidad.” (Resaltado fuera   de texto)    

[33]  “ARTICULO 42. ARTICULO NUEVO. La Jurisdicción de lo contencioso – administrativo   podrá suspender provisionalmente los actos de la Adminstración por los motivos y   con los requisitos que establezca la ley”. Esta norma se incorporó como   ARTÍCULO 193 de la Constitución de 1886. (Resaltado fuera de texto)    

[34]  “ARTÍCULO 59. Recibida la demanda en el Tribunal Administrativo Seccional y   repartida que sea, se dicta por el Magistrado sustanciador un auto en que se   ordene: (…) La suspensión provisional del acto denunciado, cuando ella fuere   necesaria para evitar un perjuicio notoriamente grave”. (Resaltado fuera de   texto)    

[35]  “ARTÍCULO 94. El Consejo de Estado y los Tribunales Administrativos pueden   suspender los efectos de un acto o providencia, mediante las siguientes reglas:   1.- Que la suspensión sea necesaria para evitar un perjuicio notoriamente   grave. Si la acción es la de nulidad, basta que haya manifiesta violación de   una norma positiva de derecho. Si la acción ejercitada es distinta de la de   simple nulidad del acto, debe aparecer comprobado, aunque sea sumariamente, el   agravio que sufre quien promueve la demanda. 2.- Que la medida se solicite de   modo expreso, en el libelo de demanda o por escrito separado, antes de dictarse   el auto admisorio de aquélla. 3.- Que la suspensión no esté prohibida por la   ley”. (Resaltado fuera de texto)    

[36]  “ARTÍCULO 98. No habrá lugar a suspensión provisional en los siguientes casos:    1.- En los juicios electorales de que trata el Capítulo XX de esta Ley; 2.- En   las acciones referentes a cambios, remociones, suspensión o retiro en el   personal militar o en el ramo educativo; 3.- En las acciones sobre el monto,   atribución o pago de impuestos, contribuciones o tasas, cuando no se trata de un   acto de carácter general creador o regulador del tributo; 4.- Cuando la acción   principal está prescrita; 5.- Cuando la ley expresamente lo dispone”.   (Resaltado fuera de texto)    

[37]  “ARTÍCULO 152. Procedencia de la suspensión. El Consejo de Estado y los   tribunales administrativos podrán suspender los efectos de un acto mediante las   siguientes reglas: 1.- Si la acción es la de nulidad, basta que haya   manifiesta violación de una norma superior, que se pueda percibir a través de   una sencilla comparación, o del examen de las pruebas aportadas. 2.- Si la   acción ejercitada es distinta de la de nulidad del acto deberá aparecer   comprobado, además, aunque sea sumariamente, el perjuicio que sufre o que podrá   sufrir el actor. 3.- Que la medida se solicite y sustente de modo expreso, en la   demanda o por escrito separado, antes de dictarse el auto admisorio de aquella.   4.- Que la suspensión no este prohibida por la ley”.    

“ARTÍCULO 157. Improcedencia de la suspensión. No   habrá lugar a suspensión provisional cuando la ley expresamente lo disponga”.   (Resaltado fuera de texto)    

[38]  “ARTÍCULO 31. El artículo 152 del Código Contencioso Administrativo quedará así:     

ARTÍCULO 152. PROCEDENCIA DE LA SUSPENSION. El Consejo   de Estado y los Tribunales administrativos podrán suspender los actos   administrativos mediante los siguientes requisitos: 1. Que la medida se solicite   y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado   antes de que sea admitida. 2. Si la acción es de nulidad, basta que haya   manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de   la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con   la solicitud. 3. Si la acción es distinta de la nulidad, además se deberá   demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto   demandado causa o podría causar al actor”.  (Resaltado fuera de texto)    

“ARTÍCULO 68. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente   Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga los artículos 9° de   la Ley 58 de 1982 y 128 número 2; 131 número 7; 132 número 7; 145, 153, 156,  157 y 163 del Código Contencioso   Administrativo”. (Resaltado   fuera de texto)    

[39]  Corte Constitucional, Sentencia C-803 de 2006.    

[40]  Corte Constitucional, Sentencia C-069 de 1995.    

[42]  CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCION TERCERA,   SUBSECCION “B”, Sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil diez (2010),   Radicación número: 11001-03-26-000-2010-00038-00 (39.040).    

[43]  Corte Constitucional, Sentencia C-127 de 1998.    

[44]  “ARTÍCULO 230. CONTENIDO Y ALCANCE DE LAS MEDIDAS CAUTELARES. Las medidas   cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión,   y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.   Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las   siguientes medidas: 1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se   restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o   amenazante, cuando fuere posible. 2. Suspender un procedimiento o actuación   administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el   Juez o Magistrado Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o   superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello   fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará   las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el   procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida. 3. Suspender   provisionalmente los efectos de un acto administrativo. 4. Ordenar la adopción   de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el   objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos. 5.   Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones   de hacer o no hacer. PARÁGRAFO. Si la medida cautelar implica el ejercicio de   una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado   Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la   decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro   del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la   medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en   el ordenamiento vigente”.    

[45]  “ARTÍCULO 229. PROCEDENCIA DE MEDIDAS   CAUTELARES. En todos los procesos   declarativos que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado,   el auto admisorio de la demanda o en cualquier estado del proceso, a petición de   parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente decretar, en   providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para   proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad   de la sentencia, de acuerdo con lo regulado en el presente capítulo. // La   decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.// Parágrafo. Las   medidas cautelares en los procesos que tengan por finalidad la defensa y   protección de los derechos e intereses colectivos y en los procesos de tutela del conocimiento de la Jurisdicción   de lo Contencioso Administrativo se regirán por lo dispuesto en este capítulo y   podrán ser decretadas de oficio”. [Parágrafo declarado exequible, salvo la   expresión tachada, que fue declarada inexequible en la referida sentencia]    

[46]  En el derecho administrativo francés, por ejemplo, el Consejo de Estado había   desarrollado la tesis de acuerdo con la cual la regla general fundamental del   Derecho público estatuía que los actos administrativos estaban llamados a   conservar su carácter ejecutorio, y por lo mismo sostenía que la suspensión de   sus efectos debía ser excepcionalísima. Ver al respecto García de Enterría,   Eduardo. La batalla por las medidas cautelares. 2ª edición. Madrid. Civitas.   1995, p. 286.  También puede verse Rivero, Jean. “El hurón en el palacio   real o reflexiones ingenuas sobre el recurso por exceso de poder”, en Páginas de   Derecho administrativo. Temis. Universidad del Rosario. Bogotá. 2002, p. 64.    

[47]  El artículo 153 numeral 1 del anterior Código Contencioso Administrativo   establecía la procedencia de la suspensión provisional en prevención, que   admitía la suspensión de actos preparatorios o de trámite, cuando se dirigieran   a producir un acto administrativo inconstitucional o ilegal no susceptible de   recursos. Pero esta institución fue declarada inexequible por la Corte Suprema   de Justicia en la sentencia del 10 de agosto de 1989. También preveía la   suspensión de algunos actos de ejecución, pero dicha norma fue derogada por el   decreto Extraordinario 2304 de 1989.    

[48]  El anterior Código Contencioso Administrativo   establecía que la medida debía solicitarse y   sustentarse expresamente en la demanda o en escrito separado, presentado antes   de que aquella fuera admitida, y que debía haber para decretarla una “manifiesta   infracción” del orden jurídico (CCA art 152). Cuando la acción fuera distinta de   la de nulidad, además se debía demostrar, siquiera sumariamente, el perjuicio   que la ejecución del acto demandado le causaría o podría causar al actor (CCA   ídem).    

[49] Consejo de Estado. Sección Quinta.   Sentencia del 11 de marzo de 1993. Radicación número 0983. Dicha providencia   sintetizó así su doctrina sobre la materia: “[e]l asunto a dilucidar se remite a   examinar, si la medida provisoria solicitada en la demanda, cumple con el   segundo presupuesto indicado en el artículo 152 del CCA, para su procedibilidad,   como lo afirman los recurrentes o por el contrario, la decisión adoptada por el   a quo, denegándola, se ajusta a ese supuesto jurídico.|| La ante citada norma   dice, que si la acción es de nulidad, “basta que haya manifiesta infracción de   una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por   confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud”,   desde luego que la sencilla comparación a que alude el texto legal entre el acto   acusado y la norma o normas superiores, tiene que estar desprovista de todo   artificio, como repetidamente se ha dicho, es decir, que de esa simple   confrontación la impresión inmediata dentro del campo jurídico, sea la de una   marcada contradicción entre esos dos extremos, de tal suerte visible, clara y   ostensible que no requiera ningún tipo de reflexión, para establecer de   inmediato, que el acto es violatorio de normas superiores”. Cabe decir que esa   decisión es una de las pocas excepciones en las cuales se concedió la suspensión   provisional.    

[50]  Un estudio muestra, por ejemplo, cómo en los 8 primeros meses del año 2003 -año   al cual pertenece el estudio- dentro de la Sección Primera del Consejo de   Estado, de las 247 demandas admitidas, en 79 casos se negó la solicitud de   suspensión provisional, y sólo en una oportunidad se concedió. González Rey,   Sergio. “Conversación virtual con un hurón sobre el control judicial del acto   administrativo en Colombia”. En IV Jornadas de Derecho Constitucional y   Administrativo. Universidad Externado. Bogotá. 2003.    

[51]  En Italia, por ejemplo, mediante la sentencia Nro. 190 del 26 de junio de 1985,    la Corte Constitucional consideró como contraria a la Constitución de la   República una norma que en ciertos casos limitaba la intervención cautelar de   urgencia de los jueces a la suspensión de la ejecutividad del acto impugnado, y   les impedía adoptar otras medidas idóneas para asegurar provisionalmente el   efecto de la posterior decisión de mérito. En el Derecho Comunitario Europeo se   abrió paso la posibilidad de que las Cortes nacionales adoptaran medidas   provisionales para suspender leyes o estatutos de los Estados miembros, cuando   impidan que tengan plenos efectos las normas del Derecho comunitario en la   decisión sobre el caso   The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd and   others. En el Derecho público francés y en el español, se ha presentado   una tendencia en la misma dirección. Ver García de Enterría, Eduardo. La batalla   por las medidas cautelares. Antes citado.    

[52]  Sentencia C-490 de 2000. En ese caso, al estudiar algunas normas relativas a   medidas cautelares en el proceso civil, la Corte dijo: “La Constitución pretende asegurar una administración de   justicia diligente y eficaz (CP art. 228). […] Esto significa no sólo que los   jueces deben adoptar sus decisiones en los términos establecidos por la ley,   sino que, además, sus decisiones deben ser ejecutadas y cumplidas, ya que poco   sentido tendría que los jueces resolvieran las controversias, pero sus   decisiones resultaran inocuas en la práctica, al no poder ser materialmente   ejecutadas. Ahora bien, el inevitable tiempo   que dura un proceso   puede a veces provocar daños irreversibles, o difícilmente reparables, en el   derecho pretendido por un demandante. Es entonces necesario que el ordenamiento   establezca dispositivos para prevenir esas afectaciones al bien o derecho   controvertido, a fin de evitar que la decisión judicial sea vana. Y tales son   precisamente las medidas cautelares, que son aquellos instrumentos con los   cuales el ordenamiento protege, de manera provisional, y mientras dura el   proceso, la integridad de un derecho que es controvertido en ese mismo proceso”.    

[53]  “ARTÍCULO 231. Requisitos para decretar las medidas cautelares. Cuando se   pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus   efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o   en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja   del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores   invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.   Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la   indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia   de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes   cuando concurran los siguientes requisitos: (…)”.    

[54]  CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN CUARTA, Auto   de 28 de agosto de 2014. Radicación 11001-03-27-000-2014-00003-00 (20731).    

[55]  LEY 9 DE 1989, por la cual se dictan normas sobre Planes de Desarrollo   Municipal, Compraventa y Expropiación de Bienes y se dictan otras disposiciones.   “ARTÍCULO 22.- Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere   expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se   entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de   mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado   dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. El término de   caducidad de cuatro (4) meses de la acción de restablecimiento del derecho   empezará a correr a partir del día en el cual quede en firme el acto recurrido.   // “Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la   presente ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de   restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en   única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del   acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia   definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha   de la presentación de la demanda. El proceso contencioso administrativo   terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia.   // Si la acción intentada fuere la de simple nulidad, ésta deberá interponerse   dentro del mismo término de caducidad de la acción de restablecimiento del   derecho para que proceda la abstención de que trata el artículo siguiente”. (Se   resalta lo acusado)    

LEY 388 DE 1997, por la cual se modifica la Ley 9° de   1989, y la Ley 3° de 1991 y se dictan otras decisiones. “ARTÍCULO 71. Proceso   contencioso administrativo. Contra la decisión de expropiación por vía   administrativa procede acción especial contencioso-administrativa con el fin de   obtener su nulidad y el “restablecimiento del derecho lesionado, o para   controvertir el precio indemnizatorio reconocido, la cual deberá interponerse   dentro de los cuatro meses calendario siguientes a la ejecutoria de la   respectiva decisión. El proceso a que da lugar dicha acción se someterá a las   siguientes reglas particulares:  (…) 3. No podrá solicitarse la   suspensión provisional del acto que dispuso la expropiación por vía   administrativa. (…)”. (Se resalta lo acusado)    

[56]  Corte Constitucional, Sentencias C-622 de 2013 y C-893 de 2009, entre otras.    

[57]  Corte Constitucional, Sentencias C-893 de 2009 y C-622 de 2013.    

[58]“ARTÍCULO   15. 1. Toda persona tiene derecho a una nacionalidad. 2. A nadie se privará   arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiar de nacionalidad.”    

[59]  “ARTÍCULO XIX. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad que legalmente le   corresponda y el de cambiarla, si así lo desea, por la de cualquier otro país   que esté dispuesto a otorgársela”.    

[60]  Aprobada mediante Ley 16 de 1972.    

[61]  “ARTÍCULO 20. Derecho a la Nacionalidad 1. Toda persona tiene derecho a una   nacionalidad. 2. Toda persona tiene derecho a la nacionalidad del Estado en cuyo   territorio nació si no tiene derecho a otra. “3. A nadie se privará   arbitrariamente de su nacionalidad ni del derecho a cambiarla.    

[62]  Opinión Consultiva OC-4 de 1984. Corte Interamericana de Derechos Humanos.    

[63] “ARTÍCULO 1.- 1. Todo Estado contratante   concederá su nacionalidad a la persona nacida en su territorio que de otro modo   sería apátrida. Esta nacionalidad se concederá: a) De pleno derecho en el   momento del nacimiento, o b) Mediante solicitud presentada ante la autoridad   competente por el interesado o en su nombre, en la forma prescrita por la   legislación del Estado de que se trate. Salvo lo dispuesto en el párrafo 2 del   presente artículo, la solicitud no podrá ser rechazada. Todo Estado contratante   cuya legislación prevea la concesión de su nacionalidad mediante solicitud,   según el apartado b del presente párrafo, podrá asimismo conceder su   nacionalidad de pleno derecho a la edad y en las condiciones que prescriba su   legislación nacional. 2. Todo Estado contratante podrá subordinar la concesión   de su nacionalidad según el apartado b del párrafo 1 del presente artículo a una   o más de las condiciones siguientes: a) Que la solicitud se presente dentro de   un período fijado por el Estado contratante, que deberá comenzar a más tardar a   la edad de 18 años y que no podrá terminar antes de la edad de 21 años,   entendiéndose que el interesado deberá disponer de un plazo de un año, por los   menos, para suscribir la solicitud personalmente y sin habilitación; b) Que el   interesado haya residido habitualmente en el territorio nacional por un período   fijado por el Estado contratante, sin que pueda exigirse una residencia de más   de 10 años en total ni que el período inmediatamente anterior a la presentación   de la solicitud exceda de cinco años; c) Que el interesado no haya sido   condenado por un delito contra la seguridad nacional ni a una pena de cinco o   más años de prisión por un hecho criminal; d) Que el interesado no haya   adquirido una nacionalidad al nacer o posteriormente”. (Resaltado fuera de   texto)    

[64]  “ARTÍCULO 8.- 1. Los Estados contratantes no privarán de su nacionalidad a   una persona si esa privación ha de convertirla en apátrida. 2. No obstante lo   dispuesto en el párrafo 1 del presente artículo, una persona podrá ser   privada de la nacionalidad de un Estado contratante: a) En los casos en que,   con arreglo a los párrafos 4 y 5 del artículo 7, cabe prescribir que pierda su   nacionalidad; b) Cuando esa nacionalidad haya sido obtenida por declaración   falsa o por fraude. 3. No obstante lo dispuesto en el párrafo 1 del   presente artículo, los Estados contratantes podrán conservar la facultad para   privar a una persona de su nacionalidad si en el momento de la firma,   ratificación o adhesión especifican que se reservarán tal facultad por uno o   varios de los siguientes motivos, siempre que éstos estén previstos en su   legislación nacional en ese momento: a)   Cuando, en condiciones incompatibles con el deber de lealtad al Estado   contratante, la persona, i) A pesar de una prohibición expresa del Estado   contratante, haya prestado o seguido prestando servicios a otro Estado, haya   recibido o seguido recibiendo dinero de otro Estado, o ii) Se haya conducido de   una manera gravemente perjudicial para los intereses esenciales del Estado; b)   Cuando la persona haya prestado juramento de lealtad o hecho una declaración   formal de lealtad a otro Estado, o dado pruebas decisivas de su determinación de   repudiar la lealtad que debe al Estado contratante. 4. Los Estados contratantes   solamente ejercerán la facultad de privar a una persona de su nacionalidad, en   las condiciones definidas en los párrafos 2 ó 3 del presente artículo, en   conformidad con la ley, la cual proporcionará al interesado la posibilidad de   servirse de todos sus medios de defensa ante un tribunal o cualquier otro órgano   independiente”. (Resaltado fuera de texto)    

[65]  LEY 43 DE 1993. “ARTÍCUO 4º.- Definición y competencia. La naturalización es un   acto soberano y discrecional del Presidente de la República, en virtud del cual   se concede la nacionalidad colombiana a quienes la solicitan y cumplan con los   requisitos que para tal efecto disponen la Constitución Política y las leyes.   Corresponde al Presidente de la República conocer de las solicitudes de   naturalización, recuperación de la nacionalidad colombiana y de los casos de   renuncia. Estas funciones podrán delegarse en el Ministerio de Relaciones   Exteriores”.    

[66] “ARTÍCULO 7. La inscripción como colombianos de los   latinoamericanos y del Caribe se autorizará mediante Resolución motivada del   Ministerio de Relaciones Exteriores. La de los demás extranjeros se autorizará   mediante el otorgamiento de Carta de Naturaleza.    

PARÁGRAFO. El trámite de nacionalización de los Españoles se   regirá en primer término por lo dispuesto en la Ley 71 de 1979 y el Decreto   reglamentario 3541 de 20 de diciembre de 1980, en lo no previsto en estas normas   se aplicarán en lo pertinente la Ley 43 de 1993,   el Decreto 207 de 1o de   febrero de 1993 y el presente Decreto”    

[67]  Ley 962 de 2005, “por la cual se dictan disposiciones sobre racionalización de   trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del   Estado y de los particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios   públicos.”    

‘ARTÍCULO 5.- Requisitos para la   adquisición de la nacionalidad colombiana por adopción. Sólo se podrá expedir   Carta de Naturaleza o Resolución de Inscripción:    

A los extranjeros a que se refiere el   literal a) del numeral 2 del artículo 96 de la Constitución Política que durante   los cinco (5) años inmediatamente anteriores a la fecha de presentación de la   solicitud hayan estado domiciliados en el país en forma continua y el extranjero   titular de visa de residente. En el evento en que los mencionados extranjeros se   encuentren casados, o sean compañeros permanentes de nacional colombiano, o   tengan hijos colombianos, el término de domicilio continuo se reducirá a dos (2)   años.    

A los latinoamericanos y del Caribe   por nacimiento que durante el año inmediatamente anterior a la fecha de   presentación de la solicitud, hayan estado domiciliados en el país en forma   continua, teniendo en cuenta el principio de reciprocidad mediante tratados   internacionales vigentes. (expresión declarada exequible en Sentencia C-893 de   2009)    

Los hijos de extranjeros nacidos en el   territorio colombiano a los cuales ningún Estado les reconozca la nacionalidad,   la prueba de la nacionalidad es el registro civil de nacimiento sin exigencia   del domicilio. Sin embargo, es necesario que los padres extranjeros acrediten a   través de certificación de la misión diplomática de su país de origen que dicho   país no concede la nacionalidad de los padres al niño por consanguinidad.    

PARÁGRAFO 1o. Las anteriores   disposiciones se aplicarán sin perjuicio de lo que sobre el particular se   establezca sobre nacionalidad en tratados internaciones en los que Colombia sea   parte.    

PARÁGRAFO 2o. Para efectos de este   artículo entiéndase que los extranjeros están domiciliados cuando el Gobierno   Nacional les expide la respectiva Visa de Residente. Por lo tanto, los términos   de domicilio se contarán a partir de la expedición de la citada visa.    

PARÁGRAFO 3o. De conformidad con lo señalado en el artículo 20 del Pacto   de San José de Costa Rica, en la Convención de los Derechos del Niño y en el   artículo 93 de la Constitución Política, los hijos de extranjeros nacidos en   territorio colombiano a los cuales ningún Estado les reconozca la nacionalidad,   serán colombianos y no se les exigirá prueba de domicilio, y a fin de acreditar   que ningún otro Estado les reconoce la nacionalidad se requerirá declaración de   la Misión Diplomática o consular del estado de la nacionalidad de los padres.”    

[69]  Corte Constitucional, Sentencia C-622 de 2013. En el mismo sentido se orienta el   artículo 20 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.    

[70]  Al respecto, por ejemplo, en la sentencia C-893 de 2009 la Corte tuvo ocasión de   pronunciarse acreca de la importancia de la nacionalidad y su alcance a la luz   del principio de reciprocidad entre Estados, de cuyas consideraciones la Sala   destaca lo siguiente: “De acuerdo con lo expuesto, deben sentarse las siguientes   conclusiones:  (i) la nacionalidad es un derecho fundamental de los   individuos, pudiendo ser concedida por los Estados, autónomamente, a    extranjeros; (ii) el principio de reciprocidad, tal como ha sido reseñado en   varias disposiciones de la Constitución, especialmente en su artículo 96   relativo a la nacionalidad colombiana por adopción de los   latino-caribe-americanos, no introduce distingo alguno entre sus diferentes   formas, a saber, reciprocidad diplomática -tratados internacionales-,   reciprocidad legislativa y reciprocidad de hecho o judicial; (iii) tanto la   jurisprudencia de la Corte Constitucional  como la jurisprudencia de la   Corte Suprema de Justicia han avalado la existencia dentro de nuestro   ordenamiento jurídico de diversas formas de reciprocidad, sin ligarla   necesariamente a aquella que proviene de los tratados internacionales, también   conocida como diplomática.” (Resaltado fuera de texto). La Corte declaró   exequible la expresión “mediante tratados internacionales vigentes”, del   artículo 39 de la ley 962 de 2005, “entendiéndose que puede otorgarse la   nacionalidad por adopción a los latinoamericanos y del caribe por nacimiento   domiciliados en Colombia con base en otras formas de reciprocidad”.    

[71]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-893 de 2009.    

[72]  Con todo, la Constitución y la ley reservan el ejercicio de algunos cargos   públicos a los colombianos por nacimiento. Es así como los colombianos por   adopción no pueden acceder a ciertos cargos públicos: Presidente o   Vicepresidente de la República; Senador de la República; Magistrado de la Corte   Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo Superior de Judicatura;   Fiscal General de la Nación; Miembro del Consejo Nacional Electoral; Registrador   Nacional del Estado Civil; Contralor General de la República; Procurador General   de la Nación; Ministro de Relaciones Exteriores y Defensa Nacional; Miembro de   las Fuerzas Armadas en calidad de oficiales y sub-oficiales; Directores de los   organismos de inteligencia y de seguridad. Cfr., Ley 43 de 1993, art. 28.    

[73]  “ARTICULO 100. Los extranjeros disfrutarán en Colombia de los mismos derechos   civiles que se conceden a los colombianos. No obstante, la ley podrá, por   razones de orden público, subordinar a condiciones especiales o negar el   ejercicio de determinados derechos civiles a los extranjeros. // Así mismo, los   extranjeros gozarán, en el territorio de la República, de las garantías   concedidas a los nacionales, salvo las limitaciones que establezcan la   Constitución o la ley. // Los derechos políticos se reservan a los nacionales,   pero la ley podrá conceder a los extranjeros residentes en Colombia el derecho   al voto en las elecciones y consultas populares de carácter municipal o   distrital”.    

[74]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-123 de 2011.    

[75]  Artículo 50 de la Ley 418 de 1997, “por la cual se consagran unos instrumentos   para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras   disposiciones”. Esta norma fue modificada por el artículo 11 de la Ley 1421 de   2010, donde se mantiene el beneficio únicamente para los nacionales colombianos.    

[76]  En este caso se declaró exequible el inciso 2° del artículo 180   del Código Civil, modificado por el artículo 13 del Decreto ley 2820 de 1974,   norma que señala: “Por el hecho del matrimonio se contrae sociedad de   bienes entre los cónyuges, según las reglas del título 22, libro IV, del Código   Civil. // Los que se hayan casado en país extranjero y se domiciliaren en   Colombia, se presumirán separados de bienes, a menos que de conformidad a las   leyes bajo cuyo imperio se casaron se hallen sometidos a un régimen patrimonial   diferente”.    

[77]  Se demandó el artículo 401-2 del Estatuto Tributario: “Retención en la fuente en   indemnizaciones. Los pagos o abonos en cuenta por concepto de indemnizaciones   diferentes a las indemnizaciones salariales y a las percibidas por los   nacionales como resultado de demandas contra el Estado y contempladas en los   artículos 45 y 223 del Estatuto Tributario, estará sometida a retención por   concepto de renta a la tarifa del treinta y cinco por ciento (35%), si los   beneficiarios de la misma son extranjeros sin residencia en el país, sin   perjuicio de la retención por remesas. Si los beneficiarios del pago son   residentes en el país, la tarifa de retención por este concepto será del veinte   por ciento (20%)”.    

[78]  “Artículo 473.- Cuando la sociedad tuviere por objeto explotar, dirigir o   administrar un servicio público o una actividad declarada por el Estado   de interés para la seguridad nacional, el representante y los suplentes  de que trata el ordinal 5o. del artículo anterior serán ciudadanos   colombianos”. (Se subrayan las expresiones demandadas.    

[79]  Ley 789 de 2002, “por la cual se dictan normas para apoyar el empleo y ampliar   la protección social y se modifican algunos artículos del Código Sustantivo de   Trabajo”. La norma  impugnada establecía específicamente: “Artículo 1°.   Sistema de Protección Social. El sistema de protección social se constituye como   el conjunto de políticas públicas orientadas a disminuir la vulnerabilidad y a   mejorar la calidad de vida de los colombianos, especialmente de los más   desprotegidos. Para obtener como mínimo el derecho a: la salud, la pensión y al   trabajo. // El objeto fundamental, en el área de las pensiones, es crear un   sistema viable que garantice unos ingresos aceptables a los presentes y futuros   pensionados. // En salud, los programas están enfocados a permitir que los   colombianos puedan acceder en condiciones de calidad y oportunidad, a los   servicios básicos”. (Se subrayan las expresiones que en su momento fueron   demandadas)    

[80]  Sentencia T- 172 de 1993.    

[81]  Sentencia C- 179 de 1994.    

[82]  Sentencia T- 215 de 1996.    

[83]  Sentencia T- 215 de 1996.    

[84]  Sentencia T- 321 de 1996.    

[85]  Sentencia C- 151 de 1997.    

[86]  Sentencia C- 385 de 2000.    

[87]  Sentencia C- 768 de 1998.    

[88]  Sentencia C- 768 de 1998.    

[89]  Sentencia C- 385 de 2000.    

[90]  Sentencia C- 485 de 2000.    

[91]  Sentencia C- 1259 de 2001.    

[92]  Sentencia C- 1259 de 2001.    

[93]  Sentencia C- 395 de 2002.    

[94]  Sentencia C-523 de 2003.    

[95]  Sentencia C- 913 de 2003.    

[96]  Sentencia C- 070 de 2004.    

[97]  “En este orden de ideas, la Corte estima que la alusión que el legislador hizo a   los colombianos en el artículo 1º de la Ley 789 de 2002 no es discriminatoria,   ni tampoco atenta contra los derechos al trabajo y a la seguridad social de los   extranjeros, por cuanto (i) el sentido de la expresión “protección social” no es   equiparable a aquel de “seguridad social”; (ii) la alusión a los colombianos en   el texto del artículo 1º de la Ley 789 de 2002, no se traduce, a lo largo de   dicha normatividad, en tratamientos discriminatorios o violatorios del derecho   al trabajo o a la seguridad social de los extranjeros, ya que, de manera alguna   se dispone que los trabajadores formales extranjeros vinculados a una Caja de   Compensación Familiar no puedan ser destinatarios del respectivo subsidio   familiar; (iii) la norma legal no constituye una autorización para desconocer el   derecho al mínimo vital del cual es titular toda persona, por el sólo hecho de   serlo; (iv) la definición que hizo el legislador de la noción de “sistema de   protección social”, en sí misma, presenta un carácter programático y no de   exclusión de derechos subjetivos concretos en detrimento de un determinado grupo   social; (v) la disposición acusada no conduce a impedir que los extranjeros que   se encuentran en Colombia ingresen y permanezcan vinculados al Sistema General   de Seguridad Social, en los términos de la ley; (vi) el legislador, actuando   dentro de su margen de configuración normativa, puede extender progresivamente   el mencionado sistema de protección social hacia los extranjeros que se   encuentren en Colombia, fijando, condiciones de acceso y permanencia en el   mismo; y (vii) de igual manera, vía tratados internacionales o multilaterales,   el ámbito de aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales, cuyos   titulares son los extranjeros, puede irse ampliando paulatinamente”.    

[99]  “ARTÍCULO 34.- Conoce privativamente y en una sola instancia el   Consejo de Estado de los siguientes negocios: (…) 8o. De los juicios de   revisión de las Cartas de naturaleza”.    

[100]  “ARTÍCULO 23. Corresponderá al Consejo de Estado la revisión de   cartas de naturaleza, pero sólo a solicitud del Fiscal, autorizado al efecto por   el Gobierno”.    

[101]  A pesar de los escasos procesos sobre el asunto, vale la pena destacar que   surgió la inquietud para determinar si, en tratándose de esta   pretensión, era posible aducir las causales generales de anulación de los actos   administrativos, previstas en el art. 84 CCA. Al repecto el Consejo de Estado   del año 1939 consideró que no era posible, en tanto la idea era que se trataba   de taxativos motivos de anulación. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso   Administrativo, sentencia del 11 de diciembre de 1939, M.P. Ramón Miranda,   Anales del Consejo de Estado, p. 904 y 905.    

[102]  “ARTÍCULO 24. En la solicitud sobre revisión se expresará el motivo o los   motivos en que se funde; y para decidirla se seguirá un juicio breve con   citación del interesado”.    

[103]  “ARTÍCULO 26.- Podrá pedirse la revisión no solamente de las cartas de   naturaleza que se expidan en lo sucesivo, sino también de las expedidas con   anterioridad a la vigencia de esta Ley, pero en ningún caso después de diez   años contados desde la fecha de la carta”.    

[104]  Cfr., Juan Carlos Galindo Vácha, “Lecciones de Derecho Administrativo”, vol 1.   Segunda Edición, Pontificia Universidad Javeriana, 2006, p.380.    

[105]  “ARTÍCULO 221.- Procedimiento. La acción de nulidad de cartas de naturaleza   podrá ser propuesta por cualquier persona o autoridad por las causales señaladas   en el artículo 22 de la Ley 22 bis de 1936 y se sujetará a las reglas del   procedimiento ordinario. // Con todo, cuando se desconozca el sitio de la   residencia del titular de la carta de naturaleza cuya nulidad se solicita, se   ordenará su emplazamiento en un periódico de amplia circulación en el país. Si   reside en el exterior, se comisionará para la notificación del auto admisorio de   la demanda al Cónsul de Colombia”.    

[106]  “ARTÍCULO 57. El artículo 221 del Código Contencioso Administrativo quedará así:    

“ARTÍCULO 221. PROCEDIMIENTO. Cualquiera persona podrá   pedir que se declare la nulidad de cartas de naturaleza por las causales   prescritas por el artículo 22 de la Ley 22 Bis de 1936. Cuando se desconozca el   sitio de la residencia del titular de la carta de naturaleza cuya nulidad se   solicite, se dará cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 207, número 2, del   Código Contencioso Administrativo. // Si reside en el exterior, el auto   admisorio de la demanda se notificará mediante comisión que se deberá conferir   al Cónsul de Colombia”.    

[107]  “ARTÍCULO 147. NULIDAD DE LAS CARTAS DE NATURALEZA Y DE LAS RESOLUCIONES DE   AUTORIZACIÓN DE INSCRIPCIÓN. Cualquier persona podrá pedir que se declare la   nulidad de cartas de naturaleza y de resoluciones de autorización de inscripción   dentro de la oportunidad y por las causales prescritas en los artículos 20 y 21   de la Ley 43 de 1993. // Proferida la sentencia en la que se declare la nulidad   del respectivo acto, se notificará legalmente y se remitirá al Ministerio de   Relaciones Exteriores dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria   copia certificada de la misma. Igualmente, si fuere del caso, en la sentencia se   ordenará tomar las copias pertinentes y remitirlas a las autoridades competentes   para que investiguen las posibles infracciones de carácter penal”.