C-473-13

           C-473-13             

Sentencia C-473/13    

CREACION DE CONSEJO DIRECTIVO DE LA DIAN-Inexequibilidad    

El Decreto 4171 de 2011, mediante el   cual se creó el Consejo Directivo de la DIAN como órgano colegiado del nivel   directivo de la entidad, y dictado con fundamento en las facultades   extraordinarias establecidas en la Ley 1444 de 2011, es contrario a la Carta   Política, por las siguientes razones: Primero, porque la Ley 1444 de 2011   únicamente facultó al gobierno para reestructurar las entidades receptoras de   funciones asignadas originalmente a entidades que fueron objeto de fusión,   escisión, transformación o supresión dentro del proceso de renovación de la   Administración Pública efectuado en el año 2011, y en este caso, si bien a la   DIAN se le transfirieron funciones del Ministerio de Comercio, Industria y   Turismo, ésta última no fue objeto de ninguna de las operaciones anteriores.   Incluso suponiendo que las medidas adoptadas se encuentran comprendidas dentro   de la ley de facultades, como la reestructuración orgánica debía tener una   relación de conexidad con la reasignación funcional, y como en este caso la   creación de un Consejo Directivo como órgano del nivel superior de la DIAN, no   tiene ninguna relación con las funciones que le fueron trasladadas del   Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, el decreto demandado es contrario   al Artículo 150.10 del ordenamiento superior, por lo que se declara inexequible.    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS CONCEDIDAS EN LEY 1444 DE 2011-Alcance     

La Corte  encuentra que la Ley 1444 de 2011 condicionó la facultad para reestructurar   internamente las entidades de la administración pública receptoras de funciones,   a que el organismo que se desprende de ellas haya sido objeto de fusión,   escisión, transformación o supresión, bien sea en la misma ley habilitante, o   bien sea en los decretos dictando con fundamento en ella. En efecto, el Artículo   18.f de la Ley 1444 de 2011, que constituye el fundamento normativo de la norma   impugnada, sujeta la potestad normativa del Ejecutivo al cumplimiento de dos   requisitos: primero, que el ente respecto del cual se pretenda la   reestructuración haya recibido las funciones de otro organismo; y segundo, que   éste último haya sido objeto de supresión, fusión, escisión o transformación.    

FACULTAD DE REASIGNACION DE FUNCIONES Y   COMPETENCIAS-Debe guardar   coherencia temática y teleológica con las materias reguladas en la ley   habilitante     

MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y ORGANISMOS   ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL-Modificación   de la estructura    

Si bien es cierto que el Artículo 189.16 de la Carta Política atribuye al   Presidente de la República la competencia para  “modificar la estructura de   los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos   administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que   defina la ley, y que originalmente el Artículo 54 de la Ley 189 de 1998 atribuía   al gobierno nacional amplias competencias para definir y modificar la estructura   de los ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden   nacional la Corte Constitucional, en la Sentencia C-702 de 1999 declaró la   inexequibilidad de los numerales b), c), d), g), h) e i) del Artículo 54 de la   Ley 189 de 1998, invocado por los intervinientes como fundamento del decreto   acusado. En efecto,  teniendo en consideración que según el Artículo 150.7   de la Carta Política corresponde al Congreso “determinar la estructura de la   administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos   administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades   del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica, esta   Corporación consideró que las modificaciones orgánicas no pueden ser ordenada   directamente por el Ejecutivo sin una intermediación previa de la ley, y que las   amplias habilitaciones normativas contenidas en el Artículo 54 de la Ley 54 de   1998 en materia de reestructuración de las entidades nacionales de la   administración pública por parte del Ejecutivo, eran inconstitucionales.    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Procedencia excepcional de efectos   retroactivos    

De manera excepcional la declaratoria de   inexequibilidad puede tener efectos retroactivos, cuando sea indispensable para   asegurar la supremacía e integridad del ordenamiento superior. Dentro de los   criterios que ha utilizado esta Corporación para hacer esta evaluación, se   encuentran los siguientes: En primer lugar, se ha utilizado el criterio de la   notoriedad de la vulneración del ordenamiento superior por parte del acto   normativo sujeto a control .En la medida en que la regla general sobre los   efectos hacia el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad del   sistema jurídico, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración abierta,   manifiesta y palmaria decae el fundamento de esta presunción, en estos casos se   justificarían los efectos retroactivos de los fallos de inexequibilidad. En   segundo lugar, la Corte ha exceptuado la regla general cuando la aplicación de   la norma contraria a la Carta Política ha implicado de manera clara e inequívoca   la violación de los  derechos fundamentales de personas determinadas o   determinables, y se requiere, desde una perspectiva constitucional, su   restablecimiento. En tercer lugar, cuando la aplicación de la disposición   inconstitucional implica la suspensión total o parcial de un elemento fundante o   estructural del ordenamiento superior, como ocurre frecuentemente con los actos   legislativos, también se ha exceptuado la regla general. Finalmente, cuando el   fundamento normativo invocado para la expedición del decreto-ley es del todo   inexistente, es decir, cuando el vicio no consiste en la extralimitación en las   facultades extraordinarias sino en su inexistencia absoluta, o cuando el   referente normativo para la delimitación material de las competencias y   facultades del Ejecutivo es inexistente, se ha declarado, con efectos   retroactivos, la inexequibilidad.    

EFECTOS SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efectos hacia el futuro    

Por regla general, la declaratoria de inexequibilidad tiene efectos hacia el   futuro. Esta regla se encuentra establecida en función, tanto del principio   democrático, que implica la presunción de constitucionalidad del sistema   jurídico, como de los principios de buena fe y seguridad jurídica. Es por esta   razón que el Artículo 45 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia   dispone que las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos   sujetos a su control en los términos del artículo 241 de al Constitución   Política, tienen efectos hacia el futura a menos que la Corte resuelva lo   contrario.    

Referencia: expediente D-9445    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 4171   de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y las funciones   del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.    

Actores:    Jairo Villegas Arbeláez    

Tulio Roberto Vargas Pedroza    

Juan Carlos Ochoa Daza    

Magistrado Ponente:    

Luis Guillermo Guerrero Pérez    

            

Bogotá D. C.,  veinticuatro (24) de julio dos mil trece (2013)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, profiere la presente   sentencia con fundamento en los siguientes    

I.                               ANTECEDENTES    

1.     Demanda de inconstitucionalidad    

En   ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, los ciudadanos Jairo   Villegas Arbeláez, Tulio Roberto Vargas Pedroza y Juan Carlos Ochoa Daza   demandaron el Decreto 4171 de 2011.    

1.1.          Disposiciones demandadas    

A   continuación se transcribela normativa demandada:    

DECRETO 4171 DE 2011    

(noviembre 3)    

Diario Oficial No. 48.242    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA    

Por el cual se crea, se   determina la conformación y las funciones del Consejo Directivo de la Dirección   de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le   confieren el literal f) del artículo 18  de   la Ley 1444 de 2011, y    

CONSIDERANDO:    

Que el Gobierno nacional, con el fin de establecer esquemas de gobiernos   corporativos que permitan promover mayor eficiencia y efectividad en la   administración de los tributos, rentas y contribuciones parafiscales, está   concentrado en la reorganización y articulación de funciones a cargo de la   administración de ingresos.    

Que al Gobierno nacional, de conformidad con lo establecido en el artículo 189 numeral 20 de la Constitución Política, le   corresponde “velar por la estricta recaudación y administración de las rentas y   caudales públicos y decretar su inversión de acuerdo con las leyes”.    

Que de acuerdo con el numeral 6, artículo 3o del Decreto 4712 de 2008, el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene como funciones las de coordinar,   dirigir y regular la administración y recaudación de los impuestos que   administra la Unidad Administrativa Especial, Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales (DIAN) y la de regular de conformidad con la ley, la administración y   recaudo de las rentas, tasas, contribuciones fiscales y parafiscales, multas   nacionales y demás recursos fiscales, su contabilización y gasto.    

Que de conformidad con lo anterior, la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas   Nacionales (DIAN), debe contar con un esquema de gobierno corporativo que le   permita asegurar la eficacia, eficiencia e integridad de su gestión y un   direccionamiento estratégico de sus decisiones.    

Que mediante el uso de las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de   la República mediante la Ley 1444  de   2011, le fueron trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas   Nacionales (DIAN), las funciones del Ministerio de Comercio, industria y Turismo   de llevar y administrar el registro de contratos de importación y explotación de   determinados servicios y certificar los productos colombianos de origen.    

Que de conformidad con lo anterior, se hace necesario que el Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo participe en el control y direccionamiento   estratégico de las decisiones que deba tomar la Dirección Nacional de Impuestos   y Aduanas Nacionales (DIAN) en relación con las funciones que le fueron   trasladadas.    

Que el literal f) del artículo 18  de   la Ley 1444 de 2011 concede facultades extraordinarias al Gobierno nacional para   “Señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las   entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y   los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones   de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia   Nacional para la Defensa Jurídica del Estado”.    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1o. CREACIÓN DEL CONSEJO   DIRECTIVO. Créase en la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales   (DIAN), un Consejo Directivo como órgano de dirección y administración.    

ARTÍCULO 2o. FUNCIONES DEL CONSEJO   DIRECTIVO. El Consejo Directivo cumplirá las siguientes funciones:    

1. Aprobar el Plan Estratégico de la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas   Nacionales (DIAN) y velar por su cumplimiento.    

2. Asesorar al Director General en la adopción de las políticas de   administración de tributos, aduanas y control al régimen cambiario.    

3. Evaluar los informes que le sean presentados por el Director General, con el   fin de hacer seguimiento oportuno y efectivo del cumplimiento de las políticas y   los objetivos estratégicos trazados, así como la revisión permanente de las   mismas con el fin de llevar a cabo su actualización y ajuste cuando resulte   necesario.    

4. Aprobar, a propuesta del Director General y de conformidad con la política   que fije el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el plan general de   expedición normativa de la entidad.    

5. Hacer seguimiento a la ejecución del plan general de expedición normativa y a   las normas que sean expedidas por fuera del mismo.    

6. Solicitar el análisis de impacto de aquellas iniciativas que a juicio del   Consejo requieran de seguimiento en su aplicación.    

7. Conocer las evaluaciones de ejecución presentadas por el Director General de   la DIAN y proponer correctivos cuando sea necesario.    

8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto Anual de la Dirección Nacional de   Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).    

9. Aprobar los planes y programas que conforme a la Ley Orgánica del Presupuesto   se requieran para su incorporación a los planes sectoriales, y a través de   estos, al Plan Nacional de Desarrollo.    

10. Formular y adoptar, a propuesta del Director General, la política de   mejoramiento continuo de la entidad, así como los programas orientados a   garantizar el desarrollo administrativo.    

11. Aprobar las modificaciones a la estructura y planta de personal de la   entidad para su adopción por el Gobierno nacional.    

12. Adoptar los lineamentos generales de la política institucional de gestión de   calidad.    

13. Dictarse su propio reglamento.    

14. Las demás funciones que le señale la ley.    

ARTÍCULO 3o. CONFORMACIÓN. El Consejo Directivo de la Dirección de Impuestos y   Aduanas Nacionales (DIAN), para el cumplimiento de sus funciones, estará   integrado por:    

1. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado, quien la presidirá.    

2. El Director General de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).    

3. El Director General de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional   y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).    

4. Tres (3) miembros.    

El delegado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público será un empleado del   nivel directivo de la entidad.    

PARÁGRAFO 1o. La   Secretaría Técnica del Consejo Directivo la ejercerá el Jefe de la Oficina Asesora   Jurídica de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN).    

PARÁGRAFO 2o. El nombramiento de los tres (3) miembros independientes   estará sujeto a un proceso de selección y evaluación que asegure que los mismos   tengan la idoneidad técnica necesaria.    

Dicho proceso se definirá en el reglamento del Consejo Directivo.    

PARÁGRAFO 3o. Si dentro del orden del día a tratar en la reunión se   encuentran temas relacionados con las funciones del Ministerio de Comercio,   Industria y Turismo trasladadas a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas   Nacionales (DIAN), se deberá invitar al Ministro de Comercio, Industria y   Turismo o su delegado, quien participará con voz pero sin voto.    

PARÁGRAFO 4o. <Parágrafo aclarado por el artículo 1 del Decreto 4453   de 2011. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo Directivo de la Unidad   Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN,   deliberará con la asistencia de la mayoría de sus miembros. Las decisiones se   adoptarán con el voto favorable de la mayoría de los asistentes.    

ARTÍCULO 4o. VIGENCIA Y DEROGATORIAS. El presente decreto rige a partir de la fecha de su   publicación y modifica en lo pertinente el Decreto 4048 de 2008.    

1.2.          Cargos    

Los actores sostienen que la normativa impugnada   vulnera los artículos 6, 13, 25, 29, 40, 53, 55, 113, 150.7 y 150.10 de la Carta   Política, por las siguientes razones:    

1.2.1.  Extralimitación en las facultades extraordinarias   conferidas al Presidente en la ley habilitante.    

Los accionantes afirman que el Presidente se   extralimitó en las facultades extraordinarias que le fueron conferidas en la   Ley 1444 de 2011, por lo que el Decreto 4171 de 2011 vulneró el Artículo 150.10   de la Carta Política. A su juicio, este exceso se configuró a partir de las   siguientes irregularidades:    

En primer lugar, porque la materia regulada en el   decreto demandado, a saber, la determinación de la estructura orgánica de la   DIAN, no fue objeto de habilitación legal. En efecto, la disposición   invocada como fundamento de la medida impugnada, es decir, el Artículo 18.f de   la Ley 1444 de 2011, únicamente facultó al Ejecutivo para reestructurar las   entidades de la administración pública en dos hipótesis: (i) Primero, respecto   de aquellos entes que fueron creados, fusionados, escindidos o transformados en   la propia ley habilitante; (ii) y segundo, respecto de los organismos receptores   de funciones de otros que fueran objeto de fusión, escisión o transformación.    

El Decreto 4171 de 2011, sin embargo, no se encuadra   dentro de ninguna de estas hipótesis: Por un lado, la DIAN no fue creada, ni   tampoco fue objeto de fusión, escisión o transformación en la ley  de   facultades, pues esta versó sobre los ministerios de Justicia y Derecho,   Interior, Trabajo, Salud, Ambiente y Desarrollo Sostenible, y Vivienda Ciudad y   Territorio, y sobre la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Y por   otro lado, aunque en virtud del Decreto 4176 de 2011 a la entidad se la   asignaron dos funciones que anteriormente estaban radicadas en el Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo, no se cumple con la exigencia de que tal   ministerio haya sido objeto de fusión, escisión o transformación en la ley   habilitante; por el contrario, el análisis de los antecedentes legislativos   demuestra que este organismo fue percibido por el gobierno nacional como un caso   exitoso de fusión, que no requería de transformación en su organización o   funcionamiento, por lo que no se requería de la respectiva intervención del   Ejecutivo[1].    

De acuerdo con este planteamiento, los actores   concluyen que el Presidente de la República tomó como pretexto el traslado de   dos atribuciones aisladas del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la   DIAN, para crear un órgano “omnipotente” dentro de esta última entidad.    

En segundo lugar, los accionantes sostienen que la   normativa impugnada se profirió para atender necesidades distintas a las   planteadas por el Presidente al Congreso para el otorgamiento de facultades   extraordinarias.    

Para justificar esta acusación, los peticionarios   contrastan los antecedentes legislativos de la ley de facultades, con los   considerandos del decreto impugnado.    

En cuanto a los primeros, en la demanda se cita y   transcriben algunos fragmentos de la ponencia para primer debate del proyecto de   ley en el Senado, donde se sintetizan sus objetivos y su justificación. A partir   de esta transcripción, se concluye que la solicitud del Presidente respondió a   tres objetivos: (i) Corregir los fracasos en materia de ahorro fiscal y   eficiencia, de las fusiones ministeriales y de un traslado funcional decretado   en el año 2002: las fusiones del Ministerio de Justicia y del Derecho con el del   Interior y la del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social con el de Salud   Pública, y la asignación de la función promoción de la vivienda y el desarrollo   territorial, al Ministerio del Medio Ambiente; (ii) Priorizar la problemática   ambiental y de vivienda; (iii) Manejar de manera eficiente el transporte   público, que comprende el diseño e implementación de un adecuado régimen   sancionatorio.    

Por el contrario, los considerandos de la normativa   demandada responden a otros objetivos sustancialmente distintos, como son la   implementación de un gobierno corporativo en la DIAN, una mayor eficacia,   eficiencia e integridad en su gestión, y la participación del Ministerio de   Comercio, Industria y Comercio en el control y direccionamiento de las   decisiones reasignadas a la DIAN.    

A partir de esta confrontación, los demandantes   concluyen que existe una inconsistencia entre las necesidades que dieron lugar a   las facultades extraordinarias, y las medidas efectivamente adoptadas por el   Ejecutivo en la preceptiva impugnada.    

Así las cosas, los actores concluyen que el Decreto   acusado transgrede el Artículo 150.10 de la Carta Política.    

1.2.2.  Competencia exclusiva del Congreso para determinar la   estructura orgánica de las entidades del orden nacional.    

A juicio de los peticionarios, como la facultad para   establecer la estructura orgánica de la DIAN no fue conferida al Presidente de   la República mediante la ley habilitante invocada, se deben seguir las reglas   generales de distribución de competencias. En la medida en que según el Artículo   150.7 de la Carta Política corresponde al Congreso “determinar la estructura   de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios,   departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos y otras   entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica”,   debe concluirse que el Ejecutivo se arrogó las atribuciones constitucionales del   órgano legislativo, en claro y franco desconocimiento del Artículo 150.7 del   ordenamiento superior.    

1.2.3.  Vulneración del principio de separación de poderes    

Según los accionantes, la anterior usurpación de   competencias implica automáticamente el desconocimiento del principio de   separación de poderes establecido en el Artículo 113 de la Carta Política.    

1.2.4.  Desconocimiento del principio del debido proceso    

Según los demandantes, la normativa impugnada vulneró   el derecho al debido proceso por una indebida motivación, que tiene dos   manifestaciones:    

En primer lugar, si la razón para la reestructuración   de la DIAN era la asunción de algunas funciones que anteriormente estaban   asignadas al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, la determinación de la   nueva estructura orgánica debería responder a esta nueva carga funcional. No   obstante, las medidas son inconsistentes con las nuevas tareas que la fueron   atribuidas a la administración tributarias, pues al Consejo Directivo, creado   mediante este decreto, se le asignó un rol mucho más amplio, relacionado con la   definición de las políticas de la entidad en todos los ámbitos de su actuación;   es más, de las responsabilidades  de este cuerpo colegiado, ninguna tiene   relación directa con las que fueron trasladas del ministerio.    

En segundo lugar, si una de las razones para   reorganizar la DIAN era la necesidad de dar participación al Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo en las decisiones relacionadas con sus antiguas   funciones, no se explica cómo la conformación del mencionado Consejo Directivo   prescinde de tal entidad. En efecto, según el Parágrafo del Artículo 3 del   decreto acusado, el delegado de dicha cartera de Estado puede participar en las   sesiones del Consejo Directivo, cuando se aborden temas relacionados con estas   temáticas, pero sin derecho a voto.    

1.2.5.  Desconocimiento del principio de igualdad, y de los   derechos al trabajo y a la participación en la gestión pública    

Por otro lado, los peticionarios sostienen que las   reglas que rigen la integración del Consejo Directivo de la DIAN transgreden el   principio de igualdad, así como los derechos al trabajo y a la participación en   la gestión pública, previstos en los artículos 13, 25 y 40 de la Carta Política.    

En efecto, según el Artículo 3 del Decreto 4171 de   2011, este consejo está integrado por el Ministro de Hacienda y Crédito Público,   el director de la DIAN, el director de la Unidad Administrativa Especial de   Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social o sus   delegados, y por tres miembros independientes, cuya selección debe estar en   función de su idoneidad técnica, y precedida del procedimiento definido en el   reglamento del Consejo Directivo.    

Ahora bien, como la disposición no define el perfil de   los tres miembros independientes, no existen parámetros objetivos para   determinar la idoneidad de los aspirantes, y por consiguiente, tampoco existen   pautas para una selección objetiva. Además, como se radicó en el Consejo   Directivo la elección discrecional, la integración de este cuerpo colegiado   responderá exclusivamente a los intereses del alto gobierno y de los “grandes   grupos económicos”.    

Por esta razón, las disposiciones que establecen la   integración del Consejo Directivo de la DIAN vulneran una amplia gama de   principios y derechos constitucionales: el principio de igualdad, en tanto los   ciudadanos no se encuentran en igualdad de condiciones para conformar el   organismo; el derecho al trabajo, en la medida en que la opción para laborar en   esta entidad no depende del criterio de la idoneidad sino de los intereses de   los demás miembros del Consejo; y finalmente, el derecho a la participación en   la gestión pública, pues únicamente tendrán acceso a este organismo rector de   las políticas tributarias en el país, las pocas personas que responden a los   intereses de los altos agentes del gobierno y de los grandes grupos económicos.    

1.2.6.  Desconocimiento de los derechos laborales de los   trabajadores de la DIAN    

Finalmente, los accionantes afirman que la normativa   demandada desconoce los derechos de los trabajadores previstos en los artículos   53 y 55 de la Carta Política y en diversos instrumentos internacionales, como el   Convenio 151 de la OIT, que integra el bloque de constitucionalidad. Esta   vulneración se explica porque la norma radica en un cuerpo que carece de toda   representatividad, una amplia gama de atribuciones que tienen un impacto y una   incidencia decisiva en las condiciones y derechos de los trabajadores de la   entidad.    

1.3.          Solicitud    

De acuerdo con los planteamientos anteriores, los   actores solicitan la declaratoria de inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011,   con efectos retroactivos al momento de su entrada en vigencia.    

2.         Trámite procesal    

2.1.          Auto de admisión    

Mediante Auto del 7 de diciembre de 2012, el magistrado   sustanciador admitió la demanda por los cargos relacionados con la transgresión   de los artículos 29, 150.7 y 150.10 de la Carta Política, y la inadmitió en   relación con los cargos por la presunta vulneración de los artículos 13, 25, 40,   53 y 55 de la Carta Política.    

2.2.          Auto de admisión y rechazo    

Teniendo en cuenta que los accionantes no presentaron   escrito de corrección, mediante Auto del 15 de enero de 2013 la Corte adoptó las   siguientes decisiones:    

–          Admitir la demanda por los cargos   relacionados con la violación de los artículos 29, 150.7 y 150.10 de la Carta   Política, y rechazarla por los asociados a la vulneración de los artículos 13,   25, 40, 53 y 55 del texto superior.    

–          Correr traslado de la misma al   Procurador General de la Nación, para la presentación del correspondiente   concepto.    

–          Fijar en lista la disposición   acusada, para las respectivas intervenciones ciudadanas.    

–          Comunicar de la iniciación del   proceso a la Presidencia de la República, al Congreso, a los ministerios del   Interior, de Justicia y del Derecho, y de Comercio, Industria y Comercio, y a la   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.    

–          Invitar a las facultades de derecho   de distintas universidades (Externado de Colombia, Sabana, Rosario, Andes y   Javeriana), a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, a los institutos   colombianos de Derecho Procesal y de Derecho Tributario, y a la Asociación   Colombiana de Derecho Procesal Constitucional, para que emitan concepto sobre la   constitucionalidad de la preceptiva demandada.    

3.         Intervenciones    

3.1.          DIAN    

Mediante escrito presentado a esta Corporación el día 7   de febrero de 2013, la DIAN solicitó la declaratoria de exequibilidad del   decreto demandado.    

A juicio de la entidad, como la Ley 1444 de 2011   habilitó  al Presidente de la República para renovar y modificar la   estructura de la administración pública del orden nacional, y como el Decreto   4171 de 2011 se limitó a crear el Consejo Directivo de la DIAN, la conclusión   necesaria es que el Ejecutivo actuó dentro del marco de la ley habilitante, y   que por tanto, no hubo un exceso en ejercicio de las facultades extraordinarias.    

Para justificar la tesis de que el Presidente tenía la   prerrogativa para reestructurar la Administración Pública en general, se   tuvieron en cuenta los siguientes instrumentos normativos:    

–          En primer lugar, el texto de la Ley   1444 de 2011, y en particular, las siguientes disposiciones: (i) El Parágrafo   del Artículo 18, según el cual las facultades extraordinarias tienen por objeto   la renovación y modificación de la estructura de la administración pública del   orden nacional, para asegurar su eficiencia y la rentabilidad social en el uso   de los recursos públicos; (ii) Los Artículos 18.d y 18.f, en virtud de los   cuales el Presidente puede reasignar funciones y competencias entre los órganos   de la administración pública, así como determinar la estructura orgánica de los   organismos a los que se le hayan trasladado funciones de las entidades   suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas en virtud del proceso de   reestructuración.    

–          En segundo lugar, la Sentencia   C-240 de 2012[2],    que precisa el alcance de las facultades extraordinarias conferidas en la Ley   1444 de 2011, indicando que comprende la relativa a la reasignación de funciones   y competencias entre las entidades que integran la administración pública.    

–          Los antecedentes de la   ley habilitante, y especialmente la Exposición de Motivos al proyecto normativo.   De esta se destacan y transcriben los fragmentos relativos a las facultades para   reestructurar la Administración Pública, y a los propósitos de tal autorización[3].    

–          Los informes técnicos   del Ministerio de Hacienda con fundamento en los cuales se expidió el decreto   impugnado, que identifican las siguientes necesidades:  (i) Reestructurar   la DIAN como órgano de administración tributaria, para dotarla de mayor   eficiencia y eficacia; (ii) implementar esquemas de gobierno corporativo para el   recaudo y manejo de los tributos y las contribuciones; (iii) Crear órganos de   dirección que respondan a este esquema de gobierno, como un consejo directivo   integrado por el ministro de hacienda y crédito público, el director de la DIAN   y de la UGPP, y tres miembros independientes.    

3.2.          Departamento   Administrativo de la Función Pública    

El día 7 de febrero de 2013, el Departamento   Administrativo de la Función Pública solicitó la declaratoria de exequibilidad   del decreto impugnado, con fundamento en las consideraciones que se expresan a   continuación.    

De un lado, se advierte que el Decreto 4171   de 2011 se dictó con fundamento en el Artículo 54 de la Ley 489 de 1998, en   concordancia con el Artículo 189 del texto constitucional, preceptos a la luz de   los cuales el Presidente tiene la facultad constitucional permanente y ordinaria   para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y   demás entidades u organismos de la administración pública del orden nacional.   Esta prerrogativa de rango y jerarquía constitucional ha sido confirmada en la   propia jurisprudencia, especialmente en  las sentencias del Consejo de   Estado[4].    

Además, las medidas adoptadas se enmarcan   dentro de las facultades extraordinarias conferidas por el Congreso al Ejecutivo   en la Ley 1444 de 2011. Dado que esta ley le confirió la atribución para   determinar la estructura orgánica de las entidades transformadas como   consecuencia del proceso de reestructuración, y dado que en este caso, en virtud   del traslado funcional del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la   DIAN, esta última entidad fue transformada, el Presidente tenía plena facultad   para adoptar las medidas ahora cuestionadas.    

3.3.          Ministerio de   Hacienda y Crédito Público    

Mediante escrito presentado a esta   Corporación el día 7 de febrero de 2013, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público solicitó un fallo inhibitorio, y en su defecto, la declaratoria de   exequibilidad del decreto demandado.    

Con respecto a la primera de las peticiones,   se afirma que la demanda no reúne los requisitos elementales para un   pronunciamiento de fondo, así: (i) En la medida en que el cargo por la violación   de los artículos 113, 150.7 y 150.10 de la Carta Política se sustenta en una   presunta omisión legislativa relativa, se ha debido señalar el ingrediente o   condición normativa omitido, y en la demanda no se señaló[5];   (ii) El cargo por la vulneración del Artículo 113 del ordenamiento superior no   se encuentra justificado, pues simplemente se afirma de manera genérica la   incompatibilidad entre la preceptiva legal y tal disposición, pero sin poner en   evidencia la contradicción normativa; (iii) Finalmente, el cargo por la   transgresión del principio de igualdad se sustenta en una comprensión de la   preceptiva legal que no coincide con su contenido real, y tampoco se aportan   razones que acrediten la oposición con el ordenamiento superior.    

Con respecto a la solicitud de declaratoria   de exequibilidad, el interviniente afirma que ninguno de los cargos está llamado   a prosperar, así:    

–          El Artículo 18.f de la   Ley 1444 de 2011 habilitó al Presidente para fijar la estructura orgánica de las   entidades a las cuales le fueron transferidas funciones de otros organismos. La   creación del Consejo Directivo de la DIAN se enmarca dentro de esta   prerrogativa, en cuanto simplemente se precisó la estructura de un órgano de la   administración pública que absorbió algunas de las funciones de un ministerio,.    

–          Independientemente del   argumento anterior, de acuerdo con el Artículo 189.16 de la Carta Política y el   Artículo 54 de la Ley 489 de 1998, el Presidente tiene la atribución   constitucional permanente para crear dependencias u oficinas dentro de los   organismos de la administración pública del orden nacional. Esta facultad ha   sido reconocida por la propia jurisprudencia constitucional, especialmente en la   Sentencia C-702 de 1999[6].   Las medidas adoptadas en el decreto demandado se enmarcan dentro de esta   competencia general, pues en estricto sentido, allí no se modifica o altera la   estructura de la DIAN, sino solo se crea una dependencia especial, como el   Consejo Directivo.    

3.4.          Presidencia de la   República    

Mediante escrito presentado a esta   Corporación el día 7 de febrero de 2013, la referida entidad solicitó la   declaratoria de exequibilidad de la preceptiva demandada, a partir de los   argumentos que se sintetizan a continuación.    

En primer lugar, con respecto a la supuesta  transgresión del Artículo 150.10 de la Carta Política por exceso en el   ejercicio de las facultades extraordinarias, se afirma lo siguiente:    

–          La tesis del actor sobre   la supuesta regulación de materias ajenas a las que fueron objeto de las   facultades extraordinarias, se sustenta en dos falsos supuestos: (i) Por un   lado, el peticionario asume que el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011   únicamente facultó al Ejecutivo para determinar la estructura orgánica de las   entidades y organismos creados, modificados, fusionados o escindidos en la   propia ley. En realidad, sin embargo, también se facultó al Presidente para   hacerlo respecto de todas las entidades que fueron objeto de modificaciones   estructurales o funcionales por el propio gobierno dentro del proceso de   renovación de la Administración Pública;  (ii) Además, el accionante supone   que el Artículo 18.f de la misma ley solo autorizó al Presidente para fijar la   estructura de las entidades receptoras de funciones de organismos suprimidos,   escindidos, fusionados o transformados; no obstante, a la luz de una   interpretación sistemática que integre el Artículo 18.f con el 18.d de la ley,   debe entenderse que la facultad comprende también a las entidades que asumieron   funciones de otras que se desprendieron de una o más de sus competencias, pese a   no haber sido objeto de modificaciones estructurales.    

–          El cargo por la presunta   inconsistencia entre las necesidades planteadas al Congreso para emprender la   reforma a la administración pública, y las medidas efectivamente adoptadas a   través del decreto impugnado, parte de una comprensión manifiestamente   incorrecta y sesgada de los requerimientos que puso de presente el Presidente de   la República para justificar la habilitación legislativa, así como del   fundamento, naturaleza y efectos jurídicos de las facultades extraordinarias.    

Así, en la   Exposición de Motivos se afirma expresamente que las facultades se confieren   “para (…) la toma de todas aquellas decisiones que se consideren necesarias en   relación con la estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito   de propender por la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y   hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración”. Esto   significa que la aserción del accionante, según la cual la habilitación se   solicitó  exclusivamente para reformar la estructura de los ministerios   cuya fusión anterior no produjo beneficios significativos en términos de ahorro   fiscal y eficacia, privilegiar la problemática ambiental y de vivienda, y para   asegurar la eficacia en el transporte público, parten de una lectura   parcializada, descontextualizada y fragmentaria de los antecedentes   legislativos. Es decir,  tales atribuciones fueron solicitadas para llevar   a efecto todas las transformaciones orgánicas o funcionales que fuesen   indispensables para modernizar la administración pública.    

Adicionalmente,   la acusación de los accionantes se sustenta en una confusión acerca de la   naturaleza, objeto y efectos de las facultades extraordinarias, cuando afirman   que la modificación de la estructura orgánica de la DIAN debía ser solicitada   expresamente por el gobierno nacional. En efecto, el argumento parte de una   falsa premisa sobre el requisito de precisión de las leyes habilitantes, en   virtud de la cual, el legislador identificar e individualizar cada una de las   medidas que deberán ser adoptadas por el Ejecutivo, pues si así fuese, la figura   perdería toda utilidad. Para respaldar este argumento, el interviniente cita la   Sentencia C-121 de 2004, en la que se precisó que las leyes de facultades no   necesariamente deben señalar las entidades concretas de la administración   pública cuya estructura será objeto de reformas en los procesos de   reestructuración; con fundamento en esta consideración, en este fallo se   descartó la pretensión de que la Ley 790 de 2002 fuese declarada inexequible por    incumplir el requisito de precisión.    

En segundo lugar, con respecto al cargo por   la presunta vulneración del Artículo 150.7 de la Carta Política por la   usurpación de las facultades del legislador, el interviniente afirma que la   acusación parte de un supuesto cuya veracidad ya fue descartada, a saber, que   las medidas adoptadas en el decreto demandado, implicaban una extralimitación en   la habilitación legislativa.    

3.5.          Universidad del   Rosario    

Mediante escrito presentado a esta   Corporación el día 11 de febrero de 2013, el interviniente solicita la   declaratoria de inexequibilidad del decreto demandado, por considerar que las   medidas adoptadas excedieron las facultades otorgadas por el Congreso al   Ejecutivo en la Ley 1444 de 2011. En efecto, el Articulo 18.f fijó dos   condiciones para que las entidades de la administración pública pudiesen ser   objeto de reformas en su estructura orgánica: primero, que el organismo haya   asumido las funciones de alguna otra entidad; y segundo, que la entidad que las   cede haya sido suprimida, escindida, fusionada o transformada en la misma ley   habilitante, o en los decretos expedidos por el gobierno nacional en desarrollo   del proceso de renovación. En el caso del Decreto 4171 de 2011, sin embargo,   pese a que en desarrollo del proceso de reestructuración se trasladaron dos   funciones a la DIAN que anteriormente estaban radicadas en el Ministerio de   Industria, Comercio y Turismo, esta última entidad no fue suprimida, escindida,   fusionada o transformada, “puesto que (…) mantiene su existencia jurídica, no   ha sido dividida en varios entes u organismo, no se ha integrado con otra y su   naturaleza jurídica sigue siendo la de un ministerio”, por lo que al no   cumplirse las condiciones legales para su reorganización, el decreto demandado   rebasó el marco de la ley hablitante.    

3.6.          Academia   Colombiana de Jurisprudencia    

Mediante escrito presentado a esta   Corporación el día 13 de febrero de 2013, la Academia Colombiana de   Jurisprudencia solicitó la declaratoria de inexequibilidad de la preceptiva   demandada, por cuanto fue expedido con extralimitación de las facultades   extraordinarias conferidas en el Artículo 18.f de la Ley 1441 de 2011. A su   juicio, para que el Ejecutivo pudiese reformar la estructura orgánica de la DIAN   no bastaba con que hubiese asumido una o más funciones de otra entidad, como   efectivamente ocurrió al trasladarse dos funciones del Ministerio de Comercio,   Industria y Turismo, sino que se requería además que éste último hubiese sido   suprimido, escindido, fusionado o transformado. Dado que esta última condición   no se cumplió, pues este ministerio no fue suprimido, ni fue dividido en otras   entidades gubernamentales, ni fue incorporado a otras, ni se alteró su   naturaleza jurídica, la conclusión necesaria es que el Artículo 18.f de la Ley   1444 de 2011 no facultó al gobierno para modificar la estructura orgánica de la   DIAN.    

3.7.          Universidad   Externado de Colombia    

En escrito presentado a esta Corporación el   día 3 de marzo de 2013, el Departamento de Estudios Fiscales de la Universidad   Externado de Colombia considera que el decreto impugnado debe ser declarado   inexequible, en la medida en que se excedió en las facultades extraordinarias   que le fueron conferidas por el Congreso Nacional en la Ley 1444 de 2011. A su   juicio, como allí se adoptan medidas relacionadas con la modificación de la   estructura orgánica de la DIAN, el parámetro para evaluar la constitucionalidad   del precepto era el Artículo 18.f de la respectiva ley habilitante, pero a su   vez, tal disposición estableció dos condiciones para su utilización, que no   fueron satisfechas en este caso particular: que el organismo en cuestión haya   asumido las funciones de alguna otra entidad, y que la entidad que las cede haya   sido suprimida, escindida, fusionada o transformada dentro del proceso de   reestructuración.  Como el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo   transfirió dos de sus funciones a la DIAN, pero no fue objeto de ninguna de   estas operaciones, esta última entidad no podía ser objeto de la medida   legislativa adoptada en el decreto demandado.    

4.         Concepto de la   Procuraduría General de la Nación    

El día 27 de febrero de 2013, la   Procuraduría General de la Nación presentó el correspondiente concepto, en el   que se solicita la declaratoria de exequibilidad del decreto demandado, por   considerar que éste se enmarca dentro de las facultades extraordinarias   conferidas en la Ley 1444 de 2011.    

En primer lugar, con respecto a la acusación   de que el Ejecutivo reguló una materia para la cual no había sido habilitado, se   argumenta que el vínculo material entre la ley habilitante y las medidas   adoptadas debe examinarse a partir de criterios causales, temáticos, sistémicos   y teleológicos, de modo que únicamente cuando la normativa expedida por el   Presidente se aleja abiertamente del conjunto de materias que son objeto de la   atribución legislativa, se presenta la extralimitación anotada[7].    

En este caso particular, el reproche de la   parte demandante se sustentó en una lectura aislada del Artículo 18.f de la   referida ley, sin tener en cuenta la totalidad del cuerpo normativo, y a partir   de esta interpretación fragmentaria concluyó que la entidad receptora de las   funciones de otro organismo únicamente podía ser reorganizada, cuando aquella   otra fuese fusionada, escindida, transformada o extinguida. No obstante, una   interpretación sistemática de la ley habilitante permite arribar a la conclusión   contraria, pues el Artículo 18.d confiere al Presidente la potestad para ordenar   traslados funcionales, y el Artículo 18.f, para modificar la estructura de los   organismos que han asumido las tareas de otros organismos en virtud de aquellos   traslados. En definitiva, el Presidente se encontraba facultado para modificar   la estructura orgánica de la DIAN, en tanto entidad receptora de algunas de las   funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.    

En segundo lugar, la Procuraduría   controvierte la tesis de los actores sobre inconsistencia entre las necesidades   invocadas para el otorgamiento de las facultades extraordinarias,  y las   medidas adoptadas en la preceptiva acusada. Se sostiene que tal conclusión   deriva de una lectura sesgada del procedimiento parlamentario, pues expresamente   el gobierno nacional solicitó las prerrogativas necesarias para legislar en los   términos en que se hizo en la Ley 1444 de 2011, y en los términos en que   posteriormente se hizo en el Decreto 4171 de 2011. Así, durante la ponencia para   primer debate en el Congreso, se afirmó que “el artículo 17 solicita la   atribución de facultades extraordinarias para (…) la toma de todas aquellas   decisiones que se consideren necesarias en relación con la estructura de la   Administración Pública Nacional en el propósito de propender por la eficiencia y   eficacia del uso de los recursos públicos y hacer coherente la organización y   funcionamiento de la Administración (…) En lo que concierte a la competencia   para determinar la estructura de la administración pública queda claro entonces,   que es el legislador quien establece, por medio de la ley, la organización   general, los organismos que la integran, los objetivos y estructura orgánica de   las mismas, es decir, es él quien define las parte estática, y por tanto, su   ejercicio por parte del Presidente de la República requiere de la concesión de   facultades extraordinarias”.    

Así las cosas, las medidas adoptadas en el   Decreto 4171 de 2011 no solo se enmarcan dentro de las facultades   extraordinarias conferidas expresamente en la Ley 1444 de 2011 al Presidente de   la República, sino que además, esta habilitación responde directamente a la   necesidades normativas del Ejecutivo para la reestructuración de la   administración pública.    

Finalmente, la Procuraduría se refiere al   reproche de los peticionarios sobre la imposibilidad imprimir a la DIAN la   orientación de los gobiernos corporativos. Frente a tal acusación, se argumenta   que la medida legislativa es consistente con objetivos constitucionalmente   legítimos, así: (i) La creación de un Consejo Directivo materializa el principio   de la descentralización administrativa, y con este, el de la eficiencia   tributaria; (ii) este enfoque de gobierno responde a la naturaleza de las   funciones de este organismo, por encargarse del recaudo y administración de las   rentas y caudales públicos provenientes de los tributos y ejercer actividades   financieras a que usualmente están a cargo de organizaciones que actúan bajo   esta lógica de los gobiernos corporativos; (iii) la Organización para la   Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), de la cual hace parte Colombia en   virtud de la Ley 1479 de 2011, explícitamente señaló la necesidad de que se le   imprimiera a las empresas públicas esta nueva orientación, a fin de garantizar   una mayor transparencia y eficacia a la función pública.    

Por las razones anteriores, la entidad   solicita la declaratoria de exequibilidad, por los cargos analizados.    

II.                            CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL    

1.                         Competencia    

De acuerdo con el Numeral 5º del Artículo 241 de la   Carta Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   pronunciarse sobre la constitucionalidad de la preceptiva demandada, en cuanto   se trata de un decreto expedido con fundamento en las facultades extraordinarias   conferidas por el legislador al Presidente de la República.    

2.                         Cuestiones a resolver    

Teniendo en cuenta los antecedentes expuestos, la Corte   debe resolver las siguientes cuestiones:    

En primer lugar, dado que el Ministerio de Hacienda y   Crédito Público solicitó un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la   demanda, es necesario evaluar las razones expuestas por el interviniente, a   efectos de determinar si en esta oportunidad hay lugar a un pronunciamiento de   fondo.    

En segundo lugar, en caso de dar una respuesta   afirmativa al interrogante anterior, se deben examinar los cargos propuestos por   los accionantes. En este sentido, se debe establecer, por un lado, si el Decreto   4171 de 2011 excedió en las facultades que le fueron conferidas al gobierno en   la Ley 1444 de 2011, y si  por esta vía invadió las competencias   constitucionales ordinarias del Congreso para determinar la estructura de la   entidades que integran la administración pública del orden nacional, desconoció   el principio de separación de poderes[8].Adicionalmente,   es preciso determinar si las medidas adoptadas en el decreto demandado eran   susceptibles de expedirse al amparo de las competencias constitucionales   ordinarias del Presidente previstas en el Artículo 54 de la Ley 489 de 1998, y   por tanto, sin que para el efecto se requiriese de una habilitación legislativa.    

Finalmente, en caso de concluir que la normativa   acusada es inconstitucional, se deben establecer los efectos temporales de la   correspondiente decisión, y en particular, si de acuerdo con la solicitud de los   peticionarios, la declaratoria de inexequibilidad debe tener efectos   retroactivos, o si debe tener efectos hacia el futuro, o diferidos.    

A continuación se abordarán cada una de estas   temáticas.    

3.       Aptitud de la demanda    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita un   fallo inhibitorio, por considerar que los cargos de la demanda no satisfacen los   requisitos elementales para un pronunciamiento de fondo. En particular, se   identifican tres falencias: (i) Primero, las acusaciones por la vulneración de   los artículos 113, 150.7 y 150.10 de la Carta Política, al sustentarse en una   presunta omisión legislativa relativa, debían indicar el ingrediente o condición   normativa omitida, y tal precisión no se hizo; (ii) segundo, no se señalan las   razones que acreditan la incompatibilidad entre la preceptiva impugnada y el   principio constitucional de separación de poderes, y por el contrario,    únicamente se hacen afirmaciones gratuitas sobre la violación de este principio;   (iii) por último, el cargo por la transgresión del principio de igualdad se   sustentó en una comprensión manifiestamente inadecuada de la preceptiva legal   demandada, y tampoco se aportaron razones para poner en evidencia su oposición   con el ordenamiento superior.    

La Corte encuentra que no le asiste razón   a la entidad. En primer lugar, debe tenerse en cuenta que mediante autos del 7   de diciembre de 2012 y del 15 de enero de 2013, se inadmitió y rechazó la   demanda por los cargos relacionados con la vulneración de los artículos 13, 25,   40, 53 y 55 de la Carta Política, por lo que todas las consideraciones vertidas   por el interviniente  sobre las deficiencias argumentativas de la demanda   acerca del principio de igualdad, carecen de utilidad en este escenario.    

En segundo lugar, aunque en el escrito se presenta en   un capítulo separado la acusación por la transgresión del principio de   separación de poderes, en realidad no se trata de un cargo autónomo e   independiente, sino de un reproche consecuencial, derivado de la transgresión   del Artículo 150.10 del texto constitucional, por exceso en el ejercicio de las   facultades extraordinarias conferidas al Ejecutivo por el Congreso. De este   modo, como las acusaciones formuladas respecto de este último precepto   constitucional eran aplicables al cargo, no es de recibo la tesis sobre la   supuesta carencia de justificación.    

En tercer lugar, no es cierto que las acusaciones por   la violación de los artículos 150.7 y 150.10 de la Carta Política se hayan   sustentado en una omisión legislativa relativa; por el contrario, la tesis de   los demandantes es justamente que el Ejecutivo reguló materias respecto de las   cuales no tenía competencia normativa. La omisión a la que se refieren los   accionantes versa exclusivamente sobre el cargo por la transgresión de los   artículos 13, 25 y 40 del ordenamiento superior, por cuanto el decreto acusado   no definió el perfil de los tres miembros independientes que deben hacer parte   del Consejo Directivo ni el procedimiento de selección, y en tales   circunstancias su elección no responde a parámetros objetivos e igualitarios. No   obstante, esta presunta omisión no guarda ninguna relación con la acusación por   el exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias ni por la arrogación   de las competencias constitucionales ordinarias del Congreso.    

Por las razones expuestas, la Corte concluye que   ninguno de los argumentos propuestos por el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público justifican un fallo inhibitorio, y que en consecuencia, se deben   examinar los problemas jurídicos planteados en relación con los cargos que   fueron admitidos en el Auto del 15 de enero de 2013.    

4.                 El cargo por la   extralimitación en las facultades extraordinarias    

4.1.          Planteamiento del problema    

Según los peticionarios, la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, la Universidad Externado de Colombia y la Universidad del   Rosario, el Ejecutivo se excedió en las facultades extraordinarias que le fueron   conferidas en la Ley 1444 de 2011, y por tanto, el decreto acusado vulnera el   Artículo 150.10 del texto constitucional.    

A su juicio, tal violación se presenta, en primer   lugar, porque la habilitación para determinar la estructura orgánica de las   entidades de la administración pública, no comprendía a la DIAN, por las   siguientes razones:    

–          Por una parte, el Artículo 18.f de   la ley facultó al Presidente para determinar la estructura de la Administración   Pública respecto de dos tipos de entidades: (i) Primero, respecto de los   organismos que fuesen creados, fusionados o escindidos en la misma ley; (ii)   segundo, respecto de aquellos que hubiesen asumido funciones de otras entidades   suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas en la Ley 1444 de 2011.    En el caso concreto, sin embargo, la DIAN no fue objeto de ninguna de las   operaciones descritas, y pese a que en virtud del Decreto 4176 de 2011 sí le   fueron asignadas dos de las funciones que anteriormente estaban radicadas en el   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, esta entidad tampoco fue suprimida,   escindida, fusionada o transformada en la Ley 1444 de 2011 ni durante el proceso   de reestructuración emprendido en el año 2011. Por tal motivo, el Ejecutivo no   tenía la potestad para definir o modificar la estructura de esta entidad, como   efectivamente lo hizo en el Decreto 4171 de 2011.    

–          Por otro lado, los antecedentes   legislativos demuestran que el Presidente no solicitó facultades extraordinarias   para reestructurar a la DIAN, y que además, durante el proceso de aprobación   parlamentaria de la ley de facultades, nunca se hizo explícita esta necesidad.   Por tal motivo, las medidas adoptadas responden requerimientos sustancialmente   distintos a las que dieron lugar a la referida ley.    

Por el contrario, a juicio de la Procuraduría General   de la Nación, de la DIAN, del Departamento Administrativo de la Función Pública,   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y de la Presidencia de la   República, las acusaciones no están llamadas a prosperar porque se sustentan en   un entendimiento inadecuado tanto de la figura en general, como de la ley   habilitante que en el caso particular dio lugar al decreto demandado. En cuanto   a lo primero, se afirma que la evaluación del decreto ley debe efectuarse a   partir de criterios teleológicos y sistemáticos, y no a partir de la   confrontación de la normativa acusada con las normas habilitantes aisladamente   consideradas, como efectivamente lo hicieron los accionantes; a la luz de este   examen integral, el decreto acusado supera el referido test. En cuanto a lo   segundo, se argumenta que la Ley 1444 de 2011 tiene un alcance mucho más amplio   del supuesto en la demanda, pues en ella se faculta al Ejecutivo para   reestructurar la Administración Pública en general, y en particular, para   reasignar las funciones públicas y para fijar la estructura orgánica de las   entidades receptoras de tareas asignadas originalmente a otras instancias   gubernamentales, como efectivamente se dispuso en la preceptiva impugnada;   adicionalmente, una consideración y un análisis global de los antecedentes   legislativos demuestran que el Congreso otorgó al Presidente amplias potestades   para reorganizar la Rama Ejecutiva del nivel nacional, y no solo para hacer   ajustes puntuales a entidades previamente individualizadas.    

En segundo lugar, los demandantes afirman que el   Presidente no tenía facultad para reestructurar la DIAN en aspectos distintos a   la recepción funcional. Independientemente del cargo anterior, y asumiendo   que el Presidente podía determinar la estructura orgánica de la entidad, por ser   receptora de algunas de las funciones que anteriormente estaban asignadas al   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las modificaciones debían estar   encaminadas exclusivamente a permitir la asunción de este nuevo rol. No   obstante, las medidas adoptadas en el decreto acusado rebasan este marco, ya que   se creó un Consejo Directivo encargado de establecer las políticas para la   dirección y administración de la entidad, funciones que no tienen ninguna   relación con las que le fueron atribuidas en el Decreto 4177 de 2011, o tan solo   de manera accesoria y marginal. En otras palabras, no existe ningún vínculo   material entre la reestructuración orgánica y la redestribución funcional.    

Frente a este reproche, la DIAN, el Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función   Pública, la Presidencia de la República y la Procuraduría General de la Nación,   afirman que el Ejecutivo debía ajustar la estructura orgánica de la entidad, no   solo para que asumiera las nuevas funciones que le fueron asignadas, sino para   asegurar la eficiencia en la prestación de los servicios a su cargo, de acuerdo   con el Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 y los antecedentes legislativos que   determinaron en términos muy amplios los objetivos de la renovación de la   Administración Pública.    

Así planteada la controversia, la Corte debe resolver   los siguientes problemas jurídicos:    

En primer lugar, si con fundamento en la Ley 1444 de   2011, el Presidente de la República se encontraba facultado para determinar la   estructura orgánica de las entidades a las que le fueron asignadas funciones de   otras instancias gubernamentales que no fueron fusionadas, escindidas,   suprimidas o transformadas en la Ley 1444 de 2011ni en los decretos expedidos   con fundamento en las facultades extraordinarias allí otorgadas. Una vez   resuelto el interrogante anterior, se podrá establecer la validez de la   reestructuración de la DIAN.    

En segundo lugar, se debe definir si los ajustes a la   estructura orgánica de las entidades receptoras de nuevas funciones ordenados   con fundamento en el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011, debían referirse   exclusivamente a la asunción de la nueva carga funcional, o si podía tener un   alcance más amplio, que implica la modificación en el modelo de gestión de la   entidad y la creación de órganos directivos. Una vez resuelta esta pregunta, se   determinará si mediante el decreto-ley se podía crear un Consejo Directivo de la   DIAN encargado de la dirección y administración de la entidad.    

4.2.    La facultad del Presidente para determinar la   estructura orgánica de las entidades receptoras de funciones asignadas a   organismos no suprimidos, escindidos, fusionados o transformados    

“Revístese al Presidente de la República   de precisas facultades extraordinarias (…) para:    

(…)    

 f) señalar, modificar y determinar los   objetivos y la estructura orgánica de las entidades u  organismos   resultantes de las creaciones, fusiones o escisiones y los de aquellas   entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las   suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas, y de la Agencia Nacional   para la Defensa Jurídica del Estado” (subrayado por fuera de texto).    

No obstante, algunos de los intervinientes sostienen la   tesis contraria, argumentando que el examen de validez debe efectuarse a partir   del objetivo general de la ley habilitante y del conjunto de facultades   atribuidas en ella al Presidente, más que a partir de la confrontación de la   preceptiva con las disposiciones, consideradas aislada y separadamente. De este   modo, si la Ley 1444 de 2011 pretendía dotar al Ejecutivo de las atribuciones   necesarias para asegurar la eficiencia en la administración pública, y si de   acuerdo con este propósito el Artículo 18.d lo faculta para emprender un proceso   de redestribución funcional, y el Artículo 18.f para reestructurar internamente   las entidades que asumen nuevas tareas y roles estatales, la conclusión   necesaria es que la determinación de estructura orgánica de las entidades   receptoras de funciones es plenamente válida, incluso si los organismos que   anteriormente las tenían asignadas, no fueron suprimidos, fusionados, escindidos   o transformados.    

A juicio de la Corte, estos argumentos no son de   recibo.    

En primer lugar, como el ejercicio de las facultades   legislativas en cabeza del Ejecutivo debe ser excepcional, en tanto diluye y   desdibuja la tradicional separación de poderes, y por esta vía debilita el   principio democrático, la interpretación de las prerrogativas debe atender a   criterios restrictivos, que implica, entre otras cosas, la prohibición de las   facultades implícitas y las derivadas por vía analógica[9]. Es decir, la regulación   establecida por el Presidente debe versar única y exclusivamente sobre los   asuntos señalados expresamente en la ley habilitante. En este caso particular,   el Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 explícitamente condiciona la potestad del   Ejecutivo para establecer la estructura de las entidades públicas del orden   nacional, a que sean receptoras de funciones de entidades suprimidas,   escindidas, fusionadas o transformadas, por lo que del conjunto de potestades   atribuidas a éste, o del propósito general de la ley tampoco es posible suprimir   este requisito por vía jurisprudencial.    

Una interpretación como la planteada por los   intervinientes llevaría a la conclusión inaceptable de que la Ley 1444 de 2011   confirió una potestad ilimitada e indiscriminada para reestructurar toda la   Administración Pública. En efecto, como en virtud del Artículo 18.d, el   Presidente podía redistribuir las funciones estatales, si se entiende que la   mera reasignación funcional faculta para modificar la estructura orgánica de las   entidades receptoras, bastaría con que el Presidente reasigne cualquier función   a un organismo, para que este pudiese ser objeto de reestructuración. Es decir,   el entendimiento propuesto por los intervinientes conduce al resultado   inaceptable de postular unas facultades ilimitadas al Ejecutivo, que son   incompatibles con la naturaleza de la figura, y en general con el Estado   Constitucional de Derecho.    

La Corte toma nota, además, de que la   disposición cuya interpretación se encuentra en cuestión, coincide en su   contenido con la prevista en el Artículo 16.e de la Ley 790 de 2002, frente a la   cual la Corte ya fijó su sentido y alcance, de manera concordante con la que se   postula en esta oportunidad. En efecto, en la mencionada normativa se   confirieron facultades al Ejecutivo para renovar la administración pública, y en   este contexto, la disposición en comento facultó al Presidente para “señalar,   modificar y determinar los objetivos y la estructura orgánica de las entidades y   organismos resultantes de las fusiones o escisiones y los de aquellas   entidades u organismos a los cuales se trasladen las funciones de las suprimidas”.    

En la Sentencia C-121 de 2004[10]   la Corte sostuvo expresamente que la prerrogativa para determinar la estructura   orgánica, se circunscribía únicamente a aquellas entidades receptoras de   funciones de otras que hubiesen sido suprimidas. Es decir, esta Corporación   adoptó una interpretación análoga a la que se acoge en esta oportunidad. Al   respecto sostuvo lo siguiente:    

“En el literal e), se faculta al   Presidente de al República para señalar, modificar o determinar los objetivos y   la estructura orgánica de las entidades u organismos que resulten de las   fusiones o escisiones, así como de las entidades u organismos a los que se   trasladen las funciones de las suprimidas (…) se trata de tres verbos rectores   que delimitan el campo de acción al cual se debe sujetar la actividad del   Ejecutivo en relación con los objetivos y la estructura orgánica de las   entidades u organismos a que se refiere la norma, es decir, solamente a las   entidades de la administración nacional que se fusionen o escindan, o a   las que les sean trasladadas funciones de las suprimidas, organismos que no   son otros que los que hacen parte del sector central o descentralizado de la   administración, los cuales se encuentran establecidos en el artículo 38 de la   Ley 489 de 1998”.    

Así las cosas, la Corte concluye que cuando el   Presidente pretende establecer o modificar la estructura orgánica de una entidad   de la administración pública, con fundamento en que le fueron atribuidas una o   más funciones de otra entidad, ésta última debe haber sido suprimida, escindida,   fusionada o transformada en el marco del proceso de reestructuración de la   administración pública ordenado en la Ley 1444 de 2011.    

De acuerdo con este planteamiento, se debe examinar la   problemática planteada en el caso particular. En efecto, el Decreto 4171 de 2011   crea y determina las funciones y la integración del Consejo Directivo de la   DIAN, con fundamento en el Artículo 18.f de la Ley 1444 de 2011. Como según el   análisis precedente, el ejercicio de tal potestad exige que la entidad   reestructurada haya sido receptora de funciones de otra que haya sido objeto de   supresión, escisión, fusión o transformación, se debe verificar el cumplimiento   de estos requisitos.    

Por una parte, en el Artículo 1 del Decreto 4176 de   2011 se trasladaron dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y   Turismo, a la DIAN: la primera, referida a la de llevar y administrar el   registro de los contratos de importación de tecnología y de exportación de   servicios, así como la de expedir las certificaciones correspondientes; y la   segunda, consistente en fijar los criterios de origen, y expedir las   certificaciones los productos colombianos con destino a la exportación[11]. Así pues, la   Corte entiende satisfecha la primera exigencia.    

No obstante, el segundo de los requisitos no se   encuentra acreditado, pues dentro del proceso de renovación de la administración   pública ordenado en la Ley 1444 de 2011 no se ordenó la supresión, fusión,   escisión o transformación de la entidad que se desprendió de sus funciones, es   decir, del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.    

En efecto, en la ley habilitante únicamente se   escindieron y reorganizaron los ministerios del Interior y de Justicia (arts.   1-2), de la Protección Social (arts. 6-7), y de Ambiente, Vivienda y Desarrollo   Territorial (arts. 11-12), y se creó el Ministerio del Justicia y del Derecho   (art. 3), el Ministerio de Salud (art. 9) y la Agencia Nacional de Defensa   Jurídica de la Nación,  el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio   (art. 14).    

Por su parte, ninguno de los decretos expedidos con   fundamento en la Ley 1444 de 2011 suprimió, fusionó, escindió o transformó el   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. En efecto, los decretos-leyes   realizaron tales operaciones sobre la Empresa Nacional de Renovación y   Desarrollo Urbano Virgilio Barco Vargas, COLDEPORTES, la Autoridad Nacional de   Acuicultura y Pesca (AUNAP), la Dirección Nacional de Inteligencia, Instituto   Nacional de Metrología, la Unidad Administrativa Especial Agencia del Inspector   General de Tributos, Rentas y Contribuciones Parafiscales, la Unidad de   Proyección Normativa y Estudios de Regulación Financiera, la Agencia Nacional de   Contratación Política – Colombia Compra Eficiente, la Agencia Nacional del   Espectro, Findeter, Instituto Nacional de Concesiones, Unidad Administrativa   Especial para al Consolidación Territorial, la Agencia Nacional para la   Superación de la Pobreza Extrema, el Departamento Administrativo para la   Prosperidad Social, la Empresa Industrial y Comercial del Estado Administradora   del Monopolio Rentístico de los Juegos de Suerte y Azar, el Instituto Nacional   de Salud, Colpensiones, la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones   Solidarias, INGEOMINAS, la Agencia Nacional de Hidrocarburos y la Agencia   Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas.    

Tan solo el Decreto 4176 de 2011 se refiere al   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, pero únicamente con el objeto de   transferir algunas funciones puntuales a la DIAN y a la Superintendencia de   Industria y Comercio, estas últimas, relacionadas con la protección de los   usuarios de los servicios turísticos[12].    

De este modo, en este caso no se cumple con la   condición impuesta por el legislador para la determinación de la estructura   orgánica de la DIAN, por lo que se configura una extralimitación en el ejercicio   de las facultades que le fueron atribuidas al Ejecutivo en la Ley 1444 de 2011.    

En cualquier caso, la Corte toma nota de las   observaciones de la DIAN, del Departamento Administrativo de la Función Pública,   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, de la Presidencia de la República   y de la Procuraduría General de la Nación, en el sentido de que la evaluación de   las facultades debe partir de un examen integral, sistemático y teleológico de   la habilitación legislativa.    

La Corte admite y sostiene, como siempre   lo ha hecho, que el análisis debe partir de una interpretación sistemática y   teleológica de la habilitación legislativa, y no de un estudio fragmentario y   descontextualizado de las atribuciones conferidas al Presidente. Sin embargo,   incluso desde esta perspectiva, el decreto acusado rebasó este marco. Por un   lado, deben deslindarse los objetivos y criterios que deben ser tenidos en   cuenta para el ejercicio de las facultades extraordinarias, de las competencias   normativas asignadas al Ejecutivo en la ley habilitante; una cosa es exigir que   la reasignación funcional y la determinación de la estructura orgánica se   oriente a garantizar la eficacia en la función administrativa, y otra muy   distinta facultar al Presidente para que adopte todas las medidas que considere   necesarias para asegurar tales objetivos; se trata de dos fenómenos   sustancialmente distintos. Y en este caso, la Ley 1444 de 2001 no estableció una   habilitación genérica para que el gobierno adoptase todas las medidas que a su   juicio redundan en beneficio de la eficiencia de la administración pública, sino   que únicamente lo facultó para adoptar las medidas que se determinan en el mismo   artículo, para que sean ejercidas con el propósito anterior.    

Adicionalmente, una articulación de las distintas   facultades establecidas en el Artículo 18 de la Ley 1444 de 2011 tampoco permite   concluir que el gobierno podía reestructurar la DIAN; la Corte no entiende cómo   de la facultad para reasignar funciones, y de la facultad para reestructurar las   entidades receptoras de funciones de organismos suprimidos, fusionados,   escindidos o transformados, se deriva la facultad para reestructurar las   entidades receptoras de funciones de organismos no suprimidos, no fusionados, no   escindidos y no transformados. Es decir, de la articulación, de la sumatoria o   de la combinación de las competencias previstas en los distintos numerales del   Artículo 18 de la ley de facultades, no se deriva la competencia que ahora se   reclama, y con fundamento en la cual se expidió el decreto demandado. En otras   palabras, la conclusión de los intervinientes no responde a una interpretación   sistemática y finalista de la ley de facultades, sino a un salto lógico   inadmisible[13].         

4.3.          El vínculo material entre   las funciones que le fueron atribuidas a la DIAN y la reestructuración orgánica   de la entidad    

Por otro lado, debe definirse si  las   reestructuración de la DIAN tiene alguna conexidad con las funciones que le   fueron atribuidas, y que a juicio del propio gobierno, era la razón para alterar   la organización interna de la entidad..    

En efecto, el Artículo 18.f de la ley facultó al   Ejecutivo para “señalar, modificar y determinar los objetivos y la estructura   orgánica de las entidades u organismos resultantes de las creaciones, fusiones o   escisiones y los de aquellas entidades u organismos a los cuales se trasladen   las funciones de las suprimidas, escindidas, fusionadas o transformadas”.   Por este motivo, la determinación de la estructura orgánica de las entidades   debía responder al traslado funcional.    

En este caso particular, sin embargo, tal condición no   fue satisfecha.  El Decreto 4176 de 2011, “por el cual se reasignan unas   funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la Unidad   Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”,   trasladó dos funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo a la   DIAN: la administración del registro de los contratos de importación de   tecnología y de exportación de servicios, así como la expedición de las   certificaciones correspondientes, y la determinación de los criterios de origen   y la expedición de las certificaciones respectivas.    

Pese a lo anterior, la reestructuración de la DIAN es   inconsistente con la transferencia competencial. Tal como se indicó   anteriormente, en el Decreto 4171 de 2011 se creó un órgano rector del sistema,   el Consejo Directivo, encargado de definir las políticas de la entidad, como   aprobar el Plan Estratégico (num. 1), asesorar al director en la definición de   las políticas de administración de tribunos, aduanas y control al régimen   cambiario (num. 2), evaluar el cumplimiento de las estrategias del organismo   (num 3), aprobar el plan de producción normativa y evaluar su ejecución (nums. 4   y 5), aprobar el proyecto de presupuesto (num. 7), formular y adoptar la   política de mejoramiento de la entidad (num. 10), entre otras. Como puede   evidenciarse, la creación de este organismo confiere una nueva fisonomía a la   entidad, al entregarle la rectoría del sistema, dentro de lo que el propio   decreto denominó el modelo del “gobierno corporativo”.    

No escapa a esta Corte que las reasignaciones   funcionales de gran envergadura, o aquellas que implican la asunción de un nuevo   rol hasta antes extraño para la entidad, podrían implicar un ajuste estructural   amplio y profundo. No obstante, incluso en estas hipótesis debe existir una   relación de conexidad entre el fundamento de la competencia asignada, y las   medidas adoptadas por el ejecutivo, toda vez que según lo expresa el mismo   artículo 18.f de la ley de facultades, la reestructuración orgánica tiene como   sustento justamente, la asunción de nuevas responsabilidades.    

Ya en múltiples oportunidades la Corte ha enfatizado la   necesidad de que el contenido de las medidas legislativas adoptadas con   fundamento en una ley de facultades, guarde una estricta relación de   correspondencia material y teleológica con las prerrogativas asignadas el   Ejecutivo y con el propósito para el cual fueron conferidas. En la Sentencia   C-366 de 2012[14],   por ejemplo, esta Corporación declaró la inexequibilidad del Artículo 2 del   decreto 3565 de 2011, que sustentada en la misma Ley 1441 de 2011, amplió el   período y modificó el período institucional de los directores y de los miembros   del Consejo Directivo de las Corporaciones Autónomas regionales y de Desarrollo   Sostenible, con fundamento en las funciones que le fueron reasignadas del   Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. En el fallo aludido, este   tribunal sostuvo que no existía ningún vínculo material o teleológico entre la   reasignación funcional y la reestructuración derivada de tal reasignación, y la   duración del periodo del personal directivo de las entidades que asumen los   nuevos roles. Al respecto sostuvo lo siguiente:    

“Ninguna relación de orden temático o   teleológico se puede establecer entre el otorgamiento de facultades para   reasignar funciones y competencias que faciliten la escisión de funciones del   Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y su posterior   reorganización, con la duración de los períodos institucionales y personales de   los Directores Generales de las Corporaciones Autónomas Regionales y de   Desarrollo Sostenible (…) los propósitos de tan amplio espectro, relativos a la   necesidad de garantizar la continuidad de la política y gestión del Estado en   materia ambiental, y asegurar la eficiencia en la prestación de las tareas   públicas, no guardan ninguna coherencia o relación material específica con la   facultad adscrita en el literal d) del artículo 18, que con toda claridad   circunscribe la delegación al Presidente para legislar, a la reasignación de   competencias y funciones entre entidades y organismos de la administración   pública, potestad que debe entenderse estrictamente vinculada al cumplimiento de   los fines y propósitos de la ley de facultades: la escisión y posterior   reorganización de unos ministerios”.    

Por este motivo, incluso haciendo una interpretación   amplia de las competencias normativas atribuidas al Ejecutivo en la Ley 1444 de   2011, se llega a la conclusión sobre el exceso en el ejercicio de tales   facultades.    

4.4.          La creación del Consejo   Directivo de la DIAN como expresión de las competencias constitucionales   ordinarias del Ejecutivo    

Para esta Corporación es claro que la anterior   interpretación no es de recibo, en la medida en que, si bien es cierto que el   Artículo 189.16 de la Carta Política atribuye al Presidente de la República la   competencia para  “modificar la estructura de los Ministerios,   Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos   nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley”,   y que originalmente el Artículo 54 de la Ley 189 de 1998 atribuía al gobierno   nacional amplias competencias para definir y modificar la estructura de los   ministerios, departamentos administrativos y demás organismos del orden nacional   la Corte Constitucional, en la Sentencia C-702 de 1999[15] declaró la inexequibilidad   de los numerales b), c), d), g), h) e i) del Artículo 54 de la Ley 189 de 1998,   invocado por los intervinientes como fundamento del decreto acusado. En efecto,    teniendo en consideración que según el Artículo 150.7 de la Carta Política   corresponde al Congreso “determinar la estructura de la administración   nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos   administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades   del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica (…), esta   Corporación consideró que las modificaciones orgánicas no pueden ser ordenada   directamente por el Ejecutivo sin una intermediación previa de la ley[16], y que las   amplias habilitaciones normativas contenidas en el Artículo 54 de la Ley 54 de   1998 en materia de reestructuración de las entidades nacionales de la   administración pública por parte del Ejecutivo, eran inconstitucionales. A   juicio de la Corte, tales disposiciones delegaban en el Ejecutivo competencias   regulativas relativas a la estructura de la administración pública que eran   privativas del legislador[17].   En este sentido, sostuvo que es al Congreso “a quien le corresponde   determinar la estructura de la administración nacional y, en relación con cada   entidad u organismo del orden nacional, señalar sus objetivos y estructura   orgánica”.    

Ahora bien, dado que según el Artículo 50.5 de la Ley   489 de 1998, la estructura orgánica de los organismos o entidades   administrativas comprende la determinación de los “órganos superiores de   dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus   titulares”, y dado que en este caso el Decreto 4171 de 2011 creó un órgano   de esta naturaleza, resulta imperioso concluir que esta competencia era del   resorte del Congreso y no del Ejecutivo, por lo que se requería una habilitación   legislativa para que el Presidente pudiese adoptar una medida semejante.    

De este modo, y por las razones expuestas,   habrá de declararse la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011.    

5.       Los efectos de la declaratoria de inexequibilidad    

En la medida en que los demandantes solicitan que la   declaratoria de inexequibilidad tenga efectos retroactivos, corresponde a la   Corte determinar los efectos temporales del fallo, teniendo en cuenta las pautas   generales que se han estructurado en esta materia, y que sistematizan a   continuación:    

–          En primer lugar, esta Corporación   tiene plena facultad para determinar los efectos temporales de sus decisiones en   sede de constitucionalidad abstracta, como quiera que su misión fundamental es   garantizar jurisdiccionalmente la supremacía e integridad de la Carta Política,   y esto exige no solo definir si una disposición vulnera el ordenamiento   superior, sino también el momento desde el cual se deben entender retiradas del   sistema jurídico aquellos preceptos que son incompatibles con la Carta Política.    

–          Por regla general, la declaratoria   de inexequibilidad tiene efectos hacia el futuro. Esta regla se encuentra   establecida en función, tanto del principio democrático, que implica la   presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, como de los principios de   buena fe y seguridad jurídica. Es por esta razón que el Artículo 45 de la Ley   Estatutaria de la Administración de Justicia dispone que “las sentencias que   profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los   términos del artículo 241 de al Constitución Política, tienen efectos hacia el   futura a menos que la Corte resuelva lo contrario”.    

–          Sin perjuicio de lo anterior, de   manera excepcional la declaratoria de inexequibilidad puede tener efectos   retroactivos, cuando sea indispensable para asegurar la supremacía e integridad   del ordenamiento superior. Dentro de los criterios que ha utilizado esta   Corporación para hacer esta evaluación, se encuentran los siguientes:    

1.     En primer lugar, se ha utilizado el criterio de la   notoriedad  de la vulneración del ordenamiento superior por parte del acto normativo   sujeto a control .En la medida en que la regla general sobre los efectos hacia   el futuro se soporta en la presunción de constitucionalidad del sistema   jurídico, y en la medida en que en las hipótesis de vulneración abierta,   manifiesta y palmaria decae el fundamento de esta presunción, en estos casos se   justificarían los efectos retroactivos de los fallos de inexequibilidad.    

Así se expresó en la   Sentencia C-333 de 2010[18],   cuando se encontró que la infracción de los principios de unidad de materia y de   identidad flexible había sido tan evidente y flagrante, que la declaratoria de   inexequibilidad del respectivo “mico” debía tener efectos retroactivos. En este   sentido, la Corte sostuvo lo siguiente:    

“La Corte resalta que los   vicios de constitucionalidad encontrados en este caso, tales como la violación a   los principios de unidad de materia  identidad flexible (…) son de aquellos   que de ordinario resultan de difícil apreciación, justifican que el juez   constitucional sea aún más prudente y cauteloso (…) En contraste, en el presente   caso la Corte ha considerado que la configuración de todos estos defectos es   palmaria (…) Estima al Corte que en este caso de trató de lo que, tanto en el   argot popular como dentro del ámbito del trabajo legislativo, se conoce en   Colombia como “mico”, esto es, una propuesta manifiestamente ajena y diferente   al contenido predominante de la ley aprobada, que se inserta de manera oculta y   silenciosa durante el trámite legislativo (…) en desarrollo de la facultad que   la Corte Constitucional tiene par determinar el efecto temporal de sus propias   decisiones, y como única alternativa para evitar que resulte nugatorio el   control constitucional cumplido a través de la presente sentencia, la Corte   dispondrá que ella tenga efectos retroactivos, a partir de la fecha de   promulgación (…)”.    

2.     En segundo lugar, la Corte ha exceptuado la regla   general cuando la aplicación de la norma contraria a la Carta Política ha   implicado de manera clara e inequívoca la violación de los  derechos   fundamentales de personas determinadas o determinables, y se requiere, desde una   perspectiva constitucional, su restablecimiento.    

3.     En tercer lugar, cuando la aplicación de la disposición   inconstitucional implica la suspensión total o parcial de un elemento fundante o   estructural del ordenamiento superior, como ocurre frecuentemente con los actos   legislativos, también se ha exceptuado la regla general. Esto justamente fue lo   que sucedió cuando se declaró la inexequibilidad de la reforma constitucional   que ordenó la suspensión de concursos públicos, y con fundamento en la cual se   materializaron diversas inscripciones extraordinarias e ingresos automáticos en   la carrera administrativa; en esta oportunidad la Corte ordenó la reanudación de   los mencionados concursos, y concluyó que tales actos de inscripción y de   ingreso automático a la carrera administrativa, carecían de validez[30].    

4.     Finalmente, el que los vicios de inconstitucionalidad   sean predicables de una ley de facultades o de un decreto dictado con fundamento   en esta, no constituye un criterio autónomo para variar la regla general sobre   los efectos hacia el futuro de los fallos de constitucionalidad. Únicamente   cuando el fundamento normativo invocado para la expedición del decreto-ley es   del todo inexistente, es decir, cuando el vicio no consiste en la   extralimitación en las facultades extraordinarias sino en su inexistencia   absoluta[31],   o cuando el referente normativo para la delimitación material de las   competencias y facultades del Ejecutivo es inexistente[32],   se ha declarado, con efectos retroactivos, la inexequibilidad. Por este motivo,   la mayor parte de sentencias que han declarado la inconstitucionalidad de   decretos-leyes por exceso en el ejercicio de las facultades conferidas por el   Congreso, han seguido la regla general sobre los efectos hacia el futuro[33].    

En este caso   particular, no se  encuentra ninguna razón que justifique exceptuar en esta   hipótesis concreta la regla general sobre los efectos temporales de los fallos   de inexequibilidad, fundada en el respeto al principio democrático, la   presunción de constitucionalidad del sistema jurídico, la seguridad jurídica y   la protección de la buena fe: En primer lugar, el exceso en el ejercicio de las   facultades extraordinarias no constituye una razón suficiente y autónoma, y en   esta oportunidad este fue el vicio que dio lugar a la decisión. Por otro lado,   pese a que en este caso el Ejecutivo rebasó el marco de la ley habilitante, el   contenido del decreto no pone en suspenso el ordenamiento superior ni alguno de   sus elementos estructurales, y tampoco lesiona abierta y directamente los   derechos fundamentales de personas determinadas, pues en este caso únicamente se   crea una instancia dentro de la entidad, como es el Consejo Directivo, y la   creación de esta instancia gubernamental por sí sola no tiene la potencialidad   de lesionar tales derechos.    

Por las razones   expuestas, la Corte se abstendrá de conferir efectos retroactivos al fallo.    

6.      Síntesis de la   decisión    

El Decreto 4171 de 2011, mediante el cual se creó el   Consejo Directivo de la DIAN como órgano colegiado del nivel directivo de la   entidad, y dictado con fundamento en las facultades extraordinarias establecidas   en la Ley 1444 de 2011, es contrario a la Carta Política, por las siguientes   razones:.    

1.       Primero, porque la Ley 1444 de 2011 únicamente facultó   al gobierno para reestructurar las entidades receptoras de funciones asignadas   originalmente a entidades que fueron objeto de fusión, escisión, transformación   o supresión dentro del proceso de renovación de la Administración Pública   efectuado en el año 2011, y en este caso, si bien a la DIAN se le transfirieron   funciones del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, éste último no fue   objeto de ninguna de las operaciones anteriores.    

2.       Incluso suponiendo que las medidas adoptadas se   encuentran comprendidas dentro de la ley de facultades, como la reestructuración   orgánica debía tener una relación de conexidad con la reasignación funcional, y   como en este caso la creación de un Consejo Directivo como órgano del nivel   superior de la DIAN, no tiene ninguna relación con las funciones que le fueron   trasladadas del Ministerio de Comercio, Industria y Comercio, el decreto   demandado es contrario al Artículo 150.10 del ordenamiento superior, por lo que   deberá ser declarado inexequible.    

3.       No existen razones para que en esta caso se exceptúe    la regla general sobre los efectos hacia el futuro de las declaratorias de   inexequibilidad, puesto que el contenido del decreto impugnado no puso en   suspenso ningún elemento estructural del ordenamiento superior, ni provocó la   lesión directa de los derechos fundamentales de personas determinadas, que son   las causales que esta Corporación ha invocado para otorgar efectos retroactivos   a las declaratorias de inconstitucionalidad.    

III.            DECISIÓN    

En mérito de los expuesto, la Sala Plena de la Corte   Constitucional, administrando justicia y en nombre del pueblo y por mandato de   la Constitución.    

RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar la   INEXEQUIBILIDAD del Decreto   Decreto 4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y   las funciones del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese,   insértese en al Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO Y ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-473/13    

FALTA DE COMPETENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Configuración del fenómeno de caducidad de la acción de   inconstitucionalidad (Salvamento y aclaración de voto)    

Dos son las circunstancias que permiten afirmar que en este caso se configuró la   caducidad de la acción: el transcurso del tiempo y la clase de vicio señalado en   la demanda. En cuanto a lo primero, se tiene que el Decreto Ley 4171 de 2011 fue   publicado el 3 de noviembre de 2011 en el Diario Oficial 48.242 y la demanda   contra el mismo se presentó ante la Secretaría General de la Corte   Constitucional el 20 de noviembre de 2012. Es evidente, pues, que la demanda se   presentó un año y diecisiete días después de la publicación del acto demandado,   lo cual excede el término de un año, previsto en el artículo 242.3 de la   Constitución Política. En cuanto a lo segundo, tanto en la demanda como en la   propia sentencia se examina el decreto ley demandado a partir del cargo de que   el Presidente de la República, al momento de dictarlo, se extralimitó en el   ejercicio de las facultades legislativas extraordinarias. Decir que hay una   extralimitación en el ejercicio de las competencias por parte de una autoridad   equivale a decir que ésta no tiene competencia para hacer lo que hace. Siendo,   como en efecto lo es, un asunto de competencia, este cargo debía estudiarse a la   luz de lo dicho sobre los vicios de competencia en la doctrina de la sustitución   de la Constitución, para concluir que se trata de un vicio de forma y, por lo   tanto, aplicar la regla de caducidad de la acción.    

CREACION DE CONSEJO DIRECTIVO DE LA DIAN-   Inexistencia de vicio material alguno (Salvamento y aclaración de voto)    

        

Referencia: Expediente D-9445    

Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley           4171 de 2011, “por el cual se crea, se determina la conformación y funciones           del Consejo de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN)”.    

Actores: Jairo Villegas Arbeláez, Tulio Roberto Vargas           Pedroza y Juan Carlos Ochoa Daza.    

Magistrado Ponente: LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ.      

Salvo y aclaro mi voto frente a la Sentencia de constitucionalidad C-473 de   2013, aprobada por la Sala Plena en sesión del veinticuatro (24) de julio de dos   mil trece (2013), por las razones que a continuación expongo:    

1.   Mi discrepancia frente a la decisión de   declarar inexequible el Decreto Ley 4171 de 2011 estriba en que en este tribunal   no tiene competencia para examinar la constitucionalidad de dicho decreto, por   haberse configurado el fenómeno de la caducidad de la acción de   inconstitucionalidad, conforme a la regla prevista en el artículo 242.3 de la   Constitución Política.    

2.   Dos son las circunstancias que permiten afirmar que en este caso se configuró la   caducidad de la acción: el transcurso del tiempo y la clase de vicio señalado en   la demanda.    

3.   En cuanto a lo primero, se tiene que el Decreto Ley 4171 de 2011 fue publicado   el 3 de noviembre de 2011 en el Diario Oficial 48.242 y la demanda contra el   mismo se presentó ante la Secretaría General de la Corte Constitucional el 20 de   noviembre de 2012. Es evidente, pues, que la demanda se presentó un año y   diecisiete días después de la publicación del acto demandado, lo cual excede el   término de un año, previsto en el artículo 242.3 de la Constitución Política.    

4.   En cuanto a lo segundo, tanto en la demanda como en la propia sentencia se   examina el decreto ley demandado a partir del cargo de que el Presidente de la   República, al momento de dictarlo, se extralimitó en el ejercicio de las   facultades legislativas extraordinarias. Decir que hay una extralimitación en el   ejercicio de las competencias por parte de una autoridad equivale a decir que   ésta no tiene competencia para hacer lo que hace. Siendo, como en efecto lo es,   un asunto de competencia, este cargo debía estudiarse a la luz de lo dicho sobre   los vicios de competencia en la doctrina de la sustitución de la Constitución,   para concluir que se trata de un vicio de forma y, por lo tanto, aplicar la   regla de caducidad de la acción.    

5.   En este caso no existe vicio material alguno, valga decir, una contradicción   directa entre la norma demandada y la Constitución, sino un desbordamiento en el   ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas, que se juzga y establece   a partir de la ley habilitante. En efecto, si se planteara la hipótesis de que   el legislador extraordinario sí es competente para dictar la norma, este   tribunal tendría que revisar su contenido frente a la Constitución y bien podría   encontrar que éste es exequible. La inexequibilidad que se declara en la   sentencia no depende del contenido del decreto, sino de la competencia de quién   lo dictó, lo que es, se reitera, un asunto formal.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-473/13    

MINISTERIOS, DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS Y   ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DEL ORDEN NACIONAL-Modificación de la estructura (Aclaración de voto)    

Referencia:    Expediente D-9445    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el Decreto 4171 de 2011, “por el cual se   crea, se determina la conformación de las funciones del Consejo de la Dirección   del Impuesto y Aduanas Nacionales.    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ.    

Si bien comparto la decisión adoptada por   la mayoría, en cuanto a la inexequibilidad del Decreto 4171 de 2011,   respetuosamente, sintetizo las razones por las cuales aclaró mi voto en relación   con la inclusión que realizó la Sala respecto a argumentos relacionados con el   artículo 189, numeral 16, de la Constitución y la Ley 489 de 1998 que lo   desarrolla. Ello, teniendo en cuenta dos aspectos relevantes:    

1) Que el Ejecutivo fundó el ejercicio de   sus funciones legislativas delegadas, de forma específica, en el literal f) del   artículo 18 de la Ley 1444 de 201 1, desbordando el ámbito de las mismas, más no   en la disposiciones antes mencionadas.    

2)  Así las cosas, al abordarse temas   que no fueron objeto del debate constitucional, se cercenó la posibilidad de   pronunciarse sobre los mismos a quienes tenían interés legítimo en este asunto,   como es el caso de la autoridad expedidora del acto, del Ministerio Público y de   los demás intervinientes.    

Considero que el análisis de los cargos de   la demanda, en los términos consignados en el parte motiva de la providencia,   tienen la entidad suficiente para sostener la inconstitucionalidad de la norma   acusada, lo cual permite prescindir de su confrontación con otros preceptos –   articulo 189.16 Superior y Ley 489 de 1998-, por cuanto estas últimas no están   incluidas, como objeto de estudio, en el correspondiente acápite de   antecedentes.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1]  Así, en la ponencia para primer debate del   proyecto de Ley Nro. 166 de 2010 del Senado, se sostuvo que la fusión que dio   lugar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo obtuvo los resultados   esperados, y que por tanto, no se requería su reestructuración. En la demanda se   transcribe, entre otros, este fragmento: “Ocho años después de las fusiones,   se encuentra que los propósitos se cumplieron en la fusión del Ministerio de   Comercio, Industria y Turismo y del Ministerio de Desarrollo Económico, pues se   ha logrado formular una política integral de desarrollo, que ha permitido   avances en materia de competitividad en los mercados externos, fortalecimiento   de al pequeña y mediana empresa como potencial fuente de la demanda exportadora   y dinamizadora del comercio interno”.    

[2] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[3]  En particular se cita el siguiente fragmento en   el que se afirma que se deben conferir al Presidente las facultades para que   adopte las decisiones “que se consideren necesarias en relación con la   estructura de la Administración Pública Nacional en el propósito de propender   por la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y hacer coherente   la organización y funcionamiento de la Administración”.    

[4] Al respecto se cita la sentencia de la Sección Segunda del Consejo   de Estado del 13 de marzo de 2003, C.P. Alejandro Ordoñez Maldonado, exp.   2000-00010.    

[5]  Cabe aclarar que aunque en la intervención de   la entidad se afirma que los cargos de la demanda se apoyan en una supuesta   omisión normativa, en realidad los peticionarios únicamente alegan lo omisión   con respecto a la reglamentación del perfil y procedimiento de selección de los   tres miembros independientes del Consejo Directivo de la DIAN, y no de la   creación en general de tal organismo ni de las funciones que le fueron   atribuidas.    

[6]    M,.P. Fabio Morón Díaz.    

[7]    Para soportar esta tesis se citan apartes de la Sentencia C-306 de 2004, M.P.   Rodrigo Escobar Gil.    

[8]  Cabe aclarar que aunque los peticionarios demandaron el Decreto 4171 de 2011 por   la vulneración de los artículos 6, 13, 25, 29, 40, 53, 55, 113, 150.7  y   150.10 de la Carta Política, en el Auto del 7 de diciembre de 2012 se inadmitió   la demanda por los cargos relacionados con la transgresión  los artículos   13, 25, 40, 53 y 55 del texto constitucional, que versaban sobre la indebida   integración del Consejo Directivo de la DIAN por restringir indebidamente el   acceso a la función pública en detrimento del derecho a la igualdad, al trabajo   y a la participación, y sobre el desconocimiento de la de los trabajadores en   las decisiones que los afectan.  Posteriormente, en el Auto del 15 de enero de   2013, se rechazaron estos mismos cargos en la medida en que los actores no   subsanaron las falencias señaladas.    

[9]  Sobre la interpretación restrictiva que debe regir la delimitación de las   facultades extraordinarias en cabeza del Ejecutivo, cfr.  la   Sentencias C-366 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[10] M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[11]  El Artículo 1 del   Decreto 4176 de 2011, dispone al respecto lo siguiente: “1°, Reasignar las   siguientes funciones actualmente en cabeza del Ministerio de Comercio, Industria   y Turismo a la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales – DIAN -: // 1. Llevar y administrar el registro de los contratos de   importación de tecnología y de exportación de servicios, y expedir las   certificaciones pertinentes. // 2. Fijar criterios de origen y expedir la   certificación del origen de los productos colombianos con destino a la   exportación. // PARÁGRAFO. Los recursos que perciba la Dirección de Comercio   Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo en desarrollo de las   funciones asignadas a ésta, continuarán siendo administrados directamente por el   Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y destinados a la financiación de   gastos de funcionamiento e inversión de dicho Ministerio, de conformidad con la   estructura y funciones del organismo”.     

[12] Artículo 3 del Decreto 4176 de 2011.    

[13]  Con base en esta   misma línea interpretativa, esta Corporación ha declarado la exequibilidad de   otros decretos – leyes dictados con fundamento en las la habilitación   legislativa prevista en el Artículo 18 de la Ley 1444 de2011. En todas estas   hipótesis, sin embargo, las medidas adoptadas se habían enmarcado dentro de las   facultades extraordinarias, a diferencia de lo que ocurre en esta oportunidad.   Al respecto  cfr. las siguientes sentencias: C-053/13, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio; C-572/12, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-570/12, M.P. Jorge Ignacio   PreteltChaljub; C-396/12, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-240/12, M.P. Nilson   Pinilla Pinilla.    

[14]    M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[15]    M.P. Fabio Morón Díaz.    

[16] En la Sentencia C-262 de   1995, M.P. Fabio Morón Díaz, se sostuvo lo siguiente: “En este sentido, las   funciones de ‘modificar la estructura de los ministerios, departamentos   administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales’, debe   cumplirse dentro del marco de los principios y reglas generales que defina la   ley, lo que presupone que no pueden ser ejercidas sin ley intermedia”.    

[17]  En este sentido, en la Sentencia   C-702 de 1999, la Corte sostuvo lo siguiente: “Cosa distinta ocurre con el contenido   normativo consignado en los artículos 53; y en los numerales b); c); d); g), h)   e i) del artículo 54 que esta Corte encuentra contrarios a los numerales 7º del   artículo 150 y 16 del artículo 189 C.P., pues, en ellos el Legislador   ciertamente delegó en el ejecutivo competencias de regulación normativa en   materia de creación y autorización de empresas industriales y comerciales del   Estado y de sociedades de economía mixta, y en relación con la estructura de la   administración, que son de su privativo ejercicio, mediante Ley, según rezan los   preceptos constitucionales citados(…) Para la   Corte, los literales b); c); d); g), h) e i) del artículo 54 en estudio, son   contrarios al numeral 7º del artículo 150 C.P., pues, es al Congreso a quien le   corresponde “determinar la estructura de la   administración nacional” y, en relación   con cada entidad u organismo del orden nacional “señalar sus objetivos y estructura   orgánica”.    

[18] M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[19] Bonos para Desarrollo Social y Seguridad   Interna.    

[20]    Sentencia C-149 de 1993, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[21]    Sentencia C-870 de 1999., M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[23] M.P. Juan Carlos Henao.    

[24] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[25] M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[26] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[27]    M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[28] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[29] M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[30] Sentencia C-588 de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[31] Sentencia C-665 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[32] Sentencia C-1316 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[33]Al respecto   cfr. las sentencias C-366 de 2012, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-744 de   2012, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-634 de 2012, M.P. Jorge Ignacio   PreteltChaljub; C-570 de 2012, M.P. Jorge Ignacio PreteltChaljub; C-1155 de   2008, M.P. Jaime Araujo Rentería; C-895 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-398 de 2002, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-366 de 1995, M.P.   Fabio Morón Díaz.