C-474-13

           C-474-13             

Sentencia C-474/13    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Inhibición  por haberse archivado por el Congreso de la República    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión no implica per se la adopción de una   decisión de fondo/CORTE CONSTITUCIONAL-Momentos en los cuales se evalúa   si es competente o no para pronunciarse en relación con una demanda de   inconstitucionalidad    

Esta Corte considera que el hecho de haber admitido y dado trámite a las   demandas de la referencia no supone la afectación de los derechos de   contradicción y defensa de la interviniente, ni da lugar a la nulidad de lo   actuado por vulneración del debido proceso, por cuanto es el propio Decreto Ley   2067 de 1991 el que autoriza a la Corte Constitucional a tramitar las acciones   de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos en ejercicio de sus   derechos políticos (arts. 40 y 241 Const.), independientemente de cuál sea la   decisión finalmente adoptada.   En efecto, el referido Decreto ha fijado dos momentos que claramente se pueden   independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o   no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad: (i) El   primero tiene lugar cuando el Magistrado sustanciador se manifiesta sobre la   admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que   “cada uno de los magistrados que integran esta Corporación son autónomos e   independientes en el ejercicio del control de admisión”. (ii) El segundo momento   en el cual puede evaluarse la competencia de la Corte Constitucional, se   presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia (art. 6º Decreto   2067 de 1919), ya que es ahí donde “cuenta con todos los elementos de juicio   para examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante,   por los intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación, si se   cumplen a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo”.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Admisión cuando la incompetencia no surge de simple   comparación entre norma acusada y funciones de la Corte Constitucional    

En aquellos eventos en los cuales la presunta   incompetencia para conocer de una demanda de inconstitucionalidad no surge de   una simple comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la   Constitución, la Corte ha señalado que se debe privilegiar la admisión y el   ejercicio de los derechos ciudadanos para que sea la plenaria la que, mediante   sentencia, defina esa controversia. En palabras de esta corporación: “Así mismo,   el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena rechazar   aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que ya hizo   tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la Corte   manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a simple   comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna a la   Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda y   supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la   demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la   Corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto   interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la   acusación.”    

NULIDAD DE PROCESO DE   CONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Desestimación respecto a presunto conflicto de competencia   entre la Corte Constitucional y Consejo de Estado    

CORTE CONSTITUCIONAL-Criterios aplicables para determinar la competencia    

OBJECIONES PRESIDENCIALES EN TRAMITE   LEGISLATIVO DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Inhibición    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Para emitir un pronunciamiento de fondo es   indispensable que los actos sometidos a control estén vigentes o que de no   estarlo, sigan produciendo efectos o sean susceptibles de producirlos/CORTE   CONSTITUCIONAL-Desestimación de la tesis “magisterio moral”    

No resultaría coherente con la jurisprudencia consolidada de esta corporación,   asumir el conocimiento de demandas contra normativas que, como en el caso del   proyecto de acto legislativo acusado, no estén vigentes, ni tengan potencialidad   de producir efecto alguno. En este caso, la corporación ha de reiterar la   desestimación de la tesis del “magisterio moral”, que tanto la Corte Suprema de   Justicia cuando tenía a su cargo el control de constitucionalidad, como la Corte   Constitucional en vigencia de la carta política actual, han descartado de manera   constante, dado que iría en contra de una postura consolidada sobre el control   de constitucionalidad rogado, mediante acciones públicas, para admitir una   competencia autonómica de esta corporación, de manera que pudiese emitir   sentencias con alcances simplemente teóricos o académicos, facultad que no está   prevista en la Constitución Política.    

Referencia: expedientes D-9200 y D-9208 (acumulados)    

Demandas de inconstitucionalidad “contra el Acto   Legislativo ‘Por medio del cual se reforman artículos de la Constitución   Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras   disposiciones’” (exp. D-9200) y “contra el Acto Legislativo 07 de 2012   Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011 Senado Acumulado   con los proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011   y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución   Política en relación a la Administración de Justicia y se dictan otras   disposiciones” (exp. D-9208)    

Accionantes: Pablo Bustos Sánchez (D-9200) y Alfredo   Castaño Martínez (D-9208)    

Magistrado ponente:    

NILSON PINILLA PINILLA    

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de 2013 de dos mil trece (2013).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241-1 de la Constitución Política, y cumplidos todos   los trámites y requisitos contemplados en el Decreto Ley 2067 de 1991, profiere   la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, en junio 25 de 2012 el   ciudadano Pablo Antonio Bustos Sánchez, invocando también su condición de veedor   y coordinador internacional de veedores sin fronteras y presidente de la Red de   Veedurías Ciudadanas de Colombia, RED-VER, demandó el “Acto Legislativo ‘por   medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a   la administración de justicia y se dictan otras disposiciones” (D-9200).    

Por   su parte, en junio 29 de 2012 el ciudadano Alfredo Castaño Martínez, en   ejercicio uso del mismo derecho político, impugnó el “Acto Legislativo 07 de   2012, Proyecto de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011, Senado,   acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011,   12 de 2011 y 13 de 2011 Senado, por medio del cual se reforman artículos de la   Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan   otras disposiciones” (D-9208).    

Ambos demandantes coinciden en afirmar que la iniciativa del legislador acusada   surtió la totalidad de los debates constitucionales, pero aún no ha sido   promulgada.    

Mediante proveído del diecinueve (19) de julio de dos mil doce (2012), el   magistrado sustanciador inicial[1]  dispuso la admisión de las acciones de inconstitucionalidad[2], con la precisión de que   “esta circunstancia no implica que el acto impugnado cobre vigencia o se   encuentre produciendo efectos jurídicos”[3].   En la misma decisión, ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado de   la República y la Cámara de Representantes, así como a la Secretaría Jurídica de   la Presidencia de la República, para que remitieran a la Corte Constitucional   documentación e información precisa y detallada relativa al proceso de formación   de la iniciativa legislativa[4].    

Al   cabo del periodo probatorio, la Corte ordenó fijar en lista el asunto por el   término de diez (10) días y, simultáneamente, correr traslado al Procurador   General de la Nación con el fin de que rindiera el concepto de que trata el   artículo 278-5 de la carta política. Por último, ateniéndose a lo previsto en el   artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, invitó al Presidente de la Corte Suprema   de Justicia, al Presidente del Consejo de Estado, al Fiscal General de la   Nación, al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, a la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de   Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, al Instituto Colombiano   de Derecho Procesal, al Instituto Iberoamericano de Derecho Procesal   Constitucional, a los presidentes de los partidos de la Unidad Nacional, Verde,   de Integración Nacional, MIRA y Polo Democrático Alternativo; a los profesores   Eduardo Cifuentes Muñoz, Carlos Gaviria Díaz, Hernando Yepes Arcila, Álvaro   Echeverri Uruburu y Humberto de la Calle Lombana; y a las facultades de Derecho   de las universidades de Antioquia, Externado, Javeriana, Libre, Nacional, de los   Andes, del Rosario y Sergio Arboleda, para que de considerarlo a propósito   emitieran su opinión sobre las demandas interpuestas.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de este tipo de   procesos, pasa la Corte a decidir sobre las demandas de la referencia.    

II. DISPOSICIONES ACUSADAS    

A   continuación se transcribe el texto de las disposiciones demandadas, aprobado   por las plenarias de Senado y Cámara de Representantes durante el segundo   período ordinario y consecutivo de la legislatura (2011-2012)[5]:    

“TEXTO APROBADO EN SESIÓN PLENARIA AL PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO 143 DE 2011 CÁMARA, 007 DE 2011 SENADO    

ACUMULADO CON LOS PROYECTOS DE ACTO LEGISLATIVO NÚMEROS   09 DE 2011, 11 DE 2011, 12 DE 2011 Y 13 DE 2011 SENADO por medio del cual se   reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración   de Justicia y se dictan otras disposiciones. (Segunda Vuelta).    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

ARTÍCULO 1°. El artículo 28 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 28. Toda persona es libre. Nadie puede ser   molestado en su persona o familia, ni reducido a prisión o arresto, ni detenido,   ni su domicilio registrado, sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad   judicial competente, con las formalidades legales y por motivo previamente   definido en la ley. La detención preventiva será excepcional y sólo procederá   para evitar que el imputado o procesado obstruya el debido ejercicio de la   justicia, cuando resulte probable que no comparezca al proceso o no cumpla la   sentencia, o cuando en el ejercicio de su libertad pueda poner en riesgo los   derechos de terceros.    

La persona detenida preventivamente será puesta a   disposición del juez competente dentro de las treinta y seis (36) horas   siguientes, para que este adopte la decisión correspondiente en el término que   establezca la ley.    

ARTÍCULO 2°. El artículo  116 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 116. La Corte Constitucional, la Corte   Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional de Disciplina   Judicial, la Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces,   administran justicia. También lo hace la Justicia Penal Militar.    

La ley podrá atribuir función jurisdiccional en   materias precisas a determinados empleados judiciales, salvo proferir decisiones   que pongan fin a los procesos y practicar pruebas en asuntos que se tramiten a   través de procedimientos orales y por audiencias. En los procesos penales   operará el principio de la inmediación.    

La ley podrá atribuir, excepcionalmente y en materias   precisas, función jurisdiccional a determinadas autoridades administrativas,   salvo la de juzgar delitos.    

Los particulares pueden ser investidos transitoriamente   de funciones jurisdiccionales en la condición de jurados en las causas   criminales, conciliadores o en la de árbitros habilitados por la ley o por las   partes para proferir fallos en derecho o en equidad, en los términos que   determine la ley.    

La ley podrá atribuir, excepcional y transitoriamente,   función jurisdiccional en materias precisas a abogados en ejercicio en calidad   de jueces adjuntos para fines de descongestión judicial. La ley establecerá los   requisitos que se deben cumplir para ejercer esta función, los casos en que ella   se ejercerá de manera voluntaria y su régimen de remuneración o incentivos.   Estos particulares en ningún caso podrán conocer asuntos penales, contencioso   administrativos, disciplinarios o acciones constitucionales.    

De manera excepcional, la ley podrá conferir funciones   jurisdiccionales en materias precisas a ciertos funcionarios de los centros de   arbitraje, de los centros de conciliación y de las notarías.    

Las decisiones adoptadas por empleados judiciales,   autoridades administrativas, abogados en ejercicio en calidad de jueces   adjuntos, notarios, centros de conciliación y centros de arbitraje en procesos   no arbitrales cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, serán apelables ante el   superior funcional del juez que hubiese sido el competente en caso de haberse   optado por la vía judicial, si dicho recurso fuere procedente de conformidad con   la ley. La ley establecerá las tarifas, tasas o remuneraciones por concepto de   las funciones jurisdiccionales que desempeñen las personas y entidades a que se   refiere este artículo, según corresponda, así como los eventos en que habrá   lugar a ellas, sin que puedan exceder lo que por concepto de arancel judicial   hubiere percibido la Rama Judicial en caso de haberse acudido a ella.    

Parágrafo 1°. En cada municipio habrá al menos un juez,   cualquiera que sea su categoría y en cada departamento habrá al menos un   Tribunal Administrativo y un Tribunal Superior de Distrito Judicial.    

Parágrafo 2°. En relación con la atribución de   funciones jurisdiccionales a abogados en ejercicio en calidad de jueces   adjuntos, la ley establecerá las condiciones de temporalidad de este mecanismo   de descongestión y la autoridad competente para hacer la evaluación de gestión e   impacto con el fin de determinar la conveniencia o no de su continuidad’.    

ARTÍCULO 3°. El artículo 156 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 156. La Corte Constitucional, la Corte   Suprema de Justicia, el Consejo de Estado, el Consejo Nacional Electoral, el   Consejo de Gobierno Judicial, el Procurador General de la Nación y el Contralor   General de la República tienen la facultad de presentar proyectos de ley en   materias relacionadas con sus funciones’.    

ARTÍCULO 4°. El artículo 174 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 174. Corresponde al Senado:    

1. Adelantar el juicio político contra el Presidente de   la República o quien haga sus veces y contra el Vicepresidente de la República,   previa solicitud de la Cámara de Representantes.    

2. Adelantar el juicio político contra los magistrados   de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de   Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial por conductas cometidas en   ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, y contra el Fiscal General de la   Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el ejercicio de sus   funciones administrativas, previa solicitud de la Cámara de Representantes,   aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos’.    

ARTÍCULO 5°. El artículo 175 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 175. En los juicios políticos que se sigan   ante el Senado, se observarán las siguientes reglas:    

1. Radicada la solicitud de juicio político, el Senado   deberá darle trámite, salvo que decida archivarla con las mayorías previstas en   este artículo.    

También procederá la sanción fiscal contra los   funcionarios mencionados en el numeral 1 del artículo 174 de la Carta, previo   agotamiento del juicio público.    

3. Las decisiones de archivo y de sanción temporal o   definitiva al Presidente de la República o quien haga sus veces y al   Vicepresidente de la República serán adoptadas en sesión pública con los votos   de las dos terceras partes de los integrantes del Senado. Se requerirán los   votos de la mitad más uno de los miembros para tomar estas decisiones en   relación con los funcionarios enunciados en el numeral 2 del artículo 174 de la   Carta.    

4. Si la conducta es de competencia de la Corte Suprema   de Justicia, impuesta por el Senado una de las sanciones mencionadas en el   inciso 1º del numeral 2 de este artículo, este remitirá el acta de la sesión   correspondiente a la Corte Suprema de Justicia para que adelante el proceso   penal o disciplinario, según sea el caso.    

5. En el caso de los aforados enunciados en el numeral   2 del artículo 174 de la Constitución, si la conducta es de la competencia de la   Contraloría General de la República, impuesta la sanción por el Senado, este   remitirá el acta de la sesión correspondiente a dicho ente de control para que   adelante el correspondiente proceso fiscal’.    

ARTÍCULO 6°. El artículo 178 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 178. La Cámara de Representantes tendrá las   siguientes atribuciones especiales:    

1. Elegir el Defensor del Pueblo.    

2. Examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto   y del tesoro que le presente el Contralor General de la República.    

3. Archivar las denuncias o quejas infundadas o   temerarias contra los funcionarios a los que se refiere el artículo 174 de la   Constitución.    

4. Presentar ante el Senado solicitud de juicio   político para el Presidente de la República o quien haga sus veces y el   Vicepresidente de la República, previa aprobación de las dos terceras partes de   los integrantes de la Cámara, por conductas que puedan constituir delitos,   causales d e indignidad o mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales,   según la Constitución y la ley. Si los funcionarios mencionados en este numeral   hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, la solicitud sólo procederá por   hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus funciones.    

5. Presentar ante el Senado solicitud de juicio   político para los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de   Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Nacional de Disciplina Judicial,   previa aprobación de la mayoría de los integrantes de la Cámara, por conductas   cometidas en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales y para el Fiscal   General de la Nación por estas conductas y por aquellas cometidas en el   ejercicio de sus funciones administrativas que puedan constituir delitos,   causales de indignidad o de mala conducta, o faltas disciplinarias o fiscales,   aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos.    

6. Requerir el auxilio de otras autoridades para el   desarrollo de sus funciones, en especial las atribuidas en los numerales 4 y 5   de este artículo.    

Parágrafo 1°. Para efectos de lo estipulado en los   numerales 4 y 5 de este artículo, la Cámara de Representantes elegirá una   Comisión de Aforados Constitucionales. La ley orgánica que consagra el   reglamento del Congreso determinará su composición, los requisitos que deben   acreditar quienes aspiren a integrarla, sus atribuciones y los procedimientos   que deberán surtir para rendirle informe a la plenaria de la Cámara de   Representantes.    

En todo caso, con base en el deber general del Estado   de investigar de oficio las conductas de los aforados mencionados en este   artículo que puedan constituir delitos, faltas disciplinarias y fiscales,   causales de indignidad o de mala conducta, cuando la Cámara de Representantes   tenga conocimiento de la ocurrencia de ellas, dará traslado de las mismas a la   Comisión o al organismo competente para su investigación de oficio de   conformidad con la Constitución y la ley.    

Parágrafo 3°. Las decisiones proferidas por el Senado   en cumplimento de lo dispuesto en los artículos 174 y 175, y por la Cámara en   virtud de lo indicado en este artículo, son de naturaleza política y, por tanto,   no implican el ejercicio de función jurisdiccional o administrativa. En   consecuencia, no tendrán acción ni recurso alguno ante otra autoridad, estarán   precedidas de un procedimiento breve y sencillo, y de ellas no se desprenderá   responsabilidad penal, disciplinaria o fiscal para los Congresistas.    

Cuando exista conflicto de intereses en el debate y   votación de los juicios políticos, para todos los efectos de conformación de   quórum y toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de   los integrantes de la cámara respectiva, excluidos aquellos que tuvieren   conflicto de intereses aceptado en relación con un asunto determinado.    

Parágrafo transitorio. A partir de la entrada en   vigencia del presente acto legislativo, la Cámara de Representantes continuará   ejerciendo sus funciones de conformidad con las normas vigentes, en todo cuanto   no contradiga este acto legislativo, y para su cumplimiento las Mesas Directivas   de Senado y Cámara expedirán los reglamentos respectivos.    

Dentro del año siguiente a la entrada en vigencia de   este acto legislativo, el Congreso aprobará la modificación a la ley orgánica   mediante la cual se adopta el reglamento del Congreso de la República, en   relación con las funciones previstas en los artículos 174, 175 y 178 de la   Constitución Política de Colombia’.    

ARTÍCULO 7°. Modifíquese el artículo 183 de la Constitución Política, el cual   quedará así:    

‘Artículo 183. Con el fin de preservar la dignidad de   la investidura del congresista y enaltecer sus responsabilidades y funciones, se   adelantará un juicio autónomo de reproche ético ante el Consejo de Estado que   podrá dar lugar a la pérdida de la investidura del Congresista en los casos de   grave perjuicio para el Congreso y para el interés colectivo que se enuncian a   continuación:    

1. Por violación del régimen de incompatibilidades.    

2. Por violación del régimen de conflicto de intereses,   salvo cuando los Congresistas participen en el debate y votación de proyectos de   acto legislativo y en los debates de control político.    

3. Por la inasistencia, en un mismo período de   sesiones, a seis reuniones Plenarias en las que se voten proyectos de acto   legislativo, de ley o mociones de censura, salvo que medie fuerza mayor, caso   fortuito o causa justificada previamente autorizada por la mesa directiva.    

4. Por apropiarse, en su provecho o el de terceros, de   bienes del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte o de   bienes o fondos parafiscales, o de bienes de particulares cuya administración,   tenencia o custodia se le haya confiado por razón o con ocasión de sus   funciones.    

5. Por utilizar indebidamente en provecho propio o de   su cónyuge o parientes hasta el segundo grado de consanguinidad, o civil,   primero de afinidad, con el fin de obtener un beneficio de parte de un servidor   público en un asunto que este se encuentre conociendo o haya de conocer en razón   de sus funciones.    

La ley regulará las causales previstas en la   Constitución.    

Parágrafo 1°. Cuando un Congresista no tome posesión   del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación del   Congreso, ni el candidato ni el partido o movimiento político o grupo   significativo de ciudadanos al que este pertenezca tendrán derecho a suma alguna   por concepto de la reposición de los votos obtenidos por aquel, los cuales no se   computarán para efectos del umbral y la cifra repartidora del partido   correspondiente, salvo que medie fuerza mayor, caso fortuito o causa justificada   previamente autorizada por la mesa directiva.    

Parágrafo 2°. La causal de pérdida de investidura a que   se refiere el artículo 110 de la Constitución Política, no será aplicable a los   miembros de las corporaciones públicas.    

Parágrafo transitorio. Las sentencias de pérdida de   investidura que estén en firme al momento de la entrada en vigencia del presente   acto legislativo conservarán plena validez’.    

ARTÍCULO 8°. El artículo 184 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 184. El proceso de pérdida de investidura de   Congresistas se adelantará con sujeción a las siguientes reglas:    

1. La solicitud de pérdida de investidura podrá ser   formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier   ciudadano mediante escrito con diligencia de presentación personal acompañado de   las pruebas que obren en su poder o de la relación de las que deban practicarse.   Deberá contener los fundamentos de hecho y de derecho y las razones jurídicas   que el demandante considere relevantes para estructurar una causal de pérdida de   investidura.    

Quienes presenten demandas temerarias de pérdida de   investidura serán condenados a pagar las costas del proceso.    

2. La pérdida de la investidura será decretada por el   Consejo de Estado de acuerdo con la Constitución y la ley en un término no mayor   de cuarenta (40) días hábiles por cada una de las dos instancias, los cuales se   contarán a partir de la fecha de ejecutoria del auto admisorio de la demanda o   de la ejecutoria de la providencia que admita el recurso de apelación, según el   caso.    

La ley determinará los términos de caducidad y de   prescripción de la acción.    

3. La declaratoria judicial de nulidad de la elección   de Congresista no impedirá la declaratoria de pérdida de investidura cuando a   esta haya lugar por las causales previstas en la Constitución y la ley.    

4. El proceso de pérdida de investidura tendrá dos   instancias. El Reglamento del Consejo de Estado determinará el reparto que deba   hacerse de los procesos entre sus Secciones, para su conocimiento en primera   instancia por el pleno de la sección correspondiente. La decisión de segunda   instancia será adoptada con los votos de las tres quintas partes de los   consejeros de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo con exclusión de   los consejeros que hubieran conocido del asunto en primera instancia.    

Parágrafo transitorio 1°. Los expedientes que estén   pendientes de fallo al momento de la entrada en vigencia del presente acto   legislativo serán remitidos por reparto a las distintas Secciones de la Sala de   lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado para continuar con su   trámite en primera instancia. En todo caso, las etapas, los trámites surtidos y   las sentencias ejecutoriadas conservarán plena validez. Igual procedimiento se   surtirá en los demás procesos que se adelanten ante la jurisdicción contenciosa   administrativa en contra de los congresistas.    

Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los seis (6) meses   siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, se radicará   el proyecto de ley que reglamente esta acción, especialmente en cuanto a   caducidad y prescripción’.    

ARTÍCULO 9°. El artículo 186 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 186. La investigación y el juzgamiento de los   delitos que cometan los Congresistas se regirán por lo establecido en el   parágrafo 2° del artículo 235 de la Constitución’.    

ARTÍCULO 10. El inciso 3° del artículo 197 de la Constitución quedará así:    

‘Artículo 197. (…)    

Ministro, Director de Departamento Administrativo,   Magistrado de la Corte Suprema de Justicia, de la Corte Constitucional o del   Consejo de Estado, Consejero del Consejo Nacional de Disciplina Judicial,   Miembro del Consejo de Gobierno Judicial, de la Junta Ejecutiva de   Administración Judicial o del Consejo Nacional Electoral, Gerente de   Administración Judicial, Procurador General de la Nación, Defensor del Pueblo,   Contralor General de la República, Fiscal General de la Nación, Registrador   Nacional del Estado Civil, Comandantes de las Fuerzas Militares, Director   General de la Policía, Gobernador de Departamento o Alcaldes.    

(…)    

ARTÍCULO 11. Adiciónese un numeral 3 al artículo 201 de la Constitución Política,   del siguiente tenor:    

‘Artículo 201. Corresponde al Gobierno, en relación con   la Rama Judicial:    

(…)    

3. Liderar el diseño, ejecución y evaluación de la   política criminal del Estado’.    

ARTÍCULO 12. El artículo 228 de la Constitución Política de Colombia quedará así:    

‘Artículo 228. La Administración de Justicia es una   función pública y un servicio público. Sus decisiones son independientes. Las   actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la   ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se   observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento   será desconcentrado y autónomo.    

Toda persona tiene derecho a que sus controversias se   resuelvan mediante procesos jurisdiccionales de duración razonable. La ley   fijará los términos máximos que tendrán quienes ejercen funciones   jurisdiccionales para resolver los asuntos o procesos sometidos a su   conocimiento so pena de que se produzca la pérdida de competencia para seguir   conociendo del respectivo trámite y la remisión del expediente a quien sea   competente, sin perjuicio de las demás consecuencias que señale la ley.    

La Rama Judicial  tendrá autonomía presupuestal, patrimonial y administrativa, de conformidad con   su régimen legal de naturaleza estatutaria y con el Estatuto Orgánico de   Presupuesto.    

A la Rama Judicial se le asignarán, en el Presupuesto   General de la Nación de cada vigencia fiscal, los recursos necesarios para que   la administración de justicia se mantenga al día, se garantice el acceso   oportuno y eficiente a la misma, se atienda su demanda sin dilaciones y se   financien programas de acceso a la justicia para la población en situación de   vulnerabilidad.    

Parágrafo. El Gobierno Nacional garantizará los medios   y los recursos necesarios para el funcionamiento de la jurisdicción especial   indígena.    

Parágrafo transitorio. Durante los seis (6) años   fiscales siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, en   el Presupuesto General de la Nación se apropiarán para el Sector Jurisdiccional   de la Rama Judicial, en total, dos (2) billones de pesos adicionales a su   presupuesto ordinario de inversión, en las cuotas que el legislador estime   pertinentes de conformidad con el proyecto de Presupuesto del Sector   Jurisdiccional de la Rama Judicial, los cuales no harán base presupuestal y se   destinarán a la ejecución de planes de descongestión en todas las   jurisdicciones; a la implementación de los procedimientos orales y por   audiencias; al uso, acceso y dotación de tecnologías de la información y las   comunicaciones; y a la infraestructura que garantice la adecuada atención de los   ciudadanos y la eficiente tramitación de los procesos. La apropiación de estos   recursos no requerirá aval del Gobierno Nacional.    

La forma en que se apropiarán los recursos adicionales   de que trata este parágrafo dependerá de los planes y programas de inversión que   a pruebe para tal fin el Consejo de Gobierno Judicial, el cual deberá informar   anualmente al Congreso de la República en audiencia pública los resultados,   metas y planes establecidos con miras a la continuidad de los desembolsos a los   que se refiere este parágrafo.    

Durante los próximos diez (10) años, el presupuesto   ordinario de funcionamiento e inversión del sector jurisdiccional de la rama   judicial aumentará, como mínimo, en un porcentaje equivalente a la variación del   Índice de Precios al Consumidor (IPC) del año inmediatamente anterior más dos   puntos porcentuales’.    

ARTÍCULO 13. El artículo 229 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 229. Se garantiza el derecho de toda persona   a acceder a la administración de justicia. La ley indicará en qué casos podrá   hacerlo sin la representación de abogados.    

La ley establecerá los asuntos en que podrá cobrarse   arancel judicial, así como la estructuración, destinación y causación de dicha   contribución’.    

ARTÍCULO 14. El artículo 231 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 231. Los Magistrados de la Corte Suprema de   Justicia y del Consejo de Estado serán elegidos por la respectiva Corporación   mediante el voto afirmativo de las tres quintas (3/5) partes de sus miembros, de   listas de diez (10) candidatos conformadas por el Consejo de Gobierno Judicial,   previa convocatoria pública realizada bajo criterios objetivos y de conformidad   con los principios de transparencia y publicidad.    

En la integración de la Corte Suprema de Justicia y del   Consejo de Estado se atenderá el criterio de adecuado equilibrio entre quienes   provienen del ejercicio profesional, de la rama judicial y de la academia. La   ley o, en su defecto, el reglamento interno de cada una de estas corporaciones,   tomará las previsiones necesarias para dar cumplimiento a este criterio de   integración’.    

ARTÍCULO 15. El artículo 232 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 232. Para ser Magistrado de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado se   requiere:    

1. Ser colombiano de nacimiento y ciudadano en   ejercicio.    

2. Ser abogado.    

3. No haber sido condenado por sentencia judicial a   pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos.    

4. Haber desempeñado, durante veinte (20) años, cargos   en la Rama Judicial o en el Ministerio Público o haber ejercido con buen   crédito, por el mismo tiempo, la profesión de abogado o la cátedra universitaria   en disciplinas jurídicas en establecimientos reconocidos oficialmente.    

Parágrafo. El requisito de veinte (20) años de   experiencia al que se refiere el numeral 4 de este artículo sólo será aplicable   a los magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,   del Consejo de Estado, en cualquiera de sus salas o secciones, a los magistrados   del Consejo Nacional de Disciplina Judicial y al Fiscal General de la Nación. En   las demás remisiones constitucionales, legales o reglamentarias a este artículo,   la experiencia exigida para acceder a los cargos o empleos correspondientes será   de diez (10) años, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 280 de la   Constitución Política.    

Parágrafo transitorio. Los requisitos previstos en los   numerales 1 a 4 de este artículo serán aplicables a la elección de los   Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del   Consejo de Estado que se postulen para tales cargos a partir de la entrada en   vigencia del presente Acto Legislativo’.    

ARTÍCULO 16. El artículo 233 de la Constitución Política, quedará así:    

‘Artículo 233. Los Magistrados de la Corte   Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado serán   elegidos para períodos individuales de doce (12) años, sin posibilidad de   reelección y permanecerán en el ejercicio de sus cargos mientras observen buena   conducta, tengan rendimiento satisfactorio y no hayan llegado a la edad de   setenta (70) años. Estos magistrados no podrán ser elegidos, con posterioridad,   en otra de las corporaciones judiciales a las que se refiere este inciso, y no   podrán optar a los cargos de Procurador, Contralor o Fiscal General de la Nación   durante el período de ejercicio de sus funciones ni dentro del año siguiente a   su retiro.    

Los magistrados mencionados en el primer inciso de este   artículo tampoco podrán ser elegidos a cargos de elección popular durante el   período de ejercicio de sus funciones, ni dentro del año siguiente a su retiro.   A esta última inhabilidad estarán sujetos también los miembros del Consejo   Nacional de Disciplina Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y   Administración Judicial, de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, del   Consejo Nacional Electoral, y el Gerente de Administración Judicial.    

Parágrafo transitorio. El período y la edad de retiro   forzoso a los que se refiere el inciso primero de este artículo serán aplicables   a los actuales magistrados hasta que completen un período total de doce (12)   años contados a partir de su posesión o cumplan la edad de setenta (70) años’.    

ARTÍCULO 17. El artículo 235 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de   Justicia:    

1. Actuar como tribunal de casación.    

2. Investigar y juzgar a los funcionarios de que trata   el artículo 174 de la Constitución, una vez surtido el trámite previsto en el   artículo 175 de la Constitución.    

3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso, al   Procurador General de la Nación, al Contralor General de la República, al   Auditor General de la República y al Registrador Nacional del Estado Civil   aunque hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos. En este caso, conocerá por   hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de los mismos.    

5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los   agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno de la Nación, en los casos   previstos por el Derecho Internacional.    

6. Preparar y presentar proyectos de actos   reformatorios de la Constitución y proyectos de ley.    

7. Darse su propio reglamento.    

8. Las demás atribuciones que señale la ley.    

Parágrafo 1°. Cuando los funcionarios antes enumerados   hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, el fuero solo se mantendrá para   las conductas punibles que tengan relación con las funciones desempeñadas.    

Parágrafo 2°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una   Sala de Investigación y Calificación integrada por seis (6) magistrados con las   calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de Justicia,   elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de ternas   presentadas a razón de dos (2) por el Presidente de la República, dos (2) por el   Fiscal General de Nación y dos (2) por el Procurador General de la Nación. Por   cada denuncia radicada o por cada actuación iniciada de oficio contra los   aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, tres (3) de estos   magistrados adelantarán la etapa de investigación penal de conformidad con las   normas de reparto y rotación de procesos que establezca el reglamento respectivo   y los tres (3) restantes decidirán los recursos de apelación que se interpongan   contra los autos proferidos durante la etapa de investigación que, de acuerdo   con las normas procesales aplicables, sean apelables.    

Los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este   artículo sólo podrán ser privados de la libertad una vez exista en su contra   resolución de acusación en firme o su equivalente, salvo que sean aprehendidos   en caso de flagrante delito. En el caso de los aforados enunciados en este   inciso, la Sala de Investigación y Calificación contará con un término máximo de   dos (2) años a partir de la recepción de la noticia criminis para abrir la   investigación formal o proferir auto inhibitorio debidamente motivado, o sus   equivalentes, término que será de tres (3) años cuando se presente concurso de   delitos o cuando sean tres o más los investigados. Estos términos podrán ser   prorrogados hasta por un año más mediante auto motivado.    

La primera instancia en la etapa de juzgamiento en los   procesos penales que se adelanten contra los aforados a que se refieren los   numerales 2, 3 y 4 de este artículo será conocida por cinco (5) magistrados con   las mismas calidades exigidas para los demás magistrados de la Corte Suprema de   Justicia, elegidos para períodos de ocho (8) años por la Corte Constitucional de   listas conformadas mediante convocatoria pública.    

Parágrafo 3°. La segunda instancia en la etapa de   juzgamiento de los aforados mencionados en los numerales 2, 3 y 4 de este   artículo se adelantará por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, previa   ponencia de la Sala de Casación Penal.    

Parágrafo 4°. La Corte Suprema de Justicia tendrá una   Sala de Investigación y Juzgamiento Disciplinario encargada de conocer de las   faltas disciplinarias de los funcionarios mencionados en los numerales 2 y 3 de   este artículo. Esta Sala estará integrada por seis (6) magistrados elegidos para   periodos de 8 años a razón de uno (1) por el Presidente de la República, uno (1)   por el Congreso de la República, uno (1) por el Consejo de Gobierno Judicial,   uno (1) por el Fiscal General de la Nación, uno (1) por el Procurador General de   la Nación y (1) por el Contralor General de la República. Tres (3) de ellos   conocerán del proceso en primera instancia y los tres (3) restantes en segunda   instancia, según el sistema de reparto rotativo que para ello diseñe la misma   sala.    

Parágrafo 5°. Los magistrados que integren las salas a   las que se refieren los parágrafos 2° y 4° de este artículo no integrarán la   Sala de Casación Penal ni la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y no   podrán ser elegidos con posterioridad como magistrados de ninguna otra   corporación judicial.    

Parágrafo 6°. Los procesos penales que se adelanten   contra los magistrados de la Corte Suprema de Justicia serán juzgados en segunda   instancia por salas de conjueces designadas por la Corte Constitucional mediante   sorteo de una lista de conjueces que esta última Corte elaborará para tal   propósito con vigencia de ocho (8) años.    

Cuando se trate de procesos penales contra magistrados   de la Corte Constitucional, los magistrados de las Salas de Investigación y   Calificación y de Juzgamiento a las que se refiere el parágrafo segundo de este   artículo serán reemplazados por conjueces designados por el Consejo de Estado   mediante sorteo de una lista de conjueces que este elaborará para tal propósito   con vigencia de ocho (8) años.    

Cuando se trate de procesos penales contra el   Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación o el Procurador   General de la Nación, los magistrados de la Sala de Investigación y Calificación   mencionada en el parágrafo 2° de este artículo que hayan sido postulados o   elegidos por el aforado correspondiente serán reemplazados por conjueces   designados por el Consejo de Estado mediante sorteo de una lista de conjueces   que este elaborará para tal propósito con vigencia de ocho (8) años.    

Parágrafo 7°. La denuncia o queja penal, administrativa   fiscal y disciplinaria que se formulen contra los congresistas y aforados   mencionados en el numeral 2 del artículo 174 de la Constitución Política por   conductas que no requieran juicio político ante el Congreso se radicará ante la   instancia correspondiente según sea el caso, mediante escrito con diligencia de   presentación personal del denunciante y acompañado de las pruebas que obren en   su poder o de la relación de las que deben practicarse y que la respaldan. La   ley establecerá las garantías y mecanismos de protección de los ciudadanos que   presenten denuncia o queja contra los aforados mencionados en este artículo.    

Parágrafo transitorio 1°. Lo dispuesto en el presente   artículo sobre investigación y juzgamiento penal de aforados constitucionales se   regirá por la Ley 600 de 2000, entre tanto el legislador no tome una decisión   distinta.    

Parágrafo transitorio 2°. Dentro de los quince (15)   días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, el   Presidente de la República, el Fiscal General de la Nación y el Procurador   General de la Nación, presentarán a consideración de la Corte Constitucional las   ternas para elegir a los miembros de la Sala de Investigación y Calificación de   que trata el parágrafo segundo de este artículo. En el mismo término, la Corte   Constitucional conformará la lista para la elección de los miembros de Sala de   Juzgamiento en primera instancia.    

Parágrafo transitorio 3°. Una vez entre en vigencia el   presente acto legislativo, todas las indagaciones preliminares e investigaciones   formales que esté adelantando la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia   contra los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este artículo, serán   remitidas en el estado en que se encuentren a la Sala de Investigación y   Calificación de la Corte Suprema de Justicia para que siga conociendo de ellas;   y los juicios que esté adelantando aquélla sala contra los aforados mencionados   en los numerales 2, 3 y 4 serán remitidas a la Sala de Juzgamiento de primera   instancia de que habla el parágrafo segundo de este artículo, cuya sentencia   será susceptible de apelación ante la Sala Plena de la Corte Suprema de   Justicia. Hasta tanto estas nuevas salas asuman la competencia de estos   procesos, se suspenderán los términos procesales y la prescripción de la acción   penal.    

Los empleados judiciales de la Corte Suprema de   Justicia que al momento de la entrada en vigencia del presente acto legislativo   presten apoyo en los asuntos que, en adelante, serán de competencia de las Salas   mencionadas en el parágrafo segundo de este artículo, pasarán a ser parte de   estas hasta tanto el Consejo de Gobierno Judicial no cree la nueva planta.    

Todo lo actuado por la Sala de Casación Penal de la   Corte Suprema de Justicia en el marco de las indagaciones preliminares, las   investigaciones y los juicios adelantados hasta la entrada en vigencia del   presente acto legislativo conservarán plena validez. Por lo tanto, todas las   providencias expedidas en virtud de las competencias constitucionales aquí   modificadas no podrán ser objeto de solicitud de revocatoria en razón de lo   estipulado en el presente acto legislativo.    

Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el   presente acto legislativo, las investigaciones disciplinarias que se estén   adelantando contra los aforados mencionados en los numerales 2 y 3 de este   artículo serán remitidas a la Sala de Investigación y Juzgamiento disciplinario   de la Corte Suprema de Justicia en el estado en el que se encuentren’.    

ARTÍCULO 18. Modifíquese el último inciso del numeral 1 y el numeral 2 del artículo   250 de la Constitución Política, los cuales quedarán así:    

‘Artículo 250.    

(…)    

1. (…)    

La ley podrá facultar a la Fiscalía General de la   Nación para realizar capturas de manera excepcional y en concordancia con los   principios constitucionales. Igualmente, la ley fijará los límites, delitos,   eventos y circunstancias en que proceda la captura. En estos casos, el juez que   cumpla la función de control de garantías lo realizará a más tardar dentro de   las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente y atendiendo las   circunstancias especiales en que se producen ciertas capturas, la ley   establecerá que la función de control de garantías se realice en un término   superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas.    

2. Adelantar registros, allanamientos, incautaciones e   interceptaciones de comunicaciones. En estos eventos el juez que ejerza las   funciones de control de garantías efectuará el control posterior respectivo a   más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes. Excepcionalmente   y atendiendo las circunstancia s especiales en que se producen ciertos   registros, allanamientos, incautaciones e interceptaciones de comunicaciones, la   ley establecerá que la función de control de garantías se realice en un término   superior, el cual no podrá exceder de setenta y dos (72) horas. (…)’.    

ARTÍCULO 19. El Título del Capítulo Séptimo del Título Octavo de la Constitución   Política, quedará así:    

‘CAPÍTULO 7    

SISTEMA DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN JUDICIAL Y CONSEJO   NACIONAL DE DISCIPLINA JUDICIAL’    

ARTÍCULO 20. El artículo 254 de la Constitución Política quedará así:    

a) El Consejo de Gobierno Judicial, integrado por siete   (7) miembros:    

1. El Presidente de la Corte Constitucional o su   Vicepresidente, cuando este fuere delegado.    

2. El Presidente del Consejo de Estado o su   Vicepresidente, cuando este fuere delegado.    

3. El Presidente de la Corte Suprema de Justicia o su   Vicepresidente, cuando este fuere delegado.    

4. Un delegado de los magistrados de Tribunal, elegido   en la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.    

5. Un delegado de los jueces, elegido en la forma que   lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.    

6. Un delegado de los empleados judiciales, elegido en   la forma que lo determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.    

7. Un delegado de las Facultades de Derecho de las   universidades con acreditación de alta calidad, elegido en la forma que lo   determine el reglamento del Consejo de Gobierno Judicial.    

A las sesiones del Consejo de Gobierno Judicial   asistirán, con voz pero sin voto, el Ministro de Justicia y del Derecho, el   Fiscal General de la Nación, los miembros de la Junta Ejecutiva de   Administración Judicial y el Gerente de Administración Judicial. De cada una de   estas sesiones se levantará un acta, la cual será de conocimiento público.    

La Presidencia  del Consejo de Gobierno Judicial será ejercida, de manera alternada, por los   Presidentes de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y de la Corte   Constitucional, de conformidad y por el período que estipule el reglamento del   Consejo de Gobierno Judicial atendiendo el criterio de estabilidad en su   conformación. El Presidente del Consejo de Gobierno Judicial será el   representante y vocero del sector jurisdiccional ante las demás ramas y órganos   del poder público y, como tal, deberá presentar informe anual ante el Congreso   de la República sobre el estado de la administración de justicia, sobre los   resultados, metas y planes establecidos para efectos de lo previsto en el   parágrafo transitorio del artículo 228 de la Carta, y podrá explicar el   anteproyecto de presupuesto del sector jurisdiccional de la Rama Judicial a las   comisiones conjuntas del Senado y la Cámara durante el trámite del mismo.    

El reglamento de cada Corporación determinará los casos   en que su Presidente puede ser relevado de ciertas funciones jurisdiccionales   con el fin de atender las competencias derivadas de su participación en el   Consejo de Gobierno Judicial.    

b) La Junta Ejecutiva de Administración Judicial,   integrada por tres (3) miembros:    

1. Un delegado permanente de la Corte Constitucional.    

2. Un delegado permanente de la Corte Suprema de   Justicia.    

3. Un delegado permanente del Consejo de Estado.    

Estos delegados deberán ser profesionales en derecho,   economía o administración, con título de posgrado en ciencias administrativas,   económicas o financieras y tendrán, como mínimo, veinte (20) años de experiencia   profesional relacionada con dichas disciplinas o con el diseño de políticas   públicas en materia de justicia. Serán designados libremente para períodos de   cuatro (4) años por la respectiva corporación delegante, de la cual no podrán   haber sido miembros.    

c) La Gerencia de Administración Judicial.    

Parágrafo transitorio 1°. El Consejo de Gobierno   Judicial y la Junta Ejecutiva de Administración Judicial empezarán a ejercer sus   funciones dentro de los tres (3) meses siguientes a la entrada en vigencia del   presente Acto Legislativo, al cabo de los cuales asumirán los asuntos de los que   esté conociendo la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura de   conformidad con la distribución de competencias prevista en este acto   legislativo. Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme a la entrada   en vigencia del presente acto legislativo conservarán plena validez y vigencia.   Durante el lapso de tres (3) meses antes mencionado, la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus funciones.    

Así mismo se garantizarán los derechos de las personas   que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos cargos.    

Parágrafo transitorio 2°. El Consejo Nacional de   Disciplina Judicial empezará a ejercer sus funciones dentro de los tres (3)   meses siguientes a la entrada en vigencia del presente Acto Legislativo, al cabo   de los cuales asumirá los asuntos de los que esté conociendo la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura de   conformidad con las competencias atribuidas a aquél en este acto legislativo.   Todas las actuaciones y decisiones que estén en firme en ese momento conservarán   plena validez y vigencia. Durante este lapso, la Sala Jurisdiccional   Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura seguirá ejerciendo sus   funciones, con excepción del conocimiento de acciones de tutela.    

Para tal efecto, dentro de los treinta (30) días   calendario siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, la   Corte Constitucional, el Consejo de Estado, la Corte Suprema de Justicia y el   Presidente de la República presentarán a consideración del Congreso de la   República las ternas para elegir a los miembros del Consejo Nacional de   Disciplina Judicial; y el Congreso contará con un plazo adicional de cuarenta   (40) días calendario para realizar la respectiva elección’.    

ARTÍCULO 21. El artículo 255 de la Constitución Política quedará así:    

El Gerente de Administración Judicial deberá ser   profesional, con título de posgrado en ciencias administrativas, económicas o   financieras y tener, como mínimo, veinte (20) años de experiencia profesional   relacionada, de los cuales diez (10) deben corresponder al diseño, ejecución o   evaluación de políticas públicas, la administración pública o la gestión de la   rama judicial. Su período será de cuatro (4) años’.    

ARTÍCULO 22. El artículo 256 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 256. Corresponde al Consejo de Gobierno   Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:    

1. Diseñar y fijar las políticas del sector   jurisdiccional de la rama judicial con el fin de lograr una adecuada y oportuna   administración de justicia.    

2. Presentar, a través de su Presidente, informes al   Congreso de la República.    

3. Fijar la división del territorio para efectos   judiciales, así como los lineamientos para la creación, ubicación,   redistribución, fusión, traslado, transformación y supresión de tribunales, las   salas de estos, los juzgados y cargos.    

4. Aprobar los reglamentos necesarios para el eficaz   funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los   despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones   internas asignadas a los distintos cargos.    

5. Aprobar la reglamentación de los trámites judiciales   y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la carrera   judicial y del empleo de tecnologías de la información y las comunicaciones en   el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos no previstos por el   legislador.    

6. De acuerdo con los objetivos, los criterios y los   límites generales que establezca la ley, revisar, reasignar o fijar competencias   de los despachos judiciales en cualquiera de los niveles de la jurisdicción, a   instancias de la Corte Suprema de Justicia o del Consejo de Estado, para cada   una de sus respectivas jurisdicciones, o del Gerente de Administración Judicial   por razones de necesidad o de conveniencia apoyadas en estudios que evidencien   una grave situación de congestión actual o inminente con la finalidad de   garantizar la mejor prestación del servicio.    

7. Aprobar el proyecto de Plan Sectorial de Desarrollo.    

8. Aprobar el Proyecto de Presupuesto del sector   jurisdiccional de la Rama Judicial, que deberá ser remitido al Gobierno.    

9. Decidir sobre la creación de jueces con competencia   nacional y sobre el cambio de radicación y el traslado de procesos judiciales de   cualquier jurisdicción, cuando la ley no atribuya tal competencia a otra   autoridad judicial.    

11. Organizar la escuela d e la rama judicial.    

12. Recibir y evaluar en sesión ordinaria los informes   de las comisiones al exterior otorgadas a los Magistrados o Jueces de la   República, distintas de las destinadas al cumplimiento de su función   jurisdiccional.    

13. Elaborar las listas de elegibles, previa   convocatoria pública, para la selección de los Magistrados de la Corte Suprema   de Justicia y el Consejo de Estado. En el acta respectiva deberán constar los   criterios que se tuvieron en cuenta para la elaboración de las mismas.    

14. Darse su propio reglamento.    

15. Las demás que le atribuya la ley.    

Parágrafo transitorio 1°. Las demás funciones   atribuidas por la ley a la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura serán asumidas por la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, la   cual podrá delegarlas en el Gerente de Administración Judicial hasta tanto se   expida la ley estatutaria a que hubiere lugar.    

Parágrafo transitorio 2°. Las funciones atribuidas por   la ley a las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura   seguirán siendo ejercidas por ellas hasta tanto se expida la ley que atribuya   tales funciones a otra autoridad del Sistema Nacional de Gobierno y   Administración Judicial.    

Parágrafo transitorio 3°. Se garantizarán sin solución   de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial, en cualquier   situación administrativa en la que se encuentren, de quienes sean magistrados de   las Salas Administrativas de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través   de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Sistema   Nacional de Gobierno y Administración Judicial o en las demás corporaciones   judiciales del país de igual categoría. Así mismo se garantizan los derechos de   las personas que se encuentren en listas de elegibles para proveer dichos   cargos.    

Parágrafo transitorio 4°. Una vez entre en vigencia el   presente acto legislativo, el Consejo de Gobierno Judicial tomará de inmediato   las medidas administrativas pertinentes para garantizar el cabal funcionamiento   de las Salas a las que se refieren los parágrafos 2º y 4º del artículo 235 de la   Constitución, a efectos de asegurar la continuidad de las actuaciones que pasan   a ser de su competencia.    

Parágrafo transitorio 5°. Los servidores públicos no   magistrados, que al momento de entrada en vigencia del presente acto legislativo   se encuentren laborando en el Consejo Superior de la Judicatura y en los   Consejos Seccionales de la Judicatura, conservarán la misma forma de vinculación   laboral que traían y los derechos propios de cada una de estas formas, bien sean   de carrera judicial, de provisionalidad o de libre nombramiento y remoción.    

La incorporación de los citados servidores públicos,   será entonces en cargos de igual o superior categoría en el Sistema Nacional de   Gobierno y Administración Judicial o en las demás corporaciones judiciales del   país’.    

ARTÍCULO 23. Adiciónese un artículo nuevo a la Constitución, del siguiente tenor:    

‘Artículo 256 A. Corresponde a la Junta Ejecutiva de   Administración Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones:    

1. Crear, ubicar, redistribuir, fusionar, trasladar,   transformar y suprimir tribunales, las salas de estos, los juzgados y cargos   cuando así se requiera para la más rápida y eficaz administración de justicia,   así como crear salas desconcentradas en ciudades diferentes de las sedes de los   Distritos Judiciales, de acuerdo con las necesidades de estos y de conformidad   con la división del territorio y las decisiones que para tal fin tome el Consejo   de Gobierno Judicial.    

En ejercicio de esta atribución, la Junta Ejecutiva de   Administración Judicial no podrá establecer a cargo del tesoro obligaciones que   excedan del monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de   apropiaciones.    

De la misma manera, con el propósito de evitar   situaciones de congestión que puedan dilatar la oportuna administración de   justicia, se podrán crear en forma transitoria, en cualquier especialidad o   nivel de la jurisdicción, despachos de descongestión que solo ejercerán las   funciones que expresamente se precisen en su acto de creación y, por tanto,   podrán quedar exonerados, entre otros aspectos, del conocimiento de procesos   judiciales originados en acciones de tutela, populares, de cumplimiento, hábeas   corpus y de asuntos administrativos propios de las corporaciones a las cuales   sean adscritos.    

2. Preparar los reglamentos necesarios para el eficaz   funcionamiento de la administración de justicia y para la descongestión de los   despachos judiciales, así como los relacionados con la organización y funciones   internas asignadas a los distintos cargos.    

3. Preparar la reglamentación de los trámites   judiciales y administrativos que se adelanten en los despachos judiciales, de la   carrera judicial y del empleo de tecnologías de la información y las   comunicaciones en el servicio judicial con efectos procesales, en los aspectos   no previstos por el legislador.    

4. Administrar la carrera judicial.    

5. Elaborar las listas para la designación y elección   de funcionarios judiciales y enviarlas a la entidad que deba designarlos, de   acuerdo con el concurso de la rama judicial. Se exceptúa la jurisdicción penal   militar, la cual se regirá por normas especiales.    

6. Aprobar los estados financieros del Sistema Nacional   de Gobierno y Administración Judicial.    

7. Velar por el cumplimiento de los planes y proyectos   del plan sectorial de desarrollo.    

8. Llevar el registro nacional de abogados y auxiliares   de la justicia y expedir las tarjetas profesionales.    

9. Llevar el control de gestión de calidad y expedir   las directrices respectivas.    

10. Aprobar el Estatuto sobre expensas y costas con   sujeción a la ley.    

11. Analizar y rendir concepto ante el Consejo de   Gobierno Judicial acerca de los estudios que presenten la Corte Suprema de   Justicia o el Consejo de Estado, para cada una de sus respectivas   jurisdicciones, o el Gerente de Administración Judicial como sustento de una   solicitud de revisar, reasignar o fijar competencias de los despachos judiciales   en cualquiera de los niveles de la jurisdicción.    

12. Apoyar al Gerente de Administración Judicial en la   elaboración de los proyectos de Plan Sectorial de Desarrollo y de Presupuesto   del sector jurisdiccional de la Rama Judicial.    

13. Apoyar al Director de la Escuela de la Rama   Judicial en la elaboración de los planes de formación y capacitación de los   empleados y funcionarios judiciales.    

14. Aprobar los planes de formación y capacitación de   los empleados y funcionarios judiciales.    

15. Darse su propio reglamento.    

16. Las demás que le atribuya la ley.    

Parágrafo. La ley podrá atribuir privativamente la   función prevista en el numeral 8 de este artículo a un Colegio Nacional de   Abogados, cuya creación y funcionamiento serán definidos por el legislador’.    

ARTÍCULO 24. El artículo 257 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 257. Corresponde al Gerente de Administración   Judicial el ejercicio de las siguientes atribuciones y funciones:    

1. Garantizar el eficiente funcionamiento del sistema   judicial y promover el acceso a la justicia.    

2. Establecer la estructura de la Gerencia de   Administración Judicial, así como designar y remover a los empleados de la   misma.    

3. Dotar a cada una de las jurisdicciones de la   estructura administrativa y de los medios necesarios para el cumplimiento de sus   funciones.    

4. Llevar el control de rendimiento de las   corporaciones y despachos judiciales.    

5. Hacer seguimiento permanente al empleo de   tecnologías de la información y las comunicaciones en el servicio judicial.    

6. Elaborar los proyectos de Plan Sectorial de   Desarrollo y de presupuesto del Sector Jurisdiccional de la Rama Judicial.    

7. Elaborar el proyecto de estatuto sobre expensas y   costas con sujeción a la ley.    

8. Ejecutar el presupuesto del Sector Jurisdiccional de   la Rama Judicial.    

9. Elaborar la propuesta de división del territorio   para efectos judiciales, la cual será remitida al Consejo de Gobierno Judicial.    

10. Administrar un sistema único de estadísticas   judiciales, de conformidad con los protocolos estadísticos establecidos por la   autoridad nacional competente.    

11. Representar judicial y contractualmente a la rama   jurisdiccional.    

12. Elaborar el informe anual de gestión que será   remitido al Congreso de la República.    

13. Las demás que le atribuya la ley’.    

ARTÍCULO 25. La Constitución Política tendrá un artículo nuevo, del siguiente   tenor:    

‘Artículo 257 A. El Consejo Nacional de Disciplina   Judicial estará integrado por nueve (9) consejeros elegidos por el Congreso de   la República para períodos personales de cuatro (4) años, de ternas elaboradas a   razón de dos (2) por la Corte Constitucional, dos (2) por Consejo de Estado, dos   (2) por la Corte Suprema de Justicia y tres (3) por el Presidente de la   República. Para ser miembro del Consejo Nacional de Disciplina Judicial es   necesario contar con los mismos requisitos que para ser magistrado de la Corte   Suprema de Justicia.    

Corresponde al Consejo Nacional de Disciplina Judicial   el ejercicio de las siguientes atribuciones jurisdiccionales, en los estrictos y   precisos términos que se establecen a continuación:    

1. Examinar la conducta y sancionar las faltas   disciplinarias de los funcionarios y empleados de la rama judicial y de los   auxiliares de la justicia.    

2. Examinar la conducta y sancionar las faltas   disciplinarias de los particulares, de los notarios y de autoridades   administrativas cuando actúen en ejercicio de funciones jurisdiccionales, así   como de los abogados.    

3. Ejercer, de oficio o a solicitud de parte, el poder   preferente disciplinario en relación con los procesos que se adelanten en   ejercicio de la función disciplinaria en los Consejos Seccionales de Disciplina   Judicial que cree el legislador, así como disponer el cambio de radicación de   los mismos, en cualquier etapa.    

4. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran   entre las distintas jurisdicciones.    

5. Las demás que determine la ley.    

Parágrafo 1°. La Ley podrá atribuir privativamente la   función de examinar la conducta y sancionar las faltas disciplinarias de los   abogados a un Colegio Nacional de Abogados, cuya creación y funcionamiento serán   definidos por el legislador. En este caso, el Consejo Nacional de Disciplina   Judicial ejercerá, de oficio o a solicitud de parte, el poder preferente   disciplinario en relación con los procesos que adelante dicho colegio.    

Parágrafo 2°. El Consejo Nacional de Disciplina   Judicial y los Consejos Seccionales que cree el legislador no conocerán de la   acción de tutela.    

Parágrafo transitorio 1°. Se garantizarán sin solución   de continuidad los derechos adquiridos y de carrera judicial en cualquier   situación administrativa en la que se encuentren de quienes sean magistrados de   las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura a través   de su incorporación en otros cargos de igual o superior categoría en el Consejo   Nacional de Disciplina Judicial, en los Consejos Seccionales que cree el   legislador, en los Tribunales Superiores de Distrito Judicial o en los   Tribunales Contencioso Administrativos del país.    

Parágrafo transitorio 2°. Hasta tanto el legislador no   defina la conformación, forma de elección y funciones de los Consejos   Seccionales de Disciplina Judicial, los actuales Consejos Seccionales de la   Judicatura seguirán ejerciendo sus funciones de primera instancia. Estos   Consejos Seccionales de la Judicatura no podrán conocer de acciones de tutela’.    

ARTÍCULO 26. El artículo 277 de la Constitución Política quedará así:    

‘Artículo 277. El Procurador General de la Nación, por   sí o por medio de sus delegados y agentes, tendrá las siguientes funciones:    

1. Vigilar el cumplimiento de la Constitución, las   leyes, las decisiones judiciales y los actos administrativos.    

2. Proteger los Derechos Humanos y asegurar su   efectividad, con el auxilio del Defensor del Pueblo.    

3. Defender los intereses de la sociedad.    

4. Defender los intereses colectivos, en especial el   ambiente.    

5. Velar por el ejercicio diligente y eficiente de las   funciones administrativas.    

6. Ejercer vigilancia superior de la conducta oficial   de quienes desempeñen funciones públicas y no tengan otra autoridad   disciplinaria prevista en la Constitución o la ley, inclusive de los   funcionarios de elección popular; ejercer preferentemente el poder   disciplinario; adelantar las investigaciones correspondientes e imponer las   respectivas sanciones conforme a la ley.    

7. Intervenir en los procesos y ante las autoridades   judiciales o administrativas, cuando sea necesario en defensa del orden   jurídico, del patrimonio público, o de los derechos y garantías fundamentales.    

8. Rendir anualmente informe de su gestión al Congreso.    

9. Exigir a los funcionarios públicos y a los   particulares la información que considere necesaria.    

10. Las demás que determine la ley.    

Para el cumplimiento de sus funciones la Procuraduría   tendrá atribuciones de policía judicial, y podrá interponer las acciones que   considere necesarias’.    

ARTÍCULO 27. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del   siguiente tenor:    

‘Artículo transitorio 64. El Congreso de la República,   dentro del año siguiente a la expedición de este acto legislativo, aprobará una   ley que efectúe una nivelación y diferenciación salarial para los funcionarios y   empleados de la rama judicial’.    

ARTÍCULO 28. Adiciónese un artículo 284 B a la Constitución Política, del siguiente   tenor:    

‘Artículo 284 B. Los parientes hasta el cuarto grado de   consanguinidad, segundo de afinidad y primero civil, así como el cónyuge o   compañero permanente de quien participe en la postulación, nominación o elección   de los Magistrados de la Corte Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia,   del Consejo de Estado y de los miembros del Consejo Nacional de Disciplina   Judicial, del Sistema Nacional de Gobierno y Administración Judicial y del   Consejo Nacional Electoral, del Fiscal General de la Nación, del Procurador   General de la Nación, del Defensor del Pueblo, del Contralor General de la   República, del Auditor General de la República y del Registrador Nacional del   Estado Civil no podrán ser nombrados en ningún cargo dentro de la respectiva   corporación o entidad durante el período de ejercicio de las funciones de quien   resultare elegido en la misma ni dentro del año siguiente a su retiro, excepto   aquellos cargos que por concurso de carrera administrativa o concurso de méritos   ingresen a la respectiva Corporación o entidad’.    

ARTÍCULO 29. Adiciónese a la Constitución Política un artículo transitorio del   siguiente tenor:    

‘Artículo transitorio 65. Cuando exista conflicto de   intereses en el debate y votación de los proyectos de ley que desarrollen el   presente acto legislativo, para todos los efectos de conformación de quórum y   toma de decisiones se tendrá como número de miembros la totalidad de los   integrantes de la Corporación, excluidos aquellos que tuvieren conflicto de   interés aceptado en relación con un asunto determinado’.    

ARTÍCULO NUEVO. El artículo 134 Constitucional quedará así:    

‘Artículo 134. Los miembros de las corporaciones   públicas de elección popular no tendrán suplentes y solo podrán ser reemplazados   en caso de muerte, incapacidad física absoluta para el ejercicio del cargo, y   renuncia justificada y aceptada por la respectiva corporación’.    

Artículo 30. El presente acto legislativo rige a partir   de su promulgación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.”    

III. FUNDAMENTOS DE LAS DEMANDAS    

1.- Expediente D-9200    

1.1.- Consideraciones generales    

El   actor indica que la finalidad de la demanda de inconstitucionalidad promovida es   que la Corte Constitucional defina (i) si la reforma a la justicia se encuentra   o no vigente; (ii) si proceden las objeciones de inconstitucionalidad o   inconveniencia en el marco de los proyectos de acto legislativo; y (iii) si es   viable que el Presidente de la República convoque a sesiones extraordinarias con   el objeto de considerarlas.    

Luego de incluir una transcripción extensa de la sentencia C-925 de 2005, en lo   relativo a la distinción entre sanción y promulgación, el demandante asevera que   los actos legislativos no requieren esos pasos, por lo que la vigencia de este   tipo de normas jurídicas solamente tiene lugar con la aprobación de los debates   en el Congreso de la República. Así mismo, destaca la improcedencia de las   objeciones presidenciales en ese contexto, en tanto carece de sustento legal,   “y mal pueden atajar o diferir la vigencia de la norma constitucional, por   cuanto sus funciones son regladas, y por tanto introducir tal mecanismo para   devolver un proyecto de acto legislativo al parlamento constituye la   incorporación de un requisito e instancia inexistente, y abrogarse facultades   sin sustento legal frente a una actuación reglada, que debe obedecer al   principio de legalidad”[6]. Sobre esto   último sostiene:    

“Habilitar las objeciones presidenciales como un   trámite en el proceso de formación y vigencia de actos legislativos supondría   posponer y condicionar la vigencia de una norma constitucional a la   interferencia de una rama del poder público carente de la facultad para contener   o diferir a su antojo una norma cuya manera única de ser objetada es la   determinación de constitucionalidad señalada para etapa posterior a cargo del   Control Jurisdiccional para una etapa posterior. En otras palabras, el ejecutivo   mal puede sustraerse a la obligación de dar a conocer una decisión adoptada por   otra rama del poder público, independientemente de su injerencia. Tal facultad   mal puede quedar al capricho del Ejecutivo, pues tal facultad sería arbitraria y   dejaría al capricho del gobierno de turno y su conveniencia la aplicación de la   misma.”[7]    

Para terminar, refiere que el acto de promulgación en el Diario Oficial de la   iniciativa legislativa observada quedó suplido por la excesiva difusión que tuvo   a través de los medios de comunicación, “por lo que esta exigencia se halla   plenamente satisfecha, habilitando la impugnación de tal acto”[8].    

1.2.- Concepto de la violación    

Para el accionante, el cuerpo normativo impugnado transgredió los artículos 157,   165, 168, 374, 378 y 380 de la carta política, incurriendo en vicios de   inconstitucionalidad de forma y de fondo. Los primeros, los circunscribe a: (i)   el anuncio efectuado por el Presidente de la República de objetar por   inconstitucionalidad e inconveniencia el proyecto de acto legislativo acusado,   lo cual constituye un vicio de procedimiento, que conlleva la declaratoria de   inconstitucionalidad; (ii) la negativa de acceder a la proposición efectuada por   el Representante a la Cámara Germán Navas Talero, para verificar el quórum   decisorio en el trámite de la votación de la Comisión de Conciliación; (iii)   falta de publicación en la Gaceta del Congreso del texto escogido por la   Comisión de Conciliación, solicitud efectuada por el Senador Jorge Enrique   Robledo a la que el Secretario de esa célula legislativa informó que había sido   publicado, “cuando para ese momento no se había aprobado el proyecto de   conciliación”[9],   defecto que, en su sentir, “invalida la citación a la plenaria para votar el   miércoles 20 de junio de 2012”[10];   (iv) ausencia de votación nominal y pública en el segundo debate de la reforma,   desconociéndose con ello el Acto Legislativo 1 de 2009, art. 5°; (v) exclusión   de los partidos políticos Polo Democrático Alternativo, MIRA y PIN en la   conformación de las comisiones de conciliación, lo cual habría desconocido el   Reglamento del Congreso de la República; (vi) extralimitación de la competencia   de la comisión de conciliación al efectuar cambios “más allá de lo permitido   por la norma”; y (vi) supuesta vulneración del derecho de participación del   senador Luis Carlos Avellaneda, quien “llegó a tiempo a la citación y luego   de una hora no había quórum, por lo que abandonó el recinto”[11], en contravía   de lo previsto en el artículo 92 de la Ley 5ª de 1992.    

Los   vicios de fondo los anuncia como una posible sustitución de la Constitución   Política, para lo cual se apoya in extenso de un aparte de la sentencia   C-397 de 2010. Así, considera el demandante que la sustitución encuentra   fundamento en la “modificación de institutos como el de pérdida de   investidura y la proscripción de parte de sus causales tutelares como la   inhabilidad, la introducción de mayorías superiores en la adopción de   decisiones, la inexistente gradualidad con un límite inexplicable hasta un año,   y privilegios en la privación de la libertad para altos servidores del Estado,   el bloque de la investigación penal de los mismos en tanto cuanto (sic)   exige un juicio político previo al proceso criminal, todo lo cual beneficia   irregularmente de manera grosera incluso a algunos parlamentarios actualmente   procesados disciplinariamente y penalmente o incursos en procesos de pérdidas de   investidura con causales como las allí desmontadas”[12].    

De   la misma manera, censura “la desmedida e impensable entrega de privilegios   aplicables incluso a los actuales magistrados de las Cortes superiores de la   Rama Judicial con la extensión de periodos, y edad de retiro forzoso”[13] y estima que se   quebranta el principio de gratuidad judicial, con “la onerosidad a la   justicia y la habilitación de abogados litigantes para ejercer funciones   judiciales”[14].    

2.- Expediente D-9208    

2.1.- Consideraciones generales    

El   demandante pide la declaratoria de inexequibilidad del “acto legislativo 07   de 2012, Proyecto de acto legislativo 143 de 2011 Cámara,  007 de 2011   Senado acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09 de 2011, 11 de   2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de   la Constitución Política con relación a la Administración de Justicia y se   dictan otras disposiciones”[15],   cuyo texto fue publicado en las Gacetas del Congreso núm. 401 y 402 del 27 y 28   de junio de 2012, con las modificaciones introducidas por la comisión accidental   de conciliación.    

Así   mismo, impetra que se declare inexistente e inexequible el acto de aprobación de   las objeciones presidenciales presentadas contra el mismo cuerpo normativo[16], al que   califica como “una vía de hecho extraconstitucional jurídicamente   inexistente”[17],  que tuvo lugar en el marco de las sesiones extraordinarias convocadas por el   Presidente de la República mediante Decreto 1351 de 2012[18], lo que conllevó el   archivo definitivo e inmediato de la iniciativa legislativa, “por ser   violatorio de los artículos 138 inciso 3° y 4°, 149 y 375 de la Constitución   Política”[19].   Refiere igualmente la existencia de vicios de trámite en sentido estricto y por   sustitución parcial de la Carta Política. Finalmente, solicita a la Corte que   ordene al Presidente del Senado de la República la publicación inmediata de la   normativa acusada, cuyo texto aprobado fue insertado en la Gaceta del Congreso   núm. 387 del 20 de junio de 2012.    

Apoyándose en las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998, acota que la sanción   gubernamental como presupuesto de validez del proceso de formación de la ley,   previsto en el artículo 157 de la Constitución, no resulta aplicable a los actos   legislativos, en la medida en que el artículo 375 superior no supedita su   entrada en vigencia a dicho presupuesto. De la misma manera, asevera que el   Presidente de la República tampoco está autorizado para presentar objeciones por   razones de inconstitucionalidad o inconveniencia.    

Para concluir, estima que la competencia de la Corte Constitucional para conocer   de las disposiciones acusadas está determinada por las facultades previstas en   los artículos 241-1 y 379 de la carta política. Respecto de esta última   disposición, destaca que la jurisprudencia constitucional, efectuando una   interpretación sistemática, ha considerado que el juicio de constitucionalidad   de los actos legislativos no solo se circunscribe a la observancia de los   requisitos señalados en el título XIII, sino que trasciende a otras normas   constitucionales y del reglamento del Congreso que “establezcan condiciones   básicas y esenciales para la formación de la voluntad democrática de las cámaras   legislativas”.    

Así   mismo, expresa que la Corte ha puntualizado que la constatación de los vicios de   procedimiento en la formación de una reforma constitucional, no se refiere   únicamente al conocimiento de la irregularidad del trámite, sino que también   hace probable corroborar si el constituyente derivado incurrió en un vicio de   competencia al ejercer el poder de reforma, entendiéndose que no está facultado   para derogar o sustituir la Constitución.    

2.2.- Concepto de la violación    

En   sentir del demandante, los actos acusados desconocen los artículos 1°, 3°, 4°,   13, 149, 150, 157, 160, 165, 168, 178, 184, 235, 374, 375 y 378 de la   Constitución Política.    

A   su juicio, el Presidente de la República rebasó su competencia al presentar   objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia contra el   proyecto de acto legislativo 07 de 2011 Senado, 143 de 2011 Cámara, acumulado a   los proyectos de acto legislativo 9, 11, 12 y 13 de 2011 Senado, “Por medio   del cual se reforman artículos de la Constitución Política en relación a la   Administración de Justicia y se dictaban otras disposiciones”, absteniéndose   de efectuar la promulgación. Dicha iniciativa legislativa, sostiene, surtió los   ocho debates tal como lo establece el artículo 375 de la Constitución, en los   dos últimos periodos constitucionales de las sesiones ordinarias, cumpliendo con   el principio de consecutividad y con la aprobación del texto conciliado, en los   términos de la Ley 5ª de 1992.    

Destaca que para la fecha de presentación de la acción de inexequibilidad (29 de   junio de 2012), el proyecto de acto legislativo no había sido promulgado en el   Diario Oficial, ni por el Presidente de la República ni por el Presidente del   Congreso, razón para considerar que “aun no ha entrado en vigencia inmediata,   pero así es pasible del control de constitucionalidad por la Corte (…) ya que la   falta de su promulgación no es condición para su validez, sino de obligatoriedad   de su observancia”[20].    

Asevera que mediante Decreto 1351 de 2012 el Presidente de la República convocó   al Congreso a sesiones extraordinarias durante los días 26 y 27 de junio de   2012, a fin de examinar las razones en las que se apoyaron las objeciones   presidenciales; sesiones que, en su sentir, carecen de validez por encontrarse   dentro de los supuestos que establece el artículo 149 superior, habiéndose   dispuesto el consecuente archivo definitivo e inmediato del proyecto de acto   legislativo. Tal ausencia de validez la apoya en la noción de actuaciones   regladas en un Estado de Derecho, haciendo referencia, para el efecto, a la   sentencia del 5 de mayo de 1978 emanada de la Corte Suprema de Justicia, que   declaró la inconstitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 1977. Sobre el   particular sostiene:    

“En efecto, el Decreto Ejecutivo 1351 de junio 25 de   2012, se expidió por el Gobierno para ejercer la función o poder de   ‘colegislador co-constituyente atribución de la cual carece, y que la   Constitución Política vigente de 1991 no se la otorga en ninguna de sus normas   superiores fundamentales atribuciones al Gobierno de objetar o de proponer en   sesiones extraordinarias del Congreso de la República, considerar enmiendas o la   abrogación total o parcial de los Actos Legislativos aprobatorios de reformas a   las disposiciones e instituciones políticas consagrada en el cuerpo normativo   constitucional, ya que esta función Constituyente de enmienda a la Constitución   (…) de modificaciones a un acto legislativo o su abrogación solo la ejerce el   Congreso de la República en dos periodos consecutivos en sesiones ordinarias   (Art. 375 inc. Segundo de la C.P), una Asamblea Constituyente o por el pueblo   mediante referendo, por mandato expreso de los artículos 374 y 375 de la   Constitución Política son los que pueden expedir acto o actos reformatorios o   enmiendas de la Constitución, de acuerdo con el procedimiento reglamentario   previsto en los artículos 218, 219, 221, 224 de la Ley 5ª de 1992 (sic).”    

Así   las cosas, pone de presente que la convocatoria a sesiones extraordinarias   efectuada por el Presidente de la República, desconoce de manera flagrante y   palmaria, “como violación de medio”[21],   el marco constitucional y legal diseñado para el trámite legislativo, actuación   que tuvo por fin único la omisión del control de constitucionalidad “por   vicios de forma o por sustitución de la Constitución que habrá de surtirse ante   la Corte Constitucional”[22].    

Luego hizo amplia referencia a la sentencia C-222 de 1997, en lo que atañe a las   exigencias constitucionales de las reformas a la Constitución por la vía del   acto legislativo, específicamente lo relativo a la improcedencia de la sanción   gubernamental y las objeciones presidenciales, a la competencia del Congreso   para modificarlos total o parcialmente, así como a la posibilidad de extender   las reglas del procedimiento legislativo ordinario al trámite legislativo   constituyente, siempre que no sean incompatibles, tal como lo establece el   artículo 227 de la Ley 5ª de 1992[23].    

Así   mismo, anuncia la presentación de los cargos de inconstitucionalidad por vicios   de trámite en su formación y por sustitución parcial de la carta política,   haciendo para el efecto una transcripción extensa de las objeciones presentadas   por el Presidente de la República. Así, hizo referencia concreta a la actuación   de la comisión de conciliación respecto de los artículos 235, 183-1, 255, 256,   256ª y 257A de la carta política, en los términos en que quedó aprobado el texto   objeto de acusación.    

Por   otra parte, en cuanto a las razones de inconstitucionalidad por haberse afectado   algunos elementos definitorios de la Constitución, se refiere a las siguientes:    

2.2.1.- Funciones del Director Ejecutivo de Administración   Judicial    

El   actor sostiene que la distribución de funciones aprobada por el Congreso de la   República, “entraña una sustitución parcial de la Constitución de 1991 en el   principio general de que los cargos de la rama jurisdiccional son de carrera y   debe ser administrada por un Director Ejecutivo en los arts. 231, 233, 256 y 257   que radicaba en un Consejo Superior de la Judicatura administrar, los recursos   físicos de la rama, la carrera judicial, elaborar las listas de candidatos para   la designación de funcionarios judiciales que fue una de las grandes   conquistas democráticas del Constituyente de 1991.”[24]    

2.2.2.- Fuero especial para los Secretarios Generales de   Senado y Cámara de Representantes    

Sobre este particular, señala el demandante que su inclusión en el trámite   legislativo (sexto debate y posteriormente acogido por la comisión de   conciliación), “sustituye parcialmente la Constitución en principios   fundamentales fundantes del Estado social de derecho, como el de la igualdad de   las personas y servidores públicos ante la Ley penal y disciplinaria, la   moralidad en la función Administrativa contemplados en los arts. 1°, 13, 209 de   la Carta que resultan infringidos”[25].    

2.2.3.- Asignación de funciones de investigación y   juzgamiento a la Corte Suprema de Justicia    

El   accionante se limita a indicar que constituye un vicio de sustitución parcial de   la carta política la modificación incorporada al artículo 235 superior, en lo   que se refiere a la competencia de la Corte Suprema de Justicia para investigar   y juzgar a determinados funcionarios con fuero constitucional, sin indicar las   razones en las cuales apoya su cargo de inconstitucionalidad.    

IV. MATERIAL PROBATORIO    

Dentro del término conferido en auto del 19 de julio de 2012, las pruebas   recepcionadas en la Corte fueron las siguientes:    

1.- Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República    

La   Secretaria Jurídica de la Presidencia de   la República, mediante oficio OFI12-00080467/JMSC33020, del 30 de julio de 2012,   certificó que: (i) el proyecto de acto legislativo demandado fue recibido en la   Presidencia de la República el 20 de junio de 2012; (ii) las objeciones   presidenciales fueron radicadas en el Congreso de la República el 25 de junio de   2012 y publicadas en el Diario Oficial núm. 48472 del mismo día; y (iii) las   sesiones extraordinarias fueron convocadas por Decreto 1351 del 25 de junio de   2012.    

2.- Secretaría de la Comisión Primera del Senado de la   República    

El   Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente del Senado de la   República, en escrito del 2 de agosto de 2012, informó el trámite surtido en   primera y segunda vuelta por el proyecto de acto legislativo demandado, y   certifica el quórum deliberatorio y decisorio, así como lo relativo a la   votación obtenida para cada uno de los artículos.    

Finalmente, allega copia de las Gacetas del Congreso números 566, 627, 729, 747,   763, 795, 796 y 868 de 2011; 03, 04, 65, 139, 189, 190, 210, 215, 245 y 293 de   2012.    

3.- Secretaría General del Senado de la República    

El   Secretario General del Senado de la República, mediante oficio S.G. 0904 del 9   de agosto de 2012, dio cuenta del trámite al proyecto de enmienda constitucional   en sesión plenaria de esa corporación en primera y segunda vuelta, incluido el   de la comisión accidental de conciliación conformada al finalizar el octavo   debate. Así mismo, allegó certificaciones que dan cuenta de la discusión y   aprobación de la iniciativa legislativa “mediante votación ordinaria y   nominal”, las sesiones del pleno en las que se hizo el anuncio de la   votación y en las que se dio curso a las objeciones presidenciales. Anota que de   lo anterior dan constancia las Gacetas del Congreso números 566, 834, 914, 991 y   1012 de 2011; 377, 378, 380, 396, 416 y 417 de 2012, de las cuales remite copia.    

4.- Secretaría de la Comisión Primera de la Cámara de   Representantes    

El   Secretario de la Comisión Primera Constitucional Permanente de la Cámara de   Representantes, mediante oficio C.P. 3.1-076-2012, del 16 de agosto de 2012,   allegó copia de las Gacetas del Congreso números 903, 912, 913, 944 de 2011; 58,   59, 60, 61, 89, 282, 291, 347, 405 y 420 de 2012; certificación de la votación y   del quórum para la aprobación en primera y segunda vuelta; y las actas 42 del 29   de mayo de 2012, donde se anuncia para discusión y votación el proyecto de acto   legislativo en segunda vuelta, y 43 del 30 de mayo de 2012, cuando se da inicio   al debate y votación del proyecto de enmienda constitucional en segunda vuelta.    

5.- Secretaría General de la Cámara de Representantes    

El   Secretario General de la Cámara de Representantes, por medio del oficio   S.G.2-1769/2012 del 8 de agosto de 2012, remitió archivo electrónico de las   Gacetas del Congreso números 944, 951, 981 y 997 de 2011; 62, 63, 72, 94, 116,   289, 347, 383, 387 y 400 de 2012, que dan cuenta del trámite legislativo del   acto objeto de censura constitucionalidad, en primera y segunda vuelta. De igual   manera, allegó certificación de las mayorías, fechas de las sesiones plenaria y   del trámite de conciliación, al igual que de las objeciones presidenciales.    

V. INTERVENCIONES    

1.- Precisión metodológica    

Con   el fin de que haya un hilo conductor más claro, los escritos de intervención   serán reseñados como a continuación se indica. En primer lugar, se hará   referencia a los que fueron presentados dentro del término de fijación en lista[26], iniciando   con aquellos en los que la petición es que la Corte se declare inhibida para   emitir pronunciamiento de fondo; luego los que piden la declaratoria de   inexequibilidad y otras solicitudes. En segundo término se aludirá a las   intervenciones recibidas extemporáneamente.    

2.- Escritos presentados dentro del término de 10 días   previsto en el Decreto 2067 de 1991 (art. 7°)    

2.1.- Solicitud de inhibición    

2.1.1.- Ministerio de Justicia y del Derecho    

El   Director de Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico del Ministerio de   Justicia y del Derecho solicita a la Corte declarar ajustada a la carta política   las objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia presentadas por el   Presidente de la República, así como su aprobación en sesiones extraordinarias.   En consecuencia, pide que se inhiba para dictar decisión de fondo en la medida   en que las demandas de inconstitucionalidad se dirigen contra un proyecto de   acto legislativo que no está vigente, ni surte efecto jurídico alguno.    

Respeto de la posibilidad con la que cuenta el Presidente de la República para   formular objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia en el marco de los   proyectos de acto legislativo, realiza una presentación del artículo 375 de la   Constitución y de las disposiciones del capítulo 3 del título IV de la carta   política que se refieren al proceso de formación de la ley. Así mismo, reconoce   que la jurisprudencia constitucional (sentencia C-222 de 1997) ha señalado que   respecto de los actos reformatorios de la carta expedidos por el Congreso, no se   requiere sanción ni son procedentes las objeciones presidenciales, criterio que,   afirma, “debe ser actualizado frente a los nuevos elementos de juicio que   plantea el proyecto de acto legislativo acusado y a la nueva realidad frente a   la cual cabe interpretar el régimen constitucional dispuesto para el trámite   legislativo de los proyectos de acto legislativo”[27].    

En   este contexto indica, con fundamento en el principio de coherencia, que así como   han sido extendidas algunas disposiciones del trámite legislativo al   constituyente, “el requisito de la sanción presidencial y la oportunidad para   formular objeciones al proyecto es aplicable para los proyectos de acto   legislativo, porque en relación con ese requisito la misma Constitución no hace   distinción alguna; es decir, no se excluye expresamente dicho requisito en las   disposiciones que regulan específicamente el trámite de los actos legislativos”[28], postura que   encuentra respaldo normativo en el artículo 166 de la carta política, que al   referirse a la atribución del Presidente de la República de formular objeciones   por inconstitucionalidad o inconveniencia, no la circunscribe explícitamente a   los proyectos de ley, sino que en general se refiere a “cualquier proyecto”.   Así lo expresa:    

“Es evidente que aquí el legislador no hace distinción   alguna entre proyectos de ley o proyectos de acto legislativo y, por el   contrario, se refiere a ‘cualquier proyecto’, por lo que, unido a lo expuesto en   cuanto a la finalidad de preservar una estabilidad constitucional mínima y a que   las reformas constitucionales adopten decisiones que habrán de afectar a toda la   población y comprometer nada menos que la estructura básica del orden jurídico   en su integridad, aunado al argumento conforme al cual el régimen específico   referente a los actos legislativos no excluye expresamente esos requisitos de   formación de la norma jurídica, se puede afirmar razonablemente que esta   disposición, sobre la oportunidad de devolver con objeciones, dentro de los   términos allí establecidos, cualquier proyecto, es aplicable para los proyectos   de acto legislativo.”    

De   igual manera, pone de presente que la compatibilidad de la sanción gubernamental   y las objeciones presidenciales en el trámite constituyente, encuentra respaldo   en el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992. En el mismo sentido, expresa que es   equivocada la interpretación restringida que se viene dando al artículo 379 de   la Constitución, entendiendo que como la acción de inconstitucionalidad contra   actos legislativos caduca cumplido un año después de su promulgación, no se hace   necesaria la sanción sino que directamente se debe efectuar la publicación, lo   cual descartaría la posibilidad de formular objeciones presidenciales.    

Anota que los vicios por sustitución de la Constitución alegados por los   demandantes confirman la procedencia de las objeciones presentadas, actuación   que se enmarca en el principio de control mutuo entre poderes, donde una vez   avaladas por el Congreso “queda expresada la voluntad democrática   representativa de no darle vida jurídica a una reforma que resultaba del todo   inconveniente para el país, de tal manera que con ello se garantiza la vigencia   y estabilidad del orden constitucional.”[29]    

Para terminar reitera las consideraciones expresadas en el Decreto 1351 de 2012,   que convocó a sesiones extraordinarias al Congreso de la República para estudiar   las objeciones presidenciales formuladas, y agrega que al haber sido archivado   el proyecto de acto legislativo como consecuencia de su admisión, “puede   concluirse que estamos ante un acto no acabado, que no nació a la vida jurídica   y por tanto no tiene objeto que la Corte Constitucional efectúe un examen de   constitucionalidad respecto del mismo”, posición que soporta con el auto de   rechazo de las demandas presentadas contra el mismo proyecto de acto legislativo   (D-9203 y D-9213), emanado el 23 de julio de 2012.    

2.1.2.- Ministerio del Interior    

Pide a la Corte declarar conforme a la Constitución las objeciones   presidenciales formuladas, junto con su aprobación por parte del Congreso de la   República en sesiones extraordinarias, lo cual conduce a que se declare inhibida   en el proceso de la referencia por carencia actual de objeto, en tanto “no   existe un Acto Legislativo completamente formado sobre el cual realizar un   pronunciamiento de fondo”[30].    

En   esencia, reprodujo los argumentos presentados por el Ministerio de Justicia y   del Derecho, haciendo especial referencia a la promulgación como condición   imprescindible para la existencia de las normas jurídicas y su diferencia con la   sanción, entendida como presupuesto de validez del trámite legislativo.    

De   la misma manera, reconoce que la jurisprudencia constitucional ha considerado   que no todos los requisitos del proceso de formación de la ley son aplicables al   procedimiento de aprobación de los actos legislativos, como es el caso de la   sanción y las objeciones gubernamentales. Sobre ese particular, precisa que   “debe tenerse en cuenta que la Corte ha arrimado a esta conclusión al   determinar, de manera genérica, los requisitos de trámite predicables de los   proyectos de acto legislativo, sin que este Tribunal se haya pronunciado sobre   esta precisa materia en el marco de las objeciones gubernamentales formuladas   por el Presidente contra un proyecto de acto legislativo”[31]. De allí que la Corte   Constitucional sea incompetente en esta oportunidad, debido a que no se cumple   con la exigencia prevista en el inciso segundo del artículo 379 superior,   “consistente en que la acción pública de inconstitucionalidad contra los actos   legislativos es procedente luego de su promulgación”[32].    

Finalmente, expresa que los cargos de inconstitucionalidad planteados por los   demandantes carecen de certeza y suficiencia. El primero, porque la demanda no   está dirigida contra una proposición jurídica real; y el segundo por falta de   carga argumentativa, razón adicional para que la Corte esté imposibilitada para   adelantar el juicio de inexequibilidad.    

2.1.3.- Secretaría Jurídica de la Presidencia de la   República    

La   Secretaria Jurídica de la Presidencia de   la República solicita a la Corte que se declare inhibida para emitir   pronunciamiento de fondo respecto de la constitucionalidad de los actos   demandados o, en su lugar, declare la exequibilidad de los mismos.    

Aclara que el tribunal constitucional carece de competencia para dictar decisión   de mérito sobre el proyecto de acto legislativo acusado y sobre el proceso de   objeciones presidenciales, por inexistencia de cargos y, específicamente, porque   no se dio el presupuesto de la promulgación, cuya consecuencia es que nunca   empezó a regir. Así mismo, destaca que el Congreso aceptó las objeciones por   inconveniencia, “lo que excluye la competencia de la Corte para examinar este   procedimiento”[33],   y que el Gobierno Nacional no desconoció ningún precedente constitucional   específico y suficiente sobre la materia.    

Seguidamente, aborda los principales argumentos de las demandas de   inconstitucionalidad y concluye que en el radicado D-9200 el demandante no   presentó un solo argumento suficiente y concreto contra el acto objeto de   demanda, lo que da lugar a una decisión inhibitoria. De la misma forma,   “cuando el demandante pretende deslegitimar el acto de objeción gubernamental al   proyecto de acto legislativo, sus razones son gaseosas y poco claras, o por lo   menos no encuentran sustento en normas constitucionales precisas. La   identificación de las razones de la demanda se dificulta, además, por una falta   de orden en la exposición de los argumentos que encuentra fatal complemento en   el uso de diferentes tipos de letra y en la ausencia de marcas de cita textual   que permitan al lector distinguir lo que sale de su propia creación y lo que   toma prestado de la jurisprudencia constitucional”[34]  .    

Por   su parte, manifiesta que en la demanda D-9208 los cargos apuntan a demostrar la   vulneración de la Constitución en el procedimiento de aprobación de algunos de   los artículos de la reforma constitucional, incluida la competencia del   Presidente de la República para objetar proyectos de acto legislativo, la   citación a sesiones extraordinarias para estudiar dichas objeciones y, por   último, la transgresión de valores que conducen a una sustitución de la carta   política.    

“[E]n el caso de la competencia del Presidente de la   República para objetar proyectos de acto legislativo ocurre que en ninguna de   las providencias en que se habló de dicha prohibición se hizo un análisis   explícito de esta figura, principalmente, porque el asunto que fue objeto de   análisis no era el de la posibilidad de que el Presidente de la República   presentara objeciones a un proyecto de acto legislativo. Las frases,   consideraciones o apreciaciones de la Corte sobre la inexistencia de esa   competencia presidencial se produjeron en el escenario de problemas jurídicos   distintos; conexos, sí, pero esencialmente extraños al muy particular y exigente   de la capacidad de objetar proyectos de acto legislativo.”[35]    

Alude igualmente a la sentencia C-543 de 1998, en la que la Corte rechazó el   cargo de inconstitucionalidad por falta de sanción presidencial de un acto   legislativo, por cuanto se trata de un requisito únicamente aplicable para las   leyes, lo cual a su juicio constituye ratio decidendi. No obstante, dice   que en ese entonces únicamente se pronunció acerca de la necesidad de la   sanción, “pero no sobre la posibilidad de objetar por inconstitucionalidad e   inconveniencia los proyectos de acto legislativo”[36].    

Por   otra parte, asevera que el Congreso de la República al momento de ejercer su   facultad de reforma como poder constituido, ha de garantizar la estabilidad y   vigencia de los principios y valores fundantes del Estado, “por lo que el   sistema jurídico debe proveer los mecanismos necesarios para evitar que el abuso   del poder de reforma atente contra la estructura jurídica de la Nación”[37].    

De   esta manera, advierte la necesidad de que exista un mecanismo expedito “para   evitar, a tiempo, la proyección de los efectos nocivos de un acto que ha sido   expedido con abuso del poder de reforma”[38],   siendo procedente entonces la posibilidad de presentar objeciones presidenciales   a proyectos de acto legislativo, ante la ausencia de herramientas jurídicas   alternativas previstas en la carta política, que ofrezcan la eficacia requerida[39].   Añade que no permitir su procedencia pondría en entredicho la rigidez de los   procedimientos de reforma y la protección de la Constitución contra los abusos   de poder, lo que daría lugar a “admitir que la Constitución misma se   desprotege frente a la arbitrariedad”[40].    

Indica que el marco normativo vigente permite la formulación de objeciones   gubernamentales a los proyectos de acto legislativo, “cuando, pese a haberse   dado cumplimiento a las formas y trámites de la reforma, el contenido de lo   aprobado puede ocasionar un grave daño a la estructura constitucional o a la   estabilidad de las instituciones”[41],   en razón a que el artículo 166 de la Constitución, que regula dicha figura, se   refiere de manera genérica a “cualquier proyecto”, sin hacer distinción   alguna. Del mismo modo, destaca que el artículo 227 de la Ley 5ª de 1992   habilita el complemento de las normas de aprobación de enmiendas   constitucionales adelantadas por el Congreso, con las del trámite de las leyes   ordinarias. En tal virtud, justifica la presentación de las objeciones al   proyecto de acto legislativo demandado, en los siguientes términos:    

“[E]l gobierno Nacional objetó el proyecto de acto   legislativo porque los vicios de procedimiento en la aprobación de ciertas   disposiciones desvertebraron el contenido general de la propuesta y   deslegitimaron la voluntad política del Congreso para modificar la   Constitución.”    

Así, estima que la remisión del proyecto de acto legislativo al Presidente de la   República, al acabar el trámite legislativo, tiene como fin constitucional   permitirle al Gobierno formular objeciones, lo cual no debe entenderse como una   afectación a la competencia de reforma del Congreso, que “siempre tiene la   oportunidad de insistir, ya sea por sí mismo, en el caso de las objeciones por   inconveniencia, ya sea ante la Corte Constitucional, en caso de las objeciones   por inconstitucionalidad”[42].   En cualquier caso, aclara, se trata de una potestad que no constituye un poder   de veto.    

Justifica además el proceder del primer mandatario bajo el principio de   colaboración armónica del poder público que, en modo alguno, busca despojar al   Congreso de la función constituyente, sino que obedece a la injerencia que la   Constitución y la Ley 5ª de 1992 le permiten en el proceso de formación   legislativa, la cual califica como constante y propulsora.    

Acusa la falta de competencia de la Corte Constitucional para examinar el   trámite de las objeciones gubernamentales, teniendo en cuenta que no se reúnen   los presupuestos establecidos en el artículo 241-8 superior, a saber: (i) que   hayan sido formuladas por razones de inconstitucionalidad y (ii) que el Congreso   insista en la exequibilidad de las normas. En relación con el primero, señala   que las objeciones acogidas congresualmente fueron las formuladas por razones de   inconveniencia; y en relación con el segundo, que al no haberse presentado   discrepancia alguna que hubiere conllevado la insistencia de las cámaras, no se   hace necesario adoptar decisión en sede constitucional, menos aún mediante el   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, quedando igualmente   excluido el control del Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Gobierno   Nacional convocó al Congreso de la República a sesiones extraordinarias,   resultando “antitécnico que la Corte lo sometiera a revisión independiente”[43].    

Señala que si en gracia de discusión la Corte asume competencia para estudiar el   citado decreto, la interpretación que debe darse al artículo 375 de la   Constitución, que se refiere al trámite de los proyectos de acto legislativo en   dos períodos ordinarios y consecutivos, es que dicho lapso “se circunscribe   al trámite regular y rutinario del debate y aprobación del proyecto de acto   legislativo, por lo que no impide que los trámites accidentales, como el de las   objeciones, se tramiten por fuera de los dos periodos ordinarios”[44]. Por tanto, apoyándose en   la sentencia C-011 de 1994 y en los autos 170 de 2003 y 081 de 2008, expresa que   “el trámite de las objeciones gubernamentales forma parte integrante del   procedimiento de reforma constitucional, pero no sustituye el ejercicio de la   actividad constituyente, propiamente dicha”[45].    

Para terminar, recuerda la solicitud de nulidad por falta de competencia   presentada el 27 de julio de 2012, cuya decisión no habilita a la Corte para   emitir pronunciamiento de fondo, al presentarse carencia actual de objeto a   consecuencia del archivo del proyecto de acto legislativo demandado, producto   del escrito de objeciones gubernamentales formulado.    

2.1.4.- Consejo de Estado    

El   Presidente del Consejo de Estado pide a esta Corte inhibirse; después de hacer   una presentación general de los planteamientos de las demandas, precisa que la   competencia del tribunal constitucional está determinada por la existencia del   acto legislativo, que requiere promulgación; así, “[a]l no demandarse la   exequibilidad de un Acto Legislativo (por no existir), en los términos del   artículo 241 numeral 1° superior, la Corte Constitucional carecería de   competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de un simple   proyecto de acto reformatorio de la Carta”[46].    

2.1.5.- Simón Gaviria Muñoz    

Simón Gaviria Muñoz, Director Nacional del Partido Liberal Colombiano, quien   fuera Presidente de la Cámara de Representantes, solicita a la Corte inhibirse   para dictar decisión de fondo, en tanto las demandas están dirigidas contra un   proyecto de acto legislativo que no ha entrado en vigor, ni está surtiendo   efectos jurídicos.    

Afirma que las objeciones formuladas por el Presidente de la República son un   desarrollo del principio de colaboración armónica de las ramas del poder   público, que en últimas evitó la aprobación de una iniciativa legislativa que en   su versión final presentaba “una clara distorsión de la voluntad de la Cámara   y fue gracias a esa intervención que se evitó que ese error en el texto   definitivo del PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO prevaleciera”[47].    

Destaca que del informe de aprobación de las objeciones presidenciales, se   desprende que el argumento “fuerza”, tanto para el Ejecutivo como para el   Congreso de la República, fue justamente la inconveniencia, específicamente en   lo relativo a: (i) inexistencia de regímenes de transición para los procesos   ante la Corte Suprema de Justicia y el reemplazo de la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura; (ii) extender a algunos funcionarios la   prerrogativa de privación de la libertad de los aforados, únicamente a partir de   la resolución de acusación en firme; (iii) prescindir de una norma relacionada   con el antejuicio político y el fuero de algunos funcionarios (Presidente de la   República o quien haga sus veces y Vicepresidente); (iv) otorgar fuero a los   Secretarios Generales del Senado de la República y la Cámara de Representantes;   (v) algunos aspectos conciliados, que hacen relación con el Sistema de Gobierno   y Administración Judicial; y (vi) el régimen de gradualidad en la acción de   pérdida de investidura.    

Por   tanto, agrega, “el texto final aprobado… pervertía lo que el espíritu del   legislador había perseguido inicialmente y bajo el marco de los fines del Estado   se corría el peligro de generar un ‘limbo jurídico’ y un ‘caos judicial’ como se   dijo en su momento ‘a todas luces inconveniente’”[48]. En consecuencia,   enfatiza que la discusión en ningún momento gravitó sobre razones de   constitucionalidad, sino respecto de la inconveniencia de que esa enmienda a la   carta política naciera a la vida jurídica.    

2.1.6.- Hernán Antonio Barrero Bravo    

Estima que respecto de los proyectos de acto legislativo procede formular   objeciones presidenciales, ya sea por inconstitucionalidad o inconveniencia,   como una manifestación de control interorgánico, lo cual sería improcedente   tratándose de una reforma constitucional adelantada por el pueblo. Sobre el   particular, afirma que “[c]omo en el ordenamiento positivo colombiano no   existe disposición expresa que le prohíba, en este caso, al presidente de la   república, objetar los actos legislativos, él como Jefe de Estado, en un régimen   presidencial, como el nuestro, no está impedido para realizarlo, al tenor, entre   otros, de los artículos 4, 95, 122 y 188 de la Carta; de lo contrario, no se   justificaría que se le pusiera en conocimiento un acto legislativo que no   pudiera objetar, si, como lo vimos a esta clase de actos se les aplican las   normas contempladas en la ley 5 de 1992, para el trámite de las leyes”[50].    

En   ese orden de ideas, destaca que el estudio de constitucionalidad que adelanta la   Corte debe recaer no solo sobre las cuestiones de índole material que hagan   parte de las objeciones, sino que también incluye el trámite impartido a las   mismas, siendo en consecuencia un presupuesto la insistencia de las Cámaras en   los términos señalados en la Constitución y las demás condiciones precisadas en   la sentencia C-321 de 2009.    

A   continuación alude al alcance que la jurisprudencia le ha fijado a las   comisiones de conciliación en el trámite constituyente y la aplicabilidad en ese   ámbito de los principios de identidad, consecutividad y unidad de materia,   encaminados a que no se modifique “la identidad de un proyecto, ni conciliar   discrepancias que se presenten entre las cámaras, en los casos en que el asunto   de que se trate, no guarde relación temática ni haya sido considerado en todas   sus instancias legislativas reglamentarias”[51].    

El   interviniente discurre alrededor de la extralimitación de la comisión de   conciliación en el trámite del proyecto de acto legislativo acusado,   específicamente en lo que se refiere (i) a la Sala de Investigación y   Calificación de la Corte Suprema de Justicia; (ii) a la gradualidad en el   régimen de pérdida de investidura; y (iii) algunos de los vicios de trámite   planteados por el Presidente de la República en el escrito de objeciones.    

Con   todo, estima que en este caso lo que procede es la adopción de un fallo   inhibitorio por carencia actual de objeto, en cuanto las objeciones del Gobierno   Nacional gravitan sobre razones de inconveniencia, por lo cual no se estructura   un cargo de inconstitucionalidad, a lo que se agrega la falta de insistencia por   parte de las Cámaras, “que es un presupuesto de procedibilidad, con el   propósito que la Corte Constitucional tenga competencia para determinar la   exequibilidad del proyecto objetado”[52].    

2.1.7.- Francisco Edilberto Mora Quiñónez y Fernando   Badillo Abril    

Estos ciudadanos solicitan a la Corte que se inhiba para emitir pronunciamiento   de fondo respecto de la demanda D-9200, bajo el argumento de presentarse   ineptitud sustantiva de la demanda, en tanto no fueron dirigidos cargos claros,   específicos y suficientes de inexequibilidad.    

En   relación con la demanda D-9208, los intervinientes piden la inhibición por   carencia actual de objeto, en la medida en que está dirigida contra un acto   jurídico inexistente, esto es, que no ha generado consecuencias jurídicas. Al   respecto recuerda que el proyecto de enmienda constitucional, una vez finalizó   el trámite legislativo, incluida la conciliación, fue objetado por el Presidente   de la República por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, las cuales   fueron aceptadas por el Congreso en las sesiones extraordinarias convocadas para   su consideración, lo que conllevó el archivo integral y definitivo de la   iniciativa. Es decir, no fue objeto de promulgación. Por tanto, la acción de   inconstitucionalidad está dirigida contra un proyecto que no tiene la categoría   de norma jurídica, razón por la cual no es justiciable constitucionalmente.    

Para finalizar, pretenden que la Corte declare la falta manifiesta de   competencia en lo que atañe con el acto de aprobación de las objeciones   presidenciales, por tratarse de un asunto que no hace parte de las atribuciones   establecidas en el artículo 241 de la carta política.    

2.1.8.- Franky Urrego Ortíz    

Este interviniente pide a la Corte inhibirse para decidir de fondo por falta de   competencia, en tanto la demanda de inconstitucionalidad se dirigió contra un   acto legislativo inexistente.    

Refiere que el presupuesto para que pueda realizarse un juicio de   inexequibilidad es que la norma jurídica exista, lo cual no ocurre en esta   ocasión en tanto el proyecto de acto legislativo acusado finalizó en archivo, es   decir, no fue promulgado. Agrega que tampoco se trata de una norma jurídica   derogada que aún continúa produciendo efectos, supuesto en el que sería   procedente el control de constitucionalidad.    

Destaca que la decisión de admisión de las demandas de la referencia no se atuvo   al principio de corrección funcional, “desconociendo que las competencias   atribuidas a las autoridades no son enunciados con estructura de principio sino   de regla”[53].   De esta manera, según señala, se acudió al principio pro actione para   asumir una competencia que no está prevista en la Constitución Política,   apoyándose en valoraciones que pueden ser “loables desde lo académico, pero   no para el ejercicio de la jurisdicción constitucional”[54], y en el   obiter dictum “de un Auto del pleno de esa Corporación en el que se discutían   problemas referentes a omisiones legislativas y la existencia de cosa juzgada   constitucional material de una ley de la República; elementos estos ajenos a los   que los ciudadanos demandantes sometieron a consideración del Tribunal   Constitucional”[55];   de tal manera, al no existir regla de competencia que permita dictar decisión de   fondo, lo correcto es inhibirse, en defensa de la supremacía de la Constitución.    

2.1.9.- Daniel Felipe Valencia Quintero    

Solicita la declaratoria de inhibición, por considerar que la norma acusada no   ha sido promulgada, lo cual es presupuesto de la acción de inconstitucionalidad.   Empero, anota que las objeciones presentadas por el Presidente de la República   “son contra derecho”[56],   en la medida en que no son normas susceptibles de sanción, de conformidad con lo   establecido en el artículo 375 superior y en la sentencia C-222 de 1997, postura   que se sustenta en la rigidez de la Constitución.    

2.2.- Declaratoria de inexequibilidad y otras solicitudes    

2.2.1.- Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del acto legislativo   acusado, con efectos retroactivos a la fecha en que fue aprobado por el Congreso   de la República, “es decir, que por ello no tendría vigencia alguna, asunto   que es distinto a su validez”[58].    

Luego de hacer referencia al marco normativo aplicable al proceso de formación   de los actos legislativos, afirma que cuando el Congreso de la República actúa   como constituyente derivado para reformar la carta política, no resulta   aplicable la sanción gubernamental ni la posibilidad de formular objeciones por   razones de inconstitucionalidad o inconveniencia, “sin que entonces pueda   sostenerse válidamente que se encuentra el Constituyente supeditado a alguno o   todos los poderes constituidos”[59].    

Por   tanto, según anota, “[l]a discusión sobre la conveniencia o inconveniencia de   una reforma constitucional, se realiza durante los cuatro debates de la primera   vuelta y los cuatro debates de la segunda vuelta”, postura que respalda con   cita de las sentencias C-222 de 1997 y C-543 de 1998 de la Corte Constitucional.    

En   consecuencia, señala, la convocatoria a sesiones extraordinarias efectuada por   el Presidente de la República mediante Decreto 1351 de 2012, a fin de considerar   las objeciones formuladas, carece de validez constitucional, en la medida en que   tuvieron lugar por fuera de los cánones previstos en la Constitución.    

Para terminar, cuestiona la extralimitación de funciones en la que incurrió la   comisión de conciliación integrada al finalizar la segunda vuelta, haciendo   referencia precisa a artículos en los que no se había presentado discrepancia   entre una y otra Cámara, lo cual se constituye en un presupuesto establecido en   la Constitución para que se integre ese mecanismo de mediación legislativa,   actuación que desconoce los principios de consecutividad e identidad. De esta   manera, reprocha que “cuando el Congreso de la República aprobó el texto   final de la reforma con las modificaciones introducidas por esa comisión”,   refiriéndose a la de conciliación, “vició de manera insubsanable al votarlo   nuevamente con el informe de conciliación incluido, la totalidad del proyecto   considerado como un todo armónico”[60].    

2.2.2.- Partido Político Polo Democrático Alternativo    

La   Presidenta del Partido Polo Democrático   Alternativo solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del “acto   legislativo demandado”[61],   en tanto la admisión de las demandas de inconstitucionalidad afirma la   competencia para pronunciarse de fondo acerca de su validez constitucional, a   pesar de que dicha iniciativa no se publicó y fue archivada por el    Congreso, luego de admitir las objeciones presidenciales.    

A   continuación se ocupa de la falta de quórum que se presentó en el segundo debate   de la segunda vuelta en la Plenaria de la Cámara de Representantes y del Senado   de la República, irregularidad anunciada por los parlamentarios Germán Navas   Talero y Jorge Enrique Robledo, respectivamente, con lo cual “bastaría para   que la Corte Constitucional declarara la inexequibilidad del acto legislativo   demandado”[62],   a lo que agrega que “los vicios ocurridos no se agotaron allí, sino que   también ellos se presentaron en el trámite de la conciliación, lo cual refuerza   la invalidez del proceso de formación del acto legislativo demandado”[63].    

Sobre esto último, anota que la conformación de la comisión de mediación no tuvo   lugar conforme prevé el artículo 187 de la Ley 5ª de 1992, toda vez que la   designación no incluyó congresistas ponentes ni miembros de la Comisión Primera   Constitucional Permanente, lo que representó la exclusión de los Partidos Verde   y Polo Democrático Alternativo, pasando por alto de la misma manera la   publicación del informe de conciliación “al menos con un día de anticipación”[64].  A ese respecto, precisa:    

“Resulta evidente que si el texto conciliado por la   comisión de mediación estuvo acordado cerca de las 10 p.m. mal podía a partir de   esa hora y antes de las 12 p.m. del mismo día ser publicado en la Gaceta del   Congreso, en la medida en que la Imprenta Nacional no tiene una jornada   adicional habilitada en ese horario, a pesar de que la inclusión del texto se   haga aparecer en un ejemplar de esa misma fecha, pero que no puede caber duda   que fue impreso a la mañana siguiente.    

Pero aún, si en gracia de discusión se aceptara que el   texto conciliado fue publicado la víspera de su votación en las plenarias,   tampoco se cumple con lo dispuesto en el artículo 161 superior, pues al cotejar   la hora en que tendría que haberse efectuado la publicación por el conocimiento   público que se tiene de la hora en que la comisión de mediación acordó el texto   conciliado y la hora en la cual las plenarias lo votaron, no habían transcurrido   24 horas, que es el término que constituye el lapso mínimo de un día, para que   los congresistas conocieran el texto.”[65]    

Termina haciendo referencia a la innecesaria consideración de otros vicios,   incluidos los aducidos por sustitución de la Constitución, “aun cuando es   claro que ellos también se dieron”[66],   así como los que hacen relación con las objeciones presidenciales, el decreto de   convocatoria a sesiones extraordinarias para su consideración, o las sesiones de   las plenarias de ambas cámaras en las cuales se aprobó el informe de la comisión   accidental, que recomendó aceptar las objeciones por inconveniencia.    

2.2.3.- Universidad Libre de Colombia    

El   Coordinador del Observatorio de Intervención Ciudadana de la Facultad de Derecho   de la Universidad Libre de Colombia pide a la Corte la declaratoria de   inconstitucionalidad del “Acto Legislativo demandado”[67]. En   consecuencia, pide que se niegue la petición de promulgación del texto   demandado, efectuada dentro de la demanda D-9208. Las razones en las que funda   su escrito pueden ser resumidas así:    

En   primer lugar, señala que con ocasión del auto admisorio de la demanda en el que   el tribunal constitucional advirtió que esa circunstancia no implicaba que el   acto demandado cobrara vigencia, se acogió la teoría de la existencia del acto   pero la ineficacia del mismo, por falta de publicidad, lo cual implica que no   está llamado a producir efectos jurídicos, “criterio que es conocido en el   Derecho Público, como la teoría de la oponibilidad, la que fue desarrollada   inicialmente para los actos administrativos”[68], y que hace viable la   presentación de la acción pública de inconstitucionalidad.    

De   otra parte, estima que el acto legislativo acusado debe ser declarado   inexequible, por haberse desconocido en el trámite legislativo los principios de   identidad y consecutividad, en los términos que han sido precisados en la   jurisprudencia constitucional (C-598 de 2011, C-273 de 2011, C-333 de 2010 y   C-942 de 2008). De tal manera estima que, con independencia de los vicios   advertidos, la Corte debe hacer claridad respecto del informe que aceptó las   objeciones presidenciales formuladas, por cuanto se trata de una figura que, en   ese preciso contexto, no está prevista en la Constitución.    

Luego de hacer referencia al artículo 227 de la Ley 5ª de 1992, que permite la   extensión del procedimiento legislativo al trámite constituyente, siempre y   cuando no sea incompatible con las regulaciones constitucionales, acota que la   posibilidad de que el Presidente de la República objete un proyecto de acto   legislativo es improcedente, toda vez que se trata de un procedimiento que no   está reglado.    

Concluye su escrito con la salvedad de que la competencia para estudiar la   constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012 que convocó al Congreso de la   República a sesiones extraordinarias, recae en el Consejo de Estado, tal como   señala el artículo 237-2 de la carta política.    

2.2.4.- Colegio de Abogados del Trabajo    

Solicita a la Corte la declaratoria de inexequibilidad del “Acto Legislativo   No. 7 de 2012, Proyecto de Acto Legislativo No. 143 de 2011 Cámara, y 007 de   2011 Senado, Acumulados con los proyectos de Acto Legislativo Números 9, 11 y 13   de 2011 Senado”, y del acto de aprobación del informe de las objeciones   presidenciales.    

En   primer lugar, hace referencia al artículo 379 de la Constitución para concluir   que las disposiciones acusadas no han sido promulgadas, razón por la cual la   Corte Constitucional “no podría ejercer el control constitucional que le   corresponde, ni admitir las presentes demandas”[69]. De esta manera, pone de   presente la urgencia y necesidad de que se promulgue “el acto legislativo   acusado ya que el mismo fue aprobado por el Congreso de la República, cumpliendo   los requisitos constitucionales y legales, y que las objeciones formuladas son   abiertamente inconstitucionales e invaden la órbita del legislativo, que es el   que tiene la titularidad del poder constituyente derivado, para reformar la   Constitución”[70].    

De   otra parte, afirma que el trámite de aprobación de los proyectos de acto   legislativo no exige la sanción ni son susceptibles de objeciones   gubernamentales, figuras que solamente proceden respecto de las leyes. De allí   que, a su juicio, “permitir que el Gobierno pueda objetar proyectos de actos   legislativos es otorgarle una competencia que no tiene y que afecta la   democracia pues sometería las decisiones de uno de los órganos que tiene el   poder constituyente -que es el legislativo- a otro que -sería el ejecutivo- que   no posee esa titularidad”[71].    

En   tal sentido la Constitución, al establecer la sanción para los proyectos de ley,   otorga también la posibilidad de objetarlos, lo cual no resulta aplicable para   los proyectos de enmienda constitucional aprobados por el Congreso, respecto de   los cuales “bastará su aprobación…, para su validez; y que la promulgación es   en relación con la publicación de los mismos”.    

Manifiesta que “[e]l artículo 375 de la C.P. no supedita la entrada en   vigencia de los Actos Legislativos a su sanción por parte del Ejecutivo, de lo   contrario se vulnerarían principios fundamentales como el principio democrático,   la separación de poderes, la titularidad del poder constituyente”[72], por lo cual  “[e]l Gobierno, al enviar las objeciones al proyecto mencionado y el   Congreso, al tramitarlas y aceptarlas, incurrieron en vulneraciones evidentes a   la Constitución”[73].   Sobre este particular, agrega:    

“En una democracia, el equilibrio de los diferentes   poderes públicos es esencial, y se deben respetar las diferentes competencias.   Permitir que el Gobierno pueda posponer y condicionar la vigencia de una reforma   constitucional, es una clara interferencia y afectación a este principio, ya que   carece de competencia, y vulnera el estado de derecho, sustituyendo la   Constitución, al violar un elemento definitorio de la misma, abrogándose   facultades que no tiene, y dejando la vigencia de las reformas constitucionales   aprobadas, a través de los actos legislativos a la voluntad de ejecutivo.”[74]    

Además, aun cuando considera que la Corte carece de competencia para conocer de   la constitucionalidad del Decreto 1351 de 2012, que convocó al Congreso de la   República a sesiones extraordinarias a fin de considerar las objeciones   formuladas por el Gobierno Nacional, las mismas desconocen los artículos 149 y   375 de la carta política, toda vez que la aprobación de proyectos de acto   legislativo debe llevarse a cabo en dos períodos ordinarios y consecutivos,   “sin que se puedan tramitar objeciones presidenciales, así como convocar a   sesiones extraordinarias u otros aspectos que si se permite para los proyectos   de ley”[75]; de allí que no sea   aplicable el artículo 227 de la Ley 5 de 1992.    

En   su sentir, “[e]l Gobierno al expedir el Decreto 1351 de 2012, está   colegislando en el trámite de reformas a la Constitución con un poder   constituyente que no tiene, con atribuciones de objetar o de proponer en   sesiones extraordinarias al Congreso, la abrogación total o parcial de Actos   legislativos aprobatorios de reformas constitucionales, ya que esta función le   corresponde exclusivamente al legislativo en dos períodos ordinarios y   consecutivos de acuerdo a lo preceptuado por los artículos 375 de la C.P. y 218,   221, 224 de la ley 5 de 1992”.    

Además, hace alusión a la jurisprudencia relativa al juicio de sustitución de la   Constitución, a los principios de identidad y consecutividad y a las comisiones   accidentales de conciliación, que considera compatibles con el proceso   legislativo constituyente. Así, la comisión de mediación conformada al finalizar   la segunda vuelta rebasó su competencia, (i) al modificar el numeral 4° del   artículo 235 de la Constitución, dejando la función de investigar y juzgar a   determinados funcionarios solamente a la Corte Suprema de Justicia, poniendo en   cuestión el principio de imparcialidad en el proceso penal al permitir que dicha   corporación intervenga en la elección de los magistrados de la Sala de   Investigación y Calificación; (ii) al eliminar el régimen de inhabilidades de   los congresistas como causal de pérdida de investidura; y (iii) al extender el   fuero constitucional a los secretarios generales de Senado y Cámara, lo que   conduce a que se incurra en sustitución de la Constitución, “pues existen   elementos definitorios de la misma, que son reemplazados por la presente reforma   constitucional como lo son la igualdad, equilibrio de las ramas del poder   público, independencia de la rama judicial”[76].    

Con   todo, sostiene que “esta reforma modifica instituciones fundamentales para   nuestro Estado social de derecho, como es el caso de la pérdida de investidura   al proscribir la causal de inhabilidad, privilegios de privación de la libertad   para altos servidores del Estado, el bloque de la investigación penal de los   mismos, el ampliar la cobertura de los altos funcionarios a los Secretarios   Generales de Senado y Cámara de Representantes, la ampliación del período de   magistrados que vulnera principios fundamentales como el de participación,   derecho de acceso a cargos públicos, el principio de igualdad, etc.”[77].    

2.2.5.- Miguel Eduardo Parra Corvacho    

Este ciudadano pide a la Corte declarar la inexequibilidad del “acto   legislativo”  y del informe de aprobación de las objeciones formuladas por el Presidente   de la República.    

Como primera cuestión, se refiere a los vicios en el trámite, sanción y vigencia   del acto acusado, apoyándose para el efecto en los antecedentes que dieron lugar   a la presentación del proyecto de reforma a la justicia, iniciativa legislativa   que pretendía modificar los siguientes aspectos: (i) estructura de la   administración de justicia en Colombia (arts. 2, 3, 10, 19 a 25); (ii)   procedimiento de investigación contra aforados (arts. 4 a 8 y 17); y (iii)   aumento del período y requisitos para la elección de magistrados de altas cortes   (arts. 14 a 16). De igual modo, resalta los principales argumentos de las   demandas de inconstitucionalidad y concluye que el Decreto 1351 de 2012,   mediante el cual se convocó al Congreso de la República a sesiones   extraordinarias, goza de la presunción de constitucionalidad, así como el acto   que dispuso el archivo del proyecto de acto legislativo.    

En   la segunda parte, propone desvirtuar dicha constitucionalidad, incluido el   informe de aprobación de las objeciones gubernamentales. Referente a la sanción   presidencial como base para que los actos legislativos nazcan a la vida   jurídica, luego de hacer una comparación entre los artículos 157 y 375 de la   Constitución, concluye que este requisito solo se predica de los proyectos de   ley mas no de los proyectos de acto legislativo, resultando la sanción un   presupuesto para la presentación de objeciones.    

Agrega que la sanción no puede ser enunciada “como requisito de validez para   que un proyecto de Acto Legislativo nazca a la vida jurídica como una reforma a   la Constitución”[78],   postura que encuentra respaldo en las sentencias C-222 de 1997, C-543 de 1998 y   C-208 de 2005. Así, afirma que “el Presidente de la República violó la   Constitución y la jurisprudencia de esta Corte, al objetar el PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO”[79].   En consecuencia, precisa que “las objeciones presidenciales al Acto   Legislativo son incompatibles con el trámite expuesto en la Constitución   Política”[80].    

En   tercer término, respecto del decreto que convocó a sesiones extraordinarias al   Congreso, manifiesta que con independencia de que no sea de competencia de la   Corte Constitucional, ello no es óbice para que asuma el conocimiento “con la   finalidad de brindar luces sobre la constitucionalidad del ACTO DE APROBACIÓN de   las OBJECIONES PRESIDENCIALES”[81].    

Así   mismo, plantea unas apreciaciones personales respecto de los caminos que tenía   el primer mandatario en relación con algunas de las modificaciones incorporadas   al proyecto de enmienda constitucional, unas de naturaleza política y otras de   orden constitucional, resaltando en este último ámbito la posibilidad de   promover una demanda de inconstitucionalidad, una vez el acto hubiera sido   promulgado, pero lo único cierto, en su sentir, es “que si bien el Ejecutivo   no pudo idear otra forma para evitar que la norma cobrara vida en el sistema   jurídico colombiano, al intentar salvaguardar la Constitución la vulneró al   mismo tiempo usurpando poderes que competen específicamente a otras Ramas del   Poder Público”[82].    

Asevera también que el artículo 375 de la Constitución, al señalar que el   trámite de los proyectos de acto legislativo se efectuará en dos períodos   ordinarios y consecutivos, hace improbable la convocatoria a sesiones   extraordinarias y cualquier otro tipo de actuación. En concreto, aduce que el   archivo del acto aprobatorio de las objeciones presidenciales es contrario a la   carta política y, por ende, debe ser declarado inexequible.    

Destaca igualmente que la sanción no es un requisito imperante para los actos   legislativos, pero sí lo es la promulgación. De esta manera, colige que “el   acto legislativo no tiene vigencia pero sí validez material y por ende esta   Corporación tiene competencia para estudiar y decidir materialmente sobre la   norma acusada”[83].    

Enseguida alude a los cargos planteados en la demanda D-9208, así: (i) tampoco   fue sustituida la Constitución con ocasión de la asignación de funciones   judiciales a los abogados en materias precisas, de manera excepcional y   transitoria; (ii) en relación con la eliminación del fuero especial del   Presidente de la República, o quien haga sus veces, y del Vicepresidente, tan   pronto cesen en el ejercicio de sus funciones, se configura una sustitución   “del derecho al fuero especial”[84]; (iii) el   cargo por los cambios efectuados por la comisión de conciliación en materias de   autogobierno de la Rama Judicial, pretende evaluar la conveniencia de la   enmienda constitucional, labor que “corresponde analizarla al Congreso de la   República en su papel de constituyente derivado y al gobierno a través de sus   ministros y bancada parlamentaria”[85],   por lo que solicita a la Corte la declaratoria de inhibición; (iv) la   gradualidad de la sanción incorporada al régimen de pérdida de investidura   constituye “una verdadera sustitución”[86],   que “tiene como efecto que el nuevo régimen de pérdida de investidura exista   en el papel pero no en la vida jurídica o práctica de la república”[87].    

Para terminar, el interviniente pide a la Corte, en relación con la demanda   D-9200, que se considere la inhibición para emitir decisión de fondo, “debido   a que el accionante no argumenta de una forma clara y específica el por qué las   vulneraciones a la ley 5 de 1992, ni los artículos vulnerados por las   actuaciones, o la vulneración a la reforma política del dos mil nueve,   constituyen a su vez graves violaciones a la Constitución”[88], refiriendo sobre la   demanda D-9208 que ha de declararse inexequibles el acto de aprobación del   informe de las objeciones formuladas por el Presidente de la República y el   “Acto legislativo 07 de 2012, proyecto de acto legislativo 143 de 2011 cámara,   007 de 2011 Senado, acumulado con los proyectos de acto legislativo números 09   de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011”[89], aprobado el   20 de junio de 2012 y no promulgado.    

2.2.6.- Partido Político Verde    

El   Presidente del Partido Político Verde presenta escrito en el que, sin hacer una   petición específica, resalta las razones de las objeciones gubernamentales   formuladas al proyecto de acto legislativo “por medio del cual se reforman   artículos de la Constitución Política con relación a la Administración de   Justicia y se dictan otras disposiciones”, que condujeron a su archivo.    

Relata que hasta el octavo debate legislativo la iniciativa fue el resultado de   un importante consenso académico e institucional, con el objeto de superar cada   una de las dificultades de la justicia. Empero, destaca que el texto conciliado   en la segunda vuelta y acogido en las plenarias del Senado y de la Cámara de   Representantes, puso al descubierto “la magnitud del impacto delicado y grave   que para Colombia, para la democracia y para la imagen del Congreso (…)   significaba este texto final”[90].    

Comenta que el Presidente de la República se vio precisado a formular objeciones   por inconstitucionalidad e inconveniencia, “para evitar la ocurrencia de   graves lesiones al ordenamiento jurídico colombiano, al normal desarrollo de la   impartición de justicia y a la institucionalidad del país, que no podían   conjurarse por otro medio jurídico, ya que no existe ninguna herramienta   jurídica (…) que permita en un corto tiempo corregir los graves efectos de una   reforma constitucional”[91],   las primeras, encaminadas a demostrar la extralimitación de la comisión de   conciliación y las segundas para destacar el grave impacto jurídico, social y   político de la entrada en vigencia de algunas normas específicas de la reforma.    

Anota que la comisión accidental introdujo contenidos normativos a textos   aprobados en forma similar en ambas cámaras, como sobre el artículo 235-4,   referido a la investigación y juzgamiento de aforados constitucionales;   desnaturalizó la pérdida de investidura al incorporar gradualidad en las   sanciones; efectuó una inadecuada distribución de competencias en los distintos   niveles de administración de la Rama Judicial.    

Indica que la utilización, por primera vez, de objeciones presidenciales para un   proyecto de acto legislativo, puso al descubierto la existencia de un vacío   constitucional y legal, por lo que concluye que se trata de una figura idónea,   necesaria y eficaz “para evitar la entrada en vigencia de una norma   constitucional de graves implicaciones para el ordenamiento jurídico e   institucional del país”[92].    

Así   mismo, advierte que la aceptación de las objeciones presidenciales en el   contexto anotado, no cercena la función constituyente del Congreso de la   República y anota que aquellos casos en los que se planteen razones de   inconstitucionalidad, le corresponderá a la Corte Constitucional adoptar la   decisión definitiva, como ocurre con los proyectos de ley objetados, tribunal   que solo se ha pronunciado sobre la procedencia de esta figura marginalmente y   nunca como el problema jurídico central.    

Frente a lo anterior, expresa que ante una ostensible vulneración del régimen   formal de la elaboración de una norma constitucional o una sustitución de la   Constitución, el Presidente de la República podrá acudir a la figura de las   objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia, en tanto “es imposible   que tengamos mecanismo de protección para todas las normas inferiores a la   Constitución, pero para la norma de normas, para la norma superior no tengamos   un mecanismo a través del cual podamos impedir un exabrupto de carácter jurídico   que pueda violentar la estabilidad de la Constitución o de la sociedad”.    

Para concluir, opina que el trámite de las sesiones extraordinarias no   desconoció el artículo 149 de la Constitución, en la medida en que durante los   días convocados por el Presidente de la República (27 y 28 de junio de 2012) no   se tramitó el proyecto de acto legislativo, pues “simplemente hubo un   pronunciamiento por parte de las plenarias del Senado y la Cámara de   Representantes frente a las objeciones presidenciales”[93].    

2.2.7.- Johanna Giraldo Gómez    

Pide corregir la que llama interpretación arbitraria y autoritaria efectuada por   el Presidente de la República para formular objeciones al proyecto de acto   legislativo demandado, “por cuanto, si no se deja precedente en esta   providencia que proferirá la Corte, nos encontraremos ante una inconmensurable   usurpación competencial que desencadenaría probablemente, en más injerencias   arbitrarias en órbitas plenamente delimitadas para otra rama del Poder Público”[94].    

Indica que la Corte debe declararse inhibida “por los riesgos institucionales   que un pronunciamiento de fondo acarrearía”[95].   Para apoyar su petición, efectúa algunas consideraciones relativas al sistema   presidencialista que ha predominado en Colombia; a la improcedencia de las   objeciones para los proyectos de acto legislativo; a la distinción entre   existencia, validez y eficacia de la norma a partir de lo cual colige que   “[l]a reforma a la justicia ha sido válida desde el momento en que se aprobó en   el Congreso -es decir, ya es una norma constitucional-, aunque todavía no esté   produciendo efectos jurídicos, por no haberse publicado”; a la inviabilidad   constitucional de convocar a sesiones extraordinarias para conocer de las   objeciones gubernamentales; y al conflicto de intereses que genera para los   Magistrados de esta Corte el conocimiento de la acción de inexequibilidad, por   las prerrogativas que de allí dimanan, específicamente la ampliación del   período, por lo que “debe declararse impedida”[96].    

2.2.8.- Juan José Navia Garzón    

Pretende que la Corte Constitucional se declare manifiestamente incompetente,   “habida cuenta de la inexistencia de la norma objeto de debate”[97], como consecuencia de las   objeciones gubernamentales y su aprobación en sesiones extraordinarias, actos   que en su sentir son jurídicamente válidos. Destaca que las sentencias que se   refieren a la improcedencia de la sanción y la objeción presidencial en el   trámite legislativo constituyente no tienen fuerza vinculante. Agrega que   “[l]a Constitución no contiene una norma explícita que rechace las objeciones   presidenciales de los actos legislativos”[98].    

Anota que la posibilidad de objetar proyectos de enmienda constitucional no es   un obstáculo a la función constituyente del Congreso, toda vez que las mismas   pueden ser rechazadas. Por el contrario, resalta que se trata de una figura que   garantiza que el trámite legislativo sea pormenorizado, reflexivo, sano y   seguro. De esta manera, “no hará más que reforzar y hacer más estricta la   reforma de la constitución con la consabida vía de[l] acto legislativo.”[99]    

Para concluir, reconoce que permitir que las objeciones sean consideradas en   sesiones extraordinarias conlleva un reforzamiento del presidencialismo, lo cual   plantea como dilema “dejarle un amplio campo discrecional al Congreso en su   facultad de reforma para que mute arbitrariamente las disposiciones   constitucionales o, por otra parte, facultar al Gobierno para que objete los   actos legislativos que, a su parecer, son inconstitucionales o cuyos efectos   puedan tornarse catastróficos y generar profundas crisis institucionales de   entrar en vigencia la reforma constitucional”[100].    

3.- Intervenciones extemporáneas    

3.1.- Universidad Santo Tomás    

El   Coordinador del Grupo de Acciones de Interés Público del Consultorio Jurídico de   la Universidad Santo Tomás solicita a la Corte, en primer lugar, la declaratoria   de incompetencia para dictar decisión de fondo o, segundo, en caso de asumir el   conocimiento del asunto, declarar la inexequibilidad del “Acto Legislativo no   promulgado”[101].    

Inicia mencionando los principales argumentos de cada demanda de   inconstitucionalidad, para luego plantear los siguientes problemas jurídicos:   “¿Puede el Presidente de la República objetar un acto legislativo aprobado por   el Congreso cuando le es sometido para su promulgación?; ¿Es competente   esa Alta Corte para conocer de la acción de inconstitucionalidad contra un acto   legislativo aprobado por el Congreso, pero no promulgado y objetado por el   gobierno, y estas objeciones aprobadas por ambas cámaras?”[102].    

Luego de hacer referencia a algunas de las razones expuestas por el Presidente   de la República para justificar las objeciones formuladas al proyecto de reforma   constitucional a la justicia, considera que “resulta clara la posibilidad de   objeciones presidenciales en el caso de actos reformatorios de la Constitución,   pues su imposibilidad podría acarrear daños irreparables en la configuración   constitucional del país”[103],   más cuando “no se encuentra prohibición en las normas constitucionales ni en   las que establecen el trámite de las reformas”[104].    

De   igual modo, destaca que lo relativo a la procedencia de las objeciones   gubernamentales a los proyectos de acto legislativo no ha sido precisado por la   jurisprudencia de la Corte Constitucional, resultando tan solo un asunto que ha   sido abordado como “obiter dictum”.    

Asevera que de conformidad con lo previsto en la Constitución Política (art.   379) y el Reglamento del Congreso (art. 196), la sanción es un presupuesto de   validez únicamente para las leyes, mientras que los actos legislativos una vez   finaliza el trámite legislativo deben ser promulgados, requisito que determina   el inicio del plazo para incoar la acción pública de inconstitucionalidad.    

Para concluir, expresa que la Corte no tiene competencia para conocer de las   demandas promovidas, en la medida en que el acto acusado no ha sido promulgado.   Empero, indica que de no ser aceptado dicho argumento, acoge las objeciones   propuesta por el Gobierno Nacional, lo que conllevaría la declaratoria de   inconstitucionalidad, por considerar que “la reforma constitucional aprobada   afecta valores y normas definitorias de la Constitución y, las sustituye sin el   que Congreso tenga competencia para ello”[105], así   como también compromisos internacionales adquiridos, concretamente en el marco   de la Organización de los Estados Americanos, que precisan las bases del sistema   democrático (Carta Democrática Interamericana, aprobada en 2001), por cuanto   “[e]l proyecto desconoció el principio de igualdad (Art. 13 de la Constitución),   al establecer prerrogativas personales y no institucionales a favor de los   congresistas, desconoció así mismo, la separación de poderes, al disminuir las   facultades de los jueces en el juzgamiento de los congresistas y en las   decisiones judiciales sobre pérdida de la investidura”[106].    

3.2.- Comisión Colombiana de Juristas    

Varios integrantes de la Comisión Colombiana de Juristas plantean este problema   jurídico: “¿La Constitución Política, al hacer referencia expresa únicamente   a la facultad del Presidente para objetar proyectos de ley (artículos 166 y 167   de la CP), excluyó la posibilidad de que estas puedan ser formuladas respecto de   proyectos de acto legislativo?”.    

En   primer término los intervinientes hacen referencia al marco normativo que   precisa la sanción y la promulgación de las leyes (arts. 165 a 168 de la CP), lo   cual no ocurre con los actos reformatorios de la Constitución (título XIII). De   igual modo, indican que ese silencio no debe ser entendido como una prohibición   o exclusión, en la medida en que el Reglamento del Congreso permite aplicar   disposiciones del trámite legislativo al proceso de formación de los actos   legislativos, resultando de ello que “habría una ley que aparentemente   autorizaría al Presidente para ejercer la facultad de objetar reformas   constitucionales”[107].    

Por   otra parte, mencionan aquellas disposiciones del procedimiento legislativo que   la Corte Constitucional ha extendido a los actos legislativos, a saber: (i)   publicación en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en la comisión (art.   157-1 de la CP); (ii) en el informe a la Cámara Plena para segundo debate, el   ponente deberá consignar la totalidad de las propuestas que fueron consideradas   por la comisión y las razones que determinaron su rechazo (art. 160 inciso 3°);   (iii) reglas para la radicación de proyectos y designación de ponente; (iv)   iniciación del debate, discusión de la ponencia, amplia deliberación, debate de   los artículos, declaración de suficiente ilustración y discusión y aprobación de   un proyecto en segundo debate (arts. 157, 158, 159, 164 y 185 de la Ley 5ª de   1992).    

Con   fundamento en lo señalado consideran posible que “las reglas relacionadas con   la figura de las objeciones presidenciales pueden extenderse a los actos   legislativos, por no ser este un mecanismo contrario o incompatible con las   normas que regulan este mecanismo de reforma constitucional”[108].  Aseveran que su extensión permite “reforzar la deliberación que debe   caracterizar a las reformas constitucionales, sin constituir una intromisión   indebida del ejecutivo en el ejercicio de las funciones del legislador”[109].  Su postura sobre este particular fue explicada in extenso en los   siguientes términos:    

“En consecuencia, reconocerle al Presidente de la   República la facultad de objetar actos legislativos se encuentra en plena   armonía con las demás disposiciones constitucionales. Primero, porque puede   ayudar a promover mayor deliberación de los proyectos de actos legislativos, que   es precisamente lo que se buscó al establecer un procedimiento riguroso de   aprobación de reformas constitucionales. En efecto, con las normas sobre el   número de debates y las votaciones de los actos legislativos se desea preservar   una estabilidad constitucional mínima, la cual resulta incompatible con los   cambios improvisados o meramente coyunturales que pueden causar incertidumbre en   la vigencia del ordenamiento básico del Estado colombiano.    

Segundo, porque toma en cuenta que la Constitución le   concede instancias de participación al Gobierno dentro de la formación de las   reformas constitucionales, por lo que su intervención en ellas no puede ser   considerada en sí misma una intromisión prohibida que desconozca el equilibrio   de poderes. Al respecto, cabe resaltar, por ejemplo, que de acuerdo con el   artículo 133 de la ley 5ª de 1992 el Gobierno tiene la posibilidad de presentar   proyectos de acto legislativo, es decir, cuenta con iniciativa constituyente.   Igualmente, es preciso tener presente que el Presidente puede formular   objeciones presidenciales a las reformas constitucionales que se tramiten   mediante los otros mecanismos de reforma. En efecto, tanto la convocatoria a   asamblea nacional constituyente como a referendo deben ser aprobadas mediante   ley ordinaria, y como el Presidente puede objetar leyes ordinarias, podría   formular objeciones dentro de los otros mecanismos de reforma diferentes a los   actos legislativos. Así, la facultad de oponerse a estas reformas no es entonces   extraña a la Constitución, sino más bien lo contrario.    

En conclusión, a la presunta imposibilidad que tiene el   Presidente de objetar un acto legislativo por ser ‘incompatible’ con la   Constitución, debemos responder que no hay ninguna disposición o ningún   principio constitucional que prohíba que el Presidente objete en estos casos, ni   que lleve a considerar que la objeción presidencial sería contraria a la   naturaleza de los actos legislativos. Por el contrario, reconocerle esa facultad   podría contribuir a fortalecer el debate legislativo sobre los actos   reformatorios de la CP, que ayude a evitar que estos no se conviertan en un   mecanismo arbitrario para sustituir a la Constitución. Igualmente, mediante   estos el Presidente puede ser un guardián más del deber del Congreso de respetar   los procedimientos establecidos para la aprobación de las reformas   constitucionales, al poder objetar un proyecto de ley argumentando que en su   aprobación se incurrió en vicios de forma.”[110]    

Sostienen que reconocer la posibilidad de que el Presidente objete proyectos de   acto legislativo, no sustituye o va en contravía de la voluntad parlamentaria   “sino que simplemente puede proponer modificaciones a dicha norma que, en todo   caso, serán discutidas dentro del Congreso de la República”[111]. Así, reiteran   que si los proyectos de ley que convocan a un referendo o que quieran   consultarle al pueblo si se debe conformar o no una Asamblea Constituyente   pueden ser objetados, “parece no haber razón alguna para negar esta facultad   cuando se trata de actos legislativos”[112].    

Del   mismo modo, expresan que se trata de un mecanismo en el que podrán participar   “no únicamente el Congreso, sino también el Presidente, y tratándose de   objeciones por razones de constitucionalidad, eventualmente también la Corte   Constitucional”[113].    

Para concluir, manifiestan que la postura expuesta es compatible con el sistema   flexible de distribución de las distintas funciones del poder público, el cual   se complementa con el principio de colaboración armónica de los diferentes   órganos del Estado y con distintos mecanismos de pesos y contrapesos entre los   poderes[114].   De la misma manera, afirman que la procedencia de las objeciones presidenciales   en el marco de los actos legislativos ha de armonizarse con la teoría de la   sustitución de la Constitución, en el entendido de que cuando se trate de   objeciones por inconstitucionalidad, el Presidente debe demostrar (i) que se   desconoció cuando menos una de las reglas que regulan el procedimiento   legislativo, o (ii) que se está sustituyendo la Constitución.    

VI. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN[115]    

El   27 de febrero de 2013 el Procurador General de la Nación, dando cumplimiento al   artículo 242-2 de la carta política rindió concepto dentro del proceso de la   referencia, en el que solicita a la Corte la declaratoria de inhibición sobre   “el Acto Legislativo Número 143 de 2011, 07 de 2011 Senado, acumulado con los   proyectos de Acto Legislativo Números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de   2011 Senado”[116], el cual fue aprobado   por el Congreso de la República pero posteriormente no fue promulgado ni   publicado, “toda vez que esa Corporación no tiene competencia alguna para   juzgar actos jurídicos inexistentes.”[117]    

Luego de hacer referencia a algunos de los argumentos presentados en el auto   admisorio de la demanda, señala que conforme a lo dispuesto en el artículo 379   de la Constitución Política, la acción pública de inconstitucionalidad contra   los actos legislativos solamente procede con posterioridad a su promulgación. En   tal virtud, sostiene que al estar dirigida la demanda contra un acto jurídico   inexistente, la Corte carece de competencia para pronunciarse sobre el mismo.    

Afirma que la función de la Corte se circunscribe a los estrictos y precisos   términos del artículo 241 de la Constitución. Una postura contraria, llevaría a   “desvirtuar las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada   uno de los órganos constitucionales y poderes constituidos, en tanto que la   división de poderes y el equilibrio inherente que esta implica para el Estado   constitucional y democrático, es incluso un presupuesto irrenunciable e   insustituible para la garantía de los derechos fundamentales”[118].    

Para el Procurador, la defensa de la supremacía e integridad de la carta no   puede desconocer las condiciones establecidas por el constituyente, por lo que   “[d]eterminar si la manera en que el Acto Legislativo demandado se dejó de   promulgar es contraria a la Constitución, esto es, si los actos del Presidente   de la República, del Congreso de la República con que éste se archivó son   contrarios al ordenamiento constitucional, es decisión que corresponde a otras   autoridades judiciales y administrativas facultadas para ello por la misma   Constitución, pero no es un asunto que pueda establecerse con motivo de una   acción una (sic)  inconstitucionalidad contra un Acto Legislativo inexistente”.    

Para terminar, advierte que en el supuesto de que la Corte Constitucional   establezca competencia para juzgar actos posteriores y ajenos al proyecto de   acto legislativo demandado, “se vería ante la inevitable paradoja de tener   que ordenar que el mismo fuera promulgado -decisión que escapa a sus   competencias en ejercicio del control constitucional-; o declarar exequible o   inexequible un Acto Legislativo no ‘por vicios de procedimiento en su   formación’, como lo dispone expresamente el numeral 1° del artículo 241   superior, sino por vicios de procedimiento que impidieron su formación o   posteriores y ajenos a su formación. Absurdo, este último, que demuestra   claramente la falta de competencia de esa Corporación para pronunciarse sobre el   texto demandado”[119].    

VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

7.1. Solicitud de nulidad    

Mediante escrito presentado el 27 de julio de 2012, la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República solicita a la Corte la declaratoria de nulidad de   todo lo actuado en el proceso de la referencia, a partir del auto admisorio de   la demanda.    

Considera que tal solicitud es procedente con fundamento en lo dispuesto en el   artículo 49 del Decreto 2067 de 1991, “dado que la admisión… en ausencia de   la competencia constitucional correspondiente constituye grave violación del   debido proceso constitucional”[120].   En su sentir, dicha disposición establece una regla de oportunidad, que se   concreta en la presentación de la solicitud antes de que sea proferido el fallo,   y una restricción material, consistente en que solo se puede alegar invocando   motivos que impliquen violación del debido proceso, que puedan propiciar su   anulación por la plenaria de la Corte.    

Destaca que el primero de los presupuestos se encuentra cumplido y que el   segundo hace relación al hecho de que la Corte Constitucional hubiera asumido la   competencia de un proyecto de acto legislativo que no fue promulgado y que el   Congreso de la República decidió archivar, luego de acoger las objeciones   formuladas por el Gobierno Nacional, lo que conduce “a la afectación del   debido proceso, pues comporta el ejercicio de las atribuciones de un juez, en   este caso, el máximo juez constitucional, sin que cuente con jurisdicción ni   competencia para adelantar el proceso, generando así un defecto sustancial y   procedimental de la actuación con clara inobservancia de las normas aplicables a   los procesos constitucionales”[121].    

Manifiesta que aun cuando el artículo 6° del Decreto Ley 2067 de 1991 autoriza   que la definición de la competencia funcional de la Corte tiene lugar en la   sentencia, ello no obsta para que en el curso del proceso pueda alegarse la   nulidad; alcance que ha sido fijado por la jurisprudencia constitucional y es   consecuente con los principios de eficiencia, economía y celeridad de la función   judicial, en tanto “no tiene sentido que, verificada la falta de jurisdicción   y competencia, el proceso deba agotar todo su trámite y esperar que se adopte   una sentencia inhibitoria que desde ya puede avizorarse, en la que no habría   espacio para ponderar las intervenciones de todas las personas e instituciones   invitadas a pronunciarse sobre un problema jurídico cuya trascendencia no es   fundamento para sustentar la competencia de la Corte para resolverlo, como se ha   sugerido en el auto admisorio”[122].    

Como razones que sustentan la falta de competencia de la Corte Constitucional   señala, en primer término, que el artículo 241 de la carta política le confiere   la facultad de decidir sobre las acciones de inconstitucionalidad que promuevan   los ciudadanos contra actos reformatorios de la Constitución, atribución que, al   interpretarse armónicamente con los artículos 241-1, 242-3 y 379 superior,   conlleva las siguientes reglas concurrentes: (i) La Corte tiene competencia para   revisar actos legislativos; (ii) su ejercicio tiene lugar mediante la   presentación de la acción pública de inconstitucionalidad; (iii) el juicio de   inexequibilidad únicamente recae sobre vicios de procedimiento en su formación;   y (iv) el examen solo puede tener lugar una vez ha sido promulgado el acto   legislativo. Sobre este particular manifiesta:    

“[L]a Corte Constitucional sólo asume competencia   cuando está en presencia de los cuatro requisitos indicados. A falta de uno de   ellos, la Corte está jurídicamente impedida para revisar la constitucionalidad   del acto que se pone a su consideración.”[123]    

De   otra parte, destaca que la falta de competencia en esta oportunidad se produce   porque lo demandado no es un acto legislativo, sino un proyecto de acto   legislativo; y adicionalmente porque el requisito de la promulgación nunca tuvo   lugar, lo cual significa que no ha producido efectos jurídicos, esto es, porque   la Constitución Política no ha sido reformada.    

Refiere que el objeto de la función de la Corte Constitucional es actuar como   guardiana de la carta política y no como juez del Congreso, lo cual encuentra   manifestación en que (i) no es posible que el control recaiga sobre los   proyectos de ley y (ii) es improbable revisar genéricamente la   constitucionalidad de las leyes, por lo que su ámbito funcional se circunscribe   al estudio de las demandas de inconstitucionalidad. De esta manera, recalca que   el Tribunal Constitucional no tiene un papel fiscalizador general de la   actividad legislativa, sino que actúa como un órgano eminentemente   jurisdiccional.    

Del   mismo modo, expone que coincide con el Magistrado sustanciador en que el tema   del proceso reviste gran importancia, pero que la circunstancia de que sea   académicamente interesante o políticamente relevante no reviste per se a   la Corte de competencia para resolverlo, en la medida en que, según lo ha   considerado la jurisprudencia, “el fin del proceso de control constitucional   no es teórico, pese a la presencia de elementos de esa naturaleza en la   construcción argumentativa, sino que busca definir desde un punto de vista   jurídico si una norma infraconstitucional debe permanecer en el ordenamiento”[124].    

Añade que, en términos de técnica constitucional, fue impreciso admitir la   demanda con la simple intención de clarificar un punto de derecho interesante,   respecto del cual este tribunal todavía no se ha pronunciado.    

Para terminar, indica que el principio pro actione fue aplicado   incorrectamente, en la medida en que el presupuesto para que opere es que la   disposición objeto de revisión se encuentre vigente, “pero no opera cuando   existe certeza sobre su falta de vigencia y sobre el hecho de que no produce   efectos jurídicos”[125],  descartando además de plano la posibilidad de aplicar la jurisprudencia de   la Corte, que ha considerado que es posible efectuar el juicio material de   disposiciones que han sido derogadas pero que continúan produciendo efectos   jurídicos.    

Mediante auto del 17 de agosto de 2012, el Magistrado sustanciador puso de   presente que la solicitud de nulidad formulada por la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República sería examinada por la Sala Plena de la Corte   Constitucional al momento de dictar sentencia, en virtud de lo previsto en el   inciso 4° del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991[126], toda   vez que los argumentos expuestos en el escrito presentado, “son precisamente   los ejes de la problemática jurídica planteada por los demandantes al hacer uso   de la acción pública en ejercicio legítimo de sus derechos políticos”[127].    

Encontrándose este tribunal en el estadio procesal anotado, pasa a adoptar la   respectiva decisión[128].    

Como primera medida valga recordar que la jurisprudencia ha indicado que la   admisión de la demanda no implica per se la adopción de una decisión de   fondo. Al respecto se ha señalado[129]:    

“Debe tenerse en cuenta que cuando un ciudadano   presenta una acción de inconstitucionalidad y la Corte entra a proveer sobre su   admisibilidad, esta primera providencia constituye apenas el estudio o juicio   inicial del asunto que habrá de desarrollarse a través de diferentes etapas que   se encuentran previstas en el Decreto 2067 de 1991, como lo son la probatoria,   la intervención ciudadana y el concepto del Procurador General de la Nación, que   una vez cumplidas y valoradas por el juez constitucional le permiten ahora   disponer de mayores elementos de juicio para entrar a proferir la decisión que   corresponda la cual puede ser de mérito, inhibitoria o incluso de estarse a lo   resuelto. El inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991, constituye   una clara muestra de lo señalado al disponer que debe rechazarse inicialmente   las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una Sentencia que ha hecho   tránsito a cosa juzgada constitucional o respecto de las cuales sea   manifiestamente incompetente, sin embargo dichas decisiones también pueden   adoptarse en la sentencia.”    

En   este orden de ideas, esta Corte considera que el hecho de haber admitido y dado   trámite a las demandas de la referencia no supone la afectación de los derechos   de contradicción y defensa de la interviniente, ni da lugar a la nulidad de lo   actuado por vulneración del debido proceso, por cuanto es el propio Decreto Ley   2067 de 1991 el que autoriza a la Corte Constitucional a tramitar las acciones   de inconstitucionalidad promovidas por los ciudadanos en ejercicio de sus   derechos políticos (arts. 40 y 241 Const.), independientemente de cuál sea la   decisión finalmente adoptada.    

En   efecto, el referido Decreto ha fijado dos momentos que claramente se pueden   independizar, en los cuales se evalúa si la Corte Constitucional es competente o   no para pronunciarse en relación con una demanda de inconstitucionalidad:    

(i) El   primero tiene lugar cuando el Magistrado sustanciador se manifiesta sobre la   admisión de la demanda, respecto de lo cual la jurisprudencia ha reconocido que  “cada uno de los magistrados que integran esta Corporación son autónomos e   independientes en el ejercicio del control de admisión”[130].    

Ello   encuentra su razón de ser en estar en la fase inicial de los asuntos de   constitucionalidad, obviamente sin perjuicio de la posibilidad de que la Sala   Plena ejerza el control a través del recurso de súplica cuando se ha rechazado   la demanda,  pero no cuando ha sido admitida, en los términos del artículo   6º del Decreto 2067 de 1991.    

Cabe   recordar que en aquellos eventos en los cuales la presunta incompetencia para   conocer de una demanda de inconstitucionalidad no surge de una simple   comparación de la norma acusada con las funciones atribuidas por la   Constitución, la Corte ha señalado que se debe privilegiar la admisión y el   ejercicio de los derechos ciudadanos para que sea la plenaria la que, mediante   sentencia, defina esa controversia. En palabras de esta corporación[131] (no está en negrilla en el texto original):    

“Así   mismo, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991, en su inciso final, ordena   rechazar aquellas demandas que recaigan sobre normas amparadas por sentencia que   ya hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, o respecto de las cuales sea la   Corte manifiestamente incompetente. Es decir, si la incompetencia no surge a   simple comparación de la norma acusada con las funciones que la Carta le asigna   a la Corte Constitucional, como se trata de un derecho ciudadano y de la guarda   y supremacía de la Constitución, la solución se encamina por la admisión de la   demanda y no por su rechazo, para que, en definitiva, sea la Sala Plena de la   Corporación mediante sentencia, y no uno de sus magistrados por auto   interlocutorio, quien adopte la decisión en relación con la norma objeto de la   acusación.”    

(ii) El   segundo momento en el cual puede evaluarse la competencia de la Corte   Constitucional, se presenta cuando la Sala Plena se dispone a proferir sentencia   (art. 6º Decreto 2067 de 1919), ya que es ahí donde “cuenta con todos los elementos de juicio para   examinar, conforme a la argumentación expuesta por el ciudadano demandante, por   los intervinientes y por el señor Procurador General de la Nación, si se cumplen   a cabalidad los supuestos para un pronunciamiento de fondo”[132].    

Así   también lo ha sostenido este tribunal en su jurisprudencia, a tal punto que en varias oportunidades ha   resuelto las solicitudes de nulidad al momento de proferir los fallos   correspondientes[133].    

Por   ejemplo, en la sentencia C-1300 de 2007 la Corte Constitucional desestimó la   solicitud de nulidad en la que se reprochaban deficiencias en la admisión de la   demanda, ante la existencia del fenómeno de la cosa juzgada constitucional y la   consecuente falta de competencia funcional para volver a pronunciarse de nuevo.   Expuso sobre ese aspecto (no está en negrilla en el texto original de los dos   últimos párrafos):    

“Como cuestión inicial, detecta la Corte que, para la fecha de esta decisión,   obran dentro del expediente dos solicitudes de nulidad del presente proceso,   presentadas ambas el día primero de diciembre de 2005, que no han sido decididas   por la Corporación. Pasa entonces a ocuparse de ello.     

…     …   …    

2.4.1   En cuanto a la solicitud de nulidad por existencia de cosa juzgada material,   debe tenerse en cuenta el inciso 4° del artículo 6° del Decreto 2067 de 1991,   que  dispone:    

‘Se   rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia   que hubiera hecho tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea   manifiestamente incompetente. No obstante estas decisiones también podrán   adoptarse en la sentencia.”    

Así pues,   la Corte no se encuentra obligada a rechazar las demandas que recaigan sobre   normas que formal o materialmente ya hayan sido objeto de decisión por esta   Corporación, pues la norma transcrita expresamente la autoriza para adoptar   esta decisión en la sentencia.    

…     …   …    

Con   fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como   improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado, que se presentaría por   no haberse inadmitido la demanda por la existencia del fenómeno jurídico de la   cosa juzgada.”    

Igualmente, en la sentencia C-075 de 2007 la Corte se pronunció sobre la   solicitud de nulidad presentada por un ciudadano que consideraba que, al no   haberse integrado la proposición jurídica completa en la formulación de   la demanda, la Corte Constitucional carecía de competencia para hacer un   pronunciamiento de fondo. Esta corporación resolvió el asunto en el fallo y   puntualizó lo siguiente (no está en negrilla en el texto original):    

“2.-   Cuestión previa – Decisión sobre solicitud de nulidad    

Como   cuestión previa, encuentra la Corte que, para la fecha de esta decisión, obra en   el expediente una solicitud de nulidad de este proceso, presentada el día   treinta de enero de 2007 y que no ha sido decidida, razón por la cual pasa la   corporación a ocuparse de ello.     

…     …   …    

2.4.-   Por otra parte el peticionario solicita a la Corte que se declare la nulidad de   todo lo actuado en el presente caso debido a falta en los presupuestos   procesales, originada en la indebida integración de la proposición jurídica.   Para el solicitante la demanda resulta nula e inepta, porque la proposición   jurídica no está completa debido a que se omitió demandar la Ley 979 de 2005,   que versa sobre las materias que son objeto de la controversia constitucional   planteada, circunstancia que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 6º del   Decreto 2067 de 1991, debió haberse verificado en el momento de la admisión de   la demanda y que implica que la Corte Constitucional carece de competencia para   hacer un pronunciamiento de fondo.     

Sobre   el particular observa la Corte que si bien, de conformidad con el artículo 6º   del Decreto 2067 de 1991, el magistrado sustanciador no admitirá las demandas   que no cumplan alguno de los requisitos previstos en el artículo segundo del   mismo decreto, ni aquellas respecto de las que considere que no incluyen las   normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo,   no es menos cierto que, de la misma norma, y así lo ha puntualizado la   jurisprudencia de esta Corporación, se desprende que, (i) no obstante que se   haya decidido admitir la demanda, es posible que la Corte, en el momento de   proferir sentencia, encuentre que respecto de todas, o de algunas de las   disposiciones demandadas existe ineptitud sustantiva de la demanda -entre otras   razones, porque en lo demandado no exista  proposición jurídica completa- y   que, por consiguiente, lo que procede en relación con tales disposiciones es un   fallo inhibitorio, y que, (ii) la Corte puede integrar la unidad normativa,   para cobijar con su pronunciamiento disposiciones que no han sido demandadas   pero que constituyen una unidad necesaria con aquellas que si lo han sido, bien   sea porque la disposición demandada no tiene un contenido jurídico autónomo, de   forma tal que resulte absolutamente imposible comprenderla y aplicarla sin   acudir al texto de la norma no demandada, o porque el contenido normativo   demandado se encuentra reproducido en otras disposiciones que no fueron objeto   de la demanda, o porque la disposición cuestionada está inserta en un sistema   normativo que, a primera vista, genera serias dudas de constitucionalidad.[134]    

La   posibilidad de deferir la decisión de los anteriores asuntos a la sentencia   obedece a la consideración de que, en ocasiones, el estudio de los mismos   desborda el ámbito del simple estudio preliminar de admisibilidad de la demanda,   de modo que se hace necesario que la decisión se adopte por la Sala Plena y no   por el  magistrado sustanciador.     

De   este modo, si bien, como medida de preservación procesal, el magistrado   sustanciador puede inadmitir la demanda cuando estime que ésta no incluye las   normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo,   o, en general, cuando, considere que la demanda no cumple alguno de los   requisitos previstos en el artículo segundo del Decreto 2067 de 1991, el que   no lo haga así no comporta una violación del debido proceso que pueda dar lugar   a una solicitud de nulidad, y la materia puede ser objeto de pronunciamiento por   la Corte en la sentencia.     

2.5.-   Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte despacha como   improcedente la solicitud de nulidad de todo lo actuado presentada por el   ciudadano …”    

Por   otra parte, en la sentencia C-178 de 2007 la Corte Constitucional resolvió la   solicitud de nulidad de lo actuado a   partir de la admisión de la demanda contra un acto legislativo. El ciudadano   invocó falta de competencia de la Corte para pronunciarse en relación con   el acto acusado, por considerar que no había nacido a la vida jurídica ante su   indebida sanción y promulgación.    

La solicitud fue   presentada el día 13 de diciembre de 2006, es decir, dentro del término de   fijación en lista del proceso para intervenciones ciudadanas, y la Corte la   resolvió al momento de proferir el fallo definitivo, el 14 de marzo de 2007. Esta corporación desestimó la solicitud,   sosteniendo al respecto (no está en negrilla en el texto original):    

“3.   Solicitud de nulidad de la admisión de la demanda por incompetencia de la Corte   Constitucional para revisar un decreto proferido por el Presidente de la   República.    

El 13 de   diciembre de 2006 se remitió al despacho escrito firmado por el señor …, actor   en la demanda de la referencia en el que se solicita que se decrete la nulidad   de todo lo actuado a partir de la admisión de la demanda ‘y en su lugar se inadmita la demanda porque la   norma demandada no se encuentra dentro de los actos señalados en el artículo 241   de la Constitución Política que le ordena ‘A la Corte Constitucional se le   confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los   estrictos y precisos términos de este artículo…’[135].    

Para el   demandante, el Acto Legislativo 01 de 2005 no ha nacido a la vida jurídica como   Acto Legislativo ya que la norma fue publicada en el Diario Oficial 45980 del 25   de julio de 2005 como ‘Proyecto de Acto Legislativo 01’ y fue sancionado y   promulgado de esa manera. Sin embargo, también expone que el Acto Legislativo   fue corregido mediante un decreto de corrección de yerros expedido por el   Presidente de la República cuando éste no tenía la competencia para ello.    

Finalmente,   solicita que ‘en caso de no   prosperar la solicitud anterior solicito un pronunciamiento expreso de la Corte   Constitucional en el que se indique a los ciudadanos sobre la norma que está   estudiando en la presente acción de inconstitucionalidad: Proyecto de Acto   Legislativo 01 de 22-07-2005 por el cual se adiciona el artículo 48 de la   Constitución Política (Segunda vuelta) o – Decreto 2576 del 27/07/2005 por el   cual se corrige un yerro en el título del Acto Legislativo número 01 de 2005,   por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política.’[136]    

La Sala advierte que lo que el demandante pretende con su   escrito es la reposición del Auto del 8 de mayo de 2006 porque pide que se   inadmita la demanda. El auto admisorio de la demanda tiene más de seis meses de   ejecutoriado, como lo certifica el Oficio del 16 de mayo de 2006 de la   Secretaría de la Corte Constitucional. Por lo tanto, esta solicitud es   manifiestamente extemporánea ya que no es posible controvertir decisiones que se   encuentren en firme.[137]  De otra parte, en caso de que la   petición del demandante se entendiera como una solicitud de nulidad por   vulneración al debido proceso por incompetencia de la Corte Constitucional, la   misma tampoco prospera.    

En efecto, el   artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 que regula los juicios y actuaciones que   deban surtirse ante la Corte Constitucional dispone sobre la admisibilidad de   las demandas de inconstitucionalidad: (…)    

Así, en lo   que se refiere al rechazo de las demandas de inconstitucionalidad por   incompetencia, dichas decisiones se pueden adoptar tanto mediante auto que   rechaza la demanda como en la misma sentencia”.    

Entonces, al tratarse de un asunto en donde el debate sobre la competencia de la   Corte Constitucional hace parte de la discusión central que debe ser dilucidada   por este tribunal, pero que de ninguna manera ha significado la vulneración del   debido proceso, la Sala desestima la solicitud elevada por la Secretaria   Jurídica de la Presidencia de la República.    

El   segundo asunto procesal a resolver previamente tiene que ver con la eventualidad   de que exista conflicto de competencia entre la Corte Constitucional y el   Consejo de Estado.    

La   Secretaria Jurídica de la Presidencia de   la República, en escrito presentado el 3 de octubre de 2012, puso de presente   que el Consejo de Estado admitió la demanda de nulidad presentada contra el   Decreto 1351 de 2012, por medio del cual el Presidente de la República convocó   al Congreso de la República a sesiones extraordinarias a fin de considerar las   objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto de acto legislativo en   torno al cual gravita esta providencia.    

Refiere que interpuso recurso de reposición argumentando falta de competencia,   por tratarse de un acto intermedio que hace parte del trámite de aprobación de   la citada iniciativa legislativa y, por contera, es un asunto de competencia de   la Corte Constitucional[138],   que justamente en providencia del 6 de agosto de 2012 admitió la demanda   promovida contra dicha normativa, situación que conduciría a la llamada   “fragmentación del control de constitucionalidad”[139].    

Indica que el mencionado recurso fue desestimado, de tal manera que la admisión   de la demanda por parte del Consejo de Estado “permite que dos autoridades   jurisdiccionales reclamen para sí, de manera simultánea, la competencia de   decisión sobre la constitucionalidad de la misma norma jurídica, poniendo en   grave riesgo la seguridad jurídica de la Nación, no solo por la estabilidad y   coherencia misma del sistema normativo, sino, en el caso particular, por la   trascendencia constitucional de la definición de la constitucionalidad del   Decreto 1351 de 2012”[140],   y agrega: “Como consecuencia de la situación que acaba de configurarse, dos   tribunales del país adoptarían en pocos meses dos decisiones simultáneas sobre   la constitucionalidad del mismo decreto, lo cual resulta inadmisible.”[141]    

Del   mismo modo, la circunstancia de que el Consejo de Estado y la Corte   Constitucional asuman el control del citado decreto no configura la existencia   de un conflicto de competencia, en tanto se trata de corporaciones que   pertenecen a la misma jurisdicción constitucional, postura que respalda la   peticionaria con lo expuesto por la Corte Constitucional en las sentencias C-816   de 2002 y C-1191 de 2008.    

Señala que la decisión de admisión adoptada por el Consejo de Estado, contrasta   con las dictadas por ese mismo tribunal el 16 de febrero de 2010 (exp.   2009-00344) y el 4 de julio de 2012 (exp. 2012-00221), en las que fueron   rechazadas demandas presentadas contra el mismo tipo de norma jurídica,   invocando falta de competencia.    

Finalmente, solicita que la Corte determine si debe plantearse un conflicto de   competencia ante el Consejo Superior de la Judicatura[142].    

A   lo anterior, debe responderse que no hay conflicto de competencia en la medida   en que tanto el Consejo de Estado como la Corte Constitucional, en el ámbito del   modelo de control de constitucionalidad que informa la Carta Política (difuso   funcional), no hacen parte de jurisdicciones diferentes, presupuesto necesario   para que pueda ser propuesto y dirimido un conflicto de competencia ante la Sala   Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.    

Concordante con ello, ha de tenerse en cuenta que en los expedientes de la   referencia (D-9200 y D-9208), los ciudadanos no demandaron la inexequibilidad   del Decreto 1351 de 2012, de modo que los actos impugnados son diferentes, lo   que resulta suficiente para desvirtuar la existencia de un conflicto de   competencia. Por lo tanto, esta solicitud también es desestimada por la Corte   Constitucional.    

7.3. Competencia de la Corte Constitucional    

Corresponde   reafirmar que una condición indispensable para emitir un pronunciamiento de   mérito (exequibilidad o inexequibilidad) frente a una demanda de   inconstitucionalidad, es que los actos sometidos a control de esta corporación   estén vigentes, o de no estarlo, continúen produciendo efectos o tengan vocación   de producirlos. De no ser así, lo procedente es abstenerse de proferir un fallo   de fondo frente a acciones públicas de inconstitucionalidad instauradas, por   ejemplo, contra normas derogadas expresa o tácitamente, o subrogadas, o por   fuera de la vigencia que haya dispuesto el legislador.    

Esto es lo que ha   denominado la doctrina “carencia actual de objeto” del control de   constitucionalidad, que conduce necesariamente a que la Corte deba abstenerse de   efectuar un examen de fondo sobre los cargos presentados respecto de un acto que   no forma parte del ordenamiento jurídico, ni es susceptible de producir efecto   alguno.    

En el caso   concreto del proyecto de acto legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara,   acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del   cual se reforman artículos de la Constitución Política con relación a la   Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”, la Corte   Constitucional encuentra que tiene que inhibirse en relación con las demandas de   inconstitucionalidad instauradas contra tal proyecto, teniendo en cuenta que   había sido archivado por el propio Congreso, sin que hubiera tan siquiera   entrado a regir.    

Examinado el   curso seguido por este proyecto de acto legislativo, la Corte constata que una   vez aprobado por el Congreso en los dos períodos ordinarios y consecutivos, el   día 20 de junio de 2012, se remitió al Presidente de la República “para su   promulgación”.    

Sin embargo,   mediante escrito de junio 25 de 2012, el Ejecutivo se abstuvo de tramitar la   promulgación del mencionado acto y, en su lugar, formuló objeciones, tanto por   razones de inconveniencia como de inconstitucionalidad.    

Coetáneamente,   expidió el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual convocó al Congreso a   sesiones extraordinarias para que se pronunciara en relación con dichas   objeciones.    

Atendiendo ese   llamado, en el órgano legislativo fue designada una comisión accidental,   conformada por igual número de senadores y representantes, quienes en el informe   presentado a las comisiones de cada cámara, luego de encontrar razonables y   fundados los argumentos presentados por el Gobierno Nacional, propusieron a las   plenarias “admitir la objeción de inconveniencia general”.    

Posteriormente,   en sesión de junio 28 de 2012, las plenarias del Senado de la República y de la   Cámara de Representantes acogieron mayoritariamente la propuesta y, en   consecuencia, dispusieron el archivo definitivo del proyecto que, por la misma   razón, nunca fue promulgado.    

Analizadas estas   circunstancias a la luz de las normas constitucionales, esta corporación   concluyó que el archivo definitivo del proyecto de acto legislativo implica que   esa preceptiva jamás fue incorporada al ordenamiento jurídico; así no existió,   para el caso, un acto reformatorio de la Constitución, ni fue promulgado, lo que   inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio, por cuanto no se reúnen las   exigencias previstas en los artículos 241.1 y 379 de la carta política, para que   la Corte pueda ejercer el control de constitucionalidad del proyecto de acto   legislativo demandado en esta oportunidad.    

De esta forma, la   Corte Constitucional corrobora lo señalado en el auto 074 de  abril 24 de 2013,   proferido por su Sala Plena con ponencia de la Magistrada María Victoria Calle   Correa, que al resolver los recursos de súplica interpuestos por las demandantes   en los expedientes acumulados D-9203 y D-9213, confirmó la providencia de julio   23 de 2012 dictada por el Magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, que había   dispuesto el rechazo de esas dos acciones de inconstitucionalidad, incoadas   contra el mismo proyecto de acto legislativo que ahora es objeto de análisis.    

En ese auto 074   de 2013, tras indicar que “la Sala Plena está convencida de que el proyecto   de acto legislativo demandado no tiene vocación de producir efectos”, se   preguntó “por qué es necesaria otra manifestación democrática, distinta de la   que ya se dio, en la cual interactuaron colectivamente y de manera notoria para   esta Corte, la ciudadanía, el Congreso de la República y el Presidente de la   República”, interacción que “condujo al archivo del proyecto de reforma,   y es una manifestación indudable de la democracia deliberativa que la   Constitución protege”.    

Así, con   salvamento de voto del Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, fue confirmado el   rechazo de tales demandas, reiterando que es una condición indispensable para   emitir pronunciamientos de fondo frente a solicitudes de inconstitucionalidad,   que los actos sometidos a control estén vigentes o que, de no estarlo, sigan   produciendo efectos o sean susceptibles de producirlos.    

Por consiguiente,   no resultaría coherente con la jurisprudencia consolidada de esta corporación,   asumir el conocimiento de demandas contra normativas que, como en el caso del   proyecto de acto legislativo acusado, no estén vigentes, ni tengan potencialidad   de producir efecto alguno.    

En este caso,   como entonces, la corporación ha de reiterar la desestimación de la tesis del   “magisterio moral”, que tanto la Corte Suprema de Justicia cuando tenía a su   cargo el control de constitucionalidad, como la Corte Constitucional en vigencia   de la carta política actual, han descartado de manera constante, dado que iría   en contra de una postura consolidada sobre el control de constitucionalidad   rogado, mediante acciones públicas, para admitir una competencia autonómica de   esta corporación, de manera que pudiese emitir sentencias con alcances   simplemente teóricos o académicos, facultad que no está prevista en la   Constitución Política.    

VIII. DECISIÓN    

Por   lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

INHIBIRSE en relación con las demandas de inconstitucionalidad   contra el proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado – 143/11 Cámara, acumulado a   los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se   reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración   de Justicia y se dictan otras disposiciones”, por haberse archivado por el   Congreso de la República.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional. Cúmplase.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA      MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

                         Magistrada                                                      Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ      GABRIEL   EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

                         Magistrado                                                              Magistrado    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO                    NILSON PINILLA PINILLA                                                                                                                                                                                                       

                      Magistrado                                                       Magistrado    

         Con   salvamento de voto    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB               ALBERTO ROJAS RÍOS                                                

                       Magistrado                                                      Magistrado    

                                                                             Con salvamento de voto    

MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO Y ALBERTO ROJAS   RÍOS    

A LA SENTENCIA C-474/13    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Facultad del Presidente de la   República para formular objeciones (Salvamento de voto)/ACTO LEGISLATIVO   SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Fallo inhibitorio por archivo del proyecto en el   Congreso (Salvamento de voto)    

Consideramos que (i) el Presidente de la República sí estaba facultado para   formular objeciones al proyecto de acto legislativo de reforma a la justicia,   tanto de inconstitucionalidad como de inconveniencia, y abstenerse de   sancionarlo devolviéndolo al Congreso de la República para que decidiera sobre   ellas. De la misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el   ordenamiento jurídico, (ii) el Presidente sí estaba autorizado para convocar al   Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de que se pronunciara en relación   con las objeciones, (ii) quien a su vez era el competente para aceptarlas o   rechazarlas. Antes que acciones de hecho fueron estas actuaciones válidas que   condujeron a que la reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese   vocación de producirlos, no sólo por la voluntad expresa del Congreso de   archivarla definitivamente, sino porque a consecuencia de ello el acto nunca fue   promulgado. En este orden de ideas,   teniendo en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió en contravía de las   reglas del procedimiento legislativo, ni en detrimento de la voluntad del   Congreso en su condición de Constituyente derivado, sino dentro de los cauces   constitucionales, en realidad no existió ningún acto reformatorio de la Carta   Política, ni el mismo fue promulgado, lo que inexorablemente conducía a un fallo   inhibitorio.    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Graves irregularidades en el proceso de aprobación del   acto de reforma a la administración de justicia (Salvamento de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL DE PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO   SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Competencia   de la Corte Constitucional (Salvamento de voto)    

CONTROL CONSTITUCIONAL-Línea jurisprudencial sobre competencia de la Corte   Constitucional (Salvamento de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS   REFORMATORIOS DE LA CONSTITUCION POR VICIOS DE PROCEDIMIENTO EN SU FORMACION-Competencia de la Corte Constitucional (Salvamento de   voto)/ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA ACTOS REFORMATORIOS DE LA   CONSTITUCION-Procedencia dentro del año siguiente a su promulgación   (Salvamento de voto)    

Siendo la Corte Constitucional el juez de los actos reformatorios de la   Constitución, es necesariamente competente para pronunciarse en relación con las   demandas contra los actos que se reclaman como tales por haber sido aprobados   por el Congreso de la República, cuando se propone como vicio de procedimiento   en su formación la falta de promulgación de la reforma por haberse formulado y   aceptado objeciones gubernamentales respecto de aquellos (art. 241 y 379 CP).    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Trámite (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Exposición de motivos   (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Modificaciones por las   plenarias en primera y segunda vuelta incluida la comisión de conciliación   (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Objeciones formuladas por el   Presidente de la República (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Procedencia de las objeciones   (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Objeciones por   inconstitucionalidad por desbordamiento de competencia de comisión de   conciliación y desconocimiento de trámite legislativo (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Objeciones por inconveniencia (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia de prescindir   de norma relacionada con antejuicio político y fuero de funcionarios (Salvamento   de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia de   distribución de funciones entre los niveles del Sistema Nacional de Gobierno y   Administración (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia de suprimir   régimen de transición mientras se reemplaza la Sala Administrativa del Consejo   Superior de la Judicatura y se adelantan procesos contra aforados que cursan en   la Corte Suprema de Justicia (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia del régimen de   pérdida de investidura diseñado en la comisión de conciliación (Salvamento de   voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia del fuero   especial de secretarios generales del Senado de la República y Cámara de   Representantes (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Inconveniencia de la   totalidad del proyecto de acto legislativo (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Consideración y aprobación de objeciones presidenciales   (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA A LA   JUSTICIA-Trámite de enmienda   constitucional (Salvamento de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Facultad del Presidente de la Republica para sancionar u objetar   (Salvamento de voto)/CONGRESO DE LA REPUBLICA-Pronunciamiento en relación   con las facultad del Presidente de la Republica (Salvamento de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Sanción y objeciones presidenciales en el proceso de formación   (Salvamento de voto)    

SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Fuerza vinculante (Salvamento de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Fallos dictados en ejercicio del control jurisdiccional   hacen tránsito a cosa juzgada (Salvamento de voto)    

COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Diferencia entre ratio decidendi, obiter dictum y   decisum (Salvamento de voto)    

SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Conceptos diferenciables entre decisum, ratio decidendi   y obiter dicta (Salvamento de voto)    

RATIO DECIDENDI-Elementos (Salvamento de voto)    

SENTENCIAS DE CONSTITUCIONALIDAD-Precedente jurisprudencial vinculante (Salvamento de   voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-No existe precedente vinculante respecto de la sanción u objeción   presidencial en el proceso de formación (Salvamento de voto)/ACTOS   LEGISLATIVOS-Línea jurisprudencial en materia de improcedencia de sanción   presidencial y objeciones por inconstitucionalidad e inconveniencia en el   trámite de aprobación (Salvamento de voto)/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE   REFORMA A LA JUSTICIA-Inexistencia de precedente vinculante sobre   improcedencia de sanción y objeciones por inconveniencia o inconstitucionalidad   (Salvamento de voto)    

El relato de las sentencias que han hecho referencia alguna a la improcedencia   de la sanción y de las objeciones en el marco de los proyectos de acto   legislativo demuestra que no existe precedente vinculante en el asunto objeto de   estudio. A esa conclusión se arriba teniendo en cuenta que los problemas   jurídicos resueltos en cada una de ellas distan en mucho del que ahora debe   resolver la Corte, lo cual se explica porque en esos eventos nunca se estuvo en   presencia de objeciones gubernamentales en el proceso de formación de un acto   legislativo. En otras palabras, las circunstancias fácticas, los cargos   planteados y los problemas jurídicos analizados en los fallos reseñados son   sustancialmente distintos, por lo que no existe precedente aplicable.    

ACTOS LEGISLATIVOS-Pueden ser objetados por el Presidente de la República antes de su   sanción y promulgación por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia   (Salvamento de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Proceso de formación (Salvamento de voto)    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTOS LEGISLATIVOS-Regulación del proceso de formación por la Constitución   y Reglamento del Congreso (Salvamento de voto)    

PROCESO DE FORMACION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Elementos compatibles con los procesos de enmienda   constitucional (Salvamento de voto)    

ACTOS LEGISLATIVOS-Sanción gubernamental como presupuesto de validez y para objetar por   razones de inconstitucionalidad o inconveniencia (Salvamento de voto)    

SANCION GUBERNAMENTAL DE ACTOS LEGISLATIVOS-Requisito e importancia (Salvamento de voto)/SANCION   GUBERNAMENTAL DE LAS LEYES-Presupuesto de validez (Salvamento de voto)    

SANCION GUBERNAMENTAL-Etapa del proceso legislativo ordinario (Salvamento de   voto)/SANCION GUBERNAMENTAL-Manifestación del principio de colaboración   armónica del poder público (Salvamento de voto)/SANCION GUBERNAMENTAL-Mecanismo   en la elaboración de las leyes que conlleva la presentación de objeciones por   razones de inconstitucionalidad e inconveniencia (Salvamento de voto)/SANCION   GUBERNAMENTAL-Guarda vínculo directo con las objeciones gubernamentales   (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Existencia de sanción gubernamental (Salvamento de   voto)    

OBJECIONES PRESIDENCIALES-Parte del proceso legislativo ordinario (Salvamento de   voto)/OBJECIONES PRESIDENCIALES-Etapa en la formación de las leyes   (Salvamento de voto)    

OBJECIONES PRESIDENCIALES-Expresión del principio de colaboración armónica   (Salvamento de voto)    

PODER LEGISLATIVO DEL PRESIDENTE-Finalidades (Salvamento de voto)    

OBJECION PRESIDENCIAL Y PRINCIPIO DE SEPARACION DE   PODERES-No puede significar el   ejercicio de un derecho de veto (Salvamento de voto)    

OBJECIONES DE ACTOS LEGISLATIVOS DE INICIATIVA   GUBERNAMENTAL-No implican   concentración de poder en cabeza del Presidente de la Republica (Salvamento de   voto)    

OBJECIONES PRESIDENCIALES-Herramienta eficaz para asegurar la supremacía e   integridad de la Constitución (Salvamento de voto)    

ACTOS DE ENMIENDA CONSTITUCIONAL EN EL DERECHO   COLOMBIANO-Objeciones presidenciales   (Salvamento de voto)    

ACTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL EN EL DERECHO   COMPARADO-Objeciones presidenciales   (Salvamento de voto)    

OBJECIONES PRESIDENCIALES EN EL PROCESO DE FORMACION DE   ACTOS DE REFORMA CONSTITUCIONAL-Mecanismo   idóneo (Salvamento de voto)/OBJECIONES GUBERNAMENTALES EN EL PROCESO DE   FORMACION DE ACTOS LEGISLATIVOS-Facultad del Presidente de la República   (Salvamento de voto)    

Las consideraciones expuestas conducen a la Corte a concluir que la institución   de las objeciones presidenciales, antes que ser incompatible con el proceso de   formación de los actos de reforma constitucional, es un mecanismo idóneo que   puede contribuir eficazmente a que la entrada en vigencia de un acto de esta   naturaleza sea más reposado, atempera los riesgos de reformas aprobadas al calor   de las pasiones o de intereses meramente coyunturales, e incluso reafirma la   existencia del control de constitucionalidad. Es, en síntesis, coherente con la   vocación rígida de la Constitución y con el carácter reflexivo de sus reformas.   Además, las objeciones presidenciales en el proceso de formación de los actos de   reforma constitucional no son una institución atípica en el Derecho colombiano   (aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el Derecho comparado, por lo   que desde esta perspectiva pueden calificarse como compatibles con la dinámica   de los procesos de enmienda constitucional. La Corte insiste en que la facultad   del Presidente de formular objeciones gubernamentales en el proceso de formación   de actos legislativos no es el resultado de una competencia inexistente o de su   aplicación analógica para suplir una suerte de laguna normativa. Corresponde a   una competencia que emana de la remisión directa que al proceso legislativo   ordinario hace el artículo 227 de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso),   interpretada en concordancia con las demás normas del mismo estatuto y que   resulta plenamente compatible con los principios que rigen los procesos de   reforma constitucional. Dicho en otras palabras, el silencio que guarda la   Constitución no debe entenderse como una prohibición para que el primer   mandatario acuda a las objeciones gubernamentales, por cuanto es la propia ley   la que remite a las reglas del procedimiento legislativo ordinario que le sean   compatibles, como ocurre con la institución de las objeciones gubernamentales.    

OBJECIONES PRESIDENCIALES EN EL PROCESO DE FORMACION DE   ACTO LEGISLATIVO-Convocatoria a   sesiones extraordinarias (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Trámite en dos períodos ordinarios y consecutivos   (Salvamento de voto)/PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Proceso de formación no   puede tener lugar en sesiones extraordinarias (Salvamento de voto)    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Posibilidad de convocar al Congreso a sesiones   extraordinarias en el contexto de proyectos de acto legislativo para considerar   objeciones sugiere dos interpretaciones (Salvamento de voto)    

PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Sanción gubernamental, objeciones presidenciales y   promulgación no exigen agotamiento en períodos ordinarios (Salvamento de voto)    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Limitantes a sesiones extraordinarias (Salvamento de   voto)    

PROCESO DE FORMACION DE PROYECTOS DE LEY ESTATUTARIA-Deben ser tramitados dentro de una sola legislatura   (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE RACIONALIDAD DELIBERATIVA Y DECISORIA-Debe   caracterizar el proceso de formación de cualquier iniciativa legislativa   (Salvamento de voto)    

PROCESO DE FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO-Convocatoria a sesiones extraordinarias (Salvamento de   voto)    

La convocatoria a sesiones extraordinarias que pueda efectuar el Gobierno a fin   de considerar las objeciones por inconstitucionalidad o inconveniencia que haya   propuesto en el proceso de formación de un acto legislativo, no está por fuera   de las condiciones constitucionales ni carece de validez. Todo lo contrario, se   trata de una atribución reglada (art. 138 CP) que no requiere su agotamiento   dentro de los dos períodos ordinarios y consecutivos previstos en el artículo   375 de la Constitución.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA PROYECTO DE ACTO   LEGISLATIVO ARCHIVADO SOBRE REFORMA A LA JUSTICIA-Inhibición (Salvamento de voto)    

PROCESO DE FORMACION DE ACTO LEGISLATIVO SOBRE REFORMA   A LA JUSTICIA-No se puede desconocer   graves irregularidades identificadas (Salvamento de voto)    

La Corte no puede desconocer las graves irregularidades identificadas en el   proceso de formación del acto de reforma a la administración de justicia, en   especial las que se presentaron luego de conformada la comisión accidental de   conciliación durante la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia del   Gobierno, de las plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no sólo   distorsionaron la esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron el   propósito constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la   formación de la voluntad democrática. De ello dan cuenta las actas y gacetas que   reposan en el expediente legislativo, a las cuales la Sala hace remisión   directa. El Presidente de la República reconoció, según sus palabras, que el   proceso de reforma constitucional se vio seriamente afectado en desmedro de la   juridicidad y legitimidad democráticas, sumado a los defectos de articulación de   los textos aprobados y a su negativo impacto para el funcionamiento del Estado,   para la administración de justicia y para la vigencia de los derechos y   garantías de los ciudadanos. Esas razones lo condujeron a formular objeciones de   inconstitucionalidad e inconveniencia a la totalidad del proyecto, devolviéndolo   al Congreso a fin de que adoptara las medidas necesarias para evitar su entrada   en vigor. No corresponde a la Corte Constitucional juzgar la coherencia del   Gobierno durante el trámite legislativo, quien inicialmente avaló e incluso   promovió ante las plenarias la aprobación del texto conciliado en segunda   vuelta, y al poco tiempo optó por censurarlo con vehemencia formulando   objeciones de inconstitucionalidad e inconveniencia. Tampoco es la Corte juez de   los parlamentarios, sino de sus actos normativos. Por ello, al margen de los   cuestionamientos que en uno u otro sentido pudieren hacerse a estas u otras   autoridades, lo cierto es que tanto el Presidente de la República, al formular   las objeciones y convocar a su trámite en sesiones extraordinarias, como el   Congreso de la República, al aceptarlas y disponer el archivo definitivo del   proyecto, ejercieron sus competencias dentro del marco de la Constitución y la   ley, acorde con los principios que rigen los procesos de enmienda   constitucional. Por último la Sala recuerda que, si consideran que subsisten las   causas que en su momento dieron origen al proyecto, estas mismas autoridades o   cualquier otra facultada para hacerlo pueden promover una nueva iniciativa de   reforma, a fin de que se le imprima el trámite constitucional y legal de rigor.    

Ref.: Expedientes D-9200 y D-9208    

Demandas de inconstitucionalidad “contra el Acto   Legislativo ‘Por medio del cual se reforman artículos de la Constitución   Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras   disposiciones’” (exp. D-9200) y “contra el Acto Legislativo 07 de 2012 Proyecto   de Acto Legislativo 143 de 2011 Cámara, 007 de 2011 Senado Acumulado con los   proyectos de Acto Legislativo números 09 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de   2011 Senado por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política   en relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”   (exp. D-9208).    

Con el acostumbrado respeto por la posición de la   mayoría, nos vemos obligados a salvar el voto.    

Según fue explicado en la ponencia que presentó a la   Sala Plena el magistrado sustanciador (Jorge Iván Palacio Palacio), que no fue   acogida por la mayoría, la Corte Constitucional debía definir: (i)   si el Presidente de la República estaba o no facultado para formular objeciones   por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia a un proyecto de acto   legislativo; (ii) si en ese contexto se podía convocar al Congreso a sesiones   extraordinarias; y (iii) si este a su vez era competente para aceptarlas y   disponer el archivo definitivo del proyecto. Solo de esta manera podía la Corte   determinar si el archivo del acto demandado se efectuó o no dentro del marco   constitucional vigente.    

En síntesis, consideramos que (i) el Presidente de la   República sí estaba facultado para formular objeciones al proyecto de acto   legislativo de reforma a la justicia, tanto de inconstitucionalidad como de   inconveniencia, y abstenerse de sancionarlo devolviéndolo al Congreso de la   República para que decidiera sobre ellas. De la misma forma, haciendo uso de las   competencias previstas en el ordenamiento jurídico, (ii) el Presidente sí estaba   autorizado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de   que se pronunciara en relación con las objeciones, (ii) quien a su vez era el   competente para aceptarlas o rechazarlas.    

Antes que acciones de hecho fueron estas actuaciones   válidas que condujeron a que la reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni   tuviese vocación de producirlos, no sólo por la voluntad expresa del Congreso de   archivarla definitivamente, sino porque a consecuencia de ello el acto nunca fue   promulgado.    

En este orden de ideas, teniendo en cuenta que el   archivo del proyecto no ocurrió en contravía de las reglas del procedimiento   legislativo, ni en detrimento de la voluntad del Congreso en su condición de   Constituyente derivado, sino dentro de los cauces constitucionales, en realidad   no existió ningún acto reformatorio de la Carta Política, ni el mismo fue   promulgado, lo que inexorablemente conducía a un fallo inhibitorio.    

Lo anterior, sin desconocer las graves irregularidades   identificadas en el proceso de aprobación del acto de reforma a la   administración de justicia, en especial las que se presentaron luego de   conformada la comisión accidental de conciliación durante la segunda vuelta (a   decir verdad con la aquiescencia del Gobierno, de las plenarias del Congreso y   de otras autoridades), que no sólo distorsionaron la esencia del proyecto   originario sino que desnaturalizaron el propósito constructivo propio de las   deliberaciones parlamentarias en la formación de la voluntad democrática. Asunto   que, sin embargo, no correspondía juzgar a la Corte.    

Para brindar la mayor coherencia argumentativa posible,   a continuación se reseñan los fundamentos de la ponencia que en su momento fue   presentada ante la Sala Plena, pero que no fue acogida por la mayoría[143]:    

“1.- De la competencia de la Corte Constitucional    

Desde el auto admisorio de las demandas dentro de los expedientes D-9200 y   D-9208, se reconoció que existe discusión respecto de la competencia o no de la   Corte para pronunciarse en relación con aquéllas[144].    

El   análisis constitucional en este sentido es verdaderamente complejo por varias   razones: desde la entrada en vigencia de la Carta Política de 1991 esta es la   primera ocasión en la que en el proceso de formación de un acto legislativo,   habiéndose aprobado por el Congreso en ocho (8) debates y conciliado las   diferencias entre lo aprobado por ambas cámaras, cuando el asunto es remitido al   Presidente de la República para su promulgación, este se abstiene de hacerlo y   en su lugar formula objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad.   También es la primera vez en la que, para dar trámite a dichas objeciones, el   Presidente de la República convoca al Congreso a sesiones extraordinarias, las   cuales son aceptadas, se procede al archivo de la reforma y, en consecuencia,   nunca se promulga el acto de enmienda.    

Para dilucidar la controversia lo primero que debe tenerse en cuenta es que en   un Estado Social de Derecho, como el que reconoce la Constitución de 1991, no   puede haber actos ni actuaciones de las autoridades públicas que se sustraigan   del control constitucional. Los pronunciamientos de la jurisprudencia al   respecto son significativos[145]. Por ejemplo, en la Sentencia C-319 de 2007 la Corte   sostuvo:    

“El Estado y el derecho son una misma   cosa.  Se puede afirmar que existe una equivalencia entre Estado y derecho.    El derecho organiza el poder del Estado.  Cuando el orden positivo es   eficaz podemos hablar que el Estado está siendo eficaz a través de un orden   coactivo que se reconoce como derecho.    

De ahí, que las acciones de los hombres pueden ser imputadas al Estado.  Es   decir, la imputación solo puede efectuarse cuando dicha acción está determinada   de manera específica por el orden jurídico.  Esta acción solo tendrá valor   como acto de Estado siempre y cuando sea la ejecución del ordenamiento jurídico.    

Así las cosas, decir órgano del estado es lo mismo que decir órgano   del derecho.[146]     

El Estado de Derecho implica entonces, necesariamente, la limitación del poder   del Estado por el derecho.  Por consiguiente, en un Estado de Derecho los   actos de éste son realizados en su totalidad de conformidad  con el orden   jurídico.  Por ende,  el Estado de Derecho constituye un orden   coactivo de la conducta humana.     

Así entonces, en el Estado de Derecho se parte de la base de que quien gobierna   es la ley y no los hombres; y lógicamente todos los órganos del Estado así   como el gobernante deben estar sometidos al derecho.  La ley del Estado   de Derecho proviene de la manifestación de la voluntad general, por consiguiente   exclusivamente la libertad de los hombres puede verse limitada a través de la   ley.     

En este orden de ideas, el Estado de Derecho apareja consigo el encuadramiento   jurídico del poder que trae como resultado la eliminación de las arbitrariedades    no sólo por parte de los gobernantes sino de los mismos órganos del Estado”.   (Resaltado fuera de texto)    

“De acuerdo con Kelsen, ‘el orden jurídico no es un   sistema de normas de derecho situadas en un mismo plano, ordenadas   equivalentemente, sino una construcción escalonada de diversos estrados de   normas jurídicas’[147]. En esa medida, el reconocimiento de la Constitución   como norma jurídica sólo se garantiza en cuanto existan mecanismos de control   que aseguren su superioridad frente a normas de inferior jerarquía. El   control constitucional se erige así como ‘una garantía básica dentro del Estado   de derecho con el fin de hacer efectivo el principio de integridad y supremacía   de la Constitución’[148]”. (Resaltado fuera de texto)    

Similares consideraciones fueron expuestas en el Auto 288 de 2010, cuando   sostuvo este tribunal[149]:    

“En un Estado de Derecho no puede haber acto normativo que se sustraiga   del control constitucional, pues uno de su axiomas es la sujeción del poder de   las autoridades públicas al imperio de la ley. Además, si la Constitución es ley   de leyes, no puede concebirse un acto jurídico exento de control constitucional.    

Recuérdese que uno de los fundamentos del control judicial a los actos del   poder público fue la idea según la cual las limitaciones emanadas de la   Constitución “sólo pueden mantenerse en la práctica a través de los tribunales   de justicia, cuyo deber ha de ser el declarar nulos todos los actos contrarios   al sentido evidente de la Constitución”[150]. Tales postulados han sido retomados de manera   insistente por la doctrina autorizada, en particular al examinar las   características del constitucionalismo contemporáneo[151]. En este sentido, “no es concebible la   Constitución como norma, y menos la Constitución del Estado social y democrático   de Derecho, si no descansa en la existencia y efectividad de los controles”[152]. También se ha señalado que “para que un Estado   merezca el calificativo de constitucional es preciso que cuente con una   auténtica Constitución normativa”[153], lo cual necesariamente supone la   existencia de control de constitucionalidad.    

(…)    

Así pues, teniendo en cuenta que la Carta Política de 1991 pregona la   existencia de un estado social y democrático de derecho (art.1 CP) y reconoce de   manera expresa el carácter normativo y supremo de la Constitución (art. 4 CP),   no puede aceptarse la coexistencia de normas contrarias a ella. De    presentarse esta eventualidad, el mecanismo del control constitucional se   convierte en el cauce institucional para asegurar su primacía jerárquica y   expulsar del ordenamiento jurídico las normas que la desconozcan. No de otra   forma puede concebirse la fuerza vinculante, normativa y suprema de la   Constitución[154]”. (Resaltado fuera de texto)    

Es   así como la doctrina ha reconocido que “la garantía judicial, es otra de las características que viene a   conformar la práctica social que fundamenta la supremacía”[155], por cuanto “el criterio de la   fiscalización judicial es el único que parece que funciona como indicio seguro   de la existencia de una relación de superioridad jerárquica”[156].    

Con   el norte conceptual brevemente reseñado, el Constituyente de 1991 confió a este   tribunal la guarda de la supremacía e integridad de la Carta Política. Para tal   fin, la primera de las competencias asignadas fue, precisamente, la de velar   porque “los actos reformatorios de la Constitución” se ajustaran a las reglas   procedimentales diseñadas para su aprobación:    

“ARTÍCULO 241.- A la Corte Constitucional se le confía   la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y   precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes   funciones:    

1.- Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad   que promuevan los ciudadanos contra los actos reformatorios de la   Constitución, cualquiera que sea su origen, sólo por vicios de procedimiento   en su formación”. (Resaltado fuera de texto)    

A   su turno, el artículo 379 superior dispuso que las demandas contra dichos actos   solo procederán “dentro del año siguiente a su promulgación”:    

“ARTICULO 379. Los Actos Legislativos, la convocatoria   a referendo, la consulta popular o el acto de convocación de la Asamblea   Constituyente, sólo podrán ser declarados inconstitucionales cuando se violen   los requisitos establecidos en este título. // La acción pública contra estos   actos sólo procederá dentro del año siguiente a su promulgación, con   observancia de lo dispuesto en el artículo 241 numeral 2”. (Resaltado fuera de   texto)    

En   esta oportunidad la discusión gira en torno a si en realidad existe o no un   “acto reformatorio de la Constitución” y si su falta de “promulgación” inhibe la   competencia de la Corte.    

Algunos consideran que el Presidente de la República solo tenía competencia para   ordenar la promulgación del acto, de manera que no podía formular objeciones ni   el Congreso tramitarlas en sesiones extraordinarias. En su concepto, son estos   verdaderos actos de poder contrarios al ordenamiento jurídico, que de no ser   examinados por la Corte frustrarían la voluntad democrática y la transparencia   del proceso mismo de reforma constitucional.    

Otros, por el contrario, aseguran que no existe un acto normativo reformatorio   de la Constitución. Plantean, de un lado, que el Presidente sí podía formular   objeciones y el Congreso tramitarlas disponiendo el archivo definitivo del   proyecto; y de otro, que como en cualquier caso el acto nunca fue promulgado no   puede activarse la competencia de este tribunal.    

A   primera vista podría pensarse   que la Corte carece de competencia en tanto las acciones de inconstitucionalidad   están dirigidas contra un acto que no fue promulgado, conforme lo establece el   artículo 379 Superior. Sin embargo, existen razones para llegar a una conclusión   diferente.    

En efecto, como ya fue explicado, la supremacía y   fuerza normativa de la Constitución sólo se puede garantizar materialmente a   través de alguna forma de justicia constitucional, que comprende dos postulados:   “uno es que el poder debe estar limitado; otro, que esa limitación ha de ser una   tarea judicial”[157]. Por tanto, la premisa de que se debe   partir en un Estado constitucional de Derecho es que “la Constitución sólo cobra   sentido en cuanto norma con pretensión de validez y eficacia: es, como las demás   normas, un mandato a ser cumplido. Por ello (también como ocurre respecto de las   demás normas) exige una garantía, es decir, un mecanismo que asegure una   reacción en caso de incumplimiento, defendiendo la efectividad de los mandatos   contenidos en el texto constitucional (…) mediante los mecanismos de control de   constitucionalidad de la actuación de los poderes públicos”[158].    

De manera que siendo la Corte el juez natural para   revisar los vicios de procedimiento o de competencia de los actos reformatorios   de la Constitución (art. 241-1 y 379 de la CP), ello comprende la facultad de   determinar cuándo se está o no en presencia de un “acto reformatorio”, por   ejemplo en aquellos eventos en los cuales no se hace la promulgación mediante   actuaciones contrarias a la Carta Fundamental.    

En otras palabras, el Tribunal Constitucional está   habilitado para corroborar si la no promulgación de una enmienda constitucional   siguió los cauces institucionales. Piénsese, por ejemplo, en una reforma de   origen popular refrendada siguiendo los cánones constitucionales y estatutarios,   pero que finalmente no es promulgada por el Presidente de la República por   calificarla de “inconveniente” o “inconstitucional”. ¿Puede este ser considerado   como un acto que no es susceptible de control judicial por el solo hecho de no   haber sido promulgado?     

Adicionalmente, la Corte considera que esa discusión no quedó zanjada en la   decisión que resolvió el recurso de súplica contra el auto de rechazo de las   demandas D-9203 y D-9213, interpuestas respecto del mismo texto ahora acusado.   En efecto, en el Auto 074 de 2013 esta corporación no resolvió si la falta de promulgación del acto ocurrió o no dentro de   los parámetros fijados por la Constitución y la ley, decisión que, como se ha   visto, no solo puede sino que debe ser susceptible de análisis constitucional.    

Recuérdese que en   la reciente Sentencia C-400 de 2013 la Corte reiteró que “en el diseño del   sistema jurídico colombiano no tienen cabida normas y actuaciones excluidas del   control constitucional, cualquiera sea su modalidad”[159].    

Así las cosas, siendo la Corte Constitucional el juez   de los actos reformatorios de la Constitución, es necesariamente competente para   pronunciarse en relación con las demandas contra los actos que se reclaman como   tales por haber sido aprobados por el Congreso de la República, cuando se   propone como vicio de procedimiento en su formación la falta de promulgación de   la reforma por haberse formulado y aceptado objeciones gubernamentales respecto   de aquellos (art. 241 y 379 CP).    

Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas corresponde a la Corte resolver   los siguientes problemas jurídicos:    

(i)                Si en el proceso de formación de un   acto legislativo el Gobierno Nacional está facultado para formular objeciones   por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia.    

(ii)              Si en ese contexto el Presidente de   la República puede convocar al Congreso a sesiones extraordinarias para que se   pronuncie sobre las objeciones presentadas; y si este a su vez puede aceptarlas   y disponer el archivo definitivo del acto.    

A   partir de lo anterior podrá evaluarse si hay lugar o no a emitir un   pronunciamiento de fondo cuando en el proceso de formación de un acto   legislativo se han presentado objeciones por el Presidente de la República, las   mismas han sido aceptadas por el Congreso, se ha archivado la reforma y en   consecuencia el acto nunca ha sido promulgado.    

Por   razones metodológicas la Sala considera necesario hacer referencia al trámite   impartido en el Congreso de la República al proyecto de Acto Legislativo 007 de   2011 Senado (acumulado con los proyectos números 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de   2011 y 13 de 2011 Senado) – 143 de 2011 Cámara, desde su presentación hasta la   admisión de la objeción integral de inconveniencia general y el archivo de la   reforma. A continuación abordará el análisis de los problemas jurídicos   planteados y, en el evento en que haya lugar a un pronunciamiento de fondo,   entrará a valorar los cargos de inconstitucionalidad formulados por los   demandantes.    

3.- Del trámite impartido al proyecto de acto legislativo   “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución Política   con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras disposiciones”.    

3.1.- Aspectos relevantes de la exposición de motivos    

El   proyecto de acto legislativo “por medio del cual se reforma la Constitución   Política en asuntos relacionados con la justicia”, fue presentado por el   Ministro del Interior y de Justicia el 4 de agosto de 2011 y publicado en la   Gaceta del Congreso núm. 566 de la misma fecha.    

La   exposición de motivos fue presentada en dos partes. La primera es la   introducción, en la que se indica en líneas generales la importancia de que   exista una pronta y cumplida administración de justicia, teniendo como premisa   la existencia de “cierto e indiscutible consenso en Colombia relacionado con   el hecho de que la justicia no está operando adecuadamente”[160].   Añade que “[l]a ciudadanía reclama procesos ágiles y acceso al servicio   público, mediante un proceso judicial de duración razonable. En todas sus   manifestaciones, hoy la justicia colombiana se caracteriza por su morosidad y   por haberse convertido en un nuevo factor de exclusión social, amén de la   impunidad que se presenta en ciertas causas.”[161]    

El   Gobierno Nacional propuso como ejes temáticos de la reforma los siguientes:    

–       Seguridad jurídica (acciones de tutela e   inconstitucionalidad y control previo de constitucionalidad);    

–       Acceso a la justicia y descongestión (funciones   judiciales, derechos procesales de las víctimas y desmonopolización del   ejercicio de la acción penal);    

–       Aspectos institucionales (elección, requisitos,   inhabilidades y edad de retiro forzoso de magistrados);    

–       Administración de la Rama Judicial (creación del   Consejo Superior Judicial);    

–       Funciones disciplinarias (investigación disciplinaria   para abogados, fiscales, jueces, magistrados, Procurador General de la Nación y   Contralor General de la República, magistrados de Corte Constitucional, Corte   Suprema de Justicia y Consejo de Estado);    

–       Juzgamiento de aforados ante la Corte Suprema de   Justicia (investigación y juzgamiento de congresistas y otros aforados   constitucionales, doble instancia, división de la Sala Penal de la Corte Suprema   de Justicia y sistema acusatorio);    

–       Funciones nominadoras (cooptación para la elección de   magistrados de la Corte Suprema de Justicia, Consejo de Estado, Procurador   General de la Nación y Contralor General de la República).    

Así   las cosas, la reforma constitucional estaba orientada a modificar los artículos   86, 116, 156, 174, 178, 186, 201, 231, 232, 233, 235, 237, 241, 250, 251,   capítulo 7 del título VIII, 254, 255, 256, 257, 267, 272, 276 y 341 de la   Constitución Política. En el ANEXO 1 se reseña el texto del articulado   propuesto por el Gobierno Nacional.    

La   segunda parte de la exposición de motivos explica y sustenta las razones que   justifican la enmienda constitucional, haciendo referencia concreta a cada una   de las citadas disposiciones y a la propuesta de articulado.    

3.2.- Modificaciones introducidas al proyecto y texto   aprobado por las plenarias en la primera vuelta (incluida la comisión de   conciliación)    

El   proyecto de Acto Legislativo fue radicado como 007 de 2011 Senado (acumulado con   los proyectos números 9 de 2011, 11 de 2011, 12 de 2011 y 13 de 2011 Senado) –   143 de 2011 Cámara. En el ANEXO 2 la Sala reseña cuáles fueron las   modificaciones introducidas al proyecto por las plenarias de Senado y Cámara de   Representantes, así como el texto conciliado en primera vuelta[162].    

3.3.- Modificaciones introducidas al proyecto por las   plenarias en la segunda vuelta (incluida la comisión de conciliación)    

Tramitado el proyecto en segunda vuelta, con ocasión de las discrepancias   presentadas entre las células legislativas, las Presidencias del Senado de la   República y de la Cámara de Representantes conformaron una comisión accidental   de conciliación, según lo previsto en los artículos 161 de la Carta Política y   186 de la Ley 5ª de 1992 (reglamento del Congreso). Dicha instancia consideró   que en el análisis y estudio “se identificaron los artículos sobre los cuales   no hay diferencias y aquellos en los cuales no hay mayor controversia y se   decidió preferiblemente analizar artículo por artículo”[163],   de manera que propuso un texto conciliado a la totalidad del proyecto.    

El   20 de junio de 2012 las plenarias del Senado de la República y la Cámara de   Representantes aprobaron el informe de conciliación, de lo cual dan cuenta las   Gacetas del  Congreso núm. 417 y 631 de 2012, respectivamente.    

En   el ANEXO 3 la Corte reseña cuáles fueron las modificaciones introducidas   al proyecto en segunda vuelta por las plenarias de Senado y Cámara de   Representantes, al igual que el texto conciliado.    

3.4.- Objeciones formuladas por el Presidente de la   República    

El   día 20 de junio de 2012 el presidente del Congreso remitió al presidente de la   República “para su promulgación”, el proyecto de Acto Legislativo N°   07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y   13/11 Senado “por medio del cual se reforman artículos de la Constitución   Política con relación a la Administración de Justicia y se dictan otras   disposiciones”.    

Sin   embargo, mediante escrito del 25 de junio de 2012, el Presidente de la República   se abstuvo de tramitar la promulgación y en su lugar formuló objeciones al   proyecto de acto legislativo por razones de inconstitucionalidad e   inconveniencia. Al respecto, anota que “[e]l Gobierno manifiesta que se   abstiene de tramitar dicha promulgación y, en su lugar, devuelve con objeciones   al Congreso el proyecto respectivo, toda vez que en el trámite de sus   disposiciones en el contenido de las mismas se observan serias deficiencias   jurídicas y de conveniencia que atentan gravemente contra el orden   constitucional y la seguridad jurídica de los colombianos”[164].   A continuación la Sala reseña las razones plasmadas por el Gobierno Nacional.    

3.4.1. Procedencia de las objeciones    

Destaca como motivos generales para objetar el proyecto de acto legislativo:    

(i)                Violación del proceso de reforma   constitucional que, en algunos casos, ha implicado “exceso evidente en el   ejercicio de las competencias de la Comisión de Conciliación”[165];   y    

(ii)              Graves defectos de articulación en   el ordenamiento jurídico, “lo que las convierte [se refiere a las   disposiciones de la enmienda constitucional] en piezas altamente   inconvenientes para el funcionamiento del Estado, para la administración   pública, especialmente para la Administración de Justicia, y para la vigencia de   derechos y garantía públicas de los asociados”[166].    

En   cuanto a la posibilidad de acudir a otras alternativas para evitar la entrada en   vigencia del proyecto de acto legislativo demandado, opina que “no existe en   el ordenamiento jurídico nacional un recurso jurídico inmediato que garantice   con reconocida eficiencia la preservación de la integridad de la Constitución   frente a vulneraciones manifiestas o groseras del procedimiento de reforma”[167],   lo que ubica al Gobierno ante una “paradoja colosal: la norma más importante   del ordenamiento, el estatuto primordial de la Nación, se encuentra desprotegido   frente a los abusos que pueden cometerse en el ejercicio de sus propios   mecanismos de reforma. La Constitución es más vulnerable que una ley ordinaria,   incluso, más que un decreto reglamentario. Se encuentra inerme frente a la   violación de su propio régimen de transformación. La norma más poderosa de la   Nación es, a su vez, la más frágil y la más expuesta de ellas.”[168]    

De   esta manera, sostiene, la remisión del proyecto de acto legislativo para que se   lleve a cabo la promulgación en el Diario Oficial, “no es un mero formalismo,   ni (…) un gesto de cortesía institucional”. Sobre el particular, dice:    

“En un escenario desprovisto de la posibilidad de   objetar los proyectos de actos de reforma a la Constitución, el gobierno solo   representa el papel pasivo de convidado de piedra: un simple actor cuya única   línea en el libreto lo obliga a publicar la reforma en el Diario Oficial.   ¿Qué sentido tiene, entonces, que la reforma se envíe al Presidente de la   República? Si este no tiene alternativa alguna a la de promulgarla, ¿por qué la   ley ordena que se remita al Presidente de la República y no le impone esta   obligación al Presidente del Congreso? ¿Qué función relevante, desde el punto de   vista institucional, político, jurídico, etc., cumple el Presidente de la   República en esta remisión sin sentido? Ninguna, evidentemente.    

Por ello, es este escenario, la única conclusión   sensata y verdaderamente afortunada, (…) es que la remisión del proyecto de acto   de reforma al gobierno para efectos de su promulgación busca permitirle   manifestar sus objeciones antes de proceder a la publicación, si fuere el caso,   como aquí lo es. Una conclusión distinta iría en contra del criterio de efecto   útil que inspira la interpretación de las normas constitucionales, criterio   según el cual, las normas de la Carta Fundamental han sido aprobadas con el   propósito de que cumplan una finalidad específica, y no para que no ejerzan   ningún efecto o para que cumplan una función banal.”    

En   definitiva, señala como razones que justifican que la institución de las   objeciones gubernamentales no es incompatible con el proceso de aprobación de   los actos legislativos, las siguientes: (i) no está expresamente prohibida por   la Constitución y es una figura que se articula adecuadamente con el trámite de   aprobación de los actos legislativos, además de que su aplicación puede darse   por expresa remisión del Reglamento del Congreso[169];   (ii) no existe precedente constitucional “concreto, directo, explícito, fruto   de la reflexión profunda y reposada de los Magistrados de la Corte   Constitucional acerca de la posibilidad de que un gobierno presente objeciones   contra actos reformatorios de la Constitución”[170];   (iii) es una manifestación del principio de colaboración armónica, “por lo   que debe entenderse que el Presidente de la República no obstruye la voluntad   legítima del Congreso cuando las formula, sino que colabora con la conservación   del orden constitucional al ponerle de presente irregularidades graves que   pueden presentarse en el trámite de la reforma de la Carta”[171],   ni constituyen un veto; (iv) los mecanismos ordinarios previstos en el   ordenamiento jurídico para controlar la legitimidad del proceso de reforma   constitucional, no brindan una solución inmediata para evitar la entrada en   vigencia de actos legislativos “en los que se hayan verificado graves   afectaciones de orden constitucional que pongan en peligro la estabilidad   institucional y la vigencia de los derechos y garantías públicos”[172];   (v) responde a la necesidad de asegurar la existencia de la Carta Política “y   garantiza la vigencia plena de sus valores y principios, y la de los derechos y   deberes en ella incorporados”[173];   y (vi) buscan la preservación del proceso de reforma constitucional,   “derivado de la jerarquía suprema de las normas de la Carta.”[174]    

3.4.2. Objeciones por inconstitucionalidad que tienen   origen en los vicios provocados por el desbordamiento de la competencia de la   comisión de conciliación “que exponen en forma grave la institucionalidad   judicial”, y por desconocimiento de otros aspectos del trámite legislativo    

Luego de hacer referencia a la jurisprudencia de la Corte Constitucional que ha   encontrado compatible la conformación de comisiones de conciliación con el   proceso legislativo constituyente, siempre y cuando se presenten discrepancias o   diferencias en los textos aprobados por cada una de las plenarias, trámite que   en cualquier caso debe atenerse a los principios de identidad y consecutividad,   “so pena de exceder el límite material de la competencia que se ejerce en dicha   instancia”[175],   presenta las siguientes objeciones:    

(i)   En relación con el numeral 4° del artículo 235 de la Constitución Política, en   lo que se refiere a la función de investigación y acusación de los funcionarios   allí mencionados, “[n]inguna diferencia existió en la voluntad de ambas   Cámaras en cuanto a que ese fuera el diseño institucional para la investigación   y acusación que operaría en los asuntos contra esos altos funcionarios”[176],   en tanto al finalizar el trámite legislativo ambas cámaras fueron coincidentes   en señalar “que la Fiscalía General de la Nación (Fiscal General de la   Nación, del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la Unidad de   Fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia), sería la autoridad responsable de   la investigación y acusación de los funcionarios allí mencionados”[177],   y su juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia.    

No   obstante, agrega, sin competencia alguna la comisión “eliminó la frase   ‘previa acusación del Fiscal General de la Nación, del Vicefiscal General de la   Nación o de sus delegados de la unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de   Justicia’ con lo cual despojó a dicha autoridad de la referida atribución de   investigación y acusación y, adicionalmente, añadió la palabra ‘Investigar’ al   inicio del texto, dejando entonces en cabeza de la Corte Suprema de Justicia la   atribución de investigar y acusar a los funcionarios a los que alude el numeral,   como agregada a la que tenía de sólo juzgar a dichos funcionarios.”[178]    

Añade que “la voluntad coincidente e inequívoca de las plenarias (sic)   Cámaras en cuanto a que la investigación y juzgamiento quedará en cabeza de   autoridades separadas, resultó abiertamente desconocida e instrumentalizada para   adoptar una fórmula normativa que la contradijo en forma evidente, lo cual   resulta suficiente para acreditar el vicio que se genera por esta causa, es   decir, la voluntad de las plenarias no era otra que la de que la Fiscalía   General de la Nación hiciera las veces de ente investigador y acusador y la   Corte Suprema de Justicia, las de juzgador.”[179]    

Concluye que dicha modificación “expone la institucionalidad judicial y, en   particular, a la Fiscalía General de la Nación a paralizar cerca de 1.500   investigaciones a su cargo sobre esos funcionarios, así como a la eventualidad   de que los que estén detenidos queden en libertad.”[180]    

Así   mismo, hace referencia a la modificación del numeral 2° de la misma disposición   (art. 235 CP), que incluye a los secretarios generales de Senado y Cámara como   funcionarios con fuero especial, cuya investigación y juzgamiento le   correspondería a la Corte Suprema de Justicia, lo cual atenta contra el   principio de consecutividad.    

Por   otra parte, asevera que la inclusión de los funcionarios previstos en el numeral   4° del artículo 235 de la Constitución, a fin de que la Sala de Investigación y   Calificación de la Corte Suprema de Justicia adelante la etapa de investigación   penal, “comporta el desconocimiento flagrante del principio de   consecutividad”[181]  y conlleva el otorgamiento de “una prerrogativa para la que nunca se les   consideró como beneficiarios a lo largo de los debates parlamentarios, cual es   la prevista en el parágrafo 2° del mismo artículo que consiste en que solo   pueden ser ‘privados de la libertad con posterioridad al proferimiento de la   resolución de acusación en firm[e] en su contra, salvo que sean   aprehendidos en caso de flagrante delito’.”[182]  Precisa que la adición del mencionado numeral, “comporta además graves   problemas de inconveniencia, dado que un enorme catálogo de funcionarios   públicos gozarían de esta garantía, que está dada y diseñada únicamente para   proteger el ejercicio de ciertos cargos, claramente determinados por el   constituyente derivado.”[183]    

Finalmente, cuestiona el modelo diseñado para la elección de los Magistrados de   la Sala de Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia, porque   si bien hubo diferencias entre lo aprobado en sexto y octavo debate, la   intención de las plenarias siempre fue garantizar el principio de imparcialidad.   En tal virtud anota que “el texto conciliado no es una mera ‘fórmula nueva’   para allanar las diferencias sino que se trata de un artículo nuevo con cuya   creación la Comisión de Conciliación se excede en el ejercicio de sus   competencias por cuanto implica una alteración sustancial del artículo”[184],   a lo que agrega, la inconveniencia de que “sean los miembros de la Sala Plena   de la Corte Suprema de Justicia -quienes, dicho sea de paso, serían los   competentes para decidir la segunda instancia de los procesos penales contra los   aforados según el parágrafo 3° del mismo artículo del texto conciliado- quienes   presenten tres (3) de las ternas para elegir a los Magistrados de la Sala de   Investigación y Calificación, por cuanto no habría una verdadera garantía de   independencia e imparcialidad de los unos frente a los otros, en grave perjuicio   de las garantías procesales de los aforados.”[185]    

(ii) Respecto de los artículos 183 y 184 de la Carta Política, que aluden a la   acción de pérdida de investidura para los congresistas, muestra que en la   plenaria del Senado el régimen acogido fue el de gradualidad, mientras que en el   pleno de la Cámara el mismo se elimina; y en lo concerniente a la violación de   las inhabilidades, se trasladó a la acción de nulidad electoral, “lo cual se   entendió como una depuración de las causales que consultaría la gravedad de las   infracciones.”[186]    

Refiere que en el octavo debate la Cámara de Representantes desconoció el   principio de consecutividad al extender el procedimiento de la acción de pérdida   de investidura a los demás procesos en los que estén involucrados congresistas   que se adelanten ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, “lo   cual rompe la conexidad con los temas antes aprobados”[190].    

(iii) Sostiene que la inclusión del numeral 2° del artículo 135 de la Carta   Política, en el parágrafo 2° del artículo 178 de la Constitución, igualmente   desconoce la consecutividad que debe caracterizar el procedimiento legislativo   constituyente, en tanto “se adicionó una nueva categoría de aforados   [secretarios generales de Senado y Cámara] que no habían sido tenidos en   cuenta durante todo el trámite anterior que surtió el Proyecto de Acto   Legislativo”, hasta el sexto debate cuando no fue un tema debatido y   aprobado en la primera vuelta, por lo que “resulta difícil encontrar un   vínculo de conexidad material, teleológica, causal o sistemática que permita   concluir que la inclusión tardía en el trámite [de dichos funcionarios]   (…), dentro del grupo de aforados especiales, se amparaba en la consideración   según la cual ‘el tema’ venía tratándose en estadios anteriores de dicho   trámite, por lo cual tal adición no resultaba plausible ni jurídicamente   viable.”[191]    

3.4.3.- Objeciones por inconveniencia    

En   sentir del Gobierno Nacional, su procedencia está justificada en la grave   situación que ocasionaría la entrada en vigencia de algunas disposiciones del   proyecto de acto legislativo. Las objeciones presentadas fueron las siguientes:    

3.4.3.1. Inconveniencia de prescindir de una norma   relacionada con el antejuicio político y fuero de algunos funcionarios que   actualmente lo ostentan    

Anota que la iniciativa aprobada en octavo debate en la Cámara de   Representantes, incluía como atribución especial de esa célula legislativa la de   presentar ante el Senado la solicitud de antejuicio político para el Presidente   de la República o a quien haga sus veces y el Vicepresidente de la República,   por conductas que pudieran constituir delitos, causales de indignidad o mala   conducta, o faltas disciplinarias o fiscales, según la Constitución y la ley,   aun cuando hubieren cesado en el ejercicio de sus cargos, supuesto en el cual   sólo tendría aplicación por hechos u omisiones ocurridos en el desempeño de sus   funciones. Empero, recalca que la comisión de conciliación excluyó la última   precisión lo cual implica que “aun cuando se les investigue por acciones   ejecutadas con ocasión de sus funciones, podrían ser objeto de investigación y   juzgamiento, sin considerárseles la posibilidad de antejuicio político ante el   Congreso, ni investigación y juzgamiento ante la Corte Suprema de Justicia.”[192]    

Con   todo, destaca que “el adelantamiento de antejuicios políticos en asuntos   contra el Presidente de la República y Vicepresidente por parte de la Cámara de   Representantes asegura un proceso que corresponde a la jerarquía de dichos   funcionarios, a la importancias de sus respectivas investiduras, así como a las   responsabilidades constitucionales y legales que les ha asignado el marco   constitucional y legal.”[193]    

3.4.3.2. Inconveniencia de la distribución de funciones   entre los tres niveles del Sistema Nacional de Gobierno y Administración[194]    

Sobre este particular, el Presidente de la República presenta un cuadro   comparativo de los textos aprobados por las plenarias de Senado de la República   y Cámara de Representantes en sexto y octavo debate respectivamente, así como el   que fue objeto de conciliación, en el que quedaron precisadas las funciones de   la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, la Junta de Gobierno Judicial   y la Sala Ejecutiva de Administración Judicial, para concluir que la   distribución de atribuciones “resulta altamente inconveniente, por cuanto al   asignársele tantas y tan detalladas competencias a la Sala de Gobierno Judicial   en materia de ejecución, y no solo de dirección y diseño de política, se   desnaturalizaría su carácter de ente rector u órgano superior de decisión y   planeación de grandes políticas, planes y proyectos, al punto de confundirse con   algunas de las funciones de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial la   cual, en ese caso, se tornaría absolutamente redundante.”[195]  Agrega que “[l]o anterior daría lugar, además, a la colusión o confusión de   ciertas competencias y a la necesidad de dotar a la Sala de Gobierno Judicial de   un aparato burocrático de apoyo a la gestión, que en nada se compadece con el   diseño pretendido y que incluso, podría llevar a la destinación de tiempo   completo de los miembros de esta Sala, lo cual, por la naturaleza de sus cargos,   resulta a todas luces de imposible cumplimiento.”[196]    

En   cuanto a las funciones asignadas al Director Ejecutivo de Administración   Judicial, estima que “son demasiado robustas (…), lo cual implica un   desquicio del sistema como fue pensado en tres niveles de dirección, gestión y   ejecución, con graves repercusiones para el manejo de los cuantiosos recursos   que maneja la rama judicial, amén de los recursos adicionales que la misma   reforma establece de manera transitoria.”[197]    

Opina que el modelo adoptado por la Comisión de Conciliación, además de   desnaturalizar el diseño de tres niveles con funciones claramente definidas,   “aumentaría la presión burocrática sobre el primero de tales niveles y   empoderaría excesivamente al Director Ejecutivo de la Rama Judicial, derivando   en un esquema aún menos eficiente que el actualmente vigente, con lo que se   defraudaría toda la finalidad del acto legislativo.”[198]    

3.4.3.3. Inconveniencia de suprimir el régimen de   transición mientras se surte el reemplazo de la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, y ausencia del mismo para adelantar los   procesos que contra aforados constitucionales cursan en la Corte Suprema de   Justicia    

Indica que la plenaria de la Cámara de Representantes en octavo debate, incluyó   la transición para la entrada en funcionamiento de los organismos que asumirían   las funciones de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura,   lo cual no ocurrió en el pleno del Senado de la República en sexto debate. Así   mismo, anota que el texto conciliado no “prevé un régimen de transición para   el remplazo (sic) de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la   Judicatura, tal y como sí lo estipuló el texto definitivo aprobado en Plenaria   de Cámara en segunda vuelta.”[199]  De esta manera, destaca que “la exclusión de la norma que garantizaba un   período de transición para la entrada en funcionamiento del Consejo de Gobierno   Judicial y de la Junta Ejecutiva de Administración Judicial, en reemplazo de la   Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, genera un efecto   claramente inconveniente para la garantía del derecho al acceso a la   Administración de Justicia, pues impide el empalme con la nueva estructura   administrativa de la Rama Judicial. La supresión de esa norma tiene el efecto de   producir un traumatismo severo en la preservación de este derecho, al no   establecer qué órgano asumirá transitoriamente el cumplimiento de las funciones   que se requieren para garantizar la continua operación administrativa de la   justicia, en tanto se cumplen las actividades propias que exigen la puesta en   marcha de las instancias propuestas en el Proyecto de Acto Legislativo.”[200]    

De   otra parte, manifiesta que la ausencia de normas de transición en el informe de   conciliación para los procesos en curso ante la Corte Suprema de Justicia de   aforados constitucionales, conlleva “una situación de limbo jurídico,   altamente inconveniente de cara a los principios constitucionales de celeridad,   eficacia y eficiencia que presiden el recto ejercicio de la función judicial, y   además ponen en entredicho la eficacia del derecho de acceso a la justicia. El   vacío sobre la determinación del régimen legal aplicable para el juzgamiento de   los aforados en el nuevo sistema, así como la ausencia de una norma que fije   plazo para la elección de los nuevos magistrados de las salas de Investigación y   Calificación y de Juzgamiento de la Corte Suprema de Justicia, generarán la   paralización de los procesos en curso. El Gobierno detecta que este vacío   regulatorio favorece a los actuales investigados.”[201]    

3.4.3.4. Inconveniencia del régimen de pérdida de   investidura diseñado en la comisión de conciliación    

Además de reiterar los motivos que llevaron a objetar el mismo tema por razones   de inconstitucionalidad, aduce los motivos de inconveniencia en los siguientes   términos: (i) el régimen de pérdida de investidura no puede ser subjetivo,   proporcional ni gradual en su sanción, en la medida en que no se trata de un   proceso de naturaleza disciplinaria, toda vez que su finalidad “es la   protección del principio de representación política”[202];   (ii) la gradualidad desnaturaliza la acción y la hace nugatoria, teniendo en   cuenta “que en la práctica ninguna de las causales consagradas en la reforma,   tendrían vocación de prosperidad en razón a que sería casi imposible, dada la   obligación de demostrar ‘el dolo’ o la ‘culpa’ en la conducta”[203],   como sería el caso del conflicto de intereses o la gestión de negocios; y (iii)   no es conveniente eliminar el régimen de inhabilidades, en tanto es el que   admite eventualmente un análisis subjetivo, lo cual armoniza con el modelo   incorporado por la comisión de conciliación.    

3.4.3.5. Inconveniencia del fuero especial otorgado a los   secretarios generales del Senado de la República y la Cámara de   Representantes    

Señala el escrito que no existe un principio de razón suficiente, ni está   informado sobre parámetros de proporcionalidad que se extienda la garantía foral   a los secretarios generales de ambas células legislativas, teniendo en cuenta   que sus funciones y responsabilidades “son de estirpe meramente   administrativas, de coordinación, de verificación y de control al interior del   Congreso de la República, las cuales resultan ajenas y distintas a la labor   legislativa propiamente dicha, resultando excesivo y gratuito el fuero que en su   favor prohíja y establece la reforma, y que implica, (…) un antejuicio político   ante el Congreso y un aforamiento ante la Corte Suprema de Justicia.”[204]    

3.4.3.6. Inconveniencia de la totalidad del proyecto de   acto legislativo    

Para terminar, el Presidente de la República pone de presente las dificultades   que acarrearía para la Rama Judicial la entrada en vigencia de la enmienda   constitucional e indica que a pesar de que el articulado no fue objetado en su   totalidad, los reparos sobre la legitimidad y la inconveniencia de algunas de   sus disposiciones son suficientes para desarticular la totalidad de la reforma   constitucional. Así lo indica en su escrito:    

“[D]ada la gravedad de estas irregularidades y las   previsibles consecuencias que su implementación podría generar en la estabilidad   institucional del país, en la efectiva prestación del servicio de Administración   de Justicia y en el desarrollo transparente de la actividad parlamentaria, el   Gobierno Nacional se permite objetar la totalidad del articulado aprobado por el   Congreso.    

En efecto, no obstante que el Gobierno no tiene   objeciones respecto [de] los   artículos que no fueron expresamente enunciados en este escrito, los reparos   sobre la legitimidad de las disposiciones desarticulan inconvenientemente la   reforma, desprestigiando con ello todo el proceso de modificación constitucional   (…). Por ello, el hecho de que algunos artículos de la reforma permanezcan como   fueron aprobados podría generar un daño muy serio a la Constitución Política, en   la medida en que algunas de sus disposiciones podrían no ser consistentes con el   resto de sus normas.”[205]    

En   definitiva, destaca que “las objeciones particulares contra las disposiciones   en las que se detectaron graves deficiencias de procedimiento y contenido tienen   la magnitud de afectar la totalidad del acto en virtud de que han tendido un   manto de ilegitimidad sobre todo el articulado del acto legislativo.”[206]    

3.5.- Consideración y aprobación de las objeciones   presidenciales    

En   la misma fecha en que fueron formuladas las objeciones gubernamentales (25 de   junio de 2012), el Presidente de la República dictó el Decreto 1351 de 2012,   “por medio del cual se convoca al Congreso de la República a sesiones   extraordinarias” (27 y 28 de junio de 2012), con el objeto de que “el   Congreso de la República examine prontamente las objeciones que han sido   publicadas, a fin de que tanto las autoridades públicas como los ciudadanos   conozcan el destino de la reforma constitucional que a todos interesa y   concierne, y tenga certeza jurídica sobre la reforma constitucional.” Dicha   determinación se apoya en las siguientes consideraciones: (i) el artículo 138 de   la Carta Política dispone que el Congreso de la República se reunirá en sesiones   ordinarias y extraordinarias, “pero en modo alguno limita la naturaleza de   las materias o asuntos de que puede ocuparse en una y otra clase de sesiones”;   (ii) el artículo 375 de la Constitución establece que el trámite de los actos   legislativos tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos, lo cual   está cumplido en el proyecto de acto legislativo objetado; y (iii) el trámite de   las objeciones es distinto al de aprobación del acto, no resultando aplicable la   limitación temporal prevista en el citado artículo 375.    

Para tal fin fue designada una comisión accidental conformada por Senadores y   Representantes, quienes en el informe presentado[207],   luego de encontrar razonables las objeciones por inconstitucionalidad e   inconveniencia al proyecto de enmienda constitucional, concluyen “que ante la   contundencia de los argumentos de objeción que han sido expuestos por el   Gobierno Nacional, que encontramos fundados y razonables, específicamente el de   la Objeción integral de inconveniencia general, que afecta la   totalidad del proyecto, haciéndolo insubsanable, nos permitimos proponer a las   honorables Plenarias de Senado de la República y de la Cámara de Representantes:   Admitir la Objeción de inconveniencia general, que presentó el Gobierno   Nacional al Proyecto de Acto Legislativo (…), y en consecuencia votar   afirmativamente la objeción integral y su consecuente archivo definitivo e   inmediato.”[208]    

En   sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias del Senado de la República y la   Cámara de Representantes acogieron la objeción de inconveniencia general del   proyecto de acto legislativo propuesta por la comisión accidental y, en   consecuencia, dispusieron su archivo definitivo, decisión que fue publicada en   las Gacetas del Congreso núm. 576 y 584 de 2012, respectivamente.    

3.6.- Balance general del   trámite de enmienda constitucional    

La   descripción efectuada de los cambios de los contenidos normativos del proyecto   de acto legislativo demandado, a lo largo de los debates en el Congreso de la   República, incluida la comisión de conciliación conformada al finalizar la   segunda vuelta, tiene por objeto presentar algunas conclusiones que aportarán   elementos de juicio en los desarrollos ulteriores de esta providencia.    

En   primer lugar, de la exposición de motivos de la iniciativa legislativa de origen   gubernamental se tiene que su finalidad estaba encaminada a garantizar una   pronta y cumplida administración de justicia, “mediante un proceso de   duración razonable.” Con tal propósito, los aspectos más representativos de   la versión original del proyecto de reforma constitucional fueron los   siguientes: (i) procedencia de la acción de tutela contra providencias   judiciales; (ii) otorgamiento de funciones jurisdiccionales a determinados   funcionarios judiciales, autoridades administrativas, notarios, centros de   arbitramento y/o de conciliación y abogados; (iii) eliminación del Consejo   Superior de la Judicatura y en su lugar creación del Consejo Superior Judicial   (conformado por la Sala de Gobierno y la Gerencia de la Rama Judicial)[209];   (iv) inclusión del Vicepresidente de la República para que, en el marco de la   función judicial atribuida al Congreso, se investigara y juzgara por la Cámara   de Representantes y el Senado de la República, respectivamente; (v)   incorporación del principio de doble instancia en los procesos penales para los   Congresistas ante la Corte Suprema de Justicia y aplicación únicamente para los   delitos cometidos con posterioridad a la entrada en vigencia del acto   legislativo; (vi) elección, requisitos, inhabilidades y edad de retiro forzoso   de magistrados de altas cortes, sin incluir extensión del período individual;   (vii) inclusión del Vicefiscal General de la Nación o de sus delegados de la   unidad de fiscalías ante la Corte Suprema de Justicia para acusar a los   funcionarios señalados en el numeral 4° del artículo 235 de la Constitución,   incluidos los congresistas; (viii) ampliación del control previo o preventivo de   constitucionalidad ante la Corte Constitucional; (ix) derechos de las víctimas   en el curso de la investigación y juzgamiento en el proceso penal y   desmonopolización del ejercicio de la acción penal; y finalmente, (x) inclusión   expresa de la no reelección de Contralor General de la República y postulación   de la terna para Procurador General de la Nación sólo por el Presidente de la   República.    

En   segundo lugar, el proceso deliberativo de formación del proyecto de enmienda   constitucional conllevó discrepancias en los contenidos normativos entre las   Cámaras, de lo cual dan cuenta los cuadros comparativos (ANEXOS) en los que se   muestran los textos aprobados por las plenarias del Senado de la República y la   Cámara de Representantes, que al final de cada período ordinario hicieron   necesaria la conformación de comisiones de conciliación (art. 161 de la CP y 186   de la Ley 5ª de 1992). Empero, fue con ocasión de la segunda comisión   accidental, es decir, al cabo del octavo debate, que se presentaron serias y   profundas desavenencias respecto de la competencia funcional de esa instancia   legislativa, circunstancia que motivó al Gobierno Nacional a formular objeciones   por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, absteniéndose, en   consecuencia, de tramitar la promulgación de la reforma, en la medida en que el   fin de la enmienda constitucional se desdibujó sustancialmente.    

En   tercer término, el Presidente de la República cimenta las objeciones de   inconstitucionalidad en el desbordamiento de la competencia de la comisión de   conciliación, exponiendo gravemente la institucionalidad judicial, y en el   desconocimiento de principio de consecutividad. Sobre ese particular fue   categórico en afirmar que: (i) respecto del numeral 4° del artículo 235 de la   Carta Política no existió ninguna diferencia en cuanto al diseño institucional   para la investigación y juzgamiento de los funcionarios allí indicados,   resultando excesivo suprimir la función de investigación que estaba a cargo de   la Fiscalía General de la Nación y agregarla de un solo plumazo a la Corte   Suprema de Justicia, rompiendo con ello la esencia del sistema acusatorio;   agrega que se extendería el beneficio de no poder ser privados de la libertad   sino con posterioridad a la firmeza de la resolución de acusación, a menos que   fueran aprehendidos en flagrancia, lo cual cobijaría a los secretarios generales   del Senado de la República y la Cámara de Representantes a quienes,   adicionalmente, se les otorgó la categoría de aforados especiales; (ii) es   inconveniente el modelo diseñado para elegir a los magistrados de la Sala de   Investigación y Calificación de la Corte Suprema de Justicia, en tanto la Sala   Plena de dicha corporación, que actuaría como segunda instancia, tendría la   potestad de presentar tres (3) ternas para elegir integrantes de la Sala; y   (iii) la fórmula permisiva acogida para el régimen de pérdida de investidura   (gradualidad y eliminación del régimen de inhabilidad) produjo una combinación   de dos sistemas claramente incompatibles y diferentes.    

Circunscribiéndose igualmente al trámite de la comisión de conciliación, el   Presidente de la República presenta como razones de inconveniencia para la   entrada en vigencia de algunas de las disposiciones del proyecto: (i) la   eliminación del antejuicio político para el Presidente de la República o quien   haga sus veces y el Vicepresidente de la República, por hechos u omisiones   ocurridos en el ejercicio de sus funciones; (ii) la desnaturalización en el   diseño de los tres niveles en los órganos de administración de la Rama Judicial,   al punto que destaca el inconveniente paralelismo en las funciones asignadas a   la Sala de Gobierno Judicial y a la Junta Ejecutiva de Administración Judicial,   a lo que añade el robustecimiento o empoderamiento del Director Ejecutivo de   Administración Judicial desde el punto de vista funcional; (iii) la eliminación   del régimen de transición mientras es reemplazada la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura y para los procesos que cursan ante la Corte   Suprema de Justicia contra aforados constitucionales; (iv) el modelo diseñado   para el régimen de pérdida de investidura de los congresistas; y (v) la   extensión del fuero constitucional a los secretarios de la Cámara de   Representantes y el Senado de la República y, por consecuencia, la posibilidad   de que sean destinatarios del antejuicio político y del juzgamiento ante la   Corte Suprema de Justicia.    

Así   mismo, pone en evidencia que aun cuando no haya sido objetada la totalidad del   articulado, los reparos de legitimidad que recaen sobre algunos de sus   contenidos son suficientes para irradiar la totalidad del proyecto de acto   legislativo, dado que su implementación generaría un impacto negativo en la   institucionalidad del país y en la efectiva prestación del servicio de   administración de justicia. De allí que haya objetado por inconveniente la   totalidad de la enmienda constitucional.    

En   definitiva, esas razones de inconstitucionalidad e inconveniencia en las que se   apoya el escrito de objeciones gubernamentales, y que ciertamente muestran la   grave y profunda mutación que sufrió el proyecto entre lo aprobado en los   debates y la comisión de conciliación, llevaron a que la comisión accidental   designada encontrara motivos suficientes, fundados y razonables, para proponer a   las plenarias de las cámaras la admisión de la objeción de inconveniencia   general, la cual fue acogida y condujo al archivo definitivo e inmediato de la   iniciativa que pretendía reformar la Constitución en temas relativos a la   administración de justicia.    

La   consideración del informe de conciliación se llevó a cabo en el Senado de la   República el 20 de junio de 2012[210].   En la presentación que efectuó el senador Jesús Ignacio García Valencia destacó   los siguientes puntos: (i) descongestión judicial; (ii) reorganización de la   administración judicial; (iii) eliminación del Consejo Superior de la   Judicatura; (iv) antejuicio político para los altos dignatarios del Estado; (v)   pérdida de investidura; y (iv) doble instancia para los aforados.   Posteriormente, el Senador Jorge Enrique Robledo Castillo, en su intervención   señaló:    

“Lo primero es que está claro que ese proyecto no   atiende las necesidades de los colombianos con respecto a la justicia, que   ningún colombiano se haga ilusiones pensando que sus problemas van a ser   debidamente atendidos en cuanto a necesidades de la justicia.    

Por el contrario, se utilizan los problemas para   avanzar en la privatización de la justicia, que es difícil que una cosa más   retardataria que eso, porque privatizar implica negar el derecho y es nada menos   que el derecho a la justicia y se aumenta además el poder del Presidente de la   República y del poder del ejecutivo en relación con la Rama Judicial, o sea que   se vulnera nada menos que la separación de los poderes. Si uno le pide a un   computador bien poderoso que le diseñe una reforma a la justicia bien   reaccionaria, le sale esta, le sale esta, no tengo la menor duda, pero además   lograron una hazaña, la empeoraron en la conciliación, yo no pensé que lo   lograran y sin embargo lo lograron.    

La empeoraron en la conciliación porque le aumentaron   los poderes al Presidente de la República, en relación con lo que tiene que ver   con el juzgamiento de los congresistas y le aumentaron las gabelas a los propios   congresistas, gabelas que se nos están volviendo un descrédito para el Congreso   de Colombia. Yo defiendo la   idea, por supuesto, de la doble instancia y ese tipo de cosas, pero es que   aquí se les fue la mano en canonjías y por supuesto también fue bien   impresentable lo que se le hizo a los Magistrados de las Altas Cortes,   bochornoso realmente el espectáculo, ha quedado muy mal el Congreso de Colombia,   clamo al cielo para que se sepa que el Polo votó negativamente esa reforma.    

Por último, señor Presidente, porque le advertí que iba   a ser supremamente breve, el trámite que se hizo en el día de ayer es   abiertamente ilegal y ya son muchas las organizaciones ciudadanas que han   anunciado que van a demandar por inconstitucional el proceso. Cuáles fueron las   grandes ilegalidades para mencionar solo las del día de ayer, aquí se votó el   anuncio a esta votación, se votó como a eso de las seis y media, siete de la   noche y aquí a las nueve y veinticinco de la noche no había llegado, según me   certificó un documento que me entregó el Secretario que aquí tengo, no había   llegado una conciliación firmada. Aquí había un papelito, pero en ningún momento   se nos mostró una conciliación firmada, o sea, que se llamó a votar una   conciliación que no existía y lo mismo pasó en la Cámara. En la Cámara apenas   votaron la conciliación ayer, como a eso de las diez y media de la noche, en la   Cámara por lo menos respetaron la apariencia y solo se votó el anuncio a la   conciliación, cuando la conciliación estaba debidamente registrada.    

Pero cometieron un crimen, que si se quiere es peor, y   es que cuando el Representante a la Cámara Germán Navas Talero le pidió al   Presidente de la Corporación, de la Cámara Represe ntantes, que se verificara el   quórum para poder votar, es obvio porque votar sin quórum es mucho adefesio y   una reforma a la justicia, el Presidente Gaviria se negó a verificar el quórum y   se votó en montonera a pupitrazo limpio, cuando era evidente que no había quórum   reglamentario.    

A nuestro juicio es notorio que con estas dos   consideraciones, pero podría haber más, está inhabilitada esa Reforma   Constitucional para pasar, esperemos que las influencias del Gobierno Nacional   en las Altas Cortes no sea capaz de instaurar una nueva etapa de tragedias para   este país, que tiene que ver con que las cortes actúen menos con la   independencia que se supone deben actuar. Entonces confirmar, señor   Presidente, en esta constancia que me tendrá que reconocer que es brevísima, que   definitivamente lo que se hizo es una cosa por completo indeseable, aquí   unirme al clamor de la gente de la Rama Judicial que dice reforma sí, porque se   necesita una Reforma a la Justicia pero este proyecto por supuesto es un   proyecto por completo indeseable. Muchas gracias, señor Presidente” (Las   subrayas son agregadas).    

Por   su parte, el Senador Luis Carlos Avellaneda Tarazona al concedérsele el uso de   la palabra, sostuvo:    

“Gracias, Presidente. Yo había sido ponente,   Presidente, en la Comisión Primera y ante la Plenaria de este Proyecto de Acto   Legislativo de Reforma Constitucional que acompañé en la primera vuelta de la   reforma, en la esperanza en que muchos de los esperpentos que se venían   planteando pudieran haber sido corregidos en el camino. Sin embargo, en la   segunda vuelta nos dimos cuenta por la posición obtusa del Gobierno de que no   habría lugar a defender autonomía de la rama jurisdiccional y que ella iba a ser   lesionada seriamente. Por eso, adoptamos una postura de nuestra ponencia a   solicitar el archivo de esta iniciativa. (…)    

En segundo lugar, ya quiero decir, honorables Senadores   y Senadoras, que esta reforma me parece a mí absolutamente inconveniente para   el país. La desjudicialización significa quitarle a la justicia lo que es de   la justicia, y entonces en lugar de haber hecho una reforma projusticia, hemos   hecho una reforma contra la justicia. Esa reforma contra la justicia se   expresa en la medida en que a la Rama Jurisdiccional se le han quitado   competencias que le son propias por la naturaleza de sus funciones   jurisdiccionales para trasladárselas a empleados administrativos, a empleados   jurisdiccionales, a notarios y a abogados particulares. (…)    

Pero además, además, Presidente, me parece que el   tema de los fueros no ha sido bien articulado. El tema de los fueros no ha   sido bien articulado, lo había dicho en la sesión anterior y le llamé mucho la   atención a los ponentes, diciéndoles qué fuero vamos a hablar, de fuero frente a   delitos, fuero frente a faltas disciplinarias, a indignidad, a temas fiscales;   precisemos muy bien, dije yo. Si es aforamiento de delitos, ¿lo hacemos frente a   todos los delitos? Porque a veces se habla de todos los delitos, a veces se   habla de delitos comunes, a veces se habla de delitos relacionados con las   funciones y no se enmarcan las diferencias de procedimientos o de entes   competenciales, ahí hay un gran desastre.    

En el tema, (…) de la pérdida de investidura, me parece   que se ha perdido esa figura que traía la Constitución de 1991, al   introducirse el criterio subjetivo del dolo o la culpa. Antes la pérdida de   investidura se daba frente al principio objetivo, ahora prima el principio,   ahora si no hay dolo o culpa no habrá lugar a suspensión o pérdida de   investidura.    

En segundo lugar, antes era pérdida de investidura,   ahora se habla de suspensión de investidura, sujeta al principio de   proporcionalidad y la suspensión no podrá ser superior a un año. Adendo, están   todos los otros temas de la segunda instancia en la que yo comparto la reforma,   yo la comparto en ese tema. Pero lo que sí no comparto es que esta reforma se   constituya en una reforma temeraria, contra los ciudadanos que quieran denunciar   a los congresistas, y es temeraria porque dice que ciudadano que formule una   denuncia que puede resultar sin objetividad será condenado en costas.    

Ahí se plantea el temor frente al ciudadano para que él   pueda acudir pero además prácticamente se le exige a ese ciudadano que sea   prácticamente un abogado, que haga una relación de hechos, que haga una relación   de pruebas y hasta que haga una relación pormenorizada de la causal, de la   causal jurídica; es decir, casi que un concepto de violación que es casi técnica   de casación y lo digo porque yo soy administrativista. De manera que allí me   parece supremamente grave esta reforma. (…)    

Por eso, Presidente, he dejado mi constancia sobre la   inconstitucionalidad de trámites, de trámite irregular de esta reforma y sobre   todo he tratado de apuntar algunos temas sobre la inconveniencia de este   proyecto de ley. Lamento que la celeridad, la celeridad con que se está   tramitando esta reforma no pudiera dejarme hacer una intervención en extenso   para mostrar además cómo la reforma es incongruente y como tiene muchos vicios,   muchos errores en cuanto a la nominación del nuevo sistema que ha de administrar   la justicia.    

Hay nombres errados, contradictorios, dentro de la   Reforma Constitucional, lo que indica la rapidez, la esquizofrenia legislativa   que yo he denunciado de la que sufre esta reforma. Esta reforma no sale mal   porque sus componentes, porque quienes la han impulsado sean malos congresistas,   sino porque aquí no hay el tiempo suficiente para pensar”.    

Enseguida en un aparte de su intervención el Senador John Sudarsky Rosebaum,   dijo:    

“[E]sta última conciliación que tuvo en el artículo   actual 6º de la conciliación, en el cual se eliminan las inhabilidades para la   pérdida de investidura resulta difícil tragar, porque finalmente lo que   permite es una gran cantidad de impunidad con respecto a actos que se habían   prohibido específicamente y constitucionalmente. Se nos ha dicho que por la vía   de la nulidad este tema, digamos, no permitiría que prosperara nadie que tuviera   una inhabilidad en posesionarse como Senador o Representante, como congresista a   las Cámaras a las cuales pertenecemos. (…)    

En ese sentido, me parece que en aras de la   transparencia y la responsabilidad con los electores, esta reforma a la   justicia le ha dado un golpe adicional a la idea de la rendición de cuentas y en   ese sentido me parece un retroceso democrático en las épocas en las cuales   simplemente era muy fácil tener, que fueron eliminados en la Constitución de   1991, para pertenecer a esta Cámara.    

Así que por ello, como he anunciado, votaré   negativamente a un proyecto que hubiera podido ser excepcional, y que en el   último momento, en el proceso de conciliación, manchó su legitimidad. Muchas   gracias, señor Presidente”.    

A   su turno, el Senador Carlos Alberto Baena López puso de presente el sentido   negativo del voto del Partido MIRA, así:    

“Presidente, el Movimiento Mira va a votar negativo,   como ya lo había venido haciendo, por qué motivo, básicamente porque esta   Reforma a la Justicia, recordaremos todos, cuando fue presentada aquí en el   Senado por parte del Ministro de Justicia, lo que él argumentó como argumento de   oro es que esta reforma, esta sí, ahora sí de verdad, iba a favorecer a la   sociedad colombiana, que era una reforma que le iba a acercar la justicia al   pueblo, que el pueblo iba a poder acceder a la justicia, que iba a haber   todas las condiciones y facilidades para que en el país se superara la   impunidad, que se iba a dotar a la justicia de todas las herramientas, los   componentes indispensables para que el pueblo confiara en la justicia y el país   pudiera superar todo lo relacionado con la justicia por mano propia, que hubiera   una legitimidad en la justicia, una confianza en la justicia. Resultó ser una   reforma muy diferente, una reforma que se ocupó de los fueros, de quién   juzga los altos funcionarios del Estado, de cómo se nominan los cargos, una   reforma muy distante del pueblo y muy distante de lo que inicialmente se había   dicho, y para completar el acceso a la justicia va a tener dificultades porque   ese principio de universalidad, de gratuidad que los ciudadanos puedan acudir de   manera expedita a la justicia, ahora van a encontrar una barrera de entrada muy   grande en tanto se delegan funciones en notarios, en abogados, que no van a   permitir una fácil accesibilidad a la misma. Argumentos de orden social y   argumentos de orden ético como se han venido expresando en el debate, nos llevan   a anunciar nuestro voto negativo por este proyecto. Presidente, muchas gracias”.    

La   sesión Plenaria de la Cámara de Representantes en la que fue considerado y   aprobado el informe de la Comisión de Conciliación, se realizó el 20 de junio de   2012[211].   Para el momento de la presentación del informe por parte del Secretario General   de esa célula legislativa, precisó que “[s]e identificaron los   artículos sobre los cuales no hay diferencias y aquellos en los cuales no hay   mayor controversia y se decidió preferiblemente analizar artículo por   artículo y la numeración a continuación corresponde al texto aprobado.” A   continuación, intervino la Representante Alba Luz Pinilla Pedraza, quien afirmó:    

(…) Los abajo firmantes componentes de la bancada del   Polo Democrático Alternativo Germán Navas Talero, Iván Cepeda, Wilson Arias,   Hernando Hernández y Alba Luz Pinilla nos permitimos dejar constancia de nuestra   oposición a la aprobación del acta de conciliación del Proyecto de Acto   Legislativo denominado Reforma a la Justicia. No hemos encontrado en   todo el curso de los debates una sola norma que efectivamente agilice la   justicia en beneficio del ciudadano o de los ciudadanos, aquí se trata de   conseguir prebendas para el Congreso a cambio de otorgar prebendas para la Corte.    

Para el ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y   efectiva sanción para aquellos Parlamentarios que violen prohibiciones de   carácter legal y constitucional por asuntos que deslinden de la dignidad del   mismo. Es triste que todo un Congreso busque congraciarse con sus jueces   alargándoles el periodo y así demorar los procedimientos que permitían una   pronta sanción.    

(…)    

Para el ciudadano se hizo imposible buscar una pronta y   efectiva sanción para aquellos Parlamentarios que violen prohibiciones de   carácter legal y constitucional por asuntos que deslinden de la dignidad del   mismo. Es triste que todo un Congreso busque congraciarse con sus jueces   alargándoles el periodo y así demorar los procedimientos que permitían una   pronta sanción.”    

El   Representante Miguel Gómez Martínez, manifestó:    

“Gracias, Presidente. Muy brevemente, desde el primer   debate en Comisión manifesté mi frustración por el hecho de que este proyecto de   ley no atacaba los problemas de fondo del Sistema Judicial en Colombia. Esperé a   que cambiara de rumbo y en varias ocasiones hice propuestas, con el fin de   llamar la atención del Gobierno y de los ponentes sobre los vacíos que este   proyecto tiene; obviamente tiene cosas positivas. Me parece que en líneas   generales entregar la Dirección Ejecutiva de la Rama a Especialistas en   Administración Pública sin duda va a generar una mejor utilización de los   recursos.    

Pero este proyecto es enredado, complejo y no   satisface las expectativas de los colombianos en materia de lucha contra la   impunidad. Se perdió, señor Presidente, una ocasión histórica de abordar los   cuellos de botella del Sistema Judicial, el tema de la tutela, de la carrera   judicial, los problemas serísimos de politización de la justicia y de   corrupción. Ni uno de esos temas está siendo abordado por la Reforma y   mantendremos, luego de aprobar este proyecto, un Sistema Judicial débil e   incoherente. Haber perdido esa ocasión histórica es responsabilidad del   Gobierno y del Congreso y, como yo no puedo participar en ese desperdicio de   voluntad política, he venido votando en contra de este proyecto que considero   que no solo no va a resolver los problemas de la Justicia, sino que en muchos   casos los va a agravar.    

Por eso, anunció que no acompañaré con mi voto la   aprobación del Proyecto de Reforma a la Justicia. Gracias, señor Presidente.”    

Finalmente, la Representante Gloria Stella Díaz Ortíz dijo:    

“Gracias, señor Presidente. El Movimiento Político MIRA   nuevamente anuncia su voto negativo a este proyecto de acto legislativo y las   razones son muy concretas.    

La primera de ellas, porque como bien lo expresáramos   esta Reforma a la Justicia no cumple con las expectativas con las cuales se les   vendió a los colombianos y colombianas. Quiere decir esto que lo que se   pretendía cuando el Gobierno Nacional presentó la Reforma era acercar al   ciudadano a la justicia y esto no se cumplió.    

Quiero también decir que esta Reforma a la Justicia   no garantiza que en Colombia no haya impunidad. También esta Reforma a la   Justicia no va a permitir el descongestionamiento de toda de la Rama Judicial   y algo muy delicado que tiene esta Reforma a la Justicia y que nos obliga a   votar negativo es que si bien es cierto, señor Presidente, señor Ministro de   Justicia, esta Reforma tiene cosas buenas como lo es la doble instancia para los   Congresistas porque nadie podía quitar ese derecho que cualquier ciudadano lo   tiene.    

También es que aquí hay cosas de fondo que éticamente   no podría haberse presentando y no voy a entrar a particularizar, pero será que   los colombianos y colombianas que están leyendo en minucia esta Reforma van a   evidenciar que aquí hay cosas que no se debieron hacer. Esto también lo digo,   señor Presidente, porque no estamos de acuerdo con que en la Reforma a la   Justicia se haya extendido el plazo a los Magistrados de las altas cortes.   Esto no es bien visto, esto no tiene presentación, y quiero decirle al señor   Ministro de Justicia que el Movimiento Político MIRA, desde el primer debate de   este acto legislativo, presentó proposiciones encaminadas a que esto tuviera   otro norte y no fueron aceptadas. Las cosas que quisimos hacer a favor de los   colombianos y colombianas en esta Reforma a la Justicia no fueron tenidas en   cuenta y por eso nuestro voto negativo y que así quede constancia en esta   plenaria. Muchas gracias, señor Presidente.”    

4.- La sanción y las objeciones   presidenciales en el proceso de formación de los actos legislativos. Correlación   entre ellas como expresión del sistema de frenos y contrapesos    

Antes de efectuar cualquier consideración sobre el   particular, la Corte considera necesario determinar si existe algún precedente   jurisprudencial en cuanto a la facultad del Presidente de la República de   sancionar los actos legislativos y la correlativa posibilidad de que respecto de   ellos formule objeciones por inconveniencia o inconstitucionalidad. Para tal fin   se apoyará en los criterios y metodología decantada en la jurisprudencia   constitucional[212].    

4.1.- Fuerza vinculante de las sentencias   de constitucionalidad    

La circunstancia de que el sistema jurídico colombiano   se inscriba en la tradición romano-germánica ha significado que la ley haya sido   considerada generalmente como la principal fuente de Derecho. Sin embargo, con   la Carta Política de 1991 y la evolución y consolidación de la jurisprudencia de   este Tribunal se ha consolidado la idea de que la Constitución debe ser   entendida como una verdadera norma jurídica, en tanto goza de eficacia directa y   existen mecanismos de control diseñados para asegurar su supremacía. Ello ha   permitido precisar un entendimiento más comprehensivo del artículo 230 Superior,   en virtud del cual los jueces en sus providencias sólo están sometidos al   imperio de la ley, adquiriendo para el efecto un papel protagónico las   decisiones judiciales de manera general, y de manera específica las de la Corte   Constitucional como órgano al que se le ha confiado la guarda de la integridad y   supremacía de la Carta[213].    

Justamente por la necesidad de que los sistemas   jurídicos gocen de unidad y plenitud[214],   es que cada vez cobra mayor importancia la idea de que las decisiones judiciales   deben ser tenidas en consideración en la solución de casos posteriores. Para el   caso del control de constitucionalidad en el modelo colombiano, el artículo 243   de la Constitución dispone que “[l]os fallos que la Corte dicte en ejercicio   del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”,   disposición que pone en evidencia la obligatoriedad de las sentencias dictadas   en el marco de las atribuciones que le han sido conferidas (control abstracto y   concreto de constitucionalidad).    

Sin embargo, la aplicación de un precedente no implica   que la mención tangencial o marginal sobre un tema específico sea suficiente   para concluir que es vinculante en un caso posterior sobre el que haya similitud   y, en consecuencia, que existe cosa juzgada constitucional. Lo que resulta   relevante es entonces la ratio decidendi, que se diferencia claramente de   los obiter dictum y del decisum. Este último se refiere a la   resolución concreta (sea la declaratoria de exequibilidad, inexequibilidad o la   protección de un derecho), pero no resulta suficiente para el cabal   entendimiento de la sentencia. Por ello es necesario acudir a algunos argumentos   que encontrándose en la parte considerativa tienen una relación inescindible con   la decisión, en tanto son en últimas los que permiten determinar el verdadero   alcance del fallo, a diferencia de los obiter dictum, que son dichos de   paso o argumentos con fuerza persuasiva pero que no vinculan en estricto   sentido. Concretamente, en el ámbito de las sentencias de constitucionalidad la   Corte ha explicado lo siguiente:    

“El decisum o parte resolutiva, debe   ser entendido entonces como la solución concreta a un caso de estudio, es decir,   la determinación de su la norma es o no compatible con la Constitución (…)    

La ratio decidendi, por el contrario,   corresponde a aquellas razones de la parte motiva de la sentencia que   constituyen la regla determinante del sentido de la decisión y de su contenido   específico. Es decir, es la ‘formulación del principio, regla o razón general   [de la sentencia] que constituye la base de la decisión judicial’ (…).    

Finalmente, el tercer aspecto importante de   la parte motiva de un fallo es el obiter dicta, ‘o lo que se dice de paso’ en la   providencia; esto es, aquello que no está inescindiblemente ligado con la   decisión, como las ‘consideraciones generales’, las descripciones del contenido   jurídico dentro del cual se inscribe el problema jurídico o los resúmenes de la   jurisprudencia sobre la materia general que es relevante para ubicar la cuestión   precisa a resolver. El obiter dicta, no tiene fuerza vinculante”[215].    

La jurisprudencia ha señalado que para identificar la   ratio  en el mismo ámbito es necesario tener en consideración los siguientes elementos:   (i) la norma objeto de decisión de la Corte; (ii) el referente constitucional   que sirvió de base a la decisión; y (iii) el criterio determinante de la   decisión[216].   De allí, que “[b]ajo estos   supuestos, puede considerarse que se ha identificado adecuadamente  la   ratio de una sentencia de constitucionalidad, cuando: i) La sola ratio   constituye en sí misma una regla con un grado de especificidad suficientemente   claro, que permite resolver efectivamente  si la norma juzgada se ajusta o   no a la Constitución. Lo que resulte ajeno a esa identificación inmediata, no   debe ser considerado como ratio del fallo;  ii) la ratio es asimilable al   contenido de regla que implica, en sí misma, una autorización, una prohibición o   una orden derivada de la Constitución; y iii) la ratio generalmente responde al   problema jurídico que se plantea en el caso, y se enuncia como una regla   jurisprudencial que fija el sentido de la norma constitucional, en la cual se   basó la Corte para abordar dicho problema jurídico. Tomando estos elementos en   conjunto, se podrá responder, por ejemplo, preguntas como las siguientes: 1)   ¿por qué la Corte declaró inexequible una norma de determinado contenido?, 2)   ¿por qué concluyó que dicha norma violaba cierto precepto constitucional?; 3)   ¿por qué  fue necesario condicionar la exequibilidad de una norma, en el   evento de que la sentencia haya sido un fallo condicionado?”[217].    

Ahora bien para determinar cuándo existe un precedente jurisprudencial   vinculante debe, en primer término, identificarse la decisión o el grupo de   sentencias que  prima facie se hayan referido al asunto objeto de estudio. Luego ha de   precisarse la disposición examinada, el cargo de inconstitucionalidad planteado,   el problema jurídico sobre el que gravitó la discusión y las disposiciones   constitucionales que sirvieron de fundamento; por último, debe identificarse la   regla de derecho en la que se apoya el fallo. Con estos elementos es posible   evaluar si una decisión previa es vinculante para la resolución de un nuevo   caso, o si las circunstancias son diferentes y, por tanto, no es un precedente   jurisprudencial aplicable.    

4.2.- No existe precedente vinculante respecto de la sanción u objeción presidencial en el proceso de formación de actos   legislativos    

4.2.1.- En la Sentencia C-222 de 1997 esta corporación estudió la demanda   de inconstitucionalidad interpuesta contra el acto legislativo 1 de 1996,   “Por medio del cual se modifican los artículos 299 y 300 de la Constitución   Política”. En esa oportunidad el cargo planteado por los demandantes estaba   referido a que “una parte de la norma reformada, consagrada en el texto   original de la Constitución, había sido reproducida por los autores del proyecto   y fue suprimida en el texto definitivo”. Sobre este aspecto recayó el   problema jurídico, de manera que no versó en cuanto a la procedencia o no de la   sanción y la objeción para los proyectos de acto legislativo.    

Sin   embargo, en los fundamentos jurídicos de la decisión, al referirse a “las   exigencias constitucionales de las reformas a la Carta por la vía del Acto   Legislativo”, la Corte hizo la siguiente referencia contextual:    

“El artículo 157, numeral 4, de la Constitución exige,   ‘para que un proyecto sea ley’, el requisito de ‘haber obtenido la sanción del   Gobierno’.    

Al tenor del artículo 165 Ibídem, ‘aprobado un proyecto   de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción’. Agrega la norma   que, si el Ejecutivo no lo objetare, dispondrá que se promulgue ‘como ley’; y   que, si lo objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen.    

Posteriormente, tiene lugar la aceptación por las   cámaras de lo observado por el Gobierno, la insistencia en el proyecto por la   mitad más uno de sus miembros, en el caso de objeciones por inconveniencia, o la   decisión de esta Corte, si las cámaras han insistido en el proyecto objetado por   el Presidente con base en razones de inconstitucionalidad.    

Ninguna de estas posibilidades se da en el caso de los   proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa referencia de las   indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375, específico de las   reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia a la sanción del   Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas”.  (Resaltado fuera de texto)    

Es   importante aclarar que esa sola mención no resulta definitiva para concluir que   se está en presencia de un precedente vinculante, toda vez que no responde al   problema jurídico formulado. Por el contrario, obedece a argumentos marginales   que no pueden ser entendidos como la ratio decidendi de la sentencia y   que, por lo tanto, no vinculan como precedente en el actual debate   constitucional.    

4.2.2.- La Sentencia C-543 de 1998 decidió sobre la constitucionalidad   del Acto Legislativo 1 de 1997 “Por el cual se modifica el artículo 35 de la   Constitución Política”. En la acción pública se planteó como cargo de   inconstitucionalidad la falta de sanción del acto legislativo impugnado[218].    

En   esa ocasión la Corte, antes de analizar cada uno de los cargos propuestos,   incluido el relativo a la procedencia de la sanción presidencial, hizo   referencia a la “reforma de la Constitución por el Congreso de la República   –Actos Legislativos, requisitos constitucionales y legales”, en el que   indicó lo siguiente:    

“En contra de lo que afirma el demandante, la   sanción es un requisito de validez establecido por la Constitución única y   exclusivamente para las leyes. Por tanto, esa exigencia no es aplicable a los   actos legislativos, como expresamente lo señaló la Corte en la sentencia   C-222/97, tantas veces citada, al expresar:    

‘Ninguna de estas posibilidades (sanción y objeciones)   se da en el caso de los proyectos de Acto Legislativo, pues además de la expresa   referencia de las indicadas normas a los proyectos de ley, el artículo 375,   específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia   a la sanción del Ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.’ (subrayas   fuera de texto)    

Además, debe agregarse que los Actos Legislativos   mediante los cuales el Congreso reforma la Constitución no requieren de sanción   presidencial, porque las decisiones de la voluntad constituyente no pueden,   por su misma naturaleza, quedar subordinadas a la aquiescencia de ningún poder   constituido, salvo la competencia estricta y precisa atribuida a la Corte para   efectos del control formal.” (Resaltado fuera de texto)    

Lo   sostenido por la Corte daría lugar, en principio, a concluir que la discusión   acerca de la sanción presidencial en el marco de los actos reformatorios de la   Constitución se encuentra zanjada. Sin embargo, existen varias razones para   concluir lo contrario.    

En   efecto, en aquella oportunidad la Corte tomó como base algunas reflexiones de la   Sentencia C-222 de 1997, las cuales no hacían parte de la ratio decidendi  sino que eran un obiter dictum, por lo que en estricto sentido no   eran precedente vinculante y no podían servir de fundamento central de la   decisión. De hecho, en aquella oportunidad la propia Corte consideró que la   referencia de esa sentencia “no es taxativa sino meramente enunciativa”, de modo   que “no es posible afirmar que esos son los únicos preceptos que rigen el   procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto el   Congreso”. Más aún, el fallo dejó en claro que “corresponde entonces a esta   Corporación al ejercer el control constitucional, analizar en cada caso   particular y concreto las normas del Reglamento que rigen el trámite de los   Actos Legislativos y determinar aquellas relativas a los proyectos de ley que   también serían aplicables, por expresa remisión del artículo 227 de la ley   orgánica”[219].    

Concordante con lo anterior, es preciso tener en cuenta que en aquél entonces la   controversia constitucional no versó sobre la relación entre sanción y   objeciones presidenciales, lo cual es perfectamente explicable en la medida en   que el Gobierno no se había negado a sancionar y promulgar el acto legislativo,   ni tampoco formuló objeciones por inconveniencia e inconstitucionalidad, como sí   ocurrió en esta oportunidad.    

En   esa medida, la Sala estima que el problema jurídico que fue resuelto en ese   momento es diferente y no equiparable al que ahora debe resolver, ya que el   debate en torno al binomio sanciones – objeciones presidenciales nunca fue   abordado por el Tribunal Constitucional, de manera que no existe precedente   vinculante sobre el particular.    

4.2.3.- En la sentencia C-208 de 2005 la Corte examinó los incisos 3° y   4° del artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2003, “Por el cual se adopta una   reforma política y se dictan otras disposiciones”, en el que los cargos   formulados descansaron sobre la supuesta vulneración del principio de   consecutividad, exceso de la competencia de la comisión accidental de   conciliación conformada al finalizar la primera vuelta y falta de aprobación de   una proposición sustitutiva.    

Como puede verse, el debate constitucional no discurrió sobre la facultad del   Presidente de la República para formular objeciones por razones de   inconstitucionalidad e inconveniencia a los proyectos de acto legislativo; es   decir, ninguno de los problemas jurídicos propuestos por la Corte hizo   referencia a esa cuestión. Sin embargo, dentro de las consideraciones jurídicas   de la decisión se refirió en un apartado a los “requisitos constitucionales y   reglamentarios que deben tenerse en cuenta en el trámite de las reformas   constitucionales por la vía del acto legislativo”. Allí se indicó lo   siguiente:    

“El artículo 157-4 de la Constitución, exige que para   que un proyecto sea ley debe haber obtenido la sanción del Gobierno. Esta   posibilidad no se da en el caso de los actos legislativos pues el artículo 375,   específico de las reformas constitucionales, no supedita su entrada en vigencia   a la sanción del ejecutivo, ni autoriza a éste para objetarlas.”   (Resaltado fuera de texto)    

Esa   afirmación realizada por la Corte no constituye la razón central de la decisión,   teniendo en cuenta que no fue la respuesta al problema jurídico formulado sino   que tan solo se enunció como un obiter dictum (dicho al pasar), pero sin   análisis detallado de este punto dentro de los requisitos que debe agotar el   Congreso de la República en el proceso legislativo constituyente. Así las cosas,   no puede ser considerado como un precedente jurisprudencial que sea vinculante   en la discusión que ahora se desvela.    

4.2.4.- A su turno, en la sentencia C-1053 de 2005 esta corporación   efectuó el juicio de constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2004, “por   el cual se reforman algunos artículos de la Constitución Política de Colombia y   se dictan otras disposiciones”. En sentir del demandante, en el trámite de   aprobación del acto se desconocieron diversas reglas del procedimiento   legislativo. Sin embargo, no se planteó cargo alguno relacionado con la sanción   y las objeciones gubernamentales en el contexto de las enmiendas   constitucionales aprobadas por el Congreso.    

En   esa oportunidad la Corte, luego de plantear los problemas jurídicos por   resolver, entre los cuales –insiste- no se propone cuestión alguna relativa a la   discusión que ahora ocupa la atención de este tribunal, incluye como   consideración preliminar antes de efectuar el estudio de los cargos, un título   que se refiere a “las características del control de constitucionalidad de   los actos legislativos”, en el que expresa:    

“Ahora bien, cabe recordar que esta Corporación señaló   en las Sentencias C-222/97 y C-387/97, atendiendo las características de la   función Constituyente atribuida al Congreso para la expedición de actos   legislativos, que no resultan aplicables  las disposiciones relativas a    (i) mensaje de urgencia (art. 163 C.P.) (ii) sesiones conjuntas de las   Comisiones constitucionales (art.163, 341 y 346 C.P.) (iii) sanción y   objeción gubernamental (Art. 157-4  y 165 C.P.).”   (Resaltado fuera de texto)    

Lo   que puede advertirse de la anotada mención es que no pasa de ser una referencia   marginal o contextual, en tanto no guarda correspondencia directa con la   solución de los problemas jurídicos planteados, razón suficiente para   considerarlo como un obiter dictum y, en consecuencia, no es un   precedente aplicable en el asunto objeto de estudio.    

4.2.5.- Finalmente, en la sentencia C-178 de 2007 la Corte efectuó el   estudio de constitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Acto Legislativo 1 de   2005, “por el cual se adiciona el artículo 48 de la Constitución Política”.   La demanda se apoyó en supuestos vicios de competencia y del procedimiento de   formación de la enmienda constitucional, siendo planteado como cargo de   inconstitucionalidad la circunstancia de que el Presidente de la República   hubiera dictado un decreto para corregir un yerro mecanográfico, lo cual era del   resorte del Congreso directamente. En esa ocasión el demandante sostuvo que   dentro de las disposiciones en las que se apoyó el mencionado decreto se citó el   artículo 189 numeral 10 (facultad del Presidente de promulgar las leyes), pero   “no los actos legislativos porque en la sanción y promulgación de los actos   legislativos no interviene el Presidente de la República, como lo ha sostenido   la Corte Constitucional”, lo cual consideró contrario a los artículos 374 y   375 de la Carta Política[220].    

Aun   cuando se hizo mención a la improcedencia de la sanción y la objeción de los   actos legislativos apoyándose en una decisión anterior (sentencia C-208 de   2005), las circunstancias de que no se hubiera planteado cargo de   inconstitucionalidad sobre ese particular y de que el problema jurídico no   hubiera gravitado alrededor de ese asunto, son razones suficientes para   considerar que se trata de dichos de paso que no constituyen la razón de   la decisión. Así las cosas, la sentencia C-178 de 2007 no es un precedente   aplicable en esta ocasión.    

4.3.- Conclusión    

El   relato de las sentencias que han hecho referencia alguna a la improcedencia de   la sanción y de las objeciones en el marco de los proyectos de acto legislativo   demuestra que no existe precedente vinculante en el asunto objeto de estudio. A   esa conclusión se arriba teniendo en cuenta que los problemas jurídicos   resueltos en cada una de ellas distan en mucho del que ahora debe resolver la   Corte, lo cual se explica porque en esos eventos nunca se estuvo en presencia de   objeciones gubernamentales en el proceso de formación de un acto legislativo.    

En   otras palabras, las circunstancias fácticas, los cargos planteados y los   problemas jurídicos analizados en los fallos reseñados son sustancialmente   distintos, por lo que no existe precedente aplicable. Al respecto, en la   sentencia T-308 de 2011 la Corte explicó que no hay precedente vinculante cuando   se está en presencia de casos sustancialmente distintos (distinguish),   situación que no es comparable con el cambio de precedente (overruling).   Dijo entonces:    

 “[S]i la regla constitutiva del precedente no es   ajustable al caso actual, hay dos alternativas restrictivas de su fuerza   vinculante de las que el operador judicial puede hacer uso: el [distinguish] y el overruling. La primera técnica   permite interpretar de forma más rigurosa la norma que se valora. Efectuar una   distinción [distinguish] en este sentido implica que ‘un determinado   precedente no result[e] aplicable a un caso concreto debido a que se considera   que el mismo presenta peculiaridades que lo distinguen del caso que constituye   el precedente, y por ello que no debe aplicarse la misma solución prevista   anteriormente.’[221]  El overruling, por el contrario, entraña el simple desconocimiento de ese   precedente dado por su reemplazo o anulación. Ambas posturas suponen apartarse   de un precedente, lo que exige una debida fundamentación.” (Las subrayas son   agregadas).    

Así   las cosas, los pronunciamientos previos emanados de este tribunal no constituyen   precedente vinculante respecto de la facultad que tiene o no el Presidente de la   República, en el trámite de aprobación de un acto legislativo, de sancionar   dichos actos o en su lugar abstenerse de hacerlo y formular objeciones por   inconveniencia o inconstitucionalidad.    

5.- Los actos legislativos sí pueden ser objetados por el   Presidente de la República antes de su sanción y promulgación    

La   Corte considera que el Presidente de la   República, en el contexto del proceso de formación de un acto legislativo, está   facultado para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e   inconveniencia y, en consecuencia, abstenerse de sancionarlo para en su lugar   devolverlo al Congreso de la República a fin de que decida si acepta o no las   objeciones.    

5.1.- Del proceso de formación de los actos legislativos    

El   proceso de formación de los actos legislativos está regido por varias   disposiciones: (i) las normas constitucionales del Título XIII, relativo a la   reforma de la Constitución; (ii) otras normas constitucionales que versan sobre   la formación de la voluntad democrática; y (iii) la Ley Orgánica o Reglamento   del Congreso (ley 5ª de 1992), que regula el ejercicio de la actividad   legislativa en sus diferentes niveles[222],   incluida la función constituyente[223].    

El   primer referente directo son las disposiciones del título XIII de la Carta   Política (arts. 374 a 380), sobre mecanismos de enmienda constitucional. Es así   como el artículo 375 fija los siguientes requisitos esenciales para la   aprobación de los actos legislativos[224]:   (i) pueden ser presentados por el Gobierno, diez miembros del Congreso, el   veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un   número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente;   (ii) deben tramitarse en dos periodos ordinarios y consecutivos, requiriéndose   en el primero mayoría simple y en el segundo mayoría absoluta; (iii) el Gobierno   debe publicar el texto aprobado en primera vuelta; y (iv) en la segunda vuelta   solo pueden debatirse iniciativas presentadas en la primera. Estas son las   “reglas mínimas”[225]  aplicables a la formación de los actos legislativos; pero no son las únicas.    

De   un lado, existen otras disposiciones constitucionales relevantes, bien porque   hacen mención expresa al trámite de los actos de enmienda[226],   o bien porque tienen incidencia directa en el proceso de formación de la   voluntad democrática de las Cámaras[227].    

De   otro, en la medida en que el Reglamento del Congreso regula el ejercicio de la   actividad legislativa, las reglas allí fijadas también son un referente   ineludible. En efecto, el artículo 227 de la ley 5ª de 1992, en lo concerniente   al proceso constituyente mediante reformas aprobadas por el Congreso, remite a   las normas del proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las   regulaciones constitucionales. Dice al respecto:    

“Artículo 227.- Reglas de procedimiento   aplicables. Las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores   referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las   regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente   plena aplicación y vigencia”.   (Resaltado fuera de texto)    

Ahora bien, la jurisprudencia de esta corporación ha sido uniforme en advertir   que tanto la Constitución -no sólo el título XIII-, como la ley 5ª de 1992,   regulan el proceso de formación de los actos legislativos y por lo tanto se   erigen en parámetro de control de constitucionalidad. Sobre el particular, en la   Sentencia C-816 de 2004 sostuvo lo siguiente[228]:    

“13- Decisiones anteriores de esta Corporación   conforman un precedente consolidado y unánime, según el cual el parámetro   normativo propio del control de los actos reformatorios de la Constitución no   puede limitarse de forma exclusiva a las previsiones normativas del título XIII,   por la sencilla razón de que esas normas constitucionales remiten a otros textos   jurídicos.[229]    En este sentido, para el control de constitucionalidad de los actos   legislativos confiado a la Corte deben tenerse en cuenta también ciertas normas   constitucionales y del Reglamento del Congreso (Ley 5ª de 1992), en tanto estas   disposiciones establecen requisitos básicos y esenciales para la debida   formación de la voluntad democrática de las cámaras.    

14- Esta conclusión es forzosa si se advierten las   perplejidades que surgen si el análisis de la Corte se restringiera   exclusivamente al Título XIII para verificar la regularidad de la aprobación de   los actos legislativos.  En efecto, del tenor literal del artículo 375 de   la Carta no puede advertirse, por ejemplo, que el trámite de los actos   legislativos deba cumplir con la regla de los ocho debates, cuatro por cada   ‘vuelta’, pues una regla de semejantes características sólo podría derivarse de   los enunciados normativos contenidos en los artículos 157 y siguientes de la   Carta, disposiciones que no hacen parte del título XIII.    

Consecuencias similares pueden advertirse por la   inobservancia de otros requisitos que, aunque no están expresados en la   literalidad de las normas contenidas en el mencionado título XIII, han sido   incluidos por la jurisprudencia constitucional dentro del parámetro del control   judicial de los actos legislativos, tales como la publicación del proyecto de   acto legislativo previo al estudio en la comisión correspondiente (CP art. 157-1   y art. 144 Ley 5 de 1992), la elaboración de informe de ponencia destinado al   pleno de cada cámara para efectuar el segundo debate del proyecto de acto   legislativo en cada una de las “vueltas” (CP art. 160), los términos aplicables   entre el primer y segundo debate y entre la aprobación en una cámara legislativa   y en otra (CP art. 160), el procedimiento para las modificaciones, adiciones y   supresiones del proyecto de acto legislativo (CP art. 160) y el cumplimiento del   requisito de la unidad de materia (CP art. 158), entre otras disposiciones”.   (Resaltado fuera de texto)    

La   necesidad de tomar en cuenta estos parámetros en el proceso de formación de los   actos legislativos ha sido explicada en virtud de la trascendencia y, por ende,   mayor rigurosidad que revisten los mecanismos de reforma constitucional desde   dos perspectivas: (i) en cuanto a las mayorías requeridas y (ii) en cuanto al   procedimiento complejo para su aprobación.    

Con   estos referentes normativos, la formación de los actos legislativos comprende,   además de las expresas previsiones del artículo 375 de la Constitución, los   siguientes elementos, que han sido considerados como compatibles con los   procesos de enmienda constitucional[230]:   (i) publicación del proyecto en la Gaceta del Congreso antes de darle curso en   la Comisión respectiva (art. 157-1 CP y art. 144 de la ley 5/92); (ii)   presentación de informe de ponencia en la respectiva comisión y trámite   correspondiente (art. 160 CP); (iii) cumplimiento del lapso entre debates, de   modo que entre el primero y segundo debe mediar un término no inferior a ocho   (8) días, y entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la   iniciación del debate en la otra deben transcurrir al menos quince días (art.   160 CP); (iv) anuncio previo a la votación en cada uno de los debates (art. 160   CP); (v) facultad de cada Cámara de introducir las modificaciones, adiciones y   supresiones que juzgue necesarias (art. 160 CP y art. 226 de la Ley 5/92); (vi)   incorporación en la ponencia para segundo debate de la totalidad de las   propuestas que fueron consideradas por la comisión y las razones que   determinaron su rechazo (art. 160 CP); (vii) posibilidad de integrar comisiones   accidentales de conciliación para superar las discrepancias respecto de los   textos aprobados por cada cámara y aprobación por las plenarias (art. 161 CP);   (viii) respeto del principio de unidad de materia (art. 158 CP); (ix)   cumplimiento de los principios de consecutividad e identidad flexible (art. 160   CP); (x) correspondencia entre el título del acto y su contenido (art. 169 CP);   (xi) el contenido del acto debe estar precedido de la fórmula “El Congreso de   Colombia, DECRETA:” (art. 169 CP); entre otros.    

Las   anteriores exigencias, que no están consagradas expresamente en el artículo 375   de la Constitución, sino que son propias del trámite legislativo ordinario, han   sido calificadas por la jurisprudencia como compatibles con el proceso   legislativo constituyente y por lo tanto le son aplicables a dicho trámite, en   la medida en que tienen incidencia directa en la formación de la voluntad de las   cámaras legislativa.    

El   origen histórico de la sanción se circunscribe a los sistemas de monarquía   constitucional, en los que el elemento soberanía era compartido entre la Nación   y el Monarca. De ello da cuenta, solo por mencionar un caso, la Constitución   Española de Cádiz de 1812, al indicar en su artículo 15 que “[l]a potestad de   hacer las leyes reside en las Cortes con el Rey”, lo que suponía agregar la   voluntad regia a la expresión efectuada por el Parlamento. La negativa de ese   consentimiento se expresaba con el término sanción, pero no conllevaba   veto. Por tanto, “mientras que la sanción implicaba que no había ley hasta   que se obtenía el consentimiento del Rey, el de veto implicaba que la ley   quedaba formada si el Rey no hacía uso de su derecho a oponerse a ella.”[231]  Con posterioridad, el proceso de democratización de las monarquías implicó una   importante transformación de la figura al punto de que se considera en el   contexto constitucional contemporáneo como un acto debido.    

En   el caso colombiano, la Carta Política de 1991, además de establecer que la   sanción es un requisito del que no puede prescindir el trámite legislativo   ordinario (art. 157 CP), entrega esa facultad al Gobierno[232].   Su importancia radica en que es el “acto mediante el cual el Gobierno lo   aprueba [el proyecto de ley], y da fe de su existencia y autenticidad”,   lo cual “pone fin al proceso formativo de la ley, tal como lo prescribe el   artículo 157 numeral 4 de a Constitución”[233].   Dicho de otra manera, la sanción de las leyes debe ser entendida como un   presupuesto de validez, lo cual no ocurre, por ejemplo, en el Derecho español en   el que “es un acto meramente formal en el sentido riguroso de que no es más que   una fórmula que no expresa nada en absoluto, ni siquiera un poder sólo   formalmente atribuido”[234].    

Tal   como lo ha considerado la jurisprudencia, la sanción permite al Gobierno   participar de la función del Congreso en la etapa final del proceso de formación   de la ley (art. 200 CP), lo cual no lo convierte en colegislador “porque la sanción implica decisión   de ninguna índole sobre el contenido del proyecto de ley aprobado por las   cámaras, ya que lejos de fijar o determinar ese contenido”[235], lo que le asiste es “atestiguar la idoneidad del acto y la   regularidad en cuanto al cumplimiento de los trámites cumplidos en su   expedición”[236],   y dar fe “de su existencia, libre de la suspensión de resultados que causan   las objeciones presidenciales y trámites subsiguientes”[237]. Esa es la razón fundamental para que esté vedada la   posibilidad de alterar o modificar los contenidos de la iniciativa legislativa,   función que es exclusiva y excluyente del Congreso de la República.    

Dicho lo anterior, la Corte entiende la sanción como una etapa del proceso   legislativo ordinario que, por una parte, es una manifestación del principio de   colaboración armónica del poder público[238],   y por otra, como un mecanismo pensado para potenciar la función de hacer las   leyes en la medida en que puede conllevar la presentación de objeciones por   razones de inconstitucionalidad e inconveniencia por parte del Gobierno. De   allí, entonces, que la sanción guarde un vínculo directo con las objeciones   gubernamentales. Así se desprende de lo indicado en el artículo 165 de la   Constitución, en el que se prescribe (i) que la aprobación de un proyecto de ley   por ambas cámaras, conduce a que el mismo pase al Gobierno para su sanción; (ii)   que en caso de que no lo objetare dispondrá que se promulgue como ley; y (iii)   que en caso de que el primer mandatario hiciera uso de la objeción deberá   devolverlo a la Cámara en que tuvo origen “para que tenga lugar un nuevo   debate en Plenaria”[239].   Lo mismo permite suponer el artículo 166 de la Carta, que alude a la competencia   precluyente del Presidente de la República para formular objeciones, en tanto al   cabo de los términos allí indicados le corresponde sancionar y promulgar la ley.    

Ahora bien, verificadas las reglas procedimentales señaladas en la Carta   Política y el Reglamento del Congreso en el marco del proceso de formación de   los proyectos de acto legislativo (arts. 375 CP y 218 a 227 de la Ley 5ª de   1992), se advierte que este requisito (la sanción) no está previsto expresamente   para dicho trámite, ni tampoco fue considerado en los debates que se dieron en   el interior de la Asamblea Constituyente. En tal escenario surge la siguiente   pregunta: ¿es posible considerar que existe la sanción gubernamental a los   proyectos de acto legislativo?    

Para este tribunal la respuesta es afirmativa.    

En   primer lugar, porque para el trámite de formación de los actos legislativos es   el propio reglamento del Congreso (ley 5 de 1992) el que remite a las reglas del   proceso de formación de la ley, en cuanto no sean incompatibles con las reglas   constitucionales (art. 227), lo que no excluye dicha posibilidad sino que la   autoriza al menos de manera implícita.    

En   segundo lugar, porque no se advierte incompatibilidad en que esa figura, propia   del trámite ordinario, sea aplicable también para los actos legislativos, en la   medida en que permite la intervención de otra autoridad diferente del Congreso   en el proceso de formación de la voluntad reformatoria de enmienda   constitucional; por el contrario, armoniza con el carácter deliberativo y   participativo propio del Estado social de derecho, en tanto expresión de la   soberanía popular.    

En   tercer lugar, porque la sanción no puede ser vista como un requisito de   naturaleza formal en sentido estricto, sino como una manifestación del sistema   de frenos y de contrapesos, toda vez que habilita al Presidente de la República   para formular objeciones por razones de inconstitucionalidad e inconveniencia,   sin que en modo alguno se entienda como un poder de veto[240].    

Finalmente, porque si el artículo 48 de la Ley Estatutaria de mecanismos de   participación ciudadana (ley 134 de 1994), declarada exequible en la Sentencia   C-180 de 1994, contempla la sanción presidencial para los actos legislativos   aprobados mediante referendo[241],   mecanismo de reforma de la Carta en el que en su confección participa la triada   Congreso-Corte Constitucional-Pueblo, a fortiori (en su modalidad a   maiori ad minus -quien puede lo más puede lo menos-), ha de ser aplicable   para las enmiendas constitucionales tramitadas por el órgano de representación   popular.    

5.3.- Las objeciones presidenciales son parte del proceso   legislativo ordinario    

La   Constitución no consagra expresamente la   posibilidad de hacer uso de las objeciones presidenciales en el proceso de   formación de los actos legislativos, cuya existencia sí está claramente prevista   en el caso de las leyes (arts. 165, 166, 167 y 168 CP), lo que en principio   sugeriría que esta institución no es de recibo. Sin embargo, como el artículo   375 de la Constitución no agota las reglas en el proceso de formación de dichos   actos, es necesario examinar si, conforme al artículo 227 de la ley 5ª de 1992,   y los lineamientos de la jurisprudencia constitucional, las objeciones son   compatibles o no con el trámite de aprobación de una reforma constitucional   aprobada mediante acto legislativo de iniciativa gubernamental.    

En   cuanto a su configuración en nuestro ordenamiento constitucional lo primero que   debe señalar la Corte es que la institución de las objeciones presidenciales,   “lejos de constituir un veto u obstáculo para el proceso legislativo en   Colombia, constituyen una etapa más en la formación de las leyes”[242].    Más allá de que la regulación de las objeciones esté prevista en la Constitución   dentro del capítulo relativo a las leyes (arts. 150 a 170 CP), y de que en el   Reglamento del Congreso esté inserta en el capítulo que versa sobre “otros   aspectos de trámite” del proceso legislativo ordinario (capítulo sexto, sección   5ª), su naturaleza procedimental se deriva del hecho de ser una etapa –eventual,   pero que de presentarse es de trámite ineludible- en el proceso de formación de   la ley.    

Dicho en otras palabras, las objeciones hacen parte del proceso legislativo   ordinario; y en esa medida también podrían hacer parte del proceso de formación   de los actos legislativos, a menos que dicha institución sea incompatible con   los procesos de enmienda constitucional (art. 227 de la Ley 5ª de 1992).    

5.4.- Las objeciones presidenciales como expresión del   principio de colaboración armónica    

La   institución de las objeciones presidenciales se remonta a la facultad de veto   con que contaba el rey en los antiguos sistemas europeos para negarse a   sancionar una ley y con ello impedir su aplicación[243].   Para el constitucionalismo moderno proviene del Derecho norteamericano, donde el   Presidente puede abstenerse de sancionar una ley aprobada por el Congreso para   retardar, obstaculizar o incluso bloquear su entrada en vigencia. Por ejemplo,   en “El Federalista”, Hamilton da cuenta de la importancia del veto como una   institución que “no solo sirve de escudo al Ejecutivo, sino que proporciona una   garantía más contra la expedición de leyes indebidas”[244].   Según sus palabras, con ello “se establece un saludable freno al cuerpo   legislativo, destinado a proteger a la comunidad contra los efectos del espíritu   de partido, de la precipitación o de cualquier impulso perjudicial al bien   público, que ocasionalmente domine a la mayoría de esa entidad”[245].    

Hamilton aclara que el fundamento de ese poder no descansa en la errada   presunción de que el Ejecutivo sea infalible,  ni más sabio o virtuoso que   la pluralidad de legisladores. Según él, “mientras más veces sea objeto de   deliberación una medida y mayor la diversidad de situaciones de las personas   encargadas de estudiarla, menos será el peligro de los errores que resultan de   la falta de reflexión o de esos pasos falsos a que impulsa el contagio de alguna   pasión o interés común”; y por eso, concluye, “el daño que es concebible que   resulte de rechazar unas cuantas leyes convenientes, estará ampliamente   compensado por la ventaja de impedir un gran número de leyes malas[246].    

La   doctrina considera que, al menos teóricamente, el veto presidencial es el   principal contrapeso del Presidente sobre el poder Legislativo[247],   cuyas finalidades concretas son: (i) “evitar la precipitación del proceso   legislativo, tratándose de impedir la aprobación de leyes inconvenientes o que   tengan vicios constitucionales”, (ii) capacitar al Ejecutivo para que se   defienda contra la invasión y la imposición del Legislativo”; y (iii)   “aprovechar la experiencia y la responsabilidad del poder ejecutivo en el   procedimiento legislativo”[248].    

Debe advertirse que esta figura también ha sido cuestionada cuando su uso   desmedido convierte al Presidente en un protagonista atípico del proceso de   formación de las leyes. Por ejemplo, Karl Loweinstein afirma que con el uso de   esta figura el Presidente se ha convertido “en un partner activo en el   proceso legislativo, en lugar de ser un fiel ejecutor de la voluntad del   Congreso”. A pesar de ello, él mismo reconoce que es un importante control   inter-orgánico que “constituye un signo más del equilibrio casi automático que   se produce entre el poder del Presidente y el Congreso bajo la Constitución   americana” [249].    

En   el ordenamiento jurídico colombiano esta institución han sido catalogada como   “una constante en la evolución de nuestro sistema presidencial de gobierno,   pudiendo incluso afirmarse que constituye uno de sus rasgos definitorios”[250].   Consiste en la posibilidad que tiene el Presidente de oponerse a la sanción de   un determinado proyecto de ley, ya sea por razones políticas (de inconveniencia)   o jurídicas (de inconstitucionalidad), entablando un proceso de discusión con el   Congreso y, en algunos casos, con el órgano judicial a cargo del control   constitucional (arts. 165 a 167 CP).    

Como es sabido, cuando el Gobierno se abstiene de sancionar -total o   parcialmente- un proyecto y en su lugar formula objeciones por inconveniencia,   este debe volver a las cámaras legislativas a segundo debate (art. 167 CP). Si   la mayoría de una y otra cámara insiste en la aprobación del proyecto, el   Presidente debe sancionar y promulgar el acto (art. 167 CP) o en su defecto lo   hará el Presidente del Congreso (art.168 CP). Por su parte, cuando se plantean   objeciones de inconstitucionalidad la insistencia de las Cámaras activa el   control previo del Tribunal Constitucional, cuya decisión resulta vinculante   (art. 167 CP) y con ello se asegura la supremacía e integridad de la Carta   Política.    

La   objeción presidencial, al menos en el caso colombiano, ha de ser concebida   entonces como expresión del principio de colaboración armónica entre las   diferentes ramas del poder público (art. 113 CP) y no como un poder de veto. De   esta manera, agotado el proceso ordinario de aprobación de una ley, el Ejecutivo   puede advertir a las Cámaras de sus deficiencias jurídicas o los riesgos de su   entrada en vigencia, exigiendo un nuevo espacio de reflexión política o jurídica   ante el órgano por antonomasia deliberativo.    

Las   objeciones, en los términos de la jurisprudencia constitucional, conducen a un   examen adicional en la temática de un proyecto, “lo que indudablemente enriquece   las deliberaciones y el resultado final de las mismas”, donde “la actuación   preventiva del Gobierno y la inmediata reflexión de las cámaras, constituyen   oportunidades institucionales valiosas que se orientan a reforzar la necesaria   vinculación del poder público a la Constitución”[251].    

5.5.- Las objeciones presidenciales son compatibles con el   trámite de aprobación de un acto legislativo de iniciativa gubernamental    

Las   objeciones presidenciales son plenamente compatibles con el proceso de   aprobación de un acto legislativo de iniciativa gubernamental, en tanto   instrumento potencialmente idóneo para reflexionar una vez y eventualmente   persuadir al Congreso antes de aprobar reformas constitucionales. Ello se   explica por varias razones:    

En   primer lugar, siendo las objeciones una expresión del principio de colaboración   armónica (art. 113 CP), es razonable que tengan cabida cuando se está en   presencia no de simples reformas legales sino de actos de enmienda   constitucional, que por su naturaleza implican ajustes institucionales más   profundos y cuyos riesgos demandan una aprobación más reposada[252].    

En   segundo lugar, las objeciones no representan una interferencia indebida en el   proceso constituyente derivado, de modo que en nada se alteran las competencias   que constitucionalmente tienen asignadas cada una de las ramas del poder   público: ni el Congreso se ve privado de sus atribuciones normativas de   enmienda; ni el Ejecutivo puede vetar una reforma constitucional; ni la Corte   ejerce competencias distintas a las que tiene para controlar los actos   reformatorios de la Constitución.    

En   este punto es necesario precisar que, en virtud de su configuración en el   ordenamiento jurídico interno, las objeciones a los actos legislativos de   iniciativa gubernamental no implican una concentración de poder en cabeza del   Presidente que genere atribuciones desmedidas o nuevas condiciones de asimetría   entre las diferentes ramas del poder público. En efecto, la mayoría absoluta con   la que el Congreso debe aprobar un acto legislativo (art. 375 CP) es la misma   que se requiere para desestimar las objeciones e insistir en la aprobación de   una enmienda constitucional (art. 167 CP), de modo que, insiste la Sala, la   figura de las objeciones no implica un poder de veto sino un último llamado a la   reflexión y deliberación democrática antes de la aprobación y entrada en   vigencia de una reforma cuyas consecuencias podrían ser benéficas, pero también   disfuncionales.    

Si   la voluntad del parlamento se mantiene firme y constante, las mismas mayorías   con las que se aprobó el acto serán suficientes para desestimar las objeciones e   insistir en la reforma; y si su proceder fue ajustado a la Constitución ningún   reparo tendrá en el evento de ser sometida a control constitucional, cuyo   trámite es por demás bastante célere ya que la Corte solo dispone de seis (6)   días para decidir sobre su exequibilidad (art. 167 CP).    

En   tercer lugar, las objeciones presidenciales también son una herramienta eficaz   para asegurar la supremacía e integridad de la Constitución (art. 4 CP) ,   evitando que actos reformatorios de ella entren en vigencia cuando en su   formación subyacen graves vicios de procedimiento (objeciones de   inconstitucionalidad) o cuando las circunstancias políticas amenazan   desencadenar crisis políticas e institucionales (objeciones de inconveniencia).    

Parafraseando a Hamilton, si las objeciones legislativas evitan la aprobación de   leyes malas, las objeciones a los actos reformatorios de la Constitución podrían   evitar que reformas perversas entren en vigor. De esta manera, antes que   convertirse en un instrumento de abuso del poder, las objeciones se justifican   como una valiosa herramienta para asegurar la supremacía e integridad no solo de   las reglas del trámite de enmienda constitucional sino de su estructura básica.   Piénsese, por ejemplo, en una reforma que incluso suprimiera el control de los   actos de reforma constitucional: de no permitirse la potestad de formular   objeciones, tal vez dichos actos nunca podrían ser susceptibles de control   judicial.    

Aquí la Corte constata que otras alternativas jurídicas que podrían explorarse   para evitar la entrada en vigencia de reformas contrarias a la Constitución   resultarían aún más problemáticas. Por ejemplo, difícilmente podría hacerse uso   de la excepción de inconstitucionalidad para inaplicar una reforma que,   precisamente, ha entrado a formar parte de la propia Constitución. Tampoco se ve   cómo tendría cabida la declaratoria de un estado de excepción, por cuanto las   competencias del Gobierno están claramente delimitadas. Por eso, la única vía   constitucional para exigir que se reflexione –una última vez- antes de la   aprobación definitiva y entrada en vigencia de normas contrarias a la   Constitución parece ser la institución de las objeciones presidenciales.    

En   cuarto lugar, los procesos de enmienda constitucional no son un asunto que   concierna en exclusiva al Congreso de la República, sino que en ellos también es   legítima la intervención de otros actores como el Gobierno, algunas autoridades   o la ciudadanía en general (art. 375 CP). En el caso específico del Presidente   de la República, por ejemplo, no es un convidado de piedra en la medida en que   la propia Constitución le otorga iniciativa para proponer esta clase de   reformas.    

En   quinto lugar, no puede perderse de vista que el Presidente puede formular   objeciones en otros procesos de reforma constitucional, incluso cuando ha de   intervenir directamente el pueblo, porque tanto la convocatoria a una Asamblea   Nacional Constituyente (art. 376 CP) como a referendo (art. 378 CP) deben ser   aprobadas mediante ley. En esa medida, es razonable que también pueda hacerlo en   aquellos procesos en los cuales la enmienda constitucional se tramita por acto   legislativo, donde solo se exige la aprobación del Congreso.    

Finalmente, en sexto lugar, las objeciones presidenciales en el proceso de   formación de los actos de reforma constitucional no son una institución atípica   en el Derecho colombiano (aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el   Derecho comparado, por lo que tampoco desde esta perspectiva pueden calificarse   como incompatibles con la dinámica de los procesos de enmienda constitucional.    

5.6.- Las objeciones a los actos de enmienda constitucional   en el Derecho colombiano    

Una mirada en perspectiva histórica demuestra que la   facultad del Presidente de abstenerse de sancionar y en su lugar formular   objeciones a los actos de reforma constitucional no son una competencia extraña   en la vida republicana nacional y que, por el contrario, su utilización ha dado   lugar a diversos tipos de regulación y fecundos debates académicos. A   continuación se reseñan algunos ejemplos[253].    

5.6.1.- En la Constitución de Cundinamarca   del 30 de marzo de 1811, promulgada el 4 de abril del mismo año, no se consagró   ningún procedimiento específico ni agravado de reforma constitucional. En todo   caso, sí se confirió al Poder Ejecutivo la facultad de objetar las leyes (de   manera general), en aquellos eventos en los que considerara que las mismas   adolecían de graves inconvenientes o significativo perjuicio público en razón a   su oposición directa o indirecta a la Constitución, bien por su contenido o por   no haberse guardado las formalidades prescritas, conservando el Legislativo la   facultad de tomar la última decisión en una nueva legislatura[254]. No se   fijaron reglas específicas para la reforma constitucional.    

5.6.2.- Por su parte, en la Constitución de   la República de Tunja, promulgada el 9 de diciembre de 1811, se estableció de   manera genérica la facultad del Ejecutivo de formular objeciones a las leyes[255],   sin especificar qué pasaba cuando se trataba de actos reformatorios de la Carta   Política.    

5.6.3.- La Constitución del Estado de   Antioquia, proferida el 21 de marzo de 1812 y aceptada por el pueblo el 3 de   mayo del mismo año, indicaba de manera general que el Ejecutivo podía presentar   objeciones a “todas la leyes” y resoluciones que considerara cuando preveía que   eran contrarias a la Constitución, desconocían sus formalidades o por cualquier   otro motivo. Para reformar la Constitución debía aprobarse una ley que   convocara a los cuerpos electorales para que luego fuese ejecutada por un   Colegio Revisor, pero entre las prohibiciones expresas de objeción a los actos   de la Legislatura no se hizo referencia alguna a los actos de reforma   constitucional, por lo que bien podría ejercer dicha atribución[256].    

5.6.4.- La Constitución de la República de   Colombia del 30 de agosto de 1821 precisaba que todos las resoluciones,   decretos, estatutos y actos legislativos de las cámaras debían ser sancionadas   por el Poder Ejecutivo, quien tenía además la facultad de presentar las   correspondientes objeciones en aquellos eventos en los que considerara que una   ley no era conveniente, por el incumplimiento de las formalidades o por errores   sustanciales.  En esa ocasión se establecía que el Ejecutivo tenía diez   días para presentar sus reparos ante la Cámara de origen de la ley, en donde los   mismos eran registrados y se decidía si eran o no acogidos, dándosele un trámite   adicional en la segunda Cámara cuando no se compartían las objeciones   presentadas ante la Cámara de origen[257].   A su turno, las reformas constitucionales debían ser aprobadas por los dos   tercios de cada cámara, “procediéndose con las formalidades prescritas en la   Sección I del Título IV”, precisamente donde se regulaba lo concerniente a las   objeciones gubernamentales, en virtud de lo cual podía ser de utilizada en estos   eventos[258].    

5.6.5.- La Constitución de la Republica de   Colombia del 29 de abril de 1830 establecía en su título VI, sección II, el   procedimiento en materia de promulgación de las leyes (en general). Una vez era   presentado el proyecto por cualquiera de las dos cámaras, este era o no avalado   por la segunda Cámara y luego se remitía para la aprobación del Presidente,   quien tenía la facultad de presentar objeciones[259]. Sin   embargo, para el caso de las reformas constitucionales, que debían cumplirse en   dos vueltas, la función del jefe del Ejecutivo era solamente para efecto de la   publicación del acto, excluyéndose con ello la posibilidad de formular   objeciones[260].    

5.6.6.- De manera análoga, la Constitución   del Estado de la Nueva Granada proferida el 29 de febrero de 1832 establecía la   facultad del Ejecutivo de objetar las leyes (en general)[261], pero en lo   atinente a las reformas constitucionales claramente indicaba que las mismas solo   se remitirían al Presidente para su publicación y ejecución[262].    

5.6.7.- La Constitución Política de la   Republica de la Nueva Granada del 20 de abril de 1843 retomó el procedimiento   para la aprobación de las leyes previsto en las anteriores cartas, aclarándose   que el Ejecutivo tenía la potestad de “objetar cualquier proyecto de ley o de   otro acto legislativo”[263].   En el trámite de una enmienda constitucional, si bien podría aceptarse la   formulación de objeciones durante la primera vuelta (debido a la remisión al   procedimiento legislativo ordinario de la Sección 6ª del Título VI[264]),   durante la segunda vuelta el Ejecutivo no podía rehusar la sanción del acto[265].    

Sin embargo, la facultad de objetar fue   suprimida con el acto legislativo del 25 de abril de 1851, donde al regular el   trámite de reforma constitucional se hizo remisión únicamente a los artículos   69, 70, 71 y 72 de  la Sección 6ª del Título VI, eliminándose la referencia   a los artículos 73 a 85, que precisamente regulaban las objeciones   gubernamentales[266].    

5.6.8.- La Constitución Política de la Nueva   Granada del 20 de mayo de 1853 dispuso que las leyes podían tener origen en   cualquiera de las dos Cámaras, y que las mismas una vez eran discutidas y   aprobadas debían pasar al Poder Ejecutivo, quien tenía la posibilidad de   acogerlas y expedir un decreto de ejecución, o por el contrario objetarlas y   devolverlas a la reconsideración del Congreso, en aquellos eventos en los que   considerara que dicha ley era inconstitucional, perjudicial o defectuosa[267].   Aunque el Capítulo VI de esta Carta no hacía referencia expresa sobre la   actuación del Ejecutivo en reformas constitucionales, el Capítulo IX precisaba   que no le correspondía al Ejecutivo objetar una ley de reforma constitucional   cuando había sido aprobada y declarada conveniente por las cuatro quintas partes   de los miembros de ambas cámaras. Con todo, no era claro si en el caso de una   ley convocatoria a Asamblea Constituyente o de un acto legislativo acordado con   las formalidades ordinarias (que también eran opciones de enmienda   constitucional) sí podía ejercerse dicha potestad[268].    

5.6.9.- La Constitución Política para la   Confederación Granadina expedida el 22 de mayo de 1858 reconfirmaba la facultad   que tenía el Ejecutivo de objetar los actos legislativos en general. Indicaba   que la misma no era absoluta, en la medida en que si sus reparos no eran   aceptados por ambas Cámaras, el Presidente de la Confederación no podría negar   la sanción[269].   En cuanto a la reforma a la Constitución, el artículo 71 se limitaba a señalar   que, además de ser solicitada por la mayoría de las Legislaturas de los Estados,   debía ser discutida y aprobada “con las formalidades establecidas para la   expedición de las leyes”, lo que implícitamente comprendía la facultad de   formular objeciones gubernamentales[270].    

5.6.10.- De manera similar, la Constitución   de los Estados Unidos de Colombia, expedida el 8 de mayo de 1863, en el   procedimiento de formación de las leyes reguló la facultad del Presidente de   formular objeciones[271];   aunque ese procedimiento que era aplicable al trámite de la reforma   constitucional, se omitió especificar si en estos eventos era válido acudir a la   figura de las objeciones[272].    

5.6.11.- Finalmente, en su versión   originaria la Constitución de la República de Colombia de 1886 planteó nuevos   procedimientos para la aprobación de las leyes[273]. Así, además   de facultar expresamente al Presidente para objetar los actos legislativos (en   general)[274],   incluyó a la Corte Suprema en la revisión de las objeciones presentadas por el   ejecutivo por motivos de inconstitucionalidad[275]. En lo   concerniente a la reforma constitucional, debía ser aprobada mediante un acto   legislativo de trámite agravado, pero nada se dijo respecto de la facultad o no   del Presidente para objetar dichos actos[276].    

Es oportuno recordar que la Constitución de 1886 fue reformada en múltiples   oportunidades, dentro de las cuales se destacan: (i) el acto legislativo   03 de 1910, que ordenó una modificación al Título XV de la Constitución,   atinente a la facultad de la Corte Suprema de Justicia de decidir   definitivamente sobre la exequibilidad de los actos legislativos objetados por   inconstitucionales por el Gobierno previa audiencia  del Procurador General   de la Nación[277];  (ii) el acto legislativo 01 de 1945, que amplió la facultad de revisión   de la Corte Suprema de Justicia no solamente sobre los proyectos de ley   objetados por el Gobierno como inconstitucionales, sino sobre todas las leyes o   decretos expedidos por el gobierno, cuando eran acusados por cualquier ciudadano   ante la Corte por inconstitucional[278];  (iii) el acto Legislativo 01 de 1968, que si bien modificó el artículo   118, en el que se daba la facultad expresa al Ejecutivo para objetar los actos   legislativos  indicando que podía objetar los proyectos de ley de manera   general[279],   especificó la posibilidad de presentar objeciones por inconstitucionalidad   cuando se observaran defectos de contenido material de la ley o vicios de   procedimiento en su formación[280].    

5.6.12.- Por último, el Acto Legislativo 2 de 1977 consagró expresamente la   posibilidad del Gobierno de “objetar por vicios de procedimiento los actos   reformatorios de la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la   aprobación definitiva de los mismos”[281].     

5.6.13.- Ahora bien, según fue reseñado recientemente   por esta corporación[282],   “en 1910, cuando se tramitaba el proyecto de reforma constitucional que dio   lugar precisamente al Acto Legislativo 03 de 1910, el entonces Presidente de la   República, Dr. Carlos E. Restrepo, se abstuvo de sancionar el proyecto de   reforma constitucional y lo devolvió a la Asamblea Nacional Constituyente y   Legislativa con ‘observaciones’, las cuales fueron interpretadas inequívocamente   por la Asamblea como ‘objeciones’[283]”.    

Sin embargo, por una votación de 16 votos a favor y 13   en contra, la Asamblea decidió “no entrar a examinar las observaciones del Poder   Ejecutivo, porque considera que ni la Constitución, ni los Actos reformatorios   de la misma, ni las leyes lo facultan para hacer observaciones a los proyectos   de reformas constitucionales”[284].    

Desde entonces no se han registrado objeciones a los   actos reformatorios de la Constitución, aun cuando la controversia al respecto   se ha mantenido. Para algunos, por ejemplo, al menos en vigencia del AL 03 de   1910, el Gobierno sí tenía derecho a objetar dichos actos, “(…) en primer lugar,   porque el hecho de haberse suprimido aquella prohibición [en la reforma de   1910], parece indicar que estuvo en la mente del constituyente permitírselo; en   segundo lugar, porque el acto legislativo reviste la forma de un proyecto de ley   y el proyecto puede objetar todo proyecto de esta clase, y en tercer lugar,   porque si la Constitución da derecho a objetar las leyes comunes que estime   inconvenientes para la Nación, con igual si no con mayor motivo debe   reconocérsele este derecho para las leyes constitucionales, que afectan la   organización misma del Estado y el régimen de garantías jurídicas”[285].   Añadía la doctrina que “la tesis contraria conduciría al absurdo de admitir que   el Gobierno estaba obligado a sancionar actos legislativos en que se hubieran   pretermitido formalidades constitucionales exigidas para su expedición”[286].    

Sin embargo, para otro sector esa tesis no era de   recibo por cuanto “la reforma constitucional nunca reviste la forma de un   proyecto de ley; el hecho de que la Constitución haya confiado al Congreso su   reforma no puede inducir al error tan frecuente de confundir sus funciones   legislativas y constituyentes; (…) si bien es cierto que ha sido de usanza que   el presidente sanciones los actos reformatorios de la Constitución, esta   costumbre es praeter legem, es decir, va más allá de la Carta, pues la   sanción presidencial no es necesaria para que exista la reforma”[287].    

5.6.14.- Como puede notarse, el constitucionalismo   colombiano registra algunos momentos en los cuales las objeciones presidenciales   fueron consagradas para cualquier acto normativo emanado del Congreso; en   otros momentos se prohibió –implícitamente- la objeción de los actos   reformatorios de la Constitución, mientras que en otros se permitió de manera   expresa, aun cuando en la generalidad de los casos solamente se ha regulado   lo concerniente a la objeción de las leyes (en general), sin mención directa a   los actos de enmienda constitucional.    

Todo ello permite concluir que las objeciones   presidenciales a los actos de reforma constitucional no son una figura   disfuncional en el ordenamiento jurídico colombiano, sino que por el contrario   ha dado lugar a regulaciones institucionales disímiles en torno a ella.    

5.7.- Las objeciones presidenciales a los actos de reforma   constitucional en el Derecho Comparado    

La   procedencia de las objeciones presidenciales para los proyectos de reforma   constitucional tampoco es extraña en otros ordenamientos jurídicos. Una   aproximación a algunos de ellos aporta elementos de juicio importantes a la   discusión que ahora ocupa la atención de la Corte.    

5.7.1.- En la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917 o de   Querétano, la referencia a lo que allí se denominan observaciones (no   objeciones ni veto), sólo se circunscribe a los proyectos de ley o decreto. Es   decir, no es expresa su procedencia en el proceso de formación de las reformas   constitucionales; pero tampoco hay prohibición (art. 72). Ello ha suscitado un   importante debate académico respecto de la facultad con la que cuenta el   Presidente de la República para formular objeciones en ese ámbito. Así lo reseña   la doctrina[288]:    

“(…) Ignacio Burgoa opina que en muchas ocasiones las   transformaciones o los cambios sociales exigen imperativamente la introducción,   en la Constitución, de importantes enmiendas o adiciones, y que el órgano   estatal que por virtud de sus funciones está mejor capacitado para detectar la   variadísima problemática que dichas transformaciones provocan es el Presidente,   como supremo administrador del Estado.    

Por lo anterior, concluye que ‘si el Presidente de la   República puede proponer enmiendas constitucionales, también puede vetar   las que haya acordado el Congreso de la Unión, antes de la intervención de las   legislaturas de los Estados en el procedimiento reformativo o aditivo   correspondiente en los términos del artículo 135 de nuestra Ley Fundamental.’    

Por otra parte, el maestro Elisur Arteaga señala que   ‘una reforma constitucional cuando se hace en los supuestos que establecen los   artículos 135 y 73, frac. III, es aprobado por el voto afirmativo de cuando   menos las dos terceras de los diputados y senadores presentes en su respectiva   cámara y es precisamente ese porcentaje el necesario para superar el veto, por   lo que es válido suponer que el veto se superó de antemano.    

A lo anterior agregamos la opinión de Jorge Carpizo que   nos dice: ‘tal parece que todo aquello que no menciona el inciso j) si es   susceptible de ser vetado. Sin embargo no es así, porque la regla sobre qué   puede vetar el Presidente de la República se refiere únicamente a la materia del   artículo 72: las leyes o decretos ‘cuya resolución no sea exclusiva de alguna de   las cámaras’, es decir, cualquier otro acto del Congreso no es susceptible de   ser vetado.”    

(…) [P]recisa que el Presidente no posee la facultad de   veto respecto de la reformas constitucionales porque el artículo 72 se refiere   únicamente a las leyes o decretos de carácter federal donde interviene el   Congreso de la Unión, además de que las reformas constitucionales son obra del   Poder Revisor de la Constitución, órgano de jerarquía superior al Congreso, por   lo que el Presidente no puede vetar esa resolución’.    

En   definitiva, “[n]o es claro qué puede y qué no puede hacer el presidente   cuando el Congreso le remite un proyecto de reforma constitucional con el que no   está de acuerdo”[289].    

5.7.2.- A su turno, la Constitución Política de la República de Chile de 1980   asigna al Presidente de la República la facultad de observar de manera   total o parcial un proyecto de reforma constitucional aprobada por el Congreso   Nacional (art. 128). Una vez el proyecto ha sido aprobado por ambas Cámaras   pasará al Presidente de la República, quien cuenta con dos alternativas: (i)   rechazar totalmente el proyecto de reforma, supuesto en el que si las Cámaras   insisten en su totalidad por las dos terceras partes de los miembros en   ejercicio de cada Cámara, el Presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos   que consulte a la ciudadanía mediante plebiscito (art. 129)[290];   o (ii) formular parcialmente observaciones, las cuales se entenderán aprobadas   con el voto conforme de las tres quintas o dos terceras partes de los miembros   en ejercicio de cada Cámara y se devolverá al Presidente para su promulgación.   De igual manera, dispone el texto constitucional que “[e]n caso de que las   Cámaras no apruebe todas o algunas de las observaciones del Presidente, no habrá   reforma constitucional sobre los puntos en discrepancia, a menos que ambas   Cámaras insistieren por los dos tercios de sus miembros en ejercicio en la parte   del proyecto aprobado por ellas. En este último caso, se devolverá al Presidente   la parte del proyecto que haya sido objeto de insistencia para su promulgación,   salvo que éste consulte a la ciudadanía para que se pronuncie mediante un   plebiscito, respecto de las cuestiones en desacuerdo”.    

Lo   que hace relación con el trámite está precisado en la Ley Orgánica   Constitucional del Congreso Nacional (Ley 18918 de 1990, modificada por la Ley   20464 de 2010). El título III de esa normativa alude a la “Tramitación de las   observaciones o vetos del Presidente de la República a los proyectos de ley o de   reforma constitucional”, en el que se precisan algunas condiciones que vale   la pena mencionar.    

En   cuanto a su procedencia destaca que sólo serán admitidas “cuando tengan   relación directa con las ideas matrices o fundamentales del mismo, a menos que   las ideas contenidas en esas observaciones hubieren sido consideradas en el   mensaje respectivo”. En el trámite el Presidente de la Cámara de origen   puede declarar la inadmisibilidad de las observaciones presidenciales cuando   desconozcan lo señalado en precedencia. Sin embargo, la circunstancia de que se   hayan estimado admisibles las observaciones en la Cámara de origen “no obsta   a la facultad del presidente de la Cámara revisora para declarar su   inadmisibilidad.” El procedimiento agrega que “[e]n los dos casos   previstos (…), la sala de la Cámara que corresponda podrá reconsiderar la   declaración de inadmisibilidad efectuada por su presidente. La circunstancia de   que no se haya declarado tal inadmisibilidad no obstará a la facultad de las   comisiones para hacerla. Dicha declaración podrá ser revisada por la sala.”   En cualquier caso, la declaración de inadmisibilidad puede reservarse hasta   antes de iniciar la votación de la observación presentada por el Presidente de   la República (art. 32). En lo demás, el trámite previsto es el siguiente:    

“Artículo 33. Si el Presidente de la República   rechazare totalmente un proyecto de reforma constitucional aprobado por el   Congreso, la Cámara respectiva votará únicamente si insiste en la totalidad de   ese proyecto.    

En tal caso se entenderá terminada la tramitación del   proyecto por la sola circunstancia de que una de las Cámaras no alcanzare la   mayoría de las dos terceras partes de sus miembros en ejercicio para insistir.    

Artículo 34. Si el Presidente de la República observare parcialmente un proyecto de   reforma constitucional aprobado por el Congreso, tendrán lugar en cada Cámara   dos votaciones separadas. La primera, destinada a determinar si la respectiva   Cámara aprueba o rechaza cada una de las observaciones formuladas; y la segunda,   destinada a resolver si, en caso de rechazo de alguna observación, la Cámara   insiste o no en la intención de la parte observada.    

Artículo 35. Cada observación formulada por el Presidente de la República a los   proyectos (…) de reforma constitucional aprobados por el Congreso, deberá ser   aprobada o rechazada en su totalidad y, en consecuencia, no procederá dividir la   votación para aprobar o rechazar sólo una parte. Con este objeto, se entenderá   que constituye una observación, y una sola votación deberá comprenderla   totalmente, aquella que afecte a un determinado texto del proyecto, sea a todo   el proyecto como tal, sea a parte de él, como un título, capítulo, párrafo,   artículo, inciso, letra o número u otra división del proyecto, según lo precise   el Presidente de la República. Si el Presidente separase sus observaciones con   letras o números, cada texto así diferenciado será considerado una sola   observación.”    

Es   así como en el modelo chileno las observaciones a los proyectos de   reforma constitucional son una manifestación de control inter-orgánico, en la   que intervienen, en principio, el Congreso Nacional y el Presidente de la   República, pero donde cabe la posibilidad de que el pueblo también se haga   partícipe siempre y cuando sea convocado mediante un plebiscito.    

5.7.3.- Por último, la Constitución de la República de Sudáfrica de 1996, en la   sección 74, se refiere al procedimiento y los requisitos que deben cumplirse   para la reforma de cada uno de las secciones y subsecciones que conforman la   Constitución. Estos procedimientos son llevados a cabo por dos órganos   colegiados denominados: Asamblea Nacional y Consejo Nacional de Provincias, con   la participación del pueblo mediante debates públicos establecidos para la   reforma constitucional de algunas secciones específicas.     

Así   mismo, en el evento en que el Presidente mantenga algún tipo de reserva al   proyecto una vez tramitada la reconsideración por parte de la Asamblea Nacional,   este debe ser reconsiderado en segunda instancia por el Consejo Nacional de   Provincias. Si se acogen las objeciones o reservas presidenciales después del   trámite de la reconsideración, el Presidente tiene que sancionar el proyecto. En   caso contrario, el Presidente puede enviarlo a la Corte Constitucional. Si la   Corte decide que el proyecto es constitucional, el    

Presidente no tendrá otra opción que  sancionarlo[291].    

5.8. Conclusión    

Las   consideraciones expuestas conducen a la Corte a concluir que la institución de   las objeciones presidenciales, antes que ser incompatible con el proceso de   formación de los actos de reforma constitucional, es un mecanismo idóneo que   puede contribuir eficazmente a que la entrada en vigencia de un acto de esta   naturaleza sea más reposado, atempera los riesgos de reformas aprobadas al calor   de las pasiones o de intereses meramente coyunturales, e incluso reafirma la   existencia del control de constitucionalidad. Es, en síntesis, coherente con la   vocación rígida de la Constitución y con el carácter reflexivo de sus reformas.   Además, las objeciones presidenciales en el proceso de formación de los actos de   reforma constitucional no son una institución atípica en el Derecho colombiano   (aunque su utilización ha sido excepcional), ni en el Derecho comparado, por lo   que desde esta perspectiva pueden calificarse como compatibles con la dinámica   de los procesos de enmienda constitucional.    

La   Corte insiste en que la facultad del Presidente de formular objeciones   gubernamentales en el proceso de formación de actos legislativos no es el   resultado de una competencia inexistente o de su aplicación analógica para   suplir una suerte de laguna normativa. Corresponde a una competencia que emana   de la remisión directa que al proceso legislativo ordinario hace el artículo 227   de la ley 5ª de 1992 (Reglamento del Congreso), interpretada en concordancia con   las demás normas del mismo estatuto y que resulta plenamente compatible con los   principios que rigen los procesos de reforma constitucional. Dicho en otras   palabras, el silencio que guarda la Constitución no debe entenderse como una   prohibición para que el primer mandatario acuda a las objeciones   gubernamentales, por cuanto es la propia ley la que remite a las reglas del   procedimiento legislativo ordinario que le sean compatibles, como ocurre con la   institución de las objeciones gubernamentales.    

6.- De la convocatoria a sesiones extraordinarias para   tramitar las objeciones presidenciales en el proceso de formación de un acto   legislativo    

Definido que el Presidente de la República sí está facultado para sancionar los   actos legislativos y, por consecuencia, que puede presentar objeciones por   razones de inconstitucionalidad e inconveniencia, en tanto manifestaciones de   control, la Corte determinará si estas últimas pueden ser consideradas en   sesiones extraordinarias.    

De   conformidad con lo establecido en la Carta Política (arts. 135, 137, 150, 151,   152, 157, 158 a 169, 173 a 175 y 178, entre otros), el Congreso de la República   es titular de las siguientes funciones: constituyente, legislativa, de control   político, judicial, electoral, administrativa, de control público y de protocolo   (Ley 5 de 1992, art. 6°). En línea de principio, dichas atribuciones deben ser   cumplidas en los períodos de sesiones ordinarias previstos en el artículo 138 de   la Constitución, parámetro que ratifica el artículo 85 del Reglamento del   Congreso. No obstante, la citada disposición constitucional otorgó al Gobierno   la facultad de convocar al Congreso a sesiones extraordinarias (i) durante el   tiempo que éste señale, (iii) para considerar los asuntos que él someta a su   consideración (agenda limitada) y (iii) sin perjuicio de ejercer la función de   control político la cual no está sujeta a límites temporales[292].    

Esta última previsión normativa al ser interpretada armónicamente con el   artículo 375 de la Constitución, en virtud del cual el trámite de un proyecto de   acto legislativo tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos,   permite concluir que el proceso de formación de este tipo de iniciativas   normativas no puede tener lugar en sesiones extraordinarias. Sobre este   particular, la Corte en sentencia C-565 de 1997 sostuvo:    

“Es lógico que el llamado del Gobierno al Congreso en   estas ocasiones [se refiere a las sesiones extraordinarias] tenga que ver, entre   otros temas, con la necesidad de que inicie, prosiga o culmine un proceso   legislativo -no así uno sobre reforma constitucional, por mandato perentorio   del artículo 375 de la Carta, ni acerca de ley estatutaria, reservada al   término de una sola legislatura según el artículo 153 C.P.- y, por supuesto, los   debates que se tramiten y las decisiones que se voten durante las sesiones   extraordinarias, mientras observen las demás disposiciones constitucionales y   reglamentarias, tienen plena validez y concurren eficientemente a la formación   de la ley.” (Las subrayas y negrillas son agregadas).    

Ahora bien, la posibilidad de que el Presidente de la República convoque al   Congreso a sesiones extraordinarias en el contexto de los proyectos de acto   legislativo para que sean consideradas las objeciones propuestas, sugiere dos   interpretaciones. En primer término, que solamente pueden tener lugar dentro de   los dos períodos ordinarios y consecutivos con los que cuenta el Congreso para   aprobar una enmienda constitucional. De otra parte, que dicha facultad puede   materializarse al término de los mismos, en tanto no se refiere al proceso de   formación normativa propiamente dicho.    

A   juicio de la Corte, este tipo de ambigüedades sugiere que deba tomarse en   consideración “la interpretación que sea más respetuosa del ordenamiento   jurídico y de los principios constitucionales que guían el actuar parlamentario”[293].   De allí que el alcance constitucionalmente adecuado del artículo 375 de la Carta   consiste en que solamente lo relativo a los ocho debates, incluidas las   comisiones de conciliación que eventualmente deban conformarse, es lo que debe   entenderse como trámite del proyecto. Por tanto, la sanción   gubernamental, la consideración de objeciones presidenciales y la promulgación   no exigen su agotamiento dentro de dichos períodos ordinarios.    

En   este sentido la Corte observa que el artículo 138 Superior no circunscribe las   sesiones extraordinarias a asuntos específicos, por lo que es legítimo que el   Presidente de la República acuda a ellas con las limitantes que la misma   Constitución le impone.    

Esas consideraciones encuentran sustento mutatis mutandis en el alcance   que la jurisprudencia constitucional ha efectuado en torno al proceso de   formación de los proyectos de ley estatutaria que por expreso mandato   constitucional deben ser tramitados “dentro de una sola legislatura” (art. 153   de la CP), lapso que no comprende el control de constitucionalidad integral y   preventivo que debe realizar este tribunal, ni la sanción del Gobierno, en la   medida en que ello llevaría al absurdo de instrumentalizar su proceso de   formación y al vaciamiento del principio democrático y del mínimo de   racionalidad deliberativa y decisoria[294]  que debe caracterizar el proceso de formación de cualquier iniciativa   legislativa. Así lo ha dicho la Corte:    

“Al respecto, conviene aclarar que conforme a reiterada   jurisprudencia de esta Corte, la Constitución ordena que dentro de la   legislatura el proyecto haga tránsito en el Congreso, esto es, que sea   modificado y aprobado por las Cámaras en ese lapso, pero la revisión   constitucional por la Corte y la sanción presidencial pueden ocurrir por fuera   de la legislatura. Y es que como se explicó en la sentencia C-011 de 1994,   si el trámite que debe ser surtido en una sola legislatura incluyese la revisión   por la Corte, o las objeciones y sanción presidenciales, sería prácticamente   imposible aprobar, modificar o derogar leyes estatutarias, o éstas tendrían que   ser tramitadas en el Congreso con excesiva celeridad, sin una adecuada discusión   democrática, e incluso con improvisación.” (Las subrayas y negrillas son   agregadas)[295].    

En   síntesis, la convocatoria a sesiones extraordinarias que pueda efectuar el   Gobierno a fin de considerar las objeciones por inconstitucionalidad o   inconveniencia que haya propuesto en el proceso de formación de un acto   legislativo, no está por fuera de las condiciones constitucionales ni carece de   validez. Todo lo contrario, se trata de una atribución reglada (art. 138 CP) que   no requiere su agotamiento dentro de los dos períodos ordinarios y consecutivos   previstos en el artículo 375 de la Constitución.    

7.- La Corte debe inhibirse en relación con las demandas   contra el proyecto de acto legislativo archivado conforme con la Constitución    

Sin   embargo, mediante escrito del 25 de junio de 2012, el Ejecutivo se abstuvo de   tramitar la promulgación y en su lugar formuló objeciones por razones de   inconveniencia e inconstitucionalidad[296].   Asimismo, expidió el Decreto 1351 de 2012, por medio del cual convocó al   Congreso a sesiones extraordinarias para que se pronunciara en relación con   dichas objeciones.    

Atendiendo ese llamado, al interior del parlamento fue designada una comisión   accidental conformada por Senadores y Representantes, quienes en el informe   presentado, luego de encontrar razonables y fundados los argumentos del   Ejecutivo, propusieron a las plenarias “admitir la objeción de inconveniencia   general”[297].     

Posteriormente, en sesión del 28 de junio de 2012, las plenarias de cada   corporación acogieron mayoritariamente la propuesta y, en consecuencia,   dispusieron el archivo definitivo del proyecto[298],   que por lo mismo nunca fue promulgado.    

Analizadas estas circunstancias a la luz de los fundamentos jurídicos expuestos,   la Corte concluye que el archivo definitivo del proyecto se produjo dentro del   marco constitucional y legal previsto para el trámite de formación de los actos   legislativos. En efecto, como ya ha sido ampliamente explicado, el Presidente de   la República sí estaba facultado para abstenerse sancionar el acto y en su lugar   formular objeciones de inconveniencia e inconstitucionalidad.    

De   la misma forma, haciendo uso de las competencias previstas en el ordenamiento   jurídico (art. 138 CP y 85 de la Ley 5/92), el Ejecutivo también estaba   autorizado para convocar al Congreso a sesiones extraordinarias con el fin de   que se pronunciara en relación con las objeciones, quien a su vez era el   competente para aceptarlas o rechazarlas e insistir en su aprobación   imprimiéndose el trámite de rigor (arts. 167 CP., art. 227 de la Ley 5ª de 1992   y demás normas concordantes).    

Así   las cosas, antes que acciones de hecho fueron estas actuaciones válidas las que   condujeron a que la reforma nunca produjera efectos jurídicos, ni tuviese   vocación de producirlos, no sólo por la voluntad expresa del Congreso de   archivarla definitivamente, sino porque, a consecuencia de ello, el acto nunca   fue promulgado.    

En   este orden de ideas, teniendo en cuenta que el archivo del proyecto no ocurrió   en contravía de las reglas del procedimiento legislativo, ni en detrimento de la   voluntad del Congreso en su condición de Constituyente derivado, sino dentro de   los cauces institucionales, la Corte concluye que en realidad no existe, ni ha   existido, ningún acto reformatorio de la Constitución, ni el mismo fue   promulgado, lo que inexorablemente conduce a un fallo inhibitorio por cuanto no   se reúnen las exigencias previstas en los artículos 241-1 y 379 de la   Constitución.    

Sin   embargo, la Corte no puede desconocer las graves irregularidades identificadas   en el proceso de formación del acto de reforma a la administración de justicia,   en especial las que se presentaron luego de conformada la comisión accidental de   conciliación durante la segunda vuelta (a decir verdad con la aquiescencia del   Gobierno, de las plenarias del Congreso y de otras autoridades), que no sólo   distorsionaron la esencia del proyecto originario sino que desnaturalizaron el   propósito constructivo propio de las deliberaciones parlamentarias en la   formación de la voluntad democrática. De ello dan cuenta las actas y gacetas que   reposan en el expediente legislativo, a las cuales la Sala hace remisión   directa.    

El   Presidente de la República reconoció, según sus palabras, que el proceso de   reforma constitucional se vio seriamente afectado en desmedro de la juridicidad   y legitimidad democráticas, sumado a los defectos de articulación de los textos   aprobados y a su negativo impacto para el funcionamiento del Estado, para la   administración de justicia y para la vigencia de los derechos y garantías de los   ciudadanos. Esas razones lo condujeron a formular objeciones de   inconstitucionalidad e inconveniencia a la totalidad del proyecto, devolviéndolo   al Congreso a fin de que adoptara las medidas necesarias para evitar su entrada   en vigor.    

No   corresponde a la Corte Constitucional juzgar la coherencia del Gobierno durante   el trámite legislativo, quien inicialmente avaló e incluso promovió ante las   plenarias la aprobación del texto conciliado en segunda vuelta, y al poco tiempo   optó por censurarlo con vehemencia formulando objeciones de inconstitucionalidad   e inconveniencia. Tampoco es la Corte juez de los parlamentarios, sino de sus   actos normativos.    

Por   ello, al margen de los cuestionamientos que en uno u otro sentido pudieren   hacerse a estas u otras autoridades, lo cierto es que tanto el Presidente de la   República, al formular las objeciones y convocar a su trámite en sesiones   extraordinarias, como el Congreso de la República, al aceptarlas y disponer el   archivo definitivo del proyecto, ejercieron sus competencias dentro del marco de   la Constitución y la ley, acorde con los principios que rigen los procesos de   enmienda constitucional.    

Por   último la Sala recuerda que, si consideran que subsisten las causas que en su   momento dieron origen al proyecto, estas mismas autoridades o cualquier otra   facultada para hacerlo pueden promover una nueva iniciativa de reforma, a fin de   que se le imprima el trámite constitucional y legal de rigor.    

DECISIÓN    

Por   lo expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

INHIBIRSE en relación con las demandas de inconstitucionalidad   contra el proyecto de Acto Legislativo 07/11 Senado-143/11 Cámara, acumulado a   los proyectos 09/11, 11/11, 12/11 y 13/11 Senado, “por medio del cual se   reforman artículos de la Constitución Política con relación a la Administración   de Justicia y se dictan otras disposiciones”, por haberse archivado conforme   con la Constitución y la ley”.    

(Hasta   aquí la ponencia presentada a consideración de la Sala Plena)    

En esas condiciones dejamos constancia de nuestra   respetuosa discrepancia con la posición de la mayoría.    

JORGE IVÁN   PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS   RÍOS    

[1]  Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio, cuyo proyecto de sentencia no fue   aprobado por la Sala Plena de la corporación en su sesión de julio 24 de 2013,   pasando al siguiente en lista, manteniéndose en el nuevo proyecto la mayor parte   de la ponencia inicial, hasta el acápite “VII. CONSIDERACIONES DE LA CORTE   CONSTITUCIONAL” (pág. 72).    

[2]  Durante el término de ejecutoria del auto admisorio (25, 26 y 27 de julio de   2012), la titular del Ministerio de Justicia y del Derecho   presentó recurso de reposición contra dicha providencia, el cual fue rechazado   por improcedente mediante auto del 10 de agosto del mismo año. En todo caso, se   dispuso que el escrito se tuviera como intervención ciudadana.    

[3]  F. 216 del cuaderno inicial.    

[4]  El ordinal segundo de esa providencia indicó las pruebas   concretas que deberían ser remitidas a esta Corte para su valoración.    

[5]  Publicado en la Gaceta del Congreso N° 387 del 20 de junio de 2012.    

[6]  Folio 30 del cuaderno inicial.    

[7]  Folio 46 ibídem.    

[8]  Ibídem.    

[9]  Folio 49 ibídem.    

[10] Folio 50   ibídem.    

[11] Ibídem.    

[12] Folio 62   ibíd.    

[13] Ibídem.    

[14] Ibídem.    

[15] Folio 67   ibídem.    

[16] El informe de las   objeciones presidenciales fue publicado en las Gacetas del Congreso números 401   y 402 del 27 y 28 de junio de 2012.    

[17] Folio 98 ibídem.    

[19] Folio 99   ibídem.    

[20] Folio   102 ibíd.    

[21] Folio   106 ibídem.    

[22] Ibídem.    

[23] Tal es el caso de (i) la   conformación de comisiones de conciliación; y (ii) la posibilidad de adicionar o   modificar partes de la iniciativa, siempre que las mismas se atengan a los   principios de consecutividad e identidad flexible.    

[24] Folio   143 ibídem.    

[25] Folio   156 ibídem.    

[26] Inició el 6 de noviembre   de 2012 y venció el 20 del mismo mes y año.    

[27] Folio 376 ibídem.    

[28] Ibídem.    

[29] Folio 379 ibídem.    

[30] Folio 405 ibídem.    

[31] Folio 402 ibídem.    

[32] Folio 403 ibídem.    

[33] Folio 436 ibídem.    

[34] Folio 440 ibídem.    

[35] Folio 443 ibídem.    

[36] Folio 445 ibídem.    

[37] Folio 449 ibídem.    

[38] Folio 450 ibídem.    

[39] Menciona la acción   pública de inconstitucional, la convocatoria a un referendo revocatorio, la   excepción de inconstitucionalidad y las facultades de excepción.    

[40] Folio 452 ibídem.    

[41] Folio 455 ibídem.    

[42] Folio 456 ibídem.    

[43] Folio 462 ibídem.    

[44] Folio 464 ibídem.    

[45] Folio 466 ibídem.    

[46] Folio 489 ibídem.    

[47] Folio 501 ibídem.    

[48] Folio 507 ibídem.    

[49] Folio 508 ibídem.    

[50] Folio 345 ibídem.    

[51] Folio 348 ibídem.    

[52] Folio 752 ibíd.    

[53] Folio 567 ibíd.    

[54] Ibídem.    

[55] Folio 568 ibídem.    

[57] Folio 68 ibídem.    

[58] Folio 365 ibídem.    

[59] Folio   361 ibídem.    

[60] Folio 364 ibídem.    

[61] Folio 384 ibídem.    

[62] Folio 385 ibídem.    

[63] Ibídem.    

[64] Cfr. Folio 386 ibídem.    

[65] Ibídem.    

[66] Folio 387 ibídem.    

[67] Folio 510 ibídem.    

[68] Folio 512 ibídem.    

[69] Folio 2 del cuaderno de   intervenciones.    

[70] Ibídem.    

[71] Folio 3 ibíd.    

[72] Ibídem.    

[73] Ibídem.    

[74] Folio 4 ibídem.    

[75] Folio 6 ibídem.    

[76] Folio 26 ibídem.    

[77] Folio 27 ibídem.    

[78] Folio 600 ibídem.    

[79] Folio 603 ibídem.    

[80] Folio 610 ibídem.    

[81] Folio 604 ibídem.    

[82] Folio 608 ibídem.    

[83] Folio 613 ibídem.    

[84] Folio 631 ibídem.    

[85] Folio 635 ibídem.    

[86] Folio 636 ibídem.    

[87] Ibídem.    

[88] Folio 616 ibídem.    

[89] Folio 640 ibídem.    

[90] Folio 411 ibídem.    

[91] Folio 412 ibídem.    

[93] Folio 421 ibídem.    

[94] Folio 49 del cuaderno de   intervenciones.    

[95] Ibídem.    

[96] Folio 48 ibídem.    

[97] Folio 53 ibídem.    

[98] Folio 58   ibídem.    

[99] Folio 59 ibídem.    

[100] Folio 60 ibídem.    

[101] Folio 584 ibídem.    

[102] Folio 575 ibídem.    

[103] Folio 577 ibídem.    

[104] Ibídem.    

[105] Folio 580 ibídem.    

[106] Folio 583 ibídem.    

[107] Folio 643 ibídem.    

[108] Folio 646 ibídem.    

[109] Ibídem.    

[110] Folio 648 ibídem.    

[111] Ibídem.    

[112] Folio 649 ibídem.    

[113] Folio 651 ibídem.    

[114] Se apoyan en las   sentencias de la Corte Constitucional C-141 de 2010 y C-288 de 2012.    

[115] Mediante escrito 00254   del 14 de noviembre de 2012, el Procurador General de la Nación manifiesta su   impedimento para actuar en los expedientes de la referencia por cuanto “puede   tener interés directo en la decisión”. La Corte, en decisión del 6 de   diciembre del mismo año, no lo acepta bajo el argumento que el interés en la   decisión no puede calificarse como actual y directo, presupuestos   exigidos por la jurisprudencia constitucional.    

[116] Folio 698 ibídem.    

[117] Folio 691 ibídem.    

[118] Folio 696 ibídem.    

[119] Folio 698 ibídem.    

[120] Folio   229 ibídem.    

[121] Folio 223 vuelto.    

[122] Folio 224.    

[123] Folio   225 ibídem.    

[124] Folio   227 vuelto.    

[125] Folio   228 ibídem.    

[126] “Se rechazarán las   demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho   tránsito a cosa juzgada o respecto de las cuales sea manifiestamente   incompetente. No obstante estas decisiones también podrán adoptarse en la   sentencia.” (No está en negrilla en el texto original).    

[127] Folio 275 ibídem.    

[128] Esta fórmula ha sido   acogida en diferentes oportunidades (cfr. C-178 de 2007, C-075 de 2007, C-1299   de 2005 y C-1300 de 2005.    

[129] Corte Constitucional,   sentencia C-856 de 2005.    

[130] Corte Constitucional,   sentencia C-1115 de 2003.    

[131] Corte Constitucional,   auto 017 de 2000.    

[132] Corte Constitucional,   sentencia C-937 de 2010. En el mismo sentido puede ser consultadas las   sentencias C-1256 de 2001, C-357 de 1997, C-447 de 1997, C-328 de 2001, C-1196   de 2001, C-1289 de 2001, C-1052 de 2001, C-1115 de 2004, C-421 de 2005, C-856 de   2005, C-898 de 2005, C-1299 de 2005, C-127 de 2006, C-666 de 2007 y C-187 de   2008, entre muchas otras.    

[133] Corte Constitucional,   sentencias C-1299 de 2005, C-1300 de 2005, C-075 de 2007 y C-178 de 2007.    

[134]Cfr. sentencia C-580 de   1999.    

[136] “Folios 256 y 257,   cd. 1.”    

[137] “En materia de   solicitudes de nulidad de sentencias de constitucionalidad el artículo 49 del   Decreto 2067 de 1991 dispone: ‘Contra las sentencias de la Corte Constitucional   no procede recurso alguno. La nulidad de los procesos ante la Corte   Constitucional sólo podrá ser alegada antes de proferido el fallo. Sólo las   irregularidades que impliquen violación del debido proceso podrán servir de base   para que el Pleno de la Corte anule el Proceso.’ Así, la Corte ha dicho que uno   de los requisitos de éstas es que se interpongan antes de ejecutoriada la   providencia: ‘La nulidad originada en la sentencia se debe alegar en forma   fundamentada durante el término de notificación de la sentencia en materia de   constitucionalidad, (…) (Auto del 13 de febrero de 2002; Auto del 20 de febrero   de 2002) ya que vencido en silencio el término de ejecutoria cualquier eventual   nulidad queda automáticamente saneada. Lo anterior ‘(…) no sólo por la carencia   de legitimidad para pedirla, sino, además, por las siguientes razones:  (i)   en primer lugar, atendiendo el principio de seguridad jurídica y de necesidad de   certeza del derecho; (ii) en segundo lugar, ante la imposibilidad presentar   acción de tutela contra las providencias de tutela. Y finalmente, (iii) porque   es razonable establecer un término de caducidad frente a las nulidades de   tutela, si incluso esa figura aplica en las acciones de inconstitucionalidad por   vicios de forma.’ (Auto de 30 de abril de 2002; A-031a de 2002).    

De otra parte, en la   Sentencia C-1299 de 2005 se declaró improcedente un recurso contra el auto   admisorio de la demanda: “Mediante memorial del 23 de mayo de 2005, el ciudadano   y abogado (…) presentó recurso de reposición y en subsidio de apelación contra   el auto admisorio de la demanda. El Magistrado sustanciador, mediante Auto del   27 de mayo de 2005, i.) rechazó por improcedente tanto el recurso de   reposición, como el de súplica interpuestos por el señor (…) contra el auto   admisorio de la demanda, ii.) ordenó continuar con el trámite en   cumplimiento del Auto del 16 de mayo e iii.) informó de la improcedencia   de recursos contra esa decisión. Mediante escrito del 7 de junio de 2005, el   ciudadano (…) presentó solicitud de nulidad del proceso en referencia. Frente a   esta solicitud, el Magistrado Sustanciador, mediante Auto del 15 de junio de   2005 resolvió remitir a la Sala Plena de la Corporación el escrito referido para   que resolviera lo conducente, por ser un asunto de su competencia.   Posteriormente, el 24 de noviembre de 2005, el ciudadano (…) presentó nuevo   escrito, dirigido a la Sala Plena de la Corte y allegado por la Secretaría   General al Magistrado Sustanciador, el 25 de noviembre de 2005.”    

[138] Cita   las sentencias de la Corte Constitucional C-141 de 2010, C-031 de 2009, C-816 de   2004 y C-576 de 2006, C-1121 de 2004 y C-551 de 2003.    

[139] Folio 282 ibídem.    

[140] Ibídem.    

[141] Ibídem.    

[142] Mediante auto del 22 de   octubre de 2012, el Magistrado Sustanciador puso de presente que la solicitud   sería “examinada por la Sala Plena de la Corte Constitucional en la   oportunidad procesal correspondiente, cuando el expediente se encuentre a su   disposición de acuerdo con las previsiones del artículo 8° del Decreto 2067 de   1991, para que adopte las decisiones a que hubiere lugar.”    

[143]  Con el fin de facilitar la lectura del Salvamento de voto se han efectuado   algunos ajustes de numeración y estilo que no alteran el contenido de la   ponencia original.    

[144]  Con fundamento en el principio pro actione el magistrado sustanciador   dispuso privilegiar la admisión de la demanda “para que sea la plenaria de la   Corte la que, mediante sentencia, defina la problemática surgida”.   Expedientes D-9200 y D-9208.    

[145]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-477 de 1992, C-179 de 1994,   C-560 de 1999, C-832 de 2001, C-129 de 2001, C-428 de 2002, C-800 de 2002, C-319   de 2007, C-1154/08, Auto 288 de 2010 y C-400 de 2013, entre muchas otras   decisiones.    

[146]  Kelsen, Hans.  Teoría General del Derecho y del Estado. Edit. UNAM ,   México 1969 , pags 226-229.    

[147]  Hans Kelsen, Teoría Pura del Derecho. México, Editorial Porrúa, 15ª   edición, 2007, p.232.    

[148]  Corte Constitucional, Sentencias C-560 de 1999 y C-1290 de   2001.    

[149]  Corte Constitucional, Auto 288 de 2010. La Corte declaró que “el denominado   ‘Acuerdo complementario para la Cooperación y Asistencia Técnica en Defensa y   Seguridad entre los Gobiernos de la República de Colombia y de los Estados   Unidos de América’, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009, no puede surtir   efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite   constitucional previsto para los tratados en forma solemne, de conformidad con   lo establecido en los artículos 150.16, 154, 157, 158, 160, 165, 224 y 241   numeral 10 de la Carta Política”.    

[150]  Hamilton, A., Madison, J., & Jay, J. “El Federalista”. México, Fondo de   Cultura Económica, 2004, p.331. En la Corte Suprema de Estados Unidos el   “judicial review” se consolida en el célebre caso Marbury v. Madison (1803),   donde la Corte sostuvo que “si  los Tribunales deben respetar la   Constitución y ésta es  superior a cualquier acto ordinario del Poder    Legislativo, la Constitución y no las normas  legislativas, debe regular un   caso en litigio en el que  estas dos normas podrían ser aplicables”.    

[151]  Cfr., entre muchos otros, Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios,   derechos”. Madrid, Dykinson, 1998; Gustavo Zagrebelsky, “El derecho Dúctil”.   Madrid, Trotta, 2005; Eduardo García de Enterría, “La Constitución como norma y   el Tribunal Constitucional”, Madrid, Civitas, 1991.    

[152]  Manuel Aragón Reyes, “Constitución y control del poder”. Bogotá, Universidad   Externado de Colombia, 1999, p.36.    

[153]  Luis Prieto Sanchís, “Ley, Principios, derechos”. Madrid, Dykinson, 1998,   p.32. Del mismo autor ver también  “Justicia constitucional y derechos   fundamentales”. Madrid, Trotta, 2003, p.116.    

[154]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-037/00.    

[155]  PRIETO SANCHÍS, Luis, El constitucionalismo de los derechos.   Ensayos de filosofía jurídica, Trotta, Madrid, 2013, p. 168.    

[156]  RUIZ MIGUEL, Alfonso, El principio de jerarquía normativa,   en: Constitución: problemas filosóficos, Centro de Estudios Políticos y   Constitucionales, Madrid, 2005, p. 104.    

[157]  PRIETO SANCHÍS, Luis, Justicia constitucional y derechos   fundamentales, Trotta, Madrid, 2007, p. 95.    

[158]  LOPEZ GUERRA, Luis, Introducción al derecho constitucional,   Tirant lo Blanch, Valencia, 1994, p. 193 y 194.    

[159]  Corte Constitucional, Sentencia C-400 de 2013. En dicha oportunidad la Corte   declaró la exequibilidad del artículo 135 de la Ley 1437 de 2011, “bajo el   entendido de que a la Corte Constitucional le corresponde el control   constitucional de los actos de carácter general, expedidos por entidades u   organismos distintos del Gobierno Nacional, con contenido material de ley”.    Tomado provisionalmente del comunicado de prensa número 26 de 2013.    

[160]  Gaceta del Congreso núm. 566 de 2011 (pág. 8).    

[161]  Ibídem.    

[162]  Al cabo de la primera vuelta (cuarto debate) se conformó una comisión de   conciliación con el fin de superar las discrepancias entre lo aprobado por una y   otra cámara. El informe de conciliación fue publicado en las Gacetas del   Congreso núm. 979 y 981 de 2011. El 16 de diciembre de 2011 las plenarias del   Senado de la República y la Cámara de Representantes decidieron aprobarlo   (Gacetas del Congreso núm. 54 y 63 de 2012, respectivamente).    

[163]  Gaceta del Congreso núm. 380 de 2012.    

[164]  Publicado en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012. También en el Diario   Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012, páginas 1 a 18.    

[165]  Gaceta del Congreso núm. 388. p. 2.    

[166]  Ibídem.    

[167]  Ibíd. p. 3.    

[168]  Ibíd. p. 4.    

[169]  Hace referencia a los artículos 165 y 166 de la Constitución   Política que explícitamente aluden a la sanción en el procedimiento de   aprobación de las leyes. Afirma que el entendimiento de estas disposiciones   “admite una interpretación instrumental y no prohibitiva”. Agrega, que   “el artículo 165 establece la forma en que deben tramitarse las objeciones   cuando se trate de proyectos de ley, pero no establece, como principio de los   trámites en el Congreso, que sólo los proyectos de ley podrán ser objetados. No   es necesario entonces que la disposición sea leída como si introdujera una   prohibición. La norma debe entenderse, mejor, como regulatoria de un   procedimiento específico al que alude instrumentalmente, sin que por sí mismo se   constituya en negación de aplicación a procedimientos similares.” Cfr.   Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p. 6.    

[170]  Ibíd. p. 5.    

[171]  Ibíd. p. 7.    

[172]  Ibíd. p. 8.    

[173]  Ibídem.    

[174]  Ibíd.    

[175]  Ibíd. p. 9.    

[176]  Ibídem.    

[177]  Ibíd.    

[178]  Ibíd. p. 10.    

[179]  Ibíd. p. 10.    

[180]  Ibídem.    

[181]  Ibíd. p. 11.    

[182]  Ibídem.    

[183]  Ibíd.    

[184]  Ibíd. p. 12.    

[185]  Ibídem.    

[187]  Ibíd.    

[188]  Ibíd.    

[189]  Ibíd. p. 14.    

[190]  Ibíd.    

[191]  Ibíd. p. 31.    

[192]  Ibíd. p. 16.    

[193]  Ibíd. p. 17.    

[194]  En el texto conciliado corresponde a los artículos 20, 21, 22 y   24 del proyecto de acto legislativo.    

[195]  Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012, p. 21.    

[196]  Ibídem.    

[197]  Ibíd.    

[198]  Ibíd. p. 22.    

[199]  Ibídem.    

[200]  Ibíd. p. 23.    

[201]  Ibíd. p. 24.    

[202]  Ibíd. p. 25.    

[203]  Ibídem.    

[204]  Ibíd.    

[205]  Ibíd. p. 32.    

[206]  Ibídem.    

[207]  Gaceta del Congreso núm. 401 de 2012.    

[208]  Ibídem p. 8.    

[209]  En su orden, serían los órganos que reemplazarían a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y al Director Ejecutivo de   Administración Judicial.    

[210]    La Comisión Accidental se conformó por los senadores Jesús Ignacio García   Valencia, Juan Manuel Corzo Román, Juan Carlos Restrepo Escobar, Luis Fernando   Duque García, Eduardo Enríquez Maya y Martín Emilio Morales Díz.    

[211]   La Comisión de Conciliación la conformaron los Representantes Alejandro Carlos   Chacón Camargo, Roosvelt Rodríguez Rengifo, Gustavo Hernán Puentes Díaz, Germán   Varón Cotrino, Carlos Edward Osorio Aguiar y Orlando Velandia Sepúlveda.    

[212]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-539 de 2011, T-292 de 2006, SU-1300 de   2001 y C-836 de 2001, entre muchas otras.    

[213]  Para la Corte que los jueces estén sometidos al “imperio de la ley”  tiene una connotación material. Dicho de otra manera, la referencia al principio   de legalidad no debe entenderse en perspectiva formal, sino que está referida a   todo el ordenamiento jurídico “como conjunto integrado y armónico de normas   por cuanto la Constitución es norma superior y fuente del derecho” Cfr.,   T-1094 de 2008, C-836 de 2001 y C-468 de 1993.    

[214]  Estas categorías pueden consultarse con mayor detenimiento en: PRIETO SANCHÍS, Luis, Apuntes de teoría del derecho, Trotta,   Madrid, 2007, pp. 113 a 130.    

[215]  Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.    

[216]  Corte Constitucional, Sentencia C-039 de 2003.    

[217]  Corte Constitucional, Sentencia T-292 de 2006.    

[218]  Al respecto, el demandante afirmó: “Si la Corte ha aceptado que de las normas   del título XIII de la Constitución y de lo establecido específicamente por su   artículo 375, se desprende que el trámite legislativo constituyente debe reunir,   además, los requisitos que para el efecto establece el Reglamento del Congreso,   entonces el artículo 196 de la ley 5 de 1992 es aplicable a dicho proceso   legislativo constituyente, tal como lo sostuvo la Corte en la sentencia   C-222/97, en la que se basó la mesa directiva del Congreso para sancionar el   Acto Legislativo acusado, en una ceremonia en la que el Presidente de la   República y el Presidente del Congreso manifestaron que entraba en vigencia   desde ese momento”.    

[219]  “Para comenzar debe señalar la Corte que la   mención que se hizo en la sentencia C-222/97 de algunas de las disposiciones del   Reglamento del Congreso que resultan aplicables al trámite de los Actos   Legislativos, no es taxativa sino meramente enunciativa, puesto que allí   solamente se citaron aquellas normas que de una u otra manera se relacionaban   con las acusaciones presentadas en esa oportunidad. Por tanto, no es posible   afirmar que son ésos los únicos preceptos de tal ordenamiento que rigen el   procedimiento de reforma de la Constitución cuando lo lleva a efecto el   Congreso. // Corresponde entonces a esta Corporación al ejercer el control   constitucional, analizar en cada caso particular y concreto las normas del   Reglamento que rigen el trámite de los Actos Legislativos y determinar aquéllas   relativas a los proyectos de ley que también serían aplicables, por expresa   remisión del artículo 227 de la ley orgánica”.    

[221]  LIFANTE, Isabel, La interpretación jurídica en la teoría del Derecho   contemporánea, Centro de Estudios Constitucionales y Políticos de Madrid,   Madrid, 1999, p. 114.    

[222]  CP., Artículo 151.- “El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará   sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. (…)”.    

[223]  Ley 5ª de 1992, artículos 218 a 229, entre otros.    

[224]  “ARTICULO 375.- Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez   miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados   y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del   censo electoral vigente. // El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos   ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los   asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la   aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. //En   este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el   primero”.    

[225]  Corte Constitucional, Sentencia C-040 de 2010. La Corte declaró inexequible el   artículo 13 del Acto Legislativo 1 de 2009.    

[226]  Por ejemplo, aunque el artículo 375 regula la iniciativa para la presentación de   proyectos de acto legislativo, el artículo 237-4 de la Carta también otorga   competencia al Consejo de Estado para la presentación de proyectos de actos de   enmienda constitucional.    

[227]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-551 de 2003, C-1200 de 2003, C-816 de   2004, C-1040 de 2005, C-040 de 2010 y C-141 de 2010, entre muchas otras.    

[228]  Corte Constitucional, Sentencia C-816 de 2004. La Corte declaró inexequible el   Acto Legislativo 2 de 2003, “por medio del cual se modifican los artículos   15, 24, 28 y 250 de la Constitución Política de Colombia para enfrentar el   terrorismo”, por el vicio de procedimiento ocurrido en el sexto debate de la   segunda vuelta.    

[229]  Sobre este parámetro normativo del control de constitucionalidad de los actos   reformatorios de la Constitución , pueden consultarse, entre otras, las   sentencias C-222 de 1997, C-387 de 1997, C-543 de 1998, C-487 de 2002, C-614 de   2002, C-551 de 2003 y C-1200 de 2003.    

[230] Cfr., Sentencias C-478   de 2002, C-614 de 2002, C-332 de 2005, C-1040 de 2005 y C-040 de 2010, entre   otras.    

[231]  DE OTTO, Ignacio, Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Ariel   Derecho, Barcelona, p. 109.    

[232]   La Corte ha considerado que por tratarse de una función en la que el Presidente   actúa como Jefe de Gobierno, es posible asignarla al Ministro Delegatario. Cfr.,   Corte Constitucional, Sentencias C-172 de 2006 y C-802 de 2006.    

[233]  Corte Constitucional, Sentencias C-925 de 2005 y C-084 de 1996.    

[234]  Derecho Constitucional.., op. cit., p. 110.    

[235]  Corte Constitucional, Sentencia C-932 de 2006.    

[236]  Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 25 de mayo de   1981.    

[237]  Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, sentencia de 3 junio de   1976.    

[238]  Corte Constitucional, Sentencia C-256 de 1998.    

[239]  Cfr., C-452 de 2006.    

[240]  Incluso en el ordenamiento jurídico español, donde la sanción y la promulgación   se consideran una suerte de actos debidos, se ha planteado que no son meras   formalidades: “Aunque lejos de configurarse la sanción y la promulgación como   actos de control sustantivo, tampoco cabe reducirlos en términos absolutos a   actos formalmente obligados en todo caso, ya que ambas potestades de sancionar y   promulgar las leyes permiten al Rey un mínimo de control formal y externo de las   leyes. Así, podría negarse a sancionar y promulgar leyes a las que les faltasen   elementos esenciales externos constitucionalmente requeridos y perceptibles   prima facie, como su aprobación por ambas Cámaras de las Cortes. De hecho no   cabe olvidar que la Constitución le ordena sancionar y promulgar las leyes   ‘aprobadas por las Cortes Generales’. Es evidente que ello no faculta al Monarca   para ejercer un control de la corrección del procedimiento -que sólo corresponde   al Tribunal Constitucional-, pero sí debe reconocerle la capacidad para negar   su concurso al menos en aquellos casos en los que pudiera hablarse de una   omisión manifiesta, flagrante e incuestionable del procedimiento constitucional.”   ESPÍN, Eduardo, Las funciones legislativa y financiera de las Cortes, En:   Derecho Constitucional. Los poderes del Estado. La organización territorial   del Estado, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2007, volumen II, p. 114.    

[241]  La citada disposición señala: “Artículo 48º.- Promulgación de actos   legislativos, leyes, ordenanzas, acuerdos o resoluciones locales aprobados en   referendos. Aprobado un referendo, el Presidente de la República, el   gobernador o el alcalde, según el caso, sancionará la norma y dispondrá   su promulgación en el término de ocho días, contados a partir de la declaración   de los resultados por parte de la Registraduría del Estado Civil   correspondiente, so pena de incurrir en causal de mala conducta.” (Las subrayas   son agregadas).    

[243]  Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.    

[244]  HAMILTON, A., MADISON, J., & JAY, J. El Federalista, México, Fondo de   Cultura Económica, 2004, p. 313.    

[245] Ídem. p. 313.    

[246] Ídem. pp. 313-314.    

[247] SHUGART, Matthew Presidents and Assemblies. Constitutional design   and electoral dynamics, Cambridge University Press, 1992, p.134.    

[248]  CARPIZO, Jorge El presidencialismo mexicano, México, Siglo XXI editores,    18ª edición, 2004, p. 85.    

[249]  LOWEINSTEIN, Karl Teoría de la Constitución (1957), Barcelona, Ariel   Derecho, 1965, p. 273.    

[250]  Corte Constitucional, Sentencia C-452 de 2006.    

[251]  Corte Constitucional, Sentencia C-036 de 1998.    

[252]  Por eso la jurisprudencia ha rechazado que en el trámite de aprobación de los   actos legislativos pueda presentarse mensaje de urgencia, caracterizados por   imprimir mayor celeridad al trámite congresional por la vía de las sesiones   conjuntas de las comisiones de Senado y Cámara. Cfr., Corte Constitucional,   Sentencia C-1053 de 2005.    

[253]  Los textos normativos que a continuación se transcriben son tomados de: Diego   Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo I, Madrid, Ediciones Cultura   Hispánica, 1977.    

[254]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo   21. Al Poder Ejecutivo corresponde el promulgar y hacer poner en práctica   las leyes que dicte el Poder Legislativo, el cual para este efecto deberá   pasárselas con un oficio en que exponga en extracto las razones que tuvo   presentes para dictar aquellas leyes; advirtiendo que la remisión debe hacerse   de cada ley por separado con su correspondiente oficio. // Artículo 22.   Si el Poder Ejecutivo considera útil la ley que se le presenta, o no halla   inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de ella el decreto publíquese   y ejecútese; y dará al Cuerpo Legislativo noticia de esta resolución por medio   de un oficio. //Artículo 23. Si en la ejecución de la ley que se le   presenta, hallare el Poder Ejecutivo graves inconvenientes o considerable   perjuicio público, en virtud del derecho de objetar que le está reservado,   pondrá al pie de la ley el decreto objétese y devuélvase; y en el oficio de   devolución que dirija al Poder legislativo expresará las objeciones que le han   ocurrido para no publicar ni dar cumplimiento a la ley. // Artículo 24.   Si la ley que se le presenta se opone directa o indirectamente a la   Constitución, bien sea en su sustancia, o bien por no haberse guardado las   formalidades prescritas por dicha Constitución, pondrá a pie el decreto   devuélvase por inconstitucional; y en oficio  de devolución expresará los   artículos o las formalidades de la Constitución que son contrarios a la ley   propuesta. // Artículo 25. Si dentro de diez días, contados desde la   fecha de aquel en que el Poder Ejecutivo recibe la nueva ley  propuesta por   el Poder Legislativo, no se le hubiese puesto ninguno de los tres decretos   mencionado en los tres artículos anteriores, por el mismo hecho y en virtud del   presente artículo, quedará la ley sancionada y se procederá a su publicación y   ejecución; pero si la ley fuere derogatoria de algún artículo o artículos de   esta Constitución, no valdrá en su favor que el tiempo la haya ejecutoriado; y   el Senado tomará la mano para impedir su ejecución. //Artículo 26. Si   las objeciones o nota de inconstitucional que el Poder Ejecutivo ponga a la ley   que se propone fuesen notoriamente fútiles o arbitrarias, el Poder Legislativo   lo hará presente al Senado para que reconociendo y comprobando la futilidad o   arbitrariedad de las objeciones o nota, le notifique al Poder Ejecutivo que   publique y ponga en ejecución la ley, y llegando el caso de esta notificación,   no podrá el Poder Ejecutivo denegarse a cumplir con su tenor. // Artículo   27. Si las objeciones fueren tales que merezcan en concepto del Cuerpo   Legislativo el que se sobresea en la promulgación de la ley propuesta, mandará   archivarla, y se suspenderá todo procedimiento. // Artículo 30.- En caso   de que la nueva Legislatura vuelva a proponer la misma ley, sin reforma   sustancial o respondiendo a las últimas objeciones del Poder Ejecutivo, estará   éste obligado a publicarla y ejecutarla, sin poder hacer nuevas objeciones; pero   si la nueva Legislatura vuelve a proponer la ley con alguna reforma sustancial,   tiene el Poder Ejecutivo derecho de objetar lo que estime oportuno contra esta   reforma”. (Resaltado fuera de texto)     

[255]  “Artículo 13. Las Leyes pasadas por las cámaras estarán formadas por sus   presidentes y respectivos secretarios; pero no tienen fuerza de tales hasta que   no hayan sido restituidas al Poder Ejecutivo, y que éste las haya mandado   sellar, publicar y ejecutar; mas si hallase algún reparo, puede devolver   cualquiera ley a la Cámara en que tuvo su origen, acompañándola con las   objeciones extendidas, por escrito”. (Resaltado fuera de texto)     

[256]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 8. Corresponde al   presidente mandar sellar con el gran sello del Estado, y promulgar con las   formalidades acostumbradas todas las leyes de la legislatura. También hará que   se ejecuten y observen religiosamente por todos los habitantes, empleados,   jueces y tribunales de la provincia. // Artículo 9°. Para esto el Poder   Legislativo deberá pasar al Presidente todas las leyes y las resoluciones que   necesiten publicarse, con un oficio firmado por los prefectos y secretarios de   las dos cámaras, en que se expongan en extracto las razones que se tuvieron   presentes para dictarlas, advirtiéndose que la remisión deberá hacerse de cada   ley por separado con su correspondiente oficio.// Artículo 10. Si el   Presidente considera útil la ley que se le presenta, y no halla algún   inconveniente grave en su ejecución, pondrá al pie de ella este Decreto:   “Séllese, publíquese y ejecútese”, y a la Cámara en que tuvo su origen, dará una   noticia de tal resolución por medio de un oficio.// Artículo 11. Si en la   ejecución de la ley hallare graves inconvenientes, ya sea por no haberse   observado las formas de la Constitución, ya por contrariar a ésta, ya en fin por   cualesquiera otros motivos, el presidente tendrá derecho de objetar y devolver   la ley a la Cámara que la propuso: así pondrá al pie el Decreto siguiente:   “Objétese y devuélvase”. En oficio de devolución expresará las objeciones que le   han ocurrido para no sancionar y dar cumplimiento a la ley. // Artículo 13.-   El Presidente no podrá objetar los actos siguientes de la Legislatura: 1. La   aprobación o reprobación de la cuenta de gastos, existencias, y entradas del   Tesoro común, que anualmente le debe presentar el Poder Ejecutivo; 2. Los   Decretos en que pida informes o dé comisiones en los negocios que son de su   incumbencia; 3. Las resoluciones de las competencias entre los diversos poderes;   4. Todas las elecciones, que corresponden a la Legislatura, los decretos sobre   legitimidad de ellas, la verificación de los poderes de sus miembros, y las   órdenes para llenar alguna vacante en las cámaras; 5.- Las reglas de su policía   interior, el orden de proceder, el castigo de sus miembros, y de las personas   que falten al respeto de las Salas; 6. Todos los juicios del Senado y Cámara de   Representantes, y también las acusaciones que haga ésta conforme a la   Constitución. // Artículo 16 (Título X): “Cuando la experiencia haya   manifestado los inconvenientes que resulten en la práctica de la observancia de   la Constitución o de algunos de sus artículos, entonces la Legislatura delibera   sobre si debe enmendarse o reformarse; si las dos terceras partes de cada una de   las cámaras plenas acordaren revisar la Constitución, esta ley detallará los   artículos que necesitan reforma, y las razones que la persuadan; después   deberá reunirse a los cuerpos electorales de cada departamento de la provincia,   y se ejecutará por un Colegio Revisor”.  (Resaltado fuera de texto)     

[257]  Algunos artículos relevantes de la Sección I del Título IV, son los siguientes:   “Artículo 46: Ningún proyecto o proposición de ley constitucionalmente   aceptado, discutido y determinado en ambas cámaras podrá tenerse por ley de la   República hasta que no haya sido firmado por el Poder Ejecutivo. Si éste no   creyere conveniente hacerlo, devolverá el proyecto a la Cámara de su origen,   acompañándole sus reparos, sea sobre falta en las fórmulas, o en lo sustancial,   dentro del término de diez días contados desde su recibo. // Artículo 47:   Los reparos presentados por el Poder Ejecutivo se asientan en el registro de las   sesiones de la Cámara donde tuvo la ley su origen. Si no queda ésta satisfecha,   discute de nuevo la materia, y resultando segunda vez aprobada por una mayoría   de las dos terceras partes de los miembros presentes, la pasa con los reparos a   la otra Cámara. El proyecto tendrá fuerza de ley, y deberá ser firmado por el   Poder Ejecutivo, siempre que en esta otra Cámara lo aprueben también las dos   terceras partes de los miembros presentes.// Artículo 48: Si pasados los   diez días que señala el artículo 46 no hubiere sido devuelto el proyecto con las   objeciones, tendrá fuerza de ley y será promulgado como tal; a menos que,   corriendo este término, el congreso haya suspendido o puesto en receso; en cuyo   caso deberán presentársele las objeciones en la primera próxima sesión. // La   sanción del Poder Ejecutivo es también necesaria para que tengan fuerza las   demás resoluciones, los decretos, estatutos y actos legislativos de las cámaras;   exceptuando los que sean de suspensión y aplazamiento de sus sesiones; los   decretos en que pidan informes o den comisiones en los negocios de su   incumbencia; las elecciones que les correspondan; los juicios sobre calificación   de sus miembros; las órdenes para llenar algunas vacantes en las Cámaras; las   reglas de sus debates y policía interior; el castigo de sus miembros y de   cuantos les falten al debido respeto, y cualesquiera otros actos en que no sea   necesaria la concurrencia de ambas”. (Resaltado fuera de texto)     

[258]  “Artículo 190.- En cualquier tiempo en que las dos terceras partes de   cada una de las cámaras juzguen conveniente la reforma de algunos artículos de   esta Constitución, podrá el Congreso proponerla para que de nuevo se tome en   consideración, cuando se haya renovado, por lo menos, la mitad de los miembros   de las cámaras que propusieron la reforma; y si entonces fuere también   ratificada por los dos tercios de cada una, procediéndose con las   formalidades prescritas en la Sección I del Título IV, será válida y hará   parte de la Constitución; pero nunca podrán alterarse las bases contenidas en la   Sección I del Título I y en la II del Título II”. (Resaltado fuera de texto)      

[259]  Diego Uribe Vargas, “Las Constituciones de Colombia” Tomo II, Madrid, Ediciones   Cultura Hispánica, 1977, pags. 754, 755 y 756. Los artículos pertinentes son los   siguientes: “De la Formación de las leyes, su sanción y promulgación. “Artículo   42. Ningún proyecto de ley o decreto, aunque aprobado por ambas cámaras,   tendrá fuerza de ley, mientras no tenga la sanción del Jefe del Ejecutivo. Si   éste lo aprobare, lo mandará ejecutar y publicar como ley: y si hallase   inconveniente para su ejecución, lo devolverá a la cámara de su origen dentro de   quince días, con sus observaciones. // Artículo 43. La cámara   respectiva examinará las observaciones del Jefe del Ejecutivo y discutirá   nuevamente el proyecto; si las hallare fundadas y ellas versasen sobre el   proyecto en su totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de él hasta   otra reunión del Congreso: pero si se limitasen solamente a ciertos puntos, se   tomarán en consideración las observaciones y deliberará lo conveniente. //   Artículo 44. Si la cámara respectiva, a juicio de las dos terceras partes de   los miembros presente, no hallare fundadas las observaciones del Jefe del   Ejecutivo sobre la totalidad del proyecto, lo pasará con esta expresión a la   cámara revisora. Si ésta hallare justas las observaciones, lo manifestará a la   cámara de su origen y le devolverá el proyecto para que se archive en los   términos prevenidos en el artículo anterior; pero si no las hallare fundadas,   a juicio de las dos terceras partes de sus miembros presentes, se enviará el   proyecto al Jefe del Ejecutivo para su sanción, que no podrá negar en este caso”.      

[260]  “Artículo 160.- En cualquiera de la Cámaras podrán proponerse reformas a   alguno o algunos artículos de esta Constitución, o adiciones a ella; y siempre   que la proposición fuere apoyada por la quinta parte, al menos, de los miembros   concurrentes, y admitida a discusión por la mayoría absoluta de los votos, se   discutirá en la forma prevenida para los proyectos de ley; y calificada de   necesaria la reforma por el voto de los dos tercios de los miembros presentes,   se pasará a la otra Cámara. // Artículo 161.- Si en la otra Cámara fuese   aprobada la reforma o adición en los términos y con los requisitos prevenidos en   el artículo anterior, se pasará al Jefe del Ejecutivo para el solo efecto   de hacerla publicar y circular, y remitida a la sesión del año   siguiente. // Artículo 162.- El Congreso en la sesión del año siguiente tomará   en consideración la reforma o adición aprobada en la anterior, y si fuere   calificada de necesaria por las dos terceras partes de los miembros presentes,   con las formalidades prevenidas en el artículo 160, se tendrá como parte de esta   Constitución, y se pasarán al Jefe del Poder Ejecutivo para su publicación”.    (Resaltado fuera de texto) .      

[261]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo   77. Las Leyes y decretos del Congreso pueden tener origen en cualquiera de   las dos Cámaras, a propuesta de sus miembros o del Consejo de Estado.//   Artículo 78. Todo proyecto de ley o decreto admitido a discusión será   discutido en tres sesiones distintas, con intervalo de un día, por lo menos, en   cada una de ellas. // Artículo 79. En el caso de que el proyecto sea   declarado urgente, podrá dispensarse esta última formalidad. Esta declaratoria y   las razones que la motivaron se pasarán a la otra Cámara, junto con el proyecto   de ley o decreto para que todo esto sea examinado. Si esta Cámara no cree justa   la urgencia, devuelve el proyecto para que se discuta con las formalidades   legales. // Artículo 80. Los proyectos de ley o decretos que no hubieren   sido admitidos en alguna de las dos Cámaras no podrán volverse a proponer en   ellas hasta la próxima reunión del congreso; pero esto no impide que alguno o   algunos de sus artículos formen parte de otro proyecto. // Artículo 81.   Los proyectos de ley o decreto admitidos en una Cámara y discutidos en ella con   las formalidades prescritas en esta Constitución, se pasarán a la otra, con   expresión de los días en que han sido discutidos, y esta Cámara, observando las   mismas formalidades, dará o rehusará su consentimiento, o podrá los reparos,   adiciones y modificaciones que juzgue convenientes. // Artículo 82. Si la   Cámara en que haya tenido origen la ley juzgare que no son fundados los reparos,   adiciones o modificaciones propuestas, podrá insistir hasta por segunda vez con   nuevas razones.// Artículo 83. Ningún proyecto de ley o decreto, aunque   aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley mientras que no obtenga la   sanción del Poder Ejecutivo. Si éste lo aprobare lo mandará ejecutar y publicar   como ley; pero si hallare inconvenientes para su aplicación, lo devolverá a la   Cámara de su origen, con sus observaciones dentro de ocho días del en (sic) que   lo recibió. // Artículo 84. Los proyectos que hayan pasado como urgentes   en ambas Cámaras, serán sancionados u objetados por el Poder Ejecutivo dentro   de dos días, sin mezclarse en la urgencia. // Artículo 85. La Cámara   respectiva examinará las observaciones del poder Ejecutivo y discutirá   nuevamente el proyecto; si las hallare fundadas, y ellas se versaren sobre el   proyecto en su totalidad, se archivará y no podrá volverse a tratar de él hasta   la inmediata reunión del Congreso; pero si se limitaren solamente a ciertos   puntos, se podrán tomar en consideración y se deliberará sobre ellos lo   conveniente. // Artículo 86. Si la Cámara respectiva, a juicio de los dos   tercios de los miembros presentes, no hallare fundadas las observaciones del   Poder Ejecutivo sobre la totalidad del proyecto, lo pará con esta expresión a la   otra Cámara, y si ésta las hallare justas, lo manifestará a la Cámara de su   origen devolviéndole el proyecto para que se archive; pero si tampoco las   hallare fundadas, a juicio de las dos terceras partes de sus miembros presentes,   se enviará el proyecto al Poder Ejecutivo para su sanción y ejecución, sin que   pueda denegarla en este caso.” (Resaltado fuera de texto)     

[262]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “De la interpretación o reforma de esta Constitución y de la   observancia de las leyes. Artículo 213. El Congreso podrá resolver   cualesquiera dudas que ocurran sobre la inteligencia de las leyes o de algunos   artículos de la Constitución.// Artículo 214. En cualquiera de las dos   Cámaras legislativas podrán proponerse reformas a alguno o algunos artículos de   esta Constitución, o adiciones a ella. Si la proposición fuere apoyada por la   quinta parte, a lo menos, de los miembros concurrentes, y admitida a la   discusión por la mayoría absoluta de los votos, se discutirá en la forma   prevenida para los proyectos de ley. Calificada de necesaria la reforma o   adición por el voto de los dos tercios de los miembros presentes, se pasará a la   otra Cámara. // Artículo 215. Si en la otra Cámara fuere aprobada la   reforma o adición en los mismos términos y con los mismos requisitos prevenidos   en el artículo anterior, se pasará al Poder Ejecutivo para el solo efecto de   hacerla publicar y circular. //Artículo 216. El Congreso en las   sesiones ordinarias de los años siguientes tomará en consideración la reforma o   adición aprobada en la anterior;  y si fuere calificada de necesaria por   las dos terceras partes de los miembros partes de los miembros presentes, con   las formalidades prevenidas por el artículo 214, se tendrá como parte de esta   Constitución, y se pasará al Poder Ejecutivo para su publicación y ejecución.   // Artículo 218. El Poder Ejecutivo  sólo podrá hacer indicaciones   sobre las dudas, reformas o inteligencia de algunos artículos constitucionales.      

[263]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “De la Formación de las leyes// Artículo 69. Las leyes   y demás actos legislativos pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras   del Congreso, a propuesta de sus respectivos miembros lo de los secretarios de   Estado. // Artículo 73. Ningún proyecto de ley o de otro acto   legislativo, aunque aprobado por ambas Cámaras, tendrá fuerza de ley sin   la sanción del Poder Ejecutivo. Si éste hallare por conveniente dársela, lo   hará mandándolo ejecutar y publicar; pero si hallare por conveniente   rehusársela, lo objetará y devolverá a la Cámara de u origen con las objeciones   que le haga. // Artículo 74. El Poder Ejecutivo puede objetar   cualquier proyecto de ley o de otro acto legislativo, bien sea porque lo   juzgue del todo inconveniente, o bien porque crea necesario hacer en él algunas   variaciones, proponiendo en este caso las que a su juicio deban hacérsele. //   Artículo 75. Recibido en la Cámara de su origen un proyecto objetado por el   Ejecutivo porque lo crea del todo inconveniente, tomará ella en consideración   las objeciones, y si las declarare fundadas, terminará el curso del proyecto,   que se archivará; pero si las declarare infundadas, lo pasará a la otra Cámara.   Esta las tomará igualmente en consideración, y devolverá el proyecto a la de su   origen, con resolución. Si ésta fuere la de que halla fundadas las objeciones,   terminará igualmente el curso del proyecto, que se archivará; pero si fuere la   de que las halla infundadas, quedará pendiente el curso del proyecto hasta la   próxima reunión del Congreso.  (Resaltado fuera de texto)     

[264]  “Artículo 170.- En cualquier tiempo podrá ser adicionada o reformada esta   Constitución, o parte de ella, por un acto legislativo acordado con las   formalidades prescritas en la sección 6ª del título VI; pero para que tal   acto legislativo adquiera fuerza de ley constitucional o haga parte de esta   Constitución, es necesario que se publique seis meses antes, por lo menos, del   día en que los electores de cantón deban hacer el próximo nombramiento ordinario   de Senadores y Representantes, y que tomando nuevamente en consideración dicho   acto legislativo en ambas Cámaras del Congreso, dentro del siguiente periodo   legislativo, sea nuevamente aprobado en cada una de ellas sin alteración alguna,   por las dos terceras partes a lo menos de los votos de sus respectivos   miembros”. (Resaltado fuera de texto)     

[265]  “Artículo 171.- Aprobada así la adición o reforma de la Constitución, se pasará   al Poder Ejecutivo para su sanción, que no podrá rehusar en este caso, y   entretanto no tendrá valor ni efecto alguno legal”.  (Resaltado fuera de   texto)      

[266]  “Artículo único. En cualquier tiempo podrá ser adicionada o reformada la   Constitución actual de la República, o parte de ella, por un acto legislativo   acordado con las formalidades prescritas por los artículos 69, 70, 71 y 72 de   la misma Constitución. (…)”. (Resaltado fuera de texto)     

[267]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Capítulo VI // De la Formación de las leyes.// Artículo   37. Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras   legislativas, a virtud del proyecto presentado por uno de sus miembros o por un   Secretario de Estado. Deben ser discutidos en tres debates, en días distintos; y   después de acordadas ambas Cámaras en la totalidad del proyecto y sus   pormenores, será pasado al Poder Ejecutivo para su examen. // Artículo 38  El Poder Ejecutivo pondrá a continuación del proyecto de las Cámaras un decreto   de ejecución, si lo juzga conveniente; o de devolución a la reconsideración del   congreso, si lo creyere inconstitucional, perjudicial o defectuoso. En ambos   casos dirigirá el proyecto dentro de seis días a la Cámara de su origen, sea con   las observaciones necesarias, si opina por la no expedición o por la reforma del   proyecto; sea convertido en ley, si lo hubiere mandado ejecutar. Todo proyecto   no devuelto al congreso, si estuviere reunido, dentro de los seis días de   recibido por el Poder Ejecutivo, será reputado como ley de la República.”      

[268]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Capítulo IX // Disposiciones varias// Artículo 57.La   presente Constitución, puede ser aclarado en caso de oscuridad por medio de una   ley, y adicionada o reformada por alguno de los medios siguientes: 1º Por una   ley discutida en los términos prescrito en la presente Constitución , y que   después de acordada y antes de pasarse al Poder Ejecutivo sea declarada   conveniente y necesaria por el voto de las cuatro quintas partes de los miembros   de ambas Cámaras. El poder Ejecutivo no podrá negar su sanción a un acto   legislativo expedido con tales formalidades. //2º Por una Asamblea   constituyente, elegida al efecto y convocada por medio de una ley, la   cual Asamblea se compondrá de tantos miembros cuantos sean los senadores y   representantes correspondientes a las provincias. La misma Asamblea desempeñará   durante su reunión y hasta tanto que por la nueva Constitución se disponga otra   cosa, las funciones atribuidas por la presente al Congreso general. // 3º Por   un acto legislativo acordado con las formalidades ordinarias, publicado para   este solo efecto y aprobado en la siguiente reunión ordinaria del Congreso, sin   variación declarada cardinal.” (Resaltado fuera de texto)     

[269]  “Artículo 36.- (…). Si ambas Cámaras declarasen infundadas las observaciones,   se devolverá el proyecto al Presidente de la Confederación, quien en tal caso no   podrá negarle su sanción”.  (Resaltado fuera de texto)    

[270]  “Artículo 71.- Esta Constitución podrá ser reformada con los siguientes   requisitos: 1. Que la reforma sea solicitada por la mayoría de las legislaturas   de los Estados. 2. Que la reforma sea discutida y aprobada en cada Cámara con   las formalidades establecidas para la expedición de las leyes”. (Resaltado   fuera de texto)     

[271]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Sección V // Formación de las leyes. //   Artículo 56. Todo proyecto legislativo necesita, además de la aprobación de   las cámaras, la sanción del Presidente de la Unión, quien tiene el derecho de   devolver el proyecto a la Cámara de su origen para que sea reconsiderado,   acompañando las observaciones que motiven la devolución.// (Resaltado fuera   de texto)     

[272]  “Artículo 92. Esta Constitución podrá ser reformada total o parcialmente con las   formalidades siguientes: 1.- Que la reforma sea solicitada por la mayoría de las   legislaturas de los Estados. 2. Que la reforma sea discutida y aprobada en ambas   Cámaras conforme a lo establecido para la expedición de las leyes. 3.Que   la reforma sea ratificada por el voto unánime del Senado de plenipotenciarios,   teniendo un voto cada Estado. También puede ser reformada por una Convención   convocada al efecto por el Congreso, a solicitud de la totalidad de las   Legislaturas de los Estados, y compuesta de igual número de diputados por cada   Estado”. (Resaltado fuera de texto)     

[273]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “De la formación de las leyes// Artículo 79. Las leyes pueden   tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos   miembros o de los ministros del Despacho. //(…) Artículo 81. Ningún acto   legislativo será ley sin los requisitos siguientes: 1| haber sido aprobado en   cada Cámara en tres debates, en distintos días, por mayoría absoluta de votos.//   2.Haber obtenido la sanción del Gobierno. // Artículo 85. Aprobado un   proyecto de ley por ambas Cámaras, pasará al Gobierno, y si este lo aprobare   también, dispondrá que se promulgue como ley. Si no lo aprobare, lo devolverá   con objeciones a la Cámara en que tuvo origen. // Artículo 86. El   presidente de la Republica dispone del término de seis días para devolver con   objeciones cualquier proyecto, cuando éste no conste de mas de cincuenta   artículos; de diez días , cuando el proyecto contenga de cincuenta a y uno a   doscientos artículos, y hasta de quince días, cuando los artículos sean más de   doscientos. // Si el presidente, una vez transcurridos los indicados términos,   según el caso, no hubiere devuelto el acto legislativo con objeciones, no podrá   dejar de sancionarlo y promulgarlo. Pero si las Cámaras se pusieren en receso   dentro de dichos términos, el Presidente tendrá el deber de publicar el proyecto   sancionado u objetado dentro de los diez días siguientes a aquél en que el   congreso haya cerrado sus sesiones. // Artículo 87. El proyecto de ley   objetado en su conjunto por el Presidente, volverá en las Cámaras a tercer   debate. El que fuere objetado sólo en parte, será reconsiderado en segundo   debate con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno.//   Artículo 88. El presidente de la República sancionará, sin poder presentar   nuevas objeciones, todo proyecto que, reconsiderado, fuere adoptado por dos   tercios de los votos en una y otra Cámara. //Artículo 89. Si el Gobierno   no cumpliere el deber que se le impone de sancionar las leyes en los términos y   según las condiciones que este título establece, las sancionará y promulgará el   Presidente del Congreso. ”    

[274] Algunos   artículos relevantes son los   siguientes: “Artículo   118. Corresponde al Presidente de la República en relación con el Poder   Legislativo:// 1. Abrir y cerrar las sesiones   ordinarias del Congreso;// 2. Convocarlo a sesiones extraordinarias por graves   motivos de conveniencia pública y previo dictamen del Consejo de Estado;// 3.   Presentar al Congreso al principio de cada legislatura un mensaje sobre los   actos de la Administración;// 4. Enviar por el mismo tiempo a la Cámara de   Representantes el Presupuesto de rentas y gastos y la cuenta general del   Presupuesto y del Tesoro;// 5. Dar a las Cámaras legislativas los informes que   soliciten sobre negocios que no demanden reserva;// 6. Prestar eficaz apoyo a   las Cámaras cuando ellas lo soliciten, poniendo a su disposición, si fuere   necesario, la fuerza pública;// 7. Concurrir a la formación de las leyes,   presentando proyectos por medio de los Ministros, ejerciendo el derecho de   objetar los actos legislativos, y cumpliendo el deber de sancionarlos, con   arreglo a esta Constitución;// 8. Dictar en los casos y con las formalidades   prescritas en el Artículo 121, decretos que tengan fuerza legislativa.”   (Resaltado fuera de texto)     

[275] Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 90.   Exceptúese lo dispuesto en el artículo 88 el caso en que el proyecto fuere   objetado por inconstitucional. En este caso, si las Cámaras insistieren, el   proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de seis días, decida   sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte Obliga al Presidente a   sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto.” (…) “Artículo   151.- Son atribuciones de la Corte Suprema: 1. Conocer de los recursos de casación, conforme a las   leyes; 2. Dirimir las competencias que se susciten entre dos o más Tribunales de   Distrito; 3. Conocer de los negocios contenciosos en que tenga parte la Nación o   que constituyan litigio entre dos o más Departamentos; 4. Decidir   definitivamente sobre la exequibilidad de actos legislativos que hayan sido   objetados por el Gobierno como inconstitucionales; (…)” (Resaltado fuera de   texto)     

[276]  “Artículo 209. Esta Constitución podrá ser reformada por un acto legislativo,   discutido primeramente y aprobado en tres debates por el Congreso en la forma   ordinaria, transmitido por el Gobierno, para su examen definitivo, a la   Legislatura subsiguiente, y por ésta nuevamente debatido, y últimamente aprobado   por dos tercios de los votos de ambas Cámaras”.  (Resaltado fuera de texto)     

[277]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 41. A la Corte Suprema de Justicia se le   confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de   las facultades que el confieren ésta y las leyes, tendrá las siguiente:   Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos legislativos que   hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las   leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como   inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación.”   (Resaltado fuera de texto)    

[278]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 53. El artículo 147 de la Constitución   quedará así: Artículo 147. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda   de la integridad de la Constitución. En Consecuencia, además de las facultades   que le confieren esta y las leyes, tendrá la siguiente: Decidir   definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que han sido   objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o   decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan   los ordinales 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de la Constitución   Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier   ciudadano. // En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el   Procurador General de la Nación”. (Resaltado fuera de texto)     

[279]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 39: “El artículo 118 de la Constitución   Nacional quedará así: // Corresponde al Presidente de la República, en relación   con el Congreso: 1° abrir y cerrar las sesiones ordinarias del Congreso (…). //   7° Concurrir a la formación de las leyes prestando proyectos  por medio de   los Ministros, ejerciendo el derecho de objetarlos, y cumpliendo el deber de   sancionarlos con arreglo a la Constitución”.    

[280]  Algunos artículos relevantes son los siguientes: “Artículo 71: “El artículo 214 de la Constitución   Nacional quedará así: A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de   la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que   le confieren esta y las leyes, tendrá las siguientes: 1° Decidir definitivamente   sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el   Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por   vicios del procedimiento en su formación. //2° Decidir definitivamente sobre la   exequibilidad de todas las leyes y los decretos dictados por el Gobierno en   ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12   y 80 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de   inconstitucionalidad por cualquier ciudadano. // En las acciones de   inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación. En   los casos de los artículos 121 y 123, cualquier ciudadano puede intervenir para   defender o impugnar la constitucionalidad de los decretos a que ellos se   refieren. // La Corte Suprema de Justicia cumplirá estas funciones en Sala   Plena, previo estudio de la Sala Constitucional compuesta de Magistrados   especialistas en Derecho Público. // El Procurador General de la Nación y la   Sala Constitucional dispondrán, cada uno, de un término de treinta días para   rendir concepto y ponencia, y la Corte Suprema de Justicia de sesenta días para   decidir. El incumplimiento de los términos es causal de mala conducta que será   sancionada conforme a la ley.”    

[281]  “Artículo 12.- Corresponde a la Corte Suprema de Justicia, a solicitud de   cualquier ciudadano, decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los actos   reformatorios de la Constitución, expedidos con posterioridad a la vigencia del   presente Acto Legislativo por vicios de procedimiento en su formación. // El   Gobierno podrá objetar por vicios de procedimientos los actos reformatorios de   la Constitución dentro de los treinta días siguientes a la aprobación definitiva   de los mismos. Si el Congreso rechazare las objeciones, corresponderá a la Corte   decidir definitivamente sobre la exequibilidad de tales actos”. Esta reforma fue   declarada inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia del 5 de   mayo de 1978.    

[282]  Corte Constitucional, Auto 074 de 2013.    

[283] Diario Oficial del lunes   31 de octubre de 1919, Nro. 14131 y 14132, año XLVI, pp. 405 y ss. Las   ‘observaciones’ fueron presentadas así por el Presidente de la República: “Tengo   el honor de devolveros, sin sancionar todavía, el proyecto de reformas   constitucionales. || No está dispuesto expresamente en nuestras disposiciones   legales que esta clase de actos quede sujeta a las objeciones del Poder   Ejecutivo; pero la jurisprudencia de nuestro derecho Constitucional permite que   se le hagan observaciones. […]”. La Comisión encargada de examinar las   ‘observaciones’ señaló que estas tenían en verdad carácter de objeciones: “[…]   Estudiar si el proceder del Gobierno en el caso a que nos referimos está o no   dentro de sus naturales funciones, debe ser la primera cuestión a que debemos   contraernos, puesto que, si del examen de este problema resultare que el Poder   Ejecutivo no tiene facultad de hacer objeciones al mencionado documento, la   Asamblea se vería en la imposibilidad legal de examinarlas. […] en el campo de   nuestro derecho público era improcedente hasta la expedición del Acto   Legislativo número 9 de 1905, la acción colegisladora del Presidente sobre   reformas constitucionales, porque entre las funciones de ese Magistrado en sus   relaciones con el Poder Legislativo, la Carta Fundamental no incluía la de   objetar los Actos Constitucionales, los cuales habían de discutirse y aprobarse   conforme a los trámites establecidos en el artículo 209.  || Empero, la   substancial mudanza que en el Cuerpo Legislador y en el procedimiento estableció   el citado Acto Legislativo, fue parte a abrogar este principio, pues de sus   disposiciones se deduce que el Gobierno tiene facultad de hacer observaciones a   los proyectos de reformas constitucionales. Con efecto, decir que para la   validez de la reforma basta que sea ésta discutida y aprobada, conforme a lo   establecido para la expedición de las leyes, no equivale a circunscribir esta   labor a los tres debates parlamentarios, porque en la formación de las leyes hay   otros trámites de que no se ha dado prescindir, entre los cuales se hallan los   reguladores de la acción colegisladora del Presidente”. Sobre el particular,   puede verse Pérez, Francisco de Paula: Derecho constitucional   colombiano, Tomo II, Cuarta edición, Bogotá, Editorial Santa Fe, 1954, pp.   67-80”. [Cita original del Auto 074 de 2013].    

[284]  Cfr., Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá,   Librería Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.    

[285]  Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá, Librería   Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.    

[286]  Tulio Enrique Tascón, “Derecho constitucional colombiano”, Bogotá, Librería   Editorial La Gran Colombia, (3ª edición), 1944, p.378.    

[288]  GAMBOA MONTEJANO, Claudia, VALDES ROBLEDO, Sandra, Análisis   de la figura del veto. En:   http://www.diputados.gob.mx/cedia/sia/spi/SAPI-ISS-14-11.pdf    

[289]  UGALDE, Luis Carlos, Relaciones Ejecutivo-Legislativo en México: El caso del   veto presidencial. En: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/346/35.pdf    

[290]  La citada disposición señala: “La convocatoria a plebiscito   deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en que ambas   Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas, y se ordenará mediante   decreto supremo que fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la que no   podrá tener lugar antes de treinta días ni después de sesenta, contado desde la   publicación de dicho decreto. Transcurrido este plazo sin que el Presidente   convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto que hubiere aprobado el   Congreso. El decreto de convocatoria contendrá, según corresponda, el proyecto   aprobado por el Congreso Pleno y vetado totalmente por el Presidente de la   República, o las cuestiones del proyecto en las cuales el Congreso haya   insistido. En este último caso, cada una de las cuestiones en desacuerdo deberá   ser votada separadamente en el plebiscito. El Tribunal Calificador comunicará al   Presidente de la República el resultado del plebiscito, y especificará el texto   del proyecto aprobado por la ciudadanía, el que deberá ser promulgado como   reforma constitucional dentro de los cinco días siguientes a dicha comunicación.   Una vez promulgado el proyecto y desde la fecha de su vigencia, sus   disposiciones formarán parte de la Constitución y se tendrán por incorporadas a   ésta.”    

[291] Artículo 74 (Traducción libre).    

[292]   La Ley 5 de 1992 (art. 85), se refiere adicionalmente a las sesiones especiales   (por derecho propio las convoca el Congreso, estando en receso, en virtud de los   estados de excepción); permanentes (durante la última media hora de la sesión se   decretan para continuar con el orden del día hasta finalizar el día, si fuere el   caso); y reservadas (en consideración a la gravedad del asunto que impusiere la   reserva).    

[293]  Cfr., C-141 de 2010.    

[294]  Cfr., C-688 de 2002.    

[295]  Cfr., C-748 de 2011. Este argumento ha sido reiterado en las   sentencias C-1011 de 2008, C-371 de 2000, C-037 de 1996, C-180 de 1994, C-179 de   1994 y C-011 de 1994.    

[296]  Publicadas en el Diario Oficial 48.472 del 25 de junio de 2012, páginas 1 a 18,   así como en la Gaceta del Congreso núm. 388 de 2012.    

[297]  Gaceta del Congreso núm. 401 de 2012.    

[298]  Gacetas del Congreso núm. 576 y 584 de 2012.