C-470-13

           C-470-13             

Sentencia C-470/13     

REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS ARTICULOS 360 Y 361 DE LA   CONSTITUCION POLITICA-Cosa   juzgada constitucional/REFORMA AL REGIMEN DE REGALIAS REGULADO EN LOS   ARTICULOS 360 Y 361 DE LA CONSTITUCION POLITICA-Inhibición para proferir   fallo de fondo en relación con el Acto Legislativo 5 de 2011 por los demás   cargos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Caducidad    

COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Actos reformatorios de la Constitución    

JUICIO   DE SUSTITUCION-Metodología    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

COSA   JUZGADA CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia constitucional    

DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE SEPARACION DE PODERES-Carencia de   certeza para ser resuelto    

ESTABLECIMIENTO DE UN REGIMEN PRESUPUESTAL QUE REEMPLAZA EL CONCEBIDO POR EL   CONSTITUYENTE DE 1991-Plantea   en realidad un control material de la reforma constitucional para el cual la   Corte carece de competencia    

Referencia: expediente D-9206.    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011    

Demandantes: Oscar Mauricio Holguín Cruz y otro.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Bogotá D.C. veintitrés (23) de julio de   (2013).    

La   Sala Plena  de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y   de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Oscar   Mauricio Cruz Holguín y Alexis Ferley Bohórquez interpusieron acción pública de   inconstitucionalidad contra el Acto Legislativo 5 de 2011 “Por el cual se   constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361   de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de   Regalías y Compensaciones”.    

II. NORMA DEMANDADA    

La norma demandada, publicada en el Diario Oficial   48.134 del 18 de julio de 2011, es del siguiente tenor literal:    

ACTO LEGISLATIVO 5 DE 2011    

(Julio 18)    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los   artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones   sobre el Régimen de Regalías y Compensaciones.    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o.  El artículo 360 de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 360. La   explotación de un recurso natural no renovable causará, a favor del Estado, una   contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro   derecho o compensación que se pacte. La ley determinará las condiciones para la   explotación de los recursos naturales no renovables.    

Mediante otra ley, a iniciativa   del Gobierno, la ley determinará la distribución, objetivos, fines,   administración, ejecución, control, el uso eficiente y la destinación de los   ingresos provenientes de la explotación de los recursos naturales no renovables   precisando las condiciones de participación de sus beneficiarios. Este conjunto   de ingresos, asignaciones, órganos, procedimientos y regulaciones constituye el   Sistema General de Regalías.    

ARTÍCULO 2o.  El artículo 361  de la Constitución Política quedará así:    

Artículo 361. Los   ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al financiamiento de   proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de las entidades   territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para inversiones físicas en   educación, para inversiones en ciencia, tecnología e innovación; para la   generación de ahorro público; para la fiscalización de la exploración y   explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía geológica del   subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía buscando   mejorar las condiciones sociales de la población.    

Los departamentos, municipios y   distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no   renovables, así como los municipios y distritos con puertos marítimos y   fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los   mismos, tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones, así como   a ejecutar directamente estos recursos.    

Para efectos de cumplir con los   objetivos y fines del Sistema General de Regalías, créanse los Fondos de   Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación   Regional; y de Ahorro y Estabilización.    

Los ingresos del Sistema General   de Regalías se distribuirán así: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo   de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y   hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización. Los recursos restantes se   distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas   de que trata el inciso 2o del presente artículo, y un 80% para los Fondos de   Compensación Regional, y de Desarrollo Regional. Del total de los recursos   destinados a estos dos últimos Fondos, se destinará un porcentaje equivalente al   60% para el Fondo de Compensación Regional y un 40% para el Fondo de Desarrollo   Regional.    

De los ingresos del Sistema   General de Regalías, se destinará un porcentaje del 2% para fiscalización de la   exploración y explotación de los yacimientos, y el conocimiento y cartografía   geológica del subsuelo. Este porcentaje se descontará en forma proporcional del   total de los ingresos del Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso   anterior. Las funciones aquí establecidas serán realizadas por el Ministerio de   Minas y Energía o por la entidad a quien éste delegue.    

La suma de los recursos   correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del   presente artículo, y de los recursos del Fondo de Desarrollo Regional y del   Fondo de Compensación Regional, crecerán anualmente a una tasa equivalente a la   mitad de la tasa de crecimiento total de los ingresos del Sistema General de   Regalías. La ley que regulará el sistema definirá un mecanismo para mitigar la   disminución de los mencionados recursos, que se presente como consecuencia de   una reducción drástica en los ingresos del Sistema General de Regalías.    

La diferencia entre el total de   los ingresos del Sistema General de Regalías y los recursos destinados al ahorro   pensional territorial, al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, al Fondo de   Desarrollo Regional, al Fondo de Compensación Regional, así como a los que se   refiere el inciso 2o del presente artículo se destinará al Fondo de Ahorro y   Estabilización.    

Los recursos del Fondo de   Compensación Regional se destinarán a la financiación de proyectos de impacto   regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más pobres del   país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI),   población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas y de   periferia. La duración del Fondo de Compensación Regional será de treinta (30)   años, contados a partir de la entrada en vigencia de la ley a la que se refiere   el inciso 2o del artículo anterior. Transcurrido este período, estos recursos se   destinarán al Fondo de Desarrollo Regional.    

Los recursos del Fondo de Ahorro   y Estabilización, así como sus rendimientos, serán administrados por el Banco de   la República en los términos que establezca el Gobierno Nacional. En los   períodos de desahorro, la distribución de estos recursos entre los demás   componentes del Sistema se regirá por los criterios que defina la ley a la que   se refiere el inciso 2o del artículo anterior.    

En caso de que los recursos   destinados anualmente al Fondo de Ahorro y Estabilización excedan del treinta   por ciento (30%) de los ingresos anuales del Sistema General de Regalías, tal   excedente se distribuirá entre los demás componentes del Sistema, conforme a los   términos y condiciones que defina la ley a la que se refiere el inciso 2o del   artículo anterior.    

PARÁGRAFO 1o. Los recursos del   Sistema General de Regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación,   ni del Sistema General de Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá   su propio sistema presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley   a que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso   de la República expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de   Regalías.    

PARÁGRAFO 2o. La ejecución de   los recursos correspondientes a las asignaciones directas de que trata el inciso   2o del presente artículo, así como de los recursos de los Fondos de Ciencia,   Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional, y de Compensación Regional, se   hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de   desarrollo de las entidades territoriales.    

Los proyectos prioritarios que   se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos colegiados de   administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la ley que   regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos a los   que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados de   administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus   delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de   alcaldes. La ley que regule el Sistema General de Regalías podrá crear comités   de carácter consultivo para los órganos colegiados de administración y decisión,   con participación de la sociedad civil. En cuanto a los municipios y/o distritos   a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados   de administración y decisión estarán conformados por un delegado del Gobierno   Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde.    

Los programas y/o proyectos en   ciencia tecnología e innovación de los departamentos, municipios y distritos que   se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación,   se definirán por un órgano colegiado de administración y decisión, en el cual   tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus   delegados, un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1)   representante del Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública   de ciencia y tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría   Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional   a que se refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4)   representantes de las universidades públicas y dos (2) representantes de   universidades privadas. Así mismo, los recursos de este Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, se distribuirán en la misma proporción en que se   distribuyan a los departamentos, los recursos de los Fondos de Compensación   Regional y de Desarrollo Regional. En ningún caso los recursos de este fondo   podrán financiar gasto corriente.    

Los proyectos de impacto   regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán con los   recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se definirán a   través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados de   administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus   delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los   gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de alcaldes.    

La ley que regule el Sistema   General de Regalías, podrá crear comités de carácter consultivo para los órganos   colegiados de administración y decisión con participación de la sociedad civil.    

En todo caso, la representación   de las entidades territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en   relación con la del Gobierno Nacional.    

PARÁGRAFO 3o. Créase el Sistema   de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, cuyo objeto   será velar por el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de   Regalías, fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen   Gobierno.    

La ley a la que se refiere el   inciso 2o del artículo anterior, definirá su funcionamiento y el procedimiento   para la imposición de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el   inadecuado uso de los recursos del Sistema General de Regalías. Dentro de estas   medidas podrán aplicarse a los Departamentos, Municipios y/o Distritos y demás   ejecutores la suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de   recursos.    

La ley a la que se refiere el   inciso 2o del artículo anterior definirá, igualmente, el porcentaje anual de los   recursos de Sistema General de Regalías destinado a su funcionamiento y al del   Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías. Este   porcentaje se descontará en forma proporcional del total de los ingresos del   Sistema General de Regalías distribuidos en el inciso cuarto del presente   artículo.    

PARÁGRAFO 1o. TRANSITORIO.   Suprímase el Fondo Nacional de Regalías a partir de la fecha que determine la   ley a la que se refiere el inciso 2o del artículo anterior. El Gobierno Nacional   designará al liquidador y definirá el procedimiento y el plazo para la   liquidación. Los recursos no comprometidos que posea el Fondo Nacional de   Regalías a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, se destinarán   prioritariamente a la reconstrucción de la infraestructura vial del país y a la   recuperación ambiental de las zonas afectadas por la emergencia invernal de   2010-2011.    

PARÁGRAFO 2o. TRANSITORIO.   Respecto de los recursos que se destinarán a las asignaciones directas de que   trata el inciso 2o del presente artículo y a los Fondos de Compensación   Regional, y de Desarrollo Regional, su distribución durante los tres primeros   años será así: durante el primer año corresponderá a un porcentaje equivalente   al 50% para las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente   artículo y un 50% para los fondos enunciados en este parágrafo; de la misma   forma, durante el segundo año se destinará un porcentaje equivalente al 35% y al   65% respectivamente; y durante el tercer año se destinará un porcentaje   equivalente al 25% y el 75%, respectivamente.    

En el evento en que durante el   período comprendido entre los años 2012 y 2014, las asignaciones directas de que   trata el inciso 2o del presente artículo, sean inferiores al 50% del promedio   anual, en pesos constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos   descuentos de ley entre los años 2007 y 2010; y durante el período comprendido   entre los años 2015 y 2020, sean inferiores al 40% del promedio anual, en pesos   constantes de 2010, de las asignaciones directas causadas menos descuentos de   ley entre los años 2007 y 2010; el departamento, municipio o distrito, podrá   utilizar los recursos de la asignación del departamento respectivo en el Fondo   de Desarrollo Regional, hasta alcanzar dicho porcentaje o hasta agotar los   recursos del departamento en el mencionado Fondo, lo que ocurra primero.    

PARÁGRAFO 3o. TRANSITORIO. En el   primer año de operación del Sistema General de Regalías, se destinará un   veinticinco por ciento (25%) de sus recursos al Fondo de Ahorro y   Estabilización.    

Durante el período 2012-2014,   una quinta parte de los recursos anuales del Fondo de Ahorro y Estabilización se   destinará a las asignaciones directas de que trata el inciso 2o del presente   artículo.    

PARÁGRAFO 4o. TRANSITORIO. El   Gobierno Nacional contará con un término de tres (3) meses contados a partir de   la fecha de promulgación del presente acto legislativo, para radicar ante el   Congreso de la República el proyecto de ley a la que se refiere el inciso 2o del   artículo anterior, que ajuste el régimen de regalías al nuevo marco   constitucional.    

Una vez radicado el proyecto de   ley a que se refiere el inciso anterior, el Congreso de la República contará con   un término que no podrá exceder de nueve (9) meses para su aprobación. Si   vencido este término no se ha expedido la ley por parte del Congreso, se faculta   por un (1) mes al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de   ley para regular la materia.    

PARÁGRAFO 5o. TRANSITORIO. El   Sistema General de regalías regirá a partir de 1º  de enero de 2012. Si   para esta fecha no ha entrado en vigencia la ley de que trata el inciso 2o del   artículo anterior, el Gobierno Nacional garantizará la operación del Sistema   mediante decretos transitorios con fuerza de ley, que expedirá a más tardar el   31 de diciembre de 2011.    

PARÁGRAFO 6o. TRANSITORIO. Para   asegurar la ejecución de los recursos en la vigencia 2012, el Gobierno Nacional   expedirá el presupuesto del Sistema General de Regalías para la citada vigencia   fiscal, mediante un decreto con fuerza de ley.    

ARTÍCULO 3o. VIGENCIA Y   DEROGATORIAS. El presente acto legislativo rige a partir de la fecha de su   promulgación.”    

III. LA DEMANDA    

Los demandantes señalan que en la expedición del Acto   Legislativo 5 de 2011 el Congreso de la República incurrió en vicios por falta   de competencia, porque excedió de manera ostensible los límites establecidos a   los actos reformatorios de la Constitución de carácter derivado. Los aspectos en   los que el legislador habría excedido su competencia de reforma constitucional   por sustitución de la Constitución, con base en lo manifestado por los   accionantes son los siguientes:    

3.1. Alteración del modelo de Estado previsto en   la Constitución Política de 1991, en relación con la descentralización   administrativa y la autonomía de las entidades territoriales    

Exponen que de conformidad con los artículos 3º y 210, así   como el título XI, en particular los contenidos normativos incluidos en los   artículos 287, 288, 297, 307, 311, 353 y 356 de la Constitución Política   permiten concluir que la intención del constituyente primario fue, de una parte,   fortalecer las entidades territoriales y de otra, posibilitar la creación de   regiones y provincias, con el fin de generar mayor desarrollo. Propósito éste   que, según la demanda, se ve reforzado por la disposición de su participación   directa en el sistema general de participaciones y regalías.    

A este respecto, cuestionan especialmente el contenido   normativo del inciso segundo del parágrafo 2º del artículo 2º del Acto   Legislativo modificatorio del artículo 361 superior, que dispone cuáles serán   los proyectos prioritarios a financiar con estos recursos ahora distribuidos por   órganos colegiados de administración y decisión, pues “(s)i un eje central de la   descentralización administrativa es precisamente la autonomía para la toma de   decisiones frente al manejo de los recursos  (no sin vigilancia y control)   dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos   desnaturalizan a todo dar (sic) tal principio constitucional”.    

Consideran sustitutorio de la Constitución lo que perciben   como un cambio en la destinación de los recursos cuya titularidad era de las   entidades territoriales productoras, ahora destinados a la reconstrucción vial   del país y a la recuperación ambiental en zonas afectadas por la emergencia   invernal 2010-2011: “vía parágrafo transitorio, se sigue  vulnerando el   total del articulado constitucional, máxime cuando existen derechos   jurídicamente reconocidos en favor de las entidades territoriales…”, por cuanto   “(…) la misma Constitución prevé mecanismos para atender las circunstancias   previstas en este transitorio como lo es el estado de emergencia económico (sic)   y social (que valga aclarar, fue igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal   manera que es inaceptable, desde todo punto de vista de un análisis   constitucional serio la mal llamada reforma que se demanda”.    

3.2. La habilitación al Gobierno para la iniciativa   legislativa en la expedición de una ley que regule el sistema general de   regalías, con desconocimiento del principio de separación de poderes    

A juicio de los accionantes, el Gobierno puede tener   iniciativa legislativa para ordenar los gastos en los diferentes niveles y   autorizar las respectivas transferencias, en concordancia con los artículos 154   y 359 superiores, pero no para establecer fines, objetivos ni formas de   administración  como lo hace  la reforma demandada.    

Señalan que el Acto Legislativo 05 de 2011 sustituye la   Constitución de 1991  porque rompe el equilibrio prescrito, al otorgar un   excesivo poder al ejecutivo, que en sus palabras “genera un desbalance   total en el ordenamiento constitucional, ya que aparte de transgredir el   principio de descentralización administrativa y autonomía de las entidades   territoriales desarrollado en el literal a) de la presente demanda, igualmente,   le coloca en una situación omnímoda de poder en cuanto al manejo de los recursos   que por concepto de regalías perciba el Estado Colombiano, ya que se reserva el   poder de direccionar, a discreción el gasto público en todos los aspectos,   establece las condiciones de su ejecución, los órganos (que serán del mismo   gobierno) de control y fiscalización de los recursos etc., generando un   desbalance total en la materia, que se encontraba más equilibrado en la versión   inicial de la constitución de 1991. Adicionalmente, es inaceptable en una   sociedad abierta, plural y democrática una concentración tal de poder en cabeza   de una sola rama del poder público, en detrimento de las demás y de los mismos   órganos de control. Así pues, se cambia claramente la estructura el Estado   Colombiano vía reforma.”(Sic).    

3.3. Reemplazo del régimen económico y de hacienda   pública previsto en los capítulos II y IV del título XII de la Constitución, por   cuanto establece un sistema presupuestal abiertamente contrario al plasmado en   el Texto Superior    

Los ciudadanos demandantes indican que el parágrafo 1º del   artículo 2º del Acto legislativo 05 de 2011, reformatorio del artículo 361 de la   Constitución establece que: (i) los recursos del Sistema General de Regalías no   harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del sistema general de   participaciones; (ii) el Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema   presupuestal; y (iii) el Congreso de la República expedirá bianualmente el   presupuesto del Sistema General de Regalías.    

Opinan, en relación con dichos contenidos normativos    que  excluir el sistema de regalías del Presupuesto General de la Nación   resulta incompatible con el modelo diseñado en la Carta Fundamental como quiera   que las regalías son una contribución y “no hay motivo alguno por el cual   pretender un tratamiento diferencial que no previó el constituyente primario   para generar un sistema presupuestal paralelo.”    

Concluyen, en cuanto a este aspecto, que no es pertinente   adoptar un sistema presupuestal diferenciado, porque vulnera lo dispuesto en los   artículos 345 y siguientes de la Constitución Política, en aspectos como la   anualidad  y  la unidad del presupuesto. Así mismo las reglas de la   ley orgánica de presupuesto  como lo indica el artículo 352 de la   Constitución; también las disposiciones del título III Constitucional que   contienen principios y reglas presupuestales.    

3.4. Otras afirmaciones    

A parte de lo anterior, la demanda   presentada contiene un acápite que denominaron los demandantes otras   consideraciones en el cual expresan:    

“Como aspecto final, someto a   consideración de tan Honorable Tribunal, se tenga en cuenta que igualmente, se   presentan deficiencias en la producción del acto legislativo acusado, toda vez   que dada su redacción precaria, no permite integrarlo de manera armónica,   sistemática y coherente con el texto completo de la Constitución Política.   Adicionalmente a ello, ha de tenerse en cuenta que como quiera que poseemos   constitución escrita, las modificaciones que a ella se realicen debe (Sic)   igualmente escritas y expresas como lo ha sostenido la jurisprudencia de dicha   Corporación, así las cosas, al no derogar el acto legislativo el artículo 307,   en el cual se señala que las regiones participarán en los ingresos del Fondo   Nacional de Regalías, ha de entenderse que dicho fondo debe  permanecer   vigente y por tanto, el parágrafo transitorio que ordena suprimir este Fondo,   está llamado a ser inviable, desde el punto de vista Constitucional. Por todo   ello, se considera por parte de los actores, debe declararse inexequible en su   totalidad el acto acusado, esperando encontrar eco en tan loable Corporación”   (Sic).    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. El apoderado del Ministerio de Hacienda en la   contestación de la demanda propone ineptitud de la demanda, con base en que la   competencia de la Corte Constitucional para el examen de los actos reformatorios   de la constitución es limitada. Por este motivo,  la carga argumentativa   que le corresponde al actor es más exigente para demostrar la trascendencia de   la reforma y la sustitución de la Constitución. Afirma, que los argumentos   expuestos por los accionantes no permiten acreditarla.    

Solicitó, conforme a la falta de fundamentación de los   cargos que la Corte se inhiba pero, adicionalmente, hace estas precisiones:    

4.1.1. Descentralización y autonomía de las   entidades territoriales.    

Aduce que la autonomía de las entidades territoriales está   ligada al concepto de descentralización, el cual permite la transferencia de   competencias desde el nivel central hacia otros organismos y, si bien, cuentan   con autonomía para ejercer sus funciones no significa su total ajenidad al   concepto de  República unitaria.    

4.1.2. Los actos reformatorios de la Constitución y   la titularidad de los recursos de regalías.    

Manifiesta que el Congreso de la República en ejercicio de   la facultad constituyente puede instaurar un nuevo sistema de regalías, habida   cuenta que en la Constitución no existen cláusulas pétreas que impidan la   modificación de sus artículos, de conformidad con el artículo 374 , argumento   expuesto por la sentencia C-1040 de 2005. Además, agregó:    

“El acto legislativo 5 de 2011 definió la destinación y   distribución de los recursos que integran el Sistema General de Regalías, esto   es la totalidad de regalías que percibe el  Estado por concepto de la   explotación de recursos naturales no renovables, medida que no reduce ni elimina   el régimen  de descentralización  o la autonomía con la que cuentan   las entidades territoriales, toda vez que por tener estas tan solo un derecho de   participación sobre estos recursos, no pueden ejercer a plenitud los derechos   que le otorga la Carta en su artículo 287.”    

4.1.3. El Sistema Presupuestal del Sistema General   de Regalías.    

Expresó que lo regulado por los artículos 360 y 361 de la   Constitución Política, modificados por el Acto Legislativo 05 de 2011 en    materia presupuestal debe ser interpretado de forma sistemática con la   Constitución y no de una manera aislada. Critica las afirmaciones de los actores   en la demanda porque parten de un supuesto equivocado en el entendido de que las   regalías no son ni una contribución ni un impuesto, su presupuesto se rige por   el principio de la plurianualidad  y las normas que lo regulan son   orgánicas atendiendo a lo dispuesto por los artículos 151 y 352 C.P., tal como   lo prevé el artículo 60 de la ley 1530 de 2012. Solicita declarar la   exequibilidad del Acto Legislativo 05 de 2011, en cuanto el sistema presupuestal   del Sistema General de Regalías no remplaza el régimen económico y de hacienda   pública previsto en los capítulos III y IV del Titulo XII de la Constitución   Política.    

4.2. La Federación Colombiana de Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios precisó:    

4.2.1. La Corte Constitucional es competente para   revisar la demanda porque el actor solicitó examinar la incompetencia del   Congreso de la República al expedir un Acto Legislativo cuyo fin no era una   reforma, sino la sustitución de la Constitución en lo atinente al régimen de   regalías previsto por el constituyente de 1991.    

4.2.2. El régimen de regalías establecido por el   Acto Legislativo 5 de 2011 es integralmente distinto al previsto por la   Constitución de 1991 en su versión original, porque permitía la participación de   las entidades territoriales en las regalías en un modelo de Estado   descentralizado y con autonomía de sus entidades territoriales reconociéndoles   la posibilidad de gobernarse por autoridades propias, ejercer sus competencias y   administrar los recursos para el cumplimiento de sus funciones.    

Con estos argumentos la Federación Colombiana de   Municipios solicita declarar inexequibles los artículos demandados del Acto   Legislativo 05 de 2011.    

4.3. El apoderado del Departamento Nacional de   Planeación    

Expuso que el fundamento de la reforma impulsada por el   acto legislativo objeto de demanda es la equidad y la prosperidad general, así   como la lucha contra el desfalco del erario.    

En cuanto a lo expresado por los actores en su escrito de   demanda expresó: “Revisados estos elementos, se observa que los reproches   de los accionantes obedecen a una lectura parcial del Acto Legislativo,   derivando del mismo un alcance que no tiene. Es decantado por el Alto Tribunal   que la apreciación subjetiva de un demandante en cuanto al alcance de una norma,   con el fin de acomodar un cargo, no constituye un criterio para declarar la   inconstitucionalidad de la misma. La forma de caricaturizar una norma con el   propósito de atacarla suele ser contraproducente.”    

Frente al juicio de sustitución y el principio   democrático, pone de presente el respeto a los elementos deliberativos,   representativos y participativos de lo que denominó “impactos cualitativos”  relacionados con la inversión de recursos del Sistema General de Regalías.    

Concluyó manifestando que los actores formulan cargos en   relación con la norma, los cuales hacen referencia a un juicio de legalidad. Por   este motivo  el Acto Legislativo  05 de 2011 es exequible y solicita   que se esté a lo resuelto en la jurisprudencia C-010 de 2013 en el expediente   D-9148.    

4.4. Intervención del ciudadano Jairo Castillo Camargo    

Hizo énfasis en los siguientes aspectos:    

4.4.1. Control de constitucionalidad objeto de la   demanda.    

Sostiene que el control de inconstitucionalidad está   previsto para los denominados vicios de procedimiento y la competencia del   constituyente derivado está limitada para este aspecto.    

4.4.2. Control de constitucionalidad solicitado.    

Argumenta que la descentralización de las entidades   territoriales y los artículos demandados del Acto Legislativo 05 de 2011 afectan   la posibilidad de que los mandatarios cumplan con sus programas con perjuicio   del denominado voto programático.    

4.4.3. Sustitución de los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales  por la   injerencia exagerada del Estado Central.    

Advierte que el cambio en la administración y disposición   de las regalías vulnera los principios de autonomía y descentralización debido a   la intervención del Gobierno Central.    

4.5. Intervención del ciudadano José Gregorio Hernández   Galindo    

Alude que el Congreso de la República al proferir el Acto   Legislativo No 5 de 2011, en los artículos demandados y por las consideraciones   expresadas por los demandantes es contrario a la Constitución Política y la   sustituye, por cuanto sólo está facultado para introducir enmiendas manteniendo   su estructura básica.    

En su criterio, si bien la Constitución no contempla   cláusulas pétreas es posible distinguir dos tipos de normas: a) Las que   conforman la estructura básica o esencial de la Constitución, que le dan   identidad y si se remplaza la transforma. Sería el caso de suprimir,   verbigracia, el principio democrático, el Estado Social de Derecho y, para el   caso concreto, la autonomía territorial y el concepto descentralista de Estado   b) Las demás que pueden ser ajustadas con libertad por el congreso, por una   asamblea constituyente o por el pueblo mediante referendo en cumplimiento de lo   previsto por los artículos 375,376, y 378 de la Constitución Política.     

Para el interviniente la norma transforma el modelo de   Estado previsto en la Constitución de 1991. En este sentido, impide la   participación de los  departamentos y municipios en las regalías y traslada   al centro la toma de decisiones que la Constitución radicó en las entidades   territoriales y sus órganos representativos, quebrantando la autonomía   territorial. Concluyó reiterando lo solicitado por los demandantes: La   declaratoria de inexequibilidad  de la totalidad del acto legislativo   objeto de demanda.    

4.6. Intervención de la ciudadana Yudy Astrid Rojas   Meza    

Manifiesta que el Acto Legislativo objeto de la demanda   alteró el modelo de Estado previsto en la Constitución, frente a la   descentralización y autonomía de las entidades generando la sustitución del   modelo constitucional instituido por el constituyente primario.    

En su opinión, el Acto Legislativo demandado vulnera la   autonomía de las entidades territoriales y la asignación de los recursos que   pasan a tener una dependencia central en detrimento de las necesidades   particulares y regionales.    

4.7. Intervención del Alcalde del Municipio de Yopal   Casanare    

Solicita la inexequibilidad del Acto Legislativo conforme   a los siguientes aspectos:    

Sostiene que  desconoce  la autonomía   territorial, aspecto que involucra un grave desequilibrio a partir del bloque de   constitucionalidad y los tratados internacionales.    

Señala, en cuanto a la autonomía territorial, que el poder    del Gobierno Nacional y de la política impide la disposición de las regalías por   las regiones. También que los entes colegiados creados con el fin de disponer de   aquellas no representan la democracia directa o indirecta.    

Advierte que el dinero de las regalías se entregó a la   Nación lo cual afecta a los alcaldes, quienes están sometidos a la revocatoria   del mandato al no cumplir con su programa de gobierno-folios 258-265.    

4.8. Intervención de la Rectora de la Fundación   Universitaria Internacional del Trópico Americano    

Expresa que el  Acto Legislativo 5 de 2011 vulnera    el principio constitucional de autonomía territorial, propiciando que un pequeño   grupo de representantes del Gobierno nacional y de los entes territoriales   disponga de las regalías con desconocimiento de las necesidades locales.    

4.9. Intervención del apoderado del Departamento del   Meta    

Acoge los planteamientos expuestos en la demanda. Hizo   algunas apreciaciones en cuanto la Corte exige, a las demandas de   inconstitucionalidad, requisitos no previstos en el Decreto 2067 de 1991   desconociendo la informalidad de las acciones constitucionales- folios 271, 276.    

4.10. Intervención de la ciudadana Aura Delia Negrette   Sáenz    

Critica el modelo implementado a partir del Acto   Legislativo No 05 de 2011: “ Según el modelo creado por el A.L. 05/ 2011, no   importa qué tipo de proyecto o plan, o qué injerencia tenga a nivel territorial,   en esta decisión, que en teoría constitucional original correspondería   exclusivamente a esa entidad territorial  (llamémosla en el ejemplo   municipio) debe participar SIEMPRE LA NACIÓN, y ello es elemental comprobar, por   cuanto sus representantes estarán siempre en todas las OCAD, es decir,  a   partir de esta sustitución todos los proyectos con dineros de regalías se   volvieron de interés nacional…”.    

4.11. Intervención de la Directora del Centro de   Estudios de Derecho Constitucional de la Universidad Javeriana    

En su análisis pone de presente la probable cosa juzgada   por lo menos de carácter relativo. Recuerda cómo la Corte ya se ha pronunciado   acerca de la constitucionalidad del Acto Legislativo 05  de 2011 y ha   concluido que la norma demandada no remplaza ninguno de los elementos   estructurales. Así mismo, frente al primero de los cargos formulados en la   demanda, ya se pronunció la Corporación en el fallo C-010 de 2013, motivo por el   cual solicita que la Corte Constitucional ordene estarse a lo resuelto en la   mencionada providencia.    

En cuanto al cargo segundo, relacionado con la supuesta   vulneración al principio de separación de poderes en la cláusula general de   competencia en materia legislativa, sostiene que la demanda no expone argumentos   que permitan la prosperidad del cargo porque no se está trasladando ninguna   competencia que implique la suplantación de una de las ramas del poder público.    

Respecto del cargo relacionado con la sustitución de la   Constitución del Régimen Económico y de Hacienda Pública, aduce que el   demandante no cumple con la carga argumentativa de señalar cuál es el eje de la   Constitución sustituido o remplazado en la reforma. Sólo de manera abstracta   indica que el constituyente primario nunca autorizó la creación de un sistema   presupuestal paralelo. Finalmente, solicitó a la Corporación inhibirse para   fallar en relación con los cargos formulados-folios 290-295.    

4.12. Intervención del gobernador Encargado de Casanare   Helver Rossell Martínez Bohórquez    

Aduce que el acto legislativo objeto de la demanda   desconoce la autonomía territorial y determina un sistema presupuestal   arbitrario, previsto en contra de los procedimientos de rango constitucional.    

Hace una comparación entre el Decreto 352 y 111 de 1996,   en punto a los  principios de anualidad, universalidad de ingresos, unidad   de caja, especialización, remplazados por el Sistema General de Regalías. De   esta manera pretende demostrar cómo la reforma establecida por el Acto   Legislativo sustituye el modelo adoptado por el constituyente de 1991. Además,   advierte que adolece de vicios de procedimiento y desde el punto de vista   sustancial de falta de competencia. Acompañó sus argumentos con estadísticas que   demostrarían lo inconveniente de la reforma -folios 301-308.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

Manifiesta que la Corte está impedida para conocer de   fondo la demanda, habida consideración, que los demandantes no cumplen con las   cargas procesales del derecho de acción contra actos reformatorios de la   constitución, específicamente, con el concepto de violación y el cargo por   sustitución de la Constitución.    

En su criterio los actores pretenden un control material   del acto reformatorio de la Constitución, contra las normas que regulan lo   relacionado con la autonomía territorial, la iniciativa legislativa ordinaria   exclusiva del presidente de la República y el sistema presupuestal general con   desconocimiento del contexto propio de las regalías, tanto en su forma original,   como en la prevista por el Acto Legislativo 5 de 2011.    

Aduce que el control de constitucionalidad de los actos   legislativos expedidos por el Congreso de la República sólo procede por vicios   de procedimiento, lo cual excluye de control jurisdiccional constitucional lo   relacionado con la competencia que tiene el legislativo para modificar la norma   de normas, en cuanto la Carta Política no fija límites sustanciales al   Parlamento Colombiano cuando de revisar el texto constitucional se trata.    

Concluye expresando que el Ministerio Público “solicita   a la Corte Constitucional DECLARARSE INHIBIDA para conocer de fondo del cargo de   sustitución de la Constitución  contra el Acto Legislativo 5 de 2011 por   inepta demanda ante la falta de presupuestos procesales en su formulación, y por   falta de competencia de la Corte Constitucional para conocer sobre asuntos   sustanciales de los actos modificatorios de la Constitución Política proferidos   por el Congreso de la República”.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1.  Oportunidad en el ejercicio de la acción y competencia de la Corte   Constitucional    

La Corte debe   inicialmente establecer si en el asunto bajo revisión la acción de   inconstitucionalidad de la referencia fue ejercida oportunamente, pues según lo   dispuesto en el artículo 379 fundamental, la que se dirige contra actos   reformatorios de la Constitución procede dentro del año siguiente a su   promulgación. Al efecto, se observa  que  el  Acto Legislativo 5   de 2011, fue publicado en el Diario Oficial No. 48.134 del 18 de julio de 2011.    

Por demás, derivado de lo anterior, la Corte Constitucional es  competente   para conocer de las  demandas contra actos legislativos, solo por vicios de   procedimiento en su formación, en los términos del numeral 1º del artículo 241   de la Constitución.    

2. Problema jurídico    

Los actores demandaron el Acto Legislativo 5 de 2011, al    considerar que el Congreso de la República excedió su competencia, porque (i)   transformó el modelo de Estado previsto en la Constitución de 1991 debido a la   vulneración de los principios de autonomía y descentralización de las entidades   territoriales;  (ii) alteró la división de poderes; y (iii) cambió el   régimen económico y de hacienda pública dispuesto en la Constitución Política,   en la medida en que presuntamente, concentró el manejo de los recursos de las   regalías en el centro de la organización del Estado.    

Algunos de los intervinientes expresaron la   inconstitucionalidad de la norma demandada, con base en los argumentos expuestos   en la demanda. Otros, la exequibilidad. Así mismo, la ineptidud de la demanda.   Finalmente, el Ministerio Público solicita a la Corte Constitucional, la   declaratoria de inhibición para fallar de fondo debido a la ineptitud de la   demanda y la falta de los presupuestos procesales para alegar el juicio de   sustitución. De igual forma, la incompetencia de esta Corporación para conocer   los aspectos sustanciales de las reformas constitucionales proferidas por el   Congreso de la República.    

Antes de resolver los problemas planteados, la Sala   encuentra pertinente aclarar que sobre las afirmaciones consignadas en la   demanda, denominadas por el actor “otras determinaciones”, no se hará   pronunciamiento alguno. Esto en tanto el mismo demandante las presenta al margen   de la argumentación de las acusaciones, además de que su estructura no sugiere   la configuración de cargo alguno.    

Con base en los argumentos expuestos, con el propósito de   realizar el estudio respectivo, la Corte se referirá, (i) a la competencia de la   Corte Constitucional para revisar la constitucionalidad de actos reformatorios   de la Constitución; (ii) al juicio de  sustitución; (iii) como cuestión   previa a  la cosa juzgada en cuanto al primer cargo (iv) a la aptitud de   los cargos dos y tres. Posteriormente, si a ello hay lugar, fallará de fondo.    

3. Competencia de la Corte Constitucional para revisar   Actos Reformatorios de la Constitución    

3.1. Precisión inicial.    

La doctrina que ha decantado la Corte Constitucional, en   cuanto a la revisión de los Actos Reformatorios de la Constitución, determina   que el control constitucional a su cargo se circunscribe a los vicios de   procedimiento acaecidos durante el  proceso formativo de los actos   reformatorios de la Constitución, dentro de los cuales se cuenta la competencia   del órgano que lleva a cabo la reforma de la Constitución, en tanto, el congreso   no podría exceder el poder de reforma a él otorgado.    

En consecuencia,  la Corte Constitucional, máximo   Tribunal defensor de la Constitución, tratándose de enmiendas a la misma, puede   asumir el conocimiento de acciones de inconstitucionalidad contra actos   reformatorios censurados por el presunto exceso del Congreso en ejercicio del   poder de  reforma. En este contexto la  Corte ha precisado:    

“Aunque la Constitución de 1991 no establece expresamente ninguna cláusula   pétrea o inmodificable, esto no significa que el poder de reforma no tenga   límites. El poder de reforma, por ser un poder constituido, tiene límites   materiales, pues la facultad de reformar la Constitución no contiene la   posibilidad de derogarla, subvertirla o sustituirla en su integridad. Para saber   si el poder de reforma, incluido el caso del referendo, incurrió en un vicio de   competencia, el juez constitucional debe analizar si la Carta fue o no   sustituida por otra, para lo cual es necesario tener en cuenta los principios y   valores que la Constitución contiene, y aquellos que surgen del bloque de   constitucionalidad”[1].    

En este sentido, se ha entendido que la   no inclusión de cláusulas pétreas o disposiciones inmodificables en la   Constitución Colombiana permite que, con el transcurso del tiempo, la norma   suprema se adecue a las exigencias de la sociedad, sin que pierda su base   democrática, signo del poder constituyente originario.    

Con base en la existencia de límites   competenciales al poder de reforma ejercido por el Congreso de la República, a   continuación se recordará la metodología que debe seguir la Corte al momento de   examinar un posible vicio de competencia.    

3.2. El juicio de sustitución de la   Constitución Política    

La   Corte Constitucional en su misión de salvaguardar el orden   constitucional, entiende que la constitucionalidad de una norma puede ser   enervada por el ciudadano, sin mayores exigencias, porque es una característica   del control constitucional. Sin embargo, cuando se trata de la revisión de   reformas constitucionales por una presunta sustitución de la Constitución es   indispensable una metodología que conduzca a precisar  si, a partir de la   reforma,  se está ante una nueva Carta Política imposible de asimilar a la   existente antes de la reforma. Este es el objetivo que se debe procurar en este   tipo de exámenes constitucionales.    

La   Corte  con el objeto de identificar la estructura de un juicio de sustitución    aclaró la metodología consecuente con este cometido, con el fin de evitar la   reducción del tratamiento de una reforma constitucional, a una exclusiva   comparación normativa, o a la simple “communis opinio”, carente de   fundamentación. En armonía con lo antes dicho  la Corte, en su sentencia    C-288 de 2012[2],   concluyó:    

“14.5. Para determinar si la Constitución fue sustituida por otra, parcial,   total, transitoria o permanentemente, se debe realizar el juicio de sustitución,   fundado en dos premisas y una conclusión. En primer lugar, la premisa mayor (i)   en donde se aprecia si la reforma introduce un nuevo elemento esencial a la   Constitución; en segundo término la premisa menor (ii) en donde se analiza si   este nuevo elemento esencial remplaza al originalmente adoptado por el   constituyente y, finalmente, la síntesis (iii) en donde se compara el nuevo   principio con el anterior para verificar, no si son distintos, lo cual siempre   ocurrirá, sino si son opuestos o integralmente diferentes, al punto que resulten   incompatibles”.    

4. Cosa juzgada frente al Primer Cargo de Vulneración   de los principios de descentralización administrativa y autonomía de las   entidades territoriales    

La   Corte  entiende que el cargo formulado por los demandantes, con base en el exceso de   poder de reforma del Congreso, al proferir el Acto Legislativo 5 de 2011, se   dirige a concluir la vulneración de los principios de autonomía y   descentralización cuya causa es la pérdida, por parte de las entidades   territoriales, de la administración de sus recursos, especialmente, las   regalías.    

Pese a lo que plantean algunos   intervinientes aprecia la Sala que la acusación cumple con los requisitos de   claridad, certeza, pertinencia y especificidad exigibles a los cargos   presentados en todas las acciones de constitucionalidad.    

En efecto, los actores plantean con   claridad las razones que explicarían la eventual sustitución que se presentaría   por las profundas diferencias entre la organización descentralizada de la   República antes del Acto Legislativo 5 de 2011 y luego de éste. Así mismo,   exponen adecuadamente por qué esta situación repercutiría en la concepción de   los  principios constitucionales de autonomía territorial y   descentralización administrativa.    

El cargo resulta cierto, en cuanto tiene   como fundamento contenidos normativos existentes en el acto legislativo   demandado. Debe aclararse que lo anterior no significa posición alguna de la   Sala respecto del problema de fondo planteado en la demanda presentada;   simplemente se manifiesta la constatación de que los contenidos normativos en   que se sustenta la acusación son posibles deducciones lógicas de las   disposiciones que conforman el acto legislativo acusado, por lo que hacen viable   el estudio de un problema jurídico por parte de esta Corte.    

El cargo es específico, ya que señala   principios constitucionales existentes que pueden verse afectados por la   expedición del acto legislativo 5 de 2011. En este sentido, la demanda señaló la   falta de competencia del legislador cuando se atribuye funciones propias del   constituyente primario y procede a sustituir la Constitución. Esta situación   involucraría entender, de conformidad con el constituyente de 1991, que la   descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales   son principios fundamentales, inherentes a toda la  Carta Política, tesis   sustentada en lo dispuesto por los artículos 3º, 210, 287, 288, 307, 311,   353,356 de la Constitución cuyo objetivo, en criterio de los accionantes, es   fortalecer las entidades territoriales de manera que no resulta una acusación   abstracta o general contra la competencia del constituyente constituido, sino   que  precisa cuáles serían los preceptos constitucionales eventualmente   vulnerados.    

Ahora bien, en tanto se propone un cargo   de sustitución, la acusación también identifica una premisa mayor consistente en   que el constituyente de 1991 consideró, la descentralización administrativa y la   autonomía de las entidades territoriales, principios fundamentales contenidos en   la Constitución; una premisa menor en la cual analizan el cambio de estos   principios a los originalmente adoptados por el constituyente y una síntesis que   identifica la pérdida, por parte de las entidades territoriales, de los   recursos, especialmente las regalías. Lo anterior confirma que la acusación es   pertinente, pues de manera clara, cierta y específica somete, al examen de la   Corte, la posible afectación a principios contenidos en la norma superior,   propiciando, de esta forma, un problema jurídico de índole constitucional para   cuya solución resulta competente la Sala Plena de esta Corte.    

Comprobados los requisitos generales de   suficiencia del cargo, entra la Sala a determinar el problema jurídico que el   escrito propone.    

Los accionantes plantean como premisa   principal del juicio de sustitución que el constituyente primario de 1991   estructuró la descentralización y la autonomía de las entidades territoriales   como principios fundamentales del Estado extensivos, integralmente, a los   preceptos de la Constitución Política. En este sentido, el constituyente   pretendería el fortalecimiento de las entidades territoriales:     

“Como   primer elemento de análisis del juicio de sustitución, como premisa mayor se   tiene que el constituyente de 1991, consideró que desde el punto de vista del   carácter del Estado, la descentralización administrativa y la autonomía de las   entidades territoriales era mucho más que un elemento identificador de la misma,   sino un principio fundamental del mismo, llamado a irradiar de tal contenido a   toda la Carta Política…” –folio 14    

(…)    

“El   modelo propuesto en el Acto Legislativo 5 de 2011, en nada se compadece con el   principio constitucional anteriormente señalado y por el contrario, apartes   normativos como los que a continuación se presentan   demuestran que   con ello se sustituye el modelo constitucional adoptado por el querer del   constituyente primario, el cual no puede en el caso concreto desconocer el   legislador.” –folio 16    

Los   demandantes hacen referencia, inicialmente, al artículo 360 del Acto Legislativo   5 de 2011, que regula la distribución, objetivos, fines, administración,   ejecución, control, uso eficiente y destinación de los ingresos provenientes de   la explotación de los recursos naturales no renovables precisando las   condiciones de participación de sus beneficiarios. Posteriormente, al artículo   361, parágrafo 2º que estipula los proyectos prioritarios a financiar con estos   recursos definidos por órganos colegiados de administración y decisión, de   conformidad con lo establecido en la ley que regule el Sistema General de   Regalías:    

“Surge entonces la pregunta, ¿Qué tan válidos son unos cuerpos colegiados de   decisión no previstos en la Constitución, para que coadministren los recursos   que le corresponden a los Municipios, Departamentos y Regiones? Si un eje   central de la descentralización administrativa es precisamente la autonomía para   la toma de decisiones frente al manejo de los recursos (no sin vigilancia y   control ) dentro de las competencias establecidas, es claro que tales órganos   colegiados desnaturalizan a todo dar (sic)  tal principio constitucional.   Mal puede entonces la  Honorable Corte Constitucional  permitir, vía   reforma se sustituya la Constitución, de la cual es garante. Es más, aún si por   medio de acto legislativo se reformara el título XI de la Constitución, no   podría válidamente aceptarse tal reforma, por qué como se ha dicho, es un   elemento esencial que definió el constituyente primario como definitorio del   modelo que se estableció y que solo el mismo constituyente primario podría   cambiarlo o sustituirlo de manera válida.”  (Sic)-folio 17. Continúan expresando:    

 “Aún más, con la idea de descentralización administrativa, se trasladaron   competencias a las entidades territoriales (Departamentos, Municipios, Regiones   y Provincias), funciones estas que se asumen con una mayor participación de   recursos de la Nación y por ende de las regalías que por concepto de explotación   de recursos naturales no renovables percibe el Estado Colombiano. Por ello   establece en el numeral 287, de manera expresa el poder participar en las rentas   nacionales (bajo el entendido de que las regalías son igualmente  rentas   nacionales). Sin embargo, el modelo propuesto, restringe de manera tal dicho   acceso, que desde el punto de vista material, hace imposible el cumplimiento de   dicho predicado” (sic).    

Sostienen, como parte del juicio de sustitución, el cambio de destinación de los   recursos que en palabras de los demandantes pertenecían a las Entidades   Territoriales: “Tampoco se percibe  que de un plumazo, se cambie la   destinación de los recursos que de manera válida se encontraba en la titularidad   de las entidades territoriales productoras conforme al mandato constitucional y   se cambie su destinación a reconstrucción vial del país y recuperación ambiental   en zonas afectadas por la emergencia invernal de 2010-2011. Es decir, vía   parágrafo transitorio, se sigue vulnerando el total del articulado    constitucional, máxime cuando existen derechos jurídicamente reconocidos    en favor de las entidades territoriales. Es de anotar que la misma constitución   prevé mecanismos para atender las circunstancias previstas en este transitorio   como lo es el estado de emergencia económico y social (que valga aclarar, fue   igualmente utilizado por el ejecutivo). De tal manera que es inaceptable, desde   todo punto de vista de un análisis constitucional serio la mal llamada reforma   que se demanda (sic)”.    

Para   los accionantes es evidente que el Acto Legislativo 5 de 2011 sustituye la   constitución, función que correspondería al constituyente primario y no al   derivado:    

“Se   tiene entonces que la reforma propuesta remplaza de manera clara y precisa este   elemento central y definitorio por antonomasia del modelo de Estado querido y   propuesto en la Constitución, hecho este que no puede aceptarse, toda vez   que, como se demostró, no es una mera reforma de un artículo o un aspecto de la   Constitución, sino una sustitución misma del espíritu en ella reflejado,   sustitución que se encuentra dada de manera exclusiva al constituyente primario   y no al derivado, ya que la facultad reformadora del último es limitada, normada   y judicialmente controlada.”    

Siendo   este el cargo, la Sala Plena encuentra que la misma acusación fue resuelta por   esta Corporación en sentencia C-010 de 2013, que declaró exequible el Acto   Legislativo 5 de 2011 respecto del cargo de sustitución de la Constitución. En   aquella oportunidad el cargo presentado se basó en una supuesta sustitución de   la Constitución por vulneración de los principios de descentralización y   autonomía territorial. Por ello, respecto de este cargo la Corte declarará   estarse a la resuelto en la referida sentencia C-010 de 2013.    

Sobre   la Cosa Juzgada ha dicho la Corte en sentencia C-987 de 2010[3]:    

 “[s]egún   la jurisprudencia de la Corte, el fenómeno de Cosa juzgada se configura bajo dos   requisitos: (i) que se proponga estudiar el mismo contenido normativo de la   misma proposición normativa, ya estudiada en una sentencia anterior; y (ii) que   se proponga dicho estudio por las mismas razones (esto incluye el referente   constitucional o norma presuntamente vulnerada), ya estudiadas en una sentencia   anterior. Esto es, sólo en presencia de estas dos condiciones se genera a su vez   una obligación, cual es la de estarse a lo resuelto en la sentencia anterior”.    

Con el   fin de demostrar la configuración de la cosa juzgada en el presente caso, la   Sala considera útil transcribir los apartes pertinentes, tanto de los cargos   formulados como de las consideraciones de la sentencia C-010 de 2013, con el   propósito de ilustrar lo decidido en aquella oportunidad:    

“En   primer lugar, asegura [el demandante] que la reforma promueve la   centralización y resta poder de decisión a las regiones sobre sus proyectos de   desarrollo. Indica que del título de la reforma -“Por el cual se constituye   el Sistema General de Regalías”- se extrae que busca “(…) establecer que una   parte importante de los recursos de las regalías estarán en manos del Gobierno   Nacional o con su activa participación, lo que va en contravía del espíritu   descentralizador y de la autonomía de las entidades territoriales que   caracterizó la Constitución de 1991” (énfasis   original). Sostiene además que las regalías no son transferencias sino recursos   propios de las entidades territoriales y por ello no deben ser administrados por   el poder central; en su sentir:    

‘(…)   son recursos de las regiones, por lo que no entendemos la situación en cuanto a   la autonomía y la descentralización, al implementarse un sistema de órganos   colegiados, de presupuesto diferente y de viabilización de proyectos de acuerdo   al Plan Nacional de Desarrollo. Lo anterior es diferente a los recursos del SGP   que son recursos de la Nación, que se transfieren a las regiones.   Adicionalmente, como queda explícito en el Acto Legislativo, los recursos de las   regalías no harán parte del Presupuesto General de la Nación’ (énfasis   original).    

“Aduce que, por ejemplo, los dineros del Fondo de Desarrollo Regional serán   administrados por un cuerpo colegiado en el que se anula la autonomía de los   departamentos y municipios. En particular, censura que los proyectos de las   entidades territoriales deban ser avalados por el Gobierno Nacional para poder   recibir financiación del Sistema General de Regalías.”    

“Respecto del segundo elemento –la autonomía de las entidades territoriales-,   afirma que busca que “los ciudadanos alcancen el mayor grado de bienestar y   prosperidad general, puesto que tienen la facultad de agenciar sus propios   intereses”; de ahí que una de sus principales manifestaciones sea el derecho de   las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias, como lo ha   reconocido la propia Corte Constitucional. Explica que por estas razones, la   autonomía “va de la mano con la expansión de la democracia” y tiene relación   directa con el principio de participación”.    

“Señala que teniendo en cuenta que el municipio es el ente más cercano a la   “realidad del ciudadano” y sus autoridades son quienes mejor conocen las   necesidades insatisfechas de la población y los vacíos que debe llenar la   Administración, “se concibe al municipio como la entidad fundamental de la   división político-administrativa del estado, en el entendido del artículo 311 de   la Constitución” (énfasis original).    

“Aduce   que esta misma razón inspira el principio de descentralización –tercer   elemento-, toda vez que la mayor libertad que otorga a las instancias   territoriales en la toma de decisiones en los asuntos que les conciernen “tiene   por objeto lograr atender las demandas reales de la población, en aras de lograr   mayor eficiencia en el manejo de los asuntos públicos. Se concibe además como el   instrumento idóneo para mejorar la democracia, la participación popular, la   justicia y el desarrollo local” (énfasis original).    

“Expresa que la descentralización, como mecanismo de limitación del poder   central, también persigue, de un lado, evitar la tiranía y opresión asociadas a   la concentración de poder en el gobierno central, y de otro, asegurar el   cumplimiento eficiente de las funciones constitucionales del Estado mediante la   división de funciones”.    

“Manifiesta que   la autonomía y descentralización explican la razón de ser de los principios de   coordinación, concurrencia y subsidiariedad previstos por el texto   constitucional para regular las relaciones entre el poder central y las   entidades territoriales, los cuales, en su sentir, no son observados por la   reforma”.    

“3.3.   Finalmente, el demandante aduce que la reforma introduce elementos “integralmente   diferentes [en la Constitución], al punto que resultan incompatibles”.    

“En su criterio,   como indicó la Corte en la sentencia C-965 de 2006, los niveles progresivos de   autonomía están supeditados a que las entidades territoriales cuenten con los   recursos necesarios para cumplir los fines que les son propios. Asegura que este   contenido de la autonomía y la descentralización fue reiterado en la reciente   ley 1454 de 2011 –Ley de Ordenamiento Territorial-, cuyo artículo 3° dispone que   para la realización de la descentralización, la Nación debe garantizar los   recursos necesarios para que las entidades territoriales cumplan sus funciones”.    

“Agrega que la   autonomía y la descentralización también suponen la entrega de poder decisorio a   las autoridades locales para la gestión de sus intereses. Manifiesta que esto   también fue reconocido por la Ley 1454/11, en particular por sus artículos 3°,   27 y 28”.    

“Después de reiterar estos aspectos que estima definitorios de los principios de   descentralización y autonomía, asevera que son transformados por el acto   legislativo acusado. En palabras del actor”:    

“La   reforma en la distribución de las regalías implica un quebrantamiento de la   Constitución y esa rotura sustituye dos de los ejes definitorios de la   Constitución de 1991 (descentralización y autonomía de las   entidades territoriales) que tienen que ver con la estructura   institucional acogida por el Constituyente y con los derechos, principios y   valores que, siendo en sí misma valiosa, adquiere la plenitud de su sentido   cuando los sirve de manera efectiva”.    

(…)    

“El   desequilibrio y concentración de poderes en el centro, son elementos totalmente   opuestos o contrarios a los originalmente plasmados en la Constitución. Ello   quiere decir que la Constitución de 1991 no es reconocible en la reforma en la   distribución de las regalías, ya que se están reemplazando la forma política   plasmada en la Carta de 1991” (énfasis original).    

Puede   observarse que tanto en el expediente D-9148, con base en el cual se expidió la   mencionada sentencia C-010 de 2013, como en la acción que ahora se resuelve se   presentó una acusación por sustitución parcial de la Constitución, la cual tiene   sustento en la presunta vulneración de los principios de descentralización y   autonomía de las entidades territoriales. De los escritos de demanda trascritos   puede observarse que ambas acciones apoyan su acusación en:    

i)                      Una presunta afectación en la propiedad de los recursos de las regalías que,   bajo el anterior esquema constitucional, pertenecían a las entidades   territoriales y ahora, de acuerdo con los accionantes, pertenecerían a la   Nación.    

ii)                   El supuesto manejo de dichos recursos a través de los cuerpos colegiados en los   cuales se anularía o haría nugatoria la participación de las entidades   territoriales, por cuanto deben ser avalados por los representantes del Gobierno   Nacional.    

Estas   situaciones eliminarían el contenido de los principios de descentralización y   autonomía territorial, por cuanto despojarían a las entidades territoriales de   recursos con los cuales anteriormente cumplían  las funciones a ellas   asignadas y tomaban decisiones para llevar a la realidad las prácticas propias   del autogobierno.    

Al   considerar los cargos planteados por el accionante en el escrito de demanda, en   aquella oportunidad, la Sala Plena de la Corte resolvió declarar exequible el   Acto Legislativo 5 de 2011, en cuanto concluyó que no demostró los elementos de   una sustitución de la Constitución.    

La Sala consideró que las   reformas introducidas por el Acto Legislativo 5 de 2011 a los artículos 360 y   361 de la Constitución Política, no sustituían o remplazaban ninguno de los   elementos configurativo de un eje definitorio del modelo constitucional   colombiano, en particular el relacionado con el grado de autonomía de las   entidades territoriales.     

Luego   la decisión concluye[4]:    

“Vistos los antecedentes del acto legislativo, es claro que su finalidad fue   corregir las inequidades del régimen anterior de distribución y administración   de las regalías, que son recursos del Estado y evitar la incorrecta utilización   y en algunos casos despilfarro de los mismos, enmarcada en objetivos   constitucionales como la equidad y la prosperidad general. Para la Corte, la   modificación de los artículos 360 y 361 C.P. no desvirtúa el núcleo esencial de   la descentralización y autonomía territorial, en la medida en que solamente   efectúa ajustes en materia de administración, destinación y control de las   regalías, con el fin de desarrollar de manera efectiva los principios y   postulados consagrados en la Constitución”.     

“37.   Estas reformas, a su vez, disponen la participación de los entes territoriales   en las regalías y su destinación a actividades relacionadas con el desarrollo   regional. Si bien es cierto que el acto legislativo introduce reformas que   varían la distribución y destinación de las regalías, también lo es que la   premisa de la que parte el demandante no es correcta. Esto debido a que no es   exacto que los recursos derivados de las regalías por la explotación de los   recursos naturales no renovables sean de propiedad exclusiva de las entidades   territoriales. En este punto, la Sala considera que es claro, a partir del Texto   Superior y de la jurisprudencia constitucional, que tales recursos son del   Estado globalmente considerado y que en las nuevas reglas establecidas por el   constituyente se conservó la participación de las entidades territoriales en los   recursos de las regalías y su destinación a fines de orden regional. Asimismo,   las regalías no son la única fuente de recursos de que disponen los entes   locales, de manera que la afectación que se produce en estos ingresos no resulta   desproporcionada”.    

“38.   Adicionalmente, el Pleno considera pertinente en el presente asunto reafirmar   que el juicio de sustitución constitucional para determinar si un acto   legislativo desborda los límites competenciales al poder de reforma de la   Constitución, no puede implicar un juicio material que no autoriza el artículo   241 de la Carta Política. En consecuencia, no basta con afirmar que un   determinado principio consagrado en la Constitución tiene el carácter de eje   definitorio, estructural, axial del modelo constitucional, sino que debe   demostrarse que se ha introducido un nuevo elemento esencial (premisa mayor) que   remplaza al originalmente adoptado por el constituyente (premisa menor) y por   tanto, excede los límites del poder de reforma constitucional que no admite la   sustitución del modelo constitucional”.     

Así,   ante la identidad de la acusación ahora estudiada y la resuelta con anterioridad   por esta Corporación, no existe otra opción que estarse a lo resuelto en la   sentencia C-010 de veintitrés (23) de enero de 2013, como ya se explicó. Se   resalta que, aunque en la sentencia referida la Sala Plena se pronunció sobre   otros de los fundamentos de la alegada sustitución de la Constitución, para que   se presente el fenómeno de cosa juzgada es suficiente que el sustento del cargo   que ahora se resuelve haya sido de los considerados en aquella ocasión.    

5. Segundo cargo: Vulneración del   principio de separación de poderes    

La sustentación de este cargo presenta   los siguientes fundamentos:    

5.1. Los accionantes   afirman como elemento esencial del cargo, la separación de poderes, de   conformidad con lo dispuesto por el artículo 113 de la Constitución Política.    

5.2. Aducen: “De   acuerdo con lo dispuesto en el artículo 113, hay una clara separación en la   estructura del Estado Colombiano, en ese orden de ideas, se identifican   claramente tres ramas del poder público, a las cuales les es asignada una   función principal (Cláusula General de Competencia), y otras adicionales, que   sin desfigurar dicha tridivisión pueden en un momento dado ser ejercidas por las   otras ramas (si se quiere, una cuestión residual y excepcional). Así pues se   define en los artículos subsiguientes las funciones de cada rama. Así pues, le   corresponde por cláusula general de competencia al Congreso hacer leyes; al   ejecutivo ejercer como Jefe de Estado, Jefe de Gobierno, y Suprema Autoridad   Administrativa; finalmente le corresponde a la rama judicial administrar   justicia”.(Sic)-folio19-    

5.4. De otro lado,   expresan que la facultad excepcional del ejecutivo en la iniciativa legislativa   le permite disposición en relación con las rentas nacionales, incluidas las   regalías, luego afirman que “Sin embargo, una cosa es tener iniciativa   legislativa en cuanto a leyes que ordenen la participación o transferencia de   las rentas nacionales y otro (sic) bien diferente, es transferir una competencia   para crear un nuevo modelo de administración, uso, vigilancia, control de los   recursos naturales no renovables, que había delimitado de manera clara el   constituyente de 1991. En otros términos no puede vía modificación del artículo   360 y 361 de la Constitución una habilitación en materia de iniciativa   legislativa no prevista en el acto reformatorio.”(sic) –folio 19.    

5.5. Sustentan, en   cuanto al gasto público, la importancia del principio de representatividad,   porque: “… en el modelo previsto de manera inicial por parte del constituyente,   las regalías aparecieron como una compensación a favor de la Nación y las   entidades territoriales, no como un sistema presupuestal diferente al señalado y   establecido en el título XII, de tal manera que, el único modelo en el cual el   gobierno tiene iniciativa legislativa es el previsto en el artículo 356 de la   Carta Política, concordante con todo el esquema para ella previsto.”-   folio 20.    

5.6. Manifiestan que   el acto legislativo sustituye la Constitución y para sustentar esta afirmación   concluyen que ocurre por el exceso de poder otorgado al ejecutivo en el acto   legislativo, lo cual atentaría contra la el ordenamiento constitucional “… ya   que a parte de transgredir el principio de descentralización administrativa y   autonomía de las entidades territoriales desarrollado en el literal a) de la   presente demanda.” –folio 20.    

5.7. El ejecutivo,   entonces, “se reserva el poder de direccionar, a discreción (sic) el gasto   público en todos los aspectos, establecer las condiciones de su ejecución, los   órganos (que serán del mismo Gobierno) de control y fiscalización de los   recursos etc., generando un desbalance total en la materia, que se encontraba   más equilibrado en la versión inicial de la  Constitución de 1991”.    

5.8. Finalmente   argumentan que “es inaceptable en una sociedad abierta, plural y democrática una   concentración tal de poder en cabeza de una sola rama del poder público, en   detrimento de las demás y de los mismos órganos de control. Así pues, se cambia   claramente la estructura del Estado colombiano vía reforma.”-folio 20.    

5.9. En conclusión   la acusación consiste en que la expedición del Acto Legislativo 5 de 2011,   genera un “desbalance” en la separación de poderes porque concentra facultades   en el  ejecutivo  que le permiten, de manera discrecional,  la    distribución  de los recursos y regalías alterando el modelo de   administración previsto en la Constitución antes de la reforma.    

5.10. Solución    

Para la Corte no hay duda de que el cargo   propuesto carece de la sustentación requerida y recoge una serie de argumentos   que, aunque respetables, carecen de la certeza y suficiencia requerida en una   acción de inconstitucionalidad como la que ahora se estudia. Los elementos a   destacar de la acusación son:    

i.         Permitir al  Gobierno iniciativa legislativa para expedir una ley que   regule el sistema general de regalías, vulneró  el principio de separación   de poderes y la cláusula general de competencia en materia legislativa.    

ii.     El   Acto Legislativo demandado creó un nuevo modelo de administración, uso,   vigilancia y control de los recursos naturales.    

iii.  Las facultades   del ejecutivo para hacer leyes sobre la disposición en relación con las rentas   nacionales, incluyendo las regalías propician un poder omnímodo que resulta   ajeno al sistema constitucional vigente.    

Evidencia la Corte que las razones de   este cargo, no cumplen con el requisito de certeza requerido para que el mismo   sea resuelto de fondo, por cuanto del acto legislativo 5 de 2011 no se deducen   los contenidos normativos que, supuestamente, sustituirían un aspecto esencial   de nuestra Constitución.    

En efecto, en ningún aparte del acto   legislativo se otorga “competencia para crear un nuevo modelo de administración,   uso, vigilancia, control de los recursos naturales no renovables (…) ” –folio   19- como sostienen los demandantes. A lo sumo, el último inciso del artículo 1º   del acto legislativo –que modificó el artículo 360 de la Constitución- prevé   que, a iniciativa del Gobierno, la ley  regule los aspectos señalados por los demandantes. En este sentido, no encuentra   la Corte que se haya otorgado competencia al Gobierno para regular dichos   asuntos –sino al Congreso de la República-, razón que elimina el fundamento   argumentativo del cargo por una presunta sustitución de la Constitución.    

Adicionalmente, en la acusación   presentada se observa falta de suficiencia, por cuanto el juicio de sustitución,   para permitir la dinámica comunicativa entre el particular y la autoridad,   requiere que el accionante aporte las diferentes razones que le permitan   ilustrar cómo un elemento estructural o esencial de la Constitución ha sido   sustituido por otro; la demostración de la sustitución debe finalizar el   silogismo con la conclusión de que ese nuevo elemento, introducido por la   reforma hace perder el contenido de la Constitución, esto es, su base   axiológica, transformándola  en otra distinta. En este sentido no basta con   sostener apreciaciones subjetivas frente a la norma o contextos inexistentes.      

En consecuencia, no es razón suficiente   manifestar que el Acto Legislativo 5 de 2011 haya creado un nuevo modelo de   administración de los recursos naturales, sin identificar de manera precisa cuál   es la afectación causada a las regiones con motivo de  la modificación   introducida en la norma demandada, ni cómo esta nueva situación elimina, para   este aspecto en concreto, el modelo de separación de poderes hasta ahora   existente y lo remplaza por uno de concentración y facultades ilimitadas de una   de las ramas de poder.    

El parámetro ahora utilizado ha sido   avalado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional, una de cuyas más   recientes manifestaciones se encuentra en la sentencia C-288 de 2012, que al   estudiar la presunta sustitución de la Constitución por Acto Legislativo 03 de   2011 –que consagró en el rango constitucional el principio de sostenibilidad   fiscal-, manifestó, en cuanto a las demandas contra actos reformatorios de la   Constitución:    

“Una   carga argumentativa particular para las demandas de inconstitucionalidad contra   los actos reformatorios de la Carta, fundadas en la presunta sustitución de la   misma.  Contrario a como sucede con la acción de inconstitucionalidad   contra normas con fuerza de ley, no basta con que el demandante demuestre la   oposición entre el precepto acusado y la Constitución, sino que es   imprescindible que se determine adecuada y suficientemente la índole del eje   estructural que se estima subvertido y el modo como el acto reformatorio genera   esa sustitución.”    

Por lo anterior, la Sala  asevera   que el cargo propuesto no cumple con la carga argumentativa exigida, razón por   la que la Corte se declarará inhibida para conocer de fondo la acusación   presentada.    

6. Tercer cargo: Remplazo del régimen   económico y de hacienda pública previsto en los capítulos III y IV del título   XII de la Constitución Política de Colombia    

El cargo propuesto expone las siguientes   razones:    

6.1. Como primera   premisa del juicio de sustitución  los accionantes afirman que, de   conformidad con la Constitución, existe un modelo  económico cuya base es   la distribución de las competencias entre el Estado y las Entidades   Territoriales-folio 21-.    

6.2. Adicionalmente,   para los accionantes, ese modelo económico contiene principios previstos en el   título XII de la Constitución, esto es, toda contribución o impuesto  debe   estar contenida en el presupuesto y no puede haber erogación alguna, sin que   esté prevista; también, la existencia de una ley anual de presupuesto que   incorpora los ingresos válidamente reconocidos y una ley orgánica de   presupuesto, con el fin de regular “la programación, aprobación, modificación,   ejecución de los presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales,   coordinación con el plan nacional de Desarrollo”.- folio 22    

6.3. En su criterio   todo aquello relacionado con el presupuesto tiene un vínculo con los planes de   desarrollo y la ley orgánica del plan, esto traería como consecuencia que “En   otras palabras, no puede pensar en modificarse la parte presupuestal de la   Constitución (Capítulo III del título señalado), sin modificar el igualmente el   capitulo II.” (Sic) -folio 22.    

6.4. Otros aspectos   que ponen de presente los demandantes tienen que ver con las clases de ingresos   al presupuesto, como son ingresos corrientes y contribuciones entre otros.    

6.5. Por todo lo   anterior, consideran que  el modelo económico previsto por la Constitución   tiene sus propias características y si ocurren cambios  deben estar    de acuerdo  con los principios  de  la Carta Fundamental o las   normas que desarrollan su aplicación-folios 21y 22-.    

6.6. Sostienen que   el parágrafo 1º del Acto Legislativo 5 de 2011 permite identificar una excepción   al sistema de presupuesto establecido en la Constitución, además que   “aunque es apenas lógico que el Sistema de Regalías no haga parte del Sistema   General de Participaciones (por las enormes diferencias que los soportan),   aclarando que en el modelo previsto inicialmente tampoco, sí se presenta una   clara incompatibilidad en cuanto no hace parte del presupuesto general de la   Nación” –folio 22-    

6.7. E n   consecuencia, esta situación se reflejaría en la prohibición prevista en el   artículo 345 de la Constitución Política, por cuanto la norma mencionada   “establece un aspecto central, el cual  no es otro, que la unidad de   presupuesto, sea este de rentas o gastos; y adicionalmente prevé que se puedan   percibir contribuciones o impuestos. Si se observa con detenimiento el artículo   360, en el mismo se dice que por la explotación de recursos naturales no   renovables, se causará a favor del Estado una contraprestación económica  a título de regalía, sin  perjuicio de cualquier otro derecho o   contraprestación que se pacte. (Énfasis en el texto)-folio 22.    

6.8. De otra parte,   para demostrar el cambio en el régimen económico mencionan que las regalías son   una contribución  cuya destinación es a favor del Estado  y los entes   territoriales, y “no hay motivo alguno por el cual pretender un   tratamiento diferencial que no previó el constituyente” (Énfasis en el   texto).    

6.9. Como segundo   elemento de la acusación expresan que “ [es] más aberrante la osadía del   legislador, por cuanto si de lo que se trataba era de modificar el sistema de   reparto de las regalías (aspecto totalmente válido, en tanto se mantuviera el   binomio de actores beneficiarios Estado-entidades territoriales), no es de   recibo alguno el adoptar un sistema  presupuestal diferenciado con reglas   que contradicen en un todo lo dispuesto en los artículos 345 y siguientes de la   constitución, como lo son la anualidad de presupuesto, la unidad de presupuesto,   el seguir las reglas de la ley orgánica de presupuesto, tal como lo establece el   artículo 352 de la Constitución, aspectos estos que son de obligatorio   cumplimiento conforme lo prevé el artículo 353 del mismo ordenamiento superior,   en el cual señala que las disposiciones del título III son principios y reglas   presupuestales, infiriendo entonces que en casos como el artículo 345 y 360 nos   encontramos frente a verdaderos principios constitucionales, con las   consecuencias jurídicas que de ello se derivan.”  -folio 23.    

6.10. Este   desarrollo, para los accionantes, permite aclarar que el efecto ocasionado por   el Acto Legislativo 5 de 2011 es totalmente distinto al previsto por el   constituyente primario y  “que en vez de una reforma en sí considerada, hay   una evidente sustitución de la Carta Política de 1991, que es imposible de   sostener” (sic).    

6.11. En conclusión,   el cargo formulado por los demandantes, parte de considerar que el Acto   Legislativo 5 de 2011 desconoce los conceptos de anualidad, unidad y ley   orgánica de presupuesto como lo dispone el artículo 352 de la Constitución   Política, propiciando una excepción en cuanto a la disposición de las regalías y   un cambio que involucra la sustitución de la Constitución Política.    

6.12. Solución    

El cargo propuesto parte de considerar   que el Acto Legislativo de 2011 crea un nuevo régimen presupuestal en relación   con la disposición de las regalías por la vulneración de elementos   presupuestales exigidos en la Constitución, especialmente, lo previsto por el   artículo 352 de la Carta, esto es, los conceptos de anualidad, unidad y ley   orgánica del presupuesto, con base en el artículo 352 de la Constitución   Política.    

La acusación formulada por los   demandantes compara el contenido del Acto Legislativo 5 de 2011, con el fin de   precisar  el desconocimiento de normas constitucionales que se desprenden   de su contenido, esto es, están provistas de certeza, entendida como la   correspondencia cierta de lo afirmado con el contenido normativo expuesto. Esta   conclusión surge porque, en efecto, el inciso segundo del artículo 345 y lo   dispuesto en el artículo 352 de la Carta establecen preceptos de carácter   presupuestal y de obligatorio cumplimiento como observar la ley orgánica de   presupuesto entre otros.    

Sin embargo, considera la Corporación que   la argumentación expuesta hace referencia no a la verificación de las exigencias   del juicio de sustitución, sino a un control de la norma, ajeno a la competencia   de la Corte Constitucional.    

En efecto, proponer la comparación entre   el aspecto material de la regulación anterior de la constitución con la   introducida por el Acto Legislativo 5 de 2011, desbordaría la Competencia de la   Corte Constitucional cuyo control obedece al cumplimiento estricto de lo   dispuesto por el artículo 241 de la Carta Política, es decir, dicho control, se   circunscribe a los vicios de procedimiento en la formación del respectivo acto   legislativo.    

Por estas razones observa la Sala que el   cargo, a pesar de proponer razones claras y ciertas, adolece de suficiencia en   la argumentación porque no refiere los vicios de procedimiento en su formación,   sustentación determinante para motivar un pronunciamiento de la Corporación.    

La   Corte  recuerda que la metodología para acreditar  la sustitución de la   Constitución por el exceso de poder de reforma atribuido al constituyente   derivado tiene como núcleo demostrar que el nuevo elemento introducido es   esencial  y la hace irreconocible. No basta con indicar la modificación   para luego concluir que cambió aquella en grado de sustitución. No toda   modificación transforma la constitución.    

Con base en las anteriores   consideraciones la Corte se abstendrá de hacer pronunciamiento de fondo.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- ESTARSE  a lo resuelto en la Sentencia C-010 de 2013, en relación con el cargo de   sustitución de la Constitución, por supuesta vulneración de los  principios   de autonomía y descentralización de las entidades territoriales.    

Segundo.- Declararse INHIBIDA para proferir un fallo de fondo en relación   con el Acto Legislativo 5 de 2011 por los demás cargos, de conformidad con la   parte motiva de esta providencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO      

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-470/13    

        

Referencia:    expediente D- 9206    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Acto           Legislativo 5 de 2011.    

Actor:           Oscar Mauricio Holguín Cruz y otro.    

Magistrado Ponente:           ALBERTO ROJAS RÍOS.    

       

Pese a que estoy de acuerdo con la   decisión de inhibición adoptada por la Sala Plena, no comparto su motivación en   lo referente al control de los vicios competenciales en la adopción de actos   reformatorios de la Constitución. Si se admite que existe un límite al ejercicio   del poder constituyente, debe fundarse en un parámetro de control objetivo   extraído del derecho internacional, y no en la teoría de los ejes axiales de la   Constitución.    

Las normas imperativas del derecho   internacional y de los convenios de derechos humanos, incorporadas al bloque de   constitucionalidad, constituyen un verdadero límite a la soberanía y por lo   tanto aplica al poder constituyente.  Sobre la base de unos límites claros   y definidos se puede adelantar el juicio de control a la reforma constitucional,   en la medida, que la modificación a la Carta transgreda dicho orden imperativo.    

Mientras que, si   se analiza la aptitud de la demanda de inconstitucionalidad bajo el criterio de   la racionalidad de que es un eje axial -el cual ha sostenido la Corte se define   en cada caso-, se corre el riesgo de caer en un decisionismo y eventualmente en   un control material de la reforma constitucional no atribuido por la Carta   Política, así como en la intangibilidad y petrificación del texto   constitucional.    

En este sentido,   reitero mi posición sobre la doctrina de la sustitución expuesta en el   salvamento de voto a la sentencia C-249 de 2012 y la aclaración a la sentencia   C-010 de 2013.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

[1]   Sentencia C-574-11, Magistrado Ponente Juan Carlos Henao Pérez.    

[2] Magistrado Ponente,   Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[3] M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[4] Ver folio 59 de la   Sentencia.