C-462-13

           C-462-13             

Sentencia C-462/13    

(Bogotá DC, julio 17)    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL EN LEY DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Configuración en   relación con contenidos normativos y expresiones que ya habían sido objeto de   control    

La Corte ha advertido que para la determinación de la existencia de cosa juzgada   constitucional debe llevarse a cabo un examen doble cuando la decisión ha   declarado la constitucionalidad de la norma objeto de control. En primer lugar,   (1) debe establecerse si la norma demandada es la misma que fue objeto de   juzgamiento en una oportunidad precedente, y en segundo lugar, (2) es necesario   determinar si los cargos planteados en la nueva oportunidad coinciden con   aquellos examinados en la decisión precedente. En estas condiciones, la Corte   encontró que se configuraba la cosa juzgada constitucional respecto de las   expresiones “ocurridas con ocasión del conflicto armado” del artículo 3, “y   cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” del artículo 51, “que no   contraríen la presente ley” del inciso segundo del artículo 60 y el inciso   segundo del parágrafo primero y el parágrafo segundo del artículo 60, asimismo   los incisos primero y segundo del artículo 66 y la expresión “de sus propios   medios o” del primer inciso del artículo 67, como también respecto del artículo   125  de la ley 1448 de 2011, disposiciones éstas que habían sido objeto de   control, decididas mediante sentencias C-781 de 2012 y C-280 de 2013.    

COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Constituye una   cualidad/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Significado/COSA JUZGADA   CONSTITUCIONAL-Fundamento/COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Características    

La cosa juzgada   encuentra fundamento (i) en la necesidad de preservar la seguridad jurídica que   se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de Derecho; (ii)   en la obligación de proteger la buena fe al promover la predictibilidad de las   decisiones judiciales; (iii) en el deber de garantizar la autonomía judicial   impidiendo que luego de examinado un asunto por el juez competente y según las   reglas vigentes, pueda reabrirse un debate; y (iv) en el deber de asegurar la   supremacía de la Constitución. A este fundamento se adscribe el carácter   intangible, inmutable, definitivo, indiscutible y obligatorio que acompaña a la   cosa juzgada. El valor de cosa juzgada constitucional comprende todas las   sentencias adoptadas por esta Corporación, y conforme a ello ese efecto acompaña   no solo a las decisiones de constitucionalidad o inconstitucionalidad simple   sino también a aquellas que adoptan alguna forma de modulación tal y como   ocurre, por ejemplo, con las sentencias de constitucionalidad condicionada, las   sentencias integradoras por adición, las sentencias integradoras por sustitución   o las sentencias de exhortación. Igualmente se extiende a las decisiones que   modulan los efectos temporales de la decisión adoptada, tal y como ocurre, por   ejemplo, con las sentencias con efectos retroactivos o las sentencias de   inexequibilidad diferida.    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Alcance    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Importancia    

La importancia de la cosa juzgada se manifiesta en las consecuencias que ello   trae. Así cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad   de una norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme   a la cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material; y en los   casos en los que la determinación de la Corte ha consistido en declarar la   constitucionalidad de la norma el efecto consiste en que no puede suscitarse un   nuevo juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o   hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de   constitucionalidad. En el caso de las sentencias de constitucionalidad   condicionada la cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles, que   la interpretación excluida del ordenamiento jurídico no puede ser objeto de   reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en los supuestos   en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa juzgada implica   que no se encuentra permitido reproducir una disposición que omita el elemento   que la Corte ha juzgado necesario adicionar. En todo caso y al margen de las   consecuencias específicas que tiene la asignación de valor de cosa juzgada a las   sentencias de este Tribunal, dicho valor supone o bien una limitación a la   posibilidad de que las autoridades adopten determinado tipo de normas, de una   parte, o bien el establecimiento de una restricción a las posibilidades de que   las autoridades judiciales –y en particular la Corte Constitucional- adopte un   nuevo pronunciamiento.    

SENTENCIA INHIBITORIA-Carácter   excepcional/SENTENCIA INHIBITORIA-Presupuestos de procedencia    

Las sentencias inhibitorias, en tanto   suponen una decisión de no adelantar la actividad de juzgamiento pretendida,   constituyen un tipo excepcional de decisión judicial que solo es procedente   cuando se verifiquen precisas hipótesis que impidan adelantar el examen de   constitucionalidad. Tal carácter ha supuesto un esfuerzo de la jurisprudencia de   esta Corporación para establecer los eventos en los cuales procede adoptar una   decisión inhibitoria al ejercer sus competencias de control abstracto y dichas   hipótesis se asocian (i) con el objeto del control, así una decisión inhibitoria   procede en aquellos casos en los cuales la norma acusada ha dejado de pertenecer   al ordenamiento como consecuencia de su derogatoria expresa o tácita, o por la   pérdida de fuerza ejecutoria;  (ii) con las características de la   acusación, asociado al carácter predominantemente rogado de la acción pública   que impone la obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas para que   la acusación pueda considerarse admisible; (iii) con la competencia de este   tribunal, como cuando se demanda una norma que no se encuentra comprendida por   las atribuciones típicas o atípicas de esta Corporación o cuando ha transcurrido   el término para la formulación de la acción pública, tal y como lo prevén los   artículos 242 y 379 de la Constitución; o (iv) con deficiencias probatorias que   impiden un pronunciamiento de fondo, evento en el cual la Sala Plena de la Corte   puede adoptar la decisión de abstenerse temporalmente de emitir un   pronunciamiento de fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas requeridas   para adelantar el examen (defectos probatorios que impiden el control) tal y   como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso del control de constitucionalidad de   las objeciones gubernamentales cuando el Congreso de la República no remite las   gacetas o certificaciones que dan cuenta del trámite de las objeciones en dicha   Corporación.    

Para este Tribunal, en aquellos casos en   los cuales (i) exista una sentencia inhibitoria de la Corte Constitucional   adoptada en desarrollo de sus funciones de control abstracto, (ii) se presenta   una nueva demanda en contra de la misma norma y (iii) el contenido de la demanda   coincide claramente con la argumentación formulada en la anterior, debe la Corte   inhibirse nuevamente. Así, si bien  la inhibición adoptada por la Corte no   impide que el cargo de inconstitucionalidad de la  norma en cuestión sea   reformulado con un nuevo fundamento discursivo, si determina la improcedencia de   una nueva demanda con idéntico cargo de inconstitucionalidad basado en la misma   argumentación.    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Procedencia    

Si bien en la sentencia C-280 de 2013 la   Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de varias de las   expresiones acusadas de la Ley 1448 de 2011 y que son ahora nuevamente   demandadas, en particular respecto (i) de algunos apartes acusados de los   parágrafos primero, segundo y tercero del artículo 61, (ii) de la expresión “de   restitución” incluida en el título del artículo 123 y (iii) de las expresiones   demandadas del artículo 132, observa la Corte que pese a que la demanda ahora   estudiada incorpora nuevas consideraciones se funda en una premisa incorrecta   que no tiene la aptitud de activar la competencia de la Corte para adoptar un   decisión de fondo y en otros eventos la argumentación coincide sustancialmente   con el razonamiento presentado en la oportunidad anterior, por lo que resulta   procedente adoptar una nueva decisión inhibitoria.    

INDEMNIZACION   ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Componentes    

INDEMNIZACION ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO   ARMADO INTERNO-Mecanismos para determinar monto máximo/INDEMNIZACION   ADMINISTRATIVA PARA VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Cuantía máxima    

LEY DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Mecanismos   previstos para materializar la indemnización administrativa a favor de la   población en situación de desplazamiento no vulnera la Constitución/LEY DE   ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO   INTERNO-Mecanismos constitutivos de indemnización administrativa a favor de   la población desplazada son adicionales al monto de la indemnización   administrativa que debe pagarse en dinero    

Del artículo 132   también fueron demandados los apartes normativos que enuncian los mecanismos que   pueden emplearse para materializar la indemnización administrativa a favor de la   población en situación de desplazamiento que comprende subsidios, adquisición o   adjudicación de tierras, entre otros, como formas posibles de indemnización   administrativa que para la Corte no se opone a la Constitución en la medida en   que constituye una clara manifestación de la libertad configurativa del Congreso   de acciones hacia una población cuyos miembros son considerados como víctimas.   La Corte, al interpretar el artículo 132 de la   ley 1448 de 2011, destacó la relevancia de no confundir las medidas   indemnizatorias, con la obligación del Estado de asegurar condiciones básicas de   existencia a las personas de los grupos poblacionales más débiles. Este   precedente exige entonces excluir cualquier interpretación que pueda tener como   efecto la asimilación de los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del   artículo 132 de la ley 1448 de 2011 con la indemnización administrativa que debe   pagarse en dinero.    

LEY DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de   contenido prestacional constitutivas de indemnización administrativa no pueden   afectar la indemnización en dinero    

        

Referencia: expediente           D-9362.    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 3 (parcial), 51 (parcial), 60           (parcial), 61 (parcial), 66 (parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y           132 (parcial) de la ley 1448 de 2011.    

Actores: Franklin           Castañeda y otros.    

Magistrado Sustanciador:           MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.     

       

I. ANTECEDENTES.    

1. Normas   demandadas.    

Franklin   Castañeda Villacob y otros ciudadanos, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad prevista en los artículos 40-6, 241 y 242 de la   Constitución Política, solicitan la declaratoria de inconstitucionalidad de varias   expresiones y disposiciones de la ley 1448 de 2011 “por medio de la cual se   dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del   conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

LEY 1448 DE 2011    

           (…)    

           (…)    

2. Normas   demandadas, cargos formulados e intervenciones.    

Con el propósito   de precisar el alcance general de cada una de las acusaciones, a continuación se   indicarán las expresiones o disposiciones acusadas, los cargos formulados y las   intervenciones presentadas[1].     

2.1. Cargos en   contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado” del   artículo 3 de la ley 1448 de 2011.     

El aparte   demandado, que se subraya, hace parte del artículo 3:    

ARTÍCULO 3o. VÍCTIMAS. Se consideran víctimas, para los efectos de   esta ley, aquellas personas que individual o colectivamente hayan sufrido un   daño por hechos ocurridos a partir del 1o de enero de 1985, como consecuencia de   infracciones al Derecho Internacional Humanitario o de violaciones graves y   manifiestas a las normas internacionales de Derechos Humanos, ocurridas con   ocasión del conflicto armado interno.    

También son víctimas el cónyuge, compañero o compañera permanente,   parejas del mismo sexo y familiar en primer grado de consanguinidad, primero   civil de la víctima directa, cuando a esta se le hubiere dado muerte o estuviere   desaparecida. A falta de estas, lo serán los que se encuentren en el segundo   grado de consanguinidad ascendente.    

De la misma forma, se consideran víctimas las personas que hayan   sufrido un daño al intervenir para asistir a la víctima en peligro o para   prevenir la victimización.    

La condición de víctima se adquiere con independencia de que se   individualice, aprehenda, procese o condene al autor de la conducta punible y de   la relación familiar que pueda existir entre el autor y la víctima.    

2.1.1.   Pretensión.    

Se solicita la   declaración de inexequibilidad de la expresión“ocurridas con   ocasión del conflicto armado interno”. Subsidiariamente y en caso tal que la   Corte Constitucional no declare la inexequibilidad, se solicita que emita una   sentencia de constitucionalidad condicionada, a partir de la cual se entienda   que con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado interno”   no se está limitando a las vulneraciones ocurridas a partir de una relación de   causalidad directa con el conflicto armado, sino en su contexto, y por tanto,   abarque vulneraciones tales como las basadas en violencia sociopolítica,   violencia de género, desaparición forzada, desplazamiento interno, entre otras.          

2.1.2. Cargo.    

La   condición que introduce el artículo demandado al establecer el concepto de   víctima, constituye una restricción que desconoce los artículos 1, 2, 6, 12, 13,   29, 93, 94 y 229 de la Constitución. Esta restricción tiene como efecto privar a   algunas personas afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del   régimen de protección establecido en la ley 1448 de 2011. Así las cosas “[u]na   interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del   ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y   crímenes de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero   con origen en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían   excluidas víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución   sociopolítica, graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las   mujeres, casos de desplazamiento forzado entre otros casos de similares   características.”      

2.1.3.    Intervenciones relativas al artículo 3 de la ley 1448 de 2011.    

2.1.3.1.   Ministerio del Interior: cosa juzgada. La expresión “ocurridas con ocasión   del conflicto armado interno” fue objeto  de pronunciamiento por parte   de la Corte Constitucional en la sentencia C-781 de 2012 y, en atención a ello,   la Corte debe tener en cuenta lo allí decidido.    

2.1.3.2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.    

La Corte   Constitucional ha tenido oportunidad de señalar que los criterios empleados por   el legislador a efectos de determinar el alcance del concepto de víctima son   compatibles con el derecho a la igualdad. El criterio empleado comprende   razonablemente a los sujetos ubicados en una misma situación y no excluye de   manera arbitraria a ninguno de los sujetos, en tanto la no inclusión de las   personas afectadas por la delincuencia común se encuentra plenamente justificada   a la luz de las finalidades perseguidas por la ley 1448 de 2011. En esa   dirección se encuentran las sentencias C-253A y C-781 de 2012.    

2.1.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional: cosa juzgada. Sobre el uso de   la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte Constitucional   se pronunció ya en la sentencia C-781 de 2012 y, adicionalmente, precisó el   alcance de tal concepto en la sentencia C-253A de 2012.        

2.1.3.4. Unidad   para la Atención y Reparación Integral de Víctimas: exequibilidad. La Corte   Constitucional ha considerado que la definición de víctima establecida en el   artículo 3 de la ley 1448 de 2011 es plenamente compatible con la Constitución.   Ello se sigue, entre otras, de las sentencias C-052, C-253A y C-781 de 2012.     

2.1.3.5.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: cosa juzgada. La Corte debe   declarar juzgados los cargos formulados en contra del artículo 3 de la ley en   atención a lo señalado por las sentencias C-1054, C-715 y C-781de 2012.     

2.1.3.6.   Defensoría del Pueblo: cosa juzgada. En relación con la expresión acusada del   artículo 3, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia C-781 de 2012   dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.     

2.1.3.7.   Universidad del Rosario -Grupo de Investigación en Derechos Humanos-:   exequibilidad.   Las expresiones acusadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011 resultan   compatibles con la Constitución, tal y como ha tenido oportunidad de señalarlo   la jurisprudencia constitucional en diversas oportunidades. La definición de   víctima y, en especial, la expresión “conflicto armado”, ha sido interpretada de   manera amplia de manera que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e   histórica del conflicto armado interno colombiano.    

2.2. Cargos   formulados en contra de la expresión “siempre y cuando estas no cuenten   con los recursos para su pago.” del artículo 51 de la ley 1448 de   2011.    

El aparte   demandado, que se subraya, hace parte del artículo 51:    

Las   distintas autoridades educativas adoptarán, en el ejercicio de sus competencias   respectivas, las medidas necesarias para asegurar el acceso y la exención de   todo tipo de costos académicos en los establecimientos educativos oficiales en   los niveles de preescolar, básica y media a las víctimas señaladas en la   presente ley, siempre y cuando estas no cuenten con los   recursos para su pago. De no ser   posible el acceso al sector oficial, se podrá contratar el servicio educativo   con instituciones privadas.    

En   educación superior, las instituciones técnicas profesionales, instituciones   tecnológicas, instituciones universitarias o escuelas tecnológicas y   universidades de naturaleza pública, en el marco de su autonomía, establecerán   los procesos de selección, admisión y matrícula que posibiliten que las víctimas   en los términos de la presente ley, puedan acceder a sus programas académicos   ofrecidos por estas instituciones, especialmente mujeres cabeza de familia y   adolescentes y población en condición de discapacidad.    

Por   su parte, el Ministerio de Educación Nacional incluirá a las víctimas de que   trata la presente ley, dentro de las estrategias de atención a la población   diversa y adelantará las gestiones para que sean incluidas dentro de las líneas   especiales de crédito y subsidios del ICETEX.    

Dentro de los cupos habilitados y que se habilitaren para la formación que   imparte el Servicio Nacional de Aprendizaje, SENA, se priorizará, facilitará y   garantizará el acceso a las víctimas de que trata la presente ley.    

2.2.1.   Pretensión.    

Se solicita la   declaración de inexequibilidad de la expresión “siempre y cuando   estas no cuenten con los recursos para su pago.”    

2.2.2. Estructura   del cargo.    

La expresión   demandada implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y 93 de la   Constitución. La condición para el acceso gratuito a la educación preescolar,   básica y media consistente en que las víctimas no cuenten con recursos para su   pago implica (i) el desconocimiento del contenido del derecho a la educación que   impone la gratuidad de la educación básica primaria, (ii) la vulneración de la   obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las   personas consideradas víctimas y (iii) la prohibición de retroceso en materia de   derechos sociales en tanto las prestaciones previstas en el artículo 51 de la   ley 1448 de 2011 se califican como medidas de asistencia y no como expresiones   de un derecho constitucional.    

Esta expresión   supone, adicionalmente, la violación de los derechos de los niños y las   exigencias derivadas de instrumentos internacionales en materia de protección   del derecho a la educación.          

2.2.3.   Intervenciones relativas al artículo 51 de la ley 1448 de 2011.    

2.2.3.1.   Ministerio del Interior: exequibilidad. Las expresiones demandadas del artículo   51 no se oponen a la Constitución. En materia de regulación de los derechos   sociales el legislador cuenta con libertad de configuración. No es procedente   que mediante el ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad se afecte   una disposición que se articula con una política pública a largo plazo. En   atención a los ingresos de las personas es posible que el Estado diseñe   políticas que se adecuen al principio de solidaridad.      

2.2.3.2.   Ministerio de Hacienda: exequibilidad. A pesar de que el cargo tiene algunas   deficiencias argumentativas, es posible concluir que la disposición acusada es   exequible. Tal conclusión se funda en diferentes razones. En primer lugar, la   disposición acusada no prevé un tratamiento diferenciado entre las personas que   no son víctimas y las personas que sí ostentan tal condición dado que lo único   que hace, de forma compatible con la Constitución, es prever que aquellas que   tengan recursos puedan asumir los gastos a efectos de coadyuvar a las otras   víctimas. En segundo lugar, la disposición acusada no resulta regresiva teniendo   en cuenta, entre otras cosas, que no limita la realización del derecho sino que   consagra un mecanismo para profundizar las posibilidades de acceso. En tercer   lugar, no existe una prohibición para que una medida de asistencia sea al mismo   tiempo expresión de un derecho, tal y como es la del artículo 25 de la ley 1448   de 2011.    

2.2.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. La expresión   acusada es exequible. Es necesario entender que se refiere a los eventuales   pagos requeridos para acceder a la educación secundaria o superior dado que, de   acuerdo al régimen constitucional vigente, ella es gratuita en los niveles   preescolar, básico y medio. En consecuencia los cobros en los niveles de   enseñanza secundaria y superior pueden resultar compatibles con la obligación   del Estado de la implantación progresiva de la gratuidad en tales niveles,   siempre y cuando consulten de manera razonable la capacidad de pago de los   individuos o las familias.    

2.2.3.4.   Ministerio de Agricultura y desarrollo rural: exequibilidad. La regulación   adoptada se encuentra comprendida por la libertad de configuración de la que es   titular el Congreso para adoptar medidas en contextos de justicia transicional   tal y como lo ha señalado, entre otras, la sentencia C-370 de 2006.    

2.2.3.5.   Ministerio de Educación Nacional: inexequibilidad. La expresión   acusada del artículo 51 se opone a la Constitución. En efecto, el aparte que se   acusa comporta una clara regresión, pues desconoce que a la fecha, en   Colombia, la educación preescolar, básica y media es gratuita en los   establecimientos públicos. La expresión acusada somete a dos condiciones la   exigibilidad de la gratuidad de la educación y, en esa dirección desconoce su   condición de servicio público no sometido a condiciones de carácter económico.    

2.2.3.6.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad. La expresión “siempre   y cuando estas no cuenten con los recursos para su pago” no se opone a la   Constitución. Por el contrario, dicha disposición tiene como propósitos promover   la participación de las personas en situación de debilidad y satisfacer las   necesidades de la población vulnerable. Tal disposición, lo que en verdad   pretende, es darle un tratamiento preferente y especial a las personas   que, en su condición de víctimas, son especialmente vulnerables.      

2.2.3.7.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad.  No desconocen la   Constitución los apartes normativos demandados del artículo 51. El trato   diferente que allí se establece pretende, de una parte, proteger de manera   especial a las personas con menores recursos y en situación de debilidad y, de   otra, hacer posible que los recursos del Estado se destinen a satisfacer las   necesidades de las personas en situación de vulnerabilidad. El trato   diferenciado que se desprende de la expresión acusada encuentra apoyo,   precisamente, en la diversa situación en la que se encuentran los grupos que   surgen al emplear el criterio de distinción que subyace a la norma demandada.    

2.2.3.8.   Defensoría del Pueblo: exequibilidad condicionada. Con fundamento en   diversas disposiciones del orden internacional y nacional, la constitucionalidad   de la expresión demandada solo es posible bajo la condición de entender que la   gratuidad se impone para las víctimas que cursan los niveles de preescolar o   educación básica primaria. Ahora bien, la exigibilidad de realizar tal cobro   para quienes cursen educación básica secundaria o media es admisible si y solo   si  tal cobro es equilibrado y razonable en atención a la capacidad de pago   y, adicionalmente, dicha capacidad es probada por parte de las autoridades   competentes.      

2.2.3.9.   Universidad del Rosario -Grupo de Investigación en Derechos Humanos:   inconstitucionalidad. La expresión que se acusa resulta inconstitucional   por varias razones. En primer lugar, establece un trato desproporcionado entre   las personas destinatarias de la ley y los sujetos no sometidos a ella, en tanto   la jurisprudencia ha establecido un estándar de gratuidad general y, en esa   medida, son sometidos a una carga adicional. En segundo lugar, la disposición de   la que hace parte el segmento demandado desconoce las obligaciones del Estado al   no prever, en esta materia, medidas favorables y diferenciadas a favor de los   destinatarios de la ley. Además de lo expuesto, la ubicación del artículo 51 en   el título relativo a las medidas de asistencia y atención a las víctimas se   opone a la Constitución si se considera que la educación no constituye una   medida de tal naturaleza sino un derecho constitucional que ampara a todas las   personas.       

2.3. Cargos   formulados en contra de algunas expresiones del artículo 60 de la ley 1448 de   2011.    

Los apartes   demandados, que se subrayan, hacen parte del artículo 60:    

ARTÍCULO 60. NORMATIVIDAD APLICABLE Y DEFINICIÓN. La   atención a las víctimas del desplazamiento forzado, se regirá por lo establecido   en este capítulo y se complementará con la política pública de prevención y   estabilización socioeconómica de la población desplazada establecida en la Ley   387  de 1997 y demás normas que lo reglamenten.    

Las disposiciones existentes orientadas a lograr el goce efectivo   de los derechos de la población en situación de desplazamiento, que no   contraríen la presente ley, continuarán vigentes.    

PARÁGRAFO 1o. El costo en el que incurra el Estado en la prestación   de la oferta dirigida a la población desplazada, en ningún caso será descontado   del monto de la indemnización administrativa o judicial a que tiene derecho esta   población.    

Esta oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda   sus vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la   atención humanitaria inmediata, de emergencia y de transición.    

PARÁGRAFO 2o. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que   es víctima del desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a   migrar dentro del territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o   actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su   seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente   amenazadas, con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o   de la presente Ley.    

2.3.1.   Pretensión.    

2.3.1.1 Se   solicita la declaración de inexequibilidad de la expresión “que no contraríen   la presente ley” contenida en el inciso 2º del artículo 60 de la ley 1448 de   2011.    

2.3.1.2 Se   solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “Esta   oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus   vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención   humanitaria inmediata, de emergencia y de transición”   contenida en el parágrafo primero del artículo 60 de la ley 1448 de 2011.    

2.3.1.3 Se   solicita declarar la inexequibilidad del parágrafo segundo que dispone: “PARÁGRAFO   2o. Para los efectos de la presente ley, se entenderá que es víctima del   desplazamiento forzado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del   territorio nacional, abandonando su localidad de residencia o actividades   económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o   libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas,   con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o de la   presente Ley.”.   Solicitan que en caso de no declarar la inexequibilidad del referido parágrafo,   se establezca que la constitucionalidad de la norma se condiciona a que se   entienda que no se considerarán como víctimas solo aquellas que sufran un   daño con ocasión de acciones directas del conflicto armado, sino que se   entenderá que dicha norma se refiere a los daños sufridos con ocasión del   contexto de conflicto armado.    

2.3.2. Estructura   del cargo.    

2.3.2.1. La   expresión “que no contraríen la presente ley” desconoce el principio de   no regresividad y, en consecuencia, los artículos 1, 2 y 13 de la Constitución.   Tal vulneración se produce dado que, sin diferenciar entre aquellas normas   anteriores a la ley 1448 de 2011 que otorguen un trato previo más favorable para   las víctimas del desplazamiento forzado, se prevé la aplicación general de la   citada ley. Ello implicaría, atendiendo que los derechos de los desplazados   pueden encontrarse protegidos de manera más amplia en la regulación   preexistente, la violación de la prohibición de retroceso establecida en materia   de derechos sociales y ampliamente reconocida por la jurisprudencia   constitucional.    

2.3.2.2. El cargo   con fundamento en el cual solicita que sea declarada inexequible la expresión “[e]sta   oferta, siempre que sea prioritaria, prevalente y que atienda sus   vulnerabilidades específicas, tiene efecto reparador, exceptuando la atención   humanitaria inmediata, de emergencia y de transición”, indica que el aparte   demandado desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas de   reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la prestación de   los servicios sociales. Esta distinción, que encuentra apoyo en la   jurisprudencia de la Corte Interamericana de derechos Humanos, de la Corte   Constitucional y del Consejo de Estado[2], supone   –entre otras cosas-  (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así   como tampoco la priorización de servicios sociales generales constituyen formas   de reparación y (ii) que la confusión entre las diferentes medidas implica una   afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del   desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una   infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.     

2.3.2.3. El   cuestionamiento que los demandantes formulan en contra del parágrafo segundo del   artículo 60 y con apoyo en el cual solicitan la declaratoria de su   inexequibilidad, se encuentra en estrecha conexión con el cargo formulado en   contra de la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto   armado interno” del artículo 3 de la ley. La definición de víctima de   desplazamiento forzado remitiendo al artículo 3 de la ley, implica una   restricción del concepto desconociendo que tal tipo de situación puede   sobrevenir por razones diferentes al conflicto armado. De esta manera se   excluyen eventos que “conforme a la ley 387, los principios Deng y la   jurisprudencia constitucional encierran, entre otros, disturbios y tensiones   interiores, violencia generalizada, fumigaciones de cultivos ilícitos, actuar de   aparatos de poder cualquiera que sea su denominación, presiones generadas por   megaproyectos productivos (mineros, agroindustriales, de infraestructura, etc.),   violaciones de los derechos humanos, u otras circunstancias análogas a las   anteriormente descritas en tanto puedan alterar o alteren drásticamente el orden   público”. La imposición de   esta regla tiene como efecto el desconocimiento del artículo 13 de la   Constitución que impone al Estado la obligación de adoptar las medidas para que   la igualdad sea real y efectiva. La restricción hace que algunas de las víctimas   del desplazamiento forzado no puedan beneficiarse de las medidas de atención,   asistencia y reparación que prevé la ley 1448 de 2011.     

2.3.3 Intervenciones   relativas al artículo 60 de la ley 1448 de 2011.    

2.3.3.1.   Ministerio del Interior: exequibilidad y cosa juzgada. Las expresiones   que se acusan no se oponen a la Constitución. Uno de los desafíos de la ley 1448   de 2011 consiste en la articulación de  las políticas públicas sociales   comunes con las medidas particulares y temporales de las víctimas. Este   intento de articulación, que en ocasiones puede dar lugar a la existencia de   coincidencias no desconoce las diferencias entre la política social y las   medidas establecidas a favor de las víctimas. Adicionalmente, la pretensión de   articulación de las diferentes reglas aplicables a las víctimas no comporta el   desconocimiento de la progresividad en tanto la ley 1448 de 2011 pretende ir   incrementando paulatinamente y de manera escalonada, la atención, asistencia y   reparación a las víctimas. Así las cosas, el objetivo es contar con un   sistema armónico para canalizar los recursos existentes que tome en cuenta las   exigencias adscritas al estado de cosas inconstitucional declarado en la   sentencia T-025 de 2004. La definición de víctima que establece el artículo 60   se encuentra comprendida por los efectos de la decisión adoptada en la sentencia   C-781 de 2012, dado que la referida disposición remite al artículo 3 que fue   objeto de juzgamiento en la señalada providencia.       

2.3.3.2.   Ministerio de Hacienda: exequibilidad e inhibición respecto del inciso 2 del   parágrafo 1.   La expresión acusada del segundo inciso del artículo 60 no vulnera la   Constitución. La determinación de la preferente aplicación de las disposiciones   adoptadas en la ley 1448 de 2011 se funda en su carácter especial lo que   justifica su prevalencia respecto de disposiciones de derecho ordinario. No se   trata entonces de una medida regresiva en tanto pretende la materialización de   la política pública asociada a la justicia transicional y, además de ello,   asegurar estándares suficientes de seguridad jurídica. Sería sí regresivo   permitir que continúen vigentes las disposiciones anteriores a la ley 1448 de   2011 que afecten la realización de los derechos y beneficios que se establecen   en ella. El aparte demandado del parágrafo 1 del artículo 60, al   determinar el efecto reparador de la oferta especial para la población   desplazada, no contradice la Constitución. Debe advertirse que el artículo 25 de   la ley 1448 contempla el carácter reparador de los servicios sociales y de las   medidas de asistencia cuando consagran acciones adicionales a las   desarrolladas en el marco de la política social del Gobierno Nacional para la   población vulnerable, incluyen criterios de priorización, así como   características y elementos particulares que responden a las necesidades   específicas de las víctimas. Esas consideraciones son compatibles con la   jurisprudencia constitucional y, en todo caso, su materialización no deriva en   una restricción a la indemnización administrativa que corresponda; en todo caso,   el cargo formulado por los demandantes carece de certeza y especificidad dado   que no demuestran cómo las expresiones acusadas desconocen los artículos 2, 90 y   93. El parágrafo segundo del artículo 60 no se opone a la Constitución en   atención a las razones expuestas para demostrar la constitucionalidad de las   expresiones demandadas del artículo 3 de la ley 1448 de 2011.      

2.3.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional: exequibilidad. Lo dispuesto en   el aparte acusado del segundo inciso del artículo 60 no se opone a la   Constitución en tanto se inscribe en el proceso de afinación de la política   pública en materia de desplazamiento forzado y que ha sido impulsada por lo   dispuesto en la sentencia T-025 de 2004. Así las cosas, la expresión acusada    implica la integración de las normas encaminadas a lograr el goce efectivo de   los derechos de las personas en situación de desplazamiento. Los apartes   cuestionados del parágrafo 1 del artículo 60 tampoco se oponen a la   Constitución, dado que es posible conferirle a las medidas allí establecidas    efecto reparador. Ello no supone, sin embargo, afirmar que tales ayudas se   tengan como parte de la indemnización o sean descontadas, posibilidad excluida   expresamente por la misma norma. Tampoco contradice la Carta Política el   parágrafo segundo del artículo 60 si se considera que la definición de víctima   allí mencionada coincide con la jurisprudencia de la Corte y, en particular, con   lo señalado en la sentencia T-141 de 2011. Adicionalmente y en relación con el   empleo de la expresión “con ocasión del conflicto armado” la Corte   Constitucional se pronunció en la sentencia C-781 de 2012 y precisó el alcance   de tal concepto en la sentencia C-253A de 2012.        

2.3.3.4.   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural: exequibilidad y cosa juzgada del   parágrafo 2.   Lo dispuesto en el artículo 60 no desconoce el principio de progresividad. Las   determinaciones allí adoptadas caen comprendidas por el margen de configuración   existente para la definición de las políticas en materia de justicia   transicional. La Corte debe declarar probada la excepción de cosa juzgada en lo   relativo al parágrafo segundo del artículo 60 de la ley 1448 de 2011 debido a lo   dispuesto en las sentencia C-781 y C-253A de 2012.     

2.3.3.5.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad. La expresión “que   no contraríen la presente ley continuarán vigentes” no se opone a la   Constitución. La ley 387 de 1997 y la ley 1448 de 2011 se ocupan de regular lo   relativo al tema de las políticas públicas en materia de población desplazada en   Colombia. En atención a su posición en el ordenamiento jurídico ninguna tiene   una jerarquía mayor que la otra. Conforme a lo anterior ninguna desplaza a la   otra, por cuanto tienen el mismo grado de importancia y aplicabilidad en el   marco normativo colombiano, y aquellos casos y situaciones que se refieran a   este tipo de población y que no estén previamente reguladas en dichas   legislaciones, será menester por vía de analogía remitirse a otras fuentes   normativas, de tal manera que no hay lugar a que se predique la posibilidad de   que queden desprotegidas por parte del Estado. La expresión acusada del   segundo inciso del parágrafo primero del artículo 60 no contradice a la   Constitución en tanto lo que allí se señala no supone que en lo relativo a la   atención humanitaria inmediata de emergencia y de transición “las víctimas   del conflicto armado queden desprotegidas e indefensas por parte del Estado, ya   que la cobertura para este tipo de situaciones están reguladas y amparadas   directamente por los programas y políticas del Departamento Administrativo para   la Prosperidad Social”. El parágrafo segundo del artículo 60 no   desconoce la Constitución. La definición de víctima allí contenida,   estrechamente relacionada con la contemplada en el artículo 3 de la ley, no   permite identificar la violación de los derechos de las víctimas si se considera   que tales derechos también son protegidos por la ley 975 de 2005.    

2.3.3.6. Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las víctimas: inhibición y cosa   juzgada.  La demanda se funda en interpretaciones subjetivas que no se deducen del texto   de la disposición dado que en el escrito no se demuestra en que casos se   podría presentar un caso en el cual se deba inaplicar una disposición contraría   a la ley 1448 que resulte más favorable a los derechos de las víctimas de la ley   1448 de 2011; la argumentación de los demandantes se abstiene de considerar   el carácter integrador y complementario de los diferentes regímenes. El   cuestionamiento en contra de las expresiones acusadas del parágrafo 1 del   artículo 60 no cuenta con sustento jurídico alguno en tanto se demandan   expresiones parciales, descontextualizadas otorgándoles una   interpretación arbitraria: es suficiente con examinar la ley para   identificar que en ella se establece una clara distinción entre las medidas de   reparación y aquellas correspondientes a la asistencia; la Corte debería estarse   a lo dispuesto en la jurisprudencia constitucional y, en particular, en la   sentencia, T-458 de 2010, C-1199 de 2008 y T-188 de 2007 en las que se precisan   las diferencias entre las medidas antes referidas. La acusación dirigida en   contra del parágrafo segundo del artículo 60 no puede abrirse paso. En primer   lugar, en la sentencia C-372 de 2009 la Corte se ocupó de examinar la definición   de las personas que ostentan la condición de desplazado en la ley 387 de 1997 y   en esa medida la norma fue ya objeto de revisión por parte de esta Corporación;   a su vez, la expresión “con ocasión del conflicto armado” fue declarada   ajustada a Constitución en la sentencia C-781 de 2012.    

2.3.3.7.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural: exequibilidad, inhibición y cosa   juzgada.   No desconoce la Constitución la expresión demandada del segundo inciso del   artículo 60: el aparte demandado no implica un retroceso respecto de la   protección prexistente si se tiene en cuenta que la interpretación de la ley   1448 de 2011 debe ajustarse, de un lado, a la prevalencia de los tratados   internacionales en materia de derechos humanos y, de otro, al deber de   interpretar la ley 1448 de la forma más favorable a la víctima. La acusación   formulada en contra del inciso segundo del parágrafo 1° del artículo 60, no   cumple los requerimientos necesarios para la formulación de un cargo de   inconstitucionalidad: se trata de cargos vagos, indeterminados y abstractos;  afirmar que las medidas allí señaladas tienen un efecto reparador no implica   que se estén sustituyendo los deberes sociales y de reparación a cargo del   Estado. En consecuencia la Corte debería inhibirse de emitir un pronunciamiento   de fondo o, en todo caso, declarar la exequibilidad de la disposición   cuestionada. El cuestionamiento que se dirige en contra del parágrafo segundo   del artículo 60 y que se edifica a partir de la remisión que se hace al artículo   3 de la ley, debe analizarse tomando en consideración que la Corte ya juzgó tal   cuestión en la sentencia C-781 de 2012 y, en consecuencia, se ha configurado la   cosa juzgada constitucional.    

2.3.3.8.   Defensoría del Pueblo: exequibilidad condicionada, inhibición y cosa juzgada.    

La expresión “que   no contraríen la presente ley” plantea complejos problemas de   interpretación. Como punto de partida es claro que la disposición puede o no   resultar constitucionalmente problemática según que la nueva regulación amplíe o   reduzca el nivel de protección respecto de la regulación previa. Esta dificultad   interpretativa de la norma supone, de alguna manera, una especial obligación   argumentativa al plantear el cuestionamiento constitucional. Así pues el   planteamiento de los demandantes evidencia una falla importante en la   presentación de la acusación, al no precisar las materias respecto de las cuales   la aplicación de la regla demandada implicaría un retroceso frente al nivel de   protección preexistente. Esta indeterminación, que ha de ser enfrentada por el   ciudadano demandante, impide identificar adecuadamente el alcance del reproche   por violación del principio de progresividad. Ello conduciría, prima facie, a la   obligación de adoptar una decisión inhibitoria. Sin embargo y a efectos de   asegurar la supremacía de la Constitución, es posible declarar la   constitucionalidad de la disposición acusada siempre y cuando se entienda   aplicable solo en la medida que no entrañe restricciones, limitaciones,   condiciones o requisitos que hagan más gravosa la situación de la población   víctima del desplazamiento forzado, frente a las que establece para el mismo   evento o situación la ley 387 de 1997 o disposiciones que la desarrollan o   reglamenten.    

La acusación   dirigida en contra de las expresiones del parágrafo 1 del artículo 60 no   satisface los requerimientos argumentativos para formular un cargo de   inconstitucionalidad. En efecto, si bien la argumentación se encuentra integrada   por referencias a diferentes fuentes, no ofrece razones expresas de   inconstitucionalidad y omite considerar la expresión demandada conjuntamente con   otras de la ley que podrían precisar su significado normativo. Es entonces   procedente que la Corte se inhiba de emitir un pronunciamiento de fondo.     

Tal y como se   concluyó al examinar la procedencia del cargo en contra de la expresión acusada   del artículo 3 de la ley, la Corte debe estarse a lo resuelto en la sentencia   C-781 de 2012 dado que se configura el fenómeno de cosa juzgada constitucional.    

2.3.3.9.   Universidad del Rosario – Grupo de Investigación en Derechos Humanos:   inexequibilidad.   La  expresión que se demanda podría tener como resultado la afectación del   principio de progresividad en el caso de que en la ley 1448 de 2011 se hubiere   establecido una medida que implique un nivel menor de protección de un derecho.   Esta posibilidad, aunque no es demostrada por los demandantes a partir de   supuestos existentes, daría dar lugar al desconocimiento de la Constitución.   Siendo ello así, es procedente la declaración de inexequibilidad de la   disposición acusada.     

2.4. Cargos   formulados en contra de algunas expresiones del artículo 61 de la ley 1448 de   2011.    

Los apartes   demandados, que se subrayan, hacen parte del artículo 61:    

ARTÍCULO 61. LA DECLARACIÓN SOBRE LOS HECHOS QUE CONFIGURAN LA   SITUACIÓN DEL DESPLAZAMIENTO. La persona víctima de desplazamiento forzado   deberá rendir declaración ante cualquiera de las instituciones que integran el   Ministerio Público, dentro de los dos (2) años siguientes a la ocurrencia del   hecho que dio origen al desplazamiento, siempre y cuando estos hechos hubiesen   ocurrido a partir del 1o de enero de 1985, y no se encuentre registrada en el   Registro Único de Población Desplazada.    

La   declaración hará parte del Registro Único de Víctimas, de acuerdo a lo   estipulado en el artículo 155 de la presente Ley. La valoración que realice el   funcionario encargado de recibir la solicitud de registro debe respetar los   principios constitucionales de dignidad, buena fe, confianza legítima y   prevalencia del derecho sustancial.    

PARÁGRAFO 1o. Se establece un plazo de dos (2) años para la   reducción del subregistro, periodo en el cual las víctimas del desplazamiento de   años anteriores podrán declarar los hechos con el fin de que se decida su   inclusión o no en el Registro.    

Para este efecto, el Gobierno Nacional   adelantará una campaña de divulgación a nivel nacional a fin de que las víctimas   de desplazamiento forzado que no han declarado se acerquen al Ministerio   Público para rendir su declaración.    

PARÁGRAFO 2o. En las declaraciones presentadas dos años después de   la ocurrencia del hecho que dio lugar al desplazamiento forzado, el funcionario   del Ministerio Público deberá indagar sobre las razones por las cuales no se   llevó a cabo con anterioridad dicha declaración, con el fin de determinar si   existen barreras que dificulten o impidan la accesibilidad de las víctimas a la   protección del Estado.    

En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de   tiempo, modo y lugar que generaron su desplazamiento para contar con información   precisa que permita decidir sobre la inclusión o no del declarante al Registro.    

PARÁGRAFO 3o. En evento de fuerza mayor que haya impedido a la   víctima del desplazamiento forzado rendir la declaración en el término   establecido en el presente artículo, se empezará a contar el mismo desde el   momento en que cesen las circunstancias motivo de tal impedimento.    

La víctima de desplazamiento forzado deberá informar al funcionario   del Ministerio Público, quien indagará por dichas circunstancias y enviará la   diligencia a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación   Integral a las Víctimas para que realice las acciones pertinentes de acuerdo a   los eventos aquí mencionados.    

2.4.1. Pretensión.    

2.4.1.1. Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “Se   establece un plazo de dos (2) años para la reducción del subregistro, periodo en   el cual las víctimas del desplazamiento de años anteriores podrán declarar los   hechos con el fin de que se decida su inclusión o no en el Registro”, “Para   este efecto” y “que no han declarado” contenidas en el parágrafo 1   del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.    

En el   caso de que la Corte no acceda a la solicitud principal se solicita la   declaración de la constitucionalidad condicionada en el entendido de que se   interprete dicho plazo, de dos años, como una medida que en ningún caso pueda   resultar inflexible, ni representar una carga desproporcionada para las víctimas   que demuestren la afectación de sus derechos fundamentales por fuera del plazo   señalado en la ley.      

2.4.1.2. Se solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones “sobre   las razones por las cuales no se llevó a cabo con anterioridad dicha declaración,”   y “En cualquier caso, se deberá preguntar sobre las circunstancias de tiempo,   modo y lugar que generaron su desplazamiento para contar con información precisa   que permita decidir sobre la inclusión o no del declarante al Registro.”   contenidas en el parágrafo 2 del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.    

2.4.1.3. Se solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “La víctima   de desplazamiento forzado deberá informar al funcionario del Ministerio Público,   quien indagará por dichas circunstancias y enviará la diligencia a la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas   para que realice las acciones pertinentes de acuerdo a los eventos aquí   mencionados.” del parágrafo 3 del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.    

2.4.2. Estructura del cargo.    

2.4.2.1. Las expresiones del parágrafo primero de la norma demandada, al imponer   un límite de tiempo para superar el subregistro y habilitar a las víctimas del   desplazamiento de años anteriores para adelantar su declaración en ese plazo -2   años- con el propósito de que el Estado decida su inclusión o no, desconoce los   derechos de las víctimas.    

En   efecto, si bien el establecimiento de un plazo para los registros de víctimas   responde a un propósito constitucionalmente relevante en tanto le permite al   Estado precisar sus deberes y en esa medida asegura una mayor planeación para la   ejecución de los recursos, dicha determinación tiene como resultado desconocer   la complejidad del conflicto y las profundas dificultades a las que se enfrentan   las víctimas.    

Estas   estrategias imponen graves barreras al ejercicio de los derechos por parte de   las víctimas atendiendo que, tal y como incluso lo ha reconocido la   jurisprudencia constitucional, pueden presentarse eventos no atribuibles a la   víctima –fuerza mayor o caso fortuito- que le impidan adelantar oportunamente   las actividades requeridas frente al registro.    

Adicionalmente, la defectuosa divulgación de esta posibilidad hace que la   disposición demandada pueda resultar ineficaz. La Corte debe considerar que la   constitucionalidad de esta disposición puede conducir a negar la posibilidad de   que las víctimas resulten efectivamente inscritas en el registro.    

Resulta necesario, en consecuencia, declarar inexequibles las expresiones   acusadas y, en caso de no ser ello procedente, debe la Corte condicionar su   alcance indicando que el plazo allí fijado no debe implicar un término   inflexible ni representar una carga desproporcionada para las víctimas que   demuestren la afectación de sus derechos fundamentales por fuera del plazo   señalado por la ley.        

2.4.2.2. Las reglas establecidas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 61   relativas a las declaraciones que preceden la decisión de incluir o no a una   persona en el Registro Único de Víctimas, se oponen a la jurisprudencia   constitucional en esta materia y, de manera particular, desconocen que con   fundamento en el principio de la buena fe es el Estado quien tiene la carga de   probar que no se trata de una persona con derecho al registro. Así las cosas “es   necesario resaltar que antes de negar la inclusión en el RUV el Estado tiene la   carga de probar que el o la declarante en verdad no ha padecido graves   violaciones a sus derechos humanos, o infracciones al DIH.”       

2.4.3.   Intervenciones relativas al artículo 61 de la ley 1448 de 2011.    

2.4.3.1.   Ministerio del Interior.    

Los   planteamientos de la demanda son meras apreciaciones subjetivas que no   obedecen a un juicio de constitucionalidad. En todo caso, lo dispuesto en el   artículo 61 se funda en el artículo 83 de la constitución. Es claro que la   destinación de recursos públicos a la ejecución de cualquier actividad debe   tener un fundamento jurídico y unos soportes que respalden tales inversiones y   que permitan llevar un control por parte de los organismos competentes.    

De otra parte y   en lo relativo a la regla temporal para la declaración de los hechos que dan   lugar a la inclusión en el registro de víctimas es posible advertir que de los   parágrafos 2 y 3 del artículo 61 se sigue la posibilidad de que con   posterioridad a los dos años realicen las inscripciones en el registro, de   manera tal que  no se trata de un término cerrado.     

2.4.3.2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

Las medidas que   se prevén en los apartes demandados del artículo 61, así como en el artículo 66   de la ley 1448 de 2011, no pretenden obstaculizar la protección de las víctimas   sino, en otra dirección, permitir el conocimiento de aquellos hechos que limitan   su acceso a la oferta prevista para adoptar las determinaciones que se   requieran.    

2.4.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional.    

Las reglas   relativas a la inscripción de personas en el registro de víctimas se ajustan, en   general, a los criterios que han sido establecidos por la jurisprudencia   constitucional al examinar las normas aplicables al registro de población en   situación de desplazamiento. La valoración de las declaraciones debe hacerse   tomando en consideración la dignidad, la buena fe, la confianza legítima y la   prevalencia del derecho sustancial. Adicionalmente, es importante considerar que   la configuración de una situación de fuerza mayor debe ser considerada al   momento de definir la inscripción o no en el registro.      

2.4.3.4.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

El   establecimiento de un plazo de dos años para declarar los hechos requeridos para   definir la inclusión o no en el registro “se convierte en un plazo prudente y   más que razonable para que las personas que se encuentren inmersas en estas   condiciones puedan realizar tales manifestaciones” lo que supone el   cumplimiento de la exigencia de flexibilidad que en esta materia ha previsto la   jurisprudencia constitucional.    

Las reglas   fijadas en los parágrafos 2 y 3 del artículo 61, que hacen posible la indagación   de las razones que impidieron la declaración previa, constituyen una   manifestación del derecho al debido proceso reconocido en el artículo 29 de la   Constitución.     

2.4.3.5. Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.    

El plazo   establecido para llevar a efecto la declaración con el propósito de obtener la   inscripción en el registro resulta constitucionalmente admisible en tanto debe   entenderse que dicho plazo no puede resultar inflexible ni tampoco imponer una   carga desproporcionada a efectos de que las víctimas demuestren la afectación de   sus derechos fundamentales aún por fuera del término fijado en la norma acusada.    

2.4.3.6.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

Establecer un   plazo para llevar a efecto la declaración de los hechos que justifican la   inclusión en el registro de víctimas o la exigencia de determinada información   al declarante con el propósito de precisar las condiciones y efectos del   desplazamiento, no se opone a la Constitución en tanto pretende asegurar la   existencia de información precisa. Estos requerimientos de suministro de   información contribuyen a la materialización del derecho a la verdad.    

Tampoco   desconocen la Carta las reglas establecidas en los otros apartes normativos en   tanto se limitan a establecer reglas que permiten conocer de manera más   detallada las condiciones del desplazamiento así como sus causas.    

2.4.3.7.   Defensoría del Pueblo.    

La expresión   acusada, que contempla un plazo para llevar a efecto el registro por hechos   anteriores a su entrada en vigencia no desconoce la Constitución. Si ella    se interpreta con los apartes restantes de la disposición puede concluirse que   no se trata de un término inflexible. De esta manera la comprensión sistemática   de las reglas que integran el artículo 61 permiten concluir que el plazo que   ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo, consideran la   eventualidad en que circunstancias de diverso orden pudieran haber impedido   rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan explícitamente el   hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su presentación extemporánea.    

El   cuestionamiento formulado es inepto para activar el examen de   constitucionalidad. En cualquier caso las disposiciones en general se ajustan a   la Constitución en tanto no imponen exigencias excesivas a los declarantes y,   por el contrario, le asignan al Estado la obligación de investigar las reales   circunstancias del declarante. Se trata de disposiciones, además de ello, que   se limitan a imponerle el deber de suministrar la información verídica y   suficiente en la diligencia de declaración ante el funcionario del Ministerio   Público. Sin embargo la expresión “que permita decidir sobre la inclusión   o no del declarante al registro” puede considerarse constitucional siempre y   cuando se entienda que la inscripción en el Registro Único de Víctimas de   aquellas afectadas por el desplazamiento forzado, deriva directamente del   hecho de la declaración, de manera que tal inscripción no puede ser postergada   hasta que la información sea corroborada o desvirtuada por la Unidad   Administrativa (…) en aplicación de los principios de buena fe y   prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades.    

2.5. Cargos   formulados en contra de algunas expresiones de los artículos 66 y 67 de la ley   1448 de 2011.    

Los apartes   demandados, que se subrayan, hacen parte de los artículos 66 y 67:    

ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con el propósito de   garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento   forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de   seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que hayan elegido   para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a través del   diseño de esquemas especiales de acompañamiento.    

Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en   el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y   declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.    

PARÁGRAFO 1o. La   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas, deberá adelantar las acciones pertinentes ante las distintas entidades   que conforman el Sistema Nacional de Atención y Reparación a las Víctimas para   garantizar la efectiva atención integral a la población retornada o reubicada,   especialmente en lo relacionado con los derechos mínimos de identificación a   cargo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, salud a cargo del   Ministerio de la Protección Social, educación a cargo del Ministerio de   Educación Nacional, alimentación y reunificación familiar a cargo del Instituto   Colombiano de Bienestar Familiar, vivienda digna a cargo del Ministerio de   Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial cuando se trate de vivienda urbana,   y a cargo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural cuando se trate de   vivienda rural y orientación ocupacional a cargo del Servicio Nacional de   Aprendizaje.    

PARÁGRAFO 2o. La   Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las   Víctimas, reglamentará el procedimiento para garantizar que las personas   víctimas de desplazamiento forzado que se encuentren fuera del territorio   nacional con ocasión de las violaciones a las que se refiere el artículo 3o de   la presente Ley, sean incluidas en los programas de retorno y reubicación de que   trata el presente artículo.    

ARTÍCULO 67. CESACIÓN DE LA CONDICIÓN DE VULNERABILIDAD Y DEBILIDAD MANIFIESTA.  Cesará la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el   hecho mismo del desplazamiento, cuando la persona víctima de desplazamiento   forzado a través de sus propios medios o de los programas establecidos   por el Gobierno Nacional, alcance el goce efectivo de sus derechos. Para ello   accederá a los componentes de atención integral al que hace referencia la   política pública de prevención, protección y atención integral para las víctimas   del desplazamiento forzado de acuerdo al artículo 60 de la presente Ley.    

PARÁGRAFO 1o. El   Gobierno Nacional establecerá los criterios para determinar la cesación de la   situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta a causa del hecho mismo del   desplazamiento, de acuerdo con los indicadores de goce efectivo de derechos de   la atención integral definidos jurisprudencialmente.    

PARÁGRAFO 2o. Una   vez cese la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta ocasionada por el   hecho mismo del desplazamiento, se modificará el Registro Único de Víctimas,   para dejar constancia de la cesación a la que se ha hecho referencia en este   artículo.    

En todo caso, la persona cesada mantendrá su condición de víctima,   y por ende, conservará los derechos adicionales que se desprenden de tal   situación.    

PARÁGRAFO 3o.  Hasta tanto el Registro Único de Víctimas entre en operación, se mantendrá el   funcionamiento del Registro Único de Población Desplazada de acuerdo a lo   dispuesto en el artículo 154 de la presente Ley.    

2.5.1.   Pretensiones.    

2.5.1.1. Se   solicita declarar inexequibles las expresiones “Con   el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de   desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo   condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que   hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a   través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.” y “Cuando   no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido, las   víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar los hechos que   generen o puedan generar su desplazamiento.” contenidas en el artículo 66 de   la ley 1448 de 2011.    

2.5.2. Estructura   del cargo.    

Las expresiones   acusadas de los artículos 66 y 67 de la ley 1448 de 2011 son inconstitucionales   en tanto establecen cargas desproporcionadas a las víctimas  que deberían   ser asumidas por el Estado. Así, fijar como condición para que el Estado   garantice el goce efectivo de los derechos, el retorno de las personas a su   lugar de origen, implica desconocer las dificultades que se asocian a dicho   proceso. A su vez, la expresión “de sus propios medios o” se opone a las   consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de 2007   en la que se indicó, entre otras cosas, que resulta inconstitucional asignarle   al desplazado la responsabilidad de su restablecimiento puesto que, de hacerlo,   se estaría desconociendo que se encuentra a cargo del Estado el deber principal   de protección de las víctimas en tanto sujetos destinatarios de una especial   protección constitucional.      

2.5.3. Intervenciones   relativas a los artículo 66 y 67 de la ley 1448 de 2011.    

2.5.3.1.   Ministerio del Interior.    

2.5.3.1.1. Los   planteamientos de los demandantes no satisfacen las exigencias previstas para la   formulación de un cargo de inconstitucionalidad. En relación con la acusación   dirigida contra el artículo 66 existen afirmaciones que no tienen fundamentos   jurídicos ni carga argumentativa sería y consecuente.    

2.5.3.1.2. La   acusación formulada por los demandantes –relativa al artículo 67- no cumple las   condiciones de argumentación requeridas para proponer un cargo de   inconstitucionalidad. En todo caso, es claro que el Estado tiene facultades de   intervención en la economía con el objeto, según lo establece el artículo 334 de   la Constitución, de asegurar que todas las personas, en particular las de   menores ingresos, tengan acceso a los bienes y servicios básicos. En atención a   ello la norma debe ser declarada exequible.    

2.5.3.2   Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

2.5.3.2.1 Por las   mismas razones que justifican declarar la constitucionalidad de los apartes   demandados del artículo 61, se justifica hacer tal declaración respecto del   artículo 66.     

2.5.3.2.2   Establecer como evento de cesación de la condición de vulnerabilidad y debilidad   la hipótesis en que la víctima pueda asegurar el goce efectivo a través de sus   propios medios, es plenamente compatible con la Constitución en tanto reconoce   que la superación de tal condición puede obedecer al comportamiento activo de la   persona afectada por el desplazamiento. Adicionalmente razones fundadas en la   sostenibilidad fiscal apoyan la medida adoptada en tanto asegura una destinación   equitativa y eficiente de los recursos.     

2.5.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional.    

Indica que las   disposiciones acusadas no desconocen la Constitución en tanto no establecen   restricciones desproporcionadas, irrazonables y tampoco vulneran el derecho a la   igualdad.    

2.5.3.4.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

2.5.3.4.1. Lo   dispuesto en el artículo 66 es constitucional si se considera que su finalidad “es   tener el control de esta población, de tal manera que no se conviertan en   flotantes por todo el territorio nacional y de esta manera se puedan llevar a   cabo las distintas políticas públicas en pro de sus intereses”.    

2.5.3.4.2. La   expresión “de sus propios medios o” resulta ajustada a la Constitución   dado que de esta no se sigue una prohibición para prever que cesa la condición   de vulnerabilidad y debilidad cuando la víctima, a través de sus propios medios,   puede alcanzar el goce efectivo de los derechos. La cesación allí regulada puede   tener su origen en la ejecución de las diferentes políticas públicas o en el   propio comportamiento de la víctima.      

2.5.3.5.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

La Corte debe   abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo dado que la demanda no hace   una confrontación objetiva de la exequibilidad que predica y remite sus   explicaciones a investigaciones genéricas sobre el desplazamiento sin concretar   los cargos o demostrar en donde y por qué se ubica la desproporción que   concluye.    

En todo caso se   ajusta a la Constitución que mediante el artículo 66 se promueva el retorno y   reubicación de las víctimas y que se disponga la necesidad de que declaren ante   el Ministerio Público las circunstancias que impidan permanecer en el sitio   elegido.     

2.5.3.6.   Defensoría del Pueblo    

2.5.3.6.1. La   demanda no cumple con las condiciones para la formulación de un cargo por   inconstitucionalidad. En efecto, en primer lugar desconoce que la ley no estable   una exigencia de permanencia del desplazado que se reubica o retorna dado que   apenas se prevé esa permanencia como una finalidad deseable. Además de que el   punto de partida de la acusación no es correcto, no se ofrecen razones   específicas y suficientes cuando se dirige el ataque en contra del segundo   inciso.     

2.5.3.6.2. No   cumplen los demandantes las exigencias para cuestionar la constitucionalidad de   una disposición. A pesar de que se invoca la sentencia C-278 de 2007 no   señalan porque la expresión acusada es similar o asimilable a la expresión   declarada inexequible, ni la razón por la que dicho precedente jurisprudencial   es aplicable al caso presente. Procede entonces adoptar una decisión   inhibitoria.    

2.6. Cargos   formulados en contra de la expresión “restitución” del artículo 123 de la ley   1448 de 2011.    

El aparte   demandado, que se subraya, hace parte del artículo 123:    

ARTÍCULO 123. MEDIDAS DE RESTITUCIÓN EN MATERIA DE VIVIENDA.   Las víctimas cuyas viviendas hayan sido afectadas por despojo, abandono, pérdida   o menoscabo, tendrán prioridad y acceso preferente a programas de subsidios de   vivienda en las modalidades de mejoramiento, construcción en sitio propio y   adquisición de vivienda, establecidos por el Estado. Lo anterior, sin perjuicio   de que el victimario sea condenado a la construcción, reconstrucción o   indemnización.    

Las víctimas podrán acceder al Subsidio Familiar de Vivienda de   conformidad con la normatividad vigente que regula la materia y a los mecanismos   especiales previstos en la Ley 418 de 1997 o las normas que la prorrogan,   modifican o adicionan.    

El Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, o la   entidad que haga sus veces, o el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, o   la entidad que haga sus veces, según corresponda, ejercerá las funciones que le   otorga la normatividad vigente que regula la materia con relación al subsidio   familiar de vivienda de que trata este capítulo, teniendo en cuenta el deber   constitucional de proteger a las personas que se encuentren en situación de   debilidad manifiesta, razón por la cual deberá dar prioridad a las solicitudes   que presenten los hogares que hayan sido víctimas en los términos de la presente   ley.    

El Gobierno Nacional realizará las gestiones necesarias para   generar oferta de vivienda con el fin de que los subsidios que se asignen, en   virtud del presente artículo, tengan aplicación efectiva en soluciones   habitacionales.    

2.6.1.   Pretensión.    

Solicita declarar   la inexequibilidad de la expresión “DE RESTITUCIÓN” contenida en el título del   artículo 123 de la ley 1448 de 2011.    

2.6.2. Estructura   del cargo.    

La restitución,   componente del derecho a la reparación, consiste en retrotraer las cosas al   estado anterior en el que se encontraban al momento en que ocurrió la violación   de los derechos de las víctimas. Ello implica la obligación de garantizar la   tenencia de la vivienda con seguridad jurídica para las víctimas. No   coincide con el contenido del derecho a la restitución el otorgamiento de   subsidios regulado en la norma demandada y, en consecuencia, su calificación   como tal –restitución- resulta inconstitucional.    

La expresión   acusada tiene también como efecto el desconocimiento del principio de distinción   entre las medidas de reparación y otro tipo de ayudas ofrecidas por el Estado   entre las que se encuentran, por ejemplo, las medidas de asistencia humanitaria   o la prestación de servicios sociales a su cargo. Adicionalmente, las   determinaciones que se incluyen en la disposición demandada no comprenden todos   los daños sufridos por la víctima y no guardan relación de proporcionalidad con   la gravedad de las violaciones.         

2.6.3. Intervenciones   relativas al artículo 123 de la ley 1448 de 2011.    

2.6.3.1.   Ministerio del Interior.    

El cargo   presentado es deficiente. En todo caso, la norma cuestionada no es incompatible   con la  Constitución en tanto la política de vivienda debe tomar nota de   las diferencias que existen entre los grupos que constituyen sus destinatarios   y, de manera especial, de aquellos que carecen de recursos o que se encuentran   en situación de debilidad.[3]    

2.6.3.2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

La reparación en   el marco de la justicia transicional incorpora diferentes formas de resarcir el   daño. Esas formas exceden el concepto tradicional de reparación y, en esa   medida, no todas las medidas adoptadas en tal dirección tienen un contenido   pecuniario específico. Ahora bien, considerar las medidas contempladas en el   artículo 123  como de restitución, se inscribe en el concepto amplio de   reparación en el marco de procesos de justicia transicional. Adicionalmente la   definición de este mecanismo de reparación no implica que quien sea beneficiario   del mismo no pueda acceder a las otras formas de reparación que se encuentran   previstas en la ley.    

2.6.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional.    

La Corte indicó   en la sentencia T-515 de 2010 que uno de los derechos de los desplazados es el   correspondiente a regresar voluntariamente a sus anteriores hogares, tierras   o lugar de residencia habitual en condiciones de seguridad y dignidad. Así   el conjunto de medidas establecidas en el artículo 123 se articulan con el   aseguramiento de tal derecho y, en consecuencia, puede admitirse su calificación   como una modalidad de restitución.    

2.6.3.4.   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

La    jurisprudencia constitucional, en particular la sentencia C-715 de 2012 ha   reconocido como constitutiva de una medida de restitución la adopción de   estrategias orientadas a asegurar el derecho a la vivienda digna y, de manera   particular, aquellas que se derivan de la regulación de los subsidios ofrecidos   para tal efecto.    

2.6.3.5.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

El artículo 123   se articula directamente con diferentes disposiciones, entre ellas las   contempladas en la ley 1537 de 2012, orientadas a establecer criterios para la   priorización y focalización de los recursos previstos en el presupuesto en   materia de vivienda. En esa medida el legislador estableció la prioridad para   las personas de menos recursos y, en particular, para aquellos que se encuentren   en situación de vulnerabilidad. La oferta estatal en materia de vivienda tiene   como finalidad asegurar la estabilidad, asentamiento o arraigo de las personas   beneficiarias.     

2.6.3.6. Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.    

La restitución es   una especie entre diferentes medidas de reparación. De acuerdo con lo dispuesto   por el artículo 71 de la ley 1448 de 2011, tal restitución se concreta en   medidas para el restablecimiento de la situación anterior a las violaciones   producidas. No se presenta inconstitucionalidad de ninguna naturaleza, en tanto   resulta claro que se trata de una forma de reparación que no excluye las otras   que contribuyen a concretar su carácter integral.     

2.6.3.7.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

El cargo   formulado no cumple los requerimientos para hacer posible un pronunciamiento de   fondo de la Corte Constitucional en tanto su formulación es abstracta, global y,   en consecuencia, carece de la especificidad exigida.    

Al margen de lo   anterior, la interpretación de los demandantes de la expresión “de   restitución” se opone a la comprensión sistemática que debe hacerse de la   ley 1448 de 2011, a fin de hacerla compatible con los principios rectores que la   orientan.      

2.6.3.8.   Defensoría del Pueblo.    

Debe declararse   la inexequibilidad de la disposición acusada dado que, aunque la expresión hace   parte del título de un artículo, ella puede conducir a considerar que lo   previsto en la disposición pueda confundirse con las medidas de reparación.     

2.6.3.9.   Universidad del Rosario – Grupo de Investigación en Derechos Humanos.    

La expresión “de   restitución” desconoce no solo la diferencia entre la ayuda humanitaria y las   obligaciones prestacionales del Estado sino también el derecho de las   víctimas a que se asegure la reparación de la totalidad de los daños. La   confusión antes referida se produce si se considera que de  conformidad con   la ley 418 de 1997, la oferta de servicios sociales a las víctimas en   condiciones de preferencia y prioridad constituye una forma de ayuda   humanitaria.    

2.7. Cargos   formulados en contra del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.    

El artículo 125,   integralmente acusado, establece lo siguiente:    

ARTÍCULO 125. CUANTÍA MÁXIMA. La cuantía máxima del subsidio   familiar de vivienda de que trata este capítulo será el que se otorgue en el   momento de la solicitud a los beneficiarios de viviendas de interés social.    

2.7.1. Pretensión.    

Solicita declarar la inexequibilidad del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.    

2.7.2. Estructura del cargo.    

La   disposición cuestionada retrocede en el grado de protección del derecho a la   vivienda digna de las personas en situación de desplazamiento. Ese retroceso   implica el desconocimiento del principio de progresividad y, en consecuencia,   vulnera los artículos 13 y 51 de la Constitución.    

A   esta conclusión se arriba una vez se compara la regulación prexistente con   aquella que se deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma   acusada disminuye el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa   una disminución del 26%” si se considera, de una parte, lo definido en los   Decretos 4911 de 2009 y 4729 de 2010 al regular los subsidios para las personas   en situación de desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de   2009 al establecer las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda   de interés social.     

2.7.3.    Intervenciones relativas al artículo 125 de la ley 1448 de 2011.    

2.7.3.1.    Ministerio del Interior.    

El artículo   cuestionado no se opone a la Constitución y, por el contrario, se articula   estrechamente con el principio de progresividad reconocido en el artículo 17 de   la ley 1448 de 2011. Es necesario que exista una consistencia decisional que   permita a los operadores jurídicos y al mismo Estado, tener una seguridad   jurídica en sus actuaciones reales de servicio y atención a la comunidad que no   se pueden tomar aisladamente.    

2.7.3.2.    Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

La argumentación   presentada por los demandantes no cumple las condiciones que debe satisfacer un   cargo de inconstitucionalidad. En particular, carece de claridad dado que no   consiguen demostrar la manera en que la disposición acusada constituye un   desconocimiento de la prohibición de regresividad. Tampoco explican la forma en   que habría sido desconocido el derecho a la igualdad a pesar de los   requerimientos especiales que en relación con un cargo de esta naturaleza se han   establecido.    

El cargo también   carece de certeza en tanto la comparación normativa que se hace para fundamentar   la existencia de una infracción se plantea respecto de normas que no son objeto   de control en la actualidad y que, adicionalmente, regulan supuestos diferentes.   Por último, la vaguedad e indeterminación de la argumentación de los demandantes   conduce a afirmar que el cargo no satisface la exigencia de especificidad.    

2.7.3.3.    Ministerio de Defensa Nacional.    

No se desconoce   el principio de progresividad con la regulación prevista en el artículo 125. En   efecto, las personas desplazadas tienen prioridad y acceso preferente a   subsidios de vivienda y, de acuerdo con las normas aplicables, no se reduce su   garantía sino que, por el contrario, ella se amplía.     

2.7.3.4.    Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

Las situaciones   de justicia transicional exigen la adopción de medidas que permitan articular   los diferentes intereses que se encuentran en juego. Es en ese marco en el que   se establecen estrategias de reparación administrativa dirigidas a ampliar el   universo de sujetos protegidos. Cabe señalar, además, que la medida adoptada se   ajustó a los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad.    

Debe advertirse   que la ley 1448 de 2011 no contempla una limitación para exigir el subsidio de   vivienda familiar que prevé la ley 418 de 1997.     

2.7.3.5.    Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.    

A pesar de que   resulta cierta la afirmación conforme a la cual existen diferencias entre los   diversos montos del subsidio de vivienda, los demandantes no valoran las   diferencias entre los grupos destinatarios de la regulación y el diverso   tratamiento que se establece en cada uno de los decretos.    

2.7.3.6.    Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

El legislador se   encuentra autorizado para regular los diferentes derechos. Una de las   manifestaciones de tal potestad consiste en la determinación de las reglas que   se aplican a los diferentes subsidios. Esta regulación, adicionalmente, debe   llevarse a efecto de manera compatible con el principio de sostenibilidad fiscal   en tanto de que valdría un catalogo de derechos sin sostenibilidad fiscal.     

2.7.3.7.    Defensoría del Pueblo.    

El artículo 125   se opone a la Constitución dado que la vinculación del monto del subsidio al   régimen previsto para los subsidios ordinarios implica ciertamente una   reducción sustancial en valores netos respecto de lo que han venido recibiendo   como beneficiarios de las normas vigentes, en especial al amparo del artículo 14   del Decreto 951 de 2001, modificado por el artículo 5 del Decreto 4911 de 2009.   Esta interpretación se apoya en lo dispuesto por el inciso segundo del artículo   60 conforme al cual las disposiciones prexistentes, que establecen un subsidio   mayor, serían contrarias al artículo objeto de examen.    

2.8. Cargos   formulados en contra de algunas expresiones del parágrafo tercero del artículo   132.    

Los apartes   demandados, que se subrayan, hacen parte del parágrafo del artículo 132:    

PARÁGRAFO 3o. La indemnización administrativa para la población en   situación de desplazamiento se entregará por núcleo familiar, en dinero   y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto   defina el Gobierno Nacional:    

I. Subsidio integral de tierras;    

II. Permuta de predios;    

III. Adquisición y adjudicación de tierras;    

IV. Adjudicación y titulación de baldíos para población desplazada;    

V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la modalidad de   mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento básico, o    

VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las   modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva.    

La suma que sea adicional al monto que para la población no   desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos   señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de   indemnización administrativa.    

2.8.1.   Pretensión.    

Solicita se   declaren inexequibles las expresiones “por núcleo familiar” así   como “y a través de uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para   el efecto defina el Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II.   Permuta de predios; III. Adquisición y adjudicación de tierras; IV. Adjudicación   y titulación de baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de   Interés Social Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción   de vivienda y saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social   Urbano en las modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de   vivienda nueva. La suma que sea adicional al monto que para la población no   desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos   señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de   indemnización administrativa.” contenidas en el parágrafo 3 del artículo 132   de la ley 1448 de 2011.    

2.8.2. Estructura   del cargo.    

La diferencia de   tratamiento entre las victimas del desplazamiento forzado y las otras víctimas   del conflicto, al establecer para el caso de las primeras que la indemnización   será entregada por núcleo familiar, resulta inconstitucional en tanto desconoce   que el desplazamiento puede tener victimas individuales. Esta disposición, que   debe ser sometida a un juicio intermedio de igualdad, no persigue una finalidad   constitucional ni siquiera legítima siendo improcedente, en tanto se trata de la   garantía del goce efectivo de derechos fundamentales, pretender su   fundamentación en la estabilidad financiera    

Adicionalmente la   disposición acusada omite prever un tratamiento especial que tome nota de las   circunstancias especiales en las que se encuentran las mujeres víctimas del   desplazamiento, dado que son los hombres quienes usualmente han representado el   núcleo familiar. El auto 092 de 2008 de este Tribunal se ha ocupado de examinar   la situación especial de las mujeres víctimas del desplazamiento forzado.    

2.8.3. Las otras   expresiones acusadas del parágrafo tercero del artículo 132 desconocen el   principio de distinción entre medidas de reparación y otras medidas   asistenciales. Considerar como mecanismos de indemnización administrativa los   instrumentos previstos en el parágrafo cuestionado, implica desconocer que ellos   corresponden al cumplimiento de deberes sociales del Estado y que su mayor   valor, lejos de indemnizar, es expresión de la responsabilidad existente por la   especial situación en la que se encuentran las personas víctimas del   desplazamiento forzado.       

2.8.3.   Intervenciones relativas al artículo 132 de la ley 1448 de 2011.    

2.8.3.1.   Ministerio del Interior.    

La disposición se   encuentra ajustada a la Constitución. En efecto, ella se apoya en el principio   de sostenibilidad fiscal y en la necesidad de proteger el núcleo fundamental de   la sociedad. En cualquier caso, en atención a lo dispuesto en la sentencia T-025   de 2004, toda persona que haya sido afectada por el desplazamiento forzado tiene   derecho a ser registrada de manera individual o con el núcleo familiar al que   pertenezca.     

2.8.3.2.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

El   cuestionamiento que se dirige en contra de la expresión “núcleo familiar”   carece de certeza. En efecto, la acusación se funda en una interpretación   equivocada en tanto dicha expresión de ninguna manera implica excluir de la   reparación a las personas que carezcan de familia. Conforme a ello “en ningún   momento el Legislador le impuso a la población en situación de desplazamiento la   carga de probar que hacen parte de una familia para poder acceder a la   indemnización. En cualquier caso, la Corte debe declarar la exequibilidad de   la expresión que se acusa.    

La consideración   de las medidas previstas en el artículo 132 como formas de reparación   administrativa no desconoce la Constitución. Ello es así dado que esas medidas   no excluyen otras formas de reparación asociadas a la restitución, a la   rehabilitación o a las garantías de no repetición.    

2.8.3.3.   Ministerio de Defensa Nacional.    

La argumentación   del demandante carece de sustento. En efecto considerar que la reparación   individual no procede como consecuencia de la referencia que en la disposición   se hace a núcleo familiar desconoce, abiertamente que el mismo artículo se ocupa   de aludir a la necesidad de adoptar una reglamentación en materia de reparación   individual.     

2.8.3.4.   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

Se trata de una   disposición compatible con lo dispuesto por la Constitución y que se inscribe en   las particularidades propias de un proceso de justicia transicional.    

2.8.3.5. Unidad   para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.    

El argumento del   demandante carece de certeza. El demandante simplemente asume que la expresión “núcleo   familiar” excluye la reparación individual sin demostrar la corrección de   tal afirmación ni indicar, por ejemplo, el fundamento constitucional del derecho   a la reparación administrativa. En una aproximación más cuidadosa, los   demandantes habrían advertido que la expresión acusada no elimina el acceso a la   reparación individual como complemento de los restantes derechos de las   víctimas. Adicionalmente el aparte demandado es compatible con la orientación   constitucional relativa al concepto de familia.    

2.8.3.6.   Instituto Colombiano de Desarrollo Rural.    

2.8.3.7.   Defensoría del Pueblo.    

La expresión   núcleo familiar correctamente entendida a partir del objeto de la ley, de la   definición de víctima y del mandato de enfoque diferencial, conduce a señalar   que ella no niega la posibilidad de reclamar la reparación individual ni afecta   los derechos de las mujeres víctimas del desplazamiento. Una lectura adecuada de   la norma conduce a señalar que la alusión directa al núcleo familiar no   excluye a la víctima propiamente dicha, cuando ella es individual o no cuenta   con un grupo familiar afectado por el desplazamiento. Esta regla responde   además a criterios asociados a la estabilidad financiera del Estado.    

No se opone   tampoco a la Constitución la regla de acuerdo con la cual la indemnización   administrativa puede llevarse a cabo mediante alguno de los mecanismos que allí   se mencionan. En efecto, la determinación adoptada por la ley 1448 de 2011  es una decisión legítima y admisible desde la óptica constitucional y racional   desde la óptica administrativa. El Estado se encuentra habilitado para dar   una orientación específica a los programas del Estado con el propósito de   enfrentar especialmente la situación de las víctimas.    

Ahora bien, lo   que sí se opondría a la Carta Política sería establecer que constituyen   reparación aquellas prestaciones que reciban las víctimas y que correspondan a   programas generales de atención ofertados por las diferentes instituciones   estatales.    

3. Intervención   del Procurador General de la Nación.    

3.1. En atención   a que la demanda formulada coincide, en lo esencial, con la que se tramita bajo   el expediente D-9321, es procedente reiterar lo allí señalado. En atención a   ello la Corte debe declarar estarse a lo resuelto en la sentencia que ha de   proferirse en el referido expediente.    

3.2. La   constitucionalidad del concepto de víctima y de conflicto armado fue ya definido   en las sentencias C-052 de 2012 y en la sentencia C-781 de 2012. Siendo ello así   este Tribunal debe estarse a lo resuelto en tales providencias.    

3.3. La expresión   “y cuando estas no cuenten con recursos para su pago” prevista en el   artículo 51 de la ley 1448 de 2011 se evidencia como una discriminación   injustificada dado que establece exigencias para las víctimas que no han   sido previstas para las demás personas. En este último caso la educación   preescolar, básica y media en los establecimientos oficiales es gratuita. Así   las cosas, la norma es inexequible.    

3.4. La acusación   en contra de algunos apartes del segundo inciso del artículo 60 se funda en una   desafortunada interpretación de lo allí dispuesto que conduce a que el cargo   carezca de certeza. Esta conclusión se impone dado que dos disposiciones que   garantizan derechos no pueden oponerse en tanto se orientan a la consecución de   un mismo fin. La Corte entonces debe inhibirse.    

El   cuestionamiento que se dirige en contra del segundo inciso del parágrafo primero   del artículo 60 argumentando la infracción del principio de distinción, se funda   en una lectura parcial del inciso correspondiente. Su lectura completa permite   establecer que no tienen efecto reparador la atención humanitaria inmediata, de   emergencia y de transición. Así pues, el cargo no satisface el mínimo   argumentativo de certeza, ya que presenta un contenido normativo mutilado y,   en consecuencia, la Corte debe inhibirse de emitir un pronunciamiento.    

3.5. Las medidas   adoptadas en los artículos 61 y 66 no desconocen exigencia constitucional alguna   y, por el contrario, han sido expedidas al amparo del margen de configuración   que le es reconocido al Congreso de la República para adoptar normas en materia   de justicia transicional. Cabe advertir que no es desproporcionado (i) fijar un   término para la declaración más aún cuando deja abierta la posibilidad de una   inscripción fuera del mencionado plazo o (ii) prescribir que las personas   que han retornado o se han reubicado procuren permanecer en el sitio en la que   ellos lo han definido.    

3.6. No se deriva   del artículo 67 el establecimiento de cargas gravosas, injustas o   desproporcionadas para las víctimas del conflicto armado interno. Así las   cosas, el cargo no cuenta con una fundamentación cierta y suficiente lo que   impone la necesidad de que se adopte una decisión inhibitoria.    

3.7. La expresión   “de restitución” empleada en el artículo 123 de la Constitución, no desconoce la   Carta Política. En efecto, a pesar de que la entrega de un subsidio no implica   la eliminación de las dificultades que enfrentan las víctimas tampoco se   puede asumir que se trata de una medida inútil o inane, que no contribuye en   nada a la restitución a la víctima, o que no constituya una forma de reparación.   La disposición debe ser declarada exequible.    

3.8 El artículo   125 de la ley 1448 de 2011, al prever la cuantía máxima del subsidio de vivienda   para la población desplazada víctima del conflicto armado interno, no desconoce   la Constitución. Ello es así puesto que lo dispuesto en otros ordenamientos   de rango inferior no es aplicable a la población que se encuentra bajo estas dos   circunstancias. De cualquier forma, el artículo 132 advierte que los   recursos adicionales al monto fijado y que se encuentren previstos en otras   normas, se entenderán entregados a título de indemnización.    

3.9 El cargo   formulado en contra de la expresión “núcleo familiar” del artículo 132 de   la ley 1448 de 2011 se funda en una premisa incierta dado que dicha expresión no   implica excluir a ninguna persona de la facultad de reclamar su reconocimiento   como víctima en el registro correspondiente.    

La acusación   dirigida en contra de la enunciación de los mecanismos de indemnización   administrativa que se encuentran contemplados en el artículo 132 olvida que   ellos si constituyen medidas de restauración en el marco de la indemnización   administrativa en la medida en que están dirigidos a solucionar la situación de   vulnerabilidad de las personas en situación de desplazamiento con ocasión del   conflicto armado interno.”    

II.   CONSIDERACIONES.    

1. Competencia.    

La Corte   Constitucional es competente para conocer la demanda presentada en contra de la   ley 1448 de 2011, en virtud de lo establecido en el numeral 4 del artículo 241   de la Carta.    

2. Cuestión previa: examen de existencia de cosa juzgada constitucional.    

En la sentencia   C-280 de 2013, la Corte Constitucional se ocupó de examinar la   constitucionalidad de varios artículos de la ley 1448 de 2011. Dispuso en esa   oportunidad declarar la constitucionalidad simple respecto de algunos, la   constitucionalidad condicionada de otros y, finalmente, decidió inhibirse de   emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los cuestionamientos dirigidos en   contra de tres disposiciones. Asimismo, en la sentencia C-781 de 2012, esta   Corporación adelantó el examen de la expresión “ocurridas con ocasión del   conflicto armado interno” del artículo 3 de la ley 1448 de 2011. En aquella   oportunidad concluyó la Corte que dicha expresión no desconocía la Constitución   y, en consecuencia, dispuso declarar su exequibilidad.     

En atención a   tales  pronunciamientos y considerando que la demanda que dio lugar al   primero de ellos tiene significativas semejanzas con la que ahora ocupa la   atención de la Corte[4],   es necesario establecer si los cargos ahora formulados fueron objeto de   juzgamiento en esa oportunidad o si, por el contrario, debe esta Corporación   adoptar una decisión de fondo. Así las cosas este Tribunal debe abordar el   siguiente problema:    

¿Existe cosa   juzgada constitucional, derivada de la sentencia C-280 de 2013, respecto de los   cargos formulados en la demanda examinada en la presente oportunidad?    

2.2. La cosa juzgada constitucional.    

2.2.1. La cosa   juzgada constituye una cualidad[5]  que se predica de una determinada hipótesis fáctica o normativa. La expresión   “cosa juzgada” caracteriza un determinado conjunto de hechos o de normas que han   sido objeto de un juicio por parte de un tribunal con competencia para ello y en   aplicación de las normas procedimentales y sustantivas pertinentes. La cosa   juzgada encuentra fundamento (i) en la necesidad de preservar la seguridad   jurídica que se anuda a la consideración de Colombia como un Estado Social de   Derecho (art. 1), (ii) en la obligación de proteger la buena fe al promover la   predictibilidad de las decisiones judiciales (art. 83), (iii) en el deber de   garantizar la autonomía judicial impidiendo que luego de examinado un asunto por   el juez competente y según las reglas vigentes, pueda reabrirse un debate (art.   228) y (iv) en el deber de asegurar la supremacía de la Constitución (art. 4)[6].   A este fundamento se adscribe el carácter intangible, inmutable, definitivo,   indiscutible y obligatorio que acompaña a la cosa juzgada[7].    

2.2.2. En materia   de control abstracto, la cosa juzgada encuentra un fundamento constitucional   preciso en el artículo 243 de la Carta conforme al cual los fallos de la Corte   Constitucional hacen tránsito a cosa juzgada. En desarrollo de lo allí   prescrito, el artículo 21 del Decreto 2067 de 1991 estableció que las sentencias   proferidas por esta Corporación tendrán el valor de cosa juzgada constitucional.      

Ese valor   comprende todas las sentencias adoptadas por esta Corporación. Conforme a   ello ese efecto acompaña no solo a las decisiones de constitucionalidad o   inconstitucionalidad simple sino también a aquellas que adoptan alguna forma de   modulación tal y como ocurre, por ejemplo, con las sentencias de   constitucionalidad condicionada, las sentencias integradoras por adición, las   sentencias integradoras por sustitución o las sentencias de exhortación.   Igualmente se extiende a las decisiones que modulan los efectos temporales de la   decisión adoptada, tal y como ocurre, por ejemplo, con las sentencias con   efectos retroactivos o las sentencias de inexequibilidad diferida.    

2.2.3 La   importancia de la cosa juzgada se manifiesta en las consecuencias que ello trae.   Cuando la decisión ha consistido en declarar la inconstitucionalidad de una   norma, se activa la prohibición comprendida por el artículo 243 conforme a la   cual ninguna autoridad puede reproducir su contenido material. En los casos en   los que la determinación de la Corte ha consistido en declarar la   constitucionalidad de la norma el efecto, decantado ampliamente por la   jurisprudencia de este Tribunal, consiste en que no puede suscitarse un nuevo   juicio por las mismas razones, a menos que ya no se encuentren vigentes o   hubieren sido modificadas las disposiciones constitutivas del parámetro de   constitucionalidad[8].   A su vez, en el caso de las sentencias de constitucionalidad condicionada la   cosa juzgada tiene como consecuencia, entre otras posibles[9], que la   interpretación excluida del ordenamiento jurídico (norma)[10] no puede   ser objeto de reproducción o aplicación en otro acto jurídico. Adicionalmente en   los supuestos en los cuales la Corte ha adoptado una sentencia aditiva la cosa   juzgada implica que no se encuentra permitido reproducir una disposición que   omita el elemento que la Corte ha juzgado necesario adicionar.    

En todo caso y al   margen de las consecuencias específicas que tiene la asignación de valor de cosa   juzgada a las sentencias de este Tribunal, dicho valor supone o bien una   limitación a la posibilidad de que las autoridades adopten determinado tipo de   normas, de una parte, o bien el establecimiento de una restricción a las   posibilidades de que las autoridades judiciales –y en particular la Corte   Constitucional- adopte un nuevo pronunciamiento[11].     

2.2.4. De cara al   presente caso, cabe advertir que la determinación de la existencia de cosa   juzgada constitucional demanda llevar a cabo un examen doble cuando la decisión   anterior ha declarado la constitucionalidad de la norma objeto de control. En   primer lugar, (1) debe establecerse si la norma demandada es la misma que fue   objeto de juzgamiento en una oportunidad precedente. Esto implica que no basta   constatar que se trata de idéntico enunciado normativo en tanto el objeto del   control constitucional está constituido por normas[12]. En   segundo lugar, (2) es necesario determinar si los cargos planteados en la nueva   oportunidad coinciden con aquellos examinados en la decisión precedente. Este   doble examen se conjuga al comparar los cargos de inconstitucionalidad   analizados en la sentencia anterior  con aquellos que se formulan en la   nueva demanda.    

En el examen de   la existencia de cosa juzgada resulta indiferente que la decisión previa hubiere   sido de constitucionalidad simple o de constitucionalidad condicionada. En ambas   hipótesis la determinación de si se ha o no configurado dicho fenómeno demanda   la revisión de los dos elementos mencionados[13]. Es por   ello que el juicio de la existencia de cosa juzgada en el caso de sentencias   interpretativas del tipo indicado no sufrirá variación de ningún tipo. Sin   embargo, la fijación de una condición de constitucionalidad ofrecerá al   intérprete mayores elementos de juicio para identificar el alcance que tuvo la   decisión previa de este Tribunal.     

2.3. Existencia   de cosa juzgada respecto de la expresión “ocurridas   con ocasión del conflicto armado interno” del   artículo 3 de la ley 1448 de 2011.    

2.3.1. Se   cuestiona la constitucionalidad de la expresión “ocurridas   con ocasión del conflicto armado interno” del inciso primero del   artículo 3 de la ley 1448 de 2011. A juicio de los demandantes la condición que   se introduce al establecer el concepto de víctima, constituye una restricción   que desconoce los artículos 1, 2, 6, 12, 13, 29, 93, 94 y 229 de la   Constitución. Esta restricción tendría como efecto privar a algunas personas   afectadas por graves violaciones a los derechos humanos del régimen de   protección establecido en la ley 1448 de 2011. De esta forma “[u]na   interpretación restrictiva como la indicada por la norma, deja por fuera del   ámbito de la ley a las víctimas de graves violaciones de derechos humanos y   crímenes de lesa humanidad ocurridas en el contexto del conflicto armado pero   con origen en hechos de violencia socio política. Bajo este supuesto, quedarían   excluidas víctimas de desaparición forzada por motivo de persecución   sociopolítica, graves violaciones de derechos humanos cometidos contra las   mujeres, casos de desplazamiento forzado entre otros casos de similares   características.”    

“Para la Corte la expresión “con ocasión del conflicto armado”,   inserta en la definición operativa de “víctima” establecida en el   artículo 3º de la Ley 1448 de 2011, delimita el universo de víctimas   beneficiarias de la ley de manera constitucional y compatible con el principio   de igualdad, como quiera que quienes lleguen a ser consideradas como tales por   hechos ilícitos ajenos al contexto del conflicto armado, aun cuando no sean   beneficiarios de la Ley 1448 de 2011, pueden acudir a la totalidad de las   herramientas y procedimientos ordinarios de defensa y garantía de sus derechos   provistos por el Estado colombiano y su sistema jurídico. La expresión “con   ocasión del conflicto armado,” tiene un sentido amplio que cobija   situaciones ocurridas en el contexto del conflicto armado. A esta conclusión se   arriba principalmente siguiendo la ratio decidendi de la sentencia C-253A   de 2012, en el sentido de declarar que la expresión “con ocasión de”   alude a “una relación cercana y suficiente con el desarrollo del conflicto   armado.”    

Esta conclusión también es armónica con la noción amplia de “conflicto   armado” que ha reconocido la Corte Constitucional a lo largo de numerosos   pronunciamientos en materia de control de constitucionalidad, de tutela, y de   seguimiento a la superación del estado de cosas inconstitucional en materia de   desplazamiento forzado, la cual, lejos de entenderse bajo una óptica restrictiva   que la limite a las confrontaciones estrictamente militares, o a un grupo   específico de actores armados con exclusión de otros, ha sido interpretada en un   sentido amplio que incluye toda la complejidad y evolución fáctica e histórica   del conflicto armado interno colombiano. Estos criterios, fueron tenidos en   cuenta por el Legislador al expedir la Ley 1448 de 2011 y constituyen criterios   interpretativos obligatorios para los operadores jurídicos encargados de dar   aplicación concreta a la Ley 1448 de 2011.”    

2.3.3. En   atención a lo señalado, esta Corporación adoptará la decisión acogida en la sentencia   C-280 de 2013 y que consistió en ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781   de 2012 en lo relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto   armado”.     

2.4. Existencia   de cosa juzgada respecto de la expresión “y cuando estas no   cuenten con los recursos para su pago” del   artículo 51 de la ley 1448 de 2011.    

2.4.1. En la   demanda se ataca la expresión “y cuando estas no cuenten con los recursos   para su pago” del artículo 51 de la ley 1448 de 2011. En opinión de los   demandantes dicha expresión implica una infracción de los artículos 13, 44, 67 y   93 de la Constitución. En efecto, la condición para el acceso gratuito a la   educación preescolar, básica y media consistente en que las víctimas no cuenten   con recursos para su pago (i) desconoce del contenido del derecho a la educación   que impone al menos la gratuidad de la educación básica primaria, (ii) vulnera   la obligación de establecer medidas que otorguen tratamientos especiales a las   personas consideradas víctimas y (iii) viola la prohibición de retroceso en   materia de derechos sociales al calificar lo dispuesto en el artículo 51 de la   ley 1448 como una medida de asistencia y no como un derecho constitucional. La   expresión acusada conduce también a la infracción de los derechos de los niños y   al desconocimiento de las exigencias derivadas de instrumentos internacionales   en materia de protección del derecho a la educación.    

2.4.2. Para este   Tribunal, la comparación de los argumentos expuestos en la demanda que dio lugar   a la sentencia C-280 de 2013 con aquellos formulados en esta oportunidad,   permite concluir su coincidencia. Aunque en la demanda que ocupa ahora la   atención de la Corte se presentan algunos argumentos adicionales, ellos no   afectan la estructura ni orientación del reproche formulado en aquella ocasión.   En esa sentencia, la Corte consideró que se ajustaba a la Constitución la   expresión demandada dado que el texto impugnado no tenía el efecto de privar a   los niños de su derecho a la educación en los términos del artículo 67 de la   Constitución; adicionalmente precisó que la norma no excluye a ninguna de las   víctimas cobijadas por la ley 1448 de 2011 de su condición de beneficiarias de   las medidas que en materia de educación allí se establecen y cuya situación de   vulnerabilidad se presume; advirtió también que es al Estado a quien le   corresponderá probar que el destinatario de la medida cuenta con recursos para   su pago, pero en principio, quienes tengan el carácter de víctimas conforme esta   ley, serán beneficiarios de la protección que allí se establece en materia   educativa. Con fundamento en tales razones la Corte Constitucional decidió   declarar exequible la expresión demandada[14].     

Cabe advertir, en todo caso, que en la actualidad existen disposiciones que   aseguran el carácter gratuito de la educación en instituciones estatales,   incluso más allá de las exigencias mínimas previstas en el inciso tercero del   artículo 67 de la Carta Política.  El Decreto 4807 de 2011, luego de   establecer en su artículo 1° que el objeto del mismo consiste en reglamentar la   gratuidad educativa para todos los estudiantes de las instituciones educativas   estatales matriculados entre los grados transición y undécimo, advierte en el   artículo 2 que  dicha gratuidad se entiende como la exención del pago de derechos académicos   y servicios complementarios.    

En   esa dirección, el citado artículo 2 advierte que las instituciones educativas   estatales no podrán realizar ningún cobro por derechos académicos o servicios   complementarios. Así las cosas, la regulación actualmente vigente se ajusta al   mandato de progresividad en materia de derechos sociales y, en particular, a la   obligación de realizar en la mayor medida posible las normas que reconocen tales   derechos.     

2.4.3. En   consideración a lo expuesto, la Corte dispondrá estarse a lo   resuelto en la sentencia C-280 de 2013  en lo relativo a la expresión “y cuando estas no   cuenten con los recursos para su pago”.    

2.5.    Existencia de cosa juzgada respecto de (i) la expresión “que   no contraríen la presente ley”, (ii) del inciso segundo   del parágrafo primero y (iii) del parágrafo segundo, del artículo 60 de la ley   1448 de 2011.    

2.5.1. En la   demanda admitida en esta oportunidad se formularon varias acusaciones en contra   de algunos apartes del artículo 60 de la ley 1448 de 2011:     

2.5.1.1. El   argumento con fundamento en el cual se solicita que sea declarada inexequible la   expresión “que no contraríen la presente ley” advierte que la expresión   acusada desconoce el principio de no regresividad y, en consecuencia, los   artículos 1, 2 y 13 de la Constitución. Tal vulneración se habría producido dado   que, sin diferenciar entre aquellas normas anteriores a la ley 1448 de 2011 que   otorgan un trato previo más favorable para las víctimas del desplazamiento   forzado, se prevé su aplicación general.    

2.5.1.2. El   cuestionamiento del segmento “[e]sta oferta, siempre que sea   prioritaria, prevalente y que atienda sus vulnerabilidades específicas, tiene   efecto reparador, exceptuando la atención humanitaria inmediata, de emergencia y   de transición” que corresponde al inciso segundo del parágrafo primero,   señala que ella desconoce el principio que exige diferenciar entre las medidas   de reparación y otras medidas diferentes asociadas, por ejemplo, a la prestación   de los servicios sociales. Esta distinción  supone –entre otras cosas-    (i) que en ningún caso las medidas de asistencia así como tampoco la   priorización de servicios sociales generales constituyen formas de reparación y   (ii) que la confusión entre los diferentes tipos de medidas implica una   afectación directa del derecho a la reparación de las víctimas del   desplazamiento forzado. Así las cosas, la disposición acusada constituye una   infracción de los artículos 2, 90 y 93 de la Constitución.     

2.5.1.3. El   ataque contra el parágrafo segundo del artículo 60 se encuentra en estrecha   conexión con el cargo formulado en contra de la expresión “ocurridas   con ocasión del conflicto armado interno” del artículo 3 de la ley   1448 de 2011.    

2.5.2. La expresión “que   no contraríen la presente ley” fue cuestionada acudiendo  a los mismos   argumentos presentados en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013.   Aunque la nueva acción interpuesta invoca como violado también el artículo 13,   el razonamiento presentado es estructuralmente el mismo. A su vez, la referida   providencia, al adelantar el examen de la totalidad del inciso del que hace   parte la expresión acusada, consideró lo siguiente:    

“En relación con la normatividad aplicable a la población en situación de   desplazamiento forzado, orientada a lograr el goce efectivo de sus derechos, (…)   la expedición de la Ley 1448 de 2011 no puede conducir a la desaparición de   disposiciones anteriores que tengan un mayor alcance protector que la nueva ley,   como quiera que con ello se crea una situación de regresividad que va en   contravía del ordenamiento constitucional. Por tal motivo, la vigencia de las   normas anteriores a esta ley que desarrollen tales derechos no puede   supeditarse, como se hace en el inciso segundo del artículo 60   acusado, a “que no contraríen la presente ley”.    

Al ocuparse de los efectos derogatorios de la expresión acusada advirtió:    

“(…) la regla sobre derogatoria tácita contenida en el artículo 208 de la Ley   1448 de 2011 solo alcanza a aquellas normas que tengan el mismo grado de   especialidad que las que integran la nueva ley, pero deja incólumes los   preceptos de carácter general que regulan los mismos temas frente a escenarios   diferentes a los previstos en su artículo 3°. En cambio, el inciso segundo del   artículo 60 podría traer como resultado, la derogación de todas las normas que   con anterioridad a la Ley de Víctimas hubieren regulado los derechos de la   población en situación de desplazamiento forzado en forma distinta a como ésta   lo hace, hipótesis que incluiría, entre otras normas, la Ley 387 de 1997 y las   que posteriormente la hubieren modificado y/o reglamentado.    

Y más adelante sostuvo:    

(…) la reducción en el grado de protección reconocido por la ley a las personas   víctimas de desplazamiento forzado que puede tener lugar en algunas de las   normas de la Ley 1448 de 2011, acarrea la desatención de los fines esenciales   del Estado contenidos en el artículo 2º de la Constitución Política, pues lleva   consigo un menor grado de cumplimiento efectivo al deber de proteger a las   personas víctimas de esta situación. Así mismo, implica un desconocimiento del   deber plasmado en los principales tratados de derechos humanos y de derechos   sociales, económicos y culturales, de adoptar disposiciones de derecho interno   apropiadas para garantizar la plena efectividad de los derechos reconocidos por   esos tratados, especialmente de población vulnerable”.    

Con fundamento en tales consideraciones dispuso declarar exequible por los   cargos analizados, el segundo inciso del artículo 60 de la ley 1448 de 2011, con   excepción de la expresión “que no contraríen la presente ley”, que se   consideró opuesta a la Constitución. A juicio de la Corte, esto dejaba claro que   continuarían vigentes las disposiciones existentes orientadas al goce efectivo   de la población en situación de desplazamiento que no pueda acceder a los   beneficios desarrollados por la Ley de Víctimas.    

Así las cosas, atendiendo la decisión de inexequibilidad de la sentencia C-280   de 2013, se estructuran los elementos de la cosa juzgada constitucional y, en   esa medida, la Corte dispondrá estarse a lo allí resuelto.        

2.5.3. La   argumentación que se expuso -en la demanda que precedió la adopción de la   sentencia C-280 de 2013- para controvertir el inciso segundo del parágrafo   primero del artículo 60, coincide con la que ahora ocupa la atención de la   Corte. Al evaluar los cargos formulados indicó este Tribunal que dicho inciso no   desconocía el denominado principio de distinción conforme al cual no pueden   confundirse las medidas de reparación ni las de ayuda o asistencia humanitaria,   con la prestación de servicios sociales a cargo del Gobierno. Destacó la   Corte:    

“(…)    cuando la norma hace referencia al “efecto reparador” de la oferta dirigida a la   población desplazada, lo hace bajo una perspectiva amplia de dicho concepto, que   consiste entonces en el efecto positivo, garantizador de derechos y   restablecedor de la dignidad humana que es común a todas las acciones que el   legislador creó en esta Ley 1448 de 2011 en beneficio de las víctimas, conforme   a los objetivos que él mismo dejó planteados en su artículo 1º. Además, debe   tenerse en cuenta que la referida oferta tiene que ser prioritaria, prevalente y   atender las vulnerabilidades específicas que afectan a la población desplazada.   De esta manera, el efecto reparador no se extiende sin más, a todas las acciones   que se desarrollen en cumplimiento de esta ley, sino que deberá tratarse de   acciones cualificadas, que de manera oportuna, específica y adecuada atiendan   las necesidades particulares que afrontan la población desplazada. En este   sentido, el efecto reparador que la disposición le atribuye a lo que denomina la   oferta dirigida a la población desplazada, no resulta contrario a la   Constitución.”[15]    

Con fundamento en   ello ésta Corporación declaró exequible, por los cargos analizados, el segundo   inciso del parágrafo 1º del artículo 60 de la ley 1448 de 2011. Así las cosas,   la Corte puede concluir que se ha configurado la cosa juzgada constitucional y,   en esa medida, dispondrá estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013.    

2.5.4. Tal y como   ocurre respecto de los cargos anteriores, el formulado en contra del parágrafo   segundo del artículo 60 es sustancialmente similar al que suscitó el   pronunciamiento de la Corte en la sentencia C-280 de 2013. Al ocuparse de tal   disposición la Corte declaró su exequibilidad por los cargos analizados “bajo   el entendido de que la definición allí contenida no podrá ser razón para negar   la atención y la protección prevista por la ley 387 de 1997 a las víctimas de   desplazamiento forzado”.    

Para fundamentar   tal conclusión la Corte sostuvo que de admitirse que la regulación de la ley   1448 de 2011 reemplazó la normatividad prexistente para las víctimas del   desplazamiento forzado un importante número de personas que de acuerdo con la   legislación anterior eran consideradas víctimas de ese grave fenómeno social,   quedarían al margen de tal calificación y sin acceso a los beneficios previstos   en la normatividad cuya derogación se discute y desarrollados por la   jurisprudencia de esta Corporación.    

Advirtió entonces   en la sentencia:    

“De ser este el entendimiento y alcance atribuido al citado parágrafo 2º,   claramente se producirían situaciones contrarias a la Constitución, como quiera   que la definición de víctimas del desplazamiento forzado incluida en el artículo   60 tiene menor cobertura que la contenida en la Ley 387 de 1997. En efecto, la   definición de víctima de desplazamiento forzado en esta ley -que coincide con la   consignada en un documento de Naciones Unidas, en el que se recopilaron   criterios orientadores en la atención de esa población, que se conocen como   Principios Deng- a diferencia de la establecida en la Ley1448 de 2011, contempla   también como posible causa del riesgo o amenaza otras situaciones, como la   violencia generalizada, las violaciones al derecho internacional de los derechos   humanos, las infracciones del derecho internacional humanitario e incluso   desastres naturales.    

(…)   las víctimas de desplazamiento forzado son todas las personas afectadas por   acciones constitutivas de infracción a los derechos humanos y/o el derecho   internacional humanitario, como pueden ser las que actualmente perpetran las   denominadas bandas criminales, los desmovilizados de grupos armados que en lugar   de reintegrarse a la vida civil hubieren reincidido en su accionar delictivo e   incluso los afectados por desastres de la naturaleza generados dentro del   conflicto, como sería la voladura de una represa.”[16]    

De acuerdo con lo expuesto, esta Corporación concluye que también respecto del   parágrafo segundo del artículo 60 se han estructurado los elementos que   delimitan el concepto de cosa juzgada constitucional y, en consecuencia, la   Corte dispondrá estarse a lo resuelto en esa oportunidad.    

2.6. Existencia de   cosa juzgada respecto de los incisos primero y segundo del artículo 66 y de la   expresión “de sus propios medios o” del primer   inciso del artículo 67.    

2.6.1. Según los   demandantes las expresiones acusadas son inconstitucionales dado que asignan   cargas desproporcionadas a las víctimas. Así, fijar como condición para que el   Estado garantice el goce efectivo de los derechos, el retorno de las personas a   su lugar de origen -incisos primero y segundo del artículo 66-, implica   desconocer las dificultades que se asocian a dicho proceso. A su vez, la   expresión “o sus propios medios” del artículo 67 se opone a las   consideraciones expuestas por la Corte Constitucional en sentencia C-278 de 2007   en la que se indicó, entre otras cosas, que resulta inconstitucional asignarle   al desplazado la responsabilidad de su restablecimiento puesto que ello   desconoce que a cargo del Estado se encuentra el deber principal de protección   de las víctimas en tanto sujetos destinatarios de una especial protección   constitucional.    

2.6.2. A partir   de la lectura de la demanda que fue examinada por la Corte en la sentencia C-280   de 2013, puede concluirse que los cargos en relación con las expresiones   acusadas de los artículos 66 y 67 de la ley 1448 de 2011 coinciden con los   planteados en esta oportunidad. A su vez, según dicha sentencia, las reglas que   se derivan de tales disposiciones no resultan   desproporcionadas, ni trasladan a las personas desplazadas la carga de aliviar o   solucionar su propia situación, responsabilidad que corresponde al Estado. Con   fundamento en ello, la Corte declaró la exequibilidad simple de las expresiones   acusadas del primer inciso del artículo 66 y del primer inciso del artículo 67   de la Ley 1448 de 2011. Adicionalmente condicionó la exequibilidad  de lo   establecido en el segundo inciso del artículo 66 “en el entendido de que lo   allí establecido no afectará el goce de los derechos reconocidos por la ley a   las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre ellos, la posibilidad de   ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro”.    

De acuerdo con lo expuesto este Tribunal considera que los cargos presentados en   esta oportunidad fueron objeto de juzgamiento en la sentencia C-280 de 2013 y,   en esa medida, dispondrá estarse a lo allí resuelto.    

2.6.3. No obstante lo anterior, la Corte debe efectuar la siguiente precisión:   la demanda que ahora examina la Corte, formula la acusación en contra de la   totalidad de los incisos primero y segundo del artículo 66. Sin embargo, la   decisión de la Corte comprendió la totalidad del inciso segundo pero solo un   aparte del inciso primero. En efecto, en la sentencia C-280 de 2013 la Corte se   ocupó de examinar únicamente los apartes que se subrayan a continuación:    

ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con   el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de   desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo   condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio   que hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos,   a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.    

Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en   el lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y   declarar los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento.    

En   consideración a que el aparte que precede a la expresión demandada del primer   inciso (i) indica los propósitos de las medidas que allí se establecen –garantizar   la atención integral de las víctimas que toman la decisión de retornar o   reubicarse- de manera tal que se vincula de manera inescindible con la frase   que fue objeto de examen por parte de la Corte y (ii) no plantea problema   constitucional alguno desde la perspectiva del cargo formulado, la Corte   declarará su exequibilidad en atención al precedente que se sigue de la   sentencia C-280 de 2013.    

En   consecuencia la Corte declarará exequible la expresión “Con el propósito de   garantizar la atención integral a las personas víctimas de desplazamiento   forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de   seguridad favorables,”.    

A   diferencia de lo anterior la expresión “a través del diseño de esquemas   especiales de acompañamiento” -también demandada y en contra de la cual no   se dirigió un cargo específico-, sí tiene un significado normativo propio en   tanto establece la obligación de diseñar medidas especiales. Siendo ello así la   Corte se inhibirá de adoptar una decisión de fondo sobre su exequibilidad.     

2.6.4. En   relación con la expresión “de sus propios medios o” del artículo 67,   como ya se expresó en la C-280/13, la Corte ha expresado que no   resulta desproporcionada ni traslada a las personas desplazadas la carga de   aliviar o solucionar su propia situación, responsabilidad que incumbe al Estado,   y por ello ha declarado la exequibilidad del primer inciso del artículo 67 de la   Ley 1448 de 2011.    

Debe, en todo caso, precisarse que la decisión de una persona víctima del   deplazamiento forzado de afrontar por sí mismo, sin el concurso del Estado, la   circunstancia   de  “vulnerabilidad y debilidad manifiesta” propia de su condición de   desplazado, no cabría ser considerada inconstitucional. La determinación de un   individuo o familia de apoyarse en sus propios esfuerzos para superar la   situación de víctima, hace parte de su derecho de autodeterminación y del libre   desarrollo del proyecto vida elegido. Si bien el Estado no puede trasladar a   tales víctimas la carga de solucionar el desplazamiento “por sus propios   medios” para eludir el cumplimiento de sus deberes sociales y especiales de   protección, no por ello deja de ser constitucionalmente válida la opción   personal de hacerlo, máxime cuando puede involucrar valores sociales   jurídicamente relevantes como el trabajo y la dignidad.    

2.7. Existencia   de cosa juzgada respecto del artículo 125 de la ley 1448 de 2011.    

2.7.1. Los   ciudadanos demandantes cuestionan la constitucionalidad del artículo 125 de la   ley 1448 advirtiendo que con lo allí dispuesto se retrocede en el   grado de protección del derecho a la vivienda digna de las personas en situación   de desplazamiento. Ese retroceso implica, a su juicio, el desconocimiento del   principio de progresividad y vulnera los artículos 13 y 51 de la Constitución.   Esta conclusión, según se enuncia en el cuestionamiento formulado, se puede   establecer una vez se compara la regulación prexistente con aquella que se   deriva de lo dispuesto en la norma acusada. Así “la norma acusada disminuye   el subsidio máximo de 30 a 20 s.m.l.m.v., lo que representa una disminución del   26%” si se considera lo definido, de una parte, en los Decretos 4911 de 2009   y 4729 de 2010 al regular los subsidios a las personas en situación de   desplazamiento y, de otra, lo señalado en el Decreto 2190 de 2009 al establecer   las reglas relativas a los subsidios para acceder a vivienda de interés social.     

2.7.2. Una vez   contrastado el contenido de la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de   2013 con la que ahora motiva este pronunciamiento, concluye la Corte que los   cargos formulados en una y otra son los mismos. Adicionalmente, examinada la   sentencia C-280 de 2013 en la que se declaró exequible el artículo 125, puede   concluirse que idéntico cargo al ahora planteado fue abordado en esa ocasión.   Señaló la Corte:    

“(…)   esta norma no puede ser mirada desde la perspectiva de la ampliación progresiva   en el disfrute de los derechos y la prohibición de regresividad. Las razones de   ello tienen que ver con el carácter especial y temporal de la Ley 1448 de 2011,   que en tal medida no implica derogación ni modificación de las normas generales   vigentes sobre materias tales como el derecho a la vivienda, con lo cual resulta   imposible especular sobre supuestos retrocesos. (….) al margen de las normas   ordinarias del derecho de acceso de todos los colombianos a la vivienda digna,   el subsidio de vivienda previsto en la Ley de Víctimas constituye un componente   de restitución dirigido a aquellas víctimas “cuyas viviendas hayan sido   afectadas por despojo, abandono, pérdida o menoscabo”. Se trata entonces, de un   beneficio de carácter especial que se adiciona a los demás derechos y garantías   previstas en el Título IV de esta ley, a favor de la víctimas del conflicto   armado en general, que se otorga en atención a la especial circunstancia de   haber sido alteradas las condiciones en las que antes de los hechos   victimizantes, se encontraba satisfecho este derecho.    

En razón del carácter claramente diferenciado y de los distintos requisitos   existentes, según se tenga o no esa particular connotación de víctima, (…) se   trata de dos situaciones distintas que no pueden mezclarse ni compararse, por lo   cual no pude aducirse violación del derecho a la igualdad, como resultado de la   distinta posibilidad de lograr ese beneficio. Tampoco es atinado pretender que   el monto del subsidio de vivienda, en cuanto mecanismo de restitución dentro el   contexto de la Ley de Víctimas, deba necesariamente ser igual o superior al que   se concede bajo otras circunstancias, en las que su otorgamiento atiende otras   finalidades, o afirmar que tales diferencias implican vulneración al principio   de progresividad de los derechos sociales. Por consiguiente, los cargos   formulados contra el artículo 125 de la Ley 1448 de 2011, no estaban llamados a   prosperar, de modo, que fue declarado exequible frente a los mismos.”[17]    

2.7.3. Con   fundamento en las consideraciones que han sido expuestas, la Corte dispondrá   estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013 por configurarse el   fenómeno de la cosa juzgada constitucional.     

3. Examen de   cumplimiento de las condiciones para adoptar una decisión inhibitoria.    

3.1. Las   decisiones inhibitorias en el control abstracto de constitucionalidad.    

3.1.1. Las   sentencias inhibitorias, en tanto suponen una decisión de no adelantar la   actividad de juzgamiento pretendida, constituyen un tipo excepcional[18]  de decisión judicial que solo es procedente cuando se verifiquen precisas   hipótesis que impidan adelantar el examen de constitucionalidad. Tal carácter ha   supuesto un esfuerzo de la jurisprudencia de esta Corporación para establecer   los eventos en los cuales procede adoptar una decisión inhibitoria al ejercer   sus competencias de control abstracto. Dichas hipótesis se asocian (i) con el   objeto del control, (ii) con las características de la acusación, (iii) con la   competencia de este tribunal o (iv) con deficiencias probatorias que impiden un   pronunciamiento de fondo    

Desde la   perspectiva del objeto del control, una decisión inhibitoria procede en   aquellos casos en los cuales la norma acusada ha dejado de pertenecer al   ordenamiento como consecuencia de su derogatoria expresa o tácita[19]  o por la pérdida de fuerza ejecutoria. En esa hipótesis, salvo en aquellos casos   en que pueda identificarse que la norma cuestionada tiene vocación para producir   efectos a pesar de su derogatoria[20] o de la   pérdida de fuerza ejecutoria, no procede adoptar una decisión de fondo.    

Ahora bien, con   fundamento en el carácter predominantemente rogado de la acción pública, este   Tribunal ha señalado que los ciudadanos que cuestionen la constitucionalidad de   una norma, tienen la obligación de cumplir determinadas cargas argumentativas   para que la acusación pueda considerarse admisible[21]  (características de la acusación). En esa dirección ha destacado que los   cargos deben ser ciertos, claros, pertinentes, específicos y suficientes. Este   punto de partida ha implicado también un esfuerzo por precisar los   requerimientos que deben cumplir algunas acusaciones en razón a la naturaleza   del cargo, tal y como ocurre en cargos por infracción de la igualdad, por   configuración de una omisión legislativa relativa o por exceso en el ejercicio   de las competencias de reforma constitucional.    

En tercer lugar,   una sentencia inhibitoria puede producirse si se configuran supuestos que   afecten la competencia de la Corte. Así ocurre cuando se demanda una   norma que no se encuentra comprendida por las atribuciones típicas o atípicas[22]  de esta Corporación o cuando ha transcurrido el término para la formulación de   la acción pública, tal y como lo prevén los artículos 242 y 379 de la   Constitución[23].    

En cuarto lugar,   la Sala Plena de la Corte puede adoptar la decisión de abstenerse temporalmente   de emitir un pronunciamiento de fondo hasta tanto no sean aportadas las pruebas   requeridas para adelantar el examen (defectos probatorios que impiden el   control) tal y como ha ocurrido, por ejemplo, en el caso del control de   constitucionalidad de las objeciones gubernamentales cuando el Congreso de la   República no remite las gacetas o certificaciones que dan cuenta del trámite de   las objeciones en dicha Corporación[24].    

3.1.2. Ahora bien   y en atención a las particularidades del presente caso, la Corte considera   necesario establecer qué ocurre en aquellos casos en los cuales se ha producido   una decisión inhibitoria previa como consecuencia de la inadecuada formulación   de los cargos y, posteriormente, se presenta una demanda estructuralmente igual   a la anterior.    

Para este   Tribunal, en aquellos casos en los cuales (i) exista una sentencia inhibitoria   de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones de control   abstracto, (ii) se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma y   (iii) el contenido de la demanda coincide claramente con la argumentación   formulada en la anterior, debe la Corte inhibirse nuevamente.    

3.2. Alcance y   efectos de las decisiones inhibitorias adoptadas en la sentencia C-280 de 2013.    

En la sentencia   C-280 de 2013 la Corte se abstuvo de emitir un pronunciamiento de fondo respecto   de varias de las expresiones acusadas en aquella oportunidad y que son ahora   nuevamente demandadas. Ello ocurrió respecto (i) de algunos apartes acusados de   los parágrafos primero, segundo y tercero del artículo 61, (ii) de la expresión   “de restitución” incluida en el título del artículo 123 y (iii) de las   expresiones demandadas del artículo 132.    

Tal decisión   obliga a la Corte a establecer si atendiendo la semejanza entre las demandas   presentadas, puesta incluso de presente por los ciudadanos que suscriben la que   ahora revisa la Corte, es procedente una nueva inhibición o si, por el   contrario, debe emprenderse un examen de fondo.    

A fin de dar   respuesta a este interrogante, la Corte se ocupó de comparar en detalle la línea   argumentativa seguida en la demanda que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013   con aquella que suscita este nuevo pronunciamiento. Luego de tal análisis la   Corte ha arribado a las siguientes conclusiones.    

3.3. Procedencia   de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra del parágrafo   primero del artículo 61 de la ley 1448 de 2011.    

La demanda ahora   estudiada incorpora algunas nuevas consideraciones respecto de la   inconstitucionalidad del parágrafo primero del artículo 61. A pesar de ello, la   nueva acusación -de la misma manera en que ello ocurrió en la anterior   oportunidad- se funda en una premisa evidentemente incorrecta. Tal premisa   consiste en afirmar que incluso en los eventos de fuerza mayor o caso fortuito,   el término fijado para rendir la declaración requerida para la inclusión en el   registro de víctimas, se extinguirá corridos dos años.    

En efecto el   inciso primero del parágrafo tercero del artículo 61 señala que en los casos de   fuerza mayor que haya impedido a la víctima del desplazamiento forzado   rendir la declaración en el término establecido en el presente artículo, se   empezará a contar el mismo desde el momento en que cesen las circunstancias   motivo de tal impedimento.   De acuerdo con lo allí dispuesto, la premisa en la que se apoya el cargo no   se corresponde con una norma existente en el ordenamiento jurídico en el cual,   por el contrario, se prevé una regla flexible en esta materia.    

Los demandantes   fundan su desacuerdo en la rigidez de la regulación respecto del cómputo del   plazo. No abordan, específicamente, el alcance del enunciado normativo   mencionado y que incluye el supuesto de fuerza mayor como un evento que limita   la aplicación del plazo para que las personas comprendidas por el artículo 61   lleven a efecto su declaración[25].    

Se trata entonces   de un defecto en la formulación del cargo en tanto su punto de partida carece   del mínimo de certeza requerido para hacer posible un pronunciamiento de la   Corte. Además de ello, las referencias que se hacen a la ausencia de la   efectividad de la norma como consecuencia del no adelantamiento de las campañas   de divulgación constituye un argumento, prima facie impertinente en el control   abstracto de constitucionalidad y, en consecuencia, no tiene la aptitud de   activar la competencia de la Corte para adoptar una decisión de fondo.    

3.4. Procedencia   de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra de los   parágrafos segundo y tercero del artículo 61 de la ley 1448 de 2011    

En relación con   los parágrafos segundo y tercero del artículo 61 la Corte se inhibirá de   emitir un pronunciamiento de fondo dado que la argumentación presentada en esta   oportunidad –y que fue sintetizada en el numeral 2.4.3 de los antecedentes de   esta providencia- coincide sustancialmente con el razonamiento que se presentó   en la oportunidad anterior. En esa medida, la sentencia C-280 de 2013 había ya   evaluado la aptitud de los cargos nuevamente formulados.     

3.5. Procedencia   de una decisión inhibitoria respecto del cargo en contra de la expresión “de   restitución” del artículo 123 de la ley 1448 de 2011.    

Idéntica decisión   se adoptará en relación con el cargo formulado en contra de la expresión “de   restitución” incluida en el título del artículo 123 de la ley 1448. En   efecto, a pesar de que los demandantes, a partir de la citación de la sentencia   T-821 de 2007, de algunos de los Principios Rectores de los Desplazamientos   Internos y de los Principios Rectores sobre restitución de  viviendas así   como de algunas referencias adicionales a la doctrina, pretenden demostrar la   infracción del denominado principio de distinción en materia de reparación, su   argumentación resulta en lo medular, coincidente con la que fue objeto de   análisis en la sentencia C-280 de 2013. Adicionalmente la alusión general que se   hace al artículo 51 de la Constitución, advirtiendo el carácter universal del   derecho a la vivienda, no es suficiente para evidenciar la violación del   principio de distinción.    

La línea de   argumentación de los demandantes no difiere entonces de manera central de   aquella planteada en la oportunidad anterior y, en consecuencia, resulta   procedente adoptar una decisión inhibitoria dado que la aptitud de los cargos   había sido ya objeto de escrutinio por parte de este Tribunal.     

3.6. Procedencia   de una decisión inhibitoria respecto del cargo formulado en contra de la   expresión “núcleo familiar” del parágrafo tercero del artículo 132 de la ley   1448 de 2011 y procedencia de emitir un pronunciamiento de fondo respecto de los   otros enunciados cuestionados de la misma disposición.    

3.6.1. En ambas   demandas se plantea una acusación en contra de la expresión “núcleo familiar” al   considerar que con ella se desconoce que la reparación procede también   individualmente y, en esa medida, se estaría vulnerando el derecho a la   reparación y el derecho de acceder a la administración de justicia. La demanda   presentada en esta oportunidad ofrece algunos razonamientos adicionales   encaminados a demostrar que: la medida (i) resulta desproporcionada en tanto el   propósito que se le adscribe -estabilidad económica del Estado- no es suficiente   para establecer la restricción; (ii) desconoce la situación de las mujeres   afectadas por el desplazamiento, especialmente protegidas según el Auto 092 de   2008 de esta Corporación; y (iii) se opone a los indicadores de goce efectivo   que con ocasión del seguimiento adelantado por la Corte al cumplimiento de la   T-025 de 2004 han sido definidos.    

A pesar de este   esfuerzo adicional, a juicio de la Corte la demanda no logra superar un déficit   básico para hacer posible su admisión  en lo relativo a la expresión “núcleo   familiar”. En efecto, los demandantes no demuestran con suficiencia que la   expresión “núcleo familiar” comporte la inaplicación de las medidas de   reparación administrativa respecto de las personas individualmente consideradas.   Era exigible en este caso la demostración de que lo establecido al emplear la   expresión “núcleo familiar” implicaba la imposibilidad de acceder a la   reparación de manera individual, más aún cuando el punto de partida de tal   disposición, según se sigue de su primer inciso, consistía en la definición de   las condiciones de reglamentación del trámite, procedimiento, mecanismos,   montos y demás lineamientos para otorgar la indemnización individual por la vía   administrativa a las víctimas.    

Cabe destacar en   este punto que algunas de las intervenciones advierten que la interpretación   ofrecida por los demandantes es incorrecta. Así por ejemplo, en la intervención   del Ministerio de Hacienda se señala que “[d]e ninguna forma, una   lectura objetiva de la norma demandada lleva a esa interpretación.   Evidentemente, la norma establece que la indemnización administrativa, a la que   se refiere el capítulo VII de la ley 1448 de 2011, y sobre la cual tienen   derecho las personas desplazadas por la violencia, se entregará por núcleo   familiar, lo cual no significa, que se entregará a las personas desplazadas   siempre y cuando hagan parte de un núcleo familiar.”     

Así las cosas, el   cargo planteado no logra demostrar que la interpretación en la que pretende   fundarse es la que se sigue de la expresión acusada. Teniendo en cuenta la   redacción del artículo del que hace parte la norma demandada era exigible de los   demandantes una explicación precisa de las razones por las cuales la expresión   “núcleo familiar” impide la reparación individual. Así las cosas, siguiendo el   precedente que definió la sentencia C-280 de 2013 relativo a la aptitud de este   cargo, la Corte se inhibirá de emitir un pronunciamiento respecto de la   expresión acusada.    

3.6.2. Del   artículo 132 también fueron demandados los apartes normativos que enuncian los   mecanismos que pueden emplearse para materializar la indemnización   administrativa a favor de la población en situación de desplazamiento. La   acusación en esta oportunidad difiere en algunos aspectos de aquella que dio   lugar a la sentencia C-280 de 2013 y, en esa medida, se justifica emitir un   pronunciamiento de fondo.     

En efecto, el   cargo es ahora complementado (i) afirmando que algunos subsidios que en la   actualidad ofrece el Estado en materia de tierras y vivienda no se les asigna la   condición de formas de reparación e (ii) indicando que la atención especial a la   población desplazada deriva de los deberes especiales que se siguieron de la   sentencia T-025 de 2004 y por ello no pueden considerarse medidas de reparación.    

3.6.2.1. Debe   señalar la Corte que considerar los mecanismos enunciados en el parágrafo   tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 –subsidios, adquisición o   adjudicación de tierras, entre otros- como formas posibles de indemnización   administrativa no se opone a la Constitución. Dicha calificación sería   inconstitucional únicamente si condujera a una confusión de la indemnización   administrativa que debe pagarse en dinero con la obligación del Estado de   prestar los servicios sociales a su cargo. En esa medida el Congreso, con el   límite antes referido, dispone de una relativa libertad configurativa para   precisar la naturaleza jurídica de las acciones que emprende respecto de una   población cuyos miembros son considerados como víctimas.     

La restricción   antes referida fue perfilada recientemente por esta Corporación. En efecto, la   sentencia  SU254 de 2013 indicó lo siguiente:    

Esta es la interpretación que hace el propio Gobierno Nacional respecto del   artículo 132 de la Ley 1448 de 2011 y del artículo 149 del Decreto 4800 de 2011   que lo reglamenta, la cual ha sido puesta en conocimiento de esta Corte – y es   de público conocimiento- ya que se expuso por la Directora de la Unidad   Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a Víctimas, y por   otros Ministros del despacho, durante la celebración de las Audiencias sobre   desplazamiento forzado que tuvieron lugar los días 15 de Diciembre de 2011 y 26   de enero de 2012 con organismos de control y durante la Audiencia celebrada el   día 13 de febrero de 2012 con el Gobierno Nacional (…).    

Así, el Gobierno   Nacional ha expresado clara y expresamente a esta Corporación, a través de la   Sala Especial de Seguimiento a Población Desplazada, que en atención a lo   consagrado por la Ley 1448 de 2011 y en armonía con la jurisprudencia de esta   Corte, el artículo 149 del Decreto 4800 de 2011, que consagra el monto para la   indemnización vía administrativa a desplazados, debe interpretarse haciendo   clara diferenciación entre esta indemnización administrativa, como un componente   de reparación integral y la atención y asistencia social, de manera que los   diecisiete (17) salarios mínimos de que trata dicho artículo son adicionales y   no descontables de los subsidios de que trata esa misma normativa. Lo   contrario, esto es, el confundir la atención o asistencia social con la   indemnización administrativa como parte de la reparación integral, es decir,   considerar que las medidas que se enmarcan en la política social del Estado,   destinadas a satisfacer necesidades materiales básicas mínimas de población en   situación de pobreza, exclusión e inequidad, -como los subsidios- pueden tenerse   como medidas de reparación frente a graves violaciones de derechos humanos y DIH   como el desplazamiento forzado, resultaría inadmisible y abiertamente   inconstitucional.” (Subrayas no hacen parte del texto original)    

Así las cosas al   interpretar el artículo 132 de la ley 1448 de 2011, la Corte destacó la   relevancia de no confundir las medidas indemnizatorias, con la obligación del   Estado de asegurar condiciones básicas de existencia a las personas de los   grupos poblacionales más débiles. Este precedente exige entonces excluir   cualquier interpretación que pueda tener como efecto la asimilación de los   mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de   2011 con la indemnización administrativa que debe pagarse en dinero. Conforme a   ello, aunque esta Corporación considera que la expresión “indemnización   administrativa” puede emplearse por el legislador para agrupar diversas formas   de acción del Estado, entre las que se encuentran las enunciadas en el referido   parágrafo, ello no puede implicar la afectación o reducción de la indemnización   administrativa que en dinero debe otorgarse a las víctimas.    

En atención a lo   señalado, la Corte declarará la exequibilidad de las expresiones “y a través de   uno de los siguientes mecanismos, en los montos que para el efecto defina el   Gobierno Nacional: I. Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III.   Adquisición y adjudicación de tierras;  IV. Adjudicación y titulación de   baldíos para población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social   Rural, en la modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y   saneamiento básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las   modalidades de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”,   contenidas en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el   entendido que tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización   administrativa que debe pagarse en dinero.        

Este   condicionamiento, de una parte, reconoce el margen de configuración que ampara   la decisión del Congreso de calificar como indemnización administrativa formas   de acción estatal que favorecen a las víctimas y, de otra, sigue el precedente   derivado de la sentencia SU254 de 2013 en la que se estableció la improcedencia   de compensar la indemnización administrativa que debe entregarse en dinero con   el valor asignado a los mecanismos enunciados en el parágrafo tercero del   artículo 132 de la ley 1448 de 2011.            

3.6.2.2. La prohibición de   indistinción entre reparación y servicios sociales del Estado conduce a que el   inciso final del parágrafo 3º del artículo 132 resulte constitucionalmente   problemático. Conforme a tal norma, sería posible considerar indemnización   administrativa descontable de aquella entregada en dinero, la diferencia   existente entre la cuantía ordinaria en que se ofrecen los mecanismos   contemplados –subsidios, adquisición o adjudicación de tierras, entre otros- y   el mayor valor en que ellos son ofrecidos a las personas en situación de   desplazamiento.    

Esta Corporación   estima que la regla definida por el inciso final del parágrafo tercero del   artículo 132 desconoce el principio que exige no confundir el deber de reparar   con el deber de ofrecer asistencia social en cumplimiento de los deberes   constitucionales asignados al Estado. Dicho principio ha sido reconocido por la   jurisprudencia constitucional no solo en la sentencia de unificación antes   citada sino también en la sentencia C-1199 de 2008. En esta sostuvo la Corte:    

“Según lo explicado por los demandantes, y tal como ahora verifica la Corte, el   vínculo creado por la norma atacada tiene por efecto la posibilidad de que la   reparación debida a las víctimas se vea reducida por efecto de los servicios   sociales de los que ellas hubieren sido beneficiarias, al punto que en casos   concretos algunas víctimas podrían no recibir suma o prestación alguna por   concepto de reparación, e incluso, que algunas de ellas vinieran a ser,   paradójicamente, deudoras del Gobierno que hubiere provisto los referidos   servicios. Cualquiera de estas situaciones lesionaría el derecho de las víctimas   a la reparación integral, dentro de un contexto de justicia transicional.    

Más   aún, destaca la Corte que la expresión “hacen parte”, empleada en la   norma demandada, es de carácter imperativo y no puramente eventual o permisivo,   lo que de manera considerable allana el camino para que al amparo de esta norma   se pretenda, en casos concretos, eludir o tener por sensiblemente reducidas las   obligaciones relativas a la reparación de las víctimas, so pretexto de que ellas   han sido ya reparadas a través de los servicios sociales que con carácter   general debe prestar el Gobierno.    

De   otra parte obsérvese que, tal como los actores y varios de los intervinientes   realzaron, los servicios sociales y las acciones de reparación son   responsabilidad de sujetos claramente diferenciados, puesto que los primeros   atienden al cumplimiento de obligaciones estatales, mientras que las segundas   corresponden a los sujetos responsables de los crímenes cuya comisión origina la   necesidad de reparación, y subsidiariamente al Estado. En tal medida, resulta   inadecuado plantear que la acción gubernamental, en desarrollo de deberes de   carácter general que al Estado atañen, pueda suplir la acción reparatoria que   recae de manera principal en los perpetradores de los delitos, y que aun cuando   en últimas puede ser cumplida por el Estado desde su posición de garante, tiene   una naturaleza ostensiblemente diferente.    

A   partir de estas reflexiones, considera la Corte que la regla en comento lesiona   directamente los derechos de las víctimas a la reparación integral reconocida   por la preceptiva internacional, la Constitución y la jurisprudencia, situación   que, sin duda, pone de presente la inconstitucionalidad del precepto que la   contiene.”(Subrayas no hacen parte del texto original)    

3.6.2.3. El   precedente que se sigue de los anteriores pronunciamientos pone de presente la   inconstitucionalidad del último inciso del parágrafo tercero del artículo 132 de   la ley 1448 de 2011. En efecto, la especialidad que respecto de la población   desplazada adquieren los mecanismos enunciados en el parágrafo examinado y que   se pueden manifestar en su otorgamiento por un valor superior a aquel en que son   ofrecidos a la población en general, es una manifestación del cumplimiento de   obligaciones sociales acentuadas a cargo del Estado en tanto se trata de un   grupo especialmente protegido.    

Esa especial   protección se funda en el cumplimiento de deberes sociales del Estado orientados   al aseguramiento de condiciones mínimas de existencia. Aunque la Corte, según se   expuso anteriormente, acepta la posibilidad de que las medidas referidas en el   parágrafo tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011 sean calificadas por   el legislador como formas de indemnización administrativa, ello no autoriza, tal   como definió la sentencia SU254 de 2013, la reducción o afectación de la   indemnización administrativa en dinero prevista en otras normas.    

4. Razón de la decisión.     

4.1. Síntesis del   caso.    

4.1.1. Con base   en los fundamentos que dan lugar a la existencia de cosa juzgada, la Corte   constató que en relación con las acusaciones formuladas en contra del artículo 3º (parcial), del artículo 51   (parcial), del artículo 60   (parcial), del artículo 66 (parcial), del artículo 67 (parcial), del artículo   123 (parcial) y del artículo 125 de la ley 1448 de 2011, había operado dicho   fenómeno, en virtud de lo decidido en las sentencias C-781 de 2012 y C-280 de   2013.    

4.1.2. En atención a su vínculo inescindible con disposiciones   declaradas exequibles en la sentencia C-280 de 2013 por los mismos cargos, la   Corte,  siguiendo el precedente allí fijado, determinó que se encontraban   conforme a la Constitución, por los cargos analizados, la expresión “Con   el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de   desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo   condiciones de seguridad favorables,” contenida en el primer   inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011, y la expresión “siempre”  del   inciso primero del artículo 51 de la ley 1448.    

4.1.3. Considerando (i) que varios de los cargos formulados en el   proceso que dio lugar a la sentencia C-280 de 2013 fueron descartados por su   ineptitud para propiciar un pronunciamiento de fondo, y (ii) que en la demanda   que da lugar a la presente sentencia se plantearon de forma sustancialmente   igual, la Corte considera que es forzoso adoptar de nuevo decisiones   inhibitorias. Ello ocurre en relación con los artículos 61 (parcial), 66   (parcial), 123 (parcial) y 132 (parcial). Sin embargo en el caso de este último,   atendiendo los nuevos argumentos planteados en la demanda la Corte estimo que   era posible adoptar una decisión de fondo y, para ello, examinó si la regulación   allí establecida respecto de las diferentes formas de indemnización   administrativa, desconocía la obligación de diferenciar las medidas de   asistencia social y las medidas de reparación.     

4.2. Fundamento   de la decisión.    

4.2.1. Diversas   disposiciones de la ley 1448 de 2011 son demandadas a partir de diferentes   argumentos. Respecto de acusaciones sustancialmente iguales, se pronunció la   Corte Constitucional en la sentencia C-280 de 2013.    

4.2.2. Se   configura la cosa juzgada constitucional (art. 243 C-P. y artículo 21 del   decreto 2067 de 1991) y debe la Corte estarse a lo resuelto previamente cuando:   (i) existe un pronunciamiento previo respecto de la misma norma demandada y   (ii) la acusación que se le plantea a la Corte coincide sustancialmente con la   abordada en la decisión precedente.    

4.2.3. En   aquellos casos en los cuales la declaración previa de exequibilidad no hubiere   comprendido algunas expresiones que posteriormente son acusadas por las mismas   razones y que guardan un vínculo inescindible con aquellas  declaradas   exequibles previamente, es posible seguir el precede previo y adoptar una   decisión idéntica.      

4.2.4. Los   supuestos que dan lugar a la adopción de sentencias inhibitorias en materia de   control abstracto de constitucionalidad, se encuentran asociados a: (i) el objeto   del control; (ii) la fundamentación de los cargos de la demanda; (iii) la   competencia de este Tribunal; (iv) deficiencias probatorias que impiden un   pronunciamiento de fondo. En aquellos casos en los cuales exista una sentencia   inhibitoria de la Corte Constitucional adoptada en desarrollo de sus funciones   de control abstracto, se presenta una nueva demanda en contra de la misma norma   y el contenido demandado coincide con la argumentación formulada en la anterior,   debe la Corte inhibirse nuevamente.    

4.2.5. Considerar   los mecanismos del parágrafo 3 del artículo 132 como forma de indemnización   administrativa no se opone a la Constitución dado que el legislador cuenta, en   esta materia, con un relativo margen de configuración y, en si misma, tal   calificación no desconoce los derechos de la población desplazada. Sin embargo,   el último inciso de tal parágrafo sí se opone a la Constitución dado que aceptar   que el mayor valor de los mecanismos allí establecidos constituye una forma de   indemnización que puede compensarse con la otorgada en dinero, desconoce que la   especialidad de la atención a la población desplazada se funda en el   cumplimiento de deberes sociales del Estado respecto de una población   especialmente protegida dada su situación de debilidad manifiesta.    

III. DECISIÓN.    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la República   de Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE:    

                

Primero-.  ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-781 de 2012 en lo   relacionado con la expresión “ocurridas con ocasión del conflicto armado   interno” contenida en el artículo 3º de la ley 1448 de 2011.    

Segundo-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia   C-280 de 2013 en lo relacionado con la expresión  “cuando estas no   cuenten con los recursos para su pago” del inciso primero del artículo 51 de   la ley 1448 y declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre” del mismo inciso.    

Tercero-.    ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con la   expresión “que no   contraríen la presente ley” del inciso segundo del artículo 60 de la ley   1448 de 2011.    

Cuarto-. ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia   C-280 de 2013 en lo relacionado con el inciso segundo del parágrafo 1 del   artículo 60 de la ley 1448 de 2011.    

Quinto.-ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo   relacionado con los apartes demandados del parágrafo segundo del artículo 60 de   la ley 1448 de 2011.    

Sexto.- Declararse INHIBIDA para decidir sobre el cargo dirigido contra los   apartes demandados de los parágrafos 1º, 2º y 3º del artículo 61 de la ley 1448   de 2011.    

Séptimo.- En relación con el primer inciso del   artículo 66 de la ley 1448 de 2011:    

(i) ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-280 de 2013 en lo   relacionado con los apartes demandados del primer inciso del artículo 66 de la   ley 1448 de 2011.    

(ii) Declarar EXEQUIBLE, por el cargo analizado en la presente   sentencia, la expresión “Con el propósito de garantizar la   atención integral a las personas víctimas de desplazamiento forzado que deciden   voluntariamente retornar o reubicarse, bajo condiciones de seguridad favorables”,   contenida en el primer inciso del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.    

(iii) Declararse INHIBIDA para decidir sobre la constitucionalidad   de la expresión “a través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento”   del primer inciso del artículo 66 de la ley 1448 de 2011.    

Octavo.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia   C-280 de 2013 en lo relacionado con el segundo inciso del artículo 66 de la ley   1448 de 2011.    

Noveno.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia   C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 67 de la ley 1448 de 2011.    

Décimo.- Declararse INHIBIDA para decidir sobre el   cargo dirigido contra la expresión “de restitución” del artículo 123 de   la ley 1448 de 2011.    

Décimo Primero.- ESTARSE A LO RESUELTO en la   sentencia C-280 de 2013 en lo relacionado con el artículo 125 de la ley 1448 de   2011.    

Décimo Segundo.- En relación con el parágrafo   tercero del artículo 132 de la ley 1448 de 2011:    

(i)   Declararse INHIBIDA para emitir un pronunciamiento sobre la expresión “por   núcleo familiar”, contenida en el inciso primero del parágrafo tercero del   artículo 132 de la ley 1448 de 2011.    

(ii)   Declarar EXEQUIBLE las expresiones “y a través de uno de los siguientes   mecanismos, en los montos que para el efecto defina el Gobierno Nacional: I.   Subsidio integral de tierras; II. Permuta de predios; III. Adquisición y   adjudicación de tierras;  IV. Adjudicación y titulación de baldíos para   población desplazada; V. Subsidio de Vivienda de Interés Social Rural, en la   modalidad de mejoramiento de vivienda, construcción de vivienda y saneamiento   básico, o VI. Subsidio de Vivienda de Interés Social Urbano en las modalidades   de adquisición, mejoramiento o construcción de vivienda nueva”, contenidas   en el parágrafo 3º del artículo 132 de la ley 1448 de 2011, en el entendido que   tales mecanismos son adicionales al monto de indemnización administrativa que   debe pagarse en dinero.      

(iii)   Declarar INEXEQUIBLE las expresiones “La suma que sea adicional al monto que   para la población no desplazada se encuentra establecido en otras normas para   los mecanismos señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en   forma de indemnización” contenida en el inciso tercero del parágrafo 3º del   artículo 132 de la ley 1448 de 2011.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente. Cúmplase.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto   

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.    

Magistrado   

    

NILSON ELÍAS PINILLA PINILLA    

Magistrado                    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

                     

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

Con aclaración de voto      

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO  DEL   MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-462/13    

LEY DE ATENCION,   ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO INTERNO-Medidas de   contenido prestacional si pueden ser asimilables a una medida de reparación   (Salvamento parcial de voto)    

        

Referencia: Expediente           D-9362.    

Demanda de           inconstitucionalidad contra varias expresiones contenidas en los artículos           3, 51, 60, 61, 66, 67, 123, 125 y 132 de la Ley 1448 de 2011, “por la cual           se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las           víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones”.    

Actores: Franklin           Castañeda y otros.    

Magistrado           Ponente:           MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO.      

Salvo parcialmente mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-462 de   2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del diecisiete (17) de julio de dos   mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:    

1. Mi  discrepancia se plantea respecto del punto décimo segundo de la parte resolutiva   de la sentencia, en su aparte (iii). En este aparte se declara inexequible la   expresión: “La suma que sea adicional al monto que para la población no   desplazada se encuentra establecido en otras normas para los mecanismos   señalados en este parágrafo, se entenderá que es entregada en forma de   indemnización”, contenida en el inciso tercero del parágrafo 3 del artículo   132 de la Ley 1448 de 2011.    

2. Concuerdo en que las obligaciones del Estado en materia de reparación son   diferentes a las relativas a la ayuda humanitaria, a las medidas de asistencia   social o a los servicios sociales. No obstante, discrepo de la afirmación de que   las medidas de asistencia social o los servicios sociales, en tanto impliquen un   mayor contenido prestacional al que se otorga a las demás personas respecto de   quienes se adoptan o se prestan, según sea el caso, “no pueden de ninguna   manera ser asimilables a las medidas de reparación”.    

3. Mi  discrepancia no se funda en el estado de desigualdad o vulnerabilidad de los   desplazados, que justifica su atención prioritaria. Se funda en que al no ser   los desplazados, en tanto víctimas, las únicas personas en estado de desigualdad   o vulnerabilidad y, por tanto, destinatarios exclusivos de medidas de asistencia   social o servicios sociales, si las medidas o servicios dirigidas o prestados a   ellos tienen un contenido prestacional mayor al que se brinda a las demás   personas que también se encuentran en estado de desigualdad y vulnerabilidad, no   se pueda siquiera considerar que el plus, valga decir, el contenido prestacional   superior al normal y común en estos eventos, sea asimilable a una medida de   reparación.    

4. El Estado tiene el deber de adoptar medidas de asistencia social o servicios   sociales en beneficio de la población desplazada, pero no tiene el deber de   hacerlo con un mayor contenido prestacional al que tienen dichas medidas o   servicios en beneficio del resto de la población que se encuentra en estado de   desigualdad y vulnerabilidad.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO PARCIAL Y ACLARACIÓN DE VOTO     

DE LA MAGISTRADA MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

A LA SENTENCIA C-462/13    

RETORNOS Y   REUBICACIONES EN LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE VICTIMAS   DEL CONFLICTO ARMADO-Obligación   que se impone a las víctimas de desplazamiento forzado resulta desproporcionado   e irrazonable (Salvamento parcial de voto)    

En la sentencia C-280 de 2013 manifesté mi discrepancia con la decisión adoptada   respecto del condicionamiento del inciso segundo del artículo 66 de la ley 1448   de 2011, que ahora reitero, que impone a la persona víctima de desplazamiento   forzado la obligación de declarar ante el Ministerio Público los hechos que   evidencian la ausencia de condiciones de seguridad para permanecer en el lugar   elegido para su retorno o reubicación, en la medida en que tal condicionamiento   resulta desproporcionado e irrazonable.    

MEDIDAS EN   MATERIA DE EDUCACION EN LEY DE ATENCION, ASISTENCIA Y REPARACION INTEGRAL DE   VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO-Comprende estándar de protección del   derecho a la educación pública gratuita, que incluye exención de pago de   derechos académicos y servicios complementarios (Aclaración de voto)    

Referencia:   expediente D-9362    

Demanda contra   los artículos 3 (parcial), 51 (parcial), 60 (parcial), 61 (parcial), 66   (parcial), 67 (parcial), 123 (parcial), 125 y 132 (parcial) de la Ley 1448 de   2011.    

Magistrado   Ponente:    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala, formulo salvamento   parcial de voto respecto de la decisión adoptada en el numeral octavo de la   parte resolutiva de la sentencia, que determina estarse a lo resuelto en la   sentencia C-280 de 2013 en relación con el cargo formulado contra el inciso 2º   del artículo 66 de la Ley 1448 de 2011.  Asimismo, aclaro mi voto frente a   algunos de los fundamentos expuestos para respaldar la decisión adoptada en   relación con el cargo formulado contra el artículo 51 de la citada ley.    

En la sentencia C-280 de 2013[26]  se declaró la exequibilidad condicionada del inciso segundo del artículo 66 de   la Ley 1448 de 2011,   en el sentido de que lo allí establecido no afectará el goce de los derechos   reconocidos por la ley a las personas víctimas de desplazamiento forzado, entre   ellos, la posibilidad de ser nuevamente reubicadas en un sitio seguro[27].  En   aquella ocasión manifesté mi discrepancia con esta decisión, por considerar que  tal   condicionamiento no subsana la desproporción y falta de razonabilidad de la   obligación que se impone a la persona víctima de desplazamiento forzado de   declarar ante el Ministerio Público los hechos que evidencian la ausencia de las   condiciones de seguridad para permanecer en el lugar elegido para su retorno o   reubicación, que pueden generar un nuevo desplazamiento y que puede agravar la   situación de amenaza y peligro para esa persona. Discrepancia que ahora reitero   en relación con la decisión adoptada en el resolutivo octavo de esta   providencia, que ordena estarse a lo resuelto en la sentencia C-280 de 2013 en   relación con el cargo formulado contra el inciso 2º del artículo 66 de la Ley   1448 de 2011.    

Asimismo, aclaro mi voto en relación con el resolutivo segundo de la sentencia,   relativo al cargo formulado contra el artículo 51 (parcial), en el que se   condiciona la exención a las víctimas del pago de costos educativos en   establecimientos oficiales a que aquellas no tengan recursos para sufragarlos.   En esta ocasión  la Sala decidió estarse a lo resuelto en la sentencia   C-280 de 2013[28],   donde se declaro EXEQUIBLE la expresión “y cuando estas no cuenten con los   recursos para su pago” contenida en el art. 51 de la Ley 1448 de 2011 y   declarar EXEQUIBLE la expresión “siempre”, contenida en el mismo inciso.    En los considerandos de la presente sentencia se reconoce que el estándar actual   de protección del derecho a la educación pública gratuita va incluso mas allá de   las exigencias mínimas previstas en el artículo 67 constitucional pues, de   acuerdo a lo establecido en el Decreto 4087 de 2011,  ésta comprende un año   de prescolar y nueve años de educación básica (art. 1º) e incluye no sólo la   exención del pago de derechos académicos sino también de servicios   complementarios (art. 2º).    

En estos términos acompaño la decisión adoptada por la Sala respecto de este   artículo.  Sin embargo, considero necesario precisar que una norma   especial, como la establecida en el artículo 51 de la Ley de Víctimas, en ningún   caso puede ser interpretada en el sentido de llegar a desconocer el estándar   actual de protección del derecho a la educación pública gratuita y los avances   que en el futuro puedan llegar a ser establecidos.    

Fecha ut supra,    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1] El Departamento Nacional de   Planeación no se ocupa de efectuar un análisis separado de cada uno de los   cargos. En la conclusión de su escrito señala (i) que los cargos planteados por   los demandantes carecen del requisito mínimo de certeza frente a la vulneración   de la Carta Política, toda vez que no se dirigen en concreto contra la ley sino   contra una hipotética aplicación o interpretación de la misma y (ii) que a   partir de las cuatro decisiones adoptadas por la corte Constitucional sobre esta   materia ya se encuentra consagrada una posición frente a las normas demandadas,   que si bien no constituyen cosa juzgada frente a los cargos presentados (…) sí   constituyen unos principios orientadores para la adopción de decisiones   judiciales (…).  Es también pertinente señalar que la intervención del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a pesar de extensas consideraciones   no ofrece, respecto de varios de los cargos planteados, una argumentación   específica al respecto. Cuando ello ocurra la Corte se abstendrá de hacer   cualquier referencia en los antecedentes de esta providencia.    

[2] En el texto de la demanda se hace   una citación amplia de las principales decisiones en esta materia.    

[3] La intervención del Ministerio   del Interior sigue, en este punto, idéntica orientación a la planteada por el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[4] En la página 4 de la demanda se   señala: “Es importante advertir que la construcción de la presente demanda   responde a un ejercicio colectivo en el que han participado de manera activa   diferentes organizaciones de DDHH y de Víctimas, entre las que se encuentra   ASOCAR, organización de población desplazada que presentó una versión aún sin   finalizar del texto de la presente demanda el 18 de septiembre del año en curso   a través del Sr. Álvaro Huertas Molina (…)”.    

[5] Pueden confrontarse en ese   sentido las sentencia C-153 de 2002 y C-1034 de 2003.     

[6] Así por ejemplo lo ha indicado,   entre otras, la sentencia C-600 de 2010.    

[7] Entre muchas otras providencias   en esa dirección se encuentran la C-798 de 2003, la C-1034 de 2003, la C-244 de   2006 y la C-716 de 2008.    

[8] Así por ejemplo se encuentran las   sentencias C-774 de 2001, C-259 de 2008 y C-712 de 2012.    

[9] En la sentencia C-433 de 2009 la   Corte explicó que cuando se acusa una disposición declarada constitucional de   forma condicionada “el nuevo   examen de constitucionalidad no recae sobre el texto legal tal como estaba   inicialmente redactado sino sobre la norma que resulta a partir del fallo de   constitucionalidad”.    

[10] Aludiendo a la distinción entre   enunciado normativo y norma la sentencia C-1046 de 2001 explicó: “Sin embargo, lo cierto es que es posible   distinguir entre, de una parte, los enunciados normativos o las disposiciones,   esto es, los textos legales y, de otra parte, los contenidos normativos, o   proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la   interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto o la   disposición es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las   normas, los contenidos materiales o las proposiciones normativas son el   resultado de las misma “    

[11] En ese sentido puede confrontarse   la sentencia C-600 de 2010. Según la Corte señalo en la sentencia C-774 de 2001   “[d]e ella surge una restricción   negativa consistente en la imposibilidad de que el juez constitucional vuelva a   conocer y decidir sobre lo resuelto.”    

[12] Esta consideración, según lo   señala la sentencia C-038 de 2006, explica conceptualmente la posibilidad de   adoptar sentencias de constitucionalidad condicionada.    

[13] La Corte ha tenido oportunidad de   destacar que es irrelevante para determinar si existe cosa juzgada o relativa el   hecho de que la decisión previa hubiese declarado la constitucionalidad   condicionada de un enunciado normativo. En esa dirección se encuentran, por   ejemplo, el auto 282 de 2001 y la sentencia C-211 de 2003.    

[14]  Respecto del cargo   formulado en esta oportunidad contra el artículo 51, la demanda solicitó la   inexequibilidad de la palabra “siempre”, que antecede a la declarada   exequible en esa oportunidad. Dicho vocablo, a juicio de la Corte, constituye un   giro lingüístico directamente articulado con “y cuando estas no cuenten con   los recursos para su pago” que no altera en nada su significado. En efecto,   la expresión “siempre y cuando” es equivalente a “con tal de que”   y por ello la palabra “siempre” no tiene un significado deóntico o   jurídico independiente al de aquel encontrado exequible en la sentencia C-280 de   2013. Para la Corte, en este tipo de casos, razones asociadas a la seguridad   jurídica y a la   prevalencia del derecho sustancial, justifican   aplicar el precedente que se deriva de la sentencia anterior -en este caso la   C-280 de 2013-. Por ello este Tribunal declarará la exequibilidad del vocablo “siempre”.    

[15] Comunicado de Prensa No. 19 de   2013    

[16] Comunicado de Prensa No. 19 de   2013    

[17]  Comunicado de Prensa No. 19   de 2013.    

[18] Sobre tal carácter se encuentra, por ejemplo, la   sentencia C 487 de 2002 en la que esta Corporación señaló: Cabe señalar al   respecto que es deber de la Corte, al igual que de todo juez, utilizar todos sus   poderes a fin de evitar, hasta donde sea posible, los fallos inhibitorios, ya   que la finalidad de los procedimientos es que prevalezca el derecho sustancial   (CP art. 228 y C. de P. C arts 37 ord. 4º y 401).”    

[19] En esa dirección se encuentra la   sentencia C-901 de 2011.    

[20] Así por ejemplo la sentencia   C-180 de 1995.    

[22]Sobre el particular puede   examinarse la sentencia C-049 de 2012.    

[23] Sentencias C-400 de 2011 y C-395   de 2011.    

[24] Así por ejemplo, el auto 006 de   2010,    

[25] En esa misma dirección la   Defensoría del Pueblo sostuvo en su intervención   que el plazo que ellas mencionan tiene carácter esencialmente relativo,   consideran la eventualidad en que circunstancias de diverso orden pudieran haber   impedido rendir la declaración dentro del plazo de dos años y mencionan   explícitamente el hecho de la fuerza mayor como hito justificativo de su   presentación extemporánea.    

[26] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle   Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[27] El texto de los incisos demandados del artículo 66 es   el siguiente:     

“ARTÍCULO 66. RETORNOS Y REUBICACIONES. Con   el propósito de garantizar la atención integral a las personas víctimas de   desplazamiento forzado que deciden voluntariamente retornar o reubicarse, bajo   condiciones de seguridad favorables, estas procurarán permanecer en el sitio que   hayan elegido para que el Estado garantice el goce efectivo de los derechos, a   través del diseño de esquemas especiales de acompañamiento.    

Cuando no existan las condiciones de seguridad para permanecer en el   lugar elegido, las víctimas deberán acercarse al Ministerio Público y declarar   los hechos que generen o puedan generar su desplazamiento (…)”.    

[28] MP. Nilson Pinilla Pinilla, SV. María Victoria Calle   Correa, AV. Luis Ernesto Vargas Silva, AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez.