C-489-19

         C-489-19             

Sentencia   C-489/19    

Referencia: Expediente D-13112    

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del artículo 140 de la Ley   1801 de 2016 (parcial) “Por la cual se expide el Código Nacional de Policía y   Convivencia”.    

Demandante: Alejandro Badillo Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez,   Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos.    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C.,   veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada   por las Magistradas Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Diana Fajardo   Rivera, Cristina Pardo Schlesinger, y los Magistrados Carlos Bernal Pulido, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Antonio José Lizarazo   Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus   atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia:    

I.       ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 241 de la Constitución Política, los ciudadanos Alejandro Badillo   Rodríguez, Laura Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz   Bustos demandan por inconstitucional el numeral 6 del artículo 140 de la Ley   1801 de 2016, por un cargo, que engloban en la violación de los artículos 13,   16, 25 y 28 de la Constitución Política.    

Por Auto del doce (12) de marzo de 2019[1],   el Despacho Sustanciador admitió la demanda de inconstitucionalidad formulada   contra el artículo 140 numeral 6° de la Ley 1801 de 2016 “Por el cual se   expide el Código Nacional de Policía y de Convivencia” por la   presunta violación de los artículos 13, 26, 25 y 28 de la Constitución Política.    

El inicio del proceso de constitucionalidad se   comunicó al Presidente del Senado, al Presidente de la Cámara de Representantes,   a la Defensoría del Pueblo y a la Personería Distrital de Bogotá, al Ministerio   de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Defensa Nacional y a la Policía   Nacional para que, si lo consideraban oportuno, intervinieran directamente o por   intermedio de apoderado designado para el efecto, dentro de los diez (10) días   siguientes al recibo de la comunicación respectiva, indicando las razones que   justifican la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma demandada.    

Así mismo, se invitó a participar a las Facultades   de Derecho de la Universidad de EAFIT de Medellín, Universidad del Norte de   Barranquilla, Universidad Autónoma de Bucaramanga, Universidad del Cauca,   Universidad la Gran Colombia – Sede Armenia, al Observatorio Laboral de la   Universidad del Rosario, al Observatorio de Intervenciones Ciudadanas   Constitucionales de la Universidad Libre, Universidad de La Sabana, Universidad   de los Andes, al Observatorio del Mercado de Trabajo y de la Seguridad Social de   la Universidad Externado de Colombia, el Grupo de Socio Economía Instituciones y   Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia y el Observatorio de Políticas   Públicas de la Universidad ICESI; así como a la Oficina de las Naciones Unidas   para los Derechos Humanos en Colombia, y a la Oficina de la Organización   Internacional del Trabajo en Colombia, DeJusticia, Comisión Colombiana de   Juristas, la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, la Unión General de   Trabajadores Independientes y de la Economía Informal -UGTI para que   intervinieran dentro de los diez (10) días siguientes a la fecha de recibo de la   comunicación respectiva, explicando las razones que sustentan la exequibilidad o   inexequibilidad de la disposición acusada.    

1.       TEXTO DE LA NORMA DEMANDADA    

A continuación, se transcribe la norma, se subraya y   resalta en negrilla el parágrafo demandado:    

2.       LA DEMANDA    

“LEY   1801 DE 2016    

(julio 29)    

Diario Oficial No. 49.949 de 29 de julio de 2016    

<Rige a partir del 29 de enero de 2017>    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

         

Los ciudadanos Alejandro Badillo Rodríguez, Laura   Lizeth Muñoz Gutiérrez, Joseph Salom Gómez y María Camila Muñoz Bustos demandan   el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, por un cargo que engloba   la supuesta vulneración de los artículos 13, 16, 25 y 28 de la Constitución   Política. Una vez transcriben los preceptos constitucionales refieren que la   disposición acusada otorga una facultad discrecional a las autoridades de   policía para imponer sanciones a quienes promuevan o facilitan el uso o la   ocupación del espacio público y que esto, lejos de promover la convivencia   social, permite la arbitrariedad en tanto “la promoción o la actitud de   facilitar se entiende con la compra a vendedores informales que usufructúan el   espacio público”.    

Reprochan que la norma demandada contenga los verbos   rectores de “promover o facilitar”, que califican de inconstitucionales,   pues sancionan el uso del espacio y criminalizan, entre otros, las ventas   informales, lo que además constituye “una clara violación a derechos   fundamentales, como el trabajo, igualdad de trato ante la ley, libertad y libre   desarrollo de la personalidad”. Acuden a las cifras sobre empleo informal   del DANE para significar que “la proporción de ocupados informales en las 13   ciudades y áreas metropolitanas fue de 47,5% para el trimestre octubre-diciembre   de 2016. Para el total de las 23 ciudades y áreas metropolitanas fue 48,7%”   lo que refleja no solo un alto grado de informalidad, sino su situación de   precariedad.    

Se remiten al contenido de la sentencia C-211 de   2017 la cual “resalta que histórica y socialmente esta actividad ha sido   objeto de discriminación, estigmatización y, en mayor o menor medida, de   persecución y hostigamiento por parte de las autoridades” y prosiguen con   que la oferta informal de bienes y servicios data del periodo prehispánico y se   mantiene hasta la actualidad, dadas las carencias de la población económicamente   más vulnerable “que se acrecientan o disminuyen según las ondulaciones y   vaivenes de la economía nacional, circunstancias que condicionan los ingresos y   el nivel de vida de las personas”, de allí que cuestionen que las   autoridades de policía tengan la potestad para intervenir en esa actividad, no   solo porque afecta la venta informal a través de la multa a los compradores y,   además, al contemplarlo como contravención susceptible de sanción, decomiso o   destrucción de las mercaderías.    

Esgrimen que la disposición demandada “es   moralmente injusta cuando afecta la actividad de los vendedores informales,   privándolos de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, ya que es su única   fuente de ingreso” y que aun cuando la jurisprudencia ha señalado que las   autoridades de policía deben realizar un test de proporcionalidad para aplicar   la medida, lo cierto es que otorgar tal potestad es inconstitucional, no solo   porque es exagerada, sino porque deben primar los derechos fundamentales de los   particulares, entre ellos el del trabajo.    

Discurren que “la interpretación que hace la   policía sobre que la compra a vendedores informales es una forma de estimular,   promover o facilitar el indebido usufructo del espacio público, es una clara   violación a los derechos de los ciudadanos a la libertad, libre desarrollo de la   personalidad e igualdad, así como también menoscaba los derechos de los   vendedores ambulantes al trabajo, confianza legítima de la administración y   debido proceso”, máxime cuando los ciudadanos disponen de libertad para   escoger el lugar en el que negocian y siempre que las mercancías sean lícitas en   su causa y objeto, por lo que resulta excesivo que se multe a quienes usan el   espacio público para el efecto.    

Sostienen además que la prohibición de promover o   facilitar el uso del espacio público no puede conducir a la sanción por las   ventas informales, máxime cuando se trata de un grupo vulnerable que debe   obtener como respuesta del Estado su formalización y no la represión. En líneas   posteriores transcriben, entre otras, las sentencias T-772 de 2003, T-028 de   2008, C-156 de 2013, para significar que esta Corte ha señalado que el   tratamiento hacia la informalidad debe realizarse a través de una política   pública “para brindar oportunidades de capacitarse en áreas económicamente   productivas que les permitan iniciar proyectos que puedan garantizarles ingresos   aptos para atender sus necesidades en condiciones dignas” y que no propendan   únicamente por mitigar el impacto negativo en las condiciones de vida de quienes   trabajan en las ventas ambulantes, sino el de confianza legítima cuando la   administración haya autorizado o permitido el ejercicio de ese tipo de   actividades.    

Acotan que también esta corporación ha decantado   reglas de derecho para la armonización entre el espacio público y el derecho al   trabajo de los vendedores informales, pero que ese ejercicio de conciliación no   puede quedar en manos de las autoridades de policía, menos cuando lo que imponen   son multas, decomisos o se destruyen sus bienes, en desmedro de los principios   que inspiran el debido proceso y los derechos humanos. Que en la recuperación   del espacio público no se atienden medidas para contrarrestar los efectos que   padecen quienes son desalojados y que esta norma exacerba una potestad de la   policía, que lesiona gravemente garantías superiores, de personas altamente   vulnerables.    

En suma, por considerar que la norma demandada   parcialmente transgrede el derecho a la igualdad material, al impedir la   equiparación de garantías, así como al afectar injustificadamente el ejercicio   del derecho al trabajo en tanto se reprime el empleo informal, con   desconocimiento del principio de confianza legítima y, de paso, se quebrantan   las libertades de los ciudadanos que se concreta en su libertad de elección para   adquirir mercancías lícitas en los espacios públicos, los actores piden que se   declare “condicionalmente exequible el apartado normativo «Promover   o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las   normas y jurisprudencia constitucional vigente» previsto en el numeral 6 del   artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, en el sentido que los verbos promover o   facilitar no hacen referencia a la compra de los productos ofertados por   vendedores informales permanentes o semipermanentes, garantizando la confianza   legítima en la administración, sino aquellos grupos o individuos que mediante   acciones busquen ocupar los espacios públicos”.    

De acuerdo con la constancia expedida por la   Secretaría General[2]  de esta Corporación, dentro del término de fijación en lista, se recibieron   escritos de intervención, en su orden, de la Universidad Nacional de Colombia,   el ciudadano Heliodoro Fierro Méndez, la Unión General de Trabajadores de la   Economía Informal -UGTI-, la Corporación Jurídica Integral de Colombia, el Grupo   de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo de la Universidad Nacional, la   Cámara de Representantes, la Policía Nacional, la Personería de Bogotá, los   ciudadanos David Ángel Ángel y Leopoldo Juan Miguel Pava Montoya, el Centro de   Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-, la Corporación   Universitaria de Sabaneta – Unisabaneta, la Asociación Colombiana de Ciudades   Capitales, el ciudadano Jaime Luis Berdugo Pérez, el Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República, el Ministerio de Defensa Nacional, el   Ministerio de Justicia y del Derecho, la Universidad Libre de Colombia, la   Universidad Santiago de Cali y los ciudadanos Ivonne Andrea Forero Prieto y José   Miguel Rueda, los cuales se sintetizan a continuación.    

1. Universidad Nacional de Colombia    

El ente universitario, a través de la Profesora Adriana del Pilar Márquez Rojas,   solicita la inhibición y, subsidiariamente, la constitucionalidad   de la disposición demandada. Destacó que el objeto del Código de Policía, según   el artículo 1°, es eminentemente preventivo, en tanto busca evitar daños, o   afectaciones en la sociedad. En relación con el espacio público se remite a los   artículos 63 y 82 constitucionales y sostiene que no solo este derecho   constitucional se protege, sino la libertad de locomoción, la propiedad privada,   la salubridad pública y el medio ambiente, y de ahí la importancia de las reglas   policivas.    

Acude al contenido de la sentencia C-211 de 2017 en la que se indicó que   correspondía al Estado garantizar las condiciones de trabajo de las personas más   vulnerables específicamente los vendedores ambulantes, pero que en todo caso   estas debían aceptar la superación de su actividad económica emergente por   condiciones más dignas. Menciona el contenido de los artículos 2 y 3 del Código   de Policía para significar que el aparte de la norma demandada debe   interpretarse armónicamente. Esto es que todos los ciudadanos deben cumplir   dicha disposición sin excepción, dado que lo contrario implicaría una violación   del principio de igualdad.    

Asegura que “la promoción ilegal del espacio público no se limita a los   sujetos que menciona el accionante, ni a la situación de hecho que describe,   sino a otras situaciones de hecho que impiden una interpretación uniformizada de   la norma demandada”, que por tanto los accionantes desconocen las normas,   entre ellas, el artículo 674 del Código Civil según el cual las calles son   bienes públicos, así como el 8° y 9° de la Ley 9 de 1989 según el cual el   espacio público está diseñado para la satisfacción de necesidades urbanas   colectivas que trascienden los intereses individuales de los habitantes.    

Apunta que los actores no atienden que la norma de policía que cuestionan   dispone de medios de defensa y contradicción, como la apelación en el marco del   proceso verbal inmediato, la objeción de la multa o la vía contencioso   administrativa; que en cualquier caso, de acuerdo con el artículo 232 del Código   de Policía, el espacio público no es un asunto conciliable y que el análisis que   realizan no atiende que los vendedores ambulantes afectan a terceros, entre   ellos a los comerciantes formalizados.    

Sigue con que “la interpretación expuesta por la parte accionante solo se   refiere a la afectación que sufre el vendedor ambulante al impedir que las   personas compren productos en el espacio público. No obstante se omite indicar   cómo se afectan los derechos del comprador o del facilitador del espacio público   con la interpretación realizada”, que por ello el comprador sólo puede   acudir a sitios autorizados, y todo esto le sirve para argüir que la demanda   carece de suficiencia y razonabilidad “pues si bien es cierto se menciona que   viola la Constitución no señala cómo la vulnera hacia el sujeto que pueda   incurrir en ese comportamiento, contrario a la convivencia, limitándose   exclusivamente a la afectación de vendedores informales” cuando lo que debe   hacerse es una lectura sistemática de las normas que se refieren a la ocupación   y/o facilitación del espacio público de allí que pida la inhibición y   subsidiariamente la exequibilidad, sin condicionamientos, salvo la expresión de   la medida correctiva para ese comportamiento contrario a la convivencia de   “remoción de bienes” en tanto no es proporcional al comportamiento contrario   a la convivencia que se describe, de acuerdo con el artículo 187 del CNPC.    

2. Ciudadano Heliodoro Fierro Méndez    

Pide la exequibilidad condicionada de la norma demandada[3] “en el   entendido de que para su aplicación debe precisarse en la orden de comparendo   los motivos particulares y concretos en que se funda e indicar la orden de   actividad de policía u orden operativa en que se funda, así como las políticas   públicas que tipifican la infracción, o en su defecto que se module”.    

Explica que en el asunto no se trata de dar alcance a los vocablos “promover”   o “facilitar”,  sino de estudiar la disposición en línea con el debido proceso, dado que, en   los términos del artículo 180 del Código Nacional de Policía y Convivencia los   comparendos deben estar debidamente motivados, impidiendo el ejercicio   arbitrario de su autoridad, lo cual solo es posible contando con reglamentos   específicos que dirigen el actuar, como lo hace el Decreto 1284 de 2017.    

En un segmento que denomina como “derecho al trabajo de las personas en   situación de desempleo y necesidad de supervivencia y la confianza legítima”   acota que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, existen límites a   las actuaciones estatales en las operaciones de recuperación del espacio   público, y por ello a partir del desarrollo del principio de confianza legítima   y la tensión con el trabajo que desarrollan los vendedores ambulantes  ha   destacado que son un sector vulnerable de la sociedad, de allí que las   autoridades deben prever medidas complementarias para mitigar los efectos   negativos de su decisión, entre ellos programas de reubicación, capacitación,   entre otros. En todo caso no pueden ser afectados con multas, decomisos o   destrucción del bien, hasta tanto las autoridades no ofrezcan alternativas, pues   lo contrario sería desproporcionado.    

A continuación, se refiere a “la ciencia de policía” para significar que   el Código Nacional de Policía y Convivencia (CNPC) no solo es contravencional,   sino pedagógico y que por ello debe entenderse que su actividad no es el   epicentro, sino que coadyuva a la satisfacción de otras instituciones, de allí   que deba ponderarse siempre sus actuaciones.    

3. Unión General de Trabajadores en la Economía Informal -UGTI-    

El presidente Pedro Luis Ramírez Barbosa y el Fiscal Alfredo Manchola Rojas de   UGTI solicitaron la exequibilidad condicionada de la norma demandada[4]  y a su vez que se exhorte al Congreso de la República para que regule las   ventas ambulantes.    

Indican que existe una línea jurisprudencial sobre la venta informal en el   espacio público que le da contenido al artículo 82 constitucional y por razón de   la cual (i) se debe respetar la confianza legítima de los afectados; (ii) debe   respetarse el debido proceso y otorgarse un trato digno; (iii) las autoridades   deben evaluar la realidad y asegurar el goce efectivo de otros derechos   fundamentales y (iv) la actividad de la administración no puede lesionar de   manera desproporcionada el derecho al mínimo vital de los sectores más   vulnerables y pobres de la población, ni privar a quienes no cuentan con   condiciones económicas de sus medios de subsistencia.    

Razonan que esta corporación ha estimado que existe “trato cruel al vendedor   ambulante” que se ha originado, entre otros, en la ausencia de un   procedimiento que respete los derechos fundamentales en la recuperación del   espacio público y que tenga un componente hacia el tránsito a la formalidad y   por ello ha dotado de contenido fundamental sus derechos y ha promovido la   construcción de una política pública con participación ciudadana que, aseguran,   han sido abandonadas paulatinamente por las autoridades distritales, para lo   cual se remiten al contenido del Decreto 552 de 2018.    

Esgrimen que el CNPC “reeditó a lo largo y ancho del país la persecución y el   maltrato a los vendedores ambulantes, con la aplicación de las multas   contempladas como sanción”  por ocupar el espacio público en violación   de las disposiciones vigentes, hasta que se emitió la sentencia C-211 de 2017   que coadyuvó a la situación de los vendedores ambulantes.    

Realizan una revisión histórica a las normas que han protegido el espacio   público, desde el Código Civil, hasta la actualidad, para aducir  que la   protección de los trabajadores informales se ha hecho vía jurisprudencial, que   no legislativa y que por ello, incluso en atención a lo decantado en la   sentencia C-728 de 2009, la Corte debe promover un exhorto al Congreso para que   ratifique el Convenio 150 de OIT y la Recomendación 204 de 2015 de OIT y   “aborden con urgencia la creación de normas que regulen el acceso de los   vendedores informales al uso del espacio público en el entendido que la venta   informal es – como lo ha señalado en sus argumentos la Corte Constitucional   -INDISOCIABLE del desempleo que nos acompaña, la informalidad creciente y la   desigualdad”, de allí que se requiere un tránsito hacia la formalización.    

Muestran cifras en relación con la imposición de comparendos a los vendedores   ambulantes, entre ellos 8.054 por ocupar el espacio público y por promover o   facilitar su uso u ocupación, lo que da cuenta de una clara persecución que no   ha cesado y que, además, “se extiende sobre el ciudadano que compra en el   espacio público, reparta refrigerios a los habitantes de calle, utilice   patineta, corra en la terminal de transporte, proteste, entre otras prácticas   ciudadanas, dándosele por parte del personal uniformado de la policía nacional   un entendimiento errado a los vocablos promover o facilitar, consignados en el   numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016”.    

Arguyen que las ciudades son determinantes para el desarrollo nacional y que por   tanto dentro de su gobernanza está la gestión democrática del espacio público   “para que el aumento de la densidad en las relaciones a que da lugar y la   conflictividad que derivan de la misma, expresada en su componente de migración   como el más notorio en la época globalizadora, no anulen dicho papel   civilizador” en tanto implica un espacio público que proteja a la   ciudadanía. Sobre esa base cuestionan que la aplicación de la norma que se   demanda del Código de Policía que disuade a eventuales compradores a convivir   con vendedores ambulantes limita sus derechos y además desconoce la   jurisprudencia de esta corporación.    

Cuestionan la imprecisión de los verbos rectores de la norma demandada, esto es   “promover”  y “facilitar” pues tienen un carácter abierto y en su aplicación   generan arbitrariedad por parte de las autoridades de policía como, aseguran, ha   sido ampliamente publicitado, de allí que requieran el condicionamiento de la   norma.    

El director de la corporación pide la inexequibilidad del aparte de la   norma demandada[5],   fundado en que los verbos promover y facilitar son ambiguos y por tanto permiten   una aplicación contraria a la Constitución Política, entre ellos que sea   plausible sancionar con multa a quienes compren productos a vendedores   ambulantes.    

Sostiene que aun cuando esta Corte ha decantado una línea jurisprudencial de   protección al trabajo de los vendedores ambulantes, lo cierto es que el Código   de Policía otorga una amplia discrecionalidad a la autoridad policiva, ya no   para multar al vendedor, sino ahora a los ciudadanos que acudan a ellos, y que   parece inadmisible que se llegue a considerar que el Policía podrá interpretar y   graduar la multa de acuerdo a la ley y a la jurisprudencia, arrogándose   competencias judiciales de las que carece pues no está “capacitado en   estudios de derecho o cursos para ejercer como operadores jurídicos”.    

También asevera que la orden de comparendo que se impone es un acto   administrativo que genera efecto jurídicos, aun cuando pueda ser susceptible de   recursos, pero la existencia de este mecanismo no puede pretextarse para   desconocer sobre la inconstitucionalidad de la norma; incluso recuerda que en   estos casos la sanción conduce a la destrucción del bien, y que aun cuando con   la sentencia C-211 de 2017 esto fue condicionado para los casos de los   vendedores ambulantes  “no existe dicho precedente e interpretación constitucional para las personas   que compran en estos lugares de buena fe, pues el elemento que compren puede ser   destruido por el policía de manera inmediata, toda vez que la apelación se surte   en el efecto devolutivo, por lo cual la norma que busca mejorar la convivencia   estaría dañando el buen convivir del ciudadano”.    

Estima que no sería viable condicionar la norma sin afectar los derechos   constitucionales, dado que no sólo prevé los eventos con vendedores ambulantes,   sino es más general y adjudica esa competencia en la autoridad de policía quien   no tiene mayor control sobre ello.    

5. Grupo de Socioeconomía, Instituciones y Desarrollo – Universidad Nacional de   Colombia    

César Augusto Giraldo Giraldo, docente y director del Grupo Socioeconomía,   Instituciones y Desarrollo solicitó la inexequibilidad de la norma   demandada parcialmente[6].    

Inició con que el ejercicio de actividades económicas en el espacio público es   una práctica histórica de todas las ciudades y que en Colombia ha estado   presente desde la colonia, pese a ello quienes las desarrollan enfrentan serias   dificultades en el goce de sus derechos sociales en tanto se encuentran en la   informalidad y aun cuando la jurisprudencia ha sostenido que requieren derechos   el Código de Policía se ha centrado en una aproximación punitiva, pese a que   requieren alternativas de trabajo decente.    

Agrega que la discusión no solo se centra en los vendedores ambulantes, sino en   la forma en la que la disposición lesiona el propio contenido del espacio   público por recicladores, madres cabezas de familia y demás población que, dadas   sus particularidades, requieren de protección reforzada, que pasan por el   otorgamiento del trabajo en condiciones dignas y justas. Acotan que el análisis  “no puede limitarse únicamente a la venta callejera, sino que es necesario   considerar que las actividades económicas en el espacio público son diversas y   que una importante parte de ella son desempeñadas por personas protegidas”.    

Esgrimen que aun cuando la Corte Constitucional ha acudido al principio de   confianza legítima para conciliar las tensiones que se presentan en el espacio   público, esto ha sido insuficiente en tanto ha debido abordar al trabajo como   derecho fundamental para a partir de allí justificar el por qué deben generarse   opciones económicas “sostenibles en el tiempo que permitan que los   trabajadores populares abandonen sus actividades económicas en el espacio   público”. Se remite al contenido de la sentencia T-067 de 2017, y la   transcribe en extenso para recabar en que debe reconocerse el trabajo en el   espacio público como un asunto de política pública que requiere de medidas   fiscales y presupuestales de amplio alcance y que en cualquier caso “antes de   proceder a desalojar, incautar o a sancionar a los trabajadores informales por   realizar actividades económicas en el espacio público, desde la administración   deben existir opciones materiales que permitan a los trabajadores poder ejercer   su derecho al trabajo y se debe garantizar su integridad personal”. Es decir   que la recuperación del espacio público no puede sobreponerse sobre otros   derechos y que es necesario garantizar el respeto por el procedimiento de   quienes se ocupan en la economía informal.    

Culmina con que resulta inconstitucional la disposición demandada en tanto   sanciona el ejercicio del trabajo en el espacio público en relación con quienes   intervienen en las transacciones lícitas y no atiende las características de la   población que, en su mayoría corresponde a sujetos de especial protección   constitucional.    

6. Cámara de Representantes    

La jefe de la División Jurídica de la Cámara de Representantes[7] una vez   se remitió al contenido de la demanda, se abstuvo de emitir concepto sobre la   constitucionalidad de la norma demandada, lo que justifica en que sería   “exceder las competencias que se le atribuyen” al incorporarse a un debate   fuera de la sede del legislativo.    

7. Policía Nacional    

El Secretario General de la Policía Nacional solicitó la inhibición y, en   su defecto la exequibilidad de la disposición demandada[8].    

Apunta que la demanda es inepta porque es inexacto que la Policía Nacional   imponga discrecionalmente multas y destaca que en el escrito no existe un hilo   conductor argumentativo que permita sostener que la norma es contraria a la   Constitución Política, pues las razones dadas son vagas e indeterminadas lo que   impide un pronunciamiento de fondo, según lo explicado en la sentencia C-802 de   2008.    

Para defender la constitucionalidad de la norma demandada, acude a los   principios de la Ley 1801 de 2016. Destaca que las órdenes de policías lejos de   quebrantar la Constitución Política contribuyen a su realización en tanto tienen   finalidad preventiva en relación con la convivencia social, con respeto a la   dignidad humana.    

Asegura que la actividad de policía permite prevenir actos que amenazan los   derechos de terceros, sin que su naturaleza sea represiva  y que permite   garantizar el interés general pues “las normas se aplican dentro de una   interpretación objetiva de los hechos que se presentan para garantizar la   convivencia, sin que la autoridad de policía uniformada imponga sanciones”.   Refiere qué entiende por los verbos promover y facilitar, que son rectores de la   conducta que se demanda y aduce que “una vez que se tenga certeza quién es el   que está PROMOVIENDO o FACILITANDO el uso y ocupación del espacio   público, el personal policial emplee las herramientas jurídicas contenidas en la   ley de convivencia, emitiendo órdenes de policía y llamados de atención,   ejecutando el retiro del sitio, remoción de bienes y elaborando e imponiendo   órdenes de comparendo de convivencia si es el caso, en aras de recuperar,   proteger, conservar y defender la integridad del espacio público”.    

Insiste en que su función esencial es garantizar el interés general, junto a la   libre locomoción y circulación de los ciudadanos y los peatones y que no es   aplicable el principio de confianza legítima en este supuesto normativo   “habida cuenta que frente a la actividad de promover o facilitar la ocupación   indebida del espacio público por parte de personas que buscan un lucro en   detrimento del interés general, no con las ventas, sino con generar tarifas por   permitir el uso indebido del espacio que es de la sociedad” de allí que no   se trata de un capricho, sino de mantener la seguridad e integridad del espacio   público y precisa que, en torno a su recuperación “es fiel cumplidora de lo   preceptuado por la jurisprudencia, en el sentido de respetar la confianza   legítima y proteger la población vulnerable, en tales eventos, acompaña a las   autoridades administrativas cuando presentan los programas de reubicación de los   vendedores informales, en virtud de lo dispuesto dentro de la política   gubernamental”.    

8. Personería de Bogotá    

La Personera de Bogotá Carmen Teresa Castañeda Villamizar pide que se declare la   inexequibilidad  de la norma demandada y a la par que “se declare un estado de cosas   inconstitucional para los vendedores y vendedoras informales”[9].    

Como sustento, se remite, en extenso, al informe de “Atención Distrital a la   población de vendedores informales: Revisión a las estrategias para la atención,   reubicación y formalización de la población de vendedores informales y a la   aplicación del Código Nacional de Policía y Convivencia en el Distrito Capital”   y lo replica, con énfasis en que es el resultado del seguimiento por dos años de   la política pública que se ha implementado en relación con el espacio público y   su afectación a población vulnerable que deriva su mínimo vital de las ventas   informales.    

Explica que es necesario fortalecer la   jurisprudencia constitucional, en tanto ha venido perdiendo eficacia para   resolver la tensión de derechos fundamentales y no ha permitido, lo que   denomina, “la superación de las injusticias presentes”. Aduce que esta   Corte ha señalado dos clases de deberes del Estado frente a poblaciones   vulnerables a saber: (i) la de crear, adoptar y ejecutar políticas, programas y   herramientas que concreten igualdad real y efectiva y (ii) la abstención de   cualquiera de aquellas actividades que puedan derivar en desmejora de las   condiciones de vida y derechos de los grupos que se protegen.    

Realiza un acápite sobre “vendedores informales como sujetos de especial   protección”  del que se extrae que las ventas informales son consecuencia de un desajuste   estructural del mercado de trabajo, aun cuando destaca que las razones son   multicausales. Refiere estadísticas sobre las limitadas capacidades de la   economía formal para acoger a los trabajadores informales y por ello estima que   la preservación del espacio público debe entenderse en el marco de la   subsistencia de familias que penden de los ingresos económicos generados a   través de las ventas informales.    

Acude al contenido de la sentencia C-211 de 2017 para significar que se trató de   un avance en la protección de las personas dedicadas a la informalidad y que aun   cuando reconoce sobre la importancia de las labores de recuperación y   preservación del espacio público impide la aplicación de medidas correccionales   de multa, decomiso o destrucción hasta tanto no se ofrezcan soluciones de   reubicación o alternativas de trabajo formal que les garanticen dignidad humana,   su mínimo vital y trabajo en condiciones dignas y justas.    

Discurre sobre la investigación que adelantó en el Distrito Capital sobre la   venta informal, en la que se constató la vulnerabilidad de sus vendedores y la   perentoriedad de armonizar el espacio público junto con el derecho al trabajo.   Transcribe un fragmento de la sentencia T-772 de 2003 y a continuación explica   que en la ciudad de Bogotá es el Instituto para la Economía Social (IPES) quien   se encarga  de brindar alternativas para la formalización y reubicación de   los vendedores ambulantes, los cuales aparecen censados en el Registro   Individual de Vendedores Informales -RIVI-, y discrimina desde el año 2004 hasta   el 2018 los inscritos anualmente para contar, hasta el 9 de agosto de 2018, con   un número superior a 51.605 vendedores informales, existiendo una curva   ascendente desde el año 2012.    

Aclara que en cualquier caso existe un subregistro, de 29.992 personas dedicadas   a las ventas informales no incluidas en el RIVI, lo que arroja un número   superior a 81.957 y de acuerdo con las proyecciones del DANE esto arrojaría una   cifra superior a 163.000 en Bogotá y 833.000 en todo el país, lo que utiliza   para cuestionar los datos que se tienen de los vendedores ambulantes y que se   recopilan en el RIVI, pero que, en cualquier caso son ostensibles. Aseguró que   este número es mayor actualmente si se tiene en cuenta el flujo de los migrantes   venezolanos que, según Migración Colombia es de 1.144.000 del cual el 22% se   encuentra en la ciudad.    

Luego se concentra en establecer los procedimientos que existen para la   recuperación del espacio público, para lo cual se remite al Decreto Distrital   098 de 2004 y a la sentencia T-772 de 2003, en los que se preveía una instancia   de coordinación entre los vendedores ambulantes y la administración, la   existencia de zonas especiales, así como el respeto al principio de confianza   legítima. También se ocupa de distinguir los conceptos de espacio público   recuperado y por recuperar incorporado en el Decreto Distrital 098 de 2004 y   discurre en extenso sobre las diferencias entre la caracterización de   alternativas dadas a los vendedores ambulantes, por parte del IPES, y la   existencia de ofertas y alternativas reales que garanticen a las personas   vulnerables, dedicadas a las ventas informales en el espacio público, una opción   distinta. Acota que aun cuando la solución debe ser progresiva, lo que no es   admisible es tener por reales las simples caracterizaciones, como una potencial   formalización lo que impide dar una respuesta real a través de la política   pública.    

Luego se refiere en un apartado a la incidencia del Ministerio Público en los   procedimientos de recuperación y a la vigilancia que ha hecho en relación con la   sentencia C-211 de 2017 según la cual no es posible la imposición de multas a   vendedores ambulantes hasta tanto no exista oferta sobre programas de   reubicación o alternativas de trabajo formal. En relación con el acta de   aprehensión de bienes o mercancías refirió que no existe una obligación actual   de la presencia del Ministerio Público, lo que limita la eficacia de la   protección constitucional.    

Asegura que el Código Nacional de Policía y Convivencia ha exacerbado las   facultades de la policía y que ello ha significado un aumento excesivo en los   comparendos impuestos en la ciudad que por las conductas del artículo 35 numeral   2, 140 numerales 4 y 6 , especialmente en las localidades de Mártires, Santa fe   y La Candelaria lo que justifica en “dos posibles razones, la   discrecionalidad con la que actualmente cuentan los uniformados de la policía   para interpretar y establecer cuándo procede la imposición de los comparendos, y   los posibles excesos en la aplicación de esta normatividad en determinadas   localidades por parte de algunos uniformados”.    

Recaba en que la policía no está cumpliendo con la jurisprudencia   constitucional, en relación con las personas que se dedican a la venta informal   y que ha solicitado a la Policía Distrital información sobre las constantes   imposiciones de comparendos que realizan, así como la ulterior suspensión    de la actividad y el retiro inmediato del lugar o del decomiso de las   mercancías, lo cual aun cuando formalmente pueda ser recurrido ante un Inspector   de Policía implica “una orden imperativa para los vendedores informales de   cesar inmediatamente con sus actividades en el espacio público, sin que medie   ningún tipo de ponderación o evaluación de las circunstancias específicas de   vulnerabilidad de las personas en las que recaen estas órdenes o de la   procedencia del principio de confianza legítima”. De allí que sostenga que   el alto grado de discrecionalidad de los policías permite la pervivencia de   injusticias que recaen en población vulnerable.    

Tras realizar una extensa disertación sobre qué debe entenderse por oferta para   los vendedores ambulantes, apunta que es indispensable que los destinatarios de   las mismas participen en el diseño, construcción y ejecución de una política   pública integral y complementaria del espacio público en la que se tengan en   cuenta “experiencias internacionales relativas al aprovechamiento económico   regulado del espacio público que incorporen adecuadamente a los vendedores   ambulantes y busquen un equilibrio necesario, para no absolutizar la defensa del   espacio público en detrimento de las personas que allí encuentran su sustento   vital”.    

Culmina con que en el caso de los vendedores ambulantes se concretan las   exigencias para declarar un Estado de Cosas Inconstitucional en tanto (i) la   problemática de los vendedores informales y la ocupación del espacio público en   la capital del país ha ido en aumento; (ii) hay un desconocimiento flagrante por   parte de las autoridades de policía de la jurisprudencia constitucional y ello   se evidencia en la realización irregular de los procedimientos de recuperación y   preservación del espacio público; (iii) la acción de tutela es utilizada por los   vendedores ambulantes como único medio de protección, pero el precedente   jurisprudencial sigue sin ser respetado; (iv) no se han implementado medidas   para superar las graves violaciones de derechos fundamentales que padecen las   personas que venden informalmente.    

9. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -DEJUSTICIA-    

Mauricio Albarracín Caballero, César Augusto Valderrama Gómez, Mariluz Barragán   González y Santiago Virgüez, en su calidad de Subdirector (E) e investigadores,   respectivamente, solicitaron declarar la exequibilidad condicionada de la   disposición demandada “en el entendido que la aplicación de las sanciones   contempladas para las contravenciones excluyan cualquier conducta lícita que sea   indispensable para el ejercicio del derecho al trabajo de los vendedores   informales, en concordancia con la jurisprudencia vigente, con la inclusión de   la compra de sus productos, la venta de insumos o productos para la reventa, el   mantenimiento de sus instrumentos de trabajo, entre otras”.    

Aducen que la jurisprudencia constitucional ha reiterado el deber de protección   especial de los vendedores informales, así como el de las autoridades en   relación con la garantía del derecho al trabajo. En ese sentido aseguran que la   disposición permite interpretaciones que desconocen los parámetros   jurisprudenciales.    

Explican inicialmente que la disposición demandada tiene naturaleza de sanción,   lo que apoyan en el contenido de la sentencia C-329 de 2016, en tanto (i) su   imposición obedece a una acción y omisión ilícita atribuible a un sujeto; (ii)   es un acto coercitivo que se ejecuta conforme a derecho, incluso en contra de la   voluntad del afectado; (iii) es un acto restrictivo o privativo de bienes   jurídicos o intereses o derechos fundamentales y (iv) expresa un juicio de   reproche del Estado. Sobre esa base sostienen que la infracción del   comportamiento, a la luz del artículo 180 del CNPC, conlleva a una multa general   y a la remoción de bienes muebles de su propiedad, bajo su posesión o tenencia o   bajo su responsabilidad. Con ellas lo que se pretende es castigar al infractor   de forma material y simbólica, es decir que se trata de una manifestación del   derecho sancionatorio y de policía.    

Afirman luego que el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 admite   distintas interpretaciones algunas de las cuales vulneran el derecho fundamental   al trabajo de los vendedores informales. Resaltan que la Organización   Internacional del Trabajo ha explicado que el comercio informal es un fenómeno   que se ha incrementado tras la crisis económica mundial que apareja una   limitación en la oferta laboral y afecta a economías débiles. Que a la par los   vendedores informales son una población particularmente vulnerable, víctima de   acoso, desalojos y destrucción de mercancía por parte de las autoridades   locales. Memora las decisiones T-244 de 2012, T-231 de 2014 y T-067 de 2015 en   las que se protegió el derecho al trabajo, a la igualdad, a la dignidad, al   debido proceso y a la confianza legítima en las que se recabó sobre la   protección de los derechos de los vendedores informales frente a las normas que   regulan el espacio público, y por ello se les permite realizar su actividad   laboral.    

Apuntan que “ciertas interpretaciones de los verbos rectores promover   y facilitar  del numeral 6 del artículo 140 del Código de Policía pueden llevar a desconocer   los derechos de esta población pues, actividades propias de su trabajo – como lo   son vender o adquirir productos – terminan siendo sancionadas como   contravenciones de policía”. Así, aun cuando el legislador aspira a la   prevalencia del interés general, la medida normativa puede conducir a desconocer   los derechos fundamentales de los vendedores informales, pues convierte sus   actividades de subsistencia en actividades sujetas a medidas correctivas, sin   atender su vulnerabilidad económica y aun cuando aquel goza de una amplia   libertad de configuración legislativa ésta no lo exime de respetar los criterios   de razonabilidad y proporcionalidad de la medida y, en este caso, la misma puede   conducir a una aplicación desproporcionada y discriminatoria.    

Hacen referencia a los debates legislativos que condujeron a la aprobación del   CNPC y  destacan que “la redacción inicial contemplaba la promoción   o facilitación  de la ocupación del espacio público, como conductas diferentes a la   adquisición, recibo y compra de bienes entregados en contravía de las normas   de uso del espacio público o en ventas no reguladas por el Estado”.   Transcriben los distintos proyectos de artículos en los que se debatieron los   temas y enfatizan que “ a juicio de los legisladores, el que sería el numeral   6 del artículo 6 del artículo 140 del Código de Policía objeto de esta demanda   hace referencia a las mafias que arriendan los espacios públicos es decir   a la práctica de terceros que controlan informal e ilícitamente el espacio   público – más no a las actividades de intercambio comercial intrínsecamente   ligadas a la venta informal -intercambio con compradores, proveedores de   productos, quienes cuidan de los carros que usan los vendedores ambulantes o   semi ambulantes entre otros-”. Con esto significan que el propio legislador   advirtió la existencia de diversas posibilidades interpretativas.    

Prosiguen con que la jurisprudencia constitucional ha señalado que en los casos   en los que sean posibles varias interpretaciones, cuando algunas de ellas sean   incompatibles con los derechos fundamentales deben ser excluidas y, en este   caso, es patente que la aplicación con afectación del derecho al trabajo de los   vendedores informales implica la exclusión de ese alcance de la disposición y   por ello es indispensable el condicionamiento.    

Resaltan además que la redacción también es contraria al principio de legalidad   como parte del debido proceso, en tanto se requiere dar alcance a la conducta   prohibida pues las expresiones “promover” y “facilitar”  contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del CNPC no permiten conocer con   seguridad las conductas que se encuentran prohibidas; así mismo la remisión a   las “normas y jurisprudencia constitucional vigente” de que trata la   disposición no permite identificar claramente la conducta prohibida y esta   indeterminación lleva a que la aplicación pueda ser arbitraria en tanto “da   lugar a que se incluyan dentro del ámbito de sanción conductas como la   adquisición o compra de bienes lícitos a vendedores informales; la provisión de   productos comercializables a vendedores informales por parte de empresas   distribuidoras; o la provisión, mantenimiento y/o cuidado de los carros para el   ejercicio de la venta informal, entre muchos otros comportamientos que pueden   ser catalogados como formas de promoción o facilitación del uso   del espacio público por parte de vendedores informales, pero que en últimas son   absolutamente indispensables para el ejercicio del derecho al trabajo de estos   últimos”.    

Añaden que la norma demandada remite su aplicación a la ley y jurisprudencia   vigente, no obstante, aun cuando existe precedente en relación con los   vendedores informales, no ocurre lo mismo con los casos que no los involucran   directamente, sino que implican a quienes intervienen la promoción o   facilitación de la labor, de allí que sea indispensable el condicionamiento ante   el vacío e, insisten, ante la indeterminación de la conducta que conduce a la   arbitrariedad.    

10. Corporación Universitaria de Sabaneta – Unisabaneta    

Manuela García Cano, Angy Dayana Medina Montoya y Jhon Edison Mena, en su   calidad de estudiantes solicitan la exequibilidad condicionada del   numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016. Sostienen que la misma   vulnera la igualdad material en relación con los consumidores en tanto sanciona   a quienes deciden comprar a los vendedores informales, lo cual implica un trato   diferenciado e injustificado en punto de quienes compran en establecimientos   formales. Además, sostienen que “la interpretación dominante de la norma   acusada, que enmarca el consumo dentro de los verbos promover y facilitar el uso   u ocupación indebida del espacio público, se torna inconstitucional debido a que   permite su aplicación de manera arbitraria. Lo cual no ocurre en el caso de   quienes también haciendo uso de su libertad adquieren productos en lugares   formales, sin que sean acreedores de multas o sanciones administrativas”.    

Tras realizar el test de igualdad concluyen que debe ser estricto y al referirse   a los fines, esto es de protección, cuidado e integridad del espacio público,   esgrimen que la disposición demandada dado que la medida no es efectiva, tampoco   es necesaria.    

En punto al condicionamiento lo cimientan en la violación del derecho al trabajo   en tanto debe conciliarse los intereses en tensión lo que implica establecer   políticas de recuperación del espacio público y mecanismos de protección para   los trabajadores informales.    

Arguyen que se concreta el cargo por violación del derecho al trabajo, en tanto   las condiciones de quienes se dedican a las ventas informales son precarias,   pues no solo tienen limitaciones materiales en acceder al mínimo vital, sino que   carecen de posibilidades de acceso a la seguridad social, de allí que el Estado   deba protegerlos, como lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, bajo el   amparo de la justicia social.    

Prosiguen con que la norma demandada viola también la dignidad humana y el libre   desarrollo de la personalidad en tanto la medida “afecta la autonomía de los   compradores o consumidores pues se les restringe su libertad de elección, de   decisión y de obrar autónomamente respecto a qué y a quién comprarle productos,   ello porque la norma los responsabiliza de incurrir en una conducta sin que la   acción que fundamente la sanción sea en sí reprochable”.  Se apoyan del   contenido de la sentencia C-336 de 2008 relacionada con el libre desarrollo de   la personalidad para significar que las personas deben tener la posibilidad de   decidir, entre ellos, la forma en la que accede al mercado, de allí que   cuestionen que la disposición impugnada limite “comprar únicamente en ciertos   establecimientos o personas, responsabilizando a las personas del común de   violentar el uso debido del espacio público por el simple hecho de realizar una   compra a un vendedor informal”.    

Concluyen que la norma también transgrede el debido proceso y el principio de   legalidad en tanto no existe claridad en la interpretación y aplicación de la   norma, pues los dos verbos rectores son vagos e indeterminados  y abiertos   y que “si bien en teoría la norma demandada permite que se controvierta la   imposición de la multa, difícilmente un ciudadano podría defenderse ante la   imputación vaga que el cuerpo policial haga interpretando la norma en comento”.    

La intervención ciudadana solicita a la Sala Plena de la Corte proferir una   sentencia inhibitoria por ineptitud sustantiva de la demanda, puesto que,   el cargo de los demandantes carece de claridad “no logra concatenar el   argumento para darle un hilo conductor en la exposición y presentación del   cargo”[10].   En el mismo sentido censura que el cargo adolece de certeza, pues la demanda   parte “de una interpretación que no se desprende de la norma en mención, sino   de la interpretación dada por la Policía Nacional y por tanto incumplen en   desarrollo la interpretación del texto normativo frente a la Constitucional”.   Además, incumple el requisito de especificidad pues, el escrito no expone en su   argumentación las razones a partir de una interpretación de orden objetivo de la   norma.    

Finalmente señala que la acusación no satisface las exigencias de pertinencia,   ni suficiencia, toda vez que no presenta una duda de carácter constitucional    y presenta, más bien, acusaciones relacionadas con la aplicación concreta de la   norma acusada.    

12. Asociación Colombiana de Ciudades Capitales    

El Director Jurídico Everardo Lamprea Montealegre intervino con el fin de   solicitar que la Sala Plena profiera una sentencia inhibitoria en   atención a que la demanda carece de claridad pues “la argumentación   presentada por los actores frente a la presunta violación del derecho al debido   proceso, que no cuenta con una redacción ni una estructura coherente”[11].  Afirma que el yerro de los demandantes consistió en la enunciación de un único   cargo de constitucionalidad fundado en la vulneración de varios artículos   superiores, para luego ofrecer argumentos que engloban dichas disposiciones o   incluso las superan.    

En relación con el requisito de certeza y pertinencia no se satisfacen, dado   que, la demanda parte de una interpretación que realizan los actores de la norma   en cuestión, y no de su literalidad o contenido textual. Asimismo, el requisito   de especificidad no se cumple pues no se demuestra adecuadamente la forma en la   que la norma en cuestión se basa en una interpretación del texto legal, y además   porque los contenidos y definiciones de los derechos fundamentales invocados no   son tenidos en cuenta para formular los cargos.    

13. Intervención de Jaime Luis Berdugo Pérez apoyada por más de 200 firmas de   ciudadanos.    

En su intervención, el ciudadano solicita a la Corte que integre la unidad   normativa entre la disposición acusada y el artículo 92 numeral 10 del Código de   Policía en atención a que guardan identidad, ya que los dos enunciados   prescriben que será sancionable “propiciar” la ocupación indebida del   espacio público, por lo cual, si a la postre se adopta una decisión de   constitucionalidad condicionada, la sentencia debe alcanzar a la norma no   atacada.    

En relación con el fondo de la acusación, comparten los señalamientos de los   demandantes pues, la censura se basa en una interpretación plausible de toda la   norma, y que en efecto ha permitido que las autoridades de policía impongan   comparendos a ciudadanos bajo el entendido que la compra a vendedores informales   es “un acto de promoción, así como una actitud de facilitar la ocupación del   espacio público”[12].   Ello en contravía de los principios de razonabilidad y proporcionalidad que   guían la actividad de las autoridades de policía.    

Adicionalmente, argumenta que la norma acusada vulnera el principio democrático   según el cual, toda sanción impuesta por el Estado debe estar previamente fijada   por la ley.  En el caso de la norma acusada es amplia e imprecisa, razón   por la cual, un ciudadano tiene la carga de valorar si el uso u ocupación del   espacio público vulnera o no la ley, los reglamentos administrativos de cada   ciudad o incluso “la jurisprudencia constitucional vigente”. Concluye que   “difícilmente un abogado cuyo campo de labores sea distinto al derecho de   policía o inclusive el derecho administrativo podrá hacer tal ejercicio   hermenéutico, consideramos es exagerado e inaudito esperar, con amenaza de   sanción al ciudadano, que posee la información suficiente que le permita hacer   un raciocinio debido”[13].    

14. Departamento Administrativo de la Presidencia de la República    

En su intervención Clara María González Zabala, Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República solicita que la Corte Constitucional declare la   exequibilidad condicionada de la expresión acusada, en el entendido de que   la prohibición de “promover o facilitar el uso u ocupación del espacio   público en violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente”   está dirigida concretamente a combatir las mafias y grupos criminales que se   apoderen del espacio público.    

Para la Directora Jurídica de Presidencia el enunciado impugnado establece que   una de las conductas contrarias al cuidado e integridad del espacio público, por   lo tanto, la prohibición aludida y sus consecuencias sancionatorias no se   entienden extendidas, inicialmente a quienes ocupen el espacio público. Este   último comportamiento es objeto de regulación especial, en el numeral 4 y los   parágrafos 2 (numeral 4) y 3 del referido artículo 140, que establece, como   conducta autónoma, la prohibición de ocupar el espacio público en violación de   las normas vigentes, y prevé las sanciones pecuniarias para quienes incurran en   la conducta tipificada, como también el decomiso o la destrucción de los bienes   cuando se verifique que el comportamiento ha ocurrido en dos o más ocasiones.    

Asimismo, recordó que la prohibición de ocupar el espacio público y las   sanciones que le resultan aplicables, fueron objeto de estudio por parte de la   Corte, en sentencia C-211 de 2017, en la que se declaró constitucionalmente   exequible, en el entendido que “cuando se trate de personas en situación de   debilidad manifiesta o pertenecientes a grupos de especial protección   constitucional que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional se encuentran   protegidas por el principio de confianza legítima, no se les aplicarán las   medidas correccionales de multa, decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya   ofrecido por las autoridades competentes programas de reubicación o alternativas   de trabajo formal, en garantías de los derechos a la dignidad humana, mínimo   vital y trabajo”.      

Concluye que la expresión acusada se ajusta a la Constitución Política, en   cuanto se inscribe a la finalidad superior de propender por la defensa del   espacio público. Que el propósito perseguido por el legislador con dicha medida   es combatir las mafias, grupos criminales y asociaciones delictivas que se   apoderan del espacio público y que tiene como negocio, no solo alquilar los   puestos a vendedores ambulantes, sino también distribuir entre ellos las   mercancías que son comercializadas y negociadas en esos lugares. Lo anterior lo   respalda, con lo desarrollado durante las sesiones del congreso que llevaron a   la aprobación de la Ley 1801 de 2016, pues, en la Gaceta No. 516 de 19 de julio   de 2016 se indica que la finalidad de la norma acusada es atacar el fenómeno de   la privatización del espacio público en manos de redes de bandas organizadas.    

15. Ministerio de Defensa Nacional    

La apoderada de la cartera ministerial interviene con el fin de solicitar que se   declare exequible la norma acusada, pues en su criterio, el Código   Nacional de Policía prescribe los casos en los que deben aplicarse las sanciones   por la consumación de los verbos de “promover” y  “facilitar” el uso y ocupación del espacio público, en esa medida, la   demanda de los ciudadanos se funda en un interpretación subjetiva de la norma,   que claramente no respeta el sentido literal del enunciado normativo.    

Sostiene que la norma atacada no puede ser entendida como un respaldo al   capricho de las autoridades de policía, y en esa medida, el enunciado no está   validando usos arbitrarios o caprichosos. En general, la intervención se enfoca   en señalar que todo el articulado del Código Nacional de Policía y Convivencia   establece las condiciones y exigencias legales en las cuales debe ejercerse la   facultad y la actividad de policía, razón por la cual, la interpretación de los   accionantes desconoce otras disposiciones que excluyen las afirmaciones que   sirven de premisas a la demanda ciudadana.        

16. Ministerio de Justicia y del Derecho    

El apoderado del Ministerio solicitó a la Corte declararse inhibida en   atención a que la demanda ciudadana no reúne los requisitos mínimos para   estructurar un cargo de constitucionalidad, toda vez que las acusaciones se   fundan en interpretaciones derivadas de aplicaciones concretas que se han dado   al enunciado normativo, y en los que, en efecto, ha habido usos irrazonables. Es   decir, no se trata de un juicio de control abstracto de contradicción entre la   ley y un precepto constitucional, sino de una denuncia a aplicaciones erradas   del enunciado.     

Señala que los mismos demandantes reconocen expresamente que el problema no   radica en la literalidad de la normativa acusada, sino en su interpretación   arbitraria por parte de ciertas autoridades, al abarcar en las conductas de   promover y facilitar un alcance contrario al que resultaría razonable de las   previsiones normativas.    

El interviniente recuerda que el artículo 27 del Código Civil prevé el criterio   de interpretación gramatical o literal, al señalar  que cuando el sentido   de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar   su espíritu, razón por la cual, las expresiones demandadas “promover” y   “facilitar” tienen un alcance acotado y estable, del cual no puede predicarse   una vulneración de los artículos 13, 16, 25 y 28 Superiores.    

Tras ofrecer argumentos dirigidos a mostrar la semántica de las expresiones   demandadas, el Ministerio concluye que ninguna de las dos tiene la posibilidad   de cobijar con su alcance conductas distintas que estén descritas en el   castellano por verbos no incluidos expresamente en la normativa acusada, como lo   serían, por ejemplo, comprar, vender, comercializar, expender, adquirir,   consumir, o cualquier otra expresión análoga.  Finaliza con que “la   respuesta al problema jurídico es que, del contenido literal de la disposición   acusada, que prohíbe – por ser un comportamiento contrario al cuidado e   integridad del espacio público- promover o facilitar el uso u ocupación del   espacio público no se desprende alguna norma que resulte (sic)  vulneratoria de los derechos a la igualdad, al trabajo, a la libertad y al libre   desarrollo de la personalidad de las personas que compran o venden mercancías   lícitas en el espacio público.”[14]    

17.  Universidad Libre de Colombia    

El profesor Kenneth Burbano Villamarín, y Javier Enrique Santander Díaz,   director y coordinador respectivamente, del observatorio de intervención   ciudadana de la Universidad Libre de Colombia, solicitaron a la Corte declarar   inexequible  la norma acusada, toda vez que la misma permite que las autoridades de policía   sancionen al consumidor ambulante en el espacio público y también, declarar   inexequible la interpretación del Código Nacional de Policía y Convivencia que   sanciona al comerciante informal que trabaja con los permisos legales. Por el   contrario, solicitaron que se mantenga vigente la sanción policiva solo contra   el comerciante informal que promueva o facilite el uso indebido e ilegal del   espacio público de forma arbitraria, siempre que la sanción respete el principio   de proporcionalidad.     

Para defender su posición, los profesores argumentaron que multar a quien compra   mercancía en la calle es un ejercicio de censura indirecta que afecta tanto la   libertad del vendedor ambulante, como la libertad de elección del ciudadano.   Agregaron que esta coerción desacelera y desincentiva la actividad económica del   comerciante informal, en esa medida sostiene que el Código de Policía busca   tratar como delincuente al consumidor de productos de la economía informal y lo   obliga a dirigirse a establecimientos del sector regulado del comercio.  “La   finalidad aparente de la política es que, si se desincentiva el comercio en los   mercados informales, se potencia el mercado formalizado. El mercado formalizado   sería el único sitio seguro donde el consumidor no sería multado.”[15]     

El concepto reitera que los ciudadanos tienen el derecho constitucional de   elegir a qué lugar acercarse a comprar mercancías, por lo cual puede sostenerse   que el Código de Policía no respeta las libertades. Finaliza señalando que   comprar en los mercados ambulantes es legal, motivo por el cual, resulta   inconstitucional que el código establezca sanciones para quienes realizan las   mencionadas compras.    

Para concluir sostienen que “las autoridades actúen con proporcionalidad al   interpretar el artículo 140 del Código de Policía” y de esa manera,   establecer si el comercio ambulante cuenta o no, con el permiso de que trata,   para el caso de Bogotá, el Decreto 098 de 2004, y en caso de carecer del mismo,   iniciarse el proceso de concertación donde se oriente al comerciante para   legalizar su situación.      

Concluyen solicitando que se declare inexequible la interpretación del Código   Nacional que sanciona al comerciante informal que trabaja con los permisos   legales. Por el contrario, solicitaron que se mantenga vigente la sanción   policiva solo contra el comerciante informal que promueva o facilite el usos   indebido e ilegal del espacio público.     

18. Clínica Jurídica de Derechos Humanos de la Universidad Santiago de Cali    

La intervención solicita, en suma, que se declare condicionalmente exequible  la norma parcialmente censurada, pues señala que, la disposición  es   efectivamente imprecisa y ambigua, y en esa medida, es necesario, siguiendo la   Sentencia C-211 de 2017 que, a través de un condicionamiento, la Corte fije la   forma adecuada de entender las expresiones.     

19. Intervención de ciudadana de Ivonne Andrea Forero Prieto y José Miguel Rueda    

La intervención señala que la norma es exequible condicionada. Aduce que   la demanda parte de una interpretación plausible pero incompleta de la norma   acusada, según la cual, es posible que las autoridades la apliquen   arbitrariamente, ello teniendo en cuenta que el numeral censurado les entrega la   facultad discrecional para imponer sanciones a quienes promuevan o faciliten el   uso o la ocupación indebida del espacio público.    

En criterio del interviniente, la interpretación que funda la demanda es   resuelta si se lee en su integralidad el numeral 6 del artículo 140 del Código   de Policía, pues el enunciado normativo prescribe que serán sancionables las   conductas de favorecer y promover usos del espacio público siempre que, sean   contrarias a las normas y a la jurisprudencia vigente. Esta clarificación de la   conducta permite afirmar que el artículo se ajusta a la Carta. Concluyen   afirmando que: “coincidimos con los demandantes en que las autoridades   encargadas de la materialización de esta norma lo han interpretado y aplicado de   manera incorrecta, arbitraria y en contravía de la jurisprudencia constitucional   vigente”[16],   motivo por el cual, solicitan que se declare la constitucionalidad de la norma,   pero se aclare su interpretación y correcta aplicación.         

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Dentro del término previsto, el Procurador General de la Nación intervino con el   fin de solicitar a la Sala Plena de la Corte que profiera una decisión   inhibitoria, toda vez que los demandantes no estructuraron adecuadamente un   cargo de constitucionalidad ya que, su acusación se funda en su propia   interpretación del pasaje acusado del artículo 140 del Código de Policía.    

En criterio de la Vista Fiscal, el Congreso de la República los verbos de   promover o facilitar el uso  u ocupación del espacio público tiene como   finalidad sancionar la conducta abusiva de organizaciones clandestinas de   personas que en forma ilegal pretenden explotar económicamente el espacio   público en diferentes zonas de la ciudad. “Así las cosas, la disposición   acusada no tiene el propósito de sancionar a los vendedores informales, mucho   menos las conductas de adquirir o comprar los bienes o servicios que ellos   ofrecen”[17].    

Resaltó que el numeral 6 del artículo 140 no tiene el alcance que señalan los   accionantes, y con el fin de defender esta tesis, señala que la Sentencia C-211   de 2017 resolvió una acusación sobre el numeral 4 del mismo artículo, ocasión en   la cual, la Sala Plena precisó que resultan inconstitucionales, las sanciones   policivas por trabajo informal de ventas callejeras, cuando se imponen sin que   previamente se haya iniciado y agotado un programa estatal de reubicación y   formalización de su actividad, pues, se reconoció la relación directa entre la   actividad de venta ambulante, la ocupación del espacio público, y la falta de   oportunidades.  En últimas, la Procuraduría General señaló que la acusación   ciudadana carece de certeza al partir de una lectura de la norma que no se   corresponde con el contenido que la jurisprudencia de la Corte le ha dado.    

Finalmente explicó que: “los demandantes plantean la interpretación discutida   como `moralmente injusta cuando afecta la actividad de los vendedores   informales, privándolos de la posibilidad de ejercer su modo de trabajo, ya que   es única fuente de ingresos lo que incumple también el requisito de pertinencia,   porque las razones morales no son parámetros de control de constitucionalidad.”       

IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.         Competencia    

La Sala Plena de la Corte Constitucional es   competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la disposición   demandada, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del Artículo 241 de   la Constitución Política.    

Cuestión previa. Aptitud de la demanda.    

El Ministerio Público   y varias intervenciones ciudadanas[18]  señalaron que la demanda es inepta y piden por ende un fallo inhibitorio, toda   vez que no se estructuró adecuadamente, al menos un cargo de constitucionalidad   contra las palabras “promover” y “facilitar” contenidas en el   numeral 6 del Artículo 140 de la Ley 1801 de 2016.    

Tales intervenciones   ciudadanas, así como la Vista Fiscal censuran que la demanda incurre en   imprecisiones en atención a que, por un lado, afirma vulnerar cuatro preceptos   constitucionales diferentes[19], pero por el otro, al momento de   exponer las razones de las cuatro vulneraciones se limita a desarrollar un único   acápite, sin disgregar cada cargo en particular. Por ese motivo, consideran que   no es posible entender en qué consiste, concretamente, la vulneración del   derecho a la igualdad, al derecho al libre desarrollo de la personalidad, el   derecho al trabajo o a la libertad personal. Ello, según los intervinientes   acarrea la falta de claridad de la censura ciudadana.     

Adicional a ello,   reprochan que la demanda, explícitamente, reconoce que se cuestionan las   interpretaciones y aplicaciones arbitrarias y caprichosas que han realizado   algunas autoridades policía. Puntualmente aquellas, según las cuales, cuando una   persona particular compra productos de comerciantes ambulantes, incurre en los   verbos de “promover” y “facilitar” el uso u ocupación del espacio   público en violación de las normas y la jurisprudencia constitucional vigente.   Estas intervenciones señalan que la acusación ciudadana parte de una premisa   incorrecta que emerge de una interpretación subjetiva e incompleta de la   disposición.  Por consiguiente, se reprocha que la demanda carece de   certeza, pues no ataca la norma legal sino una interpretación que es   abiertamente contraria a la literalidad del texto.  Como consecuencia de   esa falta de certeza, se deriva la falta de pertinencia y especificidad del   cargo, lo cual a la postre, en su criterio, implica falta de suficiencia.    

Corresponde,   entonces, determinar si los cargos de la demanda ciudadana satisfacen los   requisitos mínimos para iniciar un proceso de constitucionalidad. El precedente   reiterado[20] de esta Corte ha señalado que una   demanda de inconstitucionalidad debe satisfacer unos requisitos mínimos de   argumentación al momento de formular la acusación ciudadana. Ello tiene objetivo   garantizar que la Corte se pronuncie solamente sobre “demandas ciudadanas”  y que el proceso de constitucionalidad se convierta en un espacio genuinamente   deliberativo.  Todo eso, en atención a que el control de constitucionalidad   de las leyes ordinarias es rogado.    

El Decreto 2067 de   1991, en su artículo 2 prescribe los requisitos que debe satisfacer un ciudadano   para provocar un fallo de fondo en sede de control abstracto de   constitucionalidad[21]. Respecto al requisito relacionado   con el cargo de constitucionalidad o “concepto de violación”, esta   Corporación ha señalado que el ciudadano debe satisfacer una carga argumentativa   mínima, que en todo caso, apreciada conforme al principio pro actione,   deben garantizar que existan razones claras, certeras, pertinentes, específicas   y suficientes[22],   evitando de esa manera, razonamientos vagos, abstractos, genéricos, o globales   que impidan que surja una verdadera contradicción entre una norma legal y un   precepto constitucional.    

A partir de tales exigencias la Sala evaluará los   requisitos para la estructuración del cargo por violación del artículo 13   superior y posteriormente examinará las acusaciones por vulneración al derecho   al libre desarrollo de la personalidad (art. 16 Constitucional), al derecho al   trabajo (art. 25) y el derecho a la libertad personal (art.26).    

En punto al cargo por violación del derecho a la   igualdad, huelga indicar que la jurisprudencia ha sostenido que además de los   requisitos generales, el ciudadano o ciudadana debe: “(i) determinar cuál es el criterio de comparación (“patrón de   igualdad” o tertium comparationis), pues antes de conocer si se trata de   supuestos iguales o diferentes en primer lugar debe conocer si aquellos son   susceptibles de comparación y si se comparan sujetos de la misma naturaleza;   (ii) debe definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica existe tratamiento   desigual entre iguales o igual entre disímiles; y, (iii) debe averiguar si el   tratamiento distinto está constitucionalmente justificado, eso es, si las   situaciones objeto de comparación, desde la Constitución, ameritan un trato   diferente o deben ser tratadas en forma igual”[23].    

En el escrito los demandantes afirman que los verbos   “promover” y “facilitar” contenidos en el numeral 6 del artículo 140   del Código de Policía producen una discriminación en contra de las personas que   obtienen su sustento de las ventas informales y ambulantes, pues, a través de   medidas de policía, sanciona a quienes compran los productos en mercados   informales ubicados en espacios públicos. A juicio de los demandantes eso   implica una estigmatización y discriminación contra una labor que no solamente   es legal, sino que goza de protección constitucional reforzada, cuando se ejerce   para la obtención del mínimo vital. No obstante, este señalamiento de una   práctica discriminatoria fundada en la interpretación que realizan las   autoridades policía, no ofrece argumentos para sustentar en qué consiste el   trato diferenciado.    

Debe recordarse que el Legislador vulnera la   igualdad cuando una regulación establece un trato diferenciado entre dos o más   grupos de personas, situaciones, o estados de cosas, razón por la cual, para   hablar de un trato discriminatorio siempre deba hacerse en relación con otro, es   decir, establecer un criterio de comparación. Si bien los demandantes señalan   que existe una interpretación discriminatoria de la norma acusada, no ofrecen un   tertium comparationis para fundamentar el supuesto trato diferenciado, y   mucho menos argumentan entre qué grupo de personas o situaciones de personas   debe realizarse el cotejo.    

La ausencia de enunciación de dos grupos   comparables, y la falta de  indicación de un patrón para realizar la   relación entre los dos, lleva a  la Corte a concluir que la demanda carece   de claridad, en atención a que no es posible establecer un hilo conductor   relacionado con la discriminación que alegan. En efecto, la acusación no   presenta razones concatenadas que lleven a la Sala Plena a encontrar argumentos   que sostenga la mera afirmación de discriminación. En el mismo sentido, la   demanda carece de especificidad pues únicamente contiene afirmaciones genéricas   y globales y no se satisface el requisito de pertinencia, pues dada la ausencia   de argumentos que fundamenten la eventual discriminación no logra mostrar una   contradicción entre el Artículo 13 superior, y los pasajes censurados del   artículo 140, numeral 6 de la Ley 1801 de 2016.  Como consecuencia de lo   anterior, tampoco satisface el requisito de suficiencia ya que, no se despierta   duda sobre la inconstitucionalidad de las expresiones demandadas. Todo lo   anterior, impide a la Corte iniciar un juicio de constitucionalidad por la   vulneración del derecho a la igualdad, y en esa medida se inhibirá de estudiar   dicho cargo.    

Ineptitud de la   demanda por violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad    

Frente a la aptitud de la demanda en relación con la   vulneración del artículo 16 Constitucional, la Sala encuentra que la acusación   no ofrece argumentos que permitan comprender en qué consiste el supuesto   desconocimiento del derecho al libre desarrollo de la personalidad y a los   contenidos de la norma constitucional. Los demandantes no explican por qué los   verbos “promover” o “facilitar” el uso del espacio público en violación de las   normas y jurisprudencia constitucional vigente afecta, el derecho a la   autodeterminación implícita en la disposición constitucional. En el mismo   sentido no se ofrecen argumentos para significar cómo tales enunciados   incorporan una intromisión o presión sobre el modelo de vida de los individuos,   ni de qué manera afecta la libertad e independencia para gobernar su existencia.    

Lo mismo es posible concluirlo de la ausencia de   argumentos para respaldar la contradicción entre la norma legal y el artículo 16   constitucional pues no se explica el impedimento arbitrario de llevar a cabo las   aspiraciones individuales. La Sala concluye que la argumentación de los   demandantes no es clara pues no contiene un argumento que permita establecer una   contradicción entre la norma legal y el reseñado Artículo 16. En el mismo   sentido, la censura no es específica pues no logra mostrar una contradicción   entre la norma legal y la constitucional, ello en atención a que los pocos   pasajes de la demanda destinados a desarrollar el cargo por violación al derecho   al libre desarrollo de la personalidad, incurrieron en generalidad y falta de   concreción al hacer afirmaciones categóricas, pero sin el nivel de concreción   que permita ver una contradicción normativa, y esta omisión de concretar la   acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de   constitucionalidad.    

Aptitud de los cargos por violación del   derecho a la libertad y al trabajo    

La Sala advierte cuáles son las razones para que se   entienda violado el derecho a la libertad. Así, los demandantes explican por qué   los verbos “promover” o “facilitar” el uso del espacio público en violación de   las normas y jurisprudencia constitucional vigente afectan la cláusula general   de libertad, en punto a la libre elección de los ciudadanos sobre la manera en   la que interactúan  en el espacio público, en lo que coinciden varios de   los intervinientes, en esa medida reprocha que puedan ser pasibles de medidas   correctivas cuando deciden adquirir bienes, o realizar cualquier tipo de   actividades que puedan llegar a ser entendidas como promotoras o facilitadoras   en el uso o en la ocupación de los espacios públicos, lo que es una restricción   injustificada de las libertades de los ciudadanos.    

La Sala concluye que la argumentación de los   demandantes es clara pues contiene un argumento que permite establecer una   contradicción entre la norma legal y el artículo 28 superior en cuanto siendo la   libertad de acción protegida por la Constitución, existe una interferencia que   se califica como indebida, relacionada con la restricción injustificada a los   ciudadanos para interactuar en el espacio público so pena de sanción.   Específicamente los accionantes reprochan que se les impide elegir a las   personas el lugar al cual acudir para adquirir bienes o servicios que son   lícitos, y esto lo califican de irracional y en ese sentido la demanda es   cierta, pues claramente la disposición impugnada impone medidas correccionales   por concretar tales conductas y en esa medida las razones que se exhiben son   pertinentes por dar cuenta de su oposición a la Constitución Política y   específicas y suficientes en tanto generan una mínima duda sobre la   constitucionalidad de la medida, desde el ámbito de libertad.    

También el cargo dirigido a señalar que las   expresiones legales acusadas vulneran el derecho al trabajo (artículo 25) a   juicio de la Corte, está adecuadamente estructurado y presenta una contradicción   de carácter constitucional.  Efectivamente, el argumento de los demandantes se concretiza en que, la   imposición de medidas correctivas por   parte de las autoridades de policía, a particulares que compran productos o   adquieren servicios en los mercados informales, ambulantes o que se ubican en el   espacio público, todo ello a partir de un específico entendimiento de los verbos   “promover” y “facilitar”, tiene como consecuencia una persecución a un trabajo   que goza de protección constitucional, como son las ventas ambulantes. A juicio   de los accionantes, la persecución a los compradores implica un desconocimiento   del derecho al trabajo de los vendedores.    

Como se observa la   acusación es clara, en tanto contiene una argumentación concreta en la que se   explica de qué manera las conductas demandadas terminan lesionando el ejercicio   de un derecho fundamental, cual es el del trabajo informal. Es cierta, toda vez   que parte de una comprensión plausible de las expresiones acusadas, y que   desarrolla la literalidad del artículo 140 Numeral 6 del Código de Policía. Es   específica y pertinente puesto que, plantea una de carácter constitucional entre   el derecho fundamental al trabajo, y una interpretación plausible de la norma,   por virtud de la cual se afecta el desarrollo de las labores de los vendedores   ambulantes, en tanto se impone medida correccional a quienes accedan a su   mercado informal, con el agravante de que la jurisprudencia existente si bien es   prolífica en relación con la protección de los vendedores informales, nada dice   en relación con los particulares que acceden a su mercado y que, por virtud de   la disposición demandada, pueden verse afectados por comprar o intercambiar   bienes, todo ello provoca una mínima duda sobre si los apartes se ajustan a la   Carta de 1991.    

A partir de las razones anteriores, la Corte   considera que los cargos propuestos en la demanda sobre la presunta violación de   los derechos a la libertad (art. 28) y al trabajo (art. 25) superan el análisis   sobre la aptitud sustancial. En consecuencia, la Corte procederá a emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la constitucionalidad de la norma acusada. Por el   contrario, en relación con la supuesta vulneración del derecho a la igualdad,  y   del libre desarrollo de la personalidad la Sala se inhibirá de emitir un   pronunciamiento de fondo.    

Cuestión previa. Integración de la unidad   normativa[24]       

Dentro del término de   fijación en lista, uno de los intervinientes solicitó a la Corte declarar la   integración de la unidad normativa entre los apartes demandados y el artículo 92   numeral 10 de la misma Ley 1801 de 2016, debido a que, asegura, en esta última   norma también se encuentra una disposición normativa que, conforme a una posible   comprensión plausible, sanciona a los particulares que adquieran productos en   mercados informales o ambulantes, ubicados en el espacio público. En efecto, el   artículo sobre el cual se solicita la integración normativa prescribe que   “Los siguientes comportamientos relacionados con el cumplimiento de la   normatividad afectan la actividad económica y por lo tanto no deben realizarse:   (…) 10. Propiciar la ocupación indebida del espacio público.”    

A juicio del   interviniente, el artículo 92, numeral 10 del Código Nacional de Policía y   Convivencia guarda una relación intrínseca con las expresiones acusadas, y en   esa medida, tal como lo prevé el artículo 6, numeral 3 del Decreto 2067 de 1991,   resulta necesario que la Corte se pronuncie sobre aquellas que conforman unidad   normativa con otras que declara inconstitucionales.    

Recientemente, la   Sentencias C-290 de 2019 y C-200 de 2019 han reiterado que, la competencia de la   Corte Constitucional frente al control abstracto de leyes se ejerce, conforme al   artículo 241, “en los estrictos y precisos términos” de la misma   disposición, razón por la cual, por regla general, la Sala Plena sólo conocerá   de la acusación ciudadana, estando vedado asumir el estudio de oficio de otras   normas. Por ello, y con el fin de garantizar que la competencia se ejerza en los   términos del 241 constitucional, la jurisprudencia ha señalado que la   integración de la unidad normativa sólo es procedente en los siguientes eventos:   “(i) Cuando un ciudadano demanda una disposición que no tiene un contenido   deóntico claro o unívoco, de manera que para entenderla y aplicarla es   imprescindible integrar su contenido normativo con el de otro precepto que no   fue acusado. Esta causal busca delimitar la materia objeto de juzgamiento, en   aras de que este Tribunal pueda adoptar una decisión de mérito que respete la   integridad del sistema. (ii)   En aquellos casos en los que la norma   cuestionada está reproducida en otras disposiciones del ordenamiento que no   fueron demandadas. Esta hipótesis pretende evitar que un fallo de   inexequibilidad resulte inocuo y es una medida para lograr la coherencia del   sistema jurídico. (iii)Cuando el precepto demandado se encuentra intrínsecamente   relacionado con otra norma que, a primera vista, presenta serias dudas sobre su   constitucionalidad. Para que proceda la integración normativa en esta última   hipótesis es preciso que concurran dos circunstancias: (a) que la disposición   demandada tenga estrecha relación con los preceptos que no fueron cuestionados y   que conformarían la unidad normativa; y (b) que las normas no acusadas parezcan   inconstitucionales.[25]    

En punto al asunto bajo examen, y de acuerdo con las   reglas acabadas de enunciar, surge que la norma que se pide integrar tiene   sentido propio relacionado con las acciones de promover y facilitar, cuyo   sentido es distinto que el de propiciar, y eso hace que no sea indispensable   analizar otra disposición que por demás ya fue objeto de pronunciamiento en la   sentencia C-054 de 2019, que al declarar su exequibilidad sostuvo que el   encargado de aplicarla debía atender no su particular concepción sobre lo que   entendía por ocupación indebida, sino que debía remitirse a lo no prohibido por   el ordenamiento jurídico, en su integridad. En ese sentido además de no requerir   un pronunciamiento, dado que no se trata del mismo enunciado normativo, al   existir un pronunciamiento, que hizo tránsito a cosa juzgada tampoco es   admisible la petición de integración.    

2. Problema jurídico y metodología de la decisión    

Los demandantes sostienen que las expresiones   “promover” o “facilitar” contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del Código   Nacional de Policía y Convivencia  (Ley 1801 de 2016), establecen en cabeza   de las autoridades de policía,  la facultad de sancionar a las personas que   acuden a mercados informales, ambulantes, ubicados en el espacio público, a   adquirir productos que allí se comercian. Ello en contradicción con el derecho a   la libertad, y en oposición también a los previsto en el artículo 25 Superior,   según el cual el trabajo goza de protección en “todas sus modalidades”,   incluido el trabajo informal y ambulante.    

El argumento central de la demanda se refiere a que   una comprensión plausible de la norma implica concluir que cuando particulares   realizan compras a vendedores ambulantes, materializan la conducta de “promover”   y “facilitar” la ocupación del espacio público en violación de las normas y la   jurisprudencia constitucional vigente.    

También sostuvieron que la literalidad del enunciado   normativo no ofrece condiciones para hacer una lectura unívoca del mismo pues,   hace referencia a una serie de condiciones de contexto en el que debe producirse   el “promover” y “facilitar” que lleva al aumento de la indeterminación del   significado de la expresión.  Ejemplo de ello son las expresiones “en   violación de las normas y jurisprudencia constitucional vigente” contenidas   en el mismo numeral 6 del artículo 140, pues, a juicio de varios de los   ciudadanos que participaron en el proceso de constitucionalidad, exigen que una   persona que adquiere un producto puntual en el espacio público, conozca la   jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el tema, para llegar a   determinar si con su negocio jurídico facilita o promueve la ocupación o uso del   espacio público. Esta indeterminación de la disposición acusada lleva a que   varios de los participantes soliciten a la Corte proferir una sentencia de   constitucionalidad condicionada en la que precise que quien adquiere productos   de mercados informales o ambulantes no incurre, por ese solo hecho, en los   verbos del numeral 6 del artículo 140 del Código Nacional de Policía y   Convivencia, sino que por el contrario, esa disposición está dirigida   exclusivamente a atacar a las redes de criminalidad organizada que buscan la   privatización del espacio público a través de la coerción y la extorsión.    

Otro segmento de los intervinientes arguyen que la   disposición debe ser declarada exequible de manera pura y simple, en tanto no se   afectan las cláusulas de libertad pues quien adquiere bienes y servicios debe   acudir a sitios autorizados, y el espacio público debe entenderse a partir de la   protección del interés general sobre los intereses individuales que, en todo   caso se preservan al otorgarse unos mecanismos de impugnación de las medidas   correccionales que se imponen. Así mismo que la promoción y facilitación en el   uso u ocupación del espacio público se aplica debidamente por parte de las   autoridades policivas quienes cuentan con las herramientas para que los   ciudadanos respeten y acaten las mínimas normas de convivencia que permiten la   armonía social.    

Por último, diversas intervenciones solicitaron la   declaratoria de inexequibilidad de la norma demandada, en tanto aseveran que   resulta incompatible con la Constitución Política punibilizar los intercambios   ciudadanos lícitos que acontecen en el espacio público. Acudiendo a cifras en   relación con la alta tasa de informalidad en el país, aducen que se termina   afectando el ejercicio del derecho al trabajo de quienes optan por las ventas   informales como medio de subsistencia, pues de manera indirecta se desincentiva   este tipo de trabajo a través de una imposición de medidas ya no al vendedor   informal, sino a quienes acceden o facilitan su labor, lo que además es   atentatorio de la cláusula de libertad.    

En esa medida corresponde a la Corte determinar (i)   si las expresiones demandadas contenidas en el numeral 6 del artículo 140 de la   Ley 1801 de 2016, que refieren como comportamientos contrarios al cuidado e   integridad del espacio público los de “promover” o “facilitar” el uso u   ocupación del espacio público vulnera el derecho a la libertad al facultar a las   autoridades de policía imponer medidas correccionales a aquellas personas que   adquieren productos o interactúan en los mercados informales y ambulantes y (ii)   si se vulnera el derecho al trabajo de los vendedores informales, por la   imposición de medidas correccionales a quienes adquieran o consuman sus   productos, pese a desarrollar una labor que goza de reconocimiento   constitucional.    

Con el fin de resolver dichos problemas jurídicos,   la Sala reiterará brevemente el precedente constitucional sobre: (i) la   protección constitucional del derecho al trabajo de los vendedores ambulantes;   (ii) el alcance de la protección constitucional al espacio público; (iii) para   finalmente resolver la acusación ciudadana.    

1. La protección constitucional del derecho al   trabajo de los vendedores informales    

La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en   la protección constitucional del derecho al trabajo especialmente de las   personas que se dedican a las ventas informales. Tras comprender que el trabajo   es un vehículo de acceso a la ciudadanía social[26], en tanto   permite que las personas, a través del ingreso que deriva de sus labores, se   provea de alimentación, vivienda, estudio, recreación, entre otros, la Corte ha   señalado que, en principio, no es posible limitar su ejercicio cuando este se   realiza en escenarios no formales; para ello además se ha prevalido de los   principios de buena fe y de confianza legítima cuando las autoridades han   permitido que se ocupen los espacios públicos en la realización de ese tipo de   actividades[27].    

Así ha destacado que, si las razones prevalentes   para que perviva la economía informal, derivan de problemas estructurales de la   política de pleno empleo por parte del Estado, la ausencia de oportunidades que   además origina desigualdad social, lo que corresponde es armonizar los derechos   que se encuentran en tensión, esto es el trabajo en condiciones dignas y justas   y a la par el espacio público.    

Para ello la jurisprudencia ha entendido que la   regla general es que no es posible afectar los derechos de quienes realizan esta   actividad, en tanto integran un grupo social y económicamente vulnerable, al   punto que en la sentencia C-211 de 2017 la Corte definió condicionar la   imposición de medidas correccionales a la existencia de alternativas reales de   vinculación laboral en mejores condiciones y destacó que “la recuperación del   espacio público suele ser una medida que altera las condiciones económicas de   los comerciantes informales que allí se encuentran. Frente a esta realidad la   administración tiene el deber de diseñar e implementar políticas públicas   tendientes a contrarrestar los efectos nocivos de la recuperación, programas que   deben ser acordes con estudios cuidadosos y empíricos que atiendan la situación   que padecen las personas desalojadas”.    

Por la vía del control concreto la   jurisprudencia constitucional también ha admitido que el trabajo informal es   expresión de la precariedad[28],   que se concreta en la incertidumbre sobre la manera en la que se va a   desarrollar (espacios físicos, contingencias de seguridad, desalojos, sanciones   etc.), la ausencia de protección social, los escasos recursos que se obtienen y   que impiden la movilidad social, la dificultad de organizarse colectivamente   para defender sus derechos (libertad de asociación) que limitan la   autodeterminación del individuo y por ello ha entendido que las personas que lo   ejercen son altamente vulnerables, de allí que para resolver la tensión con el   espacio público  (i) el Estado tiene la obligación de crear una política de   recuperación que contenga alternativas económicas adecuadas que se compadezcan   con las circunstancias particulares de los afectados[29]; (ii) en   ese marco debe respetar el debido proceso y el principio de confianza legítima   de los trabajadores dedicados a la venta informal que pueden verse gravemente   afectados con los cambios bruscos e intempestivos[30]; (iii)   cuando las autoridades estatales, en ejercicio de su obligación constitucional   de velar por la protección del espacio público adoptan políticas que puedan   implicar afectación en las garantías de sus ocupantes, por tratarse de personas   que están en condiciones económicas precarias, deben acoger medidas   complementarias y eficaces que se dirijan a contrarrestar los efectos negativos   de las mismas[31];   (iv) bajo el amparo del derecho del trabajo la   administración no puede imponer cargas desmedidas o desproporcionadas a quienes   derivan su sustento de las ventas informales[32].    

En   suma y tal como lo destacó la sentencia C-211 de 2017 “Las autoridades tienen   el deber de proteger la integridad del espacio público y al mismo tiempo están   en la obligación de velar por los derechos fundamentales de los vendedores   informales, en especial: (i) los derivados del respeto por la dignidad humana,   (ii) la solidaridad hacia las personas que se encuentran en estado de   indefensión o de vulnerabilidad; (iii) la igualdad de trato a partir de acciones   afirmativas destinadas a brindarles protección preferencial; (iv) el debido   proceso administrativo como condición para las actividades de policía; (v) la   observancia del principio de buena fe, particularmente en lo relacionado con la   confianza legítima que ampara a determinados vendedores informales; y (vi) la   proporcionalidad y razonabilidad de las medidas correctivas a aplicar”.    

2.Alcance de la protección constitucional del   espacio público y la protección de los vendedores ambulantes.    

El artículo 82 de la   Constitución establece como deber del Estado “velar por la protección de la   integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual   prevalece sobre el interés particular”. En concordancia con esta   disposición, el artículo 24 determina que todo colombiano, con las   limitaciones que establezca la ley “tiene derecho a circular libremente por   el territorio nacional”. Además, el artículo 313.7 superior encarga a los   concejos municipales “reglamentar los usos del suelo y, dentro de los límites   que fije la ley, vigilar y controlar las actividades relacionadas con la   construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda”.    

Recientemente, en la Sentencia C-204 de 2019, la   Corte precisó que  existen lugares denominados espacios públicos, es decir,   aquellos en los que el acceso y la permanencia es libre, no existen códigos de   comportamiento o de vestuario particulares y el artículo 82 de la Constitución   impone el deber constitucional a las autoridades de velar por su destinación al   uso común. En estos lugares, la facultad de intervención de las autoridades   administrativas, para el mantenimiento del orden público, es amplia, teniendo en   cuenta que dichos espacios constituyen el objeto más directo de la policía   administrativa.     

En la reseñada Sentencia C-211 de 2017, la Corte   resolvió una demanda contra el artículo 140, numeral 4, parágrafo 2 del Código   Nacional de Policía y Convivencia en la que se solicitaba reconocer que los   vendedores ambulantes e informales gozaban de protección constitucional y en esa   medida, no podía, simplemente recibir un tratamiento sancionatorio y represivo.    En esa ocasión, la Corte condicionó las expresiones acusadas (los parágrafos 2º   (numeral 4) y 3º del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016) en el entendido que   cuando se trate de personas en situaciones de debilidad manifiesta o   pertenecientes a grupos de especial protección que de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional se encuentren protegidas por el principio de   confianza legítima, no se les aplicarán las medidas correccionales de multa,   decomiso o destrucción, hasta tanto se les haya ofrecido por las autoridades   competentes programas de reubicación o alternativas de trabajo formal, en   garantía de los derechos a la dignidad humana, mínimo vital y trabajo.    

Para llegar a esa conclusión, la Corte consideró que   la norma demandada se ajustaba a la Carta, toda vez que el artículo 82 Superior   prescribe que el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio   público, sin embargo, esta obligación encuentra límites en los derechos   fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han   dedicado a las actividades informales en zonas de espacio público, los cuales al   momento de aplicar medidas correctivas, se deben tener en cuenta los principios   de proporcionalidad y razonabilidad.    

De igual forma señaló que el grupo afectado con las   medidas de protección del espacio público está integrado por vendedores   informales, considerados como un sector social vulnerable debido a sus   condiciones socio económicas, razón por la cual, las autoridades públicas deben   prever medidas complementarias encaminadas a mitigar los efectos negativos de su   decisión; de otra manera, las políticas de protección y recuperación de estas   áreas devienen injustificables a la luz de lo dispuesto por el Constituyente.    

Para efectos de dar aplicación al principio de   confianza legítima, la Corte reiteró que deben concurrir los siguientes   presupuestos: “(i) la necesidad de preservar de manera perentoria el interés   público; (ii) la demostración de que el particular ha desplegado su conducta   conforme el principio de la buena fe; (iii) la desestabilización cierta,   razonable y evidente en la relación entre la Administración y el particular y,   finalmente; (iv) la obligación de adoptar medidas transitorias para que el   particular se pueda acomodar a la nueva situación creada por el cambio   intempestivo de actitud por parte de la administración”.    

A propósito del   Código Nacional de Policía y Convivencia, y el ejercicio del libre desarrollo de   la personalidad en espacios públicos, en la Sentencia C-054 de 2019 la Corte   estudió una demanda ciudadana dirigida contra el artículo 92 de la Ley 1801 de   2016, por la eventual vulneración de los principios del debido proceso   constitucional en sus dimensiones de legalidad y tipicidad de las conductas. La   Corte encontró que, el artículo respetaba el principio de legalidad y tipicidad   de la sanción “pues su relativa indeterminación es superable a través de una   interpretación armónica y sistemática con otros enunciados del Código Nacional   de Policía y Convivencia, así como de las disposiciones legales y reglamentarias   que configuran el ejercicio de la actividad económica”. La Corte precisó que   en efecto las conductas descritas en el artículo 92 del código presentan una   indeterminación importante pero que la misma es superable, a través de “la   existencia de suficientes referentes interpretativos, en el caso de los tipos   abiertos (amplios), bien sea mediante referencia a otras normas, tanto de   carácter legal como de otra jerarquía, en lo que tiene que ver con los tipos en   blanco”.    

La Corte también   recordó que, en la aplicación de las medidas correctivas, es necesario   considerar lo establecido por este mismo Tribunal en la Sentencia C-271 de 2017   en relación con los vendedores informales (o ambulantes). “La aplicación de   la medida correctiva no puede dar lugar a la destrucción del bien, mientras no   se hayan desarrollado las medidas necesarias para su reubicación y para la   generación de alternativas de trabajo, con las que puedan asegurar su   subsistencia, en caso de afectar a personas que ejerzan la actividad amparadas   por el principio de confianza legítima y que se encuentren en condición de   vulnerabilidad.”    

En relación con el   numeral 10 del Artículo 92, la Corte señaló que la disposición debe aplicarse en   concordancia con los principios que iluminan el Código Nacional de Policía y   Convivencia y en todo caso, la indeterminación de la expresión ocupación  indebida debe entenderse exclusivamente en el sentido de que se trata de   aquella que no esté prohibida a través de las normas jurídicas dictadas por las   autoridades competentes, como por ejemplo concejos municipales o distritales.    De esta forma, el adjetivo indebido no remite a lo que el agente o el   operador jurídico encargado del momento de aplicación de la norma considere que   atenta contra lo que concibe como deber desde su pensamiento y estructura moral   particular, sino que remite a lo no prohibido por el ordenamiento   jurídico, en su integridad.    

En sede de tutela, la Corte ha reiterado las reglas   relacionadas con la protección constitucional al trabajo ambulante e informal, y   ha señalado que las autoridades tienen el deber de ofrecer programas para la   capacitación y reglamentación de las ventas en el espacio público. A   continuación, se señalan las decisiones recientes en las que la Corte ha   explicado las obligaciones de las autoridades locales en relación con la   protección del espacio público, y la armonización con el derecho al trabajo de   los vendedores ambulantes.    

En la Sentencia T-231 de 2014, la Sala Séptima   resolvió una acción de tutela interpuesta por un hombre que ejercía ventas   ambulantes por más de 10 años, y que, sin argumento alguno, una autoridad   municipal, inició un proceso para prohibir los vendedores ambulantes en el   espacio público en la ciudad de Bucaramanga.     

La Sala reiteró que, las medidas de restitución del   espacio público implementadas por la administración no pueden conculcar los   derechos fundamentales de las personas que se ven perjudicadas por la actuación   administrativa. Para evitar esta situación, entre otras medidas, esta   Corporación ha llamado la atención sobre la necesidad de realizar censos y   estudios de impacto previos, comprensivos y con participación de las comunidades   afectadas. Además, señaló que sin importar el deber que les impone la Carta a   las autoridades municipales para recuperar el espacio público, estas tienen la   obligación de incorporar en los planes de recuperación la provisión de   alternativas económicas a favor de quienes dependen del comercio informal para   su sustento diario y el de sus familias. En esa oportunidad, la Sala concedió el   amparo por los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, a la   protección del principio de confianza legítima, al trabajo y al mínimo vital del   actor; otorgó efectos inter comunis a la decisión y ordenó a la alcaldía   accionada, realizar un censo con todos los vendedores ambulantes, con el fin de   informarles  sobre los programas de capacitación, de formalización de la   economía y los planes de reubicación existentes en la ciudad de Bucaramanga para   los comerciantes informales.    

En la Sentencia T-607 de 2015, la Sala Sexta de   revisión conoció el caso de una mujer que ocupaba el espacio público para vender   mercancía de manera ambulante en una avenida de la ciudad de Cartagena. En el   medio de amparo denunció que los instrumentos con los que realizaba su actividad   económica (una carretilla y la mercancía que vendía) le fueron decomisadas por   parte de las autoridades de policía.  La accionante argumentó que es una   mujer cabeza de familia a cargo de sus hijos, 2 de ellos menores de edad, y que   la venta informal constituye su único medio de subsistencia. Conforme a ello,   reclamó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital, debido   proceso, dignidad humana, igualdad y familia.    

En esa ocasión, la Sala concluyó que el mandato de   proteger el espacio público debe ejecutarse respetando los mecanismos de   protección reforzada creados en beneficio de los vendedores ambulantes, esto es,   el diseño e implementación de políticas públicas dirigidas a regular dicha   actividad y el principio de confianza legítima. En el mismo sentido señaló que,   las autoridades tienen la obligación de garantizar el uso libre del espacio   público, y en esa medida, recuperarlo cuando es objeto de ocupación ilegítima,   no obstante, al adoptar medidas tendientes a la materialización de dichos fines,   no pueden incurrir en conductas que impliquen la violación del derecho al debido   proceso, la dignidad de las personas y menoscabando la propiedad. La   recuperación del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni   desconocer los postulados del Estado Social de Derecho.    

En la sentencia T-067 de 2017, la Sala Séptima de   Revisión conoció la acción de tutela formulada por una mujer indígena que con el   objetivo de obtener el sustento económico para núcleo familiar desarrolla una   actividad económica informal consistente en la venta de artesanías, tejidos y   ropa, del cual deriva su sustento diario, en un inmueble de invasión de   propiedad del IDU. Debido a la situación de informalidad, la inspección de   Policía la desalojó del predio que ocupaba. Después del desalojo, no se le ha   ofrecido ningún otro tipo de oportunidad para trabajar.    

En la providencia, la Corte reiteró que la regla   jurisprudencial relacionada con que el trabajo informal y ambulante es una forma   de obtener el sustento económico que es legal y las personas que la ejercen   gozan de protección constitucional cuando se trata de personas que se encuentran   en condición de vulnerabilidad, asimismo precisó que, al momento de hacer   desalojos de personas dedicadas al comercio informal “tiene la obligación de   crear una política de recuperación de las áreas comunes proporcional y   razonable, que además contenga alternativas económicas adecuadas que se   compadezcan con las circunstancias particulares de los afectados”. En esa   ocasión protegió el derecho al trabajo y al mínimo vital de la accionante y   ordenó que a la alcaldía accionada que ofrecer una alternativa económica,   laboral o de reubicación en su oficio de vendedora informal.    

De acuerdo con lo indicado surge evidente que (i) el   Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público, pero esta   obligación encuentra límites en los derechos fundamentales de las personas que,   amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las actividades   informales en zonas de espacio público, los cuales al momento de aplicar medidas   correctivas que puedan llegar a afectarlas, se deben tener en cuenta los   principios de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) la recuperación del espacio   público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los postulados del   Estado Social de Derecho; (iii) las autoridades municipales deberán garantizar   la protección del espacio público siempre respetando el derecho al trabajo de   vendedores conforme al principio de confianza legítima, con enfoque diferencial   e incluyendo a vendedores semiestacionarios y ambulantes; (iv) debe existir un   equilibrio entre los incentivos para abandonar el espacio público y a la par   cumplir las medidas legislativas; (v) es necesario preservar el ingreso de las   personas que trabajan en las ventas informales, mientras realizan su transición   a la formalidad o a mecanismos de protección social que les permitan subvenir   sus necesidades[33].    

Análisis de los cargos    

Alcance del artículo 140 numeral 6 de la Ley   1801 de 2016 en relación con las conductas promover o facilitar el uso u   ocupación del espacio público    

Los   demandantes acusaron las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en el   Numeral 6 del artículo 140 del Código Nacional de Policía y Convivencia,   disposición según la cual, resulta contrario al cuidado e integridad del espacio   público, con la finalidad de usar u ocupar del espacio público en violación de   las normas y jurisprudencia constitucional vigente. En criterio de los   ciudadanos, del enunciado normativo es posible concluir que, aquellas personas   particulares que adquieren productos y mercancías de vendedores ambulantes o   informales ubicados en el espacio público, incurren en la conducta reprochada   por la Ley 1801 de 2016, ello en contravía de la cláusula general de libertad   (art. 28) pues se sanciona a quienes adquieren mercancías a vendedores   ambulantes e informales, y se lesiona a la par el derecho al trabajo (art. 25)   de los propios vendedores ambulantes, pues indirectamente, al permitirse la   imposición de medidas correctivas a sus clientes, se está persiguiendo una   actividad que es legal, y que tiene protección constitucional.    

Como   ya se indicó, la interpretación que los ciudadanos demandantes atacan, se funda   en una semántica plausible y que se deriva de la literalidad de las    expresiones legales cuestionadas, y en esa medida, tal como lo ha hecho esta   Corte recientemente, en decisiones como la C-054 de 2019, la C-183 de 2019, y la   C- 223 de 2019 es procedente pronunciarse de fondo, en relación con una   interpretación razonable y basada en una argumentación clara y específica, que   genere dudas elementales sobre su constitucionalidad.    

Sumado a esto, varios intervinientes también compartieron la preocupación de los   demandantes, en relación con que es una interpretación admisible de la norma   aquella, según la cual, es objeto de correctivo por parte de la policía, aquella   persona que interactúe con vendedores ubicados en el espacio público. Por ello   solicitaron a la Corte proferir una sentencia de constitucionalidad   condicionada, en el sentido de precisar que realizan los verbos “promover” y   “facilitar” aquellas personas que, a través de estructuras armadas ilegales o de   delincuencia organizada utilizan la coerción para privatizar el espacio público,   y extorsionar a los vendedores informales.    

Se   observa entonces, que emergen al menos dos interpretaciones de las expresiones   acusadas. La primera posibilidad se corresponde de manera razonable al texto,   indica que incurre en la conducta quien compre productos en el espacio público a   vendedores ambulantes o informales, pues nada impide que se adscriba dicha   conducta, al significado “promover” o “facilitar”.  Si esta fuese la única   interpretación posible del enunciado en comento, sería inevitable concluir que   la norma demandada debe declararse inexequible.    

Ahora   bien, conforme se pudo decantar por las intervenciones durante el proceso de   constitucionalidad, surge patente que las expresiones demandadas en el artículo   140 numeral 6 de la Ley 1801 de 2016 admiten, como mínimo, dos posibilidades   hermenéuticas, a saber:     

1) la de entender que las acciones de “promover” y   “facilitar” se realiza cuando una persona adquiere o interactúa lícitamente con   vendedores ambulantes o informales, ubicados en el espacio público y como lo   sostiene la demanda para afirmar que en esas condiciones la norma es   incompatible con la Constitución; y    

2) la de entender que, los pasajes acusados sólo se   refieren a aquellos eventos en las que organizaciones ilegales utilizan la   extorsión para privatizar el espacio público. Las dos alternativas   interpretativas se corresponden de manera razonable al texto legal censurado.    

De esta manera,  el conflicto   jurídico planteado por los demandantes ubica en un extremo una interpretación   razonada y plausible de las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en   el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, y según la cual, son   conductas objeto de corrección por parte de agentes de la policía nacional,   adquirir, comprar, comerciar, productos en ventas ambulantes o informales, y    la protege la integridad del espacio público, tipifican una contravención y le   señalan medidas correctivas, mientras en el otro extremo se encuentran los   derechos al trabajo que se encuentran amparados bajo el principio de confianza   legítima.    

Esto   implica, por lo menos que se advierta cuál es la finalidad de la medida, y para   ello son relevantes las explicaciones que se dieron al momento  de la   deliberación en el legislativo en relación con la disposición acusada y que se   encuentra inserta en la Gaceta 516 de 2016. De allí se extrae el debate sobre el   alcance de tal regla, y su eventual afectación al trabajo de los vendedores   informales.    

Así   de un lado en una de las intervenciones se sostuvo sobre ese mismo apartado   normativo que se trataba de “un   comportamiento contrario al cuidado de integridad del espacio público, el   permitir, promover o facilitar la ocupación indebida del espacio público   mediante ventas ambulantes o estacionarias u otras actividades de ocupación del   espacio público no permitidas por la ley o las autoridades. Suprimirlo es, al   contrario, decir que en algún momento podrían esas ventas ambulantes ser   promovidas e impulsadas por la administración en detrimento de una noción de   espacio público reconocida por todas las comunidades”[34].  Esta intervención fue acompañada por quienes abogaron mantener la   disposición para evitar la proliferación de las ventas ambulantes en el espacio   público y la réplica a la misma devino en   señalarse que:    

“(…) promover o facilitar el uso u ocupación del   espacio público en violación a las normas vigentes. Permitir, promover o   facilitar la ocupación indebida de espacio público mediante ventas ambulantes,   estacionarias, u otras actividades. Este es un inciso, el séptimo, directo a   esos vendedores ambulantes. Me pregunto yo, Senador Varón usted que es el   coordinador, ¿si este Senado o este Congreso tiene una fórmula o tiene un   mecanismo de reubicación de los vendedores ambulantes?, avancemos en la norma,   no tengo discusión.    

Es más, honorables Senadores, la honorable Corte   Constitucional, tratándose de los vendedores ambulantes, doctor Eduardo   Enríquez, en la Sentencia T-386, voy a leerla señor Presidente para que quede   textual en esta plenaria y quede en las actas. Consignada la Sentencia T-386 de   2013, donde dice la Corte lo siguiente: la especial protección de las personas   que se dedican a las ventas ambulantes obedece principalmente a que se   encuentran en situación de especial vulnerabilidad y debilidad por sus   condiciones de pobreza o precariedad económica, lo que implica para el Estado el   deber de ejecutar políticas públicas que disminuyan el impacto negativo que trae   la ejecución en la recuperación del espacio público. Para que surta efecto la   protección del espacio público se han de adelantar, siguiendo el debido proceso   y dándole a los afectados un trato digno, se debe respetar la confianza legítima   de los afectados y deben estar precedidas estas decisiones de una cuidadosa   evaluación de la realidad a la cual puede tener efectos. Y termina la Sentencia   diciendo, en forma tal, si se lesiona desproporcionadamente el derecho al mínimo   vital de los sectores más vulnerables y pobres de la población y que en tal   manera el sector formal que serían los únicos lícitos de subsistencia que tienen   a su disposición.    

¿Qué quiere decir esta Sentencia? Que no se puede tomar   una decisión de estas aquí en el Congreso de la República, por más que se quiera   despejar el espacio público. La Corte ordena, en esta Sentencia, que se debe   disponer de una reubicación o una formalización en su defecto de estas personas   que dependen en su mínimo vital de este derecho fundamental. Por consiguiente,   señor Presidente, quiero solicitarle a la honorable plenaria votar estos tres   numerales de manera negativa a efectos de no darle un golpe muy duro a más de 2   millones de familias que dependen hoy de las ventas informales.    

Si este Congreso y los Senadores que van a votar   afirmativamente estos numerales tienen una disposición que conduzca a la   reubicación o a la formalización del trabajo de estas personas revisémoslo y   hagámoslo, pero si se toma una decisión de estas seria golpear muy duro a casi 2   millones de familias que viven hoy de las ventas informales. Muchas gracias,   señor presidente y por eso estoy planteando eliminar estos tres numerales[35].    

En   otras intervenciones en la sede del legislativo se señaló que, a diferencia de   lo sostenido, tal disposición no tenía alcance en relación con las ventas   informales, lo que se ejemplificó en las implicaciones de “permitir, promover, facilitar uso u ocupación de   espacio público, si lo quitamos eso significaría, que por ejemplo, en un parque   llega la gente y decide construir una casa y uno no la puede sacar, entonces,   ahí hay un tema muy distinto”[36], esto es diferenciar la utilización ilegal de   apropiación del espacio público, de las interacciones de las personas en el   marco de la informalidad y así discurrió “no es una conducta que vaya a castigar al vendedor   ambulante, todo lo contrario, es a esas mafias que se han tomado las calles de   Colombia y que les alquilan los puestos a los vendedores ambulantes. Fíjese los   verbos rectores, son una situación distinta, si aquí dijera ocupar o poner   ventas ambulantes entonces estaríamos hablando lo que usted dice. Pero aquí lo   que se está combatiendo con el numeral siete, señor Presidente, son esas mafias   (…) Que no es nada que no conozcamos, usted lo sabe Presidente en Popayán y en   Bogotá uno lo ve, la gente que se hace dueña de una cuadra y que le alquila a   los vendedores ambulantes el sitio, entonces, aquí si usted se fija en los   verbos rectores la discusión no es permitir, ni promover, ni facilitar, un   vendedor ambulante no estaría cometiendo esta conducta.”.    

A   partir de allí se extrae que de un lado se planteó de un lado la   necesidad de entender que la promoción y facilitación tenía por objeto la   recuperación del espacio público, como prevalencia del interés general, y de   otro que la disposición no tenía por objeto afectar las ventas informales sino   impedir la apropiación ilegal del mismo. Esto es coincidente con las posturas   que, a lo largo del proceso de constitucionalidad fueron expuestas e implica que   la Corte se pronuncie para establecer sí ambas posibilidades hermenéuticas están   acordes a la Constitución.    

El artículo 140 numeral 6 de la Ley 1801 de 2016 viola los derechos   fundamentales a la libertad y al derecho del trabajo    

En   ese orden y de acuerdo con lo señalado   en los antecedentes, así como en los anteriores acápites surge evidente las   dificultades que supone la interpretación de la disposición que parcialmente se   impugna y, específicamente, corresponde determinar si las mismas son o no   compatibles de un lado con los derechos de libertad y de libre desarrollo de la   personalidad, así como del derecho del trabajo.    

Para ello, esta Corte, siguiendo la metodología utilizada en la sentencia   C-211 de 2017 realizará el test estricto de proporcionalidad, en tanto se   encuentran en tensión de un lado los derechos de libertad y del derecho al   trabajo con el espacio público, dado que el uso u ocupación indebida del mismo   son los que habilitan a las autoridades policivas a imponer medidas   correccionales que, de acuerdo con el parágrafo 2 de la misma norma conlleva a   la multa general tipo 4, esto es al pago de acuerdo con el artículo 180 del CPNC   de 32 salarios mínimos legales mensuales vigentes, junto con la “remoción de   bienes”, esto supone que la medida es en este aspecto de cumplimiento   inmediato[37].    

Es claro que la protección del espacio público y las facultades que   tienen las autoridades de policía de llevar a cabo su actividad para evitar la   ocupación o el uso indebido pueden entrar en colisión con las decisiones de los   particulares que interactúan con los vendedores informales a través de   transacciones lícitas (derechos de libertad) y además que la imposición de   medidas correccionales como las descritas en el párrafo anterior aun cuando no   recaen directamente en el vendedor informal si los afectan de manera indirecta,   lo que tiene una incidencia en su propia labor y de contera en la manera en que   consiguen los recursos para su subsistencia (derecho al trabajo).    

Sobre esa base la Sala establecerá si esa medida es constitucionalmente   legitima, y además adecuada y necesaria para la finalidad perseguida, en este   caso la protección del espacio público.    

(i)  El fin de la medida. El juicio de proporcionalidad implica que la   finalidad constitucional sea imperiosa e importante. De acuerdo con la   jurisprudencia constitucional, que se refirió en precedencia ello tiene soporte   en el artículo 82 de la Carta Política según el cual el Estado tiene el deber de   velar por la protección y la integridad del espacio público, así como asegurar   su destinación al uso común, garantizando el acceso, goce y utilización de los   espacios colectivos.    

En   ese sentido y toda vez que la jurisprudencia constitucional ha advertido que el   espacio público tiene un propósito constitucionalmente válido puede entenderse   que el fin que se protege es válido.    

(ii)  Idoneidad de la medida. El juicio de idoneidad supone que la medida sea   adecuada y efectivamente conducente para la consecución del fin constitucional.    

En   relación con el espacio público esta Corte ha indicado que su protección“resulta   imperiosa e importante, si se tienen en cuenta las consecuencias que traería   permitir la ocupación ilegal del espacio público, particularmente en materia de   salubridad, seguridad, tranquilidad, moralidad pública, desarrollo urbanístico y   paisajístico, movilidad y, en general, condiciones para la convivencia pacífica   de las personas que habitan o visitan el territorio nacional”[38],  pero también ha referido que   (i) el Estado tiene el deber de velar por la integridad del espacio público,   pero esta obligación encuentra límites en los derechos fundamentales de las   personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a las   actividades informales en zonas de espacio público, los cuales al momento de   aplicar medidas correctivas que puedan llegar a afectarlas, se deben tener en   cuenta los principios de proporcionalidad y razonabilidad; (ii) la recuperación   del espacio público no puede derivar en arbitrariedad, ni desconocer los   postulados del Estado Social de Derecho; (iii) las autoridades municipales   deberán garantizar la protección del espacio público siempre respetando el   derecho al trabajo de vendedores conforme al principio de confianza legítima,   con enfoque diferencial e incluyendo a vendedores semiestacionarios y   ambulantes; (iv) debe existir un equilibrio entre los incentivos para abandonar   el espacio público y a la par cumplir las medidas legislativas; (v) es necesario   preservar el ingreso de las personas que trabajan en las ventas informales,   mientras realizan su transición a la formalidad o a mecanismos de protección   social que les permitan subvenir sus necesidades[39].    

De   allí que aun cuando persiga una finalidad importante e imperiosa relacionada con   la preservación del interés común, la misma debe poder armonizarse con las   garantías de los ciudadanos a la libertad y al ejercicio del derecho del   trabajo.    

Según se ha explicado, la medida legislativa examinada tiene dos connotaciones,   de un lado entender que la promoción y facilitación del espacio público permite   imponer medidas correccionales a aquellas personas particulares que adquieren   productos y mercancías de vendedores ambulantes o informales ubicados en el   espacio público, y de otro que lo que es   objeto de correctivo por parte de la policía es la sanción a la promoción   y facilitación de la ocupación ilegal del espacio público, con exclusión de   quienes llevan a cabo ventas informales, para ello impedir, entre otros la   cooptación bien sea a través de estructuras armadas ilegales o de delincuencia   organizada que utilizan la coerción para privatizar el espacio público, y   extorsionar a los vendedores informales o de cualquier otro tipo de afectación   irregular.    

De   acuerdo con la jurisprudencia constitucional, es claro que el primer escenario   debe ser excluido, en tanto, como se indicó, el Estado tiene el deber de   velar por la integridad del espacio público, pero esto  encuentra límites   en los derechos fundamentales de las personas que, amparadas en el principio de   confianza legítima, se han dedicado a las actividades informales en zonas de   espacio público, de manera que al sancionarse a quienes adquieren sus productos,   se afecta y criminaliza el ejercicio del derecho del trabajo lo que de contera   contraviene la cláusula constitucional del artículo 25 superior. A la par,   también se impone una medida correccional a los particulares que, amparados en   el principio de confianza legítima, optan por interactuar en el espacio público   y adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por los vendedores   ambulantes, lo que resulta contrario a la Constitución Política.    

Sin embargo, la disposición es   constitucional e idónea para impedir el uso irregular del espacio público, entre   otros para evitar la proliferación de mafias ilegales que se lo apropian o y lo   rentan irregularmente a terceros, afectando incluso los derechos de los   vendedores informales, pero también de cualquier tipo de conducta realizada por   diferentes sujetos que busca su utilización anómala pues lo que busca la norma   es corregir ese tipo de conductas y solo bajo ese entendido es que resulta   idónea, excluyendo la otra interpretación.    

 (iii) Necesidad de la medida.   Implica la existencia o no de otros mecanismos menos gravosos para los derechos   afectados y que sean idóneos para lograr el mismo   propósito. Como se sostuvo en la sentencia C-211 de 2017 “El cuidado   del espacio público supone otorgar a la policía facultades que permitan   garantizar la integridad o la recuperación de dichas áreas, sin desconocer la   informalidad de algunas actividades que por diversas causas se llevan a cabo en   las mismas, entre ellas, las de oferta de bienes y servicios. El deber   establecido en el artículo 82 superior encuentra límite o contención en los   derechos de los trabajadores informales, quienes antes de ser desalojados   indiscriminadamente deben ser objeto de la implementación de políticas públicas   que prevean medidas alternas menos restrictivas del derecho al trabajo”,   ahora bien, cuando lo que se persigue es la opción de los particulares de   acceder a los bienes y servicios de los vendedores informales la medida carece   de necesidad, en tanto afecta las cláusulas de libertad y el derecho al trabajo,   en tanto, de una parte sanciona las decisiones personales que amparadas en el   principio de confianza legítima no afectan a terceros, son legítimas y lícitas .    

La necesidad de estas medidas impone a las   autoridades el deber de tener en cuenta la jurisprudencia de esta Corporación,   particularmente en cuanto a los efectos de estas para que, dadas ciertas   condiciones, se proteja a quienes se han dedicado a las ventas informales ya que   hacen parte de un grupo vulnerable de la sociedad que goza de especial   protección constitucional al que repentinamente le cambian las condiciones bajo   las cuales ha ocupado el espacio público. Los integrantes de este sector de la   población, cuando estén  amparados por el principio de confianza legítima,   no serán afectados con las medidas de multa, decomiso o destrucción del bien,   hasta tanto las autoridades competentes hayan ofrecido programas de reubicación   o alternativas de trabajo formal, como tampoco podrán ser afectados quienes   utilicen y definan adquirir productos en el espacio público.    

(iv) Proporcionalidad de la   medida legislativa. Existe de un lado una tensión entre los derechos de   libertad y el derecho al espacio público, que aparece desproporcionada en una de   las dos interpretaciones plausibles, esto es en la que se imponen medidas   correctivas a quienes adquieran o interactúen en el espacio público con   vendedores informales o ambulantes. Ello de un lado afecta el ejercicio lícito,   autónomo y consciente de las personas de adquirir o consumir bienes o servicios   ofrecidos por los vendedores en el espacio público que puede llegar a ser   entendida, injustificadamente, como la promoción o facilitación del referido   espacio lo que trae de consuno la imposición de una medida correctiva que además   de un valor monetario implica la destrucción de los bienes adquiridos o   transados. Esta idea restringe arbitrariamente las libertades ciudadanas y   afecta el goce de derechos fundamentales y no es posible que esta medida pueda   entenderse morigerada por razón del entendimiento de la jurisprudencia y de la   ley, pues en relación con este tópico, esto es el de lo que sucede con los   particulares que adquieren bienes en el mercado informal, no existe precedente   jurisprudencial que permita advertir, con claridad, que los mismos deben ser   protegidos, de allí que la conducta afecte gravemente esta dimensión de   libertad, lo que hace que la medida no sea proporcional y requiera   condicionarse.    

Así mismo y   en relación con la necesidad y proporcionalidad de la medida, la Corte analiza   la tensión que se presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al   trabajo, y a partir de allí encuentra que es patente que lo que permite una de   las interpretaciones de la disposición es afectar el trabajo que se realiza en   la informalidad y sin cumplir los estándares jurisprudenciales para su tránsito   a la formalidad[40],   ya no a través de una medida correctiva que recaiga sobre el vendedor informal,   definida en sentencia C-211 de 2017, sino esta vez a partir de corregir la   conducta del ciudadano que accede a este mercado. Este desincentivo del   comprador tiene unos efectos lesivos e injustificados en relación con el   vendedor informal, que le afectan el ingreso de manera injustificada y que lo   priva de la posibilidad de defenderse, lo que da cuenta de que la medida   legislativa es desproporcionada, en lo que a esta interpretación atañe y por   tanto para la Corte las medidas legislativas que se examinan resultarán   conformes a la Constitución si se entiende que no incurre en comportamientos   contrarios al cuidado e integridad del espacio público quien lícitamente   adquiere, consume o intercambia productos lícitamente a vendedores informales o   ambulantes ubicados en el espacio público.    

Síntesis    

Los demandantes sostienen que las expresiones   “promover” o “facilitar” contenidas en el numeral 6 del artículo 140 del Código   Nacional de Policía y Convivencia  (Ley 1801 de 2016), establecen en cabeza   de las autoridades de policía,  la facultad de  sancionar a las   personas que acuden a mercados informales, ambulantes, ubicados en el espacio   público, a adquirir productos que allí se comercian. Ello en contradicción con   el derecho de los particulares que adquieren mercancías en los espacios   informales, y en oposición también a los previstos en el artículo 25 Superior,   según el cual el trabajo goza de protección en “todas sus modalidades”.  El   argumento central de la demanda se refiere a que una comprensión plausible de la   norma implica concluir que cuando particulares realizan compras a vendedores   ambulantes, materializan la conducta de “promover” y “facilitar” la ocupación   del espacio público en violación de las normas y la jurisprudencia   constitucional vigente.    

Varios intervinientes señalaron que la comprensión   que sirve de premisa a la demanda es una interpretación plausible de la norma, y   que, de hecho, es la que sirve de fundamento al actuar de muchas autoridades de   policía, razón por la cual, resulta necesario que la Corte Constitucional   precise el alcance de los verbos “promover” y “facilitar”. La Presidencia de la   República y los mismos demandantes explicaron que, este Tribunal debe indicar   que, las conductas previstas en las expresiones censuradas no son las referidas   a la compra de mercancías a vendedores ambulantes, sino aquellas relacionadas   con la actividad de distintos actores que aspiran a privatizar en su beneficio   el espacio público.    

Otros intervinientes sostuvieron que la literalidad   del enunciado normativo no ofrece condiciones para hacer una lectura unívoca del   mismo pues, hace referencia a una serie de condiciones de contexto en el que   debe producirse el “promover” y “el facilitar” que lleva al aumento de la   indeterminación del significado de la expresión.  Ejemplo de ello son las   expresiones “en violación de las normas y jurisprudencia constitucional   vigente” contenidas en el mismo numeral 6 del artículo 140, pues, a juicio   de varios de los ciudadanos que participaron en el proceso de   constitucionalidad, exigen que una persona que compra un producto puntual en el   espacio público, conozca la jurisprudencia de la Corte Constitucional sobre el   tema, para llegar a determinar si con su negocio jurídico facilita o promueve la   ocupación o uso del espacio público. Esta indeterminación de la disposición   acusada lleva a que varios de los participantes soliciten a la Corte proferir   una sentencia de constitucionalidad condicionada en la que precise que quien   adquiere productos de mercados informales o ambulantes no incurre, por ese solo   hecho, en los verbos del numeral 6 del artículo 140 del Código Nacional de   Policía y Convivencia, sino que por el contrario, esa disposición está dirigida   exclusivamente a atacar a quienes buscan la privatización del espacio público.    

Una vez la Sala Plena se   pronunció sobre la aptitud de la demanda, y definió inhibirse en relación con el   cargo de igualdad (artículo 13 CP) y libre desarrollo de la personalidad   (artículo 16 CP), destacó sobre la aptitud de los cargos por vulneración del   derecho al trabajo (artículo 25 CP) y de libertad (artículo 28 constitucional).   Negó la integración normativa del artículo 92 numeral 10 de la Ley 1801 de 2016   por no satisfacer las exigencias jurisprudenciales.    

Para definir de fondo la   Corte estimó que correspondía resolver (i) si las expresiones demandadas   contenidas en el numeral 6 del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, que refieren   como comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público los   de “promover” o “facilitar” el uso u ocupación del espacio público    vulneran el derecho a la libertad al facultar a las autoridades de policía   imponer medidas correccionales a aquellas personas que adquieren productos o   interactúan en los mercados informales y ambulantes ubicados en el espacio   público y (ii) si se vulnera el derecho al trabajo de los vendedores informales,   por la imposición de medidas correccionales a quienes adquieran o consuman sus   productos, y pese a desarrollar una labor que goza de reconocimiento   constitucional.    

A partir de allí la Corte explicó   que en la controversia constitucional se encuentran en tensión de un lado los   derechos de libertad y del derecho al trabajo con el espacio público, dado que   el uso u ocupación indebida del mismo son los que habilitan a las autoridades   policivas a imponer medidas correccionales que, de acuerdo con el parágrafo 2 de   la misma norma conlleva a la multa general tipo 4, esto es al pago de acuerdo   con el artículo 180 del CPNC de 32 salarios mínimos legales mensuales vigentes,   junto con la “remoción de bienes”.    

Tras realizar el juicio de   proporcionalidad la Sala Plena encuentra que la medida censurada por los actores   tiene un fin constitucional legítimo vinculado con la protección a la integridad   del espacio público; por tanto, su establecimiento tiene un propósito   constitucionalmente válido (art. 82 superior). Además, ella resulta imperiosa e   importante, si se tienen en cuenta las consecuencias que traería permitir la   ocupación ilegal del espacio público.    

En relación con su idoneidad la Corte destaca que la   norma tiene dos connotaciones, de un lado entender que la promoción y   facilitación del espacio público permite imponer medidas correccionales a   aquellas personas particulares que adquieren productos y mercancías de   vendedores ambulantes o informales ubicados en el espacio público, y de otro que   lo que es objeto de correctivo por parte de la policía es la sanción a la   promoción y facilitación de la cooptación del espacio público de actores que   irregularmente pretenden su apropiación.    

Sobre esa base entiende que el primer escenario debe   ser excluido, en tanto, el Estado tiene el deber de velar por la integridad del   espacio público, pero esto  encuentra límites en los derechos fundamentales   de las personas que, amparadas en el principio de buena fe, se han dedicado a   las actividades informales en zonas de espacio público, de manera que al   sancionarse a quienes adquieren sus productos, se afecta y criminaliza el   ejercicio del derecho del trabajo lo que de contera contraviene la cláusula   constitucional del artículo 25 superior.    

A la par, también se impone una medida correccional   a los particulares que, amparados en el principio de confianza legítima, optan   por interactuar en el espacio público, y bajo tal supuesto deberían conocer qué   dice la jurisprudencia y la ley en relación con el lugar en el que van a decidir   la adquisición de bienes y servicios, lo que resulta contrario a la Constitución   Política, pues se restringen arbitrariamente las libertades ciudadanas y se   afecta el goce de derechos fundamentales, en cuanto limita la posibilidad de las   personas de elegir los lugares donde llevar a cabo sus actividades lícitas, sin   afectación a los derechos de terceros. Destaca que dada la norma, no puede   entenderse morigerada por razón del entendimiento de la jurisprudencia y de la   ley, pues en relación con este tópico, esto es el de lo que sucede con los   particulares que adquieren bienes en el mercado informal, no existe precedente   jurisprudencial que permita advertir, con claridad, que los derechos deben ser   protegidos, de allí que la conducta afecte gravemente esta dimensión de   libertad, lo que hace que la medida no sea proporcional y requiera   condicionarse.    

Así mismo y en relación con la tensión que se   presenta entre el derecho al espacio público y el derecho al trabajo explicó que   la disposición apareja un desincentivo del comprador que tiene unos efectos   lesivos e injustificados en relación con el vendedor informal, que le afectan el   ingreso de manera injustificada y que lo priva de la posibilidad de defenderse,   lo que afecta su mínimo vital y por ende las reglas de protección que se han   decantado en relación con los vendedores informales, lo que da cuenta de que la   medida legislativa es desproporcionada, en lo que a esta interpretación atañe y   por tanto las acepciones “promover” y “facilitar”  solo serán conformes a la Constitución si se entiende que no incurre en   comportamientos contrarios al cuidado e integridad del espacio público quien   lícitamente adquiere, consume o intercambia productos a vendedores informales o   ambulantes ubicados en el espacio público.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de   la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar la   EXEQUIBILIDAD  de las expresiones “promover” y “facilitar” contenidas en el   numeral 6° del artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 “por el cual se expide el   Código Nacional de Policía y Convivencia” en el entendido de que las mismas   no comprenden conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por   vendedores informales en el espacio público.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y   archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTÍZ   DELGADO    

Presidenta    

Con aclaración de   voto    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

(con salvamento de   voto)    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

(con aclaración de   voto)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO   PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO   OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO   SCHELSINGER    

Magistrada    

(con impedimento   aceptado)    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

CARLOS BERNAL PULIDO    

A LA SENTENCIA C-489/19    

Magistrado Ponente:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

1.                  Con el debido respeto   por las decisiones adoptadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional,   suscribo el presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la   referencia. En particular, considero que la mayoría debió declararse inhibida   para emitir un pronunciamiento de fondo, debido a que los cargos de   inconstitucionalidad no cumplen con los requisitos de certeza[41]  y especificidad[42]  y, de solventarse estas deficiencias, las expresiones demandadas debieron ser   declaradas exequibles. A mi juicio, los accionantes no aportaron los elementos   fácticos y argumentativos para demostrar que no se trata de una aplicación   concreta (hipotética o real), sino de una interpretación que plantea una   verdadera problemática constitucional.    

2.                  En efecto, la decisión   mayoritaria se sustentó en una indebida aplicación del test de proporcionalidad,   en lo concerniente a los juicios de idoneidad y necesidad, que no   logró desvirtuar la presunción de constitucionalidad de la disposición normativa   demandada, tal y como se expone a continuación:    

2.1. El juicio de idoneidad es un   análisis empírico en el que se evalúa la capacidad de la medida para lograr el   fin propuesto. No obstante, la decisión de la que me aparto, al estudiar este   paso del juicio, excedió su objetivo y perdió de vista que, como se reconoce en   referida providencia, la medida sí tiene la capacidad contrarrestar a las mafias   que pretenden apropiarse del espacio público y así lograr el fin propuesto: la   protección del espacio público.    

2.2. En cuanto al juicio de necesidad,   la sentencia de la referencia se limita a afirmar que la medida no es necesaria   porque restringe derechos fundamentales, pero no identifica otra medida idónea y   menos lesiva de derechos.    

3.                  En suma, la sentencia erró en la aplicación del juicio de   proporcionalidad puesto que, de una parte, no demostró que la prohibición   introducida por el legislador no contribuyera en modo alguno a alcanzar los   fines propuestos y, de otra parte, se limitó a afirmar que la medida no es   necesaria, sin señalar qué otras medidas lesionarían en menor grado a los   derechos fundamentales, y logarían proteger el espacio público.    

4.                  En consecuencia, lo   procedente era declarar la exequibilidad simple de las expresiones demandadas, y   no condicionar su constitucionalidad a que se entendiera que “no comprenden   conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores   informales o ambulantes ubicados en el espacio público”, porque esta no es   una interpretación razonable y legítima que se derive de la disposición   normativa y, en caso de que llegara a servir de fundamento para su aplicación,   el ciudadano afectado podría hacer uso de los mecanismos legales para   controvertir dicha decisión como en la práctica sucede[43].    

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-489/19    

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad en contra del numeral 6º del artículo 140   de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código Nacional de Policía   y Convivencia.”    

Magistrado Ponente    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Con   el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, a   continuación presento las razones que me condujeron a aclarar el voto en la   sentencia C-489 de 2019, adoptada por la Sala Plena en sesión del 22 de   octubre de ese mismo año.    

La   mencionada providencia declaró la exequibilidad condicionada del numeral 6º del   artículo 140 de la Ley 1801 de 2016, “por la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia”, en adelante CNPC, en el entendido de que   las expresiones “promover” y “facilitar”, allí contenidas, no   comprenden las conductas de adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por   vendedores informales en el espacio público.    

Estoy de acuerdo con la razón de la decisión, la cual sostiene que considerar a   las mencionadas expresiones como normas que sancionan la adquisición de bienes   en el espacio público, constituye una lectura desproporcionada de la disposición   acusada, que afecta irrazonablemente los derechos a la libertad de los   consumidores y el trabajo de los vendedores informales.    

Sin   embargo, considero que hay dos aspectos de la sentencia que ameritan una mejor   revisión, circunstancia que motiva esta aclaración de voto. El primero, de   carácter técnico, relativo a la indebida combinación de los estándares propios   del juicio de proporcionalidad en que incurre la sentencia. Y el segundo,   vinculado a la necesidad de compatibilizar la protección constitucional de los   vendedores informales con la eficacia del derecho al trabajo, en particular el   concepto de “trabajo decente”, desarrollado por la Organización Internacional   del Trabajo. Esto a partir de las siguientes consideraciones:    

1.   El juicio integrado de proporcionalidad, como lo ha contemplado la   jurisprudencia constitucional, responde a dos finalidades concretas: dotar de   una metodología de análisis judicial que permita identificar medidas,   legislativas o de otra índole, que impongan afectaciones intolerables a   derechos, principios o valores constitucionales; y establecer una herramienta   que resulte respetuosa del margen de configuración legislativa para la   producción normativa, lo que impone el deber correlativo de autorrestricción   judicial.    

Esto exige ser particularmente cuidadoso en la escogencia del grado de   intensidad del juicio, pues ello responde no solo a una condición de   consistencia argumentativa, sino que dicha elección determina el marco de   autorrestricción judicial aplicable a cada caso. Así, una elección inadecuada,   bien porque se impone un grado de rigor que no corresponde a la naturaleza de la   medida analizada o porque se utilizan equívocamente los pasos dentro del   respectivo juicio, ocasiona necesariamente una distorsión en el nivel de   escrutinio requerido para el control de constitucionalidad. Esto no es un asunto   menor, pues ocasiona la reducción injustificada del principio democrático,   representado en la actividad de producción normativa del Congreso, o la   disminución, también carente de sustento, en el ejercicio del deber de la Corte   de mantener la integridad y supremacía de la Constitución.    

2.   En el caso analizado, la sentencia considera acertadamente que la tensión entre   la protección del espacio público y la vigencia de los derechos constitucionales   de los vendedores informales debe resolverse a través de un juicio de   proporcionalidad. No obstante, no identifica qué nivel de escrutinio va a   utilizar y, además, mezcla indebidamente requisitos de diferente intensidad.    

En   efecto, cuando determina la constitucionalidad del fin de la medida, considera   que la misma deber ser “imperiosa e importante”.  Esto sin tener en   cuenta que la finalidad imperiosa es el estándar exigido para el juicio estricto   y la finalidad importante es propia del juicio intermedio. Asimismo, cuando   estudia la idoneidad de la medida, inexplicablemente insiste en que también debe   ser “imperiosa e importante”, para luego insistir en que debe ser   compatible con la vigencia de los derechos de los vendedores informales. De   igual manera, cuando asumió el estudio sobre la necesidad de la medida, se   limitó a indicar que había que analizar si existían mecanismos menos gravosos   para lograr el correspondiente propósito, lo cual es un estándar exigible   únicamente del juicio estricto, pues de lo contrario resultaría gravemente   comprometido el principio democrático, en tanto se reducirían de manera   injustificada las válidas opciones de regulación que tiene el Congreso sobre   determinada materia.      

Sobre el particular debe insistirse en que la evaluación, en sede judicial,   sobre la existencia de medidas alternativas a la adoptada por el Legislador   significa una afectación intensa del margen de configuración normativa que la   Constitución reconoce a ese órgano. Por ende, resulta justificada únicamente   cuando se está ante una afectación de los derechos fundamentales que exige su   evaluación mediante el juicio más exigente, en el que resultan válidas medidas   indispensables para cumplir con fines constitucionalmente imperiosos. Esto   requiere, en mi criterio, que metodológicamente se deje claro cuál es el grado   de escrutinio escogido y las razones que fundamentan esa decisión.    

3.   Los yerros que se evidencian de este análisis son varios. En primer término, la   sentencia debió prever expresamente cuál es el nivel de intensidad del juicio a   aplicar. En el presente caso, habida cuenta de que están en cuestión los   derechos constitucionales de los vendedores informales y la protección del   espacio público, que es un bien protegido constitucionalmente, el juicio es   estricto, en tanto la medida afecta a personas que se encuentran en condiciones   de debilidad manifiesta y vulnerabilidad[46],   como esta Corporación lo ha reconocido en varias oportunidades, para el caso de   los vendedores informales[47].    

Una   vez definido el grado de intensidad, la sentencia tendría que haber determinado   si la medida era imprescindible para cumplir con un fin constitucionalmente   imperioso. No obstante, el fallo insiste en utilizar indistintamente las   categorías de “efectiva conducencia” o “legitimidad”, siendo estas propias de   otros niveles de escrutinio del juicio de proporcionalidad.    

4.   Con todo, utilizado correctamente el juicio se hubiese llegado a la conclusión   que la interpretación de la norma acusada, según la cual la conducta sancionada   comprendía la adquisición de productos en el espacio público, aunque estaba   dirigida a proteger un fin constitucionalmente imperioso (la defensa de dicho   bien), no es indispensable para cumplir ese cometido, al menos desde el punto de   vista de la jurisprudencia constitucional, la cual pondera entre la protección   del espacio público y los derechos de los vendedores informales, en aquellos   casos en los que están amparados por el principio de confianza legítima.     

Finalmente, en lo que refiere al juicio de proporcionalidad en sentido estricto,   la interpretación mencionada afectaría irrazonablemente tanto el derecho al   mínimo vital de los vendedores informales amparados en la confianza legítima,   como las libertades económicas de los consumidores, aspecto este último que fue   escasamente desarrollado en la sentencia, a pesar de que resultaba, en mi   criterio, central para el análisis.    

5.   El segundo aspecto que sustenta esta aclaración de voto se centra en la   necesidad de conciliar la protección que la jurisprudencia constitucional   confiere a los vendedores informales y la necesidad de asegurar los derechos de   los trabajadores y, desde una perspectiva más general, los principios que   integran el concepto de “trabajo decente”.    

Debe partirse de considerar que la protección de los derechos de los   trabajadores informales se deriva de dos supuestos: (i) que la actividad esté   amparada por el principio de confianza legítima, lo que supone el previo   incumplimiento de la obligación estatal de protección del espacio público y, por   ende, la conformación de actividades productivas y continuas en ese bien; y   correlativamente (ii) la afectación del mínimo vital de los vendedores, que se   deriva de prohibiciones abruptas en el uso del espacio público, que no estén   acompañadas de medidas de reubicación u otras acciones que permitan continuar   percibiendo los ingresos que se requieren para vivir en condiciones dignas y que   tiendan hacia la formalización de las actividades productivas.    

6.   Sobre este último aspecto, considero importante aclarar que la jurisprudencia   constitucional sobre los derechos de los vendedores informales, recopilada en la   presente sentencia, no puede ser comprendida como la base para el reconocimiento   constitucional de protección de esa actividad, al margen del cumplimiento de los   supuestos antes mencionados. Menos aún, como lo planteé en la aclaración de voto   a la sentencia C-211 de 2017[48], de   ese precedente puede derivarse un derecho de uso preferente del espacio público   por los vendedores informales.    

Es   evidente que el comercio informal es ejercido bajo usuales condiciones de   precariedad económica e incumplimiento de los principios mínimos fundamentales   del trabajo de que trata el artículo 53 de la Constitución. Asimismo, se aparta   de los estándares que la Organización Internacional del Trabajo ha reconocido   para la protección del trabajo decente[49],   esto es, un “enfoque programático e integrado para hacer realidad los   objetivos del empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos en los   ámbitos mundial, regional, nacional, sectorial y local”[50].  Este enfoque se basa, a su vez, en los pilares de la creación del empleo y   desarrollo de las empresas, la protección social, las normas y derechos en el   trabajo, y la gobernanza y diálogo social.    

El   trabajo informal, por definición, no preserva estos contenidos mínimos. Esto   debido a que en ese escenario es imposible asegurar derechos de los trabajadores   que están vinculados al empleo formal, entre ellos el aseguramiento del ingreso   mínimo, vital y móvil, la afiliación al sistema de seguridad social y la   definición de condiciones esenciales de seguridad en el trabajo. Por ende, la   jurisprudencia constitucional sobre la materia debe entenderse en su verdadero   sentido, esto es, como la concurrencia de la obligación estatal de garantizar la   subsistencia de los vendedores informales y su familia, en tanto deber temporal   mientras se logra su formalización económica. Esto es contrario a validar la   constitucionalidad in genere del trabajo informal, pues ello equivaldría   a aceptar la permanencia de escenarios que no aseguran los derechos mínimos de   los trabajadores y, a su turno, que no están vinculados a la formalización de   las actividades productivas, lo que es imprescindible para el aseguramiento de   riesgos y la financiación suficiente del sistema de seguridad social.    

Por   lo tanto, la acción adecuada del Estado, desde la perspectiva de la protección   de los derechos de los trabajadores, debe tender hacia el logro de la   formalización del empleo. El trabajo informal en el espacio público debe tener   un carácter eminentemente temporal y excepcional, por lo que resulta inadmisible   considerarlo como una alternativa para el sustento con soporte constitucional o,   menos aún, como una opción de política pública a favor de las comunidades más   vulnerables, quienes son las que lo ejercen. Esta postura, además de ser   contraria a la vigencia de los derechos fundamentales que dependen de la   relación laboral formal o de la actividad empresarial, operaría como incentivo   para el uso ilegal del espacio público, generalmente ejercido no por quienes   adelantan ventas, sino por organizaciones delincuenciales que se apropian del   mismo mediante el uso de la intimidación y la fuerza, para luego ejercer actos   extorsivos contra los vendedores informales como condición para esa utilización.    

7.   En ese sentido, compartí el sentido de la decisión, pero exclusivamente desde el   punto de vista de la proporcionalidad exigida a las medidas sancionatorias de   policía. Sin embargo, me aparto de una interpretación del precedente   constitucional que tiende a legitimar las ventas informales, según las razones   expuestas. Antes bien, considero que la adecuada protección del espacio público   y de los derechos de los vendedores informales pasa, de forma imperativa, por la   formalización de las actividades económicas. Lo contrario, esto es, ampararse en   la permisión de las ventas informales como alternativa de sustento de las   personas más vulnerables, es la renuncia, por parte del Estado, del cumplimiento   de sus fines constitucionales para estos ciudadanos, así como la omisión que   solo profundiza la desigualdad y la pobreza.    

De esta manera, expongo las razones que me conducen a aclarar el   voto respecto de la sentencia C-489 de 2019, adoptada por la Sala Plena   de la Corte Constitucional.    

Fecha  ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE   LA    

MAGISTRADA DIANA   FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA   C-489/19    

Referencia: Expediente D-13112    

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 6 del   artículo 140 de la Ley 1801 de 2016 (parcial) “Por la cual se expide el Código   Nacional de Policía y Convivencia”.    

Un condicionamiento   necesario por ahora    

1. Comparto la decisión de la Sala   Plena de la Corte Constitucional adoptada en la Sentencia C-489 de 2019, de   declarar constitucional la prohibición de promover  o facilitar el uso u   ocupación del espacio público en violación de las normas y jurisprudencia   constitucional vigente, siempre y cuando se entienda que no se está prohibiendo   “adquirir o consumir bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales   en el espacio público”.[51]  Aclaro que acompaño con mi voto esta decisión, dadas las condiciones de   aplicación probadas de la norma acusada y las personas que pueden ser afectadas,   a pesar de que disposiciones legales como la estudiada, en principio, deberían   dar lugar a una decisión de inhibición.    

2. La norma analizada en la   Sentencia C-489 de 2019, sanciona a quien promueva o facilite el uso u ocupación   del espacio público siempre y cuando, aclara expresamente el texto, esto se haga   ‘en violación de las normas y jurisprudencia constitucional’. En tal   sentido, es claro que la norma no podría tener una interpretación contraria a lo   establecido en sentencias de la Corte Constitucional sobre diversos asuntos,   como por ejemplo, la protección a los derechos de personas que ejercen   actividades de economía informal en el espacio público.     

3. A esta conclusión debe llegarse   con más fuerza si se hace una lectura sistemática. Los ‘principios fundamentales   del Código’ del Código Nacional de Policía y Convivencia, que rigen la lectura y   aplicación de todas sus reglas, incluyen, entre otros, los siguientes: “1. La   protección de la vida y el respeto a la dignidad humana.  || 2. Protección   y respeto a los derechos humanos.  || (…)  4. La igualdad ante la ley.    ||  5. La libertad y la autorregulación.  ||  6. El   reconocimiento y respeto de las diferencias culturales, la autonomía e identidad   regional, la diversidad y la no discriminación.  ||  (…)  ||    9. La solidaridad.  ||  10. La solución pacífica de las controversias   y desacuerdos de los conflictos.  ||  11. El respeto al ordenamiento   jurídico y a las autoridades legalmente constituidas.”[52] Dentro de los principios fundamentales del Código relevantes para la   aplicación de una regla legal como la analizada ocupan un lugar destacado los de   proporcionalidad, razonabilidad y necesidad, que son expresados en los   siguientes términos:    

“12. Proporcionalidad y razonabilidad. La adopción de medios   de Policía y medidas correctivas debe ser proporcional y razonable atendiendo   las circunstancias de cada caso y la finalidad de la norma. Por lo tanto, se   debe procurar que la afectación de derechos y libertades no sea superior al   beneficio perseguido y evitar todo exceso innecesario.    

13. Necesidad. Las autoridades de   Policía solo podrán adoptar los medios y medidas rigurosamente necesarias e   idóneas para la preservación y restablecimiento del orden público cuando la   aplicación de otros mecanismos de protección, restauración, educación o de   prevención resulte ineficaz para alcanzar el fin propuesto.”[53]    

4. El Código establece cuáles son   los deberes de las autoridades de policía (Artículo 10). En primer lugar, se   contempla el deber de “respetar y hacer respetar los derechos y las   libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y   convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano.”   En concordancia con este deber, las autoridades deben “cumplir y hacer   cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código,   las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las   autoridades competentes en materia de convivencia.” Guardando coherencia con   los fines buscados y los principios aplicables al Código, las autoridades de   policía deben actuar sin discriminación alguna y “dar el mismo trato a todas   las personas”, esto, por supuesto, “sin perjuicio de las medidas   especiales de protección que deban ser brindadas por las autoridades de Policía   a aquellas que se encuentran en situación de debilidad manifiesta o   pertenecientes a grupos de especial protección constitucional”. Se insiste   en el deber de “promover los mecanismos alternativos de resolución de   conflictos como vía de solución de desacuerdos o conflictos entre particulares,   y propiciar el diálogo y los acuerdos en aras de la convivencia, cuando sea   viable legalmente”.[54]    

5. Adicionalmente, el Código   Nacional de Policía y Convivencia establece que es deber de la Policía ejercer   la autoridad con el ejemplo. Esto es, tienen el deber de “aplicar las normas   de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y   dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia”.[55]  En tal medida, si se aplicara fiel y cabalmente el Código Nacional de Policía,   no sería posible llegar a la conclusión de que la prohibición de promover o   facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y   jurisprudencia constitucional vigente, está dirigida, entre otras, a las   personas que realizan la conducta de adquirir o consumir bienes o servicios   ofrecidos por vendedores informales en el espacio público.     

6. No obstante, tres razones   fundamentales me llevan a apoyar la decisión de constitucionalidad condicionada   y no la de una inhibición. Primera, existe un riesgo real de que a la norma se   le dé un sentido que vaya en contra de la jurisprudencia constitucional.   Segunda, las personas que pueden verse afectadas, en muchas ocasiones están en   situación de precariedad. Y tercera, por seguridad jurídica y respeto al imperio   de la Constitución.      

7. En efecto, existe un riesgo real   de que a la norma se le dé un sentido que vaya en contra de la jurisprudencia   constitucional de protección a los derechos fundamentales y a la dignidad de   quienes son vendedores informales en el espacio público, por cuanto es una   situación que ya ha ocurrido en el pasado por parte de agentes de Policía   específicos. Además, fueron decisiones de sancionar a personas que compraban a   vendedores informales en el espacio público, defendidas por superiores de la   Institución.[56]  Ante la evidencia de que la mala interpretación de la norma es una posibilidad   real y efectiva que afecta y limita derechos fundamentales, era preciso que la   Sala adoptara un remedio constitucional.    

8. En segundo lugar, las personas   que pueden verse afectadas por una mala aplicación de la norma en cuestión, en   muchas ocasiones, están en situación de vulnerabilidad. Aunque no se trata de   una regla absoluta, muchas de las personas que ejercen ventas informales suelen   encontrarse en una situación de informalidad e inseguridad laboral.[57]  En tal medida, en muchos casos están en juego los derechos fundamentales de   personas que, a la luz de la Constitución, deben ser protegidas con   especialidad. Expresamente, la Carta establece que el Estado “protegerá   especialmente a aquellas personas que por su condición económica […] se   encuentran en circunstancias de debilidad manifiesta” (Artículo 13 de la   Constitución). Adicionalmente, se encuentran también involucrados los derechos   de las familias de estas personas dedicadas a las ventas informales, las cuales,   en muchos casos, son mujeres cabeza de familia o adultos mayores. En otras   palabras, una mala aplicación de la norma legal estudiada amenaza los derechos   fundamentales de personas que hacen parte de grupos sociales especialmente   protegidos, situación que también reclama un especial remedio constitucional.[58]    

9. En tercer lugar, un   condicionamiento expreso en la parte resolutiva es un mensaje claro para la   sociedad en general y las instituciones policiales en especial, con relación a   la imposibilidad de dar un sentido inconstitucional a la prohibición de promover   o facilitar el uso u ocupación del espacio público en violación de las normas y   jurisprudencia constitucional vigente. Las personas y las autoridades tendrán un   conocimiento y una comprensión más claros del alcance de la regla legal policial   estudiada por la Corte. La posibilidad de que las personas sean afectadas por   una mala interpretación se disminuye y la capacidad de reacción de los   ciudadanos para defender sus derechos en caso de que ocurra, así como de las   entidades y organizaciones defensoras de derechos, se aumenta. Todo esto implica   una mayor seguridad jurídica en general, pues clarifica cuál es la regla   aplicable. Las personas pueden prever mejor cuándo tendrá lugar la sanción   policial por promover o facilitar la ocupación del espacio público. De igual   forma, esto implica garantizar la supremacía constitucional y de los derechos   fundamentales, evitando que sea una visión legal contraria a la Carta la que   termine primando.    

10. Estas tres razones concretas,   sumado a lo dicho por la Sentencia que acompaño con mi voto respecto al impacto   en la economía de las personas dedicadas a las ventas informales, me llevaron a   apoyar la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional de condicionar la   norma. La norma de prohibición analizada no se dirige contra las personas que   venden o compran en el espacio público, sino a las personas y grupos cuyas   acciones promueven directamente la ocupación del espacio público y lo facilitan.   En tal sentido aclaro mi voto a la sentencia C-489 de 2019.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA    

                                                   Magistrada                       

[1] Folios 25 a 29.    

[2] Folios 112 y 151.    

[3] Folios 67 a 73.    

[4] Folios 74 a 82.    

[5] Folios 83 a 85.    

[6] Folios 86 a 93.    

[7] Folios 93 a 96.    

[8] Folios 114 a 119.    

[9] Folios 122 a 187.    

[10] Folio 230 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[11] Folio 236 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[12] Folio 242 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[13] Folio 244 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[14] Folio 302 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[16] Folio 358 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[17] Folio 362 del Cuaderno 2 de la Corte   Constitucional.    

[18] La Facultad de Derecho de la Universidad   Nacional de Colombia, la Policía Nacional, La Asociación de Ciudades Capitales,   el Ministerio de Justicia y del Derecho y los ciudadanos David Ángel Ángel y   Leopoldo Pava.    

[19] Según los accionantes, las expresiones   atacadas vulneran las expresiones atacadas los   derechos fundamentales a la igualdad (art. 13), al libre desarrollo de la   personalidad (art. 16), al trabajo (art. 25) y a la libertad personal (art. 28).    

[20] (i) señalar las normas cuya   inconstitucionalidad se demanda y transcribir literalmente su contenido o   aportar un ejemplar de su publicación oficial; (ii) señalar las normas   constitucionales que se consideran infringidas; (iii) presentar las razones por   las cuales dichos textos se estiman violados; (iv) si la demanda se basa en un   vicio en el proceso de formación de la norma demandada, se debe señalar el   trámite fijado en la Constitución para expedirlo y la forma en que éste fue   quebrantado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente para conocer de   la demanda    

[21] Sentencias C-206 de 2016, C-207 de 2016,   reiterada recientemente en la C-138 de 2019.    

[22] Cfr. C-1052 de 2001.    

[23] Cfr. C-138 de 2019.    

[24] Cfr. C-200 de 2019, C-290 de 2019, C-118   de 2018    

[25] Sentencia C-539 de 1999; reiterada por las   sentencias C-603 de 2016, y C-043 de 2003. Reglas explicadas en la Sentencia   C-200 de 2019.    

[26]  Sobre su contenido y alcance pueden consultarse las sentencias   C-076 de 2006 y C-252 de 2010.    

[27] Para el efecto y siguiendo el desarrollo   del principio de confianza legítima que realiza la sentencia C-211 de 2017   pueden consultarse las sentencias C-156 de 2013, C-157 de 2013, C-279 de 2013,   C-083 de 2014, C-507 de 2014, C-880 de 2014 y la SU-880 de 2014.    

[28] Sentencia T-244 de 2012.    

[29] Sentencia T-067 de 2017.    

[30] Sentencia T-481 de 2014.    

[31] Sentencia T-607 de 2015.    

[32] Sentencia T-895 de 2010.    

[33]  Sobre el alcance y contenido de esta subregla pueden verse las   Sentencias C-211 de 2017, T-481 de 2014 y T-067 de 2017.    

[34]  Intervención Gaceta 516 de 2016 del Senador Germán Varón   Cotrino.    

[35]  Intervención Gaceta 516 de 2016 Senador Alexander López Maya.    

[36]  Intervención Gaceta 516 de 2016 Senadora Paloma Valencia   Laserna.    

[37] Sobre los procedimientos para la imposición de medidas correctivas en   el CNPC puede consultarse, entre otras, la Sentencia C-391 de 2017 en la que se   indica que “dada su naturaleza, la remoción de bienes que obstaculizan el   espacio público está diseñada, en términos generales, para ser ejecutada también   de forma inmediata, pues de ello depende la salvaguarda de la integridad y el   uso libre del espacio público. De este modo, la característica fundamental de   las medidas correctivas imponibles mediante una orden de policía, en el   procedimiento verbal inmediato, radica en que, precisamente, son de cumplimiento   inmediato”.    

[38]  Sentencia C-211 de 2017.    

[39]  Véanse entre otras las Sentencias C-211 de 2017, T-481 de 2014   y T-067 de 2017.    

[40]  Para el efecto puede consultarse el documento de la OIT El   trabajo decente y la economía informal.   https://www.ilo.org/public/spanish/standards/relm/ilc/ilc90/pdf/rep-vi.pdf    

[41] No se   satisface este requisito porque la acusación de inconstitucionalidad parte de la   aplicación de la disposición demandada en un supuesto de hecho específico y no   de un contenido normativo contenido en ella. Los accionantes afirman que las   autoridades de policía están utilizando la disposición demandada para sancionar   a las personas que compran productos a vendedores ambulantes, pero esta no es   una interpretación razonable y legítima de la ley, sino una aplicación   arbitraria por parte de las autoridades de policía que puede ser controvertida   mediante los procedimientos establecidos para tal fin.    

[42] Tampoco se   satisface este requisito, porque, al partir de una premisa que no es cierta, los   accionantes no logran plantear un cargo concreto en contra de las expresiones   demandadas, sino que presentan una acusación indirecta “que no se relaciona   concreta y directamente con las disposiciones que se acusan”. No podría   afirmarse que se está ante un caso de “derecho viviente” que habilite a la Corte   para un pronunciamiento de fondo. Esto, por cuanto no se cumplen los requisitos   fijados por la jurisprudencia constitucional, toda vez que se parte de una   aplicación de la ley, y no de una interpretación judicial generalizada.    

[43] Así como   ocurrió en el mediático caso del joven Steven Claros Bahos en el que, mediante   la decisión de 8 de marzo de 2019, la Inspectora 17 de Policía de Atención   Prioritaria decidió no imponer la medida correctiva por haber comprado una   empanada a un vendedor ambulante y, en consecuencia, dispuso la devolución del   dinero que el ciudadano había pagado, correspondiente al 50% del valor de la   multa.    

[44] Sentencias   C-673 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-093 de 2001, M.P. Alejandro   Martínez Caballero.    

[45] La   existencia de niveles diferenciados de escrutinio, a partir de la vigencia del   principio democrático y su relación correlativa con el grado exigido de   autorrestricción judicial proviene, esencialmente, del derecho constitucional   estadounidense. Al respecto, puede revisarse la decisión de la Corte Suprema de   Justicia de ese país Craig v. Boren, 429 U.S. 762 (1976)    

[46] Sobre la   aplicación del juicio estricto en este supuesto, ver entre otras la sentencia   C-015 de 2018, M.P. Cristina Pardo Schlesinger.    

[47]  Sentencia C-211 de 2017, M.P. Iván Escrucería Mayolo.    

[48]  M.P. Iván Escrucería Mayolo.    

[49] Es   importante tener en cuenta que el concepto de trabajo decente puede ser   válidamente considerado como desarrollo de los principios fundamentales del   trabajo que prevé la Constitución. Al respecto, la sentencia C-616 de 2013, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva, declaró ajustado a la Carta Política la Ley 1595 de   2102, aprobatoria del Convenio sobre el trabajo decente para las trabajadoras y   los trabajadores domésticos”, adoptado por la OIT.    

[50] OIT (2008)  Guía práctica para la incorporación sistemática del empleo y el trabajo   decente. Ginebra, Oficina Internacional del Trabajo.    

[51]  Corte Constitucional, Sentencia C-489 de 2019. M.P. Alberto   Rojas Ríos. SV Carlos Bernal Pulido. AV Diana Fajardo Rivera, Gloria Stella   Ortíz Delgado. La Corte resolvió “declarar la EXEQUIBILIDAD de las expresiones “promover”   y “facilitar” contenidas en el numeral 6° del artículo 140 de la Ley 1801   de 2016 “por el cual se expide el Código Nacional de Policía y Convivencia” en   el entendido de que las mismas no comprenden conductas de adquirir o consumir   bienes o servicios ofrecidos por vendedores informales en el espacio público.”    

[52] Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016; Artículo   8.    

[53]  Ibídem    

[54]  Código Nacional de Policía y Convivencia, Ley 1801 de 2016;   Artículo 10.    

[55]  Ibídem    

[56] En el mes de febrero de 2019, fue noticia nacional que un joven   había sido multado por más de ochocientos mil pesos, por haber comprado una   empanada en la calle, en aplicación de la prohibición contemplada en el numeral   6 del Artículo 140 del Código Nacional de Policía y Convivencia. La Coronel   Sandra Liliana Rodríguez dijo que los policías impusieron el comparendo mientras   llevaban a cabo un procedimiento de control al espacio público, en cumplimiento   de una orden de tutela. La Coronel resaltó que el recurso de apelación está   abierto y que “este no es un hecho aislado en los últimos tiempos, ya que en   lo corrido al 2018 fueron 1.200 comparendos los que se realizaron por promover o   facilitar el espacio público y en lo que va del 2019 se han impuesto 126”.   (Al respecto ver, por ejemplo, RCN radio, página en internet, Policía da sus   razones de la multa por la empanada.   [https://www.rcnradio.com/bogota/policia-da-sus-razones-de-la-multa-por-la-empanada]).   Al final, la Inspectora 17 distrital de Policía de Atención Prioritaria, Mireya   Peña García, dejó sin efecto el comparendo en el mes de marzo.    

[57]  Al respecto ver, por ejemplo: Alcaldía Mayor de Bogotá (2019)   Las ventas informales en el espacio público en Bogotá. Página 90 y siguientes.    

[58]  Ver: Alcaldía Mayor de Bogotá (2019) Las ventas informales en   el espacio público en Bogotá. Página 90 y siguientes.