C-486-16

           C-486-16             

Sentencia C-486/16    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA LA   VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Inclusión de   norma que modifica aspecto relativo a la vigencia de los derechos laborales,   desconoce el principio de unidad de materia e implica un retroceso en el ámbito   de protección del auxilio de cesantía    

En el caso objeto   de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el   legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el   retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley   anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de   trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional   colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta   providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar   pagos tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le da efectos   retroactivos a la decisión, para que se paguen los intereses de mora de acuerdo   a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de 2006.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL DERECHO A LA IGUALDAD-Exigencias   adicionales    

JUICIO DE   IGUALDAD-Etapas/JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de intensidad    

PRESUPUESTO-Definición    

LEY ORGANICA   DE PRESUPUESTO-Rango “cuasi-constitucional”    

LEY ORGANICA   DE PRESUPUESTO-Alcance    

CONFIGURACION   LEGISLATIVA EN MATERIA PRESUPUESTAL-Importancia    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Aplicación del principio de unidad de materia    

JUICIO DE UNIDAD DE MATERIA DE LA LEY ANUAL DEL PRESUPUESTO-Criterios fijados por la   jurisprudencia constitucional    

LEY DE PRESUPUESTO-Reglas jurisprudenciales para evaluar cuando una norma incorporada a la   relación de gastos e ingresos, puede llegar a tener una relación directa y por   ende no puede ser proscrita    

LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-Normas generales deben tener carácter temporal, referirse a su   debida ejecución de conformidad con el correspondiente Estatuto Orgánico y tener   fundamento en leyes preexistentes    

LEY DE PRESUPUESTO-Debe guardar una conexidad causal, teleológica, temática y sistemática    

LEY DE PRESUPUESTO-Disposiciones que se incluyan no pueden tener vocación de permanencia,   modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material    

PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y   PROHIBICION DE RETROCESO EN MEDIDAS ADOPTADAS POR EL ESTADO PARA GARANTIZAR   FACETAS PRESTACIONALES DE DERECHOS CONSTITUCIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO   DE PROGRESIVIDAD Y GARANTIA DE NO REGRESIVIDAD DE DERECHOS SOCIALES   PRESTACIONALES-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD Y DE   LA PROHIBICION DE REGRESION-Alcance    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Mandato normativo derivado del derecho internacional de los   derechos humanos para determinar la validez de medidas destinadas a aumentar el   goce de los derechos constitucionales, así como aquellas que eventualmente   constituyan un retroceso    

PROHIBICION   DE REGRESIVIDAD O PROHIBICION DE RETROCESO-Se   desprende de forma inmediata del mandato de progresividad    

PAGO DE   CESANTIAS Y MORA EN EL PAGO A DOCENTES OFICIALES-Contenido y alcance/PAGO   DE CESANTIAS PARA EL MAGISTERIO-Características     

PERSONAL   DOCENTE-Modalidades de vinculación a tener en cuenta en lo que tiene que ver   con el pago de cesantías e intereses de mora    

DOCENTES   OFICIALES-Semejanzas con los servidores públicos/SERVIDORES PUBLICOS-Términos   para el pago oportuno de las cesantías    

De acuerdo a la legislación y la jurisprudencia,   los docentes oficiales han sido considerados como servidores públicos con   características especiales. En lo que hace al pago de las cesantías y la mora en   el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de 2006 que en su   artículo 4º que establece el término máximo de quince (15) días para proferir la   resolución de la solicitud y el artículo 5º, según el cual la entidad pagadora   cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para el pago.   El interés de mora en esta normativa equivale a “…un día de salario por cada de   retardo hasta que se haga efectivo el pago”.    

CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de las decisiones/CORTE CONSTITUCIONAL-Competencia   para modular los efectos de sus sentencias     

SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Efectos retroactivos    

Referencia: Expediente D-11244    

Actor: Yobany López Quintero    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de   rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del   1º de enero al 31 de diciembre de 2016”    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil   dieciséis (2016).    

La Sala Plena de   la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y   de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

El ciudadano Yobany   López Quintero instauró acción pública de   inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley   1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de   capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de   diciembre de 2016”.     

II. NORMAS DEMANDADAS    

El texto normativo se transcribe a continuación:    

“Ley 1769 de 2015    

(Noviembre 24)    

Por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016    

El CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

[…]    

Artículo 89. Pago de Cesantías del Magisterio.   El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio   –FOMAG– por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se   deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en   que quede en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la   prestación social solicitada.    

A   partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora   en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual,   causado diariamente por la suma no pagada.”    

2. El demandante considera   que el texto normativo acusado excede los límites impuestos para el desarrollo   de una ley presupuestal y vulnera los artículos 13, 53, 123, 151, 158 y 169 de   la Constitución Política. Plantea sus argumentos en los siguientes términos:    

2.1. Infracción del   principio de unidad de materia (arts. 158 y 169 C.P. y 193 Ley 5ª de 1992).  Considera que el legislador omitió su obligación constitucional de acatar el   principio de unidad de materia al incorporar dentro de la Ley 1769 de 2015, en   el artículo 89, una regulación en la que fija el plazo para el pago de cesantías   a los servidores afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del   Magisterio –FOMAG–, y define cómo debe calcularse el valor de la sanción ante la   tardanza en dicho pago. Continuó explicando:    

“Conforme a la estructura del presupuesto, tenemos que en   la Ley 1769 de 2015 el capítulo V, está conformado por los artículos 37 a 123   denominado “DISPOSICIONES VARIAS”, normas cuya finalidad, según el   modelo legal es “…asegurar la correcta ejecución del presupuesto   general de la Nación…”, sin embargo, en una extralimitación   de la función legislativa, en la expedición de la referida normativa, dentro de   dicho bloque, específicamente en el artículo 89, se reguló un tema ajeno a la   finalidad de consolidar la apropiada ejecución del presupuesto, sino que   establece una regla o (sic) procedimiento para el reconocimiento de una   prestación social a un grupo específico de servidores públicos –docentes al   servicio del Estado–, lo cual resulta impropio, inadecuado e improcedente al   amparo de los artículos 158 y 169 de la Carta Política.    

El artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, rompe, sin lugar a   dudas la relación de conexidad que debe existir entre el título o nominación de   la ley, su teleología y ejecución, para incursionar en el ámbito de los extraño   o (sic) ajeno a la misma. Tal irregularidad en la ley, indudablemente derrumba   la presunción de constitucionalidad de que gozan los actos del legislador.    

Ahora, no es de recibo que dentro de una norma jurídica   con una vigencia temporal para su ejecución como es la ley de presupuesto, se   incluya una disposición, violentando los principios de la técnica legislativa   que no tiene ninguna relación con la correcta ejecución del presupuesto. Sino,   reguladora de derechos de los trabajadores que tienen una protección especial y   que sus normas tienen vocación de permanencia por el motivo de proteger un   derecho humano fundado en la existencia de una relación laboral, además de   poderse regular a través de una ley ordinaria, no orgánica como la del   presupuesto.    

[…]    

En el presente asunto el artículo 89 de la Ley 1769 de   2015, no encaja dentro del título que delimita la materia, ni guarda relación   interna con el contenido global del articulado legal.  Se hace más que   notoria o evidente la incursión del legislativo por fuera del marco   constitucional, al incluir lo regulado en el citado artículo dentro de una ley   que debe tener un contenido proporcionado a la materia que regula, esto es, el   presupuesto nacional de rentas y gastos.    

Si se analiza a fondo el contenido de la disposición   demandada, se advierte con facilidad que carece de conexión directa con el   contenido de la segunda parte de la ley 1769 de 2005, esto es, el –presupuesto   de gastos y apropiaciones– y por encontrarse dentro del segmento de “DISPOSICIONES   VARIAS” cuya finalidad es la correcta ejecución del presupuesto, se   torna ajena e incoherente con el contenido teleológico de tal acto del congreso.    

Y es que, si se mira la Sección 2201 de la Ley 1769 de   2015, la misma, corresponde al presupuesto de gastos y apropiaciones dispuesto   para el Ministerio de Educación, fracción dentro de la cual, debieron apropiarse   los valores con los que eventualmente, deban satisfacerse las sumas que se   originen en la tardanza del ejecutivo a través del Fondo de Prestaciones   Sociales del Magisterio, en el reconocimiento y pago de la cesantía a los   docentes oficiales.  Así las cosas, se evidencia de manera más contundente   la carencia de relación o conexidad directa o material del artículo 89 de la Ley   1769 de 2015, acusado de inconstitucionalidad…”[1] (mayúscula,   cursiva, negrillas y subrayas originales).    

2.2. Infracción del   derecho a la igualdad (art. 13 y 123 C.P.).    

Señala que la norma   demandada está dirigida a un grupo determinado de trabajadores, esto es, los   docentes oficiales, que reciben el pago de sus prestaciones por medio del Fondo   Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG–. A continuación,   establece un paralelo entre la Ley 1769 de 2015 y la Ley 1071 de 2006[2], esta última   dirigida a los miembros de las Corporaciones Públicas, empleados y trabajadores   del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios.    Dicha ley, en su artículo 5, señala que la entidad pública pagadora tiene un   plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en   firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías   definitivas o parciales del servidor público para el pago de esta prestación   social y que, en caso de mora, la entidad obligada reconocerá y asumirá con sus   propios recursos y en favor del beneficiario, un día de salario por cada día de   retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas. Con fundamento es esa   previsión, el demandante sostuvo:    

“Se evidencia de la lectura de las normas […], que no   obstante, existir una norma constitucional que sitúa en un mismo nivel a quienes   ostentan la calidad de servidores públicos, a los que sin excepción se les   debe aplicar sin ninguna distinción la ley 1071 de 2006; el legislador en un   nefasto acto discriminatorio, varía la condición normativa al colectivo docente   al modificar tal derecho, el cual, tiene la connotación de ser legislativamente   “adquirido”, expidiendo el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015.    

[…] El contenido de la norma dispuesta en el artículo 89   de la Ley 1769 de 2015, reitero, sustrae al grupo de servidores de la educación   (docentes) de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, la cual ofrece mejores   derechos a sus beneficiarios, transgrediendo, no sólo el derecho a la igualdad   de estatus constitucional, sino además el principio de favorabilidad que debe   primar en el campo laboral cuando, una norma, de dos que regulen el mismo   asunto, mengue los derechos de los trabajadores, también de orden   constitucional.    

Conforme a los anteriores razonamientos, la norma   censurada resulta transgresora del derecho a la igualdad, el cual debe   analizarse en este caso, como el régimen general de los servidores públicos,   dentro de los que también se hallan incluidas todas las personas que hacen parte   del colectivo docente oficial, pues, la norma demandada, los excluye de los   beneficios generales a que se refieren las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, en   el momento de causarse mora por la tardanza en el pago de la cesantía –parcial   y/o definitiva– por parte del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, ya   que les genera una diferencia negativa en la forma como deben ser tasados los   valores de la sanción.    

La Honorable Corte   Constitucional en reiterada jurisprudencia ha indicado que resulta   discriminatorio darle un tratamiento diferente y menos favorable a un trabajador   que ostente las mismas calidades, en este caso el hecho de que los docentes son   servidores públicos y por ende si existe una norma más favorable dentro del   régimen general respecto del Régimen Especial que los cobija debe aplicarse el   más favorable al trabajador…”[3] (negrillas   originales).    

2.3. Menoscabo de los   derechos de los trabajadores (art. 53 C.P.). Retomando la comparación entre   lo regulado por las leyes 1769 de 2015 y 1071 de 2006 en relación con el plazo   para pagar las cesantías y la mora por el no pago oportuno de dicha prestación,   señaló que el texto normativo acusado modifica de manera ostensible y negativa   los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo Nacional   de Prestaciones Sociales del Magisterio –FOMAG– en caso de incurrirse en mora en   el reconocimiento y pago de la cesantía. Precisó:    

“(…) las leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, regularon de   manera accesoria la prestación social —cesantía— creando la posibilidad de   imponer una sanción a la entidad que le corresponde el pago de la misma y a   favor del trabajador, cuando por aquella, se incurra en mora en la cancelación   de la prestación por la transgresión de los términos allí dispuestos.    

No queda duda [de] que las normas citadas en el párrafo   anterior, han instituido unos derechos laborales accesorios a todas las personas   humanas que tienen la calidad de —servidores públicos—, derechos generales, que   se pueden ver materializados y calculados de manera objetiva, pues, su   liquidación puede efectuarse sin dificultad en todos los casos, cuándo (sic),   vencidos los términos para la cancelación de la prestación, sin que se cumpla   con el pago, empieza a generarse una mora que corresponde a un día de salario   por cada día de mora hasta que se haga efectivo el pago.    

La norma demandada, modifica de manera ostensible y   negativa los valores que deben ser cancelados a los docentes afiliados al Fondo   de Prestaciones Económicas del Magisterio, en caso de incurrirse en mora en el   reconocimiento y pago de la cesantía —parcial o definitiva—, ya que menoscaba   sus derechos frente a los demás —servidores públicos— en razón de que mientras   al colectivo docente se cancelará a título de mora ‘…intereses legales a una   tasa equivalente a la DTF efectiva anual, causado diariamente por la suma no   pagada’, a todos los demás servidores públicos, se les aplicará, en caso de mora   en el pago de la cesantía parcial o definitiva la sanción a que se refieren las   leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006.    

No es necesario ser un experto […] para advertir el   mandato negativo de la norma demandada para el cálculo de la cifra que   eventualmente corresponda, en caso de que por parte del Fondo de Prestaciones   Sociales del magisterio, se incurra en mora en el pago de la cesantía de un   docente, pues, mientras a los otros servidores del Estado y de sus entidades   descentralizadas territorialmente y por servicios, se les cancela un día de   salario por la mora en el pago de tal prestación, a la persona, que tenga la   calidad de docente, sólo se le cancelará un interés legal a la tasa del DTF   efectiva anual sobre la suma no pagada, lo que reduce hasta el poder   adquisitivo, teniendo en cuenta que la DTF en la mayoría de los casos es   inferior al IPC”[4].    

En síntesis, plantea que la   norma constituye una regulación negativa frente al régimen general que   anteriormente se les aplicaba a todos los servidores públicos. La nueva   regulación disminuye el alcance de un derecho laboral protegido por el artículo   53 Superior y afecta específicamente a los docentes.    

2.4. Desconocimiento de   la reserva de ley orgánica (art. 151 C.P.). Finalmente, señaló que el   Congreso no puede tramitar y aprobar por medio del procedimiento y la forma de   la ley ordinaria ciertas materias que la Constitución ha reservado al trámite y   a la forma más exigentes de la ley orgánica. Y si bien la Ley 1769 de 2015, aun   cuando haya sido aprobada por la mayoría prevista en el artículo 151   constitucional, por sus limitaciones materiales y temporales, no puede modificar   o repetir el contenido de normas que tienen una vigencia permanente como lo es   la Ley 1071 de 2006, anteriormente referida.    

III INTERVENCIONES    

1. Federación Colombiana   de Trabajadores de la Educación (Fecode)    

Fecode intervino en el   trámite de la referencia con el propósito de solicitar a la Corte que declare la   inexequibilidad de la norma demandada por violación al principio de “unidad de   materia legislativa presupuestal”, el principio de igualdad, en contra del   personal docente afiliado al Fondo de Prestaciones Sociales y el artículo 11 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

Desconoce el principio de   unidad de materia en el ámbito presupuestal porque no tiene conexidad con ley   anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, puesto que la ley anual de   presupuesto (Ley 1769 de 2015, en este caso) no puede incorporar normas que no   guarden relación con el presupuestos de rentas, la ley de apropiaciones y las   disposiciones generales. Esta norma no está orientada a la ejecución   presupuestal sino al incremento del plazo para el pago y el cambio de la sanción   moratoria de las cesantías definitivas o parciales del personal docente oficial.   No tiene conexidad temática, por ausencia de una vinculación objetiva y   razonable, ya que consagra una regla ajena al tema presupuestal, como es el pago   de las cesantías. No establece un ingreso, ni autoriza un gasto. Tiene un   contenido normativo autónomo y permanente, al contrario de la ley anual del   presupuesto.    

Viola el principio de   igualdad, pues crea un contenido normativo que se aparte del artículo 5º de la   ley 1801 de 2006, de manera que a partir del 1º de enero de 2016 “!habrá dos   tiempos perentorios, autónomos y diferentes para el pago de las cesantías   definitivas y parciales, el primero, establecido únicamente para los docentes   por la disposición normativa demandada que ordena que el pago se efectúe dentro   del término improrrogable de sesenta (60) días hábiles contados a partir de la   firma del acto administrativo que decreta su liquidación y pago; mientras que,   el segundo, contemplado por el artículo 5º de la Ley 1971 (sic) regirá para los   demás servidores públicos que recibirán su pago en un plazo máximo de cuarenta y   cinco (45) días hábiles contado a partir de la fecha que quede en firme el acto   administrativo que decide su liquidación y ordena el pago”.    

En el mismo sentido, la   sanción moratoria es distinta para los docentes, pues “su régimen está atado a   los intereses moratorios a la tasa DTF anual, mientras que para los demás   servidores está ligado a un día de salario por cada día de retardo”, siendo   mucho más beneficiosa la segunda, que aquella especialmente definida para los   docentes. Finalmente, desconoce el artículo 11 del Decreto Ley 111 de 1996   (Estatuto Orgánico del Presupuesto, por tratarse de una norma general   incorporada a la Ley anual del Presupuesto.    

2. Ministerio de   Hacienda    

El Ministerio de Hacienda   solicita a la Corte que se declare inhibida para decidir de fondo por ineptitud   de la demanda, por considerar que su censura no se dirige contra un contenido   real y existente, sino que gira en torno a una interpretación puramente   subjetiva del enunciado normativo que cuestionan. En cuanto al cargo por   presunta violación del principio de igualdad, considera que la demanda no cumple   el requisito de suficiencia o de crear una duda mínima sobre la   constitucionalidad de la norma, ni con el de pertinencia, pues su argumentación   discute exclusivamente la conveniencia de la disposición.    

De manera subsidiaria,   solicita que se declare la exequibilidad de la norma, pues se trata de una norma   específicamente definida para regular el desembolso de cesantías durante el año   2016, y no tiene la vocación de permanencia que argumenta el actor. En ese   sentido, tiene conexión con la Ley 1769 de 2015 (Anual del Presupuesto para el   año 2016) y busca lograr una cabal ejecución del presupuesto, sin derogar   ninguna disposición sustantiva.    

En caso de que la Corte   decida pronunciarse de fondo en el tema de igualdad indica que el actor omitió   relacionar el procedimiento de reconocimiento y pago de las cesantías de los   docentes, que difiere sustancialmente del resto de los empleados. De acuerdo con   el artículo 56 de la Ley 962 de 2005, las prestaciones sociales a cargo del   Fomag serán reconocidas por el fondo, previa aprobación del proyecto de acto   administrativo que elabore la secretaría de la entidad territorial a la que se   encontrare afiliado el docente. Sólo a partir de que el acto administrativo sea   emitido con el concurso del Fomag y la Secretaría de educación respectiva,   comienza a contarse el plazo para el pago de cesantías. Para el caso de los   docentes, el consejo de Estado ha formulado una regla jurisprudencial según la   cual el término para este pago no es de 45 días a la ejecutoria del acto, sino   desde la fecha de radicación de la solicitud, “cuando se observe que esta tardó   más de 15 días en ser decidida”, de manera que los docentes y los demás   servidores públicos no se encuentran actualmente en una situación de igualdad.    

En cuando al tercer cargo,   remite a sus argumentos sobre la ausencia de violación del principio de unidad   de materia.    

3. Fiduciaria La   Previsora (Fiduprevisora)    

La entidad Fiduprevisora SA   intervino en el trámite con el propósito de defender la constitucionalidad de la   norma demandada.    

Estima que no hay violación   al principio de unidad de materia, pues el artículo demandado es una disposición   incorporada en el presupuesto de 2016, que “contiene un supuesto de hecho que   consiste en modificar la forma como se causa el derecho a constituirse en mora   en el pago de la cesantías definitivas (sic( y parciales a favor del personal   docente afiliado al Fondo, y sus efectos atienden a la posibilidad misma de   estabilización económica del patrimonio autónomo, de tal forma que el elemento   consustancial que subyace en la disposición demandada es, ni más ni menos, el   resultado de una valoración estricta del Legislador para asegurar la partida   presupuestal del Fondo”, estando clara su conexidad con la materia general   desarrollada por la ley anual de presupuesto.    

Considera que no existe   violación al principio de igualdad pues las diferencias (el trato distinto)   adoptadas por el Legislador no obedecen a criterios irrazonables, en perjuicio   de población vulnerable, tomadas  a partir de “lineamientos   diferenciadores que no se encuentren justificados. Por el contrario”, se   dirige a estabilizar los ingresos y egresos del patrimonio autónomo para una   distribución efectiva de las partidas presupuestales para el reconocimiento y   pago de tales prestaciones.    

4. Ministerio de   Educación    

Extemporáneamente, el   Ministerio de Educación presentó un escrito en el que solicita a la Corte que se   declare inhibida para fallar, o en su defecto, defiende la exequibilidad de las   normas.    

En lo que tiene que ver con   la ausencia de claridad aduce que, en el cargo por violación al artículo 11 del   decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del presupuesto), el concepto de   violación debería encaminarse a acreditar que el artículo violado no asegura la   correcta ejecución del presupuesto o que la vocación temporal de la norma exceda   el límite previsto en tal estatuto. El cargo lo que pretende es acreditar que la   disposición cuestionada viola una norma legal sustantiva, lo que no es cierto.   Estima, además, que el ciudadano incurre en errores semejantes al hablar del   principio de unidad de materia, pues se encamina a indicar que la norma no tiene   vocación de ejecutar el presupuesto de 2016, sino de establecer una regla o   procedimiento para el reconocimiento de una prestación social, violando los   límites temporales de las normas presupuestales. En lo concerniente a la   certeza, considera que, en la medida en que no   existe certeza acerca de la existencia de un plazo para el pago de las cesantías   de los educadores afiliados al Magisterio, ni es posible saber que efectivamente   el Legislador tuvo como intención modificar dicho plazo. Ninguna de esas   apreciaciones es cierta.    

En cuanto al fondo, el   núcleo de su argumentación consistió en señalar que los docentes tienen un   régimen especial en materia de cesantías, lo que excluye la posibilidad de que   el trato diferenciado se considere una violación del principio de igualdad y de   los principios mínimos fundamentales del derecho al trabajo (artículos 13 y 53   CP). Añadió, en fin, que la norma persigue eficiencia y racionalidad en el gasto   público y tiene a asegurar la correcta ejecución del presupuesto de la Nación.    

5. Universidad   Pedagógica y Tecnológica de Colombia (UPTC)    

El centro educativo   presentó un escrito extemporáneo, con el propósito de coadyuvar los cargos de la   demanda.    

IV. PROCURADOR GENERAL   DE LA NACIÓN    

En ejercicio de sus   funciones constitucionales y legales, el Procurador General de la Nación radicó   en la Corte el concepto 6086, el veintiséis (26) de abril de dos mil dieciséis   (2016).    

1. En cuanto al cargo de   unidad de materia, el Procurador General de la Nación considera que la   disposición acusada desconoce el carácter temporal de las leyes de presupuesto,   y añade que el artículo demandado no contiene una estimación de ingresos, una   autorización de gastos, o una norma para la debida ejecución del presupuesto,   por lo que estima que el cargo debe prosperar.    

“De esta forma, el jefe del ministerio público considera   que la norma acusada no está autorizando la ejecución de un gasto para el año   2016 sino, muy por el contrario, regulando un aspecto totalmente diferente como   es el relativo a las cesantías parciales o definitivas del magisterio, las   cuales constituyen unas prestaciones que se generan de manera permanente en el   tiempo y que, incluso, podrían estar afectando vigencias figuras. Y, en tal   sentido, esta norma no responde a los parámetros establecidos en el artículo 11   del decreto 111 de 19996, que compila las normas que contienen el Estatuto   Orgánico del Presupuesto y en donde expresamente se indica que tales normas   generales ‘regirán únicamente para el año fiscal para el cual se expida’”.    

Como, para la Vista Fiscal   es evidente la violación del principio de unidad de materia, no presenta un   estudio de los demás cargos de la demanda.    

V. CONSIDERACIONES    

Competencia    

Esta Corte es competente para resolver la   demanda de la referencia, en virtud del artículo 241 (numeral 4º) de la   Constitución Política.    

Problema jurídico    

De acuerdo con los antecedentes expuestos,   corresponde a la Corte establecer si el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015, al   establecer un nuevo modo de pago de las cesantías de los docentes del Magisterio   desconoce (i) el principio de unidad de materia, en tanto no es una disposición   propia del presupuesto del año 2016, sino una regulación permanente sobre un   derecho de los docentes al servicio del Estado; (ii) el principio de igualdad y   los principios mínimos del derecho al trabajo, al ubicarlos en situación de   desigualdad frente a los demás funcionarios públicos, en lo que tiene que ver   con el pago de las cesantías y la sanción por mora en el mismo y  (iii) la   prohibición de retroceso en las facetas prestacionales de los derechos   constitucionales.    

Para resolver el problema jurídico se tratarán tres   temas: en primer lugar (i) La ley de presupuesto y sus características de unidad   de materia presupuestal, anualidad, prohibición de crear leyes de contenido   material y autónomo y lo referente a las disposiciones generales en éstas; (ii)   el régimen legal del pago de las cesantías y la mora de éstas a los docentes   oficiales; y por último (iii) el caso concreto del análisis de la   inconstitucionalidad del artículo 89 de la Ley1769 de 2015 demandado. Sin   embargo, como cuestión previa, la Sala estudiará si la demanda satisface los   requisitos argumentativos necesarios para iniciar el estudio de validez   constitucional de una norma legal.    

Cuestión previa. De la aptitud de la   demanda.    

De   conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de   inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan   en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii)   referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii)   explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y   (iv) presentar las razones de la violación.    

La última de   esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con   los propósitos de (i) evitar que la Corporación establezca por su cuenta las   razones de inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del   trámite y generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional   en las funciones propias del Congreso de la República; (ii) evitar que, en   ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de   corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, se profiera un   fallo inhibitorio, que frustre el  objeto de la acción; y (iii) propiciar   un amplio debate participativo.    

En ese orden   de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i) claras,   es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento   inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii)   ciertas, lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente   subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un   contenido normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas,   lo que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,   de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o   corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos   a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

Ahora bien,   la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y constituye una de   las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de la Constitución y   un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha explicado que la   evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con base en el   principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades, sino   herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de   constitucionalidad[5].    

Procede la Corte a analizar el   cumplimiento de las cargas argumentativas de claridad, certeza, especificidad,   pertinencia y suficiencia.    

Para empezar, la Corte considera que cada uno de los   cargos satisface el requisito de certeza, pues es posible identificar un hilo   argumentativo específico, premisas concretas que llevan a un conjunto de   censuras en torno a la norma demandada.    

Al efectuar el estudio de especificidad,   resulta necesario diferenciar los cargos. El que habla de violación al principio   de unidad de materia cumple con las exigencias propias de este análisis, pues el   actor explica adecuadamente su concepto de violación: mediante la inclusión de   una norma sustantiva y relativa a un derecho fundamental en una ley anual de   presupuesto, se viola un principio material a la racionalidad legislativa que   defiende la Carta Política y es que los artículos de la ley desarrollen el tema   para el que esta es expedida. La misma conclusión se obtiene en lo que hace al   cargo de igualdad, pues en concepto del accionante la norma demandada sustrae a   los docentes del magisterio de la aplicación de la Ley 1071 de 2006, dejándolos   en una situación distinta y de carácter negativo frente a los demás funcionarios   públicos. Obviamente, esta apreciación no implica que la Corte le conceda razón   al demandante, sino que, a priori, satisfizo la condición inicial de explicar el   mecanismo de la vulneración.    

En lo que tiene que ver con los derechos de los   trabajadores, artículo 53 CP, los argumentos del actor son precisos. Las   cesantías, explica, hacen parte del derecho al trabajo y sus principios mínimos.   Y si se compara la ley 1071 de 2016 con la norma que la modifica y que   actualmente es objeto de control (la ley 1769 de 2015), habría operado una   modificación regresiva en dos aspectos de esta prestación social: el plazo para   pagar y la sanción por mora que (una vez más) afecta específicamente a los   docentes del Magisterio.    

No ocurre lo mismo, sin embargo, con el cargo por   quebrantamiento del principio de reserva de ley orgánica, pues el demandante se   limita a repetir lo dicho en la censura al principio de unidad de materia. Así,   el actor indica que no pueden tramitarse por vía de ley ordinaria materias   propias de las leyes orgánicas, pero al explicar el mecanismo de la violación   afirma que “si bien la ley 1769 de 2015, aun cuando haya sido aprobada por la   mayoría prevista en el artículo 151 constitucional, por sus limitaciones   materiales y temporales, no puede modificar o repetir el contenido de normas que   tienen una vigencia permanente como lo es la Ley 1071 de 2006”. Como puede   verse, el cargo no indica el modo en que se violó la reserva de ley orgánica,   sino que reitera que en la ley anual de presupuesto se incorporó una norma con   vocación de permanencia, precisamente, uno de los elementos del primer cargo.    

Así las cosas, este cargo no es apto y la Sala no se   referirá en lo sucesivo al mismo.    

Al efectuar el análisis de pertinencia en   torno a los tres cargos restantes, se observa que el primero se basa en el   artículo 158 Superior, que prevé la unidad de las normas contenidas en un cuerpo   legal determinado; en el principio de igualdad, uno de los fundamentos   esenciales del orden normativo constitucional; y en los derechos de los   trabajadores, normas fundantes de nuestro sistema jurídico, y de raigambre   constitucional indudable. Así las cosas, en lo que atañe a la pertinencia, los   cargos no enfrentan problema alguno, en sede de aptitud de la demanda.    

Resta el análisis de suficiencia, requisito que se   refiere a la capacidad de la demanda para crear una duda inicial acerca de la   validez constitucional de la norma demandada. En este aspecto,  el cargo de   unidad de materia genera esa duda, pues la pregunta de si normas presuntamente   sustantivas y relacionadas con el pago y sanciones de mora, es decir, de una   prestación laboral, pueden ingresar válidamente en una ley de presupuesto,   constituye un interrogante constitucional relevante, como por cierto lo   evidencia el debate participativo que se ha adelantado en este proceso. Lo mismo   ocurre con la pregunta por una eventual infracción a la prohibición de   retroceso, en tanto los demandantes hablan de una modificación legislativa que   aumenta el plazo y disminuye la sanción por incumplimiento en lo que hace con la   satisfacción de una faceta del derecho al trabajo. Al respecto, la pregunta   plantea un problema jurídico constitucional que esta Corte debe responder.    

No ocurre lo mismo con el cargo por violación al   derecho a la igualdad.    

El cargo relacionado con la igualdad contenido en el   artículo 13 de la C.P y el Preámbulo, la Corte considera que se debe inhibir, ya   que el demandante no cumple con las cargas mínimas para este tipo de demandas.   Sobre este cargo la jurisprudencia ha establecidos una serie de requisitos que   se refieren a que el actor debe en primer lugar, (i) establecer el criterio de   comparación: patrón de igualdad o tertium comparationis, es decir que se   debe precisar si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se   compara sujetos de la misma naturaleza; en segundo término (ii) se debe definir   si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre   iguales o igual entre desiguales; y por último y en tercer lugar (iii), se debe   averiguar si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, es   decir, si las situaciones objeto de la comparación ameritan un trato diferente   desde la Constitución[6].    

Aunque con relación a la violación del artículo 13 C.P., el   demandante trata de explicar por qué los docentes oficiales hacen parte del   grupo de los servidores públicos y por ende se les está diferenciando con la   norma demandada, de manera injustificada con un régimen especial que prolonga el   pago de sus cesantías en quince días más, y establece un sistema de intereses de   mora diferentes, no se explica de manera pormenorizada el criterio de   comparación entre uno y otro grupo de personas, ni tampoco elabora un   argumentación clara sobre si la supuesta diferencia de trato está legalmente   justificado no.    

En virtud de lo expuesto, la Sale estima que existen   dos cargos aptos para ser resueltos por este Tribunal, y tienen que ver con una   presunta transgresión al principio de unidad de materia presupuestal, y a la   prohibición de retroceso en materia laboral, por parte del Legislador, al dictar   el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015. Con todo, la Sala se referirá algunas   objeciones planteadas por los intervinientes, para despejar toda duda acerca de   la aptitud de la demanda.    

Si bien existen cuestionamientos de dos autoridades   acerca del cumplimiento del requisito de certeza (las intervenciones del   Ministerio de Hacienda y el Ministerio del Interior[7], que proponen, primero, que   los cuestionamientos no son claros porque los títulos planteados en la demanda   no coinciden con las afirmaciones desarrolladas en cada uno de ellos, así que la   decisión debería tomarse ‘a ciegas’, controvirtiendo la falta de relación entre   los contenidos y los títulos; aducen que, en lo que tiene que ver con la   violación al estatuto orgánico del presupuesto, el actor no dirige sus   argumentos a demostrar que la norma afecta la adecuada ejecución del presupuesto   (Mineducación); en lo que hace a la violación al principio de unidad de materia,   indica que el actor lo que cuestiona es que se establezca una regla o   procedimiento para el reconocimiento de una prestación a un grupo específico de   servidores públicos, violando la limitación temporal de las normas   presupuestales (Mineducación). Y, frente a la certeza, se cuestiona que el   demandante no demostró que la disposición cuestionada tenga vocación de   permanencia (Minhacienda), o que exista un modo claro a través del cual se lleva   a cabo el pago de las prestaciones de los docentes del Magisterio, y que fue   intención del Legislador modificarlo (Mineducación).    

Frente a los argumentos mencionados, la Sala   encuentra que ninguno de ellos desvirtúa la aptitud de la demanda para producir   un fallo de fondo. Así, es perfectamente claro que el actor propone una   violación al principio de unidad de materia pues, en su criterio, no es posible   establecer en esta norma, encargada de la definición de ingresos y gastos para   un período específico, disposiciones de naturaleza sustantiva, relativas al   reconocimiento de un derecho laboral para los docentes, y con vocación de   permanencia. Y considera, además, que esto vulnera los derechos de los   trabajadores, en la medida en que implica una nueva regulación, de carácter   restrictivo, frente al régimen general que venía aplicándoseles.    

En lo que tiene que ver con el cuestionamiento del   Ministerio de Hacienda, según el cual esta norma sólo es aplicable para 2016, la   Sala considera que esta posición enfrenta dos problemas. El primero es que no   existe ninguna razón, en el tenor literal de la norma, para llegar a esa   conclusión. Si el argumento esgrimido por esta autoridad significa que, dado el   carácter temporal de la ley de presupuesto, esta norma sólo puede aplicarse   durante un año, entonces está asumiendo que no hubo una transgresión al   principio de unidad de materia que es, precisamente, lo que debe resolver la   Sala. Y, además, está modificando, pero no extinguiendo el problema jurídico. De   ser cierto su punto de vista, surgiría la pregunta de por qué se introduce una   excepción para este año a una regulación sustantiva y permanente, que afecta un   derecho fundamental de los docentes, en una ley anual de presupuesto.    

                                                                                                           

El principio de unidad de materia y la Ley anual   de presupuesto.    

El presupuesto, desde una aproximación inicial,   puede definirse como un programa de ingresos y gastos incorporado en una ley de   la República, cuya formación se produce mediante la actuación conjunta de los   poderes ejecutivo –que lo propone– y legislativo –que lo aprueba–. Por regla   general, en esta ley no se establecen obligaciones jurídicas relativas a la   obtención de ingresos o la realización de los gastos, sino que unos y otros se   presuponen y planifica su utilización para un período determinado.    

En la regulación constitucional, el artículo 151 de   la Carta faculta al Congreso para que expida leyes orgánicas, entre las cuales   se encuentra las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del   presupuesto de rentas y ley de apropiaciones[8].    

El procedimiento para la aprobación de la ley de   presupuesto, su contenido y vigencia, está regulado en el capítulo 3º del Título   XII de la Constitución (artículos 345 a 355). Así, el artículo 346 dispone que   el Gobierno debe formular anualmente el presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones y presentarlo al Congreso dentro de los primeros diez días de cada   legislatura, dentro de un marco de sostenibilidad fiscal. El inciso segundo del   mismo artículo establece que en la ley de apropiaciones no pueden incurrirse   partidas que no correspondan a un “crédito judicialmente reconocido, o a un   gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para   atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder público, o al   servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de   Desarrollo”.    

A su turno, el artículo 347 de la C.P prescribe que  “el proyecto de ley de apropiaciones   deberá contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar   durante la vigencia fiscal respectiva” y agrega que   “Si los ingresos legalmente autorizados no fueren suficientes para atender los   gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por separado, ante las mismas   comisiones que estudian el proyecto de ley del presupuesto, la creación de   nuevas rentas o la modificación de las existentes para financiar el monto de   gastos contemplados…”.    

Posteriormente, en el artículo 348 de   la C.P. se regula el modo de aprobación del presupuesto lo relacionado con la   aprobación del presupuesto[9], en el artículo 349 se indica el trámite ante el Congreso[10], el artículo   350 se refiere al gasto público social en la ley de apropiaciones[11] y el artículo   351 versa sobre modificaciones del presupuesto[12]; y finalmente   el artículo 352 que establece que, “…en la ley orgánica del presupuesto se   regulará lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y   ejecución del presupuesto de la Nación, de las entidades territoriales y de los   entes descentralizados de cualquier nivel administrativo, y su coordinación con   el plan nacional de desarrollo, así como la capacidad de los organismos y   entidades estatales para contratar”.    

1. Otros aspectos de las leyes anuales   de presupuesto se encuentran definidos en el Estatuto Orgánico del Presupuesto,   Decreto 111 de 1996.     

En armonía con lo expuesto, la jurisprudencia   constitucional ha definido el presupuesto como una relación de ingresos y gastos   de carácter anual propuesto por el gobierno para ser aprobado por el Congreso.   Así en la Sentencia C-1065 de 2001, se dijo que la Ley de Presupuesto, “Se   constituye en un mecanismo de racionalización de la actividad estatal, a través   del cual se cumplen las funciones redistributivas en la sociedad, se hacen   efectivas las políticas macroeconómicas, la planificación del desarrollo, y se   hace una estimación anticipada de los ingresos y una autorización de los gastos   públicos que han de efectuarse dentro del período fiscal respectivo”, y se   añadió que “las leyes anuales de presupuesto gozan de una doble naturaleza.   En primer lugar, se trata de normas que se encuentran al servicio del desarrollo   y del bienestar de la comunidad como parte integral de la manera como se realiza   luego lo dispuesto como metas programáticas en la planeación del desarrollo; y,   en segundo lugar, son normas vinculantes para recaudar los ingresos y realizar   los gastos públicos de tal suerte que en cuanto hace a las inversiones públicas   se ajusten al Plan de Desarrollo”.    

De otra parte, en la Sentencia C-478 de 1992,   se dijo que la Ley Orgánica del Presupuesto tiene un rango   “cuasi-constitucional” y que es un parámetro o paradigma constitucional para el   control de las leyes anuales de presupuesto. En otras decisiones, como la   C-022 de 2004 se recalcó que en la aprobación del Presupuesto se conjuga la   potestad del Presidente en el diseño y planificación del balance de gastos e   ingresos, y la del Congreso de la República, destinada a que el cálculo de las   rentas nacionales y la autorización de los gastos cuenten con la participación   de las autoridades que representan legítimamente al pueblo en el Congreso de la   República[14].    

Además, la jurisprudencia constitucional ha   considerado que la ley de presupuesto tiene un carácter formal, en el sentido de   que no crea normas jurídicas, sino que simplemente contiene una estimación   descriptiva de ingresos y gastos. [C-1433 de 2000, C-177 de 2002[15]] “Las funciones que competen al Congreso en materia   presupuestal revisten gran importancia dentro del régimen constitucional. Al   aprobar el presupuesto, el legislativo ejerce una función de delimitación y   control del poder del ejecutivo en materia económica, y contribuye a la efectiva   realización de las metas fijadas anteriormente en la ley del Plan de Desarrollo   Económico y Social. La ley anual de presupuesto puede orientar las finanzas   públicas en uno u otro sentido, imprimiéndole a la dinámica colectiva un rumbo u   orientación particular. Por eso se ha dicho que es un instrumento de política   macroeconómica.  Reducir el alcance normativo de la Ley de presupuesto a un   contenido meramente administrativo de tipo contable, o a un requisito o   condición ejecución de las partidas que contempla, es desconocer los poderes   políticos del Parlamento en materia presupuestal”.            

La Ley anual de presupuesto presenta ciertas   características, acordes con su objetivo o finalidad. Esto ha recibido el nombre   dentro de la doctrina de “limitaciones constitucionales a la ley de   Presupuesto”, y se corresponde con una serie de rasgos propios, algunos de los   cuales han sido materia de esta demanda. En primer lugar (i) la unidad de   materia presupuestal; en segundo término (ii) el carácter anual de la ley de   presupuesto; en tercer lugar (iii) la prohibición expresa de que se puede   establecer leyes autónomas o propias dentro de la ley de presupuesto y por   último (iv) las características y limitaciones que se han establecido   jurisprudencialmente a las disposiciones generales contenidas en la ley de   presupuesto.    

2. El principio de unidad de materia en la ley de   presupuesto.    

La doctrina y la jurisprudencia han sido unánimes en   señalar que, a pesar de que el núcleo específico de la ley del presupuesto es la   relación entre ingresos y gastos, es posible establecer en ella normas asociadas   a su aplicación, interpretación o ejecución.    

Sin embargo, en ocasiones se ha evidenciado un   fenómeno que consiste en la introducción de una serie de normas que no guardan   relación con el balance presupuestario, sino que, a manera de disposiciones   generales, se ocupan de la interpretación y ejecución de otros rubros. Además,   en ocasiones, el legislador ha utilizado esta posibilidad para incorporar normas   que no tienen relación alguna (temática, teleológica o sistemática) con la ley   de presupuesto.    

En ese marco, la jurisprudencia constitucional ha   establecido diversas reglas para evaluar cuándo una norma incorporada a la   relación de gastos e ingresos de la ley de presupuesto, puede llegar a tener una   relación directa con esta y por ende no puede ser proscrita. Así como se indica   en la Sentencia C-006 de 2012[16],   la jurisprudencia constitucional ha asumido una posición “estricta”, que se dio   en los primeros años de la jurisprudencia, sobre la introducción de contenidos   normativos ajenos a la relación de ingresos y gastos, pero posteriormente se dio   una posición “ponderada” a partir de las sentencias C-177 de 2002[17] y C-1124 de 2008[18], en donde se estableció la   tesis de que, “…se viola el principio de unidad de materia cuando se incluye una   norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con la materia presupuestaria   (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal ejecución del presupuesto   (mínima conexión teleológica) y que supere la limitaciones de tiempo de tales   normas (mínima conexión temporal)…”.    

Del mismo modo –se dijo– son ajenas a una ley de presupuesto normas   que no tengan ningún tipo de relación con el objeto del presupuesto, como podría   ocurrir “(i) cuando [el legislador] introduce una norma   que rebasa los límites temporales, al modificar una regla legal que hace parte   de una ley de carácter permanente, incluso si está relacionada con la materia   propia de la ley anual de presupuesto (C-039 de 1994[19]; C-177 de 2002[20]);   (ii) cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a   instituciones en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control   estrechamente vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003[21]); (iii) cuando prorroga   la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley anual de   presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya habían sido   prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[22]); (iv) cuando se fijan   derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de permanencia –por   ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas que no son   presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a asegurar o   facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994[23], C-668 de 2006[24]);   (v) cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos   relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004)”[25].    

Como se precisó en esa oportunidad, las normas de la   ley de presupuesto deben guardar una conexidad: (i) causal, (ii) teleológica,   (iii) temática y (iv) sistemática con la materia general del cuerpo normativo   (aspectos que definen de manera general el principio de unidad de materia).   Además es necesario considerar que esta ley tiene (iv) carácter anual; (v)   temática y (vi) finalidad presupuestal. Por lo tanto, las disposiciones que se   incluyan en la ley de presupuesto no pueden tener vocación de permanencia,   modificar reglas generales o establecer normas autónomas de carácter material[26].    

En la sentencia C-052 de 2015[27], se definió específicamente   cuándo se daba conexidad temática, causal, teleológica y sistemática, definiendo   cada una de estas situaciones.    

De acuerdo con este pronunciamiento, la conexidad   temática se refiere, “…a la vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto   general sobre el cual versa una ley y la materia de la norma objeto de   acusación”.   Sobre este tipo de conexidad dijo que debía tenerse en cuenta, “…que una   misma ley puede tener varios núcleos temáticos, de modo que dicha vinculación   debe predicarse de al menos uno de tales núcleos, para que se considere cumplido   el requisito de unidad de materia”. La conexidad causal se define   como, “la identidad entre los motivos que dieron lugar a la expedición de la   ley y la de cada una de las disposiciones que la integran.  Se trata   entonces de una unidad de causa a lo largo de la iniciativa, habida cuenta la   posible complejidad temática que ofrezca el articulado respectivo”. La   conexidad teleológica hacer referencia a “…la unidad de propósitos   entre la ley respectiva y la norma acusada (…) consiste en la identidad de   objetivos perseguidos por la ley vista en su conjunto general, y cada una de sus   disposiciones en particular.  Es decir, la ley como unidad y cada una de   sus disposiciones en particular deben dirigirse a alcanzar un mismo designio o   designios, nuevamente dentro del contexto de la posible complejidad temática de   la ley”. Por último, la conexidad sistemática, “…se explica en la   relación existente entre las diferentes disposiciones de la ley, de modo que   ellas conformen ‘un cuerpo ordenado que responde a una racionalidad interna’ (…)   se presenta cuando todo el conjunto de reglas o de principios recogidos en un   estatuto determinado, en este caso en una ley de la República, tiene alguna   relación entre sí, o está enlazado de alguna manera, de forma que globalmente   considerado contribuye a regular armoniosamente un mismo asunto o materia…”.    

En el ámbito de la ley anual del presupuesto, además de comprobar   los ámbitos de conexidad descritos, debe verificarse si la disposición   cuestionada tiene relación directa con el núcleo básico del presupuesto; de no   ser así, se estaría aprobando una norma autónoma y de carácter material a través   de la ley del presupuesto, desconociendo la unidad temática y la prohibición de   inclusión de normas con un contenido normativo autónomo, y soslayando los   principios democrático y de publicidad en la aprobación de las leyes. [C-201 de   1998[28],  C-668 de   2006[29],   C-457 de 2006[30], C-704 de 2015[31]].    

En virtud del carácter anual del presupuesto [CP,   C-201 de 1998[32],   C-1124 de 2008[33]],   la inclusión de normas permanentes constituye una violación al principio de   unidad de materia.    

Por último con relación a las Disposiciones   Generales en la ley de presupuesto se dijo en la Sentencia C-201 de 1998[34] que éstas tienen un   contenido puramente instrumental y se dijo que, “las disposiciones generales tienen por objeto facilitar y agilizar   la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, sin que al   amparo de las mismas pueda el legislador expedir mandatos legales en sentido   material o modificar o derogar normas de carácter sustantivo ni desconocer o   modificar normas de superior jerarquía como lo son las del   estatuto orgánico de presupuesto…”[35].  [C-292 de 2015[36]].    

En conclusión, se considera violado el   principio de unidad de materia presupuestaria por cinco razones que se   relacionan entre sí: (i) cuando se incluye una norma cuyo objeto no tiene   ninguna conexión con la materia presupuestal (conexión temática); (ii) cuando no   existe una unidad causal o conexidad entre los motivos que dieron lugar a la   expedición de la ley y cada una de las disposiciones que la integran;    (iii) cuando no busca lograr una cabal ejecución del presupuesto (conexión   teleológica), (iv) cuando no se establece una relación coherente y ordenada de   las distintas disposiciones entre sí que conformen una unidad (conexión   sistemática) y (v) cuando supere las limitaciones de tiempo de tales normas   (conexión temporal). También se debe tener en cuenta (vi) el grado de la   conexidad, en donde se debe tener analizar la  intensidad de la vinculación   directa e inescindible con el núcleo básico de la ley anual de presupuestos.    

Del mismo va en contra de los principios generales   de la ley de presupuesto, que se introduzcan normas de carácter permanente que   vayan más allá del término de un año violando el principio de anualidad o   incluyendo dentro de  las disposiciones generales normas que no tengan   conexidad temática, causal, teleológica y sistemática, porque esto no sólo iría   contra el principio de unidad de materia presupuestaria, sino también contra los   principios democrático y de anualidad.    

El principio de   progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y   normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para   garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.   Reiteración de jurisprudencia.    

El principio de   progresividad encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º del   Pacto Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC).   Su alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) en su Observación General No. 3,   relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los Estados que   suscribieron el Pacto[37] y, en el orden interno, por la jurisprudencia   de esta Corporación.[38]    

El mandato de   progresividad prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones   prestacionales de los derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual   y de acuerdo con la capacidad económica e institucional del Estado en cada   momento histórico.    

Este principio se   construyó a partir del alcance de las obligaciones de los estados parte del   Protocolo Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU   y, de la misma manera, se consideró aplicable en el ámbito interno a los   “derechos sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones”   de derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto hasta el momento,   todos los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por   la cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los   derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación   inmediata suele considerarse fuera de discusión.    

La constatación de   que los derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen esferas   prestacionales no debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar   la existencia de componentes prestacionales de los derechos constitucionales que   son directamente aplicables y judicialmente exigibles.[39] Esos contenidos no están   sometidos entonces al principio de progresividad y constituyen estándares   mínimos de protección y corresponde al juez competente analizar, en cada caso,   si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la procedencia de la acción   de tutela y el alcance de las órdenes a impartir.    

Ahora bien, en   relación con el mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene   establecido que comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de   protección; (ii) el deber de observar el principio de no discriminación en todas   las medidas o políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho;   (iii) la obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo   razonable para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas   de cada derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por   definición, con la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el   camino iniciado para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[40]    

El último aspecto,   denominado prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se   desprende de forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más   amplia, del principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de   Derecho: si un Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a   ampliar gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los   derechos constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese   esfuerzo de manera deliberada.    

Sin embargo, esta   Corporación ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[41],   que no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los   recursos públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta   el Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente   válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que   impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a   la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u   otros derechos.    

Por esta razón, la   prohibición de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o   políticas regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya decantados   por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la Sala   explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para   identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y   la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad   frente a ese tipo de decisiones.    

En la sentencia   C-630 de 2011[42] la Sala Plena recogió los criterios recogidos   por la jurisprudencia de la Corporación y la dogmática del DIDH para establecer   cuándo un cambio normativo es regresivo, tal como se expone:    

“Una medida se entiende regresiva, al menos,   en los siguientes eventos: (1) cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de   protección del respectivo derecho;[43] (2) cuando aumentan sustancialmente los   requisitos exigidos para acceder al respectivo derecho;[44] (3) cuando disminuye o   desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a la satisfacción del   derecho. En este último caso la medida será regresiva siempre que la disminución   en la inversión de recursos se produzca antes de verificado el cumplimiento   satisfactorio de la respectiva prestación (por ejemplo, cuando se han satisfecho   las necesidades en materia de accesibilidad, calidad y adaptabilidad).[45] Frente a esta última hipótesis, es relevante   recordar que tanto la Corte Constitucional como el Comité DESC han considerado   de manera expresa, que la reducción o desviación efectiva de recursos destinados   a la satisfacción de un derecho social, cuando no se han satisfecho los   estándares exigidos, vulnera, al menos en principio, la prohibición de   regresividad.[46] ”.[47]    

Sobre el análisis   de constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha   establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción   de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el   Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines   constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y   probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a   las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional   evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos   constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las   mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal   regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección   constitucional.[48]    

En lo concerniente   a la carga de justificación que se encuentra en cabeza de la autoridad pública,   precisó la Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011:    

La prohibición de   retroceso, en tanto herramienta de control de constitucionalidad, ha sido   utilizada principalmente para analizar la constitucionalidad de tránsitos   regulativos en regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que   suponen la disminución de beneficios laborales[50]. De esos análisis se   desprende que la prohibición mencionada guarda una estrecha relación con el   principio de confianza legítima, pues protege expectativas creadas por las   acciones estatales en el sentido de que las autoridades no variarán de forma   abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades exigidas por el   respeto de los derechos humanos[51].    

La Corte   Constitucional ha precisado que la interdicción de regresividad recae también   sobre la configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de   facetas prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos   redunda directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los   derechos[52].    

Así las cosas, resulta oportuno   recordar que el principio de progresividad es tanto una herramienta conceptual   como un mandato normativo derivado del derecho internacional de los derechos   humanos que se aplica siempre que se deba evaluar la validez de medidas   destinadas a aumentar el goce de los derechos constitucionales, así como   aquellas que eventualmente constituyan un retroceso en esa aspiración.    

De acuerdo con la reiteración jurisprudencial   previamente presentada, este principio es aplicable siempre que el Estado tome   una decisión que disminuya el ámbito de protección de una esfera prestacional de   un derecho y, especialmente, cuando ello suponga el aumento en el costo de   acceso al derecho para la población vulnerable.    

Por esa razón, la Corporación ha considerado que son   pasos regresivos e inconstitucionales, entre otros, la decisión de disminuir los   recursos del sistema subsidiado de seguridad social en salud (C-1165 de 2000[53]),   la medida consistente en desmontar una  póliza de seguros para garantizar   la calidad de las viviendas de interés social y prioritario (C-444 de 2009[54]) o la decisión de una   alcaldía municipal en el sentido de reducir un subsidio de vivienda, para   población económicamente vulnerable (T-1318 de 2005[55]), generando así un aumento   correlativo en el dinero que debían cancelar para el acceso a una habitación   digna y adecuada.    

3. El régimen legal del pago de cesantías y mora   de ésta en los docentes oficiales (magisterio):    

El artículo 150, numeral 19, literal e) de la   Constitución establece que el Congreso debe establecer las normas a las que debe   ceñirse el Gobierno Nacional para fijar el régimen prestacional y salarial de   los empleados públicos. Los docentes gozan de un régimen prestacional especial,   previsto en la ley 91 de 1989 y modificado parcialmente por la Ley 812 de 2003,   por el cual se creó el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio   (FOMAG) como una cuenta especial de la Nación, con independencia patrimonial,   contable y estadística, sin personería jurídica, cuyos recursos son manejados   por una entidad financiera estatal o de economía mixta, en la cual el Estado   tenga más del 90% de capital[56].    

En lo que tiene que ver con el pago de cesantías   para el magisterio, en determinados periodos se  han establecido regímenes   con características especiales y, en otros, se les ha aplicado el régimen   general de los servidores públicos. De acuerdo con el artículo 3º del Decreto   Ley 1277 de 1979, los docentes oficiales son empleados públicos, con un régimen   especial. De conformidad con el artículo 105 de la Ley 115 de 1994 (General de   Educación) y el Decreto 1278 de 2002 (Estatuto Profesional Docente), los   docentes oficiales son servidores públicos.    

En la sentencia C-741 de 2012[57] la Corporación precisó que   aunque los docentes oficiales no hacen parte de la categoría de servidores   públicos, su situación se asimila a la de estos últimos, pues el estatuto   docente (artículo 2º) los define como ‘empleados oficiales de régimen especial’,   al tiempo que la Ley General de Educación (artículo 2º 105, parágrafo 2º, de la   Ley 115 de 1994) los denomina servidores públicos de régimen especial. También   se explicó que los docentes oficiales podrían considerarse empleados públicos,   por hacer parte de la Rama Ejecutiva y porque su misión se cumple dentro de las   secretarías de educación territoriales.    

Así, concluyó en esa oportunidad la Corte:    

“Los anteriores criterios permiten a la Corte apreciar   que existen importantes semejanzas, incluso identidades, entre las   características usualmente atribuidas a la figura de los empleados públicos y   las que, según se explicó, son propias del trabajo de los docentes oficiales,   entre ellas el hecho de cumplir tareas propias y típicas de entidades   administrativas y la circunstancia de ser empleados de carrera, que se vinculan   previo concurso, a través de un acto administrativo de nombramiento, siendo ese   tipo de servidores, según lo entiende la doctrina, uno de las que conforman el   subgrupo de los empleados públicos”.    

Establecido que los docentes oficiales pueden ser   considerados (o asimilados en su situación jurídica) a los empleados públicos,   la Corte hará referencia a cómo se ha regulado en el tiempo su régimen de   cesantías, pues de ello depende el resultado de una evaluación basada en el   principio de progresividad y la prohibición de retroceso.    

Sin embargo, en lo que tiene que ver con el pago de   cesantías e intereses de mora por este concepto, es necesario tener en cuenta el   tipo de vinculación del docente, de acuerdo con las tres categorías previas en   el artículo 1º de la Ley 91 de 1989: (i) el personal nacional, es decir,   los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; ii) el   personal nacionalizado, entendiendo dentro de este grupo, a los docentes   vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976   y los vinculados a partir de esta fecha de conformidad con lo dispuesto en la   ley 43 de 1975; y en tercer término (iii) el personal territorial, que   está conformado por los docentes vinculados por nombramiento de una entidad   territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisitos   establecidos en el artículo 1 de la ley 43 de 1975.    

El artículo 2º, numeral 5º, de la Ley 91 de 1989   estableció que el pago de las prestaciones del personal docente nacional y   nacionalizado está a cargo de la Nación a través del FOMAG; el numeral 3º del   artículo 15 de dicha Ley prescribe que “para los docentes nacionalizados   vinculados hasta el 31 de diciembre de 1989, el Fondo Nacional de Prestaciones   Sociales del Magisterio pagará un auxilio equivalente a un mes de salario por   cada año de servicio o proporcionalmente por fracción de año laborado, sobre el   último salario devengado, si no ha sido modificado en los últimos tres meses, o   en caso contrario, sobre salario promedio del último año”; el literal b del   mismo artículo, señala que “Para los docentes que se vinculen a partir del 1   de enero de 1990 y para los docentes nacionales vinculados con anterioridad a   dicha fecha, pero sólo con respecto a la cesantías generadas a partir del 1º de   enero de 1990, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio   reconocerá y pagará  un interés anual sobre saldo de estas cesantías   existentes al 31 de diciembre de cada año, liquidadas anualmente y sin   retroactividad, equivalente a la suma que resulte de aplicar la tasa de interés,   que de acuerdo con certificación de la Superintendencia Bancaria haya sido   comercial promedio de captación del sistema financiero durante el mismo período.   Las cesantías del personal docente acumuladas hasta el 31 de diciembre de 1989,   que pasan al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, continuarán   sometidas a las normas generales vigentes para los empleados públicos del orden   nacional”[59].    

En este orden de ideas, corresponde al FOMAG   reconocer y pagar las prestaciones sociales y la asistencia en salud. En lo que   tiene que ver con el pago de las cesantías, debe aclararse que el artículo 279   de la Ley 100 de 1993, exceptuó de la aplicación del Sistema Integral de   Seguridad Social a los miembros de las Fuerzas Públicas y de la Policía   Nacional, al personal regido por el Decreto 1214 de 1990, con excepción de aquel   que se vincule a partir de la vigencia de la Ley 91 de 1989, a los miembros de   las comisiones públicas y a los “afiliados al Fondo Nacional de Prestaciones   Sociales del Magisterio”.    

En consecuencia, los docentes oficiales se   encuentran exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y del artículo 98   de la Ley 50 de 1990, que modificó el Código Sustantivo del Trabajo y estableció   un nuevo régimen para el pago de cesantías.    

En conclusión, el pago de las cesantías del personal   docente causadas desde la promulgación de la Ley 91 de 1989 sigue la   normatividad aplicable a los empleados del sector público del nivel nacional.    

Al respecto, la Ley 244 de 1995 fijó los términos   para el pago oportuno de las cesantías de los servidores públicos, en esa   dirección, estableció que la entidad responsable cuenta con quince (15) días   hábiles para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de cesantías; y un   plazo de cuarenta y cinco (45) días hábiles para realizar el pago, contados   desde que la resolución de reconocimiento quede en firme. Estos términos deben   contarse de conformidad con el artículo 76 del CPACA, donde se indica que contra   la resolución que concede o niega el beneficio, se cuenta con un término de diez   días para la presentación de los recursos de ley.    

En otros términos, cuando el artículo 19 de la ley   91 de 1989 establece que el pago de cesantías de los docentes oficiales estará   regulado por la normatividad vigente, debe aplicarse lo dispuesto en la Ley 244   de 1995, modificada por la Ley 1071 de 2006, sobre el pago de cesantías   definitivas o parciales a los servidores públicos.    

Esta ley establece los términos para el pago de las   cesantías parciales o definitivas y la mora de éstas a cargo del FOMAG, en los   artículos 4 y 5, así:    

“…Artículo 4. Términos. Dentro de los quince (15) días hábiles   siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías   definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad empleadora o   aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las cesantías, deberá   expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los requisitos   determinados en la Ley.    

Parágrafo: En caso de que la entidad observe que la solicitud está   incompleta deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días   hábiles siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los   documentos y/o requisitos pendientes.    

Una vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud   deberá ser resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este   artículo.    

Artículo 5: Mora en el Pago: La entidad pública pagadora tendrá   plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual queda en   firme el acto administrativo que ordena la liquidación de las cesantías   definitivas o parciales del servidor público, para cancelar esta prestación   social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional del Ahorro.    

Parágrafo: En caso de mora en el pago de las cesantías definitivas o   parciales de los servidores públicos, la entidad obligada reconocerá y cancelará   de sus propios recursos, al beneficiario, un día de salario por cada día de   retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, para lo cual solo   bastará acreditar la no cancelación dentro del término previsto en este   artículo. Sin embargo, la entidad podrá repetir contra el funcionario, cuando se   demuestre que la mora en el pago se produjo por culpa imputable a este”.     

En conclusión, de acuerdo a la legislación y la   jurisprudencia, los docentes oficiales han sido considerados como servidores   públicos con características especiales. En lo que hace al pago de las cesantías   y la mora en el cumplimiento de esta obligación, es aplicable la Ley 1071 de   2006 que en su artículo 4º que establece el término máximo de quince (15) días   para proferir la resolución de la solicitud y el artículo 5º, según el cual la   entidad pagadora cuenta con un plazo máximo de cuarenta y cinco (45) días   hábiles para el pago. El interés de mora en esta normativa equivale a “…un   día de salario por cada de retardo hasta que se haga efectivo el pago”.    

4. ESTUDIO DE LOS CARGOS    

En este apartado pasa la Corte a resolver el   problema jurídico consistente en determinar si la Ley 1769 de 2015 “Por la   cual se decreta el presupuesto de renta y recursos de capital y Ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2016”,   vulnera el principio de unidad de materia y la prohibición de regresividad en   las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.    

Como se indicó en la primera parte de esta   providencia, existen un conjunto de criterios jurisprudenciales para evaluar si   el legislador introdujo indebidamente temas ajenos a la ley de presupuesto en   esta regulación, es decir, normas sin ninguna relación temática, causal,   teleológica, sistemática y temporal, desconociendo entonces el principio de   unidad de materia.    

Según el demandante, con la introducción del   artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 se violó el principio de unidad temática   presupuestal, el carácter anual de la ley de presupuesto y la prohibición de   introducir normas de contenido material y autónomas en la ley de presupuesto, ya   que la norma establece, a través de una regulación permanente, un plazo más   amplio y atenúa el interés de mora por incumplimiento en el pago de las   cesantías, en comparación con la regulación contenida en los artículos 4º y 5º   de la Ley 1071 de 2016.    

Para la Corte, la violación del principio de unidad   de materia por parte del legislador derivada de la introducción de la norma   demandada es evidente. Como se explicó previamente, el contenido de la ley de   presupuesto es exclusivamente el que corresponde a la estimación de gastos e   ingresos para un período determinado; y la naturaleza especial de esta ley, como   su carácter periódico y el hecho de que en esta no se crean obligaciones,   derechos u otros contenidos normativos materiales, hace inadmisible la   incorporación de normas autónomas o permanentes.    

El artículo 89 de la ley demandada pretende,   precisamente, modificar los plazos para el pago de las cesantías de los docentes   del magisterio, y reducir el monto de los intereses por mora en el cumplimiento   de esta obligación, tal como se hallaban previstos en los artículos 4º y 5º de   la Ley 1071 de 2016. La ausencia de conexidad entre el contenido del artículo y   la descripción de los ingresos y gastos de la Nación es clara y, frente a ello,   no resultan admisibles los argumentos que pretenden hallar un nexo indirecto,   basado en la forma en que estos plazos e intereses podrían afectar indebidamente   el patrimonio público. Se insiste, la ley anual el presupuesto no tiene ese   carácter de medio para depurar el manejo de los recursos, o instrumento   normativo para encauzar la llegada de nuevos recursos al Estado. A continuación   se explican, con detalle, las razones de esta conclusión. Para hacerlo, se   explica cómo la norma carece de conexidad con la ley del presupuesto, tanto a   partir de las reglas generales del principio de unidad de materia, como desde   aquellas específicamente desarrolladas para su aplicación en el ámbito   presupuestal:    

Como lo indica la Procuraduría General de la Nación,   el artículo demandado no contiene  una estimación de ingresos, una   autorización de gastos, o una norma que propicie la debida ejecución del   presupuesto, aspectos que caracterizan e incluso definen las normas que hacen   parte de la ley anual de presupuesto.    

La norma no guarda entonces relación con los   distintos aspectos que conforman una ley anual de presupuesto. Lo que hace es,   como lo indica el accionante, regular de forma permanente aspectos relativos al   pago de una prestación social y, en consecuencia, asociados al derecho al   trabajo.    

En esos términos, no existe una unidad temática,   sistemática o teleológica entre la norma demandada y la ley anual de   presupuesto, pues, mientras la primera trata de una organización de ingresos y   gastos, la segunda habla del pago de una prestación derivada de un derecho   fundamental. El propósito de la primera es definir el modo de distribuir   ingresos y gastos; y, mientras el de la norma objeto de análisis se refiere a   fines propios del Estado social de derecho, el trabajo en condiciones dignas y   justas y la garantía de la seguridad social.    

Por último, es importante responder a un contra   argumento, que se encuentra en las intervenciones que defienden la exequibilidad   de la norma, según el cual, en la medida en que la norma se refiere a un pago,   necesariamente tiene que ver con el presupuesto. El argumento, además, cobraría   mayor fuerza en la medida en que la Corte ha sostenido que la unidad de materia   no debe analizarse con extremo rigor, para maximizar el principio democrático.    

Como se explicó en las consideraciones normativas de   esta providencia, aparte de la conexión temática, sistemática y teleológica, la   unidad de materia presupuestal posee unas reglas específicas de análisis, a las   que se hará referencia en los párrafos finales, y que confirman la conclusión ya   descrita.    

Así pues, la norma no guarda conexidad temática   mínima con el presupuesto, y no es acorde con su carácter temporal y formal, lo   que resulta suficiente para declarar su inconstitucionalidad.    

Sin embargo, es preciso para la Sala resolver el   segundo interrogante de la demanda, es decir, establecer si la norma viola la   prohibición de regresividad.    

De acuerdo con la jurisprudencia reiterada en esta   oportunidad, el principio de progresividad es una herramienta conceptual y   normativa desarrollada en el marco del derecho internacional de los derechos   humanos, y actualmente ampliamente utilizada por este Tribunal, para establecer   el nivel de cumplimiento y satisfacción de las facetas prestacionales de los   derechos constitucional.    

Este principio parte del supuesto según el cual   todos los derechos deben lograr su plena eficacia, pero la satisfacción o plena   garantía de algunos de sus contenidos y obligaciones correlativas es más onerosa   que la de otras facetas. En ese marco, el principio toma en consideración las   limitaciones presupuestales de cada estado, pero exige la adopción de medidas y   censura abiertamente la inacción estatal o los retrocesos, una vez se ha   alcanzado cierto nivel de cumplimiento.    

Así las cosas, desde un punto de vista positivo, el   principio de progresividad exige avanzar, a medida que el desarrollo económico   estatal lo permita, mientras que, desde un punto de vista negativo, la   interdicción de retroceso opera como una barrera prima facie a la   adopción de decisiones que suponen un nivel inferior al ya alcanzado por el   Estado. El carácter prima facie hace referencia al hecho de que la prohibición   no es absoluta, sino que exige al órgano estatal, primero, motivar todo paso   atrás y, segundo, hacerlo en el marco de la razonabilidad y la proporcionalidad,   es decir, indicando los fines constitucionales que pretende satisfacer con la   medida regresiva y demostrando que el medio adoptado para lograrlo no restringe   en exceso otras facetas del mismo u otros derechos; ni desconoce el principio de   igualdad y el mandato de no discriminación.      

El derecho al trabajo es, en Colombia, un derecho   fundamental, con un contenido complejo y amplias facetas prestacionales. Este   derecho no implica, por razones de imposibilidad fáctica, asegurar a cada   persona un puesto de trabajo, sino propiciar condiciones de acceso y estabilidad   adecuadas y, una vez generada la vinculación, un conjunto de garantías para que   se desarrolle en condiciones justas y acordes con la dignidad humana. El   trabajo, así concebido, constituye un medio de realización del ser humano, y un   pilar esencial del orden social.    

Además de su importancia para la satisfacción de las   aspiraciones humanas y la generación de riqueza para el país, el derecho al   trabajo se asocia a la satisfacción de otros principios constitucionales, como   el derecho al mínimo vital o el libre desarrollo de la personalidad; y guarda   relaciones estrechas con los principios de solidaridad social e igualdad   material. En el Estado colombiano, el derecho al trabajo se ha concebido como   uno de los aspectos cardinales en la construcción de los sistemas de seguridad   social, es decir, en las medidas adoptadas por el Estado social que defiende la   Constitución para defender a todos los colombianos de la pobreza, las   enfermedades, y para garantizarles, al menguar sus fuerzas de trabajo, o llegar   al fin del período vital, un sustento para sus familias.    

En ese contexto, el constituyente previó para un   conjunto de estándares que deben respetarse en toda relación laboral, a los que   denominó principios mínimos fundamentales, destacando con este doble   calificativo su trascendencia constitucional.    

Dentro de estos principios mínimos, se encuentra el   pago de las acreencias laborales, un conjunto de emolumentos que persiguen   diversas finalidades en torno  a la dignidad humana y la manutención   familiar, en el marco de las relaciones laborales, y dentro de tales   prestaciones se encuentra el auxilio de cesantía.    

Más allá de la forma en que se ha desarrollado   históricamente el auxilio de cesantías, en el orden constitucional y legal   actual, resulta claro que esta prestación está concebida para brindar un soporte   económico a las personas que, por diversas circunstancias, terminan una relación   laboral, con evidentes riesgos para su bienestar y mínimo vital. Las cesantías   constituyen entonces un ahorro forzado que intenta hacer más leves las   consecuencias de los períodos de inestabilidad o de auténtica imposibilidad de   acceso a un puesto de trabajo, que no sólo afectan intensamente la vida de una   persona, sino que se ciernen como una amenaza para el tranquilidad del grupo   familiar.    

En ese contexto, las cesantías son parte del   contenido prestacional del derecho al trabajo y, por lo tanto, uno de los   aspectos en los que opera la exigencia de progresividad y la prohibición de   retroceso. A continuación, la Sala explicará el tránsito normativo que supone el   artículo demandado frente al sistema de pago de cesantías de los docentes del   magisterio, y analizará el fondo del cargo propuesto, a través de un cuadro   comparativo. Para su elaboración, se tienen en cuenta, en lo pertinente, los   términos impugnación de la Resolución administrativa previstos en el Código   Contencioso Administrativo (CCA) y el nuevo Código de Procedimiento Contencioso   Administrativo (CPAC) Ley 1437 de 2011:    

Paralelo entre la aplicación de la ley 1071 de   2006 y la 1769 de 2015:    

        

Normatividad que regula el           reconocimiento y pago de cesantías al personal docente                    

Términos establecidos para el           reconocimiento y pago aplicando términos del CCA                    

Términos establecidos para el           reconocimiento y pago aplicando términos del CPACA   

LEY 1071 DE 2006    

Pago de cesantías: Art. 4 Dentro de los quince (15) días hábiles           siguientes a la presentación de la solicitud de liquidación de las cesantías           definitivas o parciales, por parte de los peticionarios, la entidad           empleadora o aquella que tenga a su cargo el reconocimiento y pago de las           cesantías, deberá expedir la resolución correspondiente, si reúne todos los           requisitos determinados en la Ley.    

Art. 5 Mora de las cesantías:    

(…) La entidad pública pagadora tendrá plazo máximo de cuarenta y           cinco (45) días hábiles, a partir de la cual queda en firme el acto           administrativo que ordena la liquidación de las cesantías definitivas o           parciales del servidor público, para cancelar esta prestación social sin           perjuicio de lo establecido para el Fondo Nacional de Ahorro.    

1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del           afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.    

2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos           otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la           autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del           CCA.    

3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los recursos;           o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara en           firme.    

4. El Fondo tendrá 45 días a partir de la firmeza del acto para           reconocer el pago de las cesantías.    

Esto para un total de 65 días en los que se tramitara y deberá           realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción           moratoria.    

5. La sanción moratoria será el equivalente a un día de salario           por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas.    

                     

1. La entidad tendrá 15 días para resolver la solicitud del afiliado           respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.    

2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos           otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la           autoridad, en un término de 10 días conforme lo estableció el CPACA.    

3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los recursos;           o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara en           firme.    

4. El fondo tendrá 45 días a partir de la firmeza del acto para           reconocer el pago de las cesantías.    

Esto para un total de 70 días en los que se tramitara y deberá           realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción           moratoria.    

5. La sanción moratoria será el equivalente a un día de salario           por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas.    

    

LEY 1769 DE 2015    

Art. 89. Pago de cesantías del Magisterio: El pago que reconozca el           Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) por concepto           de cesantías parciales o definitivas a sus afiliados se deberá realizar           dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes a la fecha en que quede           en firme el acto administrativo que ordena la liquidación y pago de la           prestación social solicitada.    

A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a           título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF           efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.    

                     

1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del           afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.    

2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos           otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la           autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del           CCA.    

3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los recursos;           o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara en           firme.    

4. El Fondo tendrá 60 días a partir de la firmeza del acto para           reconocer el pago de las cesantías.    

Esto para un total de 80 días en los que se tramitara y deberá           realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción           moratoria.    

5. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a           título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF           efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.    

                     

1. La entidad tendrá 15 días hábiles para resolver la solicitud del           afiliado respecto al pago parcial o definitivo de las cesantías.    

2. Expedida la resolución, el afiliado podrá presentar los recursos           otorgados por la ley si no estuviere de acuerdo con la decisión de la           autoridad, en un término de 5 días conforme lo estableció el artículo 51 del           CCA.    

3. Notificados, comunicados o publicada la resolución de los recursos;           o vencido el término para que se presentaren, la resolución quedara en           firme.    

4. El Fondo tendrá 60 días a partir de la firmeza del acto para           reconocer el pago de las cesantías.    

Esto para un total de 85 días en los que se tramitara y deberá           realizarse el pago de la prestación so pena de incurrir en sanción           moratoria.    

5. A partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a           título de mora en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF           efectiva anual, causado diariamente por la suma no pagada.    

       

En concepto de la Sala, la modificación que se   introdujo por el legislador al régimen de pago de las cesantías de los docentes   se concreta en dos aspectos. La ampliación del plazo para pagarlas y la   disminución de la sanción en la cancelación de los intereses de mora por   incumplimiento de esta obligación.    

Estas dos medidas afectan, en principio, los   intereses de los trabajadores y, al incidir en el pago de las cesantías, puede   concluirse que la medida es, prima facie, restrictiva. Sin embargo, podría   argumentarse en contra de esta conclusión que el plazo y los intereses por mora   son aspectos accesorios y que el legislador no tocó ni ‘el núcleo’ esencial, ni   el contenido específico del derecho a las cesantías, sino que instrumentalizó   determinada forma de pago.    

Este contra argumento, sin embargo, pasaría por alto   el sentido mismo de las cesantías. El plazo para su pago tiene relevancia pues,   precisamente, pretenden auxiliar a la persona que se queda temporalmente sin   trabajo, razón por la cual es necesario que el lapso de espera sea razonable y,   aunque no le corresponde a la Corte establecer cuál es, exactamente, ese plazo   razonable, sí es claro para este tribunal que ampliarlo, sin razones poderosas   para hacerlo, es inconstitucional. En lo que tiene que ver con el interés por   mora ocurre algo semejante. La razón por la cual en algunas normas sustantivas   el legislador ha incorporado la sanción de un día de salario por cada día de   mora es, precisamente, porque una persona sin trabajo sufre cada día una lesión   intensa a su mínimo vital. Una vez más, lo anterior no significa que esta sea la   única forma válida de calcular tal interés, pero su modificación por otra   fórmula debe basarse en razones constitucionales que justifiquen la regresión.    

Por otra parte, es imprescindible señalar que el   análisis de regresividad sí admite ‘pasos atrás’, pero que la carga de   justificarlos radica en quien impone la medida, es decir, para el caso de las   leyes, en el Congreso de la República. En este trámite, sin embargo, no existe   una justificación específica y satisfactoria que, en el proceso de elaboración   de la ley, explique la decisión de modificar el plazo y la sanción por mora en   el pago de las cesantías. Y ello es explicable, en la medida en que se trata de   una norma incluida en una ley que trataba un aspecto totalmente distinto, según   se ha concluido en el estudio por violación al principio de unidad de materia.    

Así las cosas, resulta que con la introducción del   artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 no sólo se desconoció el principio de unidad   de materia, sino que, además, se creó un régimen más oneroso y regresivo en   términos de pago de cesantías y de intereses de mora, que modifica lo   establecido en los artículos 4 y 5 de la Ley 1071 de 2006, ya que el plazo para   el pago de las cesantías pasa de cuarenta y cinco (45) días hábiles a sesenta   (60) días hábiles, que en términos reales puede llegar a ser desde ochenta (80)   días hábiles hasta ochenta y cinco (85) días hábiles por la utilización de los   recursos, dando lugar a que se amplíe en un término de hasta quince días el pago   de las cesantías para los docentes oficiales.    

Lo mismo sucede con el pago de los intereses de mora   ya que cambia el valor establecido en la Ley 1071 de 2006 de un día de salario   por cada día de retardo hasta que se haga efectivo el pago de las mismas, a lo   regulado en el parágrafo del artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 de una tasa de   intereses legales equivalente a la DTF efectiva anual,  causado diariamente por la suma no pagada[60].    

Ahora bien, dado que esta demanda se dirige a   cuestionar una decisión legislativa que se previó para regir a partir del año en   curso, y que la sentencia de este Tribunal se produce tras varios meses de su   entrada en vigencia, resulta pertinente referirse a los efectos que dará la   Corte a esta decisión.    

El artículo 241 de   la Constitución Política consagra una cláusula amplia de competencia de la Corte   Constitucional, así como las funciones específicas, en materia de control de   regularidad entre las leyes y el Texto Superior. Así, el inciso primero de esta   disposición establece que le corresponde a este Tribunal garantizar la   supremacía y la integridad de la Carta Política.    

La decisión acerca   de los efectos de los fallos, en lo que atañe a su aplicación en el tiempo,   tiene por regla general la de los efectos posteriores a su adopción, con el fin   de garantizar seguridad jurídica a los asociados. Sin embargo, excepcionalmente,   la Corporación adopta decisiones con efectos diferidos (es decir, que comienzan   a regir en un momento futuro determinado) o retroactivas, es decir, que rigen   con anterioridad a su promulgación. Esta última opción ha sido utilizada, entre   otros escenarios, cuando se afectan los derechos laborales, las prestaciones   sociales o el derecho a la seguridad social de las personas, sin que exista un   motivo constitucionalmente válido para ello.    

Sin embargo,   también ha acudido la Corte a decisiones retroactivas en otros escenarios. En la   sentencia C-623 de 2015[64], en   la que se declararon inexequibles apartes normativos de los artículos 50 y 53 de   la Ley 160 de 1994 (o ley de reforma agraria), por violación del artículo 238 de   la Carta Política, se resolvió darle efectos retroactivos a la decisión (a   partir de la promulgación de la Ley 160 de 1994) porque se consideró que: “[…]  el Congreso de la República desbordó su   libertad de configuración legislativa, toda vez que estableció una suspensión   automática de los actos administrativos que culminan los procesos agrarios de   clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de baldíos y extinción del   dominio, de conformidad con los artículos 50 y 53 de la Ley 160 de 1994”. La   Corte sostuvo que ello implicaba una intromisión del legislador en una facultad   específica y autónoma de los jueces de la República.[65].    

También en la   sentencia C-619 de 2003[66], la   Corte recordó que para asegurar la supremacía y la integridad de la Constitución   puede modular sus fallos, evitando así que el pronunciamiento sea inocuo, y   garantizando una seguridad jurídica basada en la certeza de los derechos; al   tiempo que en la sentencia C-464 de 2004[67],   la Corporación decidió dar efectos retroactivos a declaratoria de   inexequibilidad de la norma que prohibía contraer pensión a la persona que   contrajera nuevas nupcias, para evitar una lesión a un derecho imprescriptible,   basada en un desconocimiento del libre desarrollo de la personalidad[68].    

En el caso objeto   de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente, el   legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y el   retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una ley   anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de   trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional   colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta   providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos   tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le dará efectos   retroactivos a esta decisión, para que se paguen los intereses de mora de   acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de   2006.    

En consecuencia, la Corte declarará la   inexequibilidad de la disposición demandada.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional de la República de Colombia,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,     

RESUELVE    

Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el   artículo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de   rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del   1° de enero al 31 de diciembre de 2016”.    

Segundo.- La presente decisión de   inexequibilidad surte efectos desde el 1º de enero de 2016, es decir el momento   en que entró a regir la ley de Presupuesto Ley 1769 de 2015, y tiene efectos   retroactivos para el pago de los intereses de mora del año 2016 a los docentes   oficiales, en donde se aplicará lo dispuesto en los artículos 4º y 5º de la Ley   1071 de 2006 para contabilizar los días de retardo y los intereses de mora.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento parcial de voto    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

A LA SENTENCIA   C-486/16    

 MP. MARÍA   VICTORIA CALLE CORREA    

En sesión del siete (07) de septiembre de   dos mil dieciséis (2016) el pleno de esta Corporación, contando con la mayoría   necesaria[69], declaró INEXEQUIBLE el artículo 89 de   Ley 1769 de 2015 “por la cual se decreta el presupuesto de   rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del  1o de enero al 31 de   diciembre de 2016” con efectos retroactivos a partir del 1o de enero de 2016, es decir, desde   que entró a regir la ley anual de presupuesto para la presente vigencia fiscal.   Dicha providencia indicó, entre otras, que “o/ artículo demandado   no contiene una estimación de ingresos, una autorización de gastos, o una norma   que propicie la debida ejecución del presupuesto, aspectos que caracterizan e   incluso definen las normas que hacen parte de la ley anual de presupuesto. La   norma no guarda entonces relación con los distintos aspectos que conforman una   ley anual de presupuesto. Lo que hace es, como lo indica el accionante, regular   de forma permanente aspectos relativos al pago de una prestación social y, en   consecuencia, asociados al derecho al trabajo  ” (se subraya).    

Al respecto   concluyó lo siguiente:    

“En el caso objeto   de estudio y, en la medida en que de acuerdo con el análisis precedente,  el legislador decidió adoptar una medida regresiva, como es la modificación y   el retroceso en el goce efectivo de un derecho fundamental en el marco de una   ley anual de presupuesto; y en que esa decisión normativa afecta a un grupo de   trabajadores que debe ser especialmente protegido en el orden constitucional   colombiano, la Corte considera necesario dar efectos retroactivos a esta   providencia. Así las cosas, evidenciando que se pudieron presentar pagos   tardíos a las cesantías que implican mora, la Corporación le dará efectos   retroactivos a esta decisión, para que se paguen los intereses de mora de   acuerdo a la legislación anterior, es decir el artículo 5 de la Ley 1071 de   2006” (se subraya).    

Con el acostumbrado y debido respeto a la   decisión de la mayoría, fundamento mi apartamiento en la (i) falta de análisis   de la temporalidad de las disposiciones contenidas en la ley anual del   presupuesto, (ii) el cumplimiento por parte del artículo 89 de las   características de unidad de materia y el respeto a la prohibición de   regresividad de los derechos económicos, sociales y culturales -DESC- y (iii) la   injustificada decisión de inexequibilidad con efectos retroactivos respecto de   las cesantías liquidadas y pagadas durante la vigencia del artículo 89 de Ley   1769 de 2015.    

Vigencia de la ley   anual de presupuesto    

En primer lugar,   conforme al mandato del artículo 346 de la Constitución Política, modificado por   el Acto Legislativo No. 3 de 2011, esta Corporación ha continuamente considerado   que por la naturaleza jurídica de la ley en mención, la misma se encuentra   sometida al límite temporal del año fiscal sobre el cual recae. Es así como,   pese a haber declarado inexequible el artículo 123 de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y   Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de   2015 “, esta Corte en la   sentencia C-704 de 2015[70], respecto de la temporalidad de la ley,   reiteró lo siguiente:    

“La ley anual de   presupuesto no puede considerarse solo como un simple ejercicio contable, puesto   que la misma, en realidad, impone determinada disciplina al Gobierno a través   de reglas vinculantes que ordenan, prohíben y autorizan determinadas acciones   presupuéstales por parte del Ejecutivo. En términos de la sentencia en   comento la jurisprudencia ha admitido enfáticamente la fuerza restrictiva del   presupuesto, es decir la característica en virtud de la cual sólo pueden   ejecutarse los gastos previamente definidos en él, y el carácter de   “autorizaciones de gastos” hasta por un tope máximo, que se atribuye a las   normas que decretan apropiaciones. Características estas que denotan el valor   normativo del que se reviste el presupuesto y el contenido material de sus   normas. En efecto, si es propio de las leyes en sentido material el ordenar,   prohibir, o autorizar, y la normas del presupuesto anual que decretan gastos son   de un lado autorizaciones de gasto y de otro, en virtud de su fuerza   restrictiva, prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas señaladas,   es obvio que de una lado autorizan y de otro prohíben, por lo cual su contenido   normativo es indiscutible. Así mismo, la jurisprudencia se ha referido a la   especialidad del gasto público, principio según el cual las partidas aprobadas   por el Congreso no pueden destinarse a fines distintos de aquel para el cual   fueron aprobadas, y finalmente ha explicado como el presupuesto es   instrumento de la política macroeconómica pública, rasgos estos del presupuesto   que también lo ubican como verdadera ley en sentido material, superando la   concepción que lo mira como un mero acto administrativo descriptivo de ingresos   y gastos, condición para su efectivo recaudo o ejecución” (se subraya).    

En ese sentido, la interpretación del   artículo 89 en cuanto a la vigencia de pagos debió realizarse a la luz de lo   dispuesto en la misma Ley 1769 de 2015 intitulada “por la cual se   decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones   para la vigencia fiscal del o de enero al 31 de diciembre de 2016”, respecto de su   ámbito temporal, y cuando menos en lo siguiente: (i) en el artículo 1o de esa misma ley se expresa   que tiene una vigencia temporal de un año al indicar “Fíjense los   cómputos del presupuesto de rentas y recursos de capital del Tesoro de la Nación   para la vigencia fiscal del 1o  de enero al 31 de diciembre de 2016”; (ii) el Estatuto   Orgánico del Presupuesto General de la Nación, Ley 38 de 1989, artículo 10   indica que “El año fiscal comienza el 1o de enero y termina el 31 de   diciembre de cada año. Después del 31 de diciembre no podrán asumirse   compromisos con cargo a las apropiaciones del año fiscal que se cierra en esa   fecha y los saldos de apropiación no afectados por compromisos caducarán sin   excepción”; y (iii) en el artículo 4o de la Ley 179 de   1994 se establece que “Los principios del sistema presupuestal son: la   planificación, la anualidad, la universalidad, la unidad de caja, la   programación integral, la especialización, inembargabilidad, la coherencia   macroeconómica y las homeostasis”.    

De lo anterior se constata que no era   procedente darle la calificación de permanente al artículo 89 de la Ley 1796 de   2015, teniendo en cuenta que se trata de una típica norma de ejecución   presupuestal, máxime si se tiene en cuenta que la ley que regula el   reconocimiento y pago de las cesantías de los servidores públicos, Ley 1071 de   2006, se encuentra vigente.    

Cumplimiento de las características de unidad de materia y respeto a la   prohibición de regresividad de los DESC    

En segundo lugar, estimo que la norma   demandada no desconocía el principio de unidad de materia o el principio de no   regresividad en materia de derechos sociales, en tanto que el artículo 89 de la   ley anual de presupuesto para la vigencia fiscal de 2016, se dirigía   expresamente a establecer dentro del presupuesto de gastos el desembolso de las   cesantías para el personal docente, cuyo procedimiento difiere sustancialmente   del que se aplica a los demás servidores públicos y por ello implica que el   cómputo del plazo para dicho desembolso se prolongue por unos días más, sin   embargo no pretendía modificar de modo permanente el régimen sustancial de las   cesantías del Magisterio. Adicionalmente, los intereses de mora son un accesorio   del derecho principal de recibir una cesantía, razón por la cual no estamos   frente a la afectación de una garantía constitucional.    

Por el contrario, la norma declarada   inexequible perseguía una finalidad que no fue explorada en la sentencia C-486   de 2016, consistente en que dentro del género de los servidores públicos, el   grupo de los maestros, fue el único incluido dentro de la ley anual de   presupuesto con la única finalidad de que tuvieran un rubro especial para   garantizar el pago oportuno de sus cesantías y de llegarse a producir mora en   ese desembolso, la norma previo el pago de intereses por cada día retardo. Por   la misma razón, no existía regresividad alguna que afectara el goce efectivo del   derecho de los docentes.    

Efecto retroactivo injustificado    

Tal y como lo   manifestó el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dentro de los gastos se   tenía presupuestado la forma de pago declarada inexequible, sin que la sentencia   efectuara una ponderación respecto de las cesantías efectivamente pagadas en la   vigencia fiscal 2016 de la norma en comento. Desconociendo la confianza legítima   de la administración respecto de la cancelación de ese gasto y por seguridad   jurídica no era aconsejable que la Corte creara vacíos jurídicos e   interpretativos respecto de obligaciones de trabajadores extintas mediante el   pago, generando con la falta de justificación de la retroactividad de la   decisión, una mayor congestión judicial y detrimento del erario al introducir   nuevos conceptos de moratorias y créditos para la presente anualidad.    

Así, en virtud de que el proyecto que   culminó en la sentencia C-486 de 2016 consideró erróneamente que el artículo 89   de la Ley 1769 de 2015 modificaba permanente las cesantías del personal docente,   vulneraba la unidad de materia y establecía una regulación regresiva de cara a   los derechos económicos, sociales y culturales, y sin mayor sustento le otorgó   efectos retroactivos a la inexequibilidad allí declarada, en los párrafos que   preceden dejo expuestas las razones de mi disenso respecto de la decisión de la   mayoría.    

Respetuosamente,    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO

  Magistrado    

      

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-486/16    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE   2016-No es técnico desde el punto de vista procesal y dogmático que,   después de la constatación de la inexequibilidad de la norma por violación del   principio de unidad de materia, la mayoría haya decidido entrar a estudiar el   posible carácter regresivo de la disposición (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE   2016-El análisis de regresividad es impreciso y su fundamentación desde   la teoría de interpretación de los derechos económicos, sociales y culturales es   prácticamente inexistente, pues termina por fundamentar la regresividad en la   falta de unidad de materia, lo que hace aún más visible la incorrección   estructural de la tesis mayoritaria (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE   2016-El curso argumentativo desarrollado por la sentencia no tiene   ninguna justificación desde el derecho procesal constitucional y lleva a   conclusiones absurdas (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE   2016-Si la Corte encuentra que una norma es inexequible y no hay lugar a   un fallo integrador como en este caso, simplemente debe limitarse a declarar su   salida del ordenamiento jurídico (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD SOBRE PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE   APROPIACIONES PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE   2016-Defectos de la argumentación de la mayoría (Aclaración de   voto)    

Referencia:   Expediente D-11244    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de   2015 “Por la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y   ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre   de 2016”.    

Magistrada Ponente:    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

1. Con el acostumbrado respeto, me aparto de la   posición mayoritaria de la Corte que en el caso de la referencia decidió, entre   otros,     

“Primero.-  Declarar INEXEQUIBLE el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 (sic)  ‘por   la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de   Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de   2016’.”    

La mayoría de la Sala Plena estimó que la norma -que   daba un plazo más amplio para el pago de las cesantías del magisterio y atenuaba   el interés de mora- no se ajustaba a la Carta Política porque su expedición   violaba el principio de unidad de materia que debe caracterizar a las leyes,   incluida la de presupuesto. En efecto, la disposición en mención no guardaba   conexidad temática mínima con el presupuesto y tampoco concordaba “con su   carácter temporal y formal”[71].    

A pesar de haber constatado la inexequibilidad por   violación de la unidad de materia, la mayoría de la Sala continuó con el estudio   del otro cargo apto presentado por el demandante, referido a la regresividad en   los derechos de los trabajadores. En este punto, la sentencia concluyó que la   norma, además de violar el principio de unidad de materia, violaba la   prohibición de retroceso en derechos sociales, ya que comportaba una medida   restrictiva que afectaría gravemente a los miembros del magisterio. En efecto,   la naturaleza de las cesantías como un auxilio económico frente al desempleo,   hace urgente su pago y el reconocimiento de los intereses de mora. Aunque la   argumentación mayoritaria aceptó que es posible que bajo ciertas circunstancias   el legislador adopte medidas restrictivas, también afirmó que es imperativa la   manifestación de una justificación de las mismas. En este caso, a juicio de la   mayoría, durante el trámite legislativo no se dio motivación alguna sobre la   ampliación del plazo para el pago y tampoco sobre la disminución de los   intereses de mora, lo que es explicable debido a la falta de unidad de materia.    

Con base en estas razones la posición mayoritaria   encontró que no sólo se violó el principio constitucional de unidad de materia   sino que también se creó un régimen regresivo en el pago de las cesantías y los   intereses de mora a los miembros del magisterio y, como consecuencia, declaró la   inexequibilidad de la norma con efectos retroactivos.    

2. Aunque estoy de acuerdo con la parte resolutiva y   con el análisis de la violación del principio de unidad de materia, en mi   opinión no es técnico desde el punto de vista procesal y dogmático que, después   de la constatación de la inexequibilidad de la norma por violación del principio   de unidad de materia, la mayoría haya decidido entrar a estudiar el posible   carácter regresivo de la disposición. Además, el análisis de regresividad es   impreciso y su fundamentación desde la teoría de la interpretación de los   derechos económicos, sociales y culturales es prácticamente inexistente, pues   termina por fundar la regresividad en la falta de unidad de materia, lo que hace   aún más visible la incorrección estructural de la tesis mayoritaria.    

2.1. El curso argumentativo desarrollado por la   sentencia no tiene ninguna justificación desde el derecho procesal   constitucional y lleva a conclusiones absurdas. En efecto, si la Corte encuentra   que una norma es inexequible y no hay lugar a un fallo integrador como en este   caso, simplemente debe limitarse a declarar su salida del ordenamiento jurídico   (art. 241 constitucional). De acuerdo con ello no sería posible, ni necesario,   analizar cargos adicionales para llegar a la misma conclusión. De hecho, la   conducta que se impone para el tribunal constitucional, según sus competencias,   es que declare que la norma ya no pertenece al sistema jurídico[72]. Si   encontró que la norma es inconstitucional, ya no habría fundamento alguno para   analizar si existe alguna otra razón por la que se confirme su desconocimiento   de la Constitución, pues ya concluyó que sí lo es. Este proceder es un   contrasentido, pues la inexequibilidad no es una cuestión de grado, no requiere   buscar nuevos cargos prósperos para ser fortalecida, simplemente implica que una   disposición ya no ha de pertenecer al ordenamiento jurídico por contradecir la   norma suprema (art. 4 superior) y no habilita a que prosigan otros análisis   sobre su inconstitucionalidad.    

Sin embargo, los razonamientos de la ponencia   describen un curso de acción diferente: si la Corte debe analizar la   exequibilidad de una norma, aunque encuentre que esta es inconstitucional por   alguno de los reproches presentados, debe agotar el estudio de todos los cargos   aptos planteados por la demanda a pesar del hallazgo de la inconstitucionalidad.   Es decir, cuando esta Corporación encuentre que una norma es inconstitucional,   debe (¿o puede?) continuar con el estudio de motivos adicionales de   inexequibilidad. La razón para esta confusa metodología no es descrita en la   sentencia.    

Con base en esta línea, que ni siquiera es   justificada mínimamente, sólo se obtienen consecuencias inadmisibles, tanto por   razones pragmáticas como teóricas. En casos de control constitucional previo,   por ejemplo, la Corte deberá hacer el cotejo de cada norma con toda la Carta   Política aunque haya encontrado que la disposición es contraria a alguna de las   previsiones superiores. Esta conclusión es absurda –pues su ejecución no es   práctica- e inaceptable, pues desborda las competencias y deberes de la   Corporación al tratar la inexequibilidad como una cuestión de grado y no como   una categoría que impone una consecuencia absoluta.      

2.2. Desde el punto de vista dogmático también es   posible verificar la debilidad de la argumentación expuesta por la mayoría de la   Sala Plena. Si en gracia de discusión se aceptara que debe hacerse un estudio de   regresividad, es evidente que este análisis incurre en defectos e imprecisiones   que no son menores y remiten a razones relacionadas con la unidad de materia.   Probablemente estas deficiencias son consecuencia de la distorsión en la   estructura de la sentencia que deriva de insistir en el análisis de cargos   adicionales a pesar del hallazgo de la inexequibilidad por violación del   principio de unidad de materia. Estos son algunos defectos de la argumentación   mayoritaria:    

a.      La sentencia parte de una reconstrucción jurisprudencial de la que   concluye que la Corte puede estudiar medidas regresivas como políticas, normas y   acciones estatales. Creo que esto es problemático e incluso errado, pues la   competencia de la Corte es sobre normas de cierta jerarquía, definidas   claramente por la Constitución, no sobre políticas o acciones estatales en   general. Esta imprecisión no es menor. En efecto, parece ampliar la competencia   de la Corte a un grupo de situaciones que no figuran en el artículo 241 de la   Carta Política.    

b.     El fallo pretende mostrar la regresividad de la medida, que podría   comprobarse con la ampliación del plazo para estar en mora y con la reducción de   la fórmula de liquidación de los intereses de mora, en comparación con la   normativa previa sumada a la falta de razones suficientes para el retroceso. Sin   embargo, opta por un discurso que reduce el objetivo de las cesantías al   desempleo, a pesar de que existen variadas hipótesis en las que los miembros del   magisterio pueden solicitar el retiro de las mismas: estudio, adquisición de   vivienda, reparaciones locativas del hogar, entre otras.    

c.      Finalmente, no hay un mayor análisis sobre la falta de fundamentación de   la medida regresiva, la misma ponencia supone que es una consecuencia de la   falta de unidad normativa. Este argumento hace evidente lo innecesario y carente   de técnica constitucional del análisis de regresividad, pues las razones para   argumentar la falta de justificación de la medida regresiva se remiten a la   falta de unidad de materia en un claro ejemplo de razonamiento circular.    

Por las razones anteriores reitero mi discrepancia   con los argumentos esgrimidos por la mayoría.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-486/16    

INCLUSION DE NORMA QUE MODIFICA VIGENCIA DE DERECHOS   LABORALES EN NORMA QUE DECRETA EL PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES   PARA LA VIGENCIA FISCAL DEL 1º DE ENERO AL 31 DE DICIEMBRE DE 2016-Disentimiento sobre efectos retroactivos de la decisión   de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto)    

Referencia:   Expediente D-11244. Actor: Yobany López Quintero. Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 89 de la Ley 1769 de 2015 “por   la cual se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de   apropiaciones para la vigencia fiscal del 1ode enero al 31 de diciembre de 2016”.    

Magistrada Ponente:    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Comedidamente me permito expresar, muy sucintamente, las razones de mi   discrepancia parcial con la decisión que dispuso:    

“Primero.- Declarar INEXEQUIBLE el artículo 89 de Ley 1769 de 2015 “por la cual   se decreta el presupuesto de rentas y recursos de capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1o  de enero al 31 de diciembre de 2016”. Segundo.- La presente decisión de   inexequibilidad surte efectos desde el 1o  de enero de 2016, es decir, desde el momento en que entró a regir la ley de   Presupuesto, Ley 1769 de 2015, y tiene efectos retroactivos para el pago de los   intereses de mora del año 2016 a los docentes oficiales, en donde se aplicará lo   dispuesto en los artículos 4 o y 5° de la Ley 1071 de 2006 para   contabilizar los días de retardo y los intereses de mora”.    

A mi modo de ver, si bien resulta plausible la inexequibilidad declarada, por   las razones que al efecto se adujeron, no sucede lo mismo con el otorgamiento de   efectos retroactivos a tal decisión de inexequibilidad, toda vez que no existe   una justificación ni fáctica ni jurídica para ello, pues en los acápites   pertinentes de la parte considerativa, valorados con el propósito de referenciar   las pautas que debían aplicarse en el caso concreto, claramente, se omitió   cualquier tipo de mención u análisis en torno a los efectos de la sentencia de   inconstitucionalidad.    

Por   otra parte, el precepto demandado de la Ley 1769 de 2015, fue expedido con la   especifica finalidad de que operará para la vigencia fiscal del año 2016, de   manera que la consecuencia jurídica directa de su declaratoria de   inexequibilidad es la de que, para la esa anualidad, ya no se podría aplicar   dicha norma respecto de los pagos por concepto de cesantías parciales o   definitivas y los intereses de mora a los afiliados al Magisterio.    

“ARTÍCULO 89. El pago que reconozca el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales   del Magisterio (Fomag) por concepto de cesantías parciales o definitivas a sus   afiliados se deberá realizar dentro de los sesenta (60) días hábiles siguientes   a la fecha en que quede en firme el acto administrativo que ordena la   liquidación y pago de la prestación social solicitada.    

A   partir del día hábil sesenta y uno (61), se deberán reconocer a título de mora   en el pago, intereses legales a una tasa equivalente a la DTF efectiva anual,   causado diariamente por la suma no pagada”.    

Luego, al desaparecer del ordenamiento jurídico este precepto, ello conlleva,   como efecto jurídico consecuente, que aquellos trámites sigan su curso con   arreglo a lo dispuesto por los artículos 4o y 5o de la Ley   1071 de 2006[73],   los cuales tienen establecido un término similar al señalado por la norma   demandada para el pago de las cesantías definitivas y/o parciales, teniendo en   cuenta que fijan 15 días para resolver la solicitud, 10 días para complementar   la misma, cuando se requieran documentos o requisitos pendientes, y 45 días para   realizar el pago. Es así como se observa, con claridad que son 60 días o más los   que incorpora esta norma para el mismo trámite.    

La   comparación de los términos previstos en la norma anterior y la declarada   inexequible en esta oportunidad, pone en duda la supuesta ampliación del plazo   para liquidar los intereses moratorios, y, por ende, la regresividad de la   medida, lo cual, fáctica y jurídicamente, a mi modo de ver, torna inanes los   efectos retroactivos atribuidos al pronunciamiento de inexequibilidad.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

[1] Folios 10 a 12 del expediente de constitucionalidad.    

[2] Por medio de la cual se adiciona y modifica la Ley 244 de   1995, se regula el pago de las cesantías definitivas o parciales a los   servidores públicos, se establecen sanciones y se fijan términos para su   cancelación.    

[3] Folio 17 del expediente de constitucionalidad.    

[4] Folio 17 ibíd.    

[5] Al respecto, en la sentencia C-330 de 2013   (MP Luis Ernesto Vargas Silva), explicó la Corte: “No obstante, también ha   resaltado, con base en el principio de pro actione que el examen de los   requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe ser sometido a   un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una decisión de fondo   antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la efectividad de los   derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso judicial efectivo   ante la Corte. Este principio tiene en cuenta que la acción de   inconstitucionalidad es de carácter público, es decir abierta a todos los   ciudadanos, por lo que no exige acreditar la condición de abogado; en tal   medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda no   puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio el   derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo. [Sentencia   C-533 de 2012. M.P. Nilson Pinilla Pinilla, C-100 de 2011 M.P. María Victoria   Calle Correa y C-978 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva].     

[6] Sentencia C-015 de 2014. La jurisprudencia específica que el test de igualdad, que se aplica en   el juicio integrado de igualdad, en su metodología busca analizar tres objetos:   “(i) el fin buscado por la medida, (ii) el medio empleado y (iii) la relación   entre el medio y el fin. Según su grado de intensidad, este test puede tener   tres grados: estricto, intermedio y leve”.    

[7] Esta última extemporánea.    

[8] Este mismo artículo establece un régimen especial para aprobar estas   leyes en donde se dice que, “…las leyes orgánicas requerirán, para su   aprobación, la mayoría absoluta de los votos de los miembros de una y otra   cámara”.    

[9] Dice el artículo 348 que, “Si el Congreso no expidiere el   presupuesto, regirá el presentado por el Gobierno dentro de los términos del   artículo precedente; si el presupuesto no hubiere sido presentado dentro de   dicho plazo, regirá el del año anterior, pero el Gobierno podrá reducir gastos,   y, en consecuencia, suprimir o refundir empleos, cuando así lo aconsejen los   cálculos de rentas del nuevo ejercicio”.    

[10] El artículo 349 establece que, “Durante los tres   primeros meses de cada legislatura, y estrictamente de acuerdo con las reglas de   la Ley Orgánica, el Congreso discutirá y expedirá el Presupuesto General de   Rentas y Ley de Apropiaciones//Los cómputos de las rentas, de los recursos del   crédito y los provenientes del balance del Tesoro, no podrán aumentarse por el   Congreso sino con el concepto previo y favorable suscrito por el ministro del   ramo”.    

[12] El artículo 351 indica que, “El Congreso no podrá   aumentar ninguna de las partidas del presupuesto de gastos propuestas por el   Gobierno, ni incluir una nueva, sino con la aceptación escrita del ministro del   ramo//El Congreso podrá eliminar o reducir partidas de gastos propuestas por el   Gobierno, con excepción de las que se necesitan para el servicio de la deuda   pública, las demás obligaciones contractuales del Estado, la atención completa   de los servicios ordinarios de la administración y las inversiones autorizadas   en los planes y programas a que se refiere el artículo 341//Si se elevare el   cálculo de las rentas, o si se eliminaren o disminuyeren algunas de las partidas   del proyecto respectivo, las sumas así disponibles, sin exceder su cuantía,   podrán aplicarse a otras inversiones o gastos autorizados conforme a lo   prescrito en el inciso final del artículo 349 de la Constitución”.    

[13] L. 38/89, art. 7º; L. 179/94, arts.   3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º.    

[14] Se dijo en aquella Sentencia que, “La aprobación   por el Congreso del presupuesto nacional es aplicación directa del principio   democrático, pues quiere la Constitución Política que, así como no puede existir   impuesto sin representación, tampoco el cálculo de las rentas nacionales ni la   autorización de los gastos del Estado se lleven a cabo por las autoridades sin   la participación de quienes representan legítimamente al pueblo en el Congreso   de la República y, en su caso, en las asambleas departamentales y los concejos   municipales o distritales”.    

[15] MP. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[16] MP. María Victoria Calle Correa. AV. Mauricio   González Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[17] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[18] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra   Porto, Jaime Araujo Rentería.    

[19] MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[20] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[21] MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[22] MP. Alfredo Beltrán Sierra.    

[23] MP. Antonio Barrera Carbonell.    

[24] MP. Jaime   Araujo Rentería.    

[25] También se establece cuáles los casos en donde sí se   existe conexidad temática con la Ley de Presupuesto y dijo que, “Existen   casos en los que la jurisprudencia constitucional evaluó normas que no violan el   principio de unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto.   Así, por ejemplo, (i) una norma que ordena un trámite a los funcionarios que   reciban una orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997); (ii)   una norma que reitera los límites de las entidades públicas en manejo de   personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la   planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de   1998); (iii) una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una   entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no   superara su presupuesto de inversión (C-560 de 2001); (iv) una norma que   establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa, acciones   administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable   (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales   y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo; C-1124 de 2008 MP.   Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Jaime Araujo Rentería.    

[26] Sentencia C-006 de 2012 (MP. María Victoria Calle   Correa. AV. Mauricio González Cuervo. SPV. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[27] MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. AV. Martha   Victoria Sáchica Méndez, Luis Ernesto Vargas Silva, María Victoria Calle Correa,   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[28] MP. Fabio Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y José   Gregorio Hernández Galindo.    

[29] MP. Jaime Araujo Rentería.    

[30] MP. Alfredo Beltrán Sierra.    

[31] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[32] MP. Fabio   Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo.    

[33] MP. Rodrigo Escobar Gil. SV. Humberto Antonio Sierra   Porto, Jaime Araujo Rentería.    

[34] MP. Fabio Morón Díaz. SV. Carlos Gaviria Díaz y José   Gregorio Hernández Galindo.    

[35] Negrillas fuera del texto.    

[36] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[37] El Comité citado es el   órgano de la ONU encargado de controlar la aplicación del Pacto y, por lo tanto,   el intérprete autorizado del Instrumento. Si bien sus observaciones no hacen   parte del bloque de constitucionalidad, en el sentido de ingresar directamente   al orden jurídico colombiano como normas vinculantes, su observación es   imprescindible para que el  Estado colombiano cumpla de buena fe sus   obligaciones en materia de derechos humanos. Como criterio de interpretación, la   Corte siempre que lo considera pertinente acude a la interpretación del Comité   DESC pues, salvo en los aspectos en que el orden interno prevea mayores   garantías que las establecidas en el Pacto, puede considerarse que su   interpretación busca dar el máximo de efectividad normativa a los derechos   humanos contenidos en el PIDESC.    

[38] Así, en la reciente sentencia C-630 de 2011 (M.P. María   Victoria Calle Correa. SV Luis Ernesto Vargas Silva) recordó la Corte   Constitucional: “El principio de progresividad de los derechos sociales tiene   origen…. en normas vinculantes, al hacer parte del bloque de constitucionalidad,   del derecho internacional de los derechos humanos. En Colombia el Pacto   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales se integró al orden   interno por medio de la Ley 74 de 1968. Tal incorporación, por la vía del bloque   de constitucionalidad, convierte al Pacto en fuente de interpretación de los   DESC y las obligaciones que este asigna a los estados firmantes. A este   respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC, determina que “[C]ada uno de los   Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar medidas, tanto por   separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales,   especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los recursos de que   disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados,   inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena   efectividad de los derechos aquí reconocidos”.  Esto significa, en los   términos expuestos por los órganos encargados de la interpretación autorizada de   las normas del PIDESC, que los derechos sociales están sometidos a un régimen de   ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que implica para los Estados el   deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus capacidades y recursos.    Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza, involucra una prohibición   correlativa de regresividad, consistente en que una vez alcanzado determinado   nivel de protección, resultan prima facie contrarias al Pacto las acciones y   disposiciones estatales que disminuyen ese grado de satisfacción de los derechos   sociales”. Corte Constitucional. Sentencia C-630 de 2011. (M.P. María   Victoria Calle Correa).    

[39] Por citar sólo algunos   ejemplos, ello ocurre con la defensa técnica, el acceso a la administración de   justicia, la libertad de prensa y, a partir de la jurisprudencia constitucional,   el acceso a los servicios de salud definidos como mínimos por los órganos   políticos y administrativos competentes, en los planes obligatorios de salud.    

[40] El contenido del principio de progresividad en el ámbito   interno ha sido desarrollado por la jurisprudencia constitucional en un amplio   número de pronunciamientos. Ver, entre otros, C-1165 de 2000 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-671 de   2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-981 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar   Gil), C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1318 de 2005 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto), T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba Triviño),   C.507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-630 de 2011 (M.P. María Victoria   Calle Correa; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva), C-629 de 2011 (M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto), C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), entre   otras. También constituye un criterio de interpretación relevante en la materia,   la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales de la ONU, sobre el alcance de las obligaciones estatales en la   aplicación del PIDESC.    

[41] Nuevamente, al respecto, ver la Observación General Número 3   del Comité DESC, sobre la naturaleza de las obligaciones contenidas en el Pacto.    

[42] En la sentencia C-630 de   2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[43] Ver entre otras, C-038 de 2004 (MP. Eduardo Montealegre   Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández. SV y AV.   Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño)    

[44] En este sentido cfr. la sentencia C-789 de 2002 (MP.   Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte aplicó la prohibición de   regresividad  a una ley que aumentaba los requisitos para acceder a la   pensión.    

[45] El Comité DESC ha indicado que la reducción o desviación   efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de un derecho social   será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo, Observaciones Finales   Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema respecto del derecho a la   educación Cfr. párrafos 500 y 513.    

[46] Ibídem.    

[47] Corte Constitucional, sentencia C-507 de 2008 (MP. Jaime   Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y Jaime Araujo Rentería).    

[48] Una interesante presentación de estas reglas y principios se   encuentra en la sentencia T-043 de 2007, relativa a los cambios legislativos   regresivos en materia de pensión de invalidez. En el fallo citado, expresó la   Corte: “(i) Como regla general, el legislador goza de un amplio margen de   configuración de los derechos sociales, para lo cual está facultado para   modificar la legislación que define su contenido y condiciones de acceso,   incluso si las nuevas condiciones afecten meras expectativas de consolidar un   derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el legislador adopta   medidas que de cara a la antigua legislación implican un retroceso en su ámbito   de protección, dichas medidas son constitucionalmente problemáticas por   contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto, frente a una medida   regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima facie, que podrá   desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida se encuentra   justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que la medida no   desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la legislación   anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos adquiridos; o que   (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla otros mecanismos,   como los regímenes de transición, dirigidos a proteger los derechos adquiridos o   expectativas legítimas”. (T-043/07).    

[49] Ver Sentencias C-1064 de   2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, AV. Álvaro Tafur   Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán   Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett),   C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Alfredo Beltrán Sierra,   Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).    

[50] Al respecto, cfr. Las   sentencias C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), en la que la Corte   declaró inconstitucional una ley que introducía un límite temporal a la   protección ofrecida a grupos vulnerables en el marco de los procesos de   reestructuración de la administración pública o   “retén social”;   C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SV. Jaime Córdoba Triviño, SPV.   Clara Inés Vargas Hernández, SV, Jaime Araújo Rentería, SV y AV Alfredo Beltrán   Sierra), decisión dividida en la que la mayoría de la Corte encontró ajustada a   la Constitución y al principio de no regresividad la reducción de diversos   beneficios laborales en materia de trabajo suplementario, indemnizaciones y las   condiciones del contrato de aprendizaje, llevada a cabo mediante la Ley 789 de   2002; C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV. Manuel José Cepeda   Espinosa; SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y Clara Inés Vargas   Hernández). En la sentencia, la Corte encontró ajustada a la Constitución   Política la decisión de congelar los salarios de algunos funcionarios públicos,   protegiendo en cambio el ajuste equivalente al IPC de quienes percibían menos de   dos SMLMV. Salarios; C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Unánime) en   la que la Corte declaró la exequibilidad condicionada de una norma que reducía   el grupo de destinatarios del sistema de seguridad social en salud diseñado para   padres de oficiales y suboficiales.    

[51] En relación con el principio de confianza legítima, en la   reciente sentencia T-180 A de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) expresó la   Corporación: “(…) [H]a señalado la jurisprudencia constitucional que el   principio de confianza legítima se traduce en una prohibición impuesta a   los órganos de la administración para modificar determinadas situaciones   jurídicas originadas en actuaciones precedentes que generan expectativas   justificadas (y en ese sentido legítimas) en los ciudadanos, con base en la   seriedad que -se presume- informa las actuaciones de las autoridades públicas,   en virtud del principio de buena fe y de la inadmisibilidad de conductas   arbitrarias, que caracteriza al estado constitucional de derecho”. Pueden   consultarse también las sentencias C-478 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero), C-131 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández), T-248 de 2008   (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-110 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa.   SPV. Mauricio González Cuervo) y T-698 de 2010 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).    

[52] Cfr. Sentencias C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub) en la que la Sala Plena consideró que el aumento del monto para   la interposición del recurso de casación en materia laboral era una medida   regresiva en la medida en que reducía los medios de protección del derecho   laboral y C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa; SV. Luis Ernesto   Vargas Silva), en la que se declaró la exequibilidad de la norma que derogó los   incentivos económicos para los demandantes en caso de prosperar las acción   popular. (Sobre el fallo se ha hecho referencia previamente). – De otra parte,   en un conjunto de sentencias relativas a las obligaciones estatales en materia   de accesibilidad a la educación preescolar[52], la   Corte explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de   acceso a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un   grado gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios,   hasta alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115 de 1994. En   ese marco, la Corporación estableció, en los fallos que se reiteran, que cuando   un municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensión abrupta   del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y   desconocen el principio de confianza legítima.    

[53] MP Alfredo Beltrán Sierra.    

[55] MP Humberto Antonio Sierra Porto.    

[56] Artículo 3, Ley 91 de 1989.    

[57] MP. Nilson Pinilla Pinilla. SV. Jorge Iván Palacio   Palacio.    

[58] En tal   sentido, la sentencia C-928 de 2006 (MP Humberto Antonio Sierra Porto), la Corte   explicó que el régimen de cesantías de los docentes difiere al de la Ley 50 de   1990, y precisó: “Así las cosas, en cuanto a las cesantías, la Ley 91 de 1989   dispone que los docentes nacionalizados vinculados hasta el 31 de diciembre de   1989, conservan su régimen retroactivo; por el contrario, a partir del 1º de   enero de 1990, para los docentes del orden nacional y demás vinculados a partir   de esa fecha, las cesantías se liquidan anualmente sin retroactividad, pagando   el Fondo un interés anual sobre el saldo de las mismas existente a 31 de   diciembre de cada año, equivalente a la tasa comercial promedio de captación del   sistema financiero durante la misma anualidad”.    

[59] Negrillas fuera del texto.    

[60] Estas se utilizan en el sistema bancario y dependen   de si el rendimiento es de 180 días o 360 días con un interés del 7.22% al 8.74   %.    

[61] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[62] MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. Ciro Angarita   Barón. AV. Alejandro Martínez Caballero.    

[63] C-370 de 2006   (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y Clara Inés Vargas Hernández.   SV. Humberto Antonio Sierra Porto, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo   Rentería. A especial de voto. Jaime Araújo Rentería).    

[64] MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero   Pérez. SPV. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. SV. Enrique Gil Botero (Conjuez).   AV. Diego Eduardo López Medina (Conjuez).    

[65] La Corporación decidió dar efectos   retroactivos a la providencia, en estos términos:    

“Finalmente, para la Sala Plena las disposiciones demandadas y aquellas sobre   las cuales se integró la unidad normativa, han sido inconstitucionales desde el   momento mismo en que se profirieron. Así las cosas, modulará los efectos de la   presente providencia judicial para garantizar el derecho fundamental al debido   proceso de las personas cuyas resoluciones se encuentran suspendidas por la   suspensión automática de los actos administrativos que culminaron los   procedimientos de clarificación de la propiedad, deslinde, recuperación de   baldíos y extinción de dominio.     

En caso que el juez, a petición de parte, encuentre argumentos pertinentes y   suficientes para decretar la suspensión de los efectos de las resoluciones que   culminaron los procesos agrarios referidos, podrá ordenar tal medida cautelar en   los términos del artículo 238 de la Constitución Política y del Artículo 231 del   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo    

(…)Ahora bien, la Corte entiende que la inconstitucionalidad de las   disposiciones acusadas no se genera a partir de este pronunciamiento judicial,   sino desde el momento mismo en que se promulgó la Ley 160 de 1994, pues de otra   forma se estaría reconociendo que, en algún momento, la suspensión de los autos   administrativos que culminaron los procesos agrarios referidos fue proporcional   a la finalidad de garantizar el debido proceso de las partes, así como una   manifestación del mandato de progresividad en el reparto equitativo de la tierra   en Colombia”.    

[66] MP. Clara Inés Vargas Hernández. AV. Lucy Cruz de   Quiñones (Conjuez). SV. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo Rentería.   SPV. Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett, Álvaro Tafur Galvis.    

[67] MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. AV. Jaime Araujo   Rentería.    

[68] Decisiones similares   ha adoptado la Corporación desde el inicio de sus funciones, como ocurrió en la   sentencia C-482 de 1998, sobre el reconocimiento de la sustitución pensional   para los compañeros de personas que vivieron en unión libre, pero que no se   habían divorciado de su anterior pareja; o la sentencia C-080 de 1999, que   defendió el derecho a la igualdad entre los hijos de los oficiales de la policía   Nacional que se hallaban estudiando, y los hijos de los suboficiales del mismo   cuerpo, para que todos pudieran gozar del beneficio de la sustitución pensional   hasta los 24 años.    

[69] Con salvamento de voto de los magistrados   Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y el suscrito   Alejandro Linares Cantillo. Aclaración de voto de los magistrados Gloria Stella   Ortiz Delgado y Aquiles Arrieta Gómez.    

[70] MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[71]  Pg. 33.    

[72]  Kelsen, Hans. “La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia   constitucional)” en Anuario Jurídico, núm. 1, México 1974, editado por la UNAM,   pp. 471-515.    

[73] Artículo 4°. Términos. Dentro de   los quince (15) días hábiles siguientes a la presentación de la solicitud de   liquidación de las cesantías definitivas o parciales, por parte de los   peticionarios, la entidad empleadora o aquella que tenga a su cargo el   reconocimiento y pago de las cesantías, deberá expedir la resolución   correspondiente, si reúne todos los requisitos determinados en la ley.    

Parágrafo. En caso de que la entidad observe que la solicitud está incompleta   deberá informársele al peticionario dentro de los diez (10) días hábiles   siguientes al recibo de la solicitud, señalándole expresamente los documentos   y/o requisitos pendientes.    

Una   vez aportados los documentos y/o requisitos pendientes, la solicitud deberá ser   resuelta en los términos señalados en el inciso primero de este artículo.    

Artículo 5°. Mora en el pago. La entidad pública pagadora tendrá un plazo máximo   de cuarenta y cinco (45) días hábiles, a partir de la cual quede en firme  el acto administrativo que ordena la   liquidación de las cesantías definitivas o parciales del servidor público, para   cancelar esta prestación social, sin perjuicio de lo establecido para el Fondo   Nacional de Ahorro.