C-493-15

           C-493-15             

Sentencia C-493/15    

DEROGACION DE LA   EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN   ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Desconocimiento del principio de unidad de materia y   medida regresiva en materia del derecho de acceso a vivienda digna    

PRESUPUESTO DE   RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2013-Exención   de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como elemento   o faceta prestacional    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Exención   de tarifa por uso de recurso hídrico para estratos uno, dos y tres como elemento   o faceta prestacional/EXENCION DE TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA   ESTRATOS UNO, DOS Y TRES COMO ELEMENTO O FACETA PRESTACIONAL-Medida   regresiva de goce efectivo del derecho a la vivienda por derogación de la norma    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   formales mínimos    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

PRINCIPIO PRO   HOMINE-Aplicación   por presunto desconocimiento del principio de progresividad a un servicio   público esencial    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Reiteración de la procedencia y   alcance    

CONTROL DE   CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS DEROGATORIAS-Amplia facultad del legislador   para derogar normas vigentes    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Reiteración de jurisprudencia    

DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Carácter fundamental autónomo/DERECHO   FUNDAMENTAL A LA VIVIENDA DIGNA-Relación intrínseca con los derechos a la   vida, mínimo vital, salud, educación y acceso a los servicios del Estado    

DERECHOS   FUNDAMENTALES-Construcción   dogmática    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD Y PROHIBICION DE RETROCESO-Herramientas conceptuales y   normativas para análisis de medidas adoptadas por el Estado y garantizar facetas   prestacionales de derechos constitucionales    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Contenido   y alcance    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD Y PRINCIPIO DE INTERDICCION DE ARBITRARIEDAD-Prohibición de   regresividad o prohibición de retroceso    

PROHIBICION DE   REGRESIVIDAD-No   es absoluta/MEDIDAS O POLITICAS REGRESIVAS EN MATERIA DE DERECHOS   CONSTITUCIONALES-Validez de normas está sometida a principios de   razonabilidad y proporcionalidad    

PROHIBICION DE   REGRESIVIDAD-Relación   con el principio de confianza legítima    

INTERDICCION DE   REGRESIVIDAD-Recae   sobre configuración de recursos judiciales destinados a protección de facetas   prestacionales de derechos    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Aplicable   siempre que Estado tome decisión que disminuya ámbito de protección de esfera   prestacional y cuando ello suponga aumento en costo de acceso al derecho para   población vulnerable    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA-Medidas destinadas a ampliar gradualmente la eficacia   de un derecho y presunción de corrección de decisiones    

POLITICAS,   DECISIONES O MEDIDAS REGRESIVAS-Presunción de inconstitucionalidad de   retrocesos en facetas prestacionales de derechos constitucionales    

DECISIONES QUE   FAVORECEN O AMPLIAN AMBITO DE PROTECCION DE UN DERECHO-No exigen   motivación especial por parte del Estado/CONTROL CONSTITUCIONAL DE MEDIDAS   LEGISLATIVAS-Deferencia hacia fines y medios elegidos por el Congreso para   propiciar mayor eficacia de un derecho/DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA-Decisiones   regresivas solo pueden considerarse válidas si autoridades asumen carga de   justificarlas demostrando que retroceso supone avances de derechos   constitucionales    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA Y ADECUADA-Goce efectivo    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Prohibición   de inacción o permanencia en un solo lugar    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Lleva implícito   el mandato de igualdad/PRESUNCION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA MEDIDA   REGRESIVA QUE AFECTA A SUJETOS VULNERABLES O DE ESPECIAL PROTECCION   CONSTITUCIONAL-Aplicación estricta    

PRESUPUESTO DE   RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2013-Amplia   cobertura y acceso a vivienda de grupos vulnerables y utilización del suelo    

PRESUPUESTO DE   RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2013-Acceso   al agua potable y mantenimiento de tarifas de servicios públicos a población de   bajos ingresos    

AMPLIO MARGEN DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE DERECHO A LA VIVIEDA DIGNA Y ADECUADA-Decisión de   excluir componente para cálculo de tarifas de servicio público de acueducto   favorece al reducir costos para usuarios de estratos uno, dos y tres    

PRESUPUESTO DE   RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2013-Contenido   normativo asociado al derecho a vivienda digna y adecuada    

DERECHO A LA   VIVIENDA-Acceso   a una habitación con servicios públicos y costos razonable y asequible para   población vulnerable    

DERECHO A LA   VIVIENDA DIGNA-Decisión   de excluir como componente de la tarifa por servicio público de agua la exención   a la tasa del recurso hídrico es una medida progresiva    

UNIDAD DE   MATERIA-Principio   constitucional    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Aplicación   no puede ser extrema    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Desconocimiento    

PRINCIPIO DE   UNIDAD DE MATERIA-Aplicación   a la Ley anual de presupuesto    

PRESUPUESTO DE   RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE   2013-Disposición   deroga norma que no hacía parte de la regulación especial del derecho a la   vivienda digna    

Referencia: expediente D-10546    

Actor:    Jairo Díaz Hernández    

Demanda   de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por el cual se   derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.    

Magistrada Ponente:    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

 Bogotá, D.C., cinco (5) de agosto de dos   mil quince (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1.                   El ciudadano Jairo Díaz Hernández, en ejercicio del derecho consagrado en los   artículos 40.6 y la competencia prevista en el artículo 241.4 de la Constitución   Política, presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de   la Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de   2012, por considerarla incompatible con los artículos 51, 158 y 367 de la CP.    

II. NORMA DEMANDADA    

2. A continuación se trascribe la disposición citada, tal como fue publicada en   el Diario Oficial, y se resaltan los apartes demandados.    

LEY 1593 DE 2012    

(diciembre 10)    

Diario Oficial   No. 48.640 de 10 de diciembre de 2012    

CONGRESO DE LA   REPÚBLICA    

Por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013.    

El Congreso de   Colombia    

DECRETA:    

Artículo 96.   La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, surte efectos   fiscales a partir del 1º de enero de 2013 y deroga el artículo 59 de la   Ley 1537 de 2012.    

Para comprender el alcance de la derogatoria, se trascribe también el texto de   la disposición derogada: “Artículo 59. Con el fin de garantizar el acceso   al agua potable y mantener las tarifas de los servicios públicos esenciales   asequibles a la población de bajos ingresos, no se podrá trasladar el cobro de   tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso, a la población que pertenezca a   los estratos 1, 2 y 3. Por tal razón, la autoridad ambiental regional y de   desarrollo sostenible (CAR) deberá descontar el efecto que la población excluida   causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas aquí mencionadas, y   la entidad prestadora del servicio deberá efectuar las correcciones tarifarias a   que haya lugar, hasta por cinco años”.    

III. LA DEMANDA    

3. El actor plantea que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, por la cual se   decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones   para la vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013 es   incompatible con la Constitución Política pues, al derogar el artículo 59 de la   Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover   el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones,   desconoció los mandatos contenidos en los artículos 51, 158 y 367 de la Carta,   de acuerdo con los argumentos que a continuación se exponen[1]:    

3.1.  Cargo por violación del artículo 51 de la Constitución Política.    

La norma derogada, es decir, el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual   se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el   acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, preveía una exención en el   pago de una tasa por el uso del recurso hídrico para la población de los   estratos uno, dos y tres. En ese sentido, se trataba de una medida destinada a   satisfacer el derecho a una vivienda digna. El legislador no puede, en esta   materia, “estar fijando condiciones y posteriormente retirándolas del   ordenamiento legal”, en tanto se trata de una condición de eficacia de un   derecho fundamental. En ese marco, citó diversos elementos del derecho a la   vivienda digna, tomando como fundamento la sentencia C-359 de 2013 de la Corte   Constitucional, así:    

“a) El Estado   debe construir una nueva política de vivienda de interés social y de interés   prioritario, enfocada a todas las familias colombianas de menores ingresos y a   cargo fundamentalmente de entidades del orden nacional y territorial.    

b) Una   legislación adecuada permite enfrentar situaciones adversas a personas o   colectivos.    

c) El Estado   social de derecho se proyecta en los derechos económicos, sociales y culturales   y dentro de estos se contempla el derecho de todos los colombianos a una   vivienda digna, asignando al Estado fijar las condiciones necesarias para   hacerlo efectivo.    

d) El derecho a   la vivienda digna se define como aquel que se dirige a satisfacer la necesidad   humana de disponer de un sitio de residencia adecuado, propio o ajeno, que   ofrezca unas condiciones suficientes para que sus habitantes puedan realizar su   proyecto de vida de manera digna, lo cual es más significativo tratándose de   amparar personas que padecen circunstancias de debilidad manifiesta.    

e) El derecho a   la vivienda compromete significativamente el principio y deber de solidaridad   social (arts. 1º y 95 superiores de la Carta Magna).    

f) La garantía   efectiva del derecho fundamental a la vivienda digna en su faceta prestacional   exige un desarrollo legal —decisión política— y una apropiación presupuestal.   Requiere que el Estado desarrolle e implemente una política pública y que   disponga los recursos necesarios para su materialización, lo cual supone su   cumplimiento de forma progresiva.    

g) La garantía   del derecho a la vivienda puede tornarse de inmediata observancia cuando se han   creado las condiciones para que la persona exija del Estado el acatamiento de la   obligación que tiene, por ejemplo en virtud de la ley, de ejecutar una   prestación determinada. En este supuesto, el derecho a la vivienda digna permite   su exigibilidad pronta por mecanismos constitucionales como la acción de   tutela”.    

A partir de esas premisas, el actor plantea que el Congreso de la República, al   derogar, de forma repentina, una norma que había aprobado para facilitar la   eficacia de un derecho social y económico viola el derecho que pretendió   desarrollar inicialmente.    

El accionante considera que el enunciado normativo demandado no guarda relación   de conexidad razonable y objetiva con el tema y la materia dominante de la ley   en que se encuentra. Así, el aparte cuestionado atañe al derecho fundamental a   la vivienda digna y, sin embargo, fue incluido en la ley que define el   presupuesto anual de la nación.    

Así las cosas, la disposición censurada deroga una norma que no tenía un   contenido eminentemente presupuestal y que, en cambio, hacía parte de la   regulación especial del derecho a la vivienda digna, desconociendo que las   disposiciones generales de la ley de presupuesto no pueden modificar reglas   generales incluidas en leyes permanentes, como ocurre en este caso con el   artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a   facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan   otras disposiciones.    

Continúa el actor explicando que el artículo 158 de la CP prevé que todo   proyecto de ley debe referirse a una sola materia y añade que no son admisibles   las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella. Con base en la   sentencia C-006 de 2012, concluye que “las disposiciones generales de la ley   anual del presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden   modificar o derogar reglas generales, incluidas en leyes permanentes, como es el   caso del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012. || [y afirma que], al   derogarse una norma permanente, […] condición necesaria para hacer   efectivo el derecho social y económico a la vivienda, en la ley de presupuesto   anual, se violó el artículo 158 de la Constitución Política”  [Se   trascribe literalmente].    

3.3. Violación al artículo 367 de la Carta.    

El artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a   facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan   otras disposiciones, derogado por la norma demandada, disponía que, para   garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de servicios   públicos esenciales en niveles asequibles a la población de bajos recursos, la   autoridad ambiental regional y de desarrollo sostenible debía descontar el   efecto que la población excluida causa dentro de la contabilización y valoración   de las tasas. De igual manera, ordenaba a la entidad prestadora del servicio a   efectuar las correcciones tarifarias.    

De acuerdo con la Constitución Política, la ley debe fijar las competencias y   responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos y el   régimen tarifario debe tener en cuenta los criterios de costos, solidaridad y   redistribución de ingresos. La Carta también determina cuáles son las   entidades o autoridades competentes para fijar las tarifas. El artículo derogado   contemplaba el criterio de costo y ordenaba el descuento temporal de las tasas   de vertimiento sobre las tarifas para así mantener los costos y crear   condiciones de acceso al agua potable. En ese marco, la norma derogada ordenaba   a las empresas prestadoras de servicios públicos domiciliarios de agua potable   realizar las correcciones tarifarias. Además, en desarrollo de la Ley 142 de   1994 (de servicios públicos domiciliarios), las empresas prestadoras de   servicios de agua potable y saneamiento básico fijan las tarifas del servicio,   conforme la regulación de la comisión de agua potable ─CRA─.    

Así las cosas, la norma que deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012[2] (objeto de   la demanda) modifica los criterios de costos, solidaridad y redistribución y   afecta directamente la competencia de la Comisión de Regulación CRA, para   definir el marco tarifario, y de las empresas prestadoras del servicio para   fijar sus tarifas, aspectos regulados en la Ley 142 de 1994, y resulta   incompatible con la Carta, en tanto esta prevé que solo por Ley pueden   determinarse las entidades competentes para fijar las tarifas.    

IV. INTERVENCIONES    

4. Superintendencia de servicios públicos domiciliarios (Superservicios)    

4.1. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios intervino en este   trámite, con el propósito de defender la constitucionalidad de la norma   demandada.    

Comenzó por señalar que, en concepto del actor, la Ley 1537 de 2012, por la cual se   dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso   a la vivienda y se dictan otras disposiciones, desarrolla el   artículo 51 de la Constitución y, específicamente, establece una condición para   hacerlo efectivo en relación con las familias de estratos uno, dos y tres.   Indicó posteriormente que la afirmación del actor es cierta, en términos   generales, pero añadió que no es precisa pues, si bien la Ley citada, en su   artículo 1º señala que su objeto es “señalar las competencias,   responsabilidades y funciones de las entidades del orden nacional y territorial,   y la confluencia del sector privado en el desarrollo de los proyectos de   vivienda de Interés Social y proyectos de Vivienda de Interés Prioritario   destinados a las familias de menores recursos, la promoción del desarrollo   territorial, así como incentivar el sistema especializado de financiación de   vivienda…” , y el artículo derogado establecía un mecanismo para no   trasladar el costo de la tasa por uso del recurso hídrico a la población de los   estratos uno, dos y tres, esa medida no es una condición de efectividad de   acceso a la vivienda, sino una forma de “garantizar el acceso al agua potable   y mantener las tarifas de servicios públicos’.    

4.2. Luego, indicó que la tasa retributiva o la tasa por utilización del recurso   hídrico es un instrumento económico que tiene como fin transmitir el costo de   las medidas correctivas y compensatorias a quienes se benefician de las fuentes   hídricas con la generación de vertimientos, en desarrollo del principio “el   que contamina paga”. En ese orden de ideas, es un tributo estatal para   recuperar el patrimonio ambiental y una fuente de recursos para la inversión en   proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua, y no una   sanción por el uso del recurso.    

4.3. Expuso que el artículo 42 de la Ley 99 de 1993, por la cual se crea el   Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la   gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables,   se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones,   que define las tasas retributivas y compensatorias, señala que “la   utilización directa o indirecta de la atmósfera, el agua y del suelo, para   introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales,   aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas   que sean resultado de actividades antrópicas o propiciadas por el hombre, o   actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas, se sujetará al pago   de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las actividades   expresadas”, en tanto que la regulación puntual de las tasas retributivas   por vertimientos fueron reglamentadas por los decretos 901 de 1997, 3100 de   2003, modificado por el 3440 de 2004 y 2667 de 2012.    

4.4. En concepto de la Superservicios, resulta contradictorio que el actor   proponga que la derogatoria de una norma que dejaba sin financiamiento la   posibilidad de descontaminar las fuentes hídricas con el propósito de asegurar   el suministro de agua potable, resulte violatoria del derecho a la vivienda   digna. Por el contrario, la derogatoria que se cuestiona permite el cobro de   esta tasa y la posibilidad de “completar el concepto de vivienda digna”.   (Sobre el derecho mencionado, cita las sentencias T-530 de 2011[3]  y C-936 de 2011[4]).    

4.5. Señala que el actor, erróneamente, interpreta que no incluir en la tarifa   de un servicio público el traslado de una tasa, implica una negación del derecho   a la vivienda digna. Esto no es preciso, pues “las facilidades de acceso a   vivienda digna incluyen por supuesto el acceso al mínimo vital de acueducto   […]  pero no necesariamente la gratuidad en los servicios públicos”.    

4.6. Por otra parte, manifestó el interviniente que no se evidencia relación   directa entre la norma acusada (de carácter presupuestal) y el acceso a la   vivienda digna, pues “la tasa retributiva debe ser pagada por todos los   usuarios que realicen vertimientos puntuales, directa o indirectamente, a los   cuerpos de agua; en los casos que el usuario vierte al alcantarillado, será la   entidad prestadora del servicio quien deberá pagarla”.    

4.7. Sobre el eventual desconocimiento del artículo 158 de la Constitución,   afirmó  que el actor olvida el carácter temporal de la norma (se previó su   vigencia por cinco años) y que, pese a estar incluida en la ley que definió   mecanismos y estrategias para hacer efectivo el derecho a la vivienda, no tiene   relación directa con el tema de acceso al derecho, mientras que sí guarda una   clara conexión con el presupuesto. Si, por concepto de esa tasa no hay recursos,   “la opción sería financiar ese servicio vía presupuesto general de la nación. ||   Contrario a lo esbozado por el actor; la norma de la Ley anual de presupuesto sí   tenía relación directa con el concepto incluido en el artículo 59 de la Ley 1539   de 2012 por referirse específicamente a una tasa”, de manera que cumple con   los criterios de conexión temática y finalidad.    

4.8. Argumentó, además, que la exposición de motivos de la Ley 1593 de 2012, por   la cual se dictan normas tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano   y el acceso a la vivienda y se dictan otras disposiciones, se refiere a todos   los temas relevantes a ser incluidos en el Presupuesto General de la Nación para   el año 2013. Entre esos temas se encuentra el de acceso a la vivienda, en virtud   de los principios de programación integral del gasto y coherencia macroeconómica   y adecuación de los gastos a las metas fijadas por el Gobierno, en coordinación   con la Junta Directiva del Banco de la República.    

Por ello, señaló, en caso de aceptar el argumento del actor, el Gobierno no   podría haber propuesto en el proyecto de ley 043 Cámara, 40 Senado, el artículo   63, que hace referencia a los subsidios para el acceso a la vivienda digna. Así   las cosas, la Carta sí establece que las leyes deben respetar la unidad de   materia, pero el actor pasa por alto que la propuesta incluida en segundo debate   (se refiere a la norma derogatoria estudiada) corresponde al cumplimiento del   deber estatal de preservar la consonancia entre gastos y rentas, en la   expedición de la ley anual de presupuesto.    

4.9. Por lo expuesto, concluyó que como la norma acusada derogó otra de   contenido económico no se rompió el principio de unidad de materia. Por el   contrario, la conexidad es “absoluta”, pues ese presupuesto del año 2013 apropió   recursos para dar cumplimiento a la ley 1537 de 2012.    

4.10. Sobre la presunta trasgresión al artículo 367 Superior, plantea que el   artículo derogado parece desconocer la naturaleza especial de la ley 142 de   1993, en la que se establecieron las competencias en materia de determinación de   tarifas de la Comisión de Regulación y Agua Potable (CRA), al prever que en   cabeza de las corporaciones autónomas recae la obligación de descontar el efecto   que la población causa dentro de la contabilización y valoración de las tasas,   cuando a estas, junto con las corporaciones para el desarrollo sostenible, las   autoridades ambientales de los grandes centros urbanos y los establecimientos   públicos ambientales de los distritos de Barranquilla, Cartagena y Santa Marta,   les corresponde su recaudo.    

4.11. No tiene razón el actor al indicar que la norma desconoce los criterios de   costo, solidaridad y retribución, pues el cálculo de las tarifas persigue la   financiación del sistema, ajustando las tarifas a los cambios en los costos reales, para   mantener el equilibrio económico de la empresa y garantizar la cobertura futura   de los servicios.    

La modificación de los componentes de una tarifa como esta, propende por el   equilibrio en la prestación del servicio frente a las inversiones y a los costos   que esta prestación implica. Se trata de un concepto distinto e independiente al   de subsidio de vivienda que, en Colombia, se encuentra previsto para los   estratos uno, dos y tres. La norma derogada no preveía la fuente alternativa de   recursos para cubrir el costo de vertimientos a las fuentes hídricas y, por lo   tanto, para el tratamiento de las mismas, destinado a la provisión de agua   potable. Por ese motivo, el Legislador podía mediante la ley anual de   presupuesto derogar una norma que sí estaba en contravía del artículo 367   Superior, al no prever la fuente de esos recursos y generar así un eventual   desequilibrio en la estructura de costos para las empresas prestadoras del   servicio.    

4.12. En consecuencia, la Superservicios solicitó declarar la exequibilidad del   artículo demandado.    

La institución mencionada intervino durante este trámite. Consideró que el   artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, parcialmente demandado, no desconoce el   derecho a la vivienda digna, ni las competencias definidas en el artículo 367 de   la Carta Política. Pero, en cambio, señaló que el Legislador sí desconoció el   principio de unidad de materia, por lo que debe ser declarada inexequible. A   continuación se sintetizan sus argumentos:    

5.1. En cuanto al cargo por violación al artículo 51 de la Constitución, planteó   que el derecho a la vivienda digna es compatible con la libertad del Legislador   para establecer los medios más adecuados para lograr su eficacia.    

En esa dirección, sostuvo que el Congreso tiene la facultad constitucional de   establecer tributos como las tasas hídricas, de consagrar beneficios especiales   como la exoneración del pago para determinados grupos, o de restablecer la   obligación de hacerlo. Por ello, en su concepto, no puede sostenerse que la   supresión de un beneficio implica la exclusión de un sector de la población del   derecho a la vivienda digna. Por el contrario, estima que el Legislador puede   considerar que establecer tales tasas en cuantía razonable para toda la   población contribuye al buen uso del agua potable y, por lo tanto, al bienestar   general.    

5.2. En cuanto al cargo por violación del artículo 158 de la Constitución,   considera que el título de la ley 1593 de 2012 [por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1º de enero al 31 de diciembre de 2013] indica que su   contenido tiene que ver con la determinación de los ingresos que la Hacienda   Pública puede cobrar en el curso del año fiscal, dado que según el artículo 345   de la Carta, en tiempos de paz no se puede percibir contribución alguna que no   esté prevista en el presupuesto de rentas. Su título indica que contiene normas   sobre apropiación de partidas del tesoro para gastos e inversiones, pero según   el artículo demandado no es posible hacer erogaciones que no figuren en el   presupuesto de egresos.    

Así las cosas, la norma demandada viola el principio de unidad de materia;   carece de relación temporal con el tema principal de la ley porque la   derogatoria del beneficio tributario es permanente, mientras que la ley del   presupuesto tiene vigencia anual; no guarda relación temática con el   núcleo de la Ley porque el contenido del presupuesto se concreta en   autorizaciones para el cobro de los ingresos ordinarios y extraordinarios de la   Nación, y para su destinación a determinados gastos o inversiones, al tiempo que   la derogatoria cuestionada elimina un beneficio tributario para personas   determinadas, es decir, se refiere al sujeto pasivo del tributo. Y no evidencia  relación teleológica con el resto de la normativa, porque la ley   aprobatoria del presupuesto tiene como propósito hacer una estimación de todos   los recursos económicos de los que puede disponer el ente público durante un año   determinado y organiza su destinación de dichos en programas de inversión, en   tanto que la ley que deroga una exclusión tributaria tiene como finalidad   aumentar un recurso de la hacienda pública.    

5.3. Para terminar, el interviniente afirmó que la norma acusada no viola el   artículo 367 de la Carta, pues este determina que corresponde a la ley fijar la   competencia para organizar la prestación de servicios públicos, incluyendo el   régimen tarifario, y el hecho de que otra ley elimine un beneficio tributario no   contraría ese mandato. La modificación de la cuantía de un tributo no afecta la   competencia de la entidad encargada de fijar las tarifas de los servicios   públicos.    

6. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio    

6.1. El concepto del Ministerio de Vivienda expresa que la Ley 1593 de 2012 fue   proferida con pleno respeto por el procedimiento legislativo y no desconoce   principio fundamental alguno.    

Aunque en otros apartes cuestiona la aptitud de la demanda para provocar un   fallo de fondo.    

7. Departamento Nacional de Planeación.    

7.1. El Departamento Nacional de Planeación defendió la constitucionalidad de la   norma demandada, basándose en la facultad del Congreso de la República para   regular los temas asociados a tarifas, siempre que respete los principios   constitucionales, especialmente los derechos fundamentales, desde el punto de   vista del principio de razonabilidad.    

Como en el caso objeto de estudio, el Legislador derogó el artículo 59 de la Ley   1537 de 2012, su decisión se encuentra dentro de la órbita de configuración   legislativa en materia presupuestal y no viola la Constitución.    

7.2. Además, el Departamento Nacional de Planeación cuestionó la aptitud de la   demanda, considerando que sus planteamientos no permiten realizar un cotejo con   la Constitución. En su criterio, la demanda plantea una serie de consideraciones   sin especificar el concepto de la violación. La acusación se torna entonces,   para el interviniente, indirecta o mediata y no es posible debatirla en el marco   de la acción de inconstitucionalidad. Después de citar ampliamente las   sentencias C-914 de 2012, C-029 de 2011 y C-1052 de 2001, concluye que la Corte   debería declararse inhibida para pronunciarse de fondo.    

8. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

8.1. El Ministerio solicitó un pronunciamiento inhibitorio, por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

8.2. Afirmó que los cargos de las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir   mínimos requisitos de corrección argumentativa, lo que se logra explicando las   razones por las que las normas acusadas violan la Carta Política, y que se   concretan en la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia   (Cita la sentencia C-1052 de 2001).    

8.3. Al abordar el análisis de la demanda, señaló que “la argumentación   planteada por el actor no cumple con [esos] requisitos, pues sus pretensiones se   fundamentan en hechos y observaciones que carecen de claridad y que desde ningún   punto de vista dejan entrever la presunta vulneración de las normas   constitucionales (art. 51, 158 y 367 de la Constitución Política), realizando de   esta forma el actor juicios de valor inconsistentes y llenos de subjetividad”.  Después de trascribir apartes de la sentencia C-649 de 2010, sobre la aptitud de   las demandas de inconstitucionalidad, insistió en que el actor “se limitó a   señalar que el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 era inconstitucional,   sustrayéndose de entregar las razones concretas y claras del porqué la norma   demandada contraviene la Constitución”.    

8.4. Posteriormente, planteó algunos argumentos para desvirtuar los cargos, en   caso de producirse en pronunciamiento de fondo.    

“Respecto del   argumento presentado por el accionante, […] esta Cartera se permite manifestar   que la derogatoria del artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, no puede ser   considerada como una vulneración del artículo 51 de la Constitución Política,   teniendo en cuenta que si bien la norma derogada estipulaba un beneficio   económico en el pago de los servicios públicos para los estratos 1, 2 y 3, de   ninguna manera [crea] un impedimento o traba para el acceso a una vivienda   digna”.    

Después de algunas referencias jurisprudenciales (especialmente de la sentencia   C-177 de 2002) señaló que la ley anual de presupuesto involucra disposiciones   generales, es decir, indicaciones que debe acoger el gobierno como ejecutor del   gasto, lo que resulta compatible con la norma demandada, y añadió que debe   tomarse en consideración que desde la sentencia C-177 de 2002, esta Corporación   viene considerando que se trata de una verdadera norma, con fuerza y contenido   jurídicos, al igual que las leyes ordinarias, por lo que la evaluación del   cumplimiento del principio de unidad de materia no debe ser demasiado estricta,   pues ello pondría en peligro su fundamento democrático y sus finalidades:    

“Se evidencia de   los anteriores argumentos, que ley anual de presupuesto (sic) es una verdadera   norma […] en la que pueden incluirse otras materias, siempre que […] guarden los   preceptos de conexión definidos en la jurisprudencia, se hace notorio que la   derogatoria del artículo 59 de la ley 1537 de 2012, guarda conexidad teleológica   y temática con la ley anual de presupuesto porque busca que los recursos o tasas   por la prestación de los servicios públicos ingresen a las finanzas públicas   para cumplir los fines y metas de la ley de presupuesto, así como los de la   vivienda”.    

8.5. Finalmente, plantea que las fallas argumentativas de la demanda no permiten   analizar la presunta violación del artículo 367 Superior.    

9. Instituto Colombiano de Derecho Tributario (ICDT)    

9.1. El ICDT remitió un escrito a la Corporación, en el que solicitó declarar la   inexequibilidad del enunciado normativo demandado, afirmando que contradice   abierta y evidentemente el artículo 158 de la Constitución. Como, en concepto   del interviniente esa violación es tan clara, se abstuvo de presentar argumentos   en torno a los demás cargos de la demanda. Este es el aparte central del   concepto:    

“[E]s evidente   que una disposición dirigida a eliminar la llamada contribución solidaria para   impedir impactos tarifarios por los servicios públicos de las personas de bajos   recursos difícilmente tiene que ver con el presupuesto público. Acaso podría   llegar a avizorarse una incidencia remota o indirecta porque el Estado, en   ausencia del plusvalor a sufragar por quienes integren los restantes estratos o   sectores económicos, tuviera que acudir a algún tipo de subsidio para impedir el   impacto de la tarifa sobre las personas de los estratos I, II y III. Empero, tal   razonamiento, amparado en supuestos y consideraciones políticas, no sería   suficiente para defender en el subexámine la unidad de materia”.    

9.2. Además sostuvo que las disposiciones incluidas en la ley anual de   presupuesto deben tener una mínima conexión temática con la materia   presupuestaria y que la norma cuestionada, al versar sobre tributos, no cumple   ese requisito. Aunque la conclusión del argumento no resulta muy clara, se   trascribe integralmente el aparte final: “de manera que se evidencie una   presupuestal ni su viabilidad, sino que simplemente incluye un inciso que deroga   una disposición contenida en una regulación especial, como lo es la Ley 1537 de   2012, que se ocupa de regular la promoción y facilidad del desarrollo urbano y   el acceso a la vivienda”.    

9.3. Así las cosas, el ICDT plantea que debe declararse la inexequibilidad de la   norma, exclusivamente, por violación del artículo 158 de la Carta Política.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

10. En el marco de sus funciones legales y constitucionales, el Procurador   General de la Nación radicó el concepto de número 5889, en la Secretaría General   de la Corte Constitucional, el 17 de marzo de 2010. Su argumentación comienza   por una evaluación sobre la posible violación del artículo 158 Superior;   continúa con el análisis de la presunta trasgresión al artículo 51 ibídem y   culmina con el estudio del cargo por desconocimiento del artículo 367 de la   Constitución.    

10.1. En el primer acápite, señala que el cargo por violación del principio de   unidad de materia, al igual que todos los que se refieren a vicios de   competencia deben considerarse de naturaleza material, pues exigen el contraste   directo de contenidos normativos, incluso si se cumplen las reglas del trámite   legislativo. El propósito de esa aclaración es el de precisar que la acción   objeto de estudio no está sometida al término de caducidad previsto en el   artículo 242, numeral 3º de la Constitución.    

10.2. Después de mencionar la importancia del principio de unidad de materia,   previsto en el artículo 158 de la Carta Política, para preservar la   transparencia en el trámite legislativo y asegurar que no se introduzcan   contenidos que no hayan sido adecuadamente discutidos en el foro democrático, el   Jefe del Ministerio Público plantea que según la jurisprudencia de la Corte este   debe evaluarse a partir de un estudio de la conexidad causal, teleológica,   temática o sistemática entre la disposición bajo revisión y el cuerpo   normativo al que pertenece, siempre bajo una perspectiva que no termine por   anular el principio democrático o que convierta al principio en una “camisa   de fuerza” para el Legislador (cita la sentencia C-1185 de 2000).    

10.4. Las disposiciones generales tienen la finalidad de asegurar la correcta   ejecución del presupuesto y en ese sentido también es aplicable la exigencia de   acatar el principio de unidad de materia, pues su alcance debe circunscribirse a   su objeto y no rebasar su finalidad.    

10.5. La Ley 1593 de 2012 desarrolla los objetivos previstos en la Ley del Plan   Nacional de Desarrollo 2010-2014, uno de los cuales versa sobre la vivienda. En   su exposición de motivos (GC 475 de 2012), donde la vivienda “se plantea como   uno de los mecanismos propuestos por el Gobierno para reducir las condiciones de   pobreza absoluta. || Así las cosas […], lejos de ser un tema ajeno a la ley de   presupuesto del 2012, aparece como uno de los temas claves para lograr uno de   los objetivos propuestos por el Gobierno Nacional en materia económica y social,   puesto que se impulsa de manera decidida la construcción de viviendas”.   Además de la garantía de ese derecho constitucional, tales decisiones   contribuyen al crecimiento del sector de la Construcción.    

Posteriormente el Procurador General, se refirió a cada uno de los cargos   formulados por el demandante, resumidos a continuación:    

10.6. Sobre la presunta violación del artículo 51 de la Constitución Política,   indicó que la norma derogada establecía un beneficio temporal, que consiste en   la exención durante cinco años del pago de una tarifa por el uso del recurso   hídrico, en favor de una población en situación de vulnerabilidad, y no en   cabeza de un sujeto específico como lo sostiene el accionante.    

10.7. En concepto del Procurador General, la argumentación de la demanda “es   escaza (sic) pues sólo cuestiona que el legislador haya eliminado un beneficio   que previamente había otorgado en relación con un derecho social como la   vivienda”. En aplicación del principio pro actione podría pensarse   que el actor se refiere a un desconocimiento del principio de progresividad,   aunque no lo mencione en su escrito. Pero aun haciendo esa concesión al escrito   de demanda, la acción no cumple con el requisito de suficiencia, pues no   presenta todos los elementos necesarios para dar una respuesta de fondo al   problema planteado.    

10.8. Sin embargo, en caso de que la Corte decida pronunciarse de fondo, para   determinar si la medida tiene un carácter regresivo, deberá tener en   consideración la motivación y justificación ofrecidas para el cambio legal.   Aunque no es posible hallar esa motivación en las gacetas donde se describe el   trámite legislativo, ello “(…) se reitera que en la Ley 1593 de 2012 y en la   Ley 1537 de 2012, el legislador adoptó una serie de medidas presupuestales y   administrativas tendientes a asegurar el acceso a vivienda a título gratuito a   la población más vulnerable, de donde resulta razonable suponer [que] el   legislador encontró pertinente eliminar el subsidio al que se refería el   artículo 59 de la Ley 1537 de 2012 para que, en su lugar y de forma más   garantista, se asegurara así el acceso a la vivienda”.    

10.9 Finalmente, la vista fiscal argumentó que el cargo por violación al   artículo 367 de la Carta Política carece de pertinencia y   especificidad, pues ese artículo no define la competencia de la comisión de   regulación para definir el marco tarifario o de las empresas para fijar sus   tarifas, pues estos aspectos están regulados en las Leyes 142 y 143 de 1994:    

“El citado cargo   no es específico puesto que no está planteando una inconformidad de la   disposición demandada con la Constitución sino que, por el contrario, en   realidad utiliza como parámetro supuestamente desconocido o contrariado una   norma de naturaleza legal. Esto, por cuanto la competencia de las comisiones de   regulación para establecer fórmulas para la fijación de las tarifas de los   servicios públicos que el accionante afirma que está siendo desconocida por la   disposición censurada está prevista en la ley 142 de 1994 (artículos 73, 11 y   88) y no en la Constitución. Y esto último por cuanto el artículo 367 Superior   (que equivocadamente se invoca como vulnerado) en realidad no otorga la   competencia para fijar el régimen tarifario de los servicios públicos a una   entidad en particular sino que, por el contrario, únicamente dispone que el   legislador deberá determinar las entidades competentes para fijar las tarifas de   los servicios públicos, cosa que en efecto se hizo con la ley 142 de 1994”.    

En ese orden de ideas, solicita se declare la exequibilidad de la disposición   acusada, y la ineptitud de la demanda frente al tercer cargo propuesto por el   accionante.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

                

11. La Corte Constitucional es competente para   conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.    

Asunto previo. Las solicitudes de   inhibición por ineptitud de la demanda.    

12. De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, las demandas de   inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan   en (i) señalar las norma acusadas y las que se consideran infringidas; (ii)   referirse a la competencia de la Corte para conocer del acto demandado; (iii)   explicar el trámite desconocido en la expedición del acto, de ser necesario, y   (iv) presentar las razones de la violación.    

13. La última de esas condiciones exige al ciudadano asumir cargas   argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que, de una parte, la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la ausencia de razones   comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las   decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse un fallo   inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de inconstitucionalidad.    

14. En ese orden de ideas, las razones de inconstitucionalidad deben ser “(i)   claras, es decir, seguir un curso de exposición comprensible y presentar un   razonamiento inteligible sobre la presunta inconformidad entre la ley y la   Constitución; (ii) ciertas, lo que significa que no deben basarse en   interpretaciones puramente subjetivas, caprichosas o irrazonables de los textos   demandados, sino exponer un contenido normativo que razonablemente pueda   atribuírseles; (iii) específicas, lo que excluye argumentos genéricos o   excesivamente vagos; (iv) pertinentes, de manera que planteen un problema   de constitucionalidad y no de conveniencia o corrección de las decisiones   legislativas, observadas desde parámetros diversos a los mandatos del Texto   Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de generar una duda inicial   sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición demandada”[5].    

15. Algunos de los intervinientes, así como el Procurador General de la Nación,   cuestionan la aptitud de la demanda para provocar un pronunciamiento de fondo,   bien de manera integral, bien frente a algunos de los cargos planteados.    

16. El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio sostiene que la demanda   carece de  claridad y añade que se basa en apreciaciones puramente subjetivas, lo   que afectaría su certeza. Finalmente, dice que el actor se limita a   mencionar que la norma viola la Constitución, sin explicar la razón de la   violación, lo que puede interpretarse como un cuestionamiento a la   suficiencia  de la demanda. El Departamento Nacional de Planeación, por su parte, alega   que el escrito no cumple las cargas mínimas para provocar un fallo de   inconstitucionalidad y comparte la apreciación según la cual el actor no   desarrolló los cargos elevados contra el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012, de   similar manera el Ministerio de Hacienda cuestiona la aptitud de la demanda,   pero también plantea argumentos en caso de producirse una decisión de fondo.    

17. El Procurador General de la Nación, a su turno, afirma que aunque la demanda   tiene deficiencias, es posible comprender que el primer cargo se refiere a la   violación de la prohibición de regresividad, pero considera, en cambio, que el   último cuestionamiento no satisface las condiciones argumentativas mencionadas,   pues el actor se equivoca al considerar que la Constitución define la   competencia de la Comisión de Regulación de Agua para la fijación de tarifas,   dado que esta se halla determinada en la Ley 142 de 1993, lo que hace que el   cargo se torne impertinente  e insuficiente.    

18. La Sala no comparte las apreciaciones del Ministerio de Vivienda y el   Departamento Nacional de Planeación. La demanda es clara al indicar que   el propósito que persigue es obtener la declaratoria de inexequibilidad de una   norma derogatoria, debido a que su efecto normativo conlleva la desaparición de   una exención en el pago de una tarifa por uso del recurso hídrico para los   estratos uno, dos y tres.    

19. Los cargos son ciertos pues, al excluir de las tarifas del servicio público   las tasas por uso del recurso hídrico, o la tasa retributiva a la que hacía   referencia el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, se persiguió el mantenimiento   de las tarifas y el acceso al servicio para la población vulnerable en términos   económicos. Así lo hizo explícito el Congreso de la República.    

En general, se trata de cuestionamientos pertinentes y específicos,   asociados a la eventual violación a la prohibición de retroceso en la eficacia   de una faceta prestacional del derecho a la vivienda digna y a la posible   incorporación de una norma que no guarda conexidad con temas asociados a los   ingresos y gastos de la Nación en la ley anual de presupuesto del año 2013.    

20. Se puede observar, que para el demandante esa regulación viola el derecho a   la vivienda digna, en tanto la disposición derogada representaba una medida para   asegurar el goce de un servicio público, y favorecía a la población   económicamente vulnerable. Por eso, tal como lo indica el Procurador General de   la Nación, es posible inferir en aplicación del principio pro homine que   la demanda se edifica sobre el presunto desconocimiento del principio de   progresividad a un servicio público esencial.    

21. Y para la Corte, si bien la demanda podría presentar una argumentación más   profunda, los argumentos que plantea, así como las citas de la jurisprudencia de   este Tribunal son apropiados para generar una duda inicial acerca de la   conformidad de esa decisión con la Constitución Política. Se trata, por   supuesto, de una consideración basada en el principio pro actione, pero   además, en la idea de que ese principio debe ser aplicado de forma más amplia   cuando el cuestionamiento involucra la vigencia de un derecho constitucional   como la vivienda digna y en la convicción de que es posible construir a partir   de los argumentos expuestos un problema constitucional, como también lo   consideraron todos los intervinientes que se pronunciaron a favor o en contra de   la constitucionalidad de la expresión demandada.    

23. Sin embargo, la Sala observa que el   tercer cargo, relativo a la violación del artículo 367 de la Carta Política no   cumple esos requisitos mínimos. En primer término,  como lo indica la   argumentación planteada por el Procurador General de la Nación, el artículo 367   no define competencias para la fijación de las tarifas de los servicios   públicos, sino que delega en la Ley esa definición, de manera que las   competencias que habría modificado el Legislador al derogar el artículo 59 de la   Ley 1537 de 2012 se encontrarían en normas de rango legal, como la Ley 142 de   1993, sobre servicios públicos domiciliarios, y no en la Carta Política.    

24. Como puede verse, la Constitución que delega en la Ley la determinación de   las autoridades competentes para fijar las tarifas de los servicios públicos, y   no establece, desde el Texto superior cuáles son esas autoridades. Como la Carta   no contiene esa regla de competencia, sino la Ley de servicios públicos   domiciliarios, la Corte carece de competencia para juzgar la validez de   cualquier modificación en ese sentido.    

25. En cuanto al argumento según el cual la norma desconocería también los   criterios de costos, solidaridad y redistribución en relación con la prestación   de los servicios públicos domiciliarios, la Sala estima que, exclusivamente en   lo atinente a ese aparte de la demanda, los intervinientes que critican su   aptitud tienen razón. El actor solamente menciona esa posible vulneración, sin   explicarla y para terminar, en cambio, mezclándola con el cuestionamiento por   violación de una norma de competencia definida en la ley.    

Así las cosas, la Sala presentará el problema jurídico que surge de los dos   primeros cargos.    

Problema jurídico planteado    

26. A partir de los antecedentes expuestos, corresponde a la Sala Plena   determinar si el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 es incompatible con los   artículos 51 (derecho a la vivienda digna) y 158 de la Constitución Política   (unidad de materia) o, en otros términos, (i) si la norma desconoció el   principio de progresividad y la prohibición de retroceso en relación con facetas   prestacionales del derecho a la vivienda digna, al derogar un beneficio   tarifario previsto para los estratos uno, dos y tres en materia de uso del   recurso hídrico y acceso al agua potable. Y (ii) si el Congreso de la República   trasgredió el principio de unidad de materia, al incorporar la norma derogatoria   objeto de control en la ley anual de rentas y presupuestos del año 2013.    

27. Así las cosas, la Sala comenzará por estudiar el cargo primero (violación   del derecho fundamental a la vivienda digna), en el marco de la jurisprudencia   constitucional sobre (i) el control de constitucionalidad de normas   derogatorias, (ii) el derecho fundamental a la vivienda digna y (iii) el   principio de progresividad y la prohibición de retroceso.    

Del control de constitucionalidad de normas   derogatorias    

28. En la sentencia C-699 de 2007,[6] la Corte Constitucional estudió a fondo la procedencia y alcance del control de constitucionalidad de las normas derogatorias. La exposición que sigue se basa en ese pronunciamiento, ampliamente reiterado en la jurisprudencia constitucional[7].

 

29. La Corporación ha considerado que los preceptos derogatorios poseen contenido normativo en la medida en que, al excluir un canon del ordenamiento jurídico, modifican el sistema normativo, considerado en su integridad (C-055 de 1996)[8]. Siguiendo influyentes estudios teóricos, el Tribunal Constitucional sostuvo, desde tempranas decisiones que “el acto de derogar provoca un cambio del sistema: después de la derogación tenemos un nuevo sistema, distinto del anterior (aun cuando ambos pertenezcan a la misma secuencia, es decir, al mismo orden jurídico)”[9].

 

30. La derogatoria de las leyes o de las normas contenidas en ellas es una potestad del Legislador (artículo 150.1 CP) incluida dentro de la potestad general de configuración del derecho y, por esa misma razón, una manifestación de los principios democráticos y de soberanía popular. En ese contexto, la Corte ha señalado que si la legislación fuera “irreversible” o “inderogable”, las regulaciones legales definidas por las mayorías legislativas del pasado erosionarían la libertad de las mayorías presentes.[10]    

31. Pero, si bien la facultad de derogar las normas jurídicas hace parte de la   cláusula general de competencia del Congreso, y por lo tanto su ejercicio   comprende un amplio margen de acción, el desarrollo de esta facultad se   encuentra vinculado y limitado por los preceptos constitucionales y,   especialmente, por los derechos fundamentales, dada la supremacía de la   Constitución en el orden jurídico (artículo 4º CP)[11]  y el principio de eficacia de los derechos.    

32. El carácter normativo de las normas derogatorias, aunado a la necesidad de   que estas se produzcan dentro del marco de los mandatos superiores de la   Constitución, tiene como consecuencia necesaria la viabilidad del control de   constitucionalidad de estas normas pues, solo a través de ese mecanismo puede la   Corte ejercer su competencia esencial de preservar la supremacía e integridad   del Texto Superior “[las] cláusulas derogatorias deben ser controladas   ya que ellas tienen un efecto normativo preciso, que es restar vigencia a la   norma derogada, y por ello modifican materialmente el ordenamiento jurídico”   [12].    

33. Una vez definida la procedencia de este tipo de control, la Corte ha   explicado también que este puede desarrollarse en torno a dos aspectos, o por   dos vías distintas. De una parte, puede ejercerse para verificar la validez   constitucional de la norma en sí misma y, de otra parte, para controlar los   efectos producidos por la derogatoria.    

34. En el primer caso el análisis recae sobre la disposición, considerada   aisladamente, y hace referencia a la inconstitucionalidad ocasionada por vicios   en el procedimiento de formación de la norma, o por violación del principio   sustancial de unidad de materia. Como se indicó en la sentencia C-421 de 2006,   la Corte “[…] no sólo ha analizado por ejemplo si determinadas   disposiciones derogatorias desconocían o no el principio de unidad de materia, o   los principios de identidad y consecutividad[13],   o si para su derogatoria se reunieron los mismos presupuestos formales que para   su expedición[14],   sino que ha declarado la inexequibilidad de algunas de ellas[15].”    

35. En la segunda hipótesis, la inconstitucionalidad provendría de los efectos   generados la derogatoria en el ordenamiento jurídico. En este supuesto, el   análisis recae en el “efecto innovador” generado por la derogatoria y,   normalmente, se extiende a las demás disposiciones que, junto con la norma   derogatoria, producen esa innovación como ocurre con las normas previstas en   remplazo de la norma derogada.    

36. En esos casos, la inconstitucionalidad se produce si “(i) es posible   aislar un efecto innovador del ordenamiento jurídico, que (ii) sea atribuible a   esa norma y que (iii) resulte contrario a la Constitución”[16]. Además, en   el control de constitucionalidad de las leyes o normas derogatorias, la Corte ha   destacado que “[…] la declaración de inexequibilidad de    una  cláusula derogatoria tiene  un efecto preciso, que consiste, de   darse determinados presupuestos, en reincorporar al ordenamiento aquellos   contenidos normativos que habían  sido  derogados[17].”.[18] El   restablecimiento de la vigencia de normas derogadas es necesario, por regla   general, para evitar que la decisión de declarar la inexequibilidad de la norma   derogatoria sea inocua, siempre que se trate de contenidos acordes con la   Constitución Política[19]  [20].    

37. En cuanto a la naturaleza de los cargos admisibles para el estudio de fondo   de normas derogatorias, la Corte ha explicado que el cargo debe dirigirse contra   una  innovación real y existente del orden jurídico, atribuible a la   disposición acusada.    

Ese efecto tiene, según la jurisprudencia, un carácter omisivo, pues el control   que ejerce la Corte se dirige ante la posibilidad de que, al ser expulsada una   norma del orden jurídico, el vacío generado por la disposición derogatoria   afecte la eficacia del mandato constitucional que la primera pretendía   desarrollar, lo que deberá demostrarse en el escrito de demanda. En otros   términos, la falta de regulación derivada de la derogatoria debe ser el hecho   que genere la afectación a la supremacía de la Carta. La omisión que se   considera inconstitucional debe ser directamente atribuible a la norma   derogatoria, así que no es viable plantear un problema de inconstitucionalidad   por una omisión legislativa relativa derivada de otros contenidos, o por   la ausencia de otros contenidos, legales.    

38. Además de (i) la presencia de una innovación real y existente y (ii)   susceptible de ser atribuida a la norma derogatoria, el demandante deberá   satisfacer (iii) los requisitos argumentativos de toda demanda de   inconstitucionalidad (cargas de claridad, certeza, pertinencia, especificidad   y suficiencia, ya mencionados), y aquellos propios de las omisiones   legislativas (existencia de un mandato constitucional, que haya sido   desarrollado por el Legislador, y cuya eficacia se vea amenazada por la norma   derogatoria).    

39. Como el efecto inconstitucional de una norma derogatoria se produce cuando   esta genera un vacío en la regulación que atenta contra la eficacia de la   Constitución, es oportuno recordar que el control de constitucionalidad de las   omisiones legislativas relativas exige a los demandantes demostrar:    

“(i) que exista   una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma   excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables,   tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto   omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución,   resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta;   (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de   razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para   los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los   que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la   omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por   el constituyente al legislador.”[21]    

40. Para terminar, la Corte Constitucional esquematizó, con fines ilustrativos,   el control de constitucionalidad de las normas derogatorias en estos términos:    

“Esquematizando   las anteriores consideraciones podría decirse que la derogatoria de un régimen   legal (X) resulta contraria a la Constitución cuando existe un imperativo   constitucional (I) conforme al cual ese régimen (X) resulta obligado, al punto   que su ausencia de lugar a una situación de omisión legislativa (O).    

Ese esquema   plantea problemas analíticos complejos desde la perspectiva de la técnica del   control de constitucionalidad, porque, en determinados escenarios, exige que,   para establecer la omisión legislativa (O), que se atribuye a una disposición   derogatoria (D) deba evaluarse la adecuación del régimen legal derogado (X) con   el imperativo constitucional (I) que se supone pretendía desarrollar.    

Un primer   escenario podría ser, ubicándonos -para consideraciones solamente teóricas en   este acápite- en el ámbito de la demanda, aquel conforme al cual existe un   imperativo constitucional para que el legislador establezca un régimen concursal   para las personas naturales no comerciantes, pero el régimen legal derogado no   era aplicable a esas personas. En el esquema que se ha planteado, ello   implicaría que X no era una respuesta legal a I y que, por consiguiente, O no es   una consecuencia de D. Esto es, la eventual omisión legislativa que se pudiera   establecer, no sería atribuible a la disposición derogatoria, porque el régimen   derogado no constituía una respuesta legal al imperativo constitucional que   estaba en juego.    

Una situación más   compleja se presenta cuando, prima facie, X es una respuesta legal a I,   de manera que pudiera establecerse, en principio, que la derogatoria de X,   condujese a una situación omisiva O, pero un análisis fáctico muestra que X no   es una respuesta legal adecuada a I.    

Frente al hecho   objetivo de que X no es una respuesta legal adecuada a I, no podría decirse que   la situación omisiva frente al imperativo I sea resultado de la derogatoria de   X, porque, dada la inadecuación del régimen legal, aún en vigencia de X habría   una situación omisiva”.[22]    

41. En síntesis, el Legislador posee una amplia facultad para derogar las normas   vigentes, siempre que lo haga dentro del marco de los principios   constitucionales. Las normas derogatorias poseen un efecto normativo pues, al   excluir un mandato del ordenamiento jurídico, se genera una transformación del   sistema. Esa característica normativa de la derogación es la que justifica el   control de constitucionalidad por parte de la Corte. Concretamente, la   Corporación está habilitada para verificar si se cumplió el trámite legislativo,   si se respetó el principio de unidad de materia, y finalmente, si la   desaparición de la norma derogada crea un vacío que impide la eficacia de los   mandatos constitucionales.    

El derecho fundamental a una vivienda digna.   Reiteración de jurisprudencia    

42. El artículo 51 de la Constitución Política establece que todas las personas   tienen derecho a una vivienda digna[23].   En sentido similar, el artículo 11 del Pacto Internacional de Derechos Sociales,   Económicos y Culturales[24],   instrumento que hace parte del bloque de constitucionalidad[25] y, por lo   tanto, se encuentra incorporado al ordenamiento jurídico nacional con el mismo   rango que las normas de la Carta, consagra el derecho de toda persona a contar   con una vivienda adecuada.    

43. Dado que ambas normas se refieren al derecho a la vivienda, pero lo   califican de manera distinta ─el texto constitucional como digna, y el   Instrumento internacional como adecuada─, en aplicación de los principios   pro homine y de eficacia de los derechos consagrados en la Carta y en los   tratados  de derechos humanos, corresponde a la Corporación y los demás   órganos encargados de la aplicación, defensa y protección de los derechos   humanos, dar el mayor alcance posible a cada una de esas prescripciones. Así, en   la sentencia T-235 de 2011, la Corte explicó:    

“[E]s importante   indicar que ‘vivienda digna’ y vivienda adecuada’ no son conceptos idénticos. En   efecto, podría discutirse si el estándar de dignidad es menos exigente que el   estándar de adecuación y viceversa. Esa discusión, empero, resulta infructuosa   pues en materia de derechos humanos rige el principio pro hómine, de manera que   el juez constitucional debe escoger los estándares más amplios de protección.   Dicho de otra forma, si los estándares del derecho interno que establecen los   factores a tener en cuenta para que la vivienda sea digna y lo del DIDH para   calificar la adecuación de la vivienda son complementario, debe asumirse que   todos hacen parte del contenido esencial del derecho; en caso de   incompatibilidad, por supuesto, debe escogerse el estándar que favorezca en   mayor medida el ejercicio y goce del derecho analizado”.    

44. En el orden interno, la sentencia T-585 de 2008[26] sostuvo que   este derecho posee carácter fundamental autónomo, en tanto su vinculación   con la dignidad de la persona es evidente. Además, señaló que guarda relaciones   intrínsecas con otros derechos como la vida, el mínimo vital, la salud, la   educación y el acceso a los servicios del Estado, que no podrían alcanzar su   eficacia si la persona no cuenta con un  lugar de habitación digno y   adecuado para desarrollar su proyecto de vida.    

45. La sentencia citada, hace parte de una etapa jurisprudencial en la que la   Corte reconceptualizó el significado de los derechos fundamentales, en el orden   interno, a partir de avances en la dogmática y el derecho internacional de los   derechos humanos.    

Ese contexto jurisprudencial, construido principalmente entre los años 2002 y   2008[27] ─aunque con   claros antecedentes en decisiones previas como la C-257 de 1997─ se basa en las   siguientes características: (i) el abandono de la tesis de las “generaciones”   de derechos, y de las diferencias insalvables entre los derechos   tradicionalmente llamados civiles y políticos y aquellos denominados sociales   económicos y culturales; (ii) el vínculo entre el derecho y la dignidad humana   como criterio definitorio de su fundamentalidad; (iii) los principios de   integralidad, interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, que   tornan en trivial el concepto de conexidad, pues todos los derechos guardan   “conexiones” entre ellos, y con la dignidad humana; y (iv) el carácter   polifacético o poliédrico de los derechos, reflejado en el hecho de que todos   poseen facetas de abstención y de prestación.    

46. Este conjunto de premisas llevó a la Corte a plantear una construcción   dogmática sobre los derechos fundamentales según la cual (i) todos los derechos   constitucionales son fundamentales. Sin embargo, (ii) en atención a la   pluralidad de facetas que los caracterizan, su efectividad puede alcanzarse por   diversas vías, tales como las medidas legislativas, las políticas públicas o la   intervención judicial directa. En ese escenario, (iii) la acción de tutela   procede para la protección de (iii.1) todas las facetas de abstención, (iii.2)   las esferas prestacionales que no supongan costos elevados; (iii.3) las   dimensiones que han sido objeto de precisión legislativa o reglamentaria, así   como (iii.4) para suplir espacios de indeterminación o lagunas persistentes a   pesar de aquellos desarrollos, especialmente cuando estas afectan a personas en   condición de debilidad manifiesta, grupos vulnerables o sujetos de especial   protección constitucional.    

47. En la sentencia T-585 de 2008, eje de esta reiteración, la Sala explicó el   proceso descrito en relación con la vivienda digna, con las siguientes palabras:    

“Como ocurrió con   los demás derechos económicos, sociales y culturales, desde sus primeros   pronunciamientos, la jurisprudencia constitucional negó la iusfundamentalidad  del derecho a la vivienda digna, señalando para el efecto, que se trata de   un derecho de carácter prestacional cuyo contenido debe ser precisado en forma   programática por las instancias del poder que han sido definidas con fundamento   en el principio democrático, de conformidad con las condiciones jurídico   materiales disponibles en cada momento histórico. Así, gran parte de los   pronunciamientos en la materia califican la vivienda digna como un derecho   asistencial  del cual no es posible derivar derechos subjetivos exigibles en sede de   tutela por cuanto su desarrollo sólo corresponde al legislador y la   administración. Argumentación que del mismo modo, acompañó desde etapas   tempranas las consideraciones en relación con derechos como la salud, el   trabajo, la educación, la seguridad social, entre otros […] Pese a lo anterior,   en situaciones de afectación clara de este tipo de derechos, la competencia del   juez constitucional fue reivindicada con fundamento en el criterio de la   conexidad,  en desarrollo del cual se estableció que los derechos denominados de   segunda generación podían ser amparados directamente por vía de tutela   cuando se lograra demostrar un nexo inescindible entre éstos y un derecho   fundamental en atención a las circunstancias del caso concreto.    

Sin embargo, el   criterio de conexidad se advertía insuficiente en muchos casos en los que   consideraciones de justicia y equidad tornaban necesario un pronunciamiento del   juez de tutela que permitiera la protección del derecho a la vivienda digna […]    

En tal sentido,   se sostuvo en primer término que cuando pudiera evidenciarse una afectación del   mínimo vital, especialmente en personas que se encontraran en situación de   debilidad manifiesta, la autoridad judicial en sede de tutela debía proceder –en   forma en todo caso excepcional–a adoptar las medidas tendientes a conjurar la   violación alegada. || [B]ajo la misma idea de ampliar las hipótesis en las que   es posible para el juez de tutela proteger derechos sociales y económicos, la   jurisprudencia constitucional ha reconocido que en los casos en los cuales el   contenido de estos derechos ha perdido la vaguedad e indeterminación que como   obstáculo para su fundamentalidad se argüía en un principio, tales garantías   deben ser consideradas fundamentales y en tal sentido, admiten la intervención   del juez de amparo.    

Así, respecto de   aquellas prestaciones que han sido reconocidas positivamente, por vía legal o   reglamentaria, a favor de los individuos, de forma tal que pueden ser definidas   como derechos subjetivos, es admitido el carácter iusfundamental de la   vivienda digna, con fundamento en el criterio de transmutación.    

[…] En otras   ocasiones, el juez constitucional ha recurrido a la aplicación de otros   principios definitorios del Estado como es el caso de la solidaridad para, por   esta vía,  procurar la protección del derecho a la vivienda digna no   obstante ser calificado como un derecho constitucional no fundamental”.    

48. Al referirse al derecho a la vivienda digna, consideró la Corte que su   relación con la dignidad humana “es prácticamente evidente” y que “no   [resultaba] necesario desplegar un ejercicio argumentativo exhaustivo para   concluir que entre las necesidades básicas que deben ser satisfechas para   permitir a un individuo desarrollar en condiciones dignas su proyecto de vida,   se encuentra aquella relacionada con proveerle –por medios que no necesariamente   implican la inversión pública– un lugar de habitación adecuado”.    

49. Con base en la Observación General Número 4 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, la Corte indicó que no puede   interpretarse el derecho de manera tal que se equipare con “el cobijo que   resulta del mero hecho de tener un tejado por encima de la cabeza o lo considere   exclusivamente como una comodidad”, sino como “el derecho a vivir en seguridad,   paz y dignidad en alguna parte”.    

50. En la sentencia T-235 de 2011[28],   basada a su vez en la T-585 de 2008, y en la que se estudió la afectación   sufrida por el resguardo indígena del cañón del río pepitas por la ola invernal   del mismo nombre, en la que el río del mismo nombre anegó los caminos, inundó   las viviendas y la escuela del resguardo, y generó dificultades para el acceso a   los cultivos y el intercambio comercial con las comunidades campesinas aledañas,   la Corte sostuvo ideas afines a las ya expresadas, así:    

“[…] de la   posición sostenida por la Corporación en sus primeros fallos, de acuerdo con la   cual la tutela no sería procedente para lograr la eficacia de los ‘derecho   sociales’, sucesivamente se pasó a la eficacia excepcional bajo el criterio de   conexidad; a la transmutación de los derechos sociales en derechos   fundamentales, una vez su contenido recibe concreción legislativa, y a la   postura actual, según la cual es posible distinguir entre el carácter   fundamental de un derecho y la procedencia de la tutela para su protección,   enfoque bajo el cual se asume que son derechos fundamentales todos aquellos que   cumplen los parámetros indicados previamente, y corresponde al juez de tutela   determinar en cada caso si la tutela es procedente para hacer efectiva la faceta   específica del derecho comprometido en el caso sometido a su examen.    

En esos términos,   la procedibilidad de la tutela para la protección de esferas positivas de los   derechos está condicionada a (i) que la esfera prestacional requerida no   comprometa un alto esfuerzo económico, como cuando se solicita información   adecuada en un puesto de servicio al público; (ii)  que se solicite el   cumplimiento de obligaciones que hayan recibido concreción política, o (iii) que   sean prestaciones imprescindibles para la garantía de la dignidad humana, de   acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación o el DIDH.  [Además] el   juez constitucional debe tener presente, al evaluar la procedencia de la acción   de tutela frente a facetas positivas de un derecho constitucional, que la   inacción estatal no es constitucionalmente legítima en virtud del principio de   progresividad, que ordena dar ‘pasos hacia delante’ y prohíbe los pasos   regresivos en la cobertura y eficacia de los derechos constitucionales.    

51. Añadió la Corte, en el fallo citado, que pueden distinguirse dos escenarios   los que el juez constitucional debe desplegar una actuación positiva para   preservar la eficacia de los derechos fundamentales. Primero, cuando debe   asegurar la protección del derecho, debido a que existen posiciones subjetivas   derivadas de la concreción legislativa y reglamentaria del derecho que carecen   de garantías idóneas; y segundo, cuando le corresponde coadyuvar en la    configuración de las posiciones jurídicas que (i) se infieran de una   interpretación sistemática de la Carta Política y de las obligaciones del Estado   en el marco del DIDH y (ii) no hayan sido definidas aún por los órganos   políticos.    

En ese evento –explicó la Sala Octava– el juez constitucional debe suplir los   vacíos, no mediante la definición de políticas públicas de carácter general,   sino ‘bajo la idea de superar o suplir las falencias que advierta en la   definición de éstas’, particularmente cuando se trate de conjurar   desigualdades materiales en aplicación de los contenidos normativos de los   incisos 2º y 3º del artículo 13 Superior y las demás cláusulas constitucionales   de especial protección a grupos vulnerables.    

52. Sobre el carácter adecuado de la vivienda, la Corporación ha seguido de   cerca al Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Comité DESC),   intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales (PIDESC) que, en su Observación General Nº 4º definió, a grandes   rasgos, las grandes facetas de este derecho. Así, en la sentencia T-235 de 2011,   la Corte hizo referencia a ese instrumento:    

El párrafo 8º de la Observación General Nº 4 define como parámetros de   adecuación de la vivienda, los siguientes: a) seguridad jurídica de la tenencia,   b) disponibilidad, c) gastos soportables, d) habitabilidad, e) asequibilidad, f)   lugar, y g) adecuación, los cuales pueden agruparse en dos grandes materias:   condiciones de la vivienda y seguridad de la vivienda.    

Sobre las condiciones de la vivienda, la Observación señala que la   vivienda adecuada no es equiparable a la existencia de un techo o cobijo   sino que debe tratarse de un lugar que ofrezca ‘seguridad a la persona frente a   las inclemencias ambientales y un punto a partir del cual pueda proyectar su   vida privada y en sociedad’ y que para lograrlo debe reunir elementos que   aseguren su habitabilidad  es decir, requisitos mínimos de higiene, calidad y espacio para que una persona   o un grupo familiar puedan ocuparla sin peligro para su integridad física y   salud.    

Debe tener acceso a servicios públicos, de seguridad y de emergencia, de   manera que los planes de desarrollo urbano deben ‘asegurar que la vivienda se   encuentre en un lugar donde exista acceso a elementos centrales para la vida   digna de la persona y su vida en sociedad como acceso a trabajo, salud,   educación y un ambiente sano. Finalmente, deben tomarse en cuenta factores   culturales, de manera que la vivienda responda, sin sacrificar el acceso a los   servicios tecnológicos, a los patrones culturales de diseño, construcción, etc.,   de viviendas’.    

De acuerdo con los literales b, f y g del párrafo 8 de la OG 4 debe garantizarse   la “disponibilidad de servicios materiales, facilidades e infraestructura”;   la vivienda debe “estar ubicada en un lugar que permita el acceso a   servicios de atención en salud, centros para niños, escuelas, entre otros; y   debe cumplir con el estándar de adecuación cultural, de manera que   permita la expresión de la identidad cultural y la diversidad en la vivienda”.    

En cuanto a la seguridad de la vivienda requiere a su vez de tres   factores. LA asequibilidad, la seguridad jurídica de la tenencia y   el criterio de gastos soportables.    

La  asequibilidad “consiste en la existencia de una oferta suficiente de   vivienda, así como el acceso a los recursos requeridos para satisfacer alguna   modalidad de tenencia de la vivienda”. El Comité DESC ha enfatizado, así   mismo, la obligación jurídica y política del Estado de conceder prioridad en la   asignación de recursos para vivienda a grupos vulnerables (incluidas las   víctimas de desastres naturales). El concepto de gastos soportables   involucra la obligación de asegurar “sistemas adecuados para costear la   vivienda, tanto para financiar su adquisición como para garantizar un   crecimiento razonable y acorde con el nivel de ingresos, de los alquileres,   entre otras medidas”. Por otra parte, “[L]a seguridad de la tenencia   […] apunta a que las distintas formas de tenencia de la vivienda –propiedad   individual, propiedad colectiva, arriendo, leasing, usufructo, etc.– estén   protegidas jurídicamente, principalmente contra desahucio, hostigamiento, etc.”.    

53. Según lo expresado, el derecho a la vivienda digna es un derecho   fundamental, y como toda norma de esa categoría, supone para el Estado   obligaciones de abstención y obligaciones prestacionales. La demanda objeto de   estudio afirma que, en este caso, se violó una  esfera prestacional del   mismo, al derogar la exención en la transferencia de la tasa por uso del recurso   hídrico y/o la tasa de redistribución, para los estratos uno, dos y tres. El   centro del problema jurídico involucra entonces el principio de progresividad y   la prohibición de retroceso en el goce efectivo de las obligaciones positivas   que involucran los derechos constitucionales, elementos a los que se destina el   siguiente acápite.    

El principio de   progresividad y la prohibición de retroceso como herramientas conceptuales y   normativas para el análisis de las medidas adoptadas por el Estado para   garantizar las facetas prestacionales de los derechos constitucionales.   Reiteración de jurisprudencia.    

54. El principio de progresividad   encuentra su fundamento normativo originario en el artículo 4º del Pacto   Internacional Sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC). Su   alcance ha sido ampliamente analizado por el Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales de la ONU (Comité DESC) en su Observación General No. 3,   relativa a la naturaleza de las obligaciones contraídas por los Estados que   suscribieron el Pacto[29]  y, en el orden interno, por la jurisprudencia de esta Corporación.[30]    

55. El principio de progresividad   prescribe que la eficacia y cobertura de las dimensiones prestacionales de los   derechos constitucionales debe ampliarse de manera gradual y de acuerdo con la   capacidad económica e institucional del Estado en cada momento histórico.    

Este principio se construyó a   partir del alcance de las obligaciones de los estados parte del Protocolo   Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la ONU y, de la   misma manera, se consideró aplicable en el ámbito interno a los “derechos   sociales”, bajo la doctrina tradicional de las “generaciones” de   derechos. Sin embargo, como se desprende de lo expuesto hasta el momento, todos   los derechos tienen contenidos de carácter positivo y negativo, razón por la   cual el principio sería aplicable también a las facetas positivas de los   derechos tradicionalmente considerados civiles y políticos, cuya aplicación   inmediata suele considerarse fuera de discusión.    

La constatación de que los   derechos ubicados históricamente en ese grupo poseen esferas prestacionales no   debe restarles fuerza normativa, sino que permite evidenciar la existencia de   componentes prestacionales de los derechos constitucionales que son directamente   aplicables y judicialmente exigibles.[31] Esos   contenidos no están sometidos entonces al principio de progresividad y   constituyen estándares mínimos de protección y corresponde al juez competente   analizar, en cada caso, si se enfrenta a una de esas facetas para establecer la   procedencia de la acción de tutela y el alcance de las órdenes a impartir.    

56. Ahora bien, en relación con el   mandato de progresividad, la Corte Constitucional tiene establecido que   comporta: (i) la satisfacción inmediata de niveles mínimos de protección; (ii)   el deber de observar el principio de no discriminación en todas las medidas o   políticas destinadas a ampliar el rango de eficacia de un derecho; (iii) la   obligación de adoptar medidas positivas, deliberadas, y en un plazo razonable  para lograr una mayor realización de las dimensiones positivas de cada   derecho, razón por la cual la progresividad es incompatible, por definición, con   la inacción estatal; y (iv), la prohibición de retroceder por el camino iniciado   para asegurar la plena vigencia de todos los derechos.[32]    

57. El último aspecto, denominado  prohibición de regresividad o prohibición de retroceso, se desprende de   forma inmediata del mandato de progresividad y, de manera más amplia, del   principio de interdicción de arbitrariedad, propio del Estado de Derecho: si un   Estado se compromete en el orden internacional y constitucional a ampliar   gradualmente la eficacia de los contenidos prestacionales de los derechos   constitucionales, resulta arbitrario que decida retroceder en ese esfuerzo de   manera deliberada.    

58. Sin embargo, esta Corporación   ha considerado, en armonía con la doctrina autorizada del DIDH[33], que   no toda regresión es arbitraria, pues la adecuada utilización de los recursos   públicos y las necesidades más apremiantes que en cada momento enfrenta el   Estado en materia social, pueden llevar a considerar como constitucionalmente   válida o legítima la modificación de políticas públicas y normas jurídicas que   impliquen un retroceso en la eficacia de un derecho, si esas medidas comportan a   la vez una ampliación (de mayor importancia) del ámbito de protección de otro u   otros derechos.    

59. Por esta razón, la prohibición   de regresividad no es absoluta. La validez de normas, medidas o políticas   regresivas en materia de derechos constitucionales está sometida a los   principios de razonabilidad y proporcionalidad, bajo parámetros ya decantados   por la jurisprudencia constitucional. En los párrafos sucesivos, la Sala   explicará los criterios sentados por la jurisprudencia constitucional para   identificar la regresividad de una medida (política, norma, acción estatal), y   la forma en que el juez de tutela debe aplicar el principio de razonabilidad   frente a ese tipo de decisiones.    

“Una medida se entiende regresiva, al menos, en los siguientes eventos: (1)   cuando recorta o limita el ámbito sustantivo de protección del respectivo   derecho;[35] (2)   cuando aumentan sustancialmente los requisitos exigidos para acceder al   respectivo derecho;[36]  (3) cuando disminuye o desvía sensiblemente los recursos públicos destinados a   la satisfacción del derecho. En este último caso la medida será regresiva   siempre que la disminución en la inversión de recursos se produzca antes de   verificado el cumplimiento satisfactorio de la respectiva prestación (por   ejemplo, cuando se han satisfecho las necesidades en materia de accesibilidad,   calidad y adaptabilidad).[37]  Frente a esta última hipótesis, es relevante recordar que tanto la Corte   Constitucional como el Comité DESC han considerado de manera expresa, que la   reducción o desviación efectiva de recursos destinados a la satisfacción de un   derecho social, cuando no se han satisfecho los estándares exigidos, vulnera, al   menos en principio, la prohibición de regresividad.[38] ”.[39]    

61. Sobre el análisis de   constitucionalidad de normas o decisiones regresivas, este Tribunal ha   establecido que (i) sobre toda medida de carácter regresivo recae una presunción   de inconstitucionalidad; (ii) esa presunción puede ser desvirtuada por el   Estado, demostrando que el retroceso obedece a la consecución de fines   constitucionales imperiosos. Por lo tanto, (iii) la carga argumentativa y   probatoria necesaria para justificar una norma o medida regresiva corresponde a   las autoridades públicas. En ese marco, (iv) cuando el juez constitucional   evalúa la compatibilidad de tales decisiones con la vigencia de los derechos   constitucionales debe ejercer un análisis riguroso de proporcionalidad de las   mismas. Ese análisis, (v) debe ser aún más intenso cuando la decisión estatal   regresiva afecta grupos vulnerables o sujetos de especial protección   constitucional.[40]    

62. En lo concerniente a la carga   de justificación que se encuentra en cabeza de la autoridad pública, precisó la   Sala Plena en la citada sentencia C-630 de 2011:    

“(…) [C]uando una medida regresiva es sometida a juicio constitucional,   corresponderá al Estado demostrar, con datos suficientes y pertinentes, (1) que   la medida busca satisfacer una finalidad constitucional imperativa; (2) que,   luego de una evaluación juiciosa, resulta demostrado que la medida es   efectivamente conducente para lograr la finalidad perseguida; (3) que luego de   un análisis de las distintas alternativas, la medida parece necesaria para   alcanzar el fin propuesto; (4) que no afecta el contenido mínimo no disponible   de [la faceta de]l derecho social comprometido; (5) que el beneficio que alcanza   es claramente superior al costo que apareja[41]”.     

63. La prohibición de retroceso,   en tanto herramienta de control de constitucionalidad, ha sido utilizada   principalmente para analizar la constitucionalidad de tránsitos regulativos en   regímenes de seguridad social y modificaciones normativas que suponen la   disminución de beneficios laborales[42].   De esos análisis se desprende que la prohibición mencionada guarda una estrecha   relación con el principio de confianza legítima, pues protege expectativas   creadas por las acciones estatales en el sentido de que las autoridades no   variarán de forma abrupta el rumbo adoptado para la satisfacción de necesidades   exigidas por el respeto de los derechos humanos[43].    

La Corte Constitucional ha   precisado que la interdicción de regresividad recae también sobre la   configuración de los recursos judiciales destinados a la protección de facetas   prestacionales de los derechos, pues la efectividad de estos mecanismos redunda   directamente en el ámbito de protección y rango de eficacia de los derechos[44].    

64. En  materia de vivienda   digna, la sentencia T-1318 de 2005[45]  es una decisión relevante, basada en la aplicación del mandato de no-retroceso.   En esa ocasión, la Sala revisó un caso en el cual el municipio de Palmira   suscribió un convenio asociativo de vivienda, en el que se comprometió a brindar   un subsidio de 12.94 salarios mínimos legales a un grupo de personas residentes   en el mismo. Posteriormente, el citado ente territorial decidió reducir el   subsidio a 3.3 salarios mínimos, alegando problemas presupuestales.    

Se consideró que la medida era   regresiva en relación al goce efectivo del derecho a una vivienda digna y   expresó que si bien la eficacia de ese derecho supone la superación de serios   obstáculos económicos, la explicación dada por el municipio resultaba   insuficiente para justificar la disminución del monto del subsidio, dado que (i)   las razones asociadas al déficit fiscal eran conocidas por el municipio desde   antes de establecer el subsidio; y (ii) los problemas financieros mencionados   eran expresión de la falta de planeación y la inadecuada ejecución del   presupuesto municipal, por la cual ordenó la Corte al ente territorial y al   operador de los subsidios, mantener los términos inicialmente pactados.    

65. Posteriormente, en la   sentencia C-444 de 2009, la Corporación analizó una eventual violación a la   prohibición de retroceso en relación con el derecho fundamental a una vivienda   digna, al resolver la demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 40 de   la Ley 3ª de 1991, por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de   Interés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el   Instituto de Crédito Territorial, ICT y se dictan otras disposiciones.    

La norma objeto de estudio,   preveía en cabeza del Gobierno Nacional la facultad de reglamentar las normas   mínimas de calidad de vivienda de interés social, “especialmente en cuanto a   especio, servicios públicos y estabilidad de vivienda”. En concepto de este   Tribunal, esa decisión supuso la subrogación del artículo 64 de la Ley 9ª de   1989, el cual establecía la obligación de todo vendedor de constituir una póliza   para garantizar la estabilidad y buena calidad de la vivienda. Al evaluar el   carácter regresivo de la medida, la Corte sostuvo:      

“Ciertamente, la posibilidad de demandas a la compañía emisora de la póliza, y   no exclusivamente a los vendedores de la vivienda nueva, significaba una   seguridad adicional en cuanto a la efectividad de este derecho en caso de   afectación estructural o de deficiencias de calidad del inmueble, porque las   compañías de seguros están sujetas a una reglamentación dirigida a garantizar   márgenes de solidez y de solvencia que les permiten responder por sus   obligaciones frente a los asegurados ante la verificación de los riesgos que   amparan, lo que aumenta considerablemente las posibilidades de lograr la   reparación del daño que se ocasiona por la mencionada afectación de la vivienda   nueva, cuando ella se presenta”.    

En ese contexto, consideró que la   norma estudiada se enmarcaba en el supuesto de “recorte” o “limitación en el   ámbito sustantivo de protección del derecho”, lo que demostraba la violación al   principio de retroceso. Posteriormente, procedió a evaluar si existía una   justificación válida para el paso atrás dado por el Congreso, y encontró que la   medida no fue explicada en la exposición de motivos, ni discutida durante el   trámite legislativo, lo que llevó a la Corporación a la siguiente conclusión:   “[…] ante la falta de dicha explicación, la Corte debe aplicar la presunción de   inconstitucionalidad de la medida derogatoria, en cuanto significa una   restricción del ámbito de protección sustancial y procesal de [una faceta   prestacional] de un derecho [constitucional], cual es el derecho a la vivienda   digna de interés social. Lo anterior, en la medida en que dicha presunción no ha   sido desvirtuada”.    

La decisión que se adoptó se basó   en la idea de integrar el ordenamiento jurídico para suplir el vacío dejado por   el Legislador, al momento de subrogar la norma que ordenaba la constitución de   una póliza, por parte de los vendedores de vivienda y, para conseguirlo, la   Corporación decidió declarar la constitucionalidad del artículo 40 de la Ley 3ª   de 1993, en el entendido de que, dentro de las condiciones mínimas de la   vivienda de interés social, los vendedores están obligados a constituir una   póliza de calidad y estabilidad de los inmuebles que enajenan”.    

Así las cosas, la prohibición de   retroceso fue aplicada como herramienta de control frente a una norma que   desmontó un mecanismo de protección a la vivienda previamente creado por el   Congreso de la República, y derogado tácitamente por la norma demandada, y un   fundamento central de la decisión se encuentra en la necesidad de aplicar la   presunción de inconstitucionalidad de las medidas regresivas carentes de   justificación por parte de las autoridades públicas.    

66. Así las cosas, resulta oportuno recordar que el principio de progresividad   es tanto una herramienta conceptual como un mandato normativo derivado del   derecho internacional de los derechos humanos que se aplica siempre que se deba   evaluar la validez de medidas destinadas a aumentar el goce de los derechos   constitucionales, así como aquellas que eventualmente constituyan un retroceso   en esa aspiración.    

De acuerdo con la reiteración jurisprudencial previamente presentada, este   principio es aplicable siempre que el Estado tome una decisión que disminuya el   ámbito de protección de una esfera prestacional de un derecho y, especialmente,   cuando ello suponga el aumento en el costo de acceso al derecho para la   población vulnerable.    

Por esa razón, la Corporación ha considerado que son pasos regresivos e   inconstitucionales, entre otros, la decisión de disminuir los recursos del   sistema subsidiado de seguridad social en salud (C-1165 de 2000[46]), la medida   consistente en desmontar una  póliza de seguros para garantizar la calidad   de las viviendas de interés social y prioritario (C-444 de 2009[47]) o la   decisión de una alcaldía municipal en el sentido de reducir un subsidio de   vivienda, para población económicamente vulnerable (T-1318 de 2005[48]), generando   así un aumento correlativo en el dinero que debían cancelar para el acceso a una   habitación digna y adecuada.    

Para resolver el cargo,   la Sala comenzará por evaluar si la exención a la tarifa por el uso del recurso   hídrico para los estratos uno, dos y tres, contenida en el artículo 59 de la Ley   1537 de 2012, y derogada por el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, puede   considerarse como un elemento o faceta prestacional del derecho a la vivienda   digna. En segundo lugar, se evaluará si la decisión adoptada por el Legislador   en el sentido de derogar esa disposición puede considerarse una medida   regresiva, o un paso atrás, en el goce efectivo del derecho a la vivienda. En   caso de responder afirmativamente estas preguntas, la Sala indagará si la   decisión constituye una violación a la Constitución o si existen razones válidas   que la justifiquen.    

Análisis del cargo por violación del artículo 51 de la Constitución Política    

Consideraciones metodológicas previas    

67. El primer cargo de la demanda plantea   que la norma derogatoria contenida en el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012   violó el derecho a la vivienda digna, pues dejó sin vigencia una medida diseñada   por el propio Estado, como condición de eficacia para el acceso a la vivienda   para los estratos uno, dos y tres. La medida que fue excluida del ordenamiento   consistía en excluir de las tarifas del servicio de acueducto el pago de la   “tasa retributiva y/o tasa por uso del recurso [hídrico]”, es decir, de un   tributo por medio del cual el Estado persigue la descontaminación de las fuentes   de agua, por su uso o por el vertimiento de sustancias en ellas.    

68. Para determinar la procedencia del   cargo, la Sala comenzará por aplicar las subreglas relativas al control de las   normas derogatorias; posteriormente, analizará si la medida es inconstitucional   por disminuir, recortar o limitar el contenido y ámbito protegido del derecho   constitucional a la vivienda digna y adecuada. Este análisis se desarrolla en   torno a dos premisas esenciales: (i) el respeto más amplio posible por la   libertad de configuración del Legislador para el diseño de medidas destinadas a   ampliar gradualmente la eficacia de un derecho y la presunción de corrección de   esas decisiones, de una parte, y (ii) una mirada de sospecha en torno a las   políticas (decisiones o medidas) regresivas, reflejada en la presunción de   inconstitucionalidad de los retrocesos en las facetas prestacionales de los   derechos constitucionales.    

69. Estas premisas no son solo referentes   conceptuales, sino principios normativos que se reflejan en las cargas de la   argumentación de las autoridades. Así, las decisiones que favorecen o   amplían el ámbito de protección de un derecho no exigen, en principio, una   motivación especial por parte del Estado, y en el caso de las medidas   legislativas, su control por parte de este Tribunal parte por la deferencia   hacia los fines y medios elegidos por el Congreso para propiciar la mayor   eficacia de cada derecho. Por el contrario, las decisiones regresivas en este   ámbito solo pueden considerarse válidas si las autoridades asumen la carga de   justificarlas de manera amplia y suficiente, demostrando que ese retroceso   supone otros avances, de mayor entidad de las demás facetas positivas de los   derechos constitucionales y, en este caso, en el goce del derecho a la vivienda   digna. En el caso de las medidas legislativas, esa argumentación debe hallarse   en el trámite legislativo, bien sea en la exposición de motivos del proyecto de   ley correspondiente, bien sea en las deliberaciones propias de cada debate.    

El estudio de constitucionalidad del   artículo 96 de la Ley 1593 de 2012.    

Primero. Resulta razonable sostener, como   lo hizo el demandante, que el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 posee un   contenido normativo que puede adscribirse al goce efectivo del derecho a la   vivienda.    

70. El artículo 51 de la Constitución y   el artículo 11 del PIDESC consagran el derecho a una vivienda digna y adecuada.   Estas disposiciones, como ocurre en general con las cláusulas de derechos   fundamentales, son amplias e indeterminadas.    

71. La construcción de viviendas para   toda la población que no puede acceder a ellas mediante sus propios recursos o a   través del sistema financiero es un asunto complejo para un Estado marcado por   la carencia de recursos económicos; dotar a esas viviendas de las condiciones   necesarias para que sean adecuadas al logro de una vida digna supone   desafíos adicionales a nivel institucional, político, jurídico, social y   económico.    

72. Por esas razones, la definición de la   política de vivienda y las normas necesarias para un acceso universal al derecho   deben ser construidas mediante la concurrencia del Legislador y las autoridades   administrativas, primeros obligados a adoptar medidas necesarias para (o iniciar   el camino hacia) el aumento gradual y progresivo del derecho a la vivienda.    

73. El principio de progresividad y la   prohibición de retroceso transmiten la idea de que el cumplimiento de un derecho   implica recorrer un camino y que ese recorrido debe llevar a ciertas metas.   Precisando un poco esa imagen, es necesario indicar que algunas metas se   encuentran definidas desde la Constitución y los tratados de derechos humanos,   mientras que otras se definen en el momento de configuración legislativa del   derecho. Y es oportuno aclarar también que no existe un solo camino por   recorrer, sino que los propósitos descritos pueden alcanzarse por distintas   vías, y que los órganos políticos pueden elegir entre diversas vías, según el   margen de configuración y el alcance de las competencias de cada órgano.    

74. También debe recordarse que una   característica del principio de progresividad es que la inacción, o la   permanencia en un solo lugar, está prohibida y que, por la misma razón, el paso   del tiempo es un criterio relevante al momento de revisar el cumplimiento de las   obligaciones constitucionales e internacionales del Estado. Los avances pueden   ser tangibles pues, a manera de ejemplo, resulta inaceptable que transcurridos   veinte años desde la consagración de un derecho en el texto constitucional, las   autoridades no demuestren avances notables frente a los que se habían obtenido   durante el primero o los dos primeros años.    

75. Por otra parte, el principio de   progresividad lleva implícito el mandato de igualdad, de dos maneras. En primer   término, las autoridades no pueden establecer diferencias irrazonables entre   diversos grupos poblacionales, especialmente, si estas se edifican sobre   criterios sospechosos (prohibición de discriminación). Pero, por otra, es válido   que se persiga, con medidas afirmativas, favorecer especialmente a los grupos   vulnerables y las personas en condición de debilidad manifiesta. Precisamente   por esta razón la Corte Constitucional ha explicado que la presunción de   inconstitucionalidad de una medida regresiva que afecta a sujetos vulnerables o   de especial protección constitucional debe ser aplicada de forma más estricta.    

76. La Ley 1593 de 2012 se dictó con el   propósito específico de ampliar la cobertura del derecho a la vivienda y de   facilitar el acceso al derecho a los grupos vulnerables. Como es obvio, la ley   incorpora medidas diversas para lograrlo, y ello cabe dentro de la potestad de   configuración del derecho[49].   El capítulo octavo de esa Ley se refiere a la utilización del suelo y en   diversas de sus normas se ocupa, específicamente, del acceso al agua potable.    

El propósito perseguido por el Legislador   en el artículo 59 es claro, y se encuentra explícitamente mencionado en la   norma: “garantizar el acceso al agua potable y mantener las tarifas de los   servicios públicos […] a la población de bajos ingresos”. Al analizar las   distintas facetas del derecho a la vivienda digna, como han sido descritas o   definidas por la Corte o por el intérprete autorizado del PIDESC, es posible   concluir que esas finalidades corresponden o hacen parte de las esferas de   gastos soportables y acceso a servicios públicos.    

77. La Superintendencia de servicios   públicos domiciliarios cuestiona esa decisión legislativa. En su concepto, si   bien los servicios públicos tienen que ver con la vivienda, esta exención no es   una condición de acceso, como lo supone el demandante y, por el contrario,   podría ser una medida que afecta el goce del derecho, pues priva al Estado de   recursos importantes para lograr el saneamiento del agua y, por lo tanto, para   el acceso de toda la población al agua potable.    

78. Aunque el artículo 59 de la ley 1537   de 2012 no es la norma que ha sido cuestionada en sede constitucional, porque el   cargo se dirigió contra el artículo 96 que derogaba dicha norma, la Sala   considera que los argumentos presentados por la Superintendencia no son   admisibles, pues desconocen las premisas mencionadas al iniciar este análisis y   suponen una intensa interferencia al principio democrático, a la libertad de   configuración legislativa y a la presunción de corrección de las medidas que se   dirigen a su avance progresivo.    

80. Como se explicó, el Legislador posee   un amplio margen para elegir los fines de las leyes, y los medios para   alcanzarlos y es claro que, al menos potencialmente, la decisión de excluir un   componente para el cálculo de las tarifas del servicio público de acueducto   tendría como resultado una reducción de los costos para los usuarios   destinatarios de esta medida (las familias de estratos uno, dos y tres) y en ese   sentido, la decisión sí favorece las esferas del derecho a la vivienda descritas   previamente.    

79. Pero, además de ello, la hipótesis   planteada por la Superintendencia supone que el Legislador improvisó al dar ese   paso adelante en la satisfacción del derecho a la vivienda y la Sala no podría   asumir esta afirmación como parámetro de control de inconstitucionalidad. En   cambio, debe presumir que la racionalidad legislativa tuvo en consideración la   necesidad de hallar nuevas fuentes de recursos para la descontaminación del   agua, una vez decidió favorecer con la exención del artículo 59 de la Ley 1537   de 2012 a los estratos económicamente vulnerables.    

80. En consecuencia, para la Sala es   claro que esa disposición presenta un contenido normativo asociado al derecho   constitucional a la vivienda digna y adecuada.    

Segundo. Como la exención al pago de la   tasa retributiva o por uso del recurso hídrico constituyó un desarrollo   legislativo de una faceta prestacional del derecho a la vivienda, se trata de un   derecho sobre el cual son aplicables el principio de progresividad y la   prohibición de retroceso.    

81. Para explicar este aspecto, vale la   pena retomar nuevamente un razonamiento de la Superintendencia de Servicios   Público, construido a partir de los argumentos de la demanda. Así, la autoridad   citada afirma que el demandante se equivoca al concebir la exención derogada   como una condición de acceso a la vivienda.    

Ese razonamiento pasa por alto el   carácter poliédrico de los derechos, y el hecho de que a medida que su carácter   amplio e indeterminado se va precisando mediante decisiones legislativas o   reglamentarias, las distintas facetas del derecho comienzan a traducirse en   derechos subjetivos y en contenidos protegidos del derecho, exigibles incluso   judicialmente.    

82. Estas consideraciones constituyen   parte de la doctrina de la Corte para habilitar la procedencia de la tutela en   defensa de las dimensiones positivas de un derecho. Sin embargo, resultan   también relevantes en el escenario de la acción pública de inconstitucionalidad:   mientras la Superintendencia, en el aparte de su intervención mencionado, parece   reducir el derecho a la vivienda al acceso a una habitación, la Corte debe   recordar que esa habitación debe ser digna, garantizar el acceso a servicios   públicos, y todo ello bajo un esquema de costos razonable y asequible,   especialmente, para la población vulnerable. Y debe también insistir en que las   facetas prestacionales se van desarrollando, entre otros aspectos, mediante la   intervención legislativa.    

83. Negar entonces que los desarrollos   dados por el Legislador hacen parte del contenido (más evidente) de un derecho   no solo implica desconocer la naturaleza compleja de los derechos   constitucionales, sino restar de toda eficacia al mandato de progresividad, pues   cada paso adelante podría posteriormente deshacerse, sin control alguno y bajo   el argumento de que no hacía parte del contenido inicial (ese supuestamente   ‘evidente’) del derecho.    

En ese orden de ideas, si bien no parece   imposible acceder a la vivienda sin una exención tributaria como la que fue   incorporada en el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, lo cierto es que una vez   en el foro de discusión política se considera necesaria esa medida, no para   tener una vivienda, pero sí para gozar de un servicio público bajo el criterio   de gastos soportables y que el respeto por esa decisión puede ser   perseguido judicialmente.    

Tercero. La derogatoria del artículo 59   es una medida regresiva, prima facie.    

84. La Corte concluyó en los dos acápites   precedentes que la decisión de excluir como componente de la tarifa por el   servicio público de agua la exención a la tasa del recurso hídrico es una medida   progresiva en materia de vivienda digna. En consecuencia, su derogatoria debe   considerarse una medida regresiva y, prima facie, inconstitucional, pues   como se explicó ampliamente en los fundamentos normativos de esta providencia   las medidas regresivas son sospechosas de inconstitucionalidad.    

85. También se afirmó, en esos   considerandos centrales acerca del principio de progresividad y la prohibición   de retroceso que no toda medida regresiva es inconstitucionalidad, sino que la   presunción puede ser desvirtuada, siempre que el Estado asuma la carga de   motivarla y demostrar que resulta imperiosa para alcanzar la eficacia de otras   facetas prestacionales del derecho afectado, o del conjunto de facetas   prestacionales de otros derechos (evento en el que podría resultar necesario un   ejercicio de ponderación).    

86. La Sala evaluará entonces si la   medida cuenta con una justificación de esa naturaleza, atendiendo las   presunciones y cargas de la argumentación mencionadas al comenzar el estudio del   caso concreto.    

Cuarto. La derogatoria del artículo 59 de   la Ley 1537 de 2012 medida carece de justificación por parte del Legislador.    

Según se ha expresado, la prohibición de retroceso supone una prohibición   prima facie de los pasos regresivos y pone en cabeza de las autoridades la   carga de otorgar una justificación suficiente, basada en el avance progresivo de   otras facetas prestacionales de los derechos fundamentales, para demostrar la   validez constitucional de la medida cuestionada.    

Evidentemente, cuando la medida es adoptada por el Congreso de la República es   preciso observar en el trámite legislativo las razones que existieron para su   adopción, pues era en ese escenario donde debió efectuarse la primera   ponderación o evaluación acerca de la capacidad de la norma a aprobar para   satisfacer las facetas mencionadas, bajo parámetros de razonabilidad y   proporcionalidad.    

Suponer que la justificación de la medida se dé a posteriori, o por órganos   distintos al que tomó la decisión regresiva implica avalar un actuar arbitrario   del Estado y, cuando se trata de medidas legislativas, permitir que otras ramas   del poder público suplanten al foro democrático en la elección de medios para   alcanzar los fines propuestos en relación con el goce efectivo de los derechos   fundamentales, y dejar sin efecto la presunción de inconstitucionalidad de la   medida y las cargas de argumentación ya señaladas.    

87. La decisión de derogar el artículo 59   de la Ley 1537 de 2012 no fue objeto de justificación ni deliberación en el   Congreso de la República. Así, mientras en la exposición de motivos y en el   texto inicialmente presentado a discusión en el Congreso no se hizo referencia a   esa decisión, y se habló exclusivamente de la política general de vivienda y de   las metas en construcción de casas para impulsar el crecimiento económico y   asegurar el acceso de la población al derecho, todo ello bajo el marco de la   política macroeconómica y los fines de planeación fiscal del Estado, en ningún   momento se hizo una referencia explícita a la necesidad de derogar la exención   por el uso del recurso hídrico para los estratos uno, dos y tres.[50]    

88. La medida fue incorporada en el   segundo debate del trámite legislativo, a partir de un amplio conjunto de   proposiciones, las cuales se encuentran enumeradas en el Informe de ponencia   para el segundo debate del Congreso, dentro del proyecto de ley 040, Senado y   043, Cámara[51].   Esa propuesta fue acogida  e incorporada inicialmente como el artículo 82   del proyecto, para ser finalmente aprobada en el artículo 96 de la Ley 1593 de   2012[52], como   consta en la Gaceta del Congreso 620 de 2012.    

89. Ese hecho es suficiente para concluir   que la presunción de inconstitucionalidad de la medida no fue desvirtuada, pues   el Congreso era el órgano llamado a presentar las razones que, en el marco del   principio de progresividad, es decir, en procura de aumentar la cobertura de   otras facetas prestacionales de los derechos constitucionales, debía adoptar   esta decisión, pese a disminuir el alcance dado al derecho a la vivienda digna,   en sus dimensiones de acceso a los servicios públicos y gastos   soportables.    

90. En ese sentido, la Sala no comparte   el argumento de la Procuraduría según el cual debe suponerse que el Legislador   razonablemente consideró pertinente derogar la norma y buscar otras formas de   hacer eficaz este derecho. Esa propuesta hermenéutica sobre lo ocurrido en esta   oportunidad pasa por alto la presunción de inconstitucionalidad de las medidas   regresivas y la obligación de justificación en cabeza del Estado.    

91. Tampoco el esfuerzo que efectúa la   Superintendencia de Servicios Públicos para asumir la carga de argumentación   omitida por el Congreso es para la Corte suficiente para sostener la   constitucionalidad de la medida.    

El razonamiento de la autoridad de   vigilancia (ya mencionado) indica que era el artículo 59 el que resultaba   regresivo frente al derecho al acceso al agua potable y, por lo tanto al derecho   a la vivienda, dado que no preveía cómo obtener los recursos para la   descontaminación del agua.    

La Corte debe insistir en que no se   encuentra bajo escrutinio constitucional la norma derogada, sino su derogatoria.   Pero debe añadir también que no corresponde hoy en día a la administración   asumir las cargas que el Congreso ignoró o desconoció al momento de adoptar la   norma cuestionada, pues ello supone pasar por alto la estructura de la   prohibición de retroceso y propiciar la arbitrariedad en las decisiones   legislativas, pues en lugar de que estas sean justificadas y discutidas durante   su trámite, se podría confiar en que, se encuentre a posteriori, una razón en su   favor.    

Segundo cargo. Violación del principio de   unidad de materia.    

93. El principio constitucional de   unidad de materia    

Como lo indica la Constitución Política   (art. 158), ‘todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia’;   por ello advierte que son ‘inadmisibles las disposiciones o modificaciones   que no se relacionen con ella’. Reflejo de la importancia que la   Constitución concede a la cuestión, es el hecho de conferir autorización a quien   presida la respectiva comisión para rechazar las iniciativas que no se atengan a   esta regla.[53]    Si bien se trata de una regla que se ha revivificado en el nuevo orden   constitucional vigente, en especial a partir de su protección constitucional, no   es ajena a la tradición constitucional colombiana, pues la Constitución de 1886   ya la contemplaba, como lo señaló la jurisprudencia constitucional en el pasado.[54]    

94. La Corte Constitucional, con respecto   al principio de unidad de materia, ha trazado desde el inicio de su   jurisprudencia una posición que ha sido reiterada,[55]  se ha mantenido continua[56]  y es prolífica.[57]    

94.1. Se ha resaltado que el principio de   unidad de materia se enmarca en el propósito constitucional de ‘racionalizar   y tecnificar’ el proceso de deliberación y creación legislativa.[58]    Mediante este principio, “[…] el constituyente pretendió evitar: La   proliferación de iniciativas legislativas sin núcleo temático alguno; la   inclusión y aprobación de normas desvinculadas de las materias inicialmente   reguladas; la promulgación de leyes que se han sustraído a los debates   parlamentarios y la emisión de disposiciones promovidas subrepticiamente por   grupos interesados en ocultarlas a la opinión pública como canal de expresión de   la democracia.”[59] Así, una de   las principales funciones del principio de unidad de materia es evitar que a las   leyes se les introduzcan normas que no tienen conexión con lo que se está   regulando. En otras palabras, que a los proyectos de ley que tramita el Congreso   se les inserten disposiciones ajenas a la cuestión tratada, lo cual ha dado   lugar a la popular metáfora de los ‘micos legislativos’.[60]     

94.2. La jurisprudencia ha precisado que   la aplicación del principio de unidad de materia no puede ser extrema, por   cuanto ello permitiría limitar ilegítimamente la competencia legislativa del   Congreso de la República. Su objetivo no es obstaculizar, dificultar o   entorpecer la labor legislativa. El principio democrático demanda deferencia de   parte del juez constitucional con el diseño y organización que se haya elegido   mediante el proceso político legislativo.[61]    

94.3. En tal medida, por ejemplo se ha   advertido que la noción de ‘materia’ que usa la Constitución es amplia, por lo   cual permite que una misma materia esté comprendida por variados asuntos,   relacionados entre sí por la unidad temática.[62] Por tanto, se   planteó en la jurisprudencia que para la “[…] ruptura de la   unidad de materia se requiere que la norma impugnada no tenga relación   razonable y objetiva con el tema y la materia dominante del cuerpo legal al   cual ella está integrada”.[63]  En tal sentido, ha advertido que entre una norma legal y la materia de la cual   trata la ley de la cual forma parte existe un vínculo razonable y objetivo   cuando “[…]   sea posible establecer una relación de conexidad  (i) causal, (ii)   teleológica,  (iii) temática ni (iv) sistémica con la materia dominante de la   misma.”[64]    

Se insiste, “[…] una norma   desconoce el principio de unidad de materia (artículo 158 de la C.P.), sólo   ‘cuando existe absoluta falta de conexión’ entre el asunto tratado por ésta,   con el tema objeto de la ley en la que se encuentre consignada.”[65]    Es decir, no se exige un tipo de conexidad estrecha o directa, lo que se prohíbe   es que tal relación no exista.[66] Los   casos en los cuales la Corte Constitucional ha considerado violado el principio   de unidad de materia demuestran la deferencia con el legislador en su   aplicación. En efecto, sólo en asuntos en los cuales la norma claramente carece   de relación con la materia de la ley se ha declarado su inconstitucionalidad. En   tal sentido, por ejemplo, se ha sostenido que el legislador vulnera el principio   de unidad de materia cuando se introduce una norma que deroga una Ley que provee   la financiación de las centrales eléctricas del Cauca, en una ley dedicada a las   zonas francas[67]    o una norma que se ocupa de establecer un proceso judicial para recuperar el   lucro cesante establecido por la Contralorías en los juicios de responsabilidad   fiscal, en una ley que regula la acción de repetición.[68]    En este tipo de situaciones, ha reiterado la Corte,  “[…] si bien no puede   establecerse un control en extremo rígido de dicho principio, la Constitución no   permite que el juez constitucional al realizar el examen correspondiente,   flexibilice la interpretación a tal punto que quede el principio de unidad de   materia desprovisto de contenido[69]”.    

95. Particularidades de la aplicación   del principio de unidad de materia a la ley anual de presupuesto    

La jurisprudencia constitucional, en   síntesis, ha asumido dos posiciones con respecto al juicio de unidad de materia   de la ley anual del presupuesto. (1) La primera es la ‘estricta’,   defendida en la jurisprudencia inicial de la Corte, según la cual se viola el   principio de unidad de materia cuando se incluye una norma que no tenga un   contenido eminentemente presupuestal, esto es, un precepto cuyo objeto de   regulación sea el presupuesto en un sentido restringido. (2)  La segunda   posición, la ‘ponderada’ es la que fijó la Corte en sentencias como la   C-177 de 2002 y la C-1124 de 2008 según la cual: se viola el principio de unidad   de materia cuando se incluye una norma cuyo objeto no tenga ninguna conexión con   la materia presupuestaria (mínima conexión temática), no busque lograr una cabal   ejecución del presupuesto (mínima conexión teleológica) y que supere la   limitaciones de tiempo de tales normas (mínima conexión temporal). Como se verá,   en la presente providencia la Corte aplicará un juicio ponderado de unidad de   materia frente a la Ley 1420 de 2010.    

La materia de la ley anual de presupuesto   está definida en alto grado por parte del orden constitucional vigente. En tal   medida, la libertad de configuración con la cual cuenta el Congreso de la   República para establecer el orden legal, encuentra restricciones particulares   en la configuración de las leyes anuales de presupuesto que han de ser tenidas   en cuenta. Además, otra razón por la cual la Corte Constitucional ha de prestar   especial atención al cumplimiento de las limitaciones propias de los contenidos   de las leyes anuales de presupuesto, es la especialidad de su trámite en   términos de participación democrática directa y representativa.     

La Corte Constitucional ha reconocido que   “la   ley de presupuesto involucra una serie de disposiciones generales necesarias   para su correcta ejecución, que en cuanto indicaciones que debe acoger el   Gobierno como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales,   se revisten también de claro contenido normativo.”[70]  En tal sentido, ha precisado que en virtud del principio de unidad de materia,   el alcance normativo de la disposiciones generales de una ley de presupuesto “debe   circunscribirse a su objeto y no rebasar el fin que con ellas se persigue,   estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o   finalísticamente su materia propia”.[71]    

En efecto, en la medida en que el tema, la finalidad   y el tiempo de las leyes anuales de presupuesto está previamente establecido por   la Constitución Política, el análisis de la conexidad que ha de tener toda norma   con el resto de la ley de la cual haga parte, en virtud del principio de unidad   de materia, se ha de valorar de forma específica y cuidadosa. Los   tiempos y la velocidad con los que se aprueban las leyes presupuestarias,   permite que normas que no tengan relación con la materia de la ley se oculten   más fácilmente y puedan pasar inadvertidas.[72]    

La jurisprudencia ha considerado que son   ajenas a una ley de presupuesto normas que no guardan ningún tipo de relación   con su objeto. Así, por ejemplo se ha señalado que el legislador viola el   principio de unidad de materia     

(ii)   cuando se incluye una norma que regula competencias permanentes a instituciones   en materia de control, incluso si se trata de un tipo de control estrechamente   vinculado con el presupuesto (C-803 de 2003);[75]    

(iii)   cuando prorroga la vigencia de normas “cuya naturaleza es extraña a la ley   anual de presupuesto”, incluidas en una ley autónoma e independiente, que ya   habían sido prorrogadas a su vez mediante otra ley (C-457 de 2006[76]);     

(iv)   cuando se fijan derechos y garantías de carácter sustantivo con vocación de   permanencia –por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social– mediante normas   que no son presupuestarias ni tampoco constituyen herramientas orientadas a   asegurar o facilitar la ejecución del presupuesto nacional (C-039 de 1994,[77]  C-668 de 2006[78]);    

(v)   cuando se regulan materias propias de una ley estatutaria, como los asuntos   relacionados con la financiación de las campañas políticas (C-515 de 2004[79]);    

96. Pero también existen casos en los que   la jurisprudencia constitucional evaluó normas que no violan el principio de   unidad de materia en el contexto de una ley anual de presupuesto. Así, por   ejemplo,    

(i)   una norma que ordena un trámite a los funcionarios que reciban una   orden de embargo de recursos presupuestales (C-402 de 1997);[80]    

(ii)   una norma que reitera los límites de las entidades públicas en manejo de   personal, para impedir que se aumenten unilateralmente gastos como aumentar la   planta de personal o incrementar los salarios o prestaciones sociales (C-053 de   1998[81]);    

(iii)   una norma que buscaba que el presupuesto de funcionamiento de una   entidad autónoma (en esa oportunidad, la Comisión Nacional de Televisión) no   superara su presupuesto de inversión (C-560 de 2001[82]);    

(iv)   una norma que establece el deber de evaluar fiscalmente, de forma previa,   acciones administrativa que pueden tener un impacto presupuestal considerable   (modificaciones a contratos estatales que impliquen mayores aportes estatales   y/o mayores ingresos esperados y/o ampliación del plazo; C-1124 de 2008[83]);    

97. En resumen, de acuerdo con la   jurisprudencia constitucional una norma incluida dentro de la ley anual de   presupuesto puede guardar   una relación de conexidad (i) causal,  (ii) teleológica,  (iii)   temática o (iv) sistémica con la materia general del cuerpo normativo en el que   se inserta. En   el caso de las leyes anuales de presupuesto se suman tres criterios adicionales,   (a) temporalidad (anual),  (b) tema  y  (c)   finalidad (presupuestal).[84]    Por tanto, por ejemplo, las disposiciones generales de la ley anual del   presupuesto no pueden tener vocación de permanencia, no pueden modificar reglas   generales, incluidas en leyes permanentes[85].     

98. La Sala observa que, tal como lo propuso el   accionante, al incorporar el artículo 96 a la Ley 1593 de 2012, por el cual se   derogó una exención en la tarifa por el uso del recurso hídrico para la   población económicamente vulnerable, el Congreso de la República violó el   principio de unidad de materia. Así, si bien podría discutirse la existencia de   una mínima relación de conexidad causal, teleológica y temática entre la norma   demandada y la ley general de presupuesto, debido a que ambas tienen que ver con   los recursos del Estado, resulta para la Sala claro que no existe conexión   sistemática entre la derogatoria de una norma que hacía parte de la política   general de vivienda y la orientaciones anuales sobre el manejo de rentas y   gastos incorporadas en la Ley anual del presupuesto del año 2013.    

99. Además, a partir de esa constatación la norma no   satisface dos de los criterios especiales que el juez constitucional debe   examinar cuando estudia un cargo por desconocimiento del artículo 158 Superior   frente a las leyes de presupuesto. En efecto, viola el criterio temporal,   esencial en este tipo de análisis, pues la derogatoria recae sobre una norma con   vigencia temporal de cinco años. Sus efectos exceden entonces a la vigencia   presupuestal de 2013, lo que resulta suficiente para verificar el   quebrantamiento del principio. Pero, además de ello, no puede considerarse que   la política de vivienda, y en este caso una medida destinada a favorecer a los   estratos uno, dos y tres en el mediano plazo, puedan incluirse o excluirse del   ordenamiento a través de la ley anual de presupuesto.    

100. Así las cosas, la Sala estima que tiene razón el accionante al señalar que   la disposición censurada deroga una norma que no tenía un contenido que hacía   parte de la regulación especial del derecho a la vivienda digna, desconociendo   que las disposiciones generales de la ley de presupuesto no pueden modificar   reglas incluidas en leyes permanentes, como ocurre en este caso con el artículo   59 de la Ley 1537 de 2012, por la cual se dictan normas tendientes a facilitar y   promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se dictan otras   disposiciones.    

103. Por todo lo expuesto, la Sala   declarará la inexequibilidad de la norma demandada, y se abstendrá de llevar a   cabo el estudio de fondo del segundo cargo.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato expreso de la Constitución.    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE la expresión   “y deroga el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012”, contenida en el   artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, “Por la cual se dictan normas tendientes   a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda y se   dictan otras disposiciones”.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

      

MYRIAM AVILA ROLDAN    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

CON ACLARACION DE VOTO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

CON SALVAMENTO DE VOTO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

CON ACLARACION DE VOTO    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Ausente con excusa    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

A LA SENTENCIA C-493 DE 2015    

EXENCION DE   TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Inexistencia de   presupuestos para aplicar línea jurisprudencial respecto del carácter regresivo   de un precepto (Salvamento de voto)    

DEROGACION DE LA   EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN   ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Calificación del precepto demandado como medida   regresiva, partió de establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el   vínculo de la exoneración de la tasa con el derecho a la vivienda (Salvamento de   voto)    

EXENCION DE   TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Premisas que   dieron lugar a calificación de disposición legal como regresiva no soportan un   análisis riguroso (Salvamento de voto)    

EXENCION DE   TARIFA POR USO DE RECURSO HIDRICO PARA ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Aunque efectos de   disposición cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del   Presupuesto General de la Nación no se tuvo en cuenta que el precepto derogado   tenía vocación de vigencia limitada (Salvamento de voto)    

       Referencia:  Expediente D-10546    

                                                           Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012,   por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012    

Demandante:    

Salvador Ramírez López    

                                                            

Magistrada Ponente:    

                                                          María Victoria Calle Correa.    

Con el acostumbrado respeto, expongo las razones por   las cuales me aparto de la decisión adoptada por la Sala Plena en la Sentencia   C-493 de 2015. En este fallo se declaró la inexequibilidad parcial del artículo   96 de la Ley 1593 de 2012, que disponía la derogación del artículo 59 de la Ley   1537 de 2012, norma que a su vez prohíbe trasladar el cobro de la tasa   retributiva y la tasa por el uso del agua potable a la población perteneciente a   los estratos 1, 2 y 3, durante cinco años.    

A juicio de la Sala, el precepto cuestionado adolece   de dos deficiencias insalvables: (i) por un lado, no obstante que la norma   tendría un carácter regresivo al disponer la eliminación de un beneficio,   establecido en favor de las personas de menores recursos, que facilita su acceso   a la vivienda digna, durante el proceso de aprobación parlamentaria no se   acreditó la necesidad de adoptar una medida semejante, y por otro lado, (ii) la   disposición vulneraría el principio de unidad de materia porque por vía de la   derogación, la norma intervino y reguló uno de los componentes de la política de   vivienda en una ley de presupuesto, por lo que no existe ninguna conexión   temática, sistemática, causal o teleológica entre el precepto impugnado y la ley   que lo contiene.    

Discrepo de las dos premisas en que se soporta el   razonamiento de la Sala, y las consecuencias que de tales supuestos se   extrajeron.    

1.     En primer lugar, estimo que no se presentan en este caso los presupuestos que   permiten aplicar la línea jurisprudencial conforme a la cual, cuando el precepto   impugnado tiene un carácter regresivo –en este caso por disponer la eliminación   de una prestación que facilitaría el acceso a la vivienda dignada-, debe   presumirse su inconstitucionalidad, la cual solo puede entenderse desvirtuada si   dentro del proceso de aprobación parlamentaria se acreditó la necesidad de la   medida.    

1.1.             De una parte, en la sentencia se asume sin un detenido análisis que el precepto   impugnado tiene un carácter regresivo, en cuanto elimina la prohibición de   trasladar el cobro de la tasa retributiva y de la tasa por uso del agua potable   a la población de los estratos 1, 2 y 3. No obstante, el examen de las referidas   tasas a la luz de los imperativos del paradigma de la Constitución ambiental   pone en entredicho esta connotación regresiva, sobre la cual se estructuró la   declaratoria de inexequibilidad.    

1.1.1.    En efecto, las tasas a las que se refiere la normativa impugnada constituyen   medidas correctivas y compensatorias orientadas a cobrar un valor por el uso de   las fuentes hídricas y por la generación de vertimientos, y por tanto,   encaminadas a la recuperación del patrimonio ambiental y a la inversión en   proyectos de descontaminación y monitoreo de la calidad del agua. Este tipo de   tasas se enmarca, entonces, dentro de las directrices que orientan la política   ambiental en el país, en el sentido de que la utilización de los recursos   naturales como la atmósfera, el agua y el suelo, que provoque un deterioro   ambiental, una disminución en los recursos disponibles o que tenga por efecto   “introducir o arrojar desechos, desperdicios agrícolas, mineros o industriales,   aguas negras o servidas de cualquier origen, humos, vapores y sustancias nocivas   que sean el resultado de actividad antrópicas o propiciadas por el hombre, o   actividades económicas o de servicio, sean o no lucrativas”[86], se   sujetará al pago de las tasas retributivas por las consecuencias nocivas de las   actividades desplegadas.  Mediante este cobro, entonces, las personas   asumen, al menos parcialmente, el impacto ambiental que producen, y contribuyen   a la recuperación del entorno en proporción al daño provocado.    

En atención a la importancia de este instrumento   dentro de la política ambiental del país, y dado el vínculo de esta herramienta   con la protección y recuperación de los recursos naturales, y especialmente con   el derecho fundamental al agua, la calificación de la medida como regresiva   ameritaba al menos evaluar esta dimensión del precepto impugnado, y su   repercusión en el haz de derechos fundamentales establecidos en la Carta   Política, y en especial el derecho al agua, y en los imperativos derivados de la   Constitución ecológica. La Sala optó por efectuar un análisis lineal y   unidimensional, para concluir que la medida era regresiva porque afectaba   indirectamente el derecho a la vivienda de grupos vulnerables. Así las cosas, el   efecto de la decisión de la Sala Plena será la eliminación de una tasa con alto   valor ambiental, sin que exista una fuente alternativa de financiación.    

1.1.2.    Así mismo, la calificación del precepto demandado como medida regresiva, partió   de establecer, sin suficiente sustento argumentativo, el vínculo de la   exoneración de la tasa con el derecho a la vivienda, señalando que la medida   había sido incluida en la legislación en materia de vivienda, y que en general,   el pago de servicios públicos domiciliarios, como el servicio de agua y   alcantarillado, tiene repercusiones importantes en el acceso a la vivienda[87].    

Sin embargo, dada la interdependencia entre los   derechos fundamentales, para adscribir una prestación al núcleo esencial del   derecho a la vivienda, no bastaba con argumentar que el valor de uno de los   servicios públicos domiciliarios puede tener alguna incidencia en el acceso a la   vivienda o que la medida cuestionada se enmarca dentro de una ley referida a la   vivienda, sino que se debía establecer un vínculo directo y riguroso entre la   prestación analizada y el derecho fundamental con el que se pretende vincular;   bajo este tipo de asociación de la Sala, laxa y flexible, cualquier prestación   podría ser adscrita a cualquier derecho.    

1.1.3.    Y finalmente, la calificación de la medida atacada como regresiva parte de   desconocer los términos en que se otorgó el beneficio legal: (i) así, el   argumento de la Sala Plena parte de asumir que la norma cuya derogación se   dispuso tenía una vocación de vigencia indefinida, y que por este motivo no   podía ser anulada; no obstante, según el mismo artículo 59 de la Ley 1537 de   2012, la prohibición allí prevista para trasladar  el cobro de las tasas a   las personas de los estratos 1, 2 y 3, operaría únicamente por cinco años; en   este orden de ideas, lo que para el legislador constituía sólo un beneficio de   orden temporal, en el fallo se desnaturaliza y se termina por convertir en un   estándar constitucional y en una prestación inamovible en virtud de la   prohibición de regresividad; (ii) además, en el proyecto se presupone que en   virtud del precepto impugnado, automáticamente se tornan exigibles la tarifa   retributiva y la tarifa por el uso de agua potable para las personas de los   estratos 1, 2 y 3, cuando su establecimiento, cobro y traslado a los referidos   grupos es una decisión que corresponde a las autoridades distritales y   municipales, quienes pueden abstenerse válidamente de adoptar este tipo de   medidas y buscar fuentes alternativas de financiación para la protección de los   recursos hídricos.    

1.1.4.    En definitiva, las premisas que dieron lugar a la calificación de la disposición   legal como regresiva, no soportan un análisis riguroso.    

1.2.            El segundo tipo de discrepancias recaen sobre la tesis de la Sala Plena de que   el legislador tenía una carga reforzada de demostrar la necesidad de eliminar el   beneficio legal, y que como durante el trámite de aprobación legislativa esto no   habría sucedido, debía mantenerse la presunción de inconstitucionalidad.    

Esta tesis prescinde de varios elementos   constitucionalmente relevantes, cuyo análisis no podía ser omitido: (i) de una   parte, fundamentar la inconstitucionalidad material de la ley a partir de un   presunto déficit deliberativo del legislador, llevaría también a concluir en la   inconstitucionalidad de la disposición legal que se pretende revivir, pues como   se advirtió a la largo del trámite judicial, la prohibición de cobrar las tasas   se efectuó sin existir fuentes alternativas de financiación, y sin que el   Congreso se hubiere cerciorado del impacto y la sostenibilidad económica,   ambiental y social de la medida; y como consecuencia de esto, la Corte declara   inexequible una norma sobre la base de una presunta insuficiencia del debate   parlamentario, para revivir una norma que fue derogada justamente por ser el   resultado de la desatención e improvisación de ese mismo legislador; (ii) de   igual modo, el fallo tampoco tuvo en cuenta que aunque el precepto demandado   derogó un beneficio creado en el mismo año, lo que denotaría un precario   análisis en la adopción inicial de la medida, la referida exención tenía un   vocación temporal limitada en el tiempo, como quiera según el artículo 59 de la   Ley 1537 de 2012 la prohibición de traslado del cobro de las tasas operaría solo   hasta por cinco años.    

2.     La segunda base decisional del fallo es la presunta transgresión del principio   de unidad de materia, porque a juicio de la Sala Plena, la medida dispuesta en   el artículo 96 de la Ley 1593 de 2012 no guarda ningún tipo de conexidad   temática, sistemática, causal o teleológica con la ley en la que se enmarca,   teniendo en cuenta que la Ley 1537 de 2012 es la Ley de Presupuesto, que los   efectos de la derogatoria dispuesta en el precepto impugnado se extienden más   allá del año 2013, y que “si bien podría discutirse la existencia de una   mínima relación de conexidad causal, teleológica y temática entre la norma   demandada y la ley general de presupuesto, debido a que ambas tienen que ver con   los recursos del Estado, resulta para la Sala claro que no existe una conexión   sistemática entre la derogatoria de una norma que hacía parte de la política   general de vivienda y las orientaciones anuales sobre el manejo de rentas y   gastos incorporados en la Ley anual de presupuesto del año 2013”.    

Discrepo de este argumento por tres razones básicas.    

2.2.            De otra parte, la conclusión de la Sala Plena parte de una visión restringida   sobre el contenido, sentido y finalidad del presupuesto, pues éste no es solo   una ordenación de recursos, sino que constituye, ante todo, una herramienta   macroeconómica para la materialización del Plan Nacional de Desarrollo, que fija   derroteros claros y precisos en materia de vivienda y en materia de protección   ambiental. La valoración de la Sala Plena parte de considerar el presupuesto   como una ordenación de recursos, prescindiendo de su función económica y social,   y a la luz de esta perspectiva limitada y estrecha, sin tener en cuenta su   carácter instrumental, concluye que la medida atacada había rebasado el ámbito   propio del presupuesto.    

Finalmente, aunque los efectos de la disposición   cuestionada podrían prorrogarse más allá de la vigencia del Presupuesto General   de la Nación, la Sala Plena no tuvo en cuenta que el precepto derogado también   tenía una vocación de vigencia limitada, porque como ya se expresó   anteriormente, la prohibición para trasladar el cobro de la tasa retributiva y   por el uso del agua a la población de los estratos 1, 2 y 3, operaría solo por   cinco años. Por ello no es de recibo el argumento de que los efectos de la norma   se proyectan más allá del año 2013, porque la derogación versó sobre una norma   que por su mismo diseño normativo, estaba concebida para expirar en sus efectos   en el corto plazo.    

3.     Teniendo en cuenta que ninguno de los cargos esbozados por los accionantes   estaba llamado a prosperar, y que estimo que las premisas que fundamentan el   juicio de constitucionalidad en la Sala Plena son inaceptables, así como la   conclusión que de ellas se deriva, en mi criterio, la Corte ha debido declarar   la exequibilidad del precepto impugnado,    

Fecha  ut supra,    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado       

      

ACLARACIÓN DE VOTO  DEL MAGISTRADO    

 MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

A LA SENTENCIA C-493/15    

DEROGACION DE LA   EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN   ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Desconocimiento del requisito de unidad de materia no   resultaba esencial para decisión de inexequibilidad (Aclaración de voto)    

REQUISITO DE   UNIDAD DE MATERIA-Constituye   vicio de forma sujeto al plazo de caducidad de un año previsto en artículo 242   de la Constitución (Aclaración de voto)    

DEROGACION DE LA   EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE UN TRIBUTO POR EL USO DEL RECURSO HIDRICO EN   ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Cargo por unidad de materia habría debido descartarse   mediante decisión inhibitoria (Aclaración de voto)    

Aclaro mi voto frente a la sentencia C-493 del 5 de agosto de 2015 porque, si   bien comparto la decisión de inexequibilidad de la expresión “y deroga el   artículo 59 de la Ley 1537 de 2012”, contenida en el artículo 96 de la Ley   1593 de 2012, no comparto algunos de sus fundamentos, como expondré a   continuación:    

1. Para arribar a la conclusión sobre la exequibilidad de la norma analizada,   solo resultaba necesario analizar el primero de los problemas jurídicos   propuestos[88], de manera   que no se ha debido ahondar sobre la eventual ocurrencia de un vicio de unidad   de materia. Las consideraciones relacionadas con la violación del derecho a la   vivienda eran suficientes y conducentes para declarar inexequible la disposición   analizada.    

2. La cuestión del desconocimiento del requisito de unidad de materia no   resultaba esencial para la decisión de inexequibilidad. Sin embargo, si lo   hubiese sido, resultaba forzoso analizar el tema de su caducidad puesto que la   Ley 1593 de 2012 fue publicada el 10 de diciembre de 2012[89],   mientras que la demanda correspondiente al expediente D-10546 fue radicada en la   Corte Constitucional el 18 de noviembre de 2014[90].    

3. A este respecto debo recordar que frente al requisito de unidad de materia he   sostenido de manera reiterada que constituye un vicio de forma, sujeto al   plazo de caducidad de un año previsto en el artículo 242 de la Constitución.   Esto es así puesto que es uno de los requisitos que integra el proceso de   formación de la ley, cuyo examen implica un mera confrontación de la norma con   el contenido de la ley y no con un precepto sustantivo constitucional, razón por   la cual carece de la entidad material que le ha venido atribuyendo la   jurisprudencia mayoritaria.    

4. Como consecuencia de lo anterior, si hubiese resultado esencial para la   decisión de inexequibilidad, el cargo por unidad de materia habría debido   descartarse mediante una decisión inhibitoria pues la demanda del ciudadano se   interpuso más de un año después de la publicación de la norma analizada, cuando   ya había caducado la posibilidad de alegar su ocurrencia.    

Respetuosamente,    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-493/15    

EXENCION TEMPORAL DEL PAGO DE TRIBUTO POR USO DEL RECURSO HIDRICO   EN ESTRATOS UNO, DOS Y TRES-Falta de claridad sobre desconocimiento del principio de unidad de materia señalado en las   motivaciones del fallo (Aclaración de voto)    

Referencia:   Expediente D-10546. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 96 de la   Ley 1593 de 2012, por el cual se derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012.    

Magistrado Ponente:    

MARIA VICTORIA   CALLE CORREA    

La aclaración de voto que seguidamente expongo tiene como especifica finalidad   la de hacer claridad en cuanto a que, a mi juicio, la declaratoria de   inexequibilidad del segmento del artículo 96 de la Ley 1593 de 2012, que a su   vez derogó el artículo 59 de la Ley 1537 de 2012, ha debido tener como “única”   justificación el hecho de que el gobierno nacional dentro de la ley de   presupuesto impugnada, no sustento suficientemente el motivo por el cual   resultaba imprescindible desmontar el beneficio previamente reconocido a las   personas de menores recursos tendientes a facilitar y promover su acceso a la   vivienda y a participar de los beneficios de desarrollo urbano, bajo la   consideración de que dicha media estaba adscrita al contenido del derecho   fundamental a la vivienda digna y adecuada. La ausencia de una real y   contundente explicación al respecto, plenamente ilustrativa de la insoslayable   necesidad de reversar ese importante beneficio social, fue lo que constituyó, a    mi modo de ver, la razón de ser de la consideración según la cual la norma   derogatoria no desvirtuó la presunción que en estos casos opera, en el sentido   de que las normas que, en tratándose de derechos económicos, sociales y   culturales se presentan como regresivas, en principio, deber ser estimadas como   infractoras de la constitución, por desconocimiento del principio de   progresividad y no regresividad predicable de dichos derechos.    

Considero pertinente la anterior salvedad por cuanto no me queda claro que se   haya desconocido en este caso el principio de unidad de materia como quedo   señalado en las motivaciones del fallo. Con esta precisión he de concluir que   comparto la decisión de mayoría.    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

[1] [La demanda fue   inicialmente inadmitida por la Magistrada Sustanciadora, a través de auto de 19   de diciembre de 2014; posteriormente, corregida por el accionante, en escrito de   19 de enero de 2015, y admitida el 28 de enero de 2015.    

[2] Por la cual se dictan normas   tendientes a facilitar y promover el desarrollo urbano y el acceso a la vivienda   y se dictan otras disposiciones.    

[3] MP. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[4] MP. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[5] Es un resumen de los apartes   centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) en la   que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos argumentativos mínimos   de las demandas de inconstitucionalidad.    

[6] MP. Rodrigo Escobar Gil. AV.   Jaime Araujo Rentería.    

[7] Sobre el   particular, en esa providencia la Corte remitió a, entre otras, las   sentencias C-145 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero), C-055 de 1996 (MP   Alejandro Martínez Caballero),  C-478 de 1998 (MP Alejandro Martínez   Caballero), C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño  SV Jaime Araujo   Rentería  SPV Rodrigo Escobar Gil), C-618 de 2001 (MP Jaime Araujo Rentería    AV Jaime Araujo Rentería), C-950 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Manuel   José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett), C-1190 de 2001 (MP Jaime   Araujo Rentería  A.V. Jaime Araujo Rentería), C-226 de 2002 (MP Álvaro   Tafur Galvis AV Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montealegre Lynett),    C-801 de 2008 (MP Manuel José Cepeda Espinosa; AV Humberto Antonio Sierra Porto.   AV Humberto Antonio Sierra Porto. AV Jaime Araújo Rentería), C-444 de 2009 (MP   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-402 de 2010 (MP Luis Ernesto Vargas Silva. SV   Jorge Iván Palacio Palacio, SV Humberto Antonio Sierra Porto), C-286 de 2014 (MP   Luis Ernesto Vargas Silva. AV María Victoria Calle Correa, AV Luis Guillermo   Guerrero Pérez, AV Alberto Rojas Ríos, AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SV   Jorge Iván Palacio Palacio, AV Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[8] MP. Alejandro Martínez Caballero.    

[9] Sentencia C-055 de 1996. Cita   tomada de  Carlos Alchourrón y   Eugenio Bulygin. Análisis lógico y derecho. Madrid: Centro de Estudios   Constitucionales, 1991, p 401.    

[10] Ibíd.    

[11] Ver Sentencias   C-226 de 2002 y C-706 de 2005.    

[12] Ver Sentencia   C-226/02 M.P. Álvaro Tafur Galvis AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo   Montealegre Lynett. En el mismo sentido ver la Sentencia C-706/05 MP. Álvaro   Tafur Galvis SV. Humberto Sierra Porto AV. Manuel José Cepeda Espinosa, Jaime   Córdoba Triviño.     

[13]  Ver entre   otras las sentencias C-305/04 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV. Jaime Araujo   Rentería, Manuel José Cepeda Espinosa, Eduardo Montelaegre Lynnet, Marco Gerardo   Monroy Cabra, Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño. SV. Clara Inés   Vargas Hernández y Rodrigo Escobar Gil) (Referencia original de la Sentencia   C-421 de 2006) Sobre la aplicación del principio de unidad de materia al examen   de constitucionalidad de las disposiciones derogatorias ha salvado el voto el   Magistrado Jaime Araujo Rentería y el Magistrado Humberto Sierra Porto lo ha   hecho por considerar que las cláusulas derogatorias, por su naturaleza, pueden   ser agregadas al finalizar el trámite legislativo y no se les puede exigir con   la misma intensidad el principio de identidad y de consecutividad., aspecto   sobre el cual ha hecho algunas precisiones en aclaración de voto el Magistrado   Jaime Córdoba Triviño.      

[14] Ver entre otras   las sentencias  C-778/01 MP. Jaime Araujo Rentería, C-149/03 MP. Manuel   José Cepeda Espinosa. AV. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[16] “Para ilustrar esta hipótesis   podría acudirse a los pronunciamientos de la Corte en materia penal, conforme a   los cuales la potestad de configuración del legislador se mueve en un ámbito   amplio, pero limitado en varios aspectos, entre los cuales se cuenta el hecho de   que, de manera excepcional, se deriva de la Carta el deber de penalizar ciertas   conductas que atentan gravemente contra bienes constitucionales. Así, por   ejemplo, en las sentencias C-225 de 1995 MP. Alejandro Martínez Caballero y   C-368 de 2000 MP. Carlos Gaviria Díaz se señaló que ciertos comportamientos como   la tortura, las ejecuciones extrajudiciales, o las desapariciones forzadas, no   podían ser descriminalizadas y requerían ser sancionados,[16]  y lo propio se expresó en la Sentencia C-177 de 2001 en relación con la   penalización del genocidio. Tal doctrina se sintetizó por la Corte en la   Sentencia C-489 de 2002 en la que expresó que ‘… en determinados casos, tanto   la naturaleza de los bienes jurídicos, como la gravedad de las conductas cuya   exclusión se impone como medida para su protección, hacen que del ordenamiento   constitucional, incorporados en él los tratados que forman parte del bloque de   constitucionalidad, se derive el imperativo de criminalizar ciertos   comportamientos.’” (C-699 de 2007. MP Rodrigo Escobar Gil).    

[17]  En ese   sentido ver, entre otras las sentencias  C-357/03 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, C-432/04 M.P. Rodrigo Escobar Gil S.V. Jaime Araujo Rentería.    

[18]  Sentencia   C-421 de 2006. Sobre los efectos de la inexequibilidad de disposiciones   derogatorias, ver las sentencias C- 608 de 1992, C-145 de 1994, C-501 de 2001y   C-427 de 2002.      

[19]  La Corte   ha precisado que no “revive ipso iure la normatividad anterior cuando ésta es   claramente contraria, en términos de tipo de ley que debe desarrollar la   materia, a los preceptos constitucionales. En Sentencia C-700/99 la Corte, en   ocasión del establecimiento del efecto de sus sentencias, señaló que la   inexequibilidad de las normas demandadas que sería declarada en el fallo no   revivía las disposiciones anteriores. Consideró la Corte que “Aceptarlo así   implicaría admitir que, contra lo expuesto en este Fallo, siguieron rigiendo en   la materia objeto de regulación por ley marco unas disposiciones dictadas por el   Presidente de la República con base en facultades extraordinarias-lo cual está   prohibido por el artículo 150, numeral 10, de la Constitución-o, peor todavía,   decretos autónomos preconstitucionales, que hoy ya no pueden fijar las reglas   aplicables al asunto del que se trata. Tales decretos habían sido retirados del   ordenamiento jurídico por Decreto 1730 de 1991, expedido el 4 de junio de ese   año, antes de que principiara la vigencia de la actual Constitución Política.”    Auto 126/04 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[20]. Ver  entre   muchas otras la  sentencia C-501 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño S.V.   Jaime Araujo Rentería  S.P.V. Rodrigo Escobar Gil.    

[21] Sentencia C-1009   de 2005. MP. Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Alfredo   Beltrán Sierra, Jaime Córdoba Triviño y Clara Inés Vargas Hernández.    

[22] Sentencia C-699 de 2007. MP.   Rodrigo Escobar Gil. AV. Jaime Araujo Rentería.    

[23]   Constitución Política, artículo 52: “Todos los colombianos tienen derecho   a vivienda digna. El Estado fijará las condiciones necesarias para hacer   efectivo este derecho y promoverá planes de vivienda de interés social, sistemas   adecuados de financiación a largo plazo y formas asociativas de ejecución de   estos programas de vivienda”.    

[24] Pacto Internacional de Derechos   Sociales, Económicos y Culturales, de 1966, artículo 11, inciso 1º:  “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el   derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia,   incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de   las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas   para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la   importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre   consentimiento”.     

[25] El concepto hace referencia al   conjunto de normas que, por hallarse incluidas en tratados de derechos humanos   vinculantes para Colombia se integran a la Constitución Política o condicionan   la interpretación de las cláusulas de derechos fundamentales, en virtud a la   remisión normativa prevista en los incisos primero y segundo del artículo 93 de   la Carta Política.    

[26] MP Humberto Antonio Sierra Porto.    

[27] Ver, al respecto, las sentencias   T-595 de 2002 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), T-227 de 2003 (MP Eduardo   Montealegre Lynett), T-859 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett), T-860 de   2003, T-016 de 2007 y T-760 de 2008, entre otras.    

[28] MP Luis Ernesto Vargas Silva.    

[29] El Comité   citado es el órgano de la ONU encargado de controlar la aplicación del Pacto y,   por lo tanto, el intérprete autorizado del Instrumento. Si bien sus   observaciones no hacen parte del bloque de constitucionalidad, en el sentido de   ingresar directamente al orden jurídico colombiano como normas vinculantes, su   observación es imprescindible para que el  Estado colombiano cumpla de   buena fe sus obligaciones en materia de derechos humanos. Como criterio de   interpretación, la Corte siempre que lo considera pertinente acude a la   interpretación del Comité DESC pues, salvo en los aspectos en que el orden   interno prevea mayores garantías que las establecidas en el Pacto, puede   considerarse que su interpretación busca dar el máximo de efectividad normativa   a los derechos humanos contenidos en el PIDESC.    

[30] Así, en la reciente sentencia   C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV Luis Ernesto Vargas Silva)   recordó la Corte Constitucional: “El principio de progresividad de los   derechos sociales tiene origen…. en normas vinculantes, al hacer parte del   bloque de constitucionalidad, del derecho internacional de los derechos humanos.   En Colombia el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   se integró al orden interno por medio de la Ley 74 de 1968. Tal incorporación,   por la vía del bloque de constitucionalidad, convierte al Pacto en fuente de   interpretación de los DESC y las obligaciones que este asigna a los estados   firmantes. A este respecto, el artículo 2.1. del Pacto DESC, determina que   “[C]ada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a adoptar   medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación   internacionales, especialmente económicas y técnicas, hasta el máximo de los   recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los   medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas,   la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos”.  Esto significa, en   los términos expuestos por los órganos encargados de la interpretación   autorizada de las normas del PIDESC, que los derechos sociales están sometidos a   un régimen de ampliación progresiva en su goce y garantía, lo que implica para   los Estados el deber de avanzar en esa materia, de conformidad con sus   capacidades y recursos.  Del mismo modo, una obligación de esa naturaleza,   involucra una prohibición correlativa de regresividad, consistente en que una   vez alcanzado determinado nivel de protección, resultan prima facie contrarias   al Pacto las acciones y disposiciones estatales que disminuyen ese grado de   satisfacción de los derechos sociales”. Corte Constitucional. Sentencia   C-630 de 2011. (M.P. María Victoria Calle Correa).    

[31] Por citar   sólo algunos ejemplos, ello ocurre con la defensa técnica, el acceso a la   administración de justicia, la libertad de prensa y, a partir de la   jurisprudencia constitucional, el acceso a los servicios de salud definidos como   mínimos por los órganos políticos y administrativos competentes, en los planes   obligatorios de salud.    

[32] El contenido del principio de   progresividad en el ámbito interno ha sido desarrollado por la jurisprudencia   constitucional en un amplio número de pronunciamientos. Ver, entre otros, C-1165   de 2000 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), C-1489 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero), C-671 de 2002 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), C-981 de 2004 (M.P.   Rodrigo Escobar Gil), C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett), T-1318 de   2005 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), T-043 de 2007 (M.P. Jaime Córdoba   Triviño), C.507 de 2008 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), C-630 de 2011 (M.P. María   Victoria Calle Correa; S.V. Luis Ernesto Vargas Silva), C-629 de 2011 (M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto), C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub), entre otras. También constituye un criterio de interpretación   relevante en la materia, la Observación General Nro. 3 del Comité de Derechos   Económicos, Sociales y Culturales de la ONU, sobre el alcance de las   obligaciones estatales en la aplicación del PIDESC.    

[33] Nuevamente, al respecto, ver la   Observación General Número 3 del Comité DESC, sobre la naturaleza de las   obligaciones contenidas en el Pacto.    

[34] En la   sentencia C-630 de 2011 (M.P. María Victoria Calle Correa. SV. Luis Ernesto   Vargas Silva.    

[35] Ver entre otras, C-038 de 2004   (MP. Eduardo Montelagre Lynett, SPV. Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas   Hernández. SV y AV. Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Córdoba Triviño)    

[36] En este sentido cfr. la   sentencia C-789 de 2002 (MP. Rodrigo Escobar Gil), a través de la cual la Corte   aplicó la prohibición de regresividad  a una ley que aumentaba los   requisitos para acceder a la pensión.    

[37] El Comité DESC ha indicado que la   reducción o desviación efectiva, de los recursos destinados a la satisfacción de   un derecho social será, en principio, una medida regresiva Ver, por ejemplo,   Observaciones Finales Ucrania E/2002/22 párrafo 498. Sobre el mismo tema   respecto del derecho a la educación Cfr. párrafos 500 y 513.    

[39] Corte Constitucional, sentencia   C-507 de 2008 (MP. Jaime Córdoba Triviño. SPV. Clara Inés Vargas Hernández y   Jaime Araujo Rentería).    

[40] Una interesante presentación de   estas reglas y principios se encuentra en la sentencia T-043 de 2007, relativa a   los cambios legislativos regresivos en materia de pensión de invalidez. En el   fallo citado, expresó la Corte: “(i) Como regla general, el legislador goza   de un amplio margen de configuración de los derechos sociales, para lo cual está   facultado para modificar la legislación que define su contenido y condiciones de   acceso, incluso si las nuevas condiciones afecten meras expectativas de   consolidar un derecho bajo la antigua normatividad. Sin embargo, cuando el   legislador adopta medidas que de cara a la antigua legislación implican un   retroceso en su ámbito de protección, dichas medidas son constitucionalmente   problemáticas por contradecir el principio de progresividad. Por lo tanto,   frente a una medida regresiva debe presumirse su inconstitucionalidad prima   facie, que podrá desvirtuarse cuando se logre establecer: (i) que la medida   se encuentra justificada y ajustada al principio de proporcionalidad; (ii) que   la medida no desconoce situaciones particulares y concretas consolidadas bajo la   legislación anterior, por lo que se muestra respetuosa de los derechos   adquiridos; o que (iii) si bien afecta a situaciones ya consolidadas, contempla   otros mecanismos, como los regímenes de transición, dirigidos a proteger los   derechos adquiridos o expectativas legítimas”.  (T-043/07).    

[41] Ver   Sentencias C-1064 de 2001 (MPs. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba   Triviño, AV. Álvaro Tafur Galvis. SV. Clara Inés Vargas Hernández, Jaime Araujo   Rentería, Alfredo Beltrán Sierra y Rodrigo Escobar Gil), C-671 de 2002 (MP   Eduardo Montealegre Lynett), C-931 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra. SPV.   Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo Rentería y Clara Inés Vargas Hernández).    

[42] Al   respecto, cfr. Las sentencias C-991 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra),   en la que la Corte declaró inconstitucional una ley que introducía un límite   temporal a la protección ofrecida a grupos vulnerables en el marco de los   procesos de reestructuración de la administración pública o   “retén   social”; C-038 de 2004 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett; SV. Jaime Córdoba   Triviño, SPV. Clara Inés Vargas Hernández, SV, Jaime Araújo Rentería, SV y AV   Alfredo Beltrán Sierra), decisión dividida en la que la mayoría de la Corte   encontró ajustada a la Constitución y al principio de no regresividad la   reducción de diversos beneficios laborales en materia de trabajo suplementario,   indemnizaciones y las condiciones del contrato de aprendizaje, llevada a cabo   mediante la Ley 789 de 2002; C-931 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; AV.   Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araújo Rentería y   Clara Inés Vargas Hernández). En la sentencia, la Corte encontró ajustada a la   Constitución Política la decisión de congelar los salarios de algunos   funcionarios públicos, protegiendo en cambio el ajuste equivalente al IPC de   quienes percibían menos de dos SMLMV. Salarios; C-671 de 2002 (M.P. Eduardo   Montealegre Lynett. Unánime) en la que la Corte declaró la exequibilidad   condicionada de una norma que reducía el grupo de destinatarios del sistema de   seguridad social en salud diseñado para padres de oficiales y suboficiales.    

[43] En relación con el principio de   confianza legítima, en la reciente sentencia T-180 A de 2010 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva) expresó la Corporación: “(…) [H]a señalado la jurisprudencia   constitucional que el principio de confianza legítima se traduce en una   prohibición impuesta a los órganos de la administración para modificar   determinadas situaciones jurídicas originadas en actuaciones precedentes que   generan expectativas justificadas (y en ese sentido legítimas) en los   ciudadanos, con base en la seriedad que -se presume- informa las actuaciones de   las autoridades públicas, en virtud del principio de buena fe y de la   inadmisibilidad de conductas arbitrarias, que caracteriza al estado   constitucional de derecho”. Pueden consultarse también las sentencias C-478 de   1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-131 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas   Hernández), T-248 de 2008 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), T-110 de 2010 (M.P. María   Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio González Cuervo) y T-698 de 2010 (M.P. Juan   Carlos Henao Pérez).    

[44] Cfr.   Sentencias C-372 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) en la que la Sala   Plena consideró que el aumento del monto para la interposición del recurso de   casación en materia laboral era una medida regresiva en la medida en que reducía   los medios de protección del derecho laboral y C-630 de 2011 (M.P. María   Victoria Calle Correa; SV. Luis Ernesto Vargas Silva), en la que se declaró la   exequibilidad de la norma que derogó los incentivos económicos para los   demandantes en caso de prosperar las acción popular. (Sobre el fallo se ha hecho   referencia previamente). – De otra parte, en un conjunto de sentencias relativas   a las obligaciones estatales en materia de accesibilidad a la educación   preescolar[44], la Corte   explicó que las normas constitucionales establecen un estándar mínimo de acceso   a la educación que, en el nivel preescolar se concreta en la oferta de un grado   gratuito, susceptible de ser ampliado progresivamente por los municipios, hasta   alcanzar tres grados de cobertura, según lo prevé la Ley 115 de 1994. En ese   marco, la Corporación estableció, en los fallos que se reiteran, que cuando un   municipio ha ampliado la cobertura a dos o tres grados, la suspensión abrupta   del servicio o el regreso a un solo grado, constituyen medidas regresivas y   desconocen el principio de confianza legítima.    

[45] MP. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[46] MP Alfredo Beltrán Sierra.    

[47] MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[48] MP Humberto Antonio Sierra Porto.    

[49] La Ley 1537 de 2012 incorpora   disposiciones generales y lineamientos para el desarrollo de la política de   vivienda, normas destinadas a fomentar el acceso a la vivienda de interés   prioritario, disposiciones sobre el subsidio familiar para acceso a la vivienda,   un acápite destinado a definir aspectos sobre la política de vivienda de interés   social y vivienda de interés prioritario en el sector rural, medidas para la   eliminación de trámites y la simplificación de los negocios jurídicos, estímulos   y exenciones para la vivienda, relacionados con financiación por medio de   subsidios o a través de ahorro en la modalidad de leasing habitacional; medias   sobre la transferencia, titulación y saneamiento de inmuebles; así como medidas   para la habilitación del suelo. Estas últimas, previstas en el capítulo 8º   incorporan disposiciones sobre el acceso al agua potable y fue, precisamente en   ese segmento en el que se incluyó el artículo 59, derogado por la Ley 1593 de   2012 (ley de presupuesto del año 2013).    

[50] Al respecto se puede consultar la   Gaceta 475 de 2012.    

[51] En el cuadro o tabla que se   menciona, aparece como proposición nro 166, formulada por los congresistas Álvaro Pacheco, José   Herrera, Juan Felipe Lemos, Carlos Abraham Jiménez (Gaceta del Congreso 620 de   2012).    

[52] Gaceta 620 de 2012.    

[53] Constitución Política de 1991,   artículo 158: “Todo proyecto de ley debe referirse a una misma materia y serán   inadmisibles las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella.   El Presidente de la respectiva comisión rechazará las iniciativas que no se   avengan con este precepto, pero sus decisiones serán apelables ante la misma   comisión. La ley que sea objeto de reforma parcial se publicará en un solo texto   que incorpore las modificaciones aprobadas”.    

[54] A propósito de una acción de   inconstitucionalidad en la que acusaba una ley expedida antes de la entrada en   vigencia de la Constitución Política de 1991 de violar el principio de unidad de   materia – la Ley 66 de 1989 –, la Corte Constitucional recordó en la sentencia   C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) que la Constitución de 1886 también   contemplaba el principio en cuestión en su artículo 77 (‘Todo proyecto de ley   debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles las disposiciones o   modificaciones que no se relacionen con ella. El Presidente de la respectiva   Comisión rechazará las iniciativas que no se acuerden con este precepto, pero   sus decisiones serán apelables ante la misma Comisión.’); éste había sido comentado por   la Corte Suprema de Justicia, en ejercicio del control constitucional, en los   siguientes términos: “La   razón de ser del artículo 77, fue la de buscar una sistematización racional en   la tarea legislativa, a fin de impedir que mediante inserciones, muchas veces   repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislativas,   reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular   del proyecto original.”  (Corte Suprema de Justicia,  Sentencia No. 23 del 17 de mayo de 1976).    

[55] La posición fijada por la Corte   ha sido seguida en casos posteriores que plantean el mismo problema jurídico.    

[56] La posición de la Corte en la   materia no ha tenido variaciones significativas o trascendentales.    

[57] Han sido muchas las ocasiones en   que la jurisprudencia constitucional se ha manifestado sobre la cuestión. Aunque   se han presentado discrepancias, estas no han versado sobre cuáles son los   criterios para establecer si se violó el principio de unidad de materia, sino   sobre el grado de intensidad con el que se debían aplicar tales criterios en el   caso concreto, o sobre el marco teórico y conceptual en el que se enmarca dicho   principio constitucional.    

[58] Corte Constitucional, sentencia   C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). En este caso se decidió, entre otras   cosas, que el Reglamento del Congreso era inconstitucional al establecer la   posibilidad de que existieran proyectos de ley que se ocuparan de diferentes   materias.    

[59] Corte Constitucional, sentencia   C-995 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño). En este caso se reiteró la   jurisprudencia constitucional fijada en sentencias tales como la C-531 de 1995   (MP Alejandro Martínez Caballero, SV Jorge Arango Mejía, AV Hernando Herrera   Vergara) y C-501 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería y   Rodrigo Escobar Gil).    

[60] Esta expresión ya había sido   usada en el pasado; en la sentencia C-523 de 1995 (MP Vladimiro Naranjo Mesa) se   dijo que la intención del artículo 158 “[…] es la de racionalizar o   tecnificar el proceso de formación de la ley por parte del Congreso y erradicar   de la práctica legislativa colombiana, lo que se ha conocido en el lenguaje   vulgar como ‘micos’, término éste que busca significar, como ya se dijo,   el hecho de introducir en los proyectos de ley preceptos que resultan contrarios   o ajenos a la materia que se trata de regular.”  En la sentencia C-198 de   2002 (MP Clara Inés Vargas; SV Marco Gerardo Monroy Cabra, Álvaro Tafur Galvis y   Rodrigo Escobar Gil), por ejemplo, se dijo respecto a la aprobación de una norma   lo siguiente: “[…] no se incurrió en ningún vicio de procedimiento, por cuanto   si bien la comisión de conciliación propuso un texto nuevo que hoy corresponde   al del parágrafo del artículo 124 del Código Penal, dicho texto no resultó   novedoso ni ajeno a la temática sobre la cual se debía conciliar y por ello el   parágrafo en cuestión no constituye uno de aquellos denominados ‘mico   legislativo’, por lo que con la aprobación de dicho artículo no se vio   “afectada materialmente la función legislativa” ni se desconoció ‘el   principio de consecutividad temporal y lógica de los proyectos de ley” ni   “el principio democrático’, tal como se afirma en la demanda, por lo que la   Corte decidirá declararlo ajustado al Estatuto Superior.”    

[61] En la sentencia C-025 de 1993   (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), se dijo al respecto: “La interpretación del   principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y   terminar por anular el principio democrático, significativamente   de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano.”    

[62] En la sentencia C-025 de 1993 se   dijo al respecto: “Anótase   que el término ‘materia’, para estos efectos, se toma en una acepción amplia,   comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente.”    

[63] Corte Constitucional, sentencia   C-407 de 1994 (MP Alejandro Martínez Caballero). En este caso se decidió, entre   otras cosas, que incluir el régimen de concesiones y licencias de los servicios   postales (artículo 37) dentro de Estatuto General de Contratación Pública (Ley   80 de 1993) no viola el principio de unidad de materia, “[…] por cuanto las normas   impugnadas regulan formas de contratación administrativa, que es el tema general   de la Ley 80 de 1993”.    

[64] Corte Constitucional, sentencia   C-025 de 1993 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz). Esta posición ha sido reiterada en   múltiples ocasiones, entre ellas las sentencias C-407 de 1994 (MP Alejandro   Martínez Caballero), C-006 de 2001 (MP Eduardo Montealegre Lynett).    

[65] Así lo señaló la sentencia C-1025   de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa), caso en el que se estudió el cargo por   unidad de materia en el contexto de una legislación portuaria. En esa   oportunidad la Corte reiteró, entre otras, la sentencia C-352 de 1998 (MP Antonio Barrera Carbonell   y Alfredo Beltrán Sierra; SV Eduardo Cifuentes y Antonio Barrera Carbonell),   caso en que se decidió que no violaba el principio de unidad de materia una ley   que se ocupaba de la creación de ECOGAS, Empresa Comercial e Industrial del   Estado, al incorporar materias relacionadas con la creación del Consejo Nacional   de Operación de Gas Natural, del Instituto de Capacitación e Investigación de   Casanare, del Viceministerio de Hidrocarburos, del Centro de Coordinación de   Transporte de Gas Natural, del Fondo Especial para la promoción y financiación   de proyectos dirigidos al desarrollo de infraestructura para el uso de gas   natural y con el establecimiento de un impuesto para financiar el Fondo   mencionado.    

[66] Corte Constitucional, sentencia   C-1025 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). Al respecto se dijo lo siguiente:    “[…]  para respetar el amplio margen de configuración legislativa del órgano   constitucionalmente competente para hacer las leyes y para diseñar las políticas   públicas básicas de orden nacional, la intensidad con la cual se analiza si se   viola o no el principio de unidad de materia, es de nivel bajo en la medida en   que, si es posible encontrar alguna relación entre el tema tratado en un   artículo y la materia de la ley, entonces la disposición acusada es, por ese   concepto, exequible. Tal relación no tiene que ser directa, ni estrecha. Lo que   la Constitución prohíbe es que ‘no se relacionen’ los temas de un   artículo y la materia de la ley (art. 158 de la C.P.) y al demandante le   corresponde la carga de señalar que no hay relación alguna. […]”    

[67] Corte Constitucional, sentencia   C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto). En   este caso la Corte consideró lo siguiente: “Ahora bien en el presente caso la   Corte constata que la derogatoria de la Ley 178 de 1959 ‘por la cual se   provee a la financiación de las Centrales Eléctricas del Cauca, Cedelca,  y se dictan otras disposiciones’-que tenía por objeto, como se ha visto,   establecer un impuesto sobre las pro­piedades inmuebles en el Departamento del   Cauca, equivalente al 2 por 1.000 anual, sobre el monto de los avalúos   catastrales-, difícilmente puede entenderse relacionada con una estrategia de   reforma del régimen de zonas francas y de algunas disposiciones tributarias   encaminadas a estimular la inversión en el territorio nacional. Estrategia   motivada como se señaló por la necesidad de hacer más competitivas las zonas   francas y por el cumplimiento de compromisos adquiridos por Colombia en el marco   de la OMC-dentro de los cuales, por lo demás, no figura la modificación de la   tributación en relación con el departamento del Cauca. Evidentemente la relación   que pudiera establecerse es en extremo lejana como para poder entender respetado   en este caso el principio de unidad de materia.” La Ley 1004 de 2005, por la cual   se modifica un régimen especial para estimular la inversión y se dictan otras   disposiciones, se ocupa de definir las zonas francas (art.1), establecer su   finalidad (art. 2), sus usuarios (art. 3), las condiciones para la   reglamentación gubernamental (art. 4) y una serie de cuestiones tributarias de   tales zonas (arts. 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11 y 12). El último artículo (13), se   dedica a vigencias y derogaciones. El texto declarado inexequible aparecía así:    “Artículo 13.  La presente Ley rige a partir de la fecha de   su publicación salvo lo dispuesto en los artículos 5°, 9°, y 10, y deroga todas   las disposiciones que le sean contrarias en especial la Ley 178 de 1959,   la Ley 109 de 1985, el artículo 6 de la Ley 7 de 1991, el inciso primero del   numeral 1 del literal A del artículo 16 de la Ley 677 de 2001 y el artículo 45   de la Ley 768 de 2002.”.    

[68] Corte Constitucional, sentencia   C-309 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño). Se dijo al respecto “[…] al contrastar la   norma demandada con el núcleo temático de la Ley 678, se aprecia que en efecto   aquella constituye un cuerpo extraño a la materia desarrollada en esta ley pues   la sola circunstancia de corresponder a dos modalidades del ius puniendi  del Estado, no son suficientes para superar válidamente el condicionamiento de   unidad de materia legislativa fijado por la Carta Política.  ||    Existen fundadas razones para llegar a esta conclusión. En primer lugar, son   diferentes las modalidades de responsabilidad a que hacen referencia los   artículos 90 y 268 numeral 5 de la Constitución Política. En un caso se trata de   la responsabilidad patrimonial del Estado y de la acción de repetición en contra   del agente que genera el daño antijurídico, y en el otro de la responsabilidad   que se deduce de la gestión fiscal. […] el Estado se ubica en posiciones   diferentes en cada caso: en el primero, el Estado es el que responde   patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, con la   oportunidad para repetir contra el agente que éste haya actuado con dolo o culpa   grave en la producción del daño, y en el segundo, el patrimonio del Estado es el   que resulta afectado en ejercicio de la gestión fiscal a cargo de servidores   públicos o de particulares.  ||  En segundo lugar, la determinación de   cada modalidad de responsabilidad se lleva a cabo a través de procesos de   diferente naturaleza: uno judicial y otro administrativo.  […]  ||    En tercer lugar, no hay conexidad teleológica, sistemática ni material entre la   norma acusada y la Ley en la cual está circunscrita. En efecto, la finalidad de   la Ley 678 es reglamentar la determinación de responsabilidad patrimonial de los   agentes del Estado a través del ejercicio de la acción de repetición o de   llamamiento en garantía con fines de repetición, lo cual es un asunto distinto   de la responsabilidad por la gestión fiscal y del proceso de responsabilidad   fiscal. Además, el contenido de la Ley 678 corresponde a su título, es decir a   la acción de repetición y al llamamiento en garantía con fines de repetición,   razón que convierte a la norma demandada en un asunto extraño al tema   desarrollado en la ley 678. Tampoco hay conexidad temática del aparte demandado   con el contenido del artículo 2 y del parágrafo 1 en el cual se inserta, pues   mientras éstos últimos se refieren a la naturaleza, los destinatarios y la   procedencia de la acción de repetición, aquel alude al procedimiento que se   empleará para recuperar el lucro cesante determinado por los contralores en los   fallos con responsabilidad fiscal.  ||  Finalmente, el proyecto de ley   fue estructurado, discutido y aprobado desde la óptica de la acción de   repetición y no desde la perspectiva de la regulación de la gestión fiscal ni   del proceso de responsabilidad fiscal.”    

[69] Corte Constitucional, sentencia   C-214 de 2007 (MP Álvaro Tafur Galvis, AV Humberto Antonio Sierra Porto).    

[70] Corte Constitucional, sentencia   C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). La sentencia retoma la   jurisprudencia constitucional en la materia. Ha sido reiterada en diversas   ocasiones; por ejemplo, en la sentencia C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo   Rentería).    

[71] Corte Constitucional, sentencia   C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[72] Corte Constitucional, sentencia   C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). En este caso se consideró “[…]   importante precisar que las leyes de presupuesto tienen por mandato   constitucional un objeto propio y un proceso de formación particular. A   diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, donde las leyes de   presupuesto son utilizadas para regular múltiples materias que de una u otra   manera tengan incidencia fiscal, razón por la cual han sido llamadas en   ocasiones leyes ómnibus, en Colombia las leyes de presupuesto no pueden contener   normas de carácter estatutario así estas tengan alguna incidencia fiscal. No   solo el proceso de formación de las leyes de presupuesto es muy diferente al de   las leyes estatutarias, sino que los plazos fijados por la Constitución para la   expedición de la ley anual-o los que imponen las necesidades reales en el caso   de las leyes de modificación o adición del presupuesto-, dificultan que dichas   leyes sean objetadas por el Presidente cuando se incluyen materias extrañas a la   misma, y propias de leyes estatutarias. De esta manera, la práctica de incluir   normas estatutarias en leyes de presupuesto o de modificación del mismo   afectaría uno de los mecanismos más importantes del sistema de pesos y   contrapesos establecido en la Constitución.” La Corte declaró la   inconstitucionalidad del artículo 13 de la Ley 844 de 2003, por cuanto no fue   expedido de acuerdo con los procedimientos establecidos para las leyes   estatutarias.    

[73] Corte Constitucional, sentencia   C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). En este caso se estudió una norma   que modificaba el ámbito de protección del derecho de seguridad social de los   congresistas, mediante una Ley que modificaba el presupuesto de rentas y   recursos de capital. La norma decía: “Artículo 14. En ejercicio de la   facultad conferida por el Artículo 150 de la Constitución Política al Congreso   Nacional, interprétase con autoridad el Artículo 17 de la Ley 04 de 1992 para   los efectos de lo previsto en los Decretos 801, 802, 1076, 1303 de 1992 y de los   que los modifiquen o sustituyan en el sentido de que para la liquidación de   pensiones, reajustes, sustituciones, cesantías y derechos salariales, deben   tenerse en cuenta dietas, gastos de representación, prima de localización y   vivienda, prima de salud y demás primas que constituyan el último ingreso   mensual promedio del Senador o Representante en los últimos seis (6) meses de   servicio al Congreso Nacional y surten efectos fiscales a partir del 1o. de   enero de 1992.”  Al respecto la sentencia   dijo, entre otras cosas: “[…]   la ley de presupuesto tiene una vigencia temporal, en tal virtud, no le era   dable al legislador establecer normas que tienen una vocación de permanencia en   el tiempo, como es el caso del artículo 14 de la Ley 17 de 1992, que tenía   limitada su vida jurídica a la vigencia fiscal de 1992.”    

[74] Corte Constitucional, sentencia   C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra). Dijo la sentencia al respecto: “En la medida en que es   una norma que se orienta a la definición del régimen jurídico de la partida   presupuestal apropiada en el primer inciso de la misma disposición, tiene una   evidente relación de conexidad temática y sistemática con ella y en tal virtud   no desconoce, por este aspecto, el principio de unidad de materia.  A pesar   de lo anterior, es decir, a pesar que desde el punto de vista de la coherencia   temática y sistemática interna de la Ley en la cual se inserta, la disposición   no desconoce el principio de unidad de materia,  en cambio sí lo desconoce   en cuanto rebasa la materia temática propia de las leyes anuales de presupuesto   al modificar, como antes quedó demostrado, otra ley vigente y de contenido   permanente, como lo es la Ley 30 de 1992, específicamente su artículo 86. No   obstante que la unidad de materia es asunto que, como lo ha hecho ver la   jurisprudencia constitucional, debe ser examinado dentro criterios de laxitud a   fin de no anular el principio democrático, en el tema presupuestal el alcance   normativo que pueden tener las disposiciones se circunscribe específicamente a   su objeto propio, por lo cual las normas generales de la ley anual solamente   pueden referirse a la debida ejecución del presupuesto al que pertenecen, sin   tener efectos sobre otros asuntos, ni menos aun llegando a modificar la   legislación vigente.  ||  Adicionalmente, a juicio de la Corte el   inciso sub examine  rebasa los límites temporales propios de las   disposiciones generales de la ley anual de presupuesto, pues su alcance en el   tiempo se proyecta más allá de la vigencia presupuestal del año 2000.   Ciertamente, al prohibir la contabilización de las partidas aprobadas en el   inciso anterior para efectos del cálculo de los nuevos aportes de la Nación a   las universidades públicas, tiene un efecto económico acumulativo en los años   siguientes. Por la naturaleza del asunto que regula, sus efectos afectan   vigencias futuras. En tal virtud, desconoce específicamente lo dispuesto en el   artículo 11 del decreto 11 de 1996[74] –Estatuto   Orgánico del Presupuesto -, norma que por su naturaleza orgánica se imponía al   legislador al momento de expedir la Ley 626 de 2002. Por lo anterior, prospera   el cargo de inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de anualidad   tributaria.”    

[75] Corte Constitucional, sentencia   C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil). En este caso se resolvió declarar   parcialmente exequible el artículo 11 de la Ley 779 de 2002 [‘Exceptúase de cualquier   tasa, gravamen o contribución para la vigilancia fiscal a la Auditoría General   de la Nación. (en razón a que dicho control es ejercido por la Cámara   de Representantes en su Comisión Legal de Cuentas). Entre paréntesis   los apartes declarados inexequibles].    

[76] Corte Constitucional, sentencia   C-457 de 2006 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En este caso se resolvió declarar   inexequible el artículo 79 de la Ley 998 de 2005 porque se consideró que: “El artículo acusado,   pretende prorrogar la vigencia de normas cuya naturaleza es extraña a la ley   anual del presupuesto, no contiene herramientas necesarias  para la   ejecución del presupuesto aprobado, ni están destinadas a permitir la correcta   ejecución del presupuesto en la respectiva vigencia fiscal, lo que desborda las   facultades del legislador.  ||  Como surge de lo anteriormente   expuesto se impone una conclusión en cuanto la norma acusada tiene contenido   normativo propio, es decir su texto podría haber sido objeto de una decisión del   legislador en una ley que no contuviera ninguna otra disposición, o, dicho de   otra manera es una norma que por sí sola tiene autonomía. De manera pues que   resulta evidente que no guarda ninguna relación con la ley 79 de 1998 de 2005 en   la cual se incorporó finalmente, y, por ello, queda claro que vulnera el   principio de unidad de materia expresamente establecido en el artículo 158 de la   Constitución Política.”   La norma decía:    Artículo 79°.   Modifíquese los artículos 1 y 11 de la Ley 901 de 2004 los cuales quedarán   así: Artículo 1°. Prorróguese hasta el 31 de diciembre de 2006, la   vigencia de los artículos 1o, 2o, 3o, 4o, 5o, 6o, 7o, 8o, 9o, 10, 11 y 17 de la   ley 716 de 2001.  ||  Artículo 11. Vigencia y derogatorias. La   presente ley rige a partir de la fecha de su publicación, su vigencia será hasta   el treinta y uno (31) de diciembre de dos mil seis (2006), con excepción del   parágrafo 3o del artículo 4o y el artículo 17 de la Ley 716 de 2001 y los   artículos 10 y 11 de la Ley 901 de 2004 y deroga las demás normas que le sean   contrarias.’.” La Ley 716 de 2001, que había introducido una serie de normas en   materia contable, había sido prorrogada y modificada a su vez por la Ley 863 de   2003 y, posteriormente, por la Ley 901 de 2004. Ninguna de ellas Ley anual de   presupuesto.    

[77] Corte Constitucional, sentencia   C-039 de 1994 (MP Antonio Barrera Carbonell). Al respecto dijo la sentencia: “Del análisis objetivo   del contenido de las disposiciones de la Ley 17 de 1992, se colige que lo   regulado en el artículo 14 acusado, respecto a la fijación de precisas y   concretas condiciones para la liquidación de derechos prestacionales y   salariales de los Senadores y Representantes, indudablemente constituye una   materia que por su naturaleza resulta ser distinta y extraña a la que debe   predominar y caracterizar en una ley de presupuesto. De esta manera, con la   expedición de la norma acusada, se desconoció la unidad material de la ley, que   se predica en el artículo 158 de la Constitución Política.”    

[78] Corte Constitucional, sentencia   C-668 de 2006 (MP Jaime Araujo Rentería). La Corte dijo al respecto: “La norma   demandada está incluida en la Ley 998 de 2005, por la cual se decreta el   presupuesto de rentas y recursos de capital y la ley de apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2006, en la Parte III,   denominada ‘Disposiciones Generales’, Capítulo V, denominado   ‘Disposiciones Varias’, y establece que para todos los efectos   prestacionales y de bonificaciones los Secretarios Generales, Subsecretarios   Generales y de Comisión del Congreso de la República, tendrán los mismos   derechos y garantías que los altos funcionarios del Estado.  ||  La   Corte observa que de modo manifiesto dicha disposición no estima un ingreso, ni   autoriza un gasto, ni constituye un instrumento o herramienta para la debida   ejecución del presupuesto correspondiente a la citada vigencia fiscal, y, por el   contrario, modifica o adiciona las Leyes 4ª de 1992 y 332 de 1996, con un efecto   sustantivo y permanente, por lo cual vulnera el principio de unidad de materia   consagrado en los Arts. 158 y 169 de la Constitución Política.”    

[79] Corte Constitucional, sentencia   C-515 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa). La norma que se resolvió   declarar inexequible decía: “Artículo 13. Para tener derecho a la   reposición de gastos electorales, los candidatos que participen en las   elecciones del 26 de octubre de 2003 deberán presentar ante las Oficinas de la   Registraduría donde se inscribieron, los informes públicos a que se refieren los   artículos 10 y 11 del Decreto 2207 del 5 de agosto de 2003 en la forma y con los   requisitos que les exigió la Registraduría Nacional del Estado Civil al momento   de la inscripción. Quienes aspiren a reposiciones mayores a cincuenta millones   deberán presentar dicho informe auditado por un Contador Público juramentado, el   cual deberá ser acreditado ante la Auditoría del Partido que inscribió al   candidato y ante el Fondo Nacional de Financiación de Partidos y Campañas   Electorales del Consejo Nacional Electoral antes de la rendición del respectivo   informe. Tales Contadores Públicos formarán el sistema de Auditoría Interna del   respectivo Partido y cada uno de ellos será responsable solidario, junto con el   candidato, de la veracidad y exactitud del informe.  ||  También podrá   presentarse el informe por la entidad u organización que el candidato haya   acreditado ante la Organización Electoral para el efecto.  ||    Recibido el informe la Registraduría lo remitirá al Fondo Nacional de   Financiación de Partidos y Campañas Electorales para los efectos del   reconocimiento y pago de la reposición. Dicho pago deberá hacerse dentro de los   ciento veinte (120) días siguientes a la fecha de presentación del informe,   salvo que el Fondo Nacional encuentre inconsistencias o violaciones que hagan   necesaria la extensión de dicho término o la negación de la reposición.  ||    La reposición de los gastos electorales se hará a través de los Partidos y   Movimientos políticos con Personería Jurídica o grupos significativos de   ciudadanos que inscribieron la respectiva lista, pero estos, sus representantes,   Tesoreros o Auditores no tendrán responsabilidad sobre los informes que rindan   los candidatos.” La norma había sido incluida en la Ley 844 de 2003, por la cual   se efectuaron modificaciones a la vigencia fiscal de 2003.    

[80] Corte Constitucional, sentencia   C-402 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero) En este caso se consideró que el   segundo inciso de la norma de la ley anual de presupuesto acusada que contemplaba una   forma de responsabilidad fiscal para los jueces que decreten embargos sobre   recursos presupuestales no violaba el principio de unidad de materia, pero si la   regla constitucional de la inembargabilidad del presupuesto.    

[82] Corte Constitucional, sentencia   C-560 de 2001 (MP Jaime Córdoba Triviño, SV Jaime Araujo Rentería). Aunque en   este caso el principio de unidad de materia se tuvo en cuenta, el centro de la   decisión se fundó en la violación o no de la autonomía de la Comisión. Para la   Corte, “[…]   el grado de injerencia que dispone la norma acusada en relación con la CNTV es   ínfimo, pues se limita a ordenar el inicio de un programa de ajuste bajo unas   pautas mínimas y perfectamente razonables, que no le impiden a dicho ente   ordenar, planear, ejecutar y aun disponer de sus propios recursos.  ||      

Como puede observarse, dicho   programa no afecta el núcleo esencial de la autonomía presupuestal y patrimonial   de la Comisión Nacional de Televisión ni supone un ejercicio no razonable de la   facultad gubernamental, tampoco afecta el manejo de partidas específicas de su   presupuesto ni constituye injerencia indebida en la administración de los   recursos económicos.”   El Magistrado Araujo Rentería salvó su voto por considerar que sí se había   desconocido dicha autonomía.    

[83] Corte Constitucional, sentencia   C-1124 de 2008 (MP Rodrigo Escobar Gil; SV Humberto Antonio Sierra Porto y Jaime   Araujo Rentería). La sentencia indicó que tratándose “[…] de ‘las obras de   infraestructura, energía, comunicaciones, aeronáutica, defensa y seguridad’, así   como de ‘las garantías a las concesiones’, el artículo 24 del Estatuto Orgánico   del Presupuesto faculta al CONFIS, para que ‘en casos excepcionales autorice que   se asuman obligaciones que afecten el presupuesto de vigencias futuras sin   apropiación en el año en que se concede la autorización’, caso en el cual ‘el   monto máximo de vigencias futuras, el plazo y las condiciones de las mismas   deberán consultar las metas plurianuales del Marco Fiscal de Mediano Plazo’ del   que trata el artículo 1º de la Ley 819 de 2003.  ||  Como se ve, la   atribución al órgano que tiene a su cargo la coordinación del sistema   presupuestal de una facultad para realizar la evaluación fiscal previa en los   casos de modificaciones a los contratos de concesión no es materia extraña a la   ley de presupuesto y menos aun cuando el artículo 26 del Estatuto Orgánico   expresamente prevé que, fuera de las funciones allí enunciadas, al CONFIS le   corresponden ‘las demás que establezcan la Ley Orgánica del Presupuesto, sus   reglamentos o las leyes anuales de presupuesto’.  ||  La ley anual de   presupuesto puede, entonces, asignarle algunas funciones al CONFIS, tal como lo   reconoció la Corte al declarar la constitucionalidad de un artículo que le   atribuía la función ‘de   determinar cuáles Empresas Industriales y Comerciales del Estado, y Sociedades   de Economía Mixta sujetas al régimen de aquéllas, o cuáles fondos públicos   nacionales administrados por entidades privadas, deberán someter sus respectivos   presupuestos a la aprobación por decreto del Gobierno Nacional’. Precisamente   con base en la disposición citada, que proviene del artículo 17 de la Ley 38 de   1989, en esa oportunidad la Corporación estimó que ‘es posible que la ley de   presupuesto amplíe las funciones del Consejo’ y concluyó que, por ello, la norma   estudiada no quebrantaba ‘la ley orgánica de Presupuesto, ni la Constitución’.”    Las posiciones disidentes consideraron que la aplicación de los criterios   jurisprudenciales había sido demasiado flexible. Dijo el Magistrado Sierra Porto   en su salvamento al respecto: “Encuentro esta interpretación del alcance del   principio de unidad de materia en la ley anual del presupuesto excesivamente   laxa, pues por esta vía se podrían incorporar dentro de esta ley cualquier tipo   de disposiciones que guarden relación con el tema ‘macroeconómico’, alusión tan   amplia e imprecisa, que hace referencia a todo en general y a nada en concreto.    ||  Por esta vía la ley anual de presupuesto terminara en convertirse en   una especie de Ley del Plan de Desarrollo, y su parte general sería la vía para   que el Ejecutivo –haciendo un uso indebido de su prerrogativas en el trámite   legislativo- regulara todos los asuntos que estimara convenientes, posibilidad   que contraría abiertamente el alcance del principio de unidad de materia.”    

[84] Corte Constitucional, sentencia   C-177 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[85] Al respecto ver, por ejemplo, la   sentencia C-803 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil).    

[86]  Artículo 42 de la Ley 99 de 1993.    

[87]  En el   fallo se sostiene que “resulta razonable sostener, como lo hizo el   demandante, que el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 posee un contenido   normativo que puede adscribirse al goce efectivo del derecho a la vivienda”,   en la medida en que se trata de una medida adoptada por el legislador en el   marco de la política de vivienda, con el objeto de facilitar el acceso a los   servicios públicos domiciliarios.    

[88] El primero de los problemas   jurídicos propuestos fue formulado de la siguiente manera: “corresponde a la   Sala Plena determinar si el artículo 59 de la Ley 1593 de 2012 es incompatible   con los artículos 51 (derecho a la vivienda digna) y 158 de la Constitución   Política (unidad de materia) o, en otros términos, (i) si la norma desconoció el   principio de progresividad y la prohibición de retroceso en relación con facetas   prestacionales del derecho a la vivienda digna, al derogar un beneficio   tarifario previsto para los estratos uno, dos y tres en materia de uso del   recurso hídrico y acceso al agua potable”.    

[89] Diario Oficial No. 48.640 del 10   de diciembre de 2012.    

[90] Cfr.   http://secretaria.corteconstitucional.gov.co/control/            ——WebKitFormBoundaryGc8EDaCWs8kNwCnJ  Content-Disposition: form-data; name=”overwrite”    0