C-496-19

         C-496-19             

Sentencia C-496/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte   Constitucional    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos que se deben   cumplir cuando se invoca la violación del principio de unidad de materia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VIOLACION AL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición     

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional sobre oportunidad procesal para definir la aptitud de la demanda    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Jurisprudencia   constitucional/ CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Definición    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes     

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN   DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Inhibición para decidir de   fondo por ineptitud sustantiva de la demanda    

Referencia: Expediente D-13126    

Asunto: Acción pública de inconstitucionalidad contra   los artículos 2º (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019    

Accionante: Aida Helena Vergara Vergara    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil diecinueve (2019)    

I.                   ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada en el   artículo 40-6 de la Constitución, la ciudadana Aida Helena Vergara Vergara   presentó demanda de inconstitucionalidad en contra de los artículos 2º   (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos   artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”.    

Mediante auto de 21 de marzo de 2019, el magistrado   sustanciador inadmitió la demanda por considerar que no cumplía con (i) la argumentación especial prevista   para los cargos por unidad de materia y omisión legislativa relativa; y (ii) los   requisitos de certeza, especificidad y suficiencia, en relación con la presunta   vulneración de los artículos 29, 209, 277, 278 y 333 superiores[1].    

De manera oportuna el accionante presentó   escrito de corrección y mediante  Auto de 30 de abril de 2019, en aplicación del   principio pro actione, el magistrado sustanciador admitió la demanda y   dispuso (i) fijar en lista; (ii) comunicar el inicio del proceso al Procurador   General de la Nación para lo de su competencia; (iii) comunicar la iniciación   del proceso al Presidente del Congreso y, con fundamento en el inciso segundo   del artículo 11 del Decreto 2067 de 1991, a la Secretaría Jurídica de la   Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en   adelante, “MHCP”) y al Ministerio de Salud y Protección Social (en adelante,   “MSPS”) para que, de considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso; y   (iv) a efectos de rendir concepto, invitó a la Defensoría del Pueblo, a la   Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, “SNS”), a la Entidad   Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en   Salud (en adelante, “ADRES”), al Fondo de Solidaridad y Garantía (en adelante,   “FOSYGA”), al Fondo de Salvamento y Garantía para el Sector Salud-FONSAET, a la   Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección   Social, al Departamento Nacional de Planeación (en adelante, “DNP”), a la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, a la Academia Colombiana de Abogacía, a   la Comisión Colombiana de Juristas, al Centro de Estudios sobre Derecho,   Justicia y Sociedad – DeJusticia, a la Asociación Colombiana de Empresas de   Medicina Integral, a GESTARSALUD, a la Asociación Colombiana de Hospitales y   Clínicas, a Pacientes Colombia, a la Asociación Colombiana de Empresas Sociales   del Estado y Hospitales Públicos-ACESI, y a los Decanos de las Facultades de   Derecho de la Universidades de Antioquia, del Rosario -Grupo de Acciones   Públicas (en adelante, “GAP”), de los Andes, del Norte, Externado de Colombia,   Libre de Colombia -Observatorio de Justicia Constitucional, Militar Nueva   Granada, Católica, Nacional de Colombia, Pontificia Javeriana, Industrial de   Santander, Sergio Arboleda, Autónoma de Bucaramanga, San Buenaventura, de   Caldas, de Nariño y Santo Tomás -Maestría de Derechos Humanos, para que, de   considerarlo conveniente, intervinieran en el proceso de la referencia.    

Concluido el procedimiento y recibido el   concepto del Procurador General de la Nación, procede la Corte a resolver la   demanda de la referencia.    

II.                TEXTO DE LAS NORMAS DEMANDADAS    

A continuación, se transcribe el texto de   las disposiciones acusadas conforme a su publicación en el Diario Oficial Nro. 50.830 de 8 de enero de 2019 y se subrayan y resaltan en negrilla los   apartes demandados:    

“LEY   1949 DE 2019    

(enero 8)    

Diario Oficial No. 50.830 de 8 de enero de   2019    

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

Por la cual se adicionan y modifican algunos   artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

DECRETA:    

                                                                                                       

(…)    

ARTÍCULO 2o. Modifíquese el artículo 131 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así:    

Artículo 131. Tipos de sanciones administrativas. En   ejercicio de la función de control sancionatorio y en desarrollo del   procedimiento que para el efecto se haya previsto, la Superintendencia Nacional   de Salud podrá imponer las siguientes sanciones:    

1. Amonestación escrita.    

2. Multas entre doscientos (200) y hasta   ocho mil (8.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes para personas   jurídicas, y entre (50) y hasta (2.000) salarios mínimos legales mensuales   vigentes para las personas naturales.    

3. Multas sucesivas, para las personas   jurídicas de hasta tres mil (3.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes,   y para el caso de las personas naturales de hasta trescientos (300) salarios   mínimos mensuales legales vigentes, cuando en un acto administrativo de la   Superintendencia Nacional de Salud se imponga una obligación no dineraria y no   se cumpla en el término concedido.    

4. Revocatoria total o parcial de la   autorización de funcionamiento, suspensión del certificado de autorización y/o   el cierre temporal o definitivo de uno o varios servicios, en los eventos en que   resulte procedente.    

5. Remoción de representantes legales y/o   revisores fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizó, ejecutó o   toleró con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del Sistema de   Seguridad Social en Salud.    

Parágrafo 1°. El monto de las multas se   liquidará teniendo en cuenta el valor del salario mínimo legal mensual vigente a   la fecha de expedición de la resolución sancionatoria, y el pago de aquellas que   se impongan a título personal debe hacerse con recursos diferentes a los de la   entidad. En el caso de que las sanciones se impongan a personas jurídicas,   deberán ser asumidas con su patrimonio y en ningún caso para su pago se podrá   acudir a los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Las   multas se aplicarán sin perjuicio de la facultad de revocatoria de la   autorización de funcionamiento y la remoción de los representantes legales y/o   revisores fiscales cuando a ello hubiere lugar.    

Cuando en el proceso administrativo   sancionatorio se encuentren posibles infracciones relacionadas con el mal manejo   de los recursos a cargo de personas naturales que sean sujetos vigilados de la   Superintendencia Nacional de Salud, se iniciará proceso administrativo   sancionatorio en su contra.    

Parágrafo 2o. Los actos administrativos expedidos en el   marco del procedimiento administrativo sancionatorio de la Superintendencia   Nacional de Salud podrán contener órdenes o instrucciones dirigidas al propio   infractor y/o a otros sujetos de inspección, vigilancia y control que   tengan relación directa o indirecta con la garantía del servicio público   esencial de salud en el caso, con el propósito de superar la situación crítica o   irregular de que dio lugar a la investigación administrativa y evitar que la   conducta sancionada se repita. El incumplimiento de dichas órdenes o   instrucciones dará lugar a la imposición de las multas sucesivas a las que se   refiere el artículo tercero numeral 3 de la presente ley.    

Parágrafo 3o. Quienes hayan sido sancionados   administrativamente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 5 de este   artículo, quedarán inhabilitados hasta por un término de quince (15) años para   el ejercicio de cargos que contemplen la administración de los recursos públicos   del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esta inhabilidad se aplicará   siempre de forma gradual y proporcional a la gravedad de la conducta.    

La Superintendencia Nacional de Salud   adoptará los criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada   dosificación de la inhabilidad.    

Parágrafo 4°. Cuando proceda la sanción   determinada en el numeral 5 del presente artículo, el reemplazo o designación   del nuevo representante legal y/o revisor fiscal removido, estará a cargo de la   misma entidad a quien le competa realizar el nombramiento, conforme a la   normatividad que regule la materia.    

Parágrafo 5°. Las sanciones administrativas   impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria a   que haya lugar.    

Parágrafo 6°. Para efectos de la imposición   de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud aplicará   el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley   1438 de 2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en   el numeral 10 del artículo 3° de esta ley, la cual solo será excusada por evento   de fuerza mayor, que deberá ser acreditada por el infractor dentro de los 5 días   hábiles siguientes a su ocurrencia. La Superintendencia Nacional de Salud   diseñará un procedimiento y una metodología sancionatoria para la imposición de   sanciones por el incumplimiento en el reporte de información.    

ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, el cual quedará así:    

Artículo 130. Infracciones administrativas. La   Superintendencia Nacional de Salud impondrá sanciones de acuerdo con la conducta   o infracción investigada, sin perjuicio de lo dispuesto en otras disposiciones   del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:    

1. Infringir la Ley 1098 de 2006 en lo   relativo a la prestación de servicios de salud.    

2. No dar aplicación a los mandatos de la   Ley 1751 de 2015, en lo correspondiente a la prestación de los servicios de   salud.    

3. Aplicar preexistencias a los afiliados   por parte de la Entidad Promotora de Salud.    

4. Impedir u obstaculizar la atención de   urgencias.    

5. Incumplir las normas de afiliación o   dificultar dicho proceso.    

6. Incumplir con los beneficios a los cuales   tienen derecho todos los afiliados al Sistema General de Seguridad Social en   Salud en Colombia, en especial, con la negociación de los medicamentos,   procedimientos, tecnologías, terapias y otros que se encuentran incluidos en el   Plan Obligatorio de Salud.    

7. Impedir o atentar contra la selección de   organismos e instituciones del Sistema de Seguridad Social Integral, por parte   del empleador y, en general, por cualquier persona natural o jurídica.    

8. La violación de la normatividad vigente   sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de   Seguridad Social en Salud.    

9. Efectuar por un mismo servicio o   prestación un doble cobro o pago al Sistema General de Seguridad Social en   Salud.    

10. Efectuar cobros al Sistema General de   Seguridad Social en Salud con datos inexactos o suministrando información falsa.    

11. No reportar información con calidad,   cobertura, oportunidad, pertinencia, fluidez y transparencia para el ejercicio   de las funciones de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia   Nacional de Salud y aquella que solicite el Ministerio de Salud y Protección   Social en el marco de sus competencias.    

13. El no reconocimiento, el reconocimiento   inoportuno, el pago inoportuno o el no pago de las prestaciones económicas en el   Sistema General de Seguridad Social en Salud.    

14. Incumplir los compromisos obligatorios   de pago y/o depuración de cartera producto de las mesas de saneamiento de   cartera, acuerdos conciliatorios y/o cualquier otro acuerdo suscrito entre las   Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud y las Entidades Promotoras de   Salud del Régimen Subsidiado y del Contributivo o entre estas y cualquier otra   entidad de los regímenes especiales o de excepción.    

15. No brindar un diagnóstico oportuno,   entendido como el deber que tienen las entidades responsables de prestar   servicios de salud en aras de determinar el estado de salud de sus usuarios, de   manera que se impida o entorpezca el tratamiento oportuno.    

16. Aplicar descuentos directos, sobre los   pagos a realizar a los prestadores de servicios de salud sin previa conciliación   con estos, en los eventos en que las entidades responsables de pago efectúen   reintegros de recursos a la Administradora de Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (ADRES). En todo caso, se respetarán los acuerdos de   voluntades suscritos entre las entidades, en relación con los pagos y sus   descuentos.    

17. Incumplir las instrucciones y órdenes   impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud.    

18. Incumplir los planes de mejoramiento   suscritos en ejercicio de las funciones de inspección y vigilancia de la   Superintendencia Nacional de Salud.    

19. Incumplir con las normas que regulan el   flujo de recursos y el financiamiento del Sistema General de Seguridad Social en   Salud.    

20. Incumplir los términos y condiciones del   trámite de glosas a las facturas por servicios de salud, impedir la radicación   de las facturas e imponer causales de glosas y devoluciones injustificadas o   inexistentes.    

21. Incurrir en las conductas establecidas   en el artículo 133 de la Ley 1438 de 2011.    

Parágrafo 1o. En los casos en los que, como resultado   de las investigaciones adelantadas por la Superintendencia Nacional de Salud, se   compruebe que cualquier sujeto vigilado ha cometido una o más infracciones   previstas en el presente artículo, por una razón atribuible a cualquier otra   entidad sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de   Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho sujeto al proceso   administrativo sancionatorio.    

Parágrafo 2°. En el proceso sancionatorio   de la Superintendencia Nacional de Salud se atenderán los criterios eximentes de   responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas   señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello.    

 Parágrafo 3°. La Superintendencia   Nacional de Salud no es competente para adelantar investigaciones   administrativas respecto de la praxis en los servicios de salud.    

(…)    

ARTÍCULO 7o. Modifíquese el artículo 3o del Decreto Ley 1281 de 2002, el cual   quedará así:    

Artículo 3o. Reintegro de recursos apropiados o   reconocidos sin justa causa. Cuando la Administradora de los Recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) o quien haga sus veces o   cualquier entidad o autoridad pública que en el ejercicio de sus competencias o   actividades como participante o actor en el flujo de recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud detecte que se presentó apropiación sin   justa causa de los mismos, solicitará la aclaración del hallazgo a la persona   involucrada, para lo cual remitirá la información pertinente, analizará la   respuesta dada por la misma y, en caso de establecer que se configuró la   apropiación o reconocimiento sin justa causa de recursos, ordenará su reintegro,   actualizado al Índice de Precios al Consumidor, IPC, dentro de los plazos   establecidos por el Ministerio de Salud y Protección Social.    

Una vez quede en firme el acto   administrativo que ordena el reintegro, de conformidad con el procedimiento   definido, la ADRES o quien haga sus veces o cualquier entidad o autoridad   pública que, en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante   o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en   Salud, compensará su valor contra los reconocimientos que resulten a favor del   deudor por los diferentes procesos que ejecuta ante la entidad. En todo caso,   los valores a reintegrar serán actualizados con el Índice de Precios al   Consumidor (IPC).    

Cuando la apropiación o reconocimiento a que   alude este artículo sea evidenciada por el actor que recibe los recursos, este   deberá reintegrarlos actualizados con el Índice de Precios al Consumidor (IPC),   en el momento en que detecte el hecho.    

En los casos en que la ADRES o quien haga   sus veces o la autoridad o entidad pública que en el ejercicio de sus   competencias o actividades como participante o actor en el flujo de recursos del   Sistema General de Seguridad Social en Salud identifique en el proceso de   reintegro actos u omisiones presuntamente constitutivas de infracciones de las   normas del Sistema, informará de manera inmediata y con las pruebas   correspondientes a la Superintendencia Nacional de Salud, para que adelante las   investigaciones administrativas a que haya lugar.    

Parágrafo 1o. Los procesos que hubiesen sido allegados a   la Superintendencia Nacional de Salud hasta la entrada en vigencia de la   presente ley culminarán su trámite y se les aplicarán las reglas previstas en el   régimen jurídico anterior. En todo caso, los recursos del aseguramiento en Salud   apropiados o reconocidos sin justa causa involucrados en procedimientos en curso   serán reintegrados actualizándolos con el Índice de Precios al Consumidor (IPC).    

Los procesos de reintegro que a la entrada   en vigencia de la presente ley no hayan sido recibidos en la Superintendencia   Nacional de Salud, se regirán y culminarán su trámite bajo las disposiciones   previstas en el presente artículo.”  (subrayado y negrilla fuera del texto original)    

III.            LA DEMANDA    

La accionante arguyó que los artículos 2º (parcial), 3º   (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019 violan los artículos 29, 158, 169, 209,   277 y 278 superiores.    

3.1. Solicitó declarar la exequibilidad condicionada   del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 en el entendido   de que la imposición de multas sucesivas se limita al incumplimiento de   obligaciones regladas de conformidad con el debido proceso constitucional y   administrativo. Adujo que, al contemplar una sanción objetiva, el texto infringe   de manera directa el artículo 29 superior, pues hace nugatoria la presunción de   inocencia y socava el derecho de defensa y contradicción. A su juicio el término   “obligación no dineraria” es genérico, lo que permite a la SNS imponer   sanciones con base en presupuestos indeterminados, generando una ruptura del   principio de tipicidad como componente esencial del debido proceso   administrativo. Agregó que, al no admitir causales eximentes de responsabilidad   frente a eventuales incumplimientos y presumir la culpa, el texto demandado   faculta a la SNS a imponer multas de plano, sin admitir prueba en contrario. En   esa medida, el aparte sería violatorio de las garantías del debido proceso   administrativo, en particular, aquellas de presunción de inocencia, derecho de   defensa, derecho a controvertir y aportar pruebas y el principio de la seguridad   jurídica. Concluyó que, además de ser desproporcionada, tal facultad   sancionadora afecta también los derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la   propiedad privada.    

3.2. Solicitó declarar la inexequibilidad del numeral 5   del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 por considerar que, al conferirle a la   SNS la facultad de remover representantes legales y/o revisores fiscales, el   legislador invadió la órbita de competencia del Constituyente -en inobservancia   del artículo 278 superior- y violó, con ello, el derecho a la libertad económica   contemplado en el artículo 333 superior.    

a)             En lo atinente a la violación del   artículo 278 superior, la accionante señaló que los representantes legales de   las entidades promotoras de salud (en adelante, “EPS”), por el hecho de   administrar recursos del SGSSS, están sujetos al control disciplinario de la   Procuraduría General de la Nación y, en ese sentido, la facultad de removerlos   está reservada constitucionalmente a tal organismo. El numeral acusado,   contrariando esta reserva orgánica, permite que los representantes legales sean   removidos por la SNS y que, por la misma causa, puedan ser desvinculados de sus   cargos por el Ministerio Público.    

b)            Frente a la violación de la   libertad económica, la accionante alegó que la facultad referida a la remoción   de funcionarios es intervencionista y la calificó como “una injerencia   desproporcionada de la libertad de empresa y en la propiedad privada”,   pues da lugar a una “eventual coadministración del Estado en la función   privada por virtud de usurpar la facultad legal y estatutaria”[2].    

3.3. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo   2º (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019. Sostuvo que, al extender la   facultad de la SNS para impartir órdenes o instrucciones a terceros, se vulneran   los postulados del artículo 29 superior, sobre todo en lo que respecta a la   presunción de inocencia, al derecho de defensa y contradicción, y al principio   de legalidad. En el entendido de que dichas órdenes o instrucciones deben ser   precedidas de un procedimiento administrativo, arguyó que la vinculación de   terceros no tiene en consideración “la legitimación y el desconocimiento por   parte del sujeto que de manera directa o indirecta fue ultimado a ejecutar una   orden de cuyo proceso puede resultar (…) desconocido”[3].   Explicó que obligar a un tercero a cumplir una orden o instrucción emitida   dentro de un procedimiento del que no fue parte y del cual puede resultar   sancionado con multas sucesivas, al tenor del numeral 3 del mismo artículo,   vulnera sus derechos a la defensa, a la contradicción, y a aportar y   controvertir pruebas. Reiteró frente a este cargo lo alegado contra el aparte   del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019.    

3.4. Solicitó declarar la inexequibilidad del parágrafo   3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 porque, al prever una inhabilidad   derivada de la sanción administrativa impuesta por la SNS, se invade la   competencia constitucional de la Procuraduría General de la Nación en materia   disciplinaria, inobservando lo establecido en el numeral 6 del artículo 277   superior. Reconoció que hay diferencias entre las sanciones disciplinarias y las   infracciones administrativas pero consideró que la norma acusada crea un sistema   de control disciplinario difuso, impropio de las competencias de la SNS, en el   cual una inhabilidad -que es una pena principal- se deriva de la sanción   administrativa, desconociendo, así, el principio del juez natural. Agregó que la   inhabilidad prevista es desproporcionada e irracional, pues se suma a multas de   altas cuantías y a la investigación disciplinaria.    

3.5. Solicitó declarar la inexequibilidad del aparte   demandado del parágrafo 1º del artículo 3º pues, al considerar que cualquier   sujeto vigilado puede ser vinculado a un procedimiento administrativo   sancionatorio iniciado con antelación, sin que para el efecto haya sido   notificado del mismo desde un principio, se vulneran los derechos del vigilado a   la defensa y contradicción, protegidos estos por el artículo 29 superior. Puso   de presente que el aparte no precisa con claridad la etapa a la cual se   vincularía el vigilado y, en esa medida, se le vulnerarían sus mínimas garantías   procesales. Al respecto, consideró que no es aplicable el precedente de la   Sentencia C-341 de 2014 -la cual declaró exequible el artículo 37 del Código   General del Proceso al encontrar que “la notificación de actuaciones   administrativas a terceras personas que puedan resultar directamente afectadas   por la decisión que se adopte, no resulta inconstitucional”[4]-   porque en este caso no se trata de un tercero, sino de un vigilado que se   vincula cuando ya se ha demostrado la comisión de una infracción dentro de un   procedimiento sancionatorio del cual no ha sido parte.    

3.6. Solicitó declarar la inexequibilidad del artículo   7º de la Ley 1949 de 2019 por las siguientes razones.    

a)      Por un lado expuso que, al facultar   a la ADRES a solicitar el reintegro inmediato de los recursos que considere   apropiados sin justa causa una vez se haya culminado el proceso de solicitud de   explicaciones previas con potestad de descuento unilateral y compensación de   deudas sobre los mismos, se vulneran los artículos 29 y 209 superiores. Lo   anterior puesto que la ADRES estaría actuando como juez y parte, además de que   se suprimen las funciones de intervención y resolución de conflictos que   anteriormente se radicaban en cabeza de la SNS. La accionante señaló que el artículo 3 del Decreto Ley   1281 de 2002 había designado a la SNS como juez natural de las controversias que   se llegaran a presentar entre la ADRES y las Entidades Administradoras de Planes   de Beneficios (en adelante, “EAPB”) y, en esa medida, estaba facultada para   impartir eventuales órdenes de reintegro de recursos, en armonía con las reglas   del debido proceso administrativo y de sus funciones de inspección vigilancia y   control. No obstante, el artículo demandado deja “al libre arbitrio de la   misma entidad que desarrolla la administración de los recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud, determinar la imputación y definición de   la causa que ella misma motivó y de la cual es parte activa habida cuenta de los   procesos de COMPENSACÓN DE UPC (unidad de pago por capitación) y de RECOBROS por   coberturas tecnológicas NO PBS (Tecnologías no cubiertas o excluidas del Plan de   Beneficios en Salud)”[5]. Arguyó, así   mismo, que la disposición atacada vulnera el artículo 29 superior debido a que “el   proceso de reintegro de recursos (…) no lo es en el marco de una actuación   administrativa que respete los presupuestos y principios propios del debido   proceso, al punto de que se constituye como una sanción gravosa previa la   posibilidad de demostración de la inocencia del administrado, vulneración del principio de juez   natural, derecho de defensa y contradicción, la cual ni siquiera se avizora a juzgar por los   términos en que se presenta la norma acusada”[6].    

Y frente al artículo 209 superior, la   accionante afirmó que su vulneración se materializa “al concentrar todas las   facultades de instrucción y decisión en materia del proceso de restitución de   recursos en ADRES, se le otorgan plenos poderes a un actor del sistema   (ADRES) sobre otro (sic) actores del sistema (EPS-IPS) siendo que la ley los   ubica en esta materia como iguales, justamente por eso es que la intervención de   la Supersalud para estos casos resultaba ser razonable y legítima en la medida   en que estaba llamada a dirimir las diferencias entre dos actores, vigilados por   cierto”[7].   Agregó, sobre este punto, que la ADRES no cuenta con facultades sancionatorias.    

b)     Por otro lado, la accionante   argumentó que el artículo 7º no guarda conexidad temática, causal, teleológica,   metodológica ni sistemática con la ley en que se inserta y, en consecuencia,   viola el principio de unidad de materia consignado en los artículos 158 y 169   superiores. A este fin, ilustró que la Ley 1949 de 2019 tiene como “eje   central y temático (…) el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la   SNS” y “la materia de restitución de recursos de que trata el artículo 7º   acusado, resulta ajena al eje temático sancionador”[8], y que un “segundo eje temático (…) supone un   redireccionamiento al interior de la entidad de Inspección, Control y Vigilancia   pero en sintonía con el fortalecimiento de su capacidad de actuación y respuesta   sobre esta materia especial de restitución de recursos”[9]. Por tanto, el artículo bajo examen “lejos de   fortalecer la capacidad institucional de la SNS, lo que hace es restarle   competencias, por manera que, produce una ruptura al principio de unidad de   materia en tanto que, se configura la inexistencia de un vínculo causal entre la   condición de fortalecimiento como núcleo y eje temático y la decisión de   quitarle competencias a la entidad”[10].    

c)      Precisó, finalmente, que “el   artículo 7º ídem, no está siendo acusado por omisión legislativa relativa, pues,   lo que se busca justamente es la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad   del artículo por ser contrario de un lado al artículo 29 y 209 superiores y, del   otro al principio de unidad de materia (…)”[11].    

IV.            INTERVENCIONES    

4.1. Departamento Nacional de   Planeación[12]    

Solicitó que la Corte se declare inhibida para   pronunciarse de fondo en razón de la ineptitud sustantiva de la demanda por   ausencia concreta de cargos. De forma subsidiaria, solicitó declarar exequibles   las normas cuestionadas.    

4.1.1. Respecto a los numerales 3 y 5 y los parágrafos   2º y 3º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, consideró que la accionante hizo   una lectura fragmentada de las normas para estructurar sus cargos. En efecto,   subrayó que el artículo 2º dispone que las facultades sancionatorias de la SNS   están sujetas al procedimiento administrativo sancionatorio, como lo prevé el   parágrafo 6º del mismo artículo. Manifestó que estas normas buscan,   precisamente, establecer reglas claras para garantizar el debido proceso, como   ocurre, por ejemplo, con el parágrafo 3º que dispone que la SNS adoptará los   criterios técnicos y jurídicos necesarios para la adecuada dosificación de la   inhabilidad, además de que “se aplicará siempre de forma gradual y   proporcional”[13]  lo cual obliga a fijar, en su concepto, criterios y dosificación equitativos.    

4.1.2. Frente al parágrafo 1º (parcial) del artículo   3º, aseguró que la accionante confundió las funciones de inspección, vigilancia   y control administrativo que ejerce la SNS, con el régimen disciplinario que   aplica el Ministerio Público. Resaltó que, en todo caso, el parágrafo 5º del   artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 prevé que “[l]as sanciones administrativas   impuestas no eximen de la responsabilidad civil, fiscal, penal o disciplinaria   que haya lugar”, por lo que el texto demandado lo que realmente busca es   fortalecer la función sancionatoria de la SNS “de allí que incluya sanciones   individuales, que se aplicarán conforme al proceso administrativo sancionatorio,   sin perjuicio de las acciones de organismos de control en el ámbito de su   competencia”[14].    

4.1.3. En relación con el artículo 7º manifestó que sí   hace parte de la unidad de materia de la Ley 1949 de 2019 “porque está acorde   con los objetivos previstos en el numeral 1 de la misma ley (sic), y permite   fortalecer a la Superintendencia Nacional de Salud readecuando sus competencias   en relación con el reintegro de los recursos, aprovechando la reciente   institucionalidad de ADRES, quien (sic) conforme a su perfil asume gran parte   del proceso de restitución, lo cual permite descongestionara (sic) la SNS, sin   perjuicio de que en todo caso, cuando se requiera, cualquiera pueda oficiar a   dicha entidad sobre presuntas infracciones en las normas del sistema en procesos   de reintegro, pero solo en ese caso”[15].    

4.1.4. En últimas, el DNP arguyó que la demanda no   permite realizar con nitidez un cotejo de los cargos formulados con la   Constitución en razón a que plantea una serie de percepciones de carácter   subjetivo, sin precisar la forma en que se concretan las violaciones.    

4.2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público[16]    

El MHCP limitó su intervención al cargo elevado contra   el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 con respecto al cual solicitó declarar su   exequibilidad.    

4.2.1. En lo que respecta a la presunta vulneración del   artículo 29 superior derivada de que la ADRES actúa como juez y parte en el   proceso de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, el   MHCP aseguró que tal competencia corresponde, precisamente, a la finalidad para   la que fue creada la administradora. Ilustró lo siguiente:    

“De acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015,   la ADRES fue creada con el fin de “garantizar el adecuado flujo y los   respectivos controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en   Salud”, de manera que se optimice el flujo de recursos y se promueva la   eficiencia en la gestión de los recursos. En desarrollo de estos postulados la   ADRES tiene las siguientes facultades: i) garantizar el adecuado flujo de   recursos del SGSSS, a través de procesos como la compensación, la liquidación   mensual de afiliados -LMA- y el pago por concepto de servicios y tecnologías no   incluidas en los Planes de Beneficios en Salud; y ii) garantizar (…) los   respectivos controles de registros del Sistema General de Seguridad Social en   Salud, mediante mecanismos como el reintegro de los recursos apropiados o   reconocidos sin justa causa por parte de los agentes del sistema. La referida   disposición, permite a la ADRES verificar que los recursos parafiscales del   SGSSS sean percibidos por quien corresponde”[17].    

Agregó que, según el artículo 48 superior, los recursos   parafiscales se encuentran destinados a las finalidades constitucionales y   legales de la seguridad social y no corresponden ni pertenecen a ninguna entidad   en particular. Así las cosas, no existe una limitación constitucional que lleve   a entender que la ADRES, en su carácter de administradora de los recursos de   SGSSS, sea juez y parte “por cuanto no existe ningún interés particular o   conflicto de interés que le reste imparcialidad o independencia al determinar la   necesidad del reintegro de los pagos que resulten justificados”[18].   La administradora, sostuvo, se limita a garantizar que -a través del pago y el   reintegro- se preserve el flujo adecuado de los recursos de la salud.    

Adujo, asimismo, que contrario a lo indicado por la   accionante, el artículo 7º contiene los elementos esenciales que la ADRES debe   aplicar en los procedimientos de reintegro de recursos, los cuales son:   “[u]na solicitud de aclaración efectuada por la ADRES con el envío de la   información pertinente [p]osibilidad de respuesta de la parte requerida   [a]nálisis de la respuesta y orden de reintegro actualizado con el IPC”[19]  y, en esa medida, se cumplen los presupuestos del debido proceso. Aclaró que tal   procedimiento está sujeto a la parte primera de la Ley 1437 de 2011 (en   adelante, “CPACA”), la cual, en sus artículos 74 y 104, establece que las   decisiones adoptadas por la ADRES en sus actos administrativos serán   susceptibles de recursos en vía administrativa y de control judicial. Precisó   que en la Sentencia C-607 de 2012 la Corte Constitucional señaló que el   procedimiento de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa   causa, de que trata el artículo 3 de Decreto Ley 1281 de 2002, modificado por el   artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, deben aplicarse de manera subsidiaria las   normas sobre procedimiento administrativo de la parte primera del CPACA en tanto   no sean incompatibles.    

4.2.2. También afirmó que el legislador tiene libertad   para reasignar competencias entre las distintas entidades del Estado acorde con   su experticia y profesionalismo, sin que por esto se contradiga algún principio   constitucional. Y explicó que, de acuerdo con lo dicho en la exposición de   motivos de la Ley 1949 de 2019, el artículo cuestionado se introdujo con el fin   de descongestionar a la SNS, eliminando a ese fin una de sus múltiples   funciones, lo que a su vez reafirma el carácter técnico que debe primar en las   entidades del Estado.    

4.3. Ministerio de Salud y Protección Social[21]    

El MSPS solicitó que la Corte declare exequibles las   normas atacadas.    

4.3.1.  En lo atinente al cargo elevado contra el   numeral 3 y el parágrafo 2º del artículo 2º, sostuvo que la accionante omitió   poner de presente que el legislador, en el mismo artículo 2º de la Ley 1949 de   2019 y en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, sí previó un procedimiento   administrativo que garantiza la presunción de inocencia y el debido proceso.   Adicionalmente, subrayó que en los procedimientos administrativos siempre debe   tenerse en cuenta lo establecido en el CPACA, que se aplica en lo no previsto en   los procedimientos especiales.    

Así las cosas:    

“(…) si se le ha impuesto con anterioridad al   administrado una obligación no dineraria luego de un procedimiento   administrativo y que culminó en un acto administrativo y éste no cumple, se   iniciará un nuevo procedimiento administrativo tendiente   (sic)  imponer la multa consagrada en la norma. Y así también lo será para quienes   (sujetos de inspección, vigilancia y control) tengan relación directa o   indirecta con la garantía del servicio pública (sic) esencial de salud.   Como es claro, el procedimiento administrativo señalado da diferentes términos   para, entre otros, que el presunto responsable dé explicaciones, aporte pruebas   y presente alegatos, lo cual, evidentemente garantiza el debido proceso”[22].    

4.3.2. Frente al cargo elevado contra el numeral 5 y el   parágrafo 3º del artículo 2º, arguyó que la accionante olvidó los principios de   reserva legal y tipicidad desarrollados ampliamente en la Sentencia C-921 de   2001, en la cual se estudió la constitucionalidad del Decreto 1259 de 1994   “[p]or el cual se reestructura la Superintendencia Nacional de Salud”.   Agregó que la acción disciplinaria no es exclusiva de la Procuraduría General de   la Nación, y, en ese sentido, “el legislador estaba constitucionalmente   facultado para consagrar la conducta infractora de carácter administrativo   [autorizar, ejecutar y tolerar con dolo o culpa grave conductas violatorias de   las normas del Sistema de Seguridad Social en Salud], la autoridad para   imponerlas [Superintendencia Nacional de Salud] y el procedimiento para   imponerla [artículo 128 de la Ley 1438 de 2011]”[23].    

En lo que respecta a la inhabilidad establecida en el   parágrafo 3º del artículo 2º reprochado, el MSPS sostuvo que también se   encuentra ajustada a derecho pues el legislador no desbordó sus competencias y   no resulta incompatible frente a las funciones que el Constituyente asignó a la   Procuraduría.    

4.3.3. En relación con el cargo elevado contra el   artículo 7º, manifestó que la ADRES no ejerce funciones jurisdiccionales y que   su función se limita a garantizar el adecuado flujo y los respectivos controles   de recursos del SGSSS. Asimismo, precisó que aquella no ejerce funciones de   inspección, vigilancia y control y, en consecuencia, no impone sanciones. Así,   la eventual decisión de reintegro que adopte la ADRES “no tiene la   intencionalidad de sancionar la apropiación sin justa causa de recursos sino el   reintegro de aquellos sobre los cuales no se encuentra una justa causa para su   reconocimiento”[24].    

4.4. Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del   Rosario[25]    

Solicitó que la Corte declare la exequibilidad de las   normas demandadas.    

4.4.1. En primer lugar, consideró que no se violó el   principio de unidad de materia, por cuanto, de un lado, (i) de acuerdo con el   título de la Ley 1949 de 2019 su carácter es aditivo y reformatorio de normas   preexistentes, las cuales, a su vez, refieren al SGSSS de manera amplia, por   tanto lo dispuesto por el artículo 7º guarda coherencia con la materia de la   ley; y por el otro, (ii) el objeto de la Ley 1949 de 2019, contemplado en su   artículo 1º, incluye de manera expresa la facultad de la ADRES frente al   reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa.    

4.4.2. Sobre las supuestas violaciones al debido   proceso, sostuvo lo siguiente:    

(i) El numeral 3 del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019   no vulnera el debido proceso en la medida en que su interpretación debe   articularse dentro del contexto del principio de legalidad dispuesto en el   artículo 6 superior y de las funciones regladas de la SNS establecidas en el   artículo 6 del Decreto 2462 de 2013. En esa medida, cualquier actuación de la   SNS en el marco del aparte demandado que no esté guiada por las disposiciones   antes mencionadas, implicaría un vicio que daría pie a una nulidad.    

Hizo precisiones sobre la diferencia entre el carácter   discrecional y el carácter arbitrario de las decisiones de la administración   para concluir que la SNS “al momento de establecer una obligación no   dineraria en cabeza de un sujeto inspeccionado, vigilado o controlado por ella,   debe ceñirse estrictamente al catálogo de facultades que autoricen la imposición   de una tal obligación. Posteriormente, para elegir el término del que dispondrá   el sujeto para cumplir la obligación, la autoridad deberá decidir adecuándose a   criterios de racionalidad y razonabilidad”[26].    

(ii) Frente al cargo elevado contra el parágrafo 2º del   artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, el GAP argumentó que no procede en la medida   en que el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 establece los parámetros que deben   aplicarse a todas las actuaciones administrativas sancionatorias y, en lo no   regulado por este artículo, aplican las normas del CPACA. Lo anterior “significa   que cualquier sujeto (…) destinatario de un acto administrativo sancionatorio   deberá haber tenido la oportunidad de presentar descargos o explicaciones, las   pruebas y los alegatos que considere pertinentes. Todo lo cual se traduce en la   garantía del derecho al debido proceso”[27].    

(iii) Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, aseguró   que, lejos de configurarse la violación alegada en la demanda, este aparte   garantiza el debido proceso al ordenar la vinculación del sujeto en los términos   del artículo 128 de la Ley 1438 de 2011 y del CPACA.    

(iv) Y, frente al numeral 5 del artículo 2º, indicó que   la facultad sancionatoria en cabeza de la SNS no corresponde al ámbito de   responsabilidad disciplinaria y, en esa medida, las facultades de la SNS en nada   tocan la órbita orgánica del Ministerio Público.    

4.4.3. En   últimas, frente a la supuesta vulneración del principio de legalidad que se le   atribuye al parágrafo 2º del artículo 2º, manifestó que no se concreta pues el   texto demandado establece cuáles son las conductas infractoras y dispone   específicamente el tipo de sanciones que acarrean.    

4.5. Estephany Romero Latorre[28]    

Se adhirió a las solicitudes de la accionante y las   complementó, como pasa a exponerse.    

4.5.1. En lo atinente al cargo elevado contra el   numeral 3 (parcial) del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, agregó que la   cuantía de las multas es abiertamente confiscatoria de la propiedad privada y no   soluciona los problemas endémicos del sistema de salud colombiano, “porque   abocará al presente dilema a las EPS: pagar la multa y descuidar su finalidad de   servicio con lo cual se agrava el circulo de inseguridad patrimonial y jurídica   a que se ven sometidas las EPS”[29].        

4.5.2. Respecto del numeral 5 del artículo 2º, sostuvo   que la facultad de la SNS de remover representantes legales y revisores fiscales   tiene como fundamento la responsabilidad objetiva de los mismos, la cual está   proscrita por el ordenamiento jurídico y viola la defensa técnica y el debido   proceso. Esto, a su juicio, derivará en la imposibilidad de encontrar personas   idóneas que estén dispuestas a asumir tales cargos.    

4.5.3. Frente al parágrafo 2º del artículo 2º, estima   que le otorga facultades exorbitantes a la SNS, lo cual desborda la   proporcionalidad legislativa y viola el debido proceso de los terceros   vinculados al procedimiento sancionatorio debido a que no pueden ejercer una   defensa técnica.    

4.5.4. En lo relativo al parágrafo 3º del artículo 2º,   reiteró sus apreciaciones en el sentido de que corresponde a una facultad   exorbitante y desproporcionada, habida cuenta de que las EPS, a la luz de los   artículos 365 y 209 constitucionales, ejercen un servicio público.    

4.5.5. Frente al parágrafo 1º del artículo 3º, insistió   en que vulnera el debido proceso y la posibilidad de defensa técnica.    

4.5.6. Y en cuanto al artículo 7º, expuso que   constituye un desborde legislativo que transformó a la ADRES en juez y parte y   que, con ello, se vulnera el derecho al debido proceso.    

4.6. ADRES[30]    

Solicitó que la Corte Constitucional declare la   exequibilidad de las normas demandadas.    

4.6.1. Consideraciones sobre los señalamientos de la   demanda acerca de las facultades sancionatorias de la SNS    

(i) Respecto del numeral 3 (parcial) del artículo 2º de   la Ley 1949 de 2019, la ADRES puso de presente que, en su encabezado, el mismo   artículo 2º señala que la imposición de multas deberá estar precedida de un   procedimiento al que le son aplicables todas las garantías desarrolladas en el   CPACA, de manera que no es necesario que el legislador reitere todas las   garantías y etapas que gobiernan tales instancias.    

(ii) Frente al numeral 5 del artículo 2º, arguyó que la   titularidad de la acción disciplinaria no se encuentra exclusivamente en cabeza   de la Procuraduría y, por tanto, el cargo de la accionante se fundamenta en   premisas erradas.    

(iii) Sobre el parágrafo 1º del artículo 3º, señaló que   la accionante realizó una lectura fraccionada del mismo para elevar su cargo y   omitió, para el efecto, la disyuntiva relativa a que la SNS puede iniciar o   vincular al tercero vigilado al procedimiento administrativo. En el primer caso,   el cargo de la demanda carece de sentido pues el tercero haría parte del   procedimiento desde su inicio y, en el segundo, “no se vulneran sus derechos   de defensa, pues como en cualquier actuación administrativa podrá hacer uso de   las herramientas jurídicas que se disponen en cada etapa del proceso   administrativo”[31].    

4.6.2. Consideraciones sobre el procedimiento de   restitución de recursos apropiados sin justa causa    

(i) Frente a la supuesta vulneración del debido   proceso, aseguró que la ADRES no puede adelantar el procedimiento de reintegro a   su libre arbitrio porque desconocería el CPACA y el artículo 121 superior, dado   que la actuación debe ceñirse a los parámetros ya existentes en el ordenamiento.    

(ii) Sobre el acceso a la administración de justicia   precisó que el procedimiento de restitución de recursos apropiados o reconocidos   sin justa causa no se ejerce en virtud de funciones jurisdiccionales, por lo que   resulta imposible que el artículo demandado cercene el acceso a la   administración de justicia. Especificó que el citado procedimiento tampoco   ostenta un carácter sancionatorio ni se enmarca dentro de las facultades de   inspección, vigilancia y control de la SNS, en tanto su fin es el de garantizar   el adecuado flujo y los respectivos controles de recursos del SGSSS.    

(iii) Argumentó que la ADRES no ejerce como juez y   parte dentro de este procedimiento debido a que la detección de recursos   reconocidos sin justa causa “se enmarca en las funciones de administración   hoy ejercidas por la ADRES, y es en función de esta determinar la procedencia   del reintegro, lo cual no supone un actuar arbitrario por parte de la   administración, así como tampoco implica una convergencia de las funciones de   juez y parte, debido a que se trata de operaciones necesarias y en ocasiones   complejas, para garantizar el flujo de recursos en salud”[32].    

(iv) Frente a la compensación, puso de   presente que ocurre únicamente “cuando los actos administrativos se   encuentren en firme, por lo que para alcanzar esa etapa ya se ha surtido un   procedimiento administrativo que garantizó la defensa y contradicción de las   entidades vinculadas a él”[33].    

Sobre   el proceso de restitución de recursos apropiados o reconocidos sin justa causa, concluyó que la demanda tiene muchos   elementos en común con aquella que motivó la Sentencia C-607 de 2012, en la que   se descartaron los cargos esgrimidos puesto que “lo que plantea el actor son   cuestionamientos de la aplicación práctica de disposición, que no dan cuenta de   un verdadero juicio, sino que expone situaciones particulares que podrían   presentarse con la existencia de la norma, y no propiamente una acusación de   inconstitucionalidad”[34].    

V.                CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

(i) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento de   fondo sobre la vulneración del artículo 267 superior y sobre el cargo por   omisión legislativa relativa;    

(ii) De manera principal, se declare inhibida para   emitir pronunciamiento de fondo sobre los cargos por vulneración de los   artículos 29, 277, 278 y 333 superiores formulados contra el artículo 2º   (parcial) de la Ley 1949 de 2019, en razón a la ineptitud sustantiva de la   demanda; y, de manera subsidiaria, declare exequible el artículo 2º (parcial) de   la Ley 1949 de 2019 por los cargos de vulneración indicados;    

(iii) Se declare inhibida para emitir pronunciamiento   de fondo sobre la vulneración del artículo 29 superior formulado contra el   artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019 en razón a la ineptitud sustantiva   de la demanda;    

(iv) Declare exequible al artículo 7º de la Ley 1949 de   2019 por los cargos de vulneración a los artículos 29, 158, 169 y 209   superiores.    

5.1. Como cuestión previa, el Procurador señaló que la   accionante, a pesar de alegar una supuesta vulneración del artículo 267   superior, no desarrolló argumentos que sustentaran la infracción ni determinó la   manera en que ella se concreta. También llamó la atención sobre el hecho de que,   si bien cuestionó el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por omisión legislativa   relativa, en su escrito de corrección puntualizó que la norma no se acusó por   dicha causa. En consecuencia, estimó que la Corte se debe declarar inhibida para   emitir pronunciamiento de fondo sobre estos dos asuntos.    

5.2. Frente al cargo contra el artículo 2º (parcial) de   la Ley 1949 de 2019 sustentado a partir de la violación de los artículos 29,   277, 278 y 333 superiores, el Procurador consideró que no satisface los   requisitos mínimos exigidos para su análisis de fondo, en particular, aquellos   atinentes a las exigencias de certeza, especificidad y suficiencia, por lo que   no se puede tener como apto. En subsidio, solicitó declarar la exequibilidad del   texto demandado en tanto los tipos de sanciones administrativas y las   disposiciones para su imposición allí establecidas no infringen normas   superiores.    

5.3. Sobre el cargo formulado contra el artículo 3º   (parcial) de la Ley 1949 de 2019 por violación del artículo 29 superior, afirmó   que “no es apto, al no satisfacer la exigencia de certeza, pues las   acusaciones de la accionante no se desprenden ni atacan lo establecido en el   parágrafo 1 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011, que modificó el artículo 3   de la Ley 1949 de 2019, en la medida en que este no incide en las disposiciones   que se deben atender en observancia de los parámetros constitucionales del   debido proceso. Tampoco cumple con los requisitos de especificidad, dado que no   existe una confrontación concreta con la disposición atacada, ni suficiencia, al   no desvirtuar su presunción de inconstitucionalidad”[36]. Solicitó,   por tanto, que la Corte se declare inhibida sobre el cargo en cuestión.    

5.4. En lo relativo al cargo formulado contra el   artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, consideró:    

(i) Que el artículo atacado no faculta a la ADRES para   actuar como juez de la actividad desplegada por las EAPB “en la medida en que   la norma no se dirige a establecer una responsabilidad a cargo de dichas   entidades sino que procura garantizar el adecuado manejo de recursos que son de   especial relevancia”[37].    

(ii) Que el artículo cuestionado no vulnera los   artículos 29 y 209 superiores “en la medida en que al establecer la   competencia de la ADRES (…) no desconoce el debido proceso administrativo ni   asigna alguna competencia que desatienda los principios de la función   administrativa”[38].    

(iii) Que no se configura el cargo por inobservancia de   unidad de materia, pues el artículo acusado “guarda consonancia con el cuerpo   y con el objeto de la ley discutida, sin que se trate de una disposición   respecto de la cual no sea posible determinar razonablemente su conexidad   causal, teleológica, temática o sistemática con la materia general que inspiró   la iniciativa legislativa”[39].   Agregó que el objeto de la Ley 1949 de 2019 “supera el referido en la acción   que se estudia puesto que, como se enunció, el mismo no se limita a fortalecer   en abstracto las competencias de la SNS sino que se dirige principalmente a la   protección y el goce efectivo del derecho fundamental a la salud, mediante la   adopción de mecanismos que incluyen la redefinición funcional (título y artículo   1 de la Ley 1949 de 2019, y análisis de motivaciones)”[40].    

VI.            CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

6.1. Competencia    

De conformidad con lo establecido en el   numeral 4 del artículo 241 de la Constitución, la Corte Constitucional es   competente para conocer de la acción pública de constitucionalidad de la   referencia porque las disposiciones demandadas hacen parte de la Ley 1949 de 2019, “[p]or la cual se adicionan y modifican algunos   artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, y se dictan otras disposiciones”.    

A efectos de habilitar un eventual escrutinio   constitucional de fondo, la Sala, de forma preliminar, abordará lo relativo al   cargo por omisión legislativa relativa (6.2); analizará el cumplimiento de los   requisitos procesales mínimos para el cargo por unidad de materia (6.3.); y,   finalmente, estudiará la aptitud de los restantes cargos de inconstitucionalidad   (6.4.).    

6.2. Primera cuestión preliminar: Cargo por omisión legislativa relativa    

En su escrito de corrección, la accionante precisó que   el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 “no está siendo acusado por omisión   legislativa relativa, pues, lo que se busca justamente es la declaratoria de   inexequibilidad de la totalidad del artículo por ser contrario de un lado al   artículo (sic) 29 y 209 superiores y, del otro al principio de unidad de materia   (…)”[41].    

En esa medida, la Sala no estudiará la aptitud de tal   cargo y descartará, por tanto, su análisis de fondo para efectos de la presente   providencia.    

6.3. Segunda cuestión preliminar: Cargo por unidad de materia    

De acuerdo con lo preceptuado en los artículos 158 y   169 de la Constitución y 2 y 3 del Decreto Ley 2067 de 1991, la Corte[42] ha   establecido que para la procedencia del cargo por violación del principio de   unidad de materia el demandante debe cumplir con una carga procesal mínima,   consistente en: (i) señalar en la demanda la materia de la que se ocupa la ley   acusada; (ii) citar las disposiciones que supuestamente no guardan relación con   el tema general de la ley; y (iii) explicar las razones por las cuales se   considera que dichas disposiciones no son afines con la materia de la ley.     

En su escrito de corrección la accionante señaló que,   según su artículo 1º, el “eje central y temático”[43] de la Ley   1949 de 2019 es el fortalecimiento de la capacidad sancionatoria de la SNS. Como   segundo eje temático, la accionante identificó aquel de “redefinición de las   competencias de la Superintendencia, en materia de reintegro de recursos   apropiados o reconocidos sin justa causa”[44].   Asimismo, indicó que el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 no guarda relación   con el tema general de la ley y alegó, en concreto, ausencia de conexidad   temática, causal, teleológica, metodológica, y sistemática con el objeto de la   misma.    

Si bien la Sala evidencia que la accionante identificó   la materia de la que se ocupa la Ley 1949 de 2019 y la disposición con la que   supuestamente no guarda relación, también encuentra que no explicó las razones   que sustentan la ausencia de afinidad. Lo anterior en razón a que se limitó a   examinar la falta de conexidad del artículo atacado frente a uno de los ejes   temáticos que identificó -el fortalecimiento de la capacidad institucional de la   SNS en materia sancionatoria- y, a la hora de sustentar la falta de conexidad   temática, causal, teleológica, metodológica y sistemática, no tuvo en cuenta el   segundo eje temático por ella misma identificado, que se encuentra consignado en   el segundo inciso del artículo 1º de la Ley 1949 de 2019 y que expresamente   dispone que la finalidad de la ley es la redefinición de las competencias de la   SNS en materia de reintegro de recursos apropiados o reconocidos sin justa   causa.    

Para la Sala, la accionante no cumplió con la carga   mínima procesal necesaria para estudiar de fondo el cargo por unidad de materia,   y procederá, en consecuencia, a declararse inhibida sobre este cargo por   ineptitud sustantiva de la demanda.    

6.4. Tercera cuestión preliminar: Aptitud sustantiva de la demanda    

Esta Corporación ha indicado que los cargos de   inconstitucionalidad contra una ley se someten a exigencias de tipo formal y   material, destinadas a la consolidación de un verdadero problema de   constitucionalidad que permita adelantar una discusión a partir de la   confrontación del contenido verificable de una norma legal con el enunciado de   un mandato superior.    

En ese contexto, en reiterada jurisprudencia   constitucional se ha señalado que la competencia para ejercer control de   constitucionalidad sobre leyes demandadas está atada al cumplimiento de dos   presupuestos básicos e insustituibles: (i) que la demanda ciudadana reúna los   requisitos mínimos señalados en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991[45];   y (ii) que las normas sometidas a control se encuentren vigentes o que, si no lo   están, produzcan efectos o tengan vocación de producirlos[46].    

En consecuencia, para que exista aptitud sustantiva de   la demanda, se debe cumplir con los requisitos exigidos para la debida   estructuración de los cargos de inconstitucionalidad.    

De conformidad con el artículo 2 del Decreto Ley 2067   de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deberán señalar: (i) las   normas acusadas como inconstitucionales; (ii) las normas constitucionales que se   consideren infringidas; (iii) las razones por las cuales dichos textos han sido   violados; (iv) en caso de que lo que se discute sea el quebrantamiento del   correcto trámite legislativo, se debe señalar cuál es el trámite que debió   haberse observado; y (v) la razón por la cual la Corte es competente.    

Particularmente, respecto del requisito consistente en   expresar las razones por las cuales la disposición demandada se considera   inconstitucional, esta Corte ha dicho que supone elaborar correctamente el   concepto de la violación. Según la jurisprudencia constitucional el concepto   de la violación es formulado adecuadamente cuando, además de (i)   identificar las normas que se demandan como inconstitucionales (transcripción   literal o inclusión por cualquier medio) y (ii) determinar las disposiciones   constitucionales que se alegan como vulneradas, en el sentido indicado en el   párrafo anterior, (iii) se formula por lo menos un cargo de inconstitucionalidad   con la exposición de las razones o motivos por los cuales se considera que   dichos textos constitucionales han sido infringidos.    

En relación con este último requisito, la   jurisprudencia ha expresado que se le impone al ciudadano “una carga de   contenido material y no simplemente formal”, en el sentido de que no basta   que el cargo formulado contra las normas legales se estructure a partir de   cualquier tipo de razones o motivos, sino que se requiere que las razones   invocadas sean “claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes”[47].   Únicamente con el cumplimiento de estas exigencias le será posible al juez   constitucional realizar la confrontación de las normas impugnadas con el texto   superior.    

Con el fin de evitar en lo posible un fallo   inhibitorio, la apreciación de tales requisitos debe realizarlo la Corte a la   luz del principio pro actione. La oportunidad para ello, en principio,   corresponde al auto admisorio, no obstante, la Corporación ha determinado que en   tal providencia se plasma un primer análisis que responde a “una valoración   apenas sumaria de la acción, llevada a cabo únicamente por cuenta del Magistrado   Ponente” y en esa medida “la misma no compromete ni define la competencia   del Pleno de la Corte, que es en quien reside la función constitucional de   decidir de fondo sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los   ciudadanos contra las leyes y los decretos con fuerza de ley (C.P. art. 241-4-5)” [49].    

En consecuencia, a la hora de realizar un análisis   detallado de tales requerimientos y encontrarlos incumplidos, la Corte deberá   declararse inhibida por ineptitud sustantiva de la demanda, de manera que se   deje abierta la posibilidad de que se vuelva a cuestionar la correspondencia   entre las normas acusadas y la Constitución.    

6.4.1. Análisis de la aptitud   de la demanda en el caso concreto    

Habida cuenta de que, por una parte, la Procuraduría   General de la Nación cuestionó la aptitud de la demanda y solicitó que se   profiriera fallo inhibitorio frente: (i) al cargo por la supuesta vulneración de   los artículos 29, 277, 278 y 333 superiores formulado contra el artículo 2º   (parcial) de la Ley 1949 de 2019; y (ii) al cargo atinente a la eventual   vulneración del artículo 29 superior formulado contra el artículo 3º (parcial)   de la Ley 1949 de 2019. Y, por otra parte, el DNP hizo lo propio frente a todos   los cargos elevados en la demanda, la Corte examinará si la accionante cumplió   los requisitos exigidos para la configuración de los cargos de   inconstitucionalidad.    

6.4.2. Análisis del   primer cargo de inconstitucionalidad    

Para comenzar, la Sala encuentra que el cargo por   vulneración del debido proceso (artículo 29 superior), las competencias   constitucionales del Procurador (artículos 277 y 278 superiores) y la libertad   económica (artículo 333 superior), que la accionante atribuye al artículo 2º de   la Ley 1949 de 2019, se soporta sobre   razones de inconstitucionalidad que son claras pues siguen un curso de exposición comprensible y presentan   un razonamiento inteligible, pero no cumple la exigencia de certeza   porque recae sobre una interpretación fragmentada y subjetiva de las normas   atacadas. Pese a los esfuerzos realizados en el escrito de corrección, la   accionante no logró evidenciar el carácter cierto, real y existente de la   interpretación que ofreció sobre las normas puestas bajo examen de esta   Corporación. Lo anterior en razón a lo siguiente:    

(i) Respecto a la supuesta facultad de la SNS de imponer multas sucesivas   de plano, sin atender posibles eximentes de responsabilidad, cuando se verifique   el incumplimiento de obligaciones no dinerarias por ella impuestas, la Sala   observa que la accionante ignoró lo contemplado en el parágrafo 2º del artículo   3º de la Ley 1949 de 2019, en el sentido de que en el procedimiento   administrativo sancionatorio “se atenderán los criterios eximentes de   responsabilidad regulados por la ley respecto de cada una de las conductas   señaladas en el presente artículo cuando haya lugar a ello”[50].    

En esa medida, para estructurar su cargo, la accionante interpretó la   norma cuestionada de una forma aislada que impide contar con el mínimo de   certeza necesario para que la Sala pueda desarrollar un juicio de   constitucionalidad de fondo.    

(ii) En lo atinente a la supuesta inobservancia del principio de   tipicidad, derivada del presupuesto fáctico que da lugar a las multas sucesivas   -a saber, el incumplimiento de obligaciones no dinerarias impuestas por la SNS-   la Sala observa que la accionante ignoró lo dispuesto en el artículo 3º de la   Ley 1949 de 2019, el cual tipifica las infracciones administrativas. En efecto,   las obligaciones no dinerarias que puede imponer la SNS mediante actos   administrativos de naturaleza sancionatoria, cuyo incumplimiento acarrea la   imposición de multas sucesivas, están circunscritas a las órdenes e   instrucciones que puede impartir la SNS en desarrollo de sus funciones de   inspección, vigilancia y control, cuyo incumplimiento, al tenor de lo dispuesto   en el numeral 17 del artículo 3º de la Ley 1949 de 2019[51], constituye infracción   administrativa.    

Lo anterior fue reconocido por esta Corporación en la   Sentencia C-713 de 2012, en la cual se analizó un cargo contra el texto del   numeral 7 del artículo 130 de la Ley 1438 de 2011 (modificado por el artículo 3º   de la Ley 1949 de 2019), y se declaró su exequibilidad con base en las   siguientes consideraciones:    

“En cuanto a la conducta prevista en el   numeral 130.7, referida al “incumplimiento de las instrucciones y órdenes   impartidas por la Superintendencia” y que en criterio del Procurador debe ser   declarada exequible condicionadamente, por ser muy amplia y vaga, pudiendo   conducir a actuaciones arbitrarias por parte de los operadores jurídicos,   considera la Corte, relevante mencionar la Sentencia C- 921 de 2001, en la que   se declaró la exequibilidad del numeral 23 del artículo 5 del Decreto 1259/94,   que establecía que la Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de sus   funciones y facultades, podía imponer sanciones a las instituciones respecto de   las cuales tenía funciones de inspección y vigilancia, cuando desobedecieran las   instrucciones u órdenes por ella impartidas, en la que esta Corporación   respondió una acusación similar, en los siguientes términos:    

La conducta o comportamiento que da lugar a   la imposición de la sanción también se encuentra nítidamente descrita, y   consiste en el desobedecimiento de las instrucciones y órdenes que imparte la   Superintendencia Nacional de Salud. Las expresiones “instrucciones y órdenes”   deben entenderse conforme al uso general y ordinario de las palabras.   Instrucción, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, es   el “conjunto de reglas o advertencias para algún fin”; “reglamento en que   predominan las disposiciones técnicas y explicativas para el cumplimiento de un   servicio administrativo”. Orden es una “regla o mandato”.    

Si a los sujetos a la vigilancia y control   de la Superintendencia de Salud se les imponen unos deberes y obligaciones   por parte de esa entidad con el único fin de lograr la eficiencia, calidad,   oportunidad y permanencia en la prestación del servicio público de salud,   resulta apenas obvio, que se le autorice a esa misma entidad para imponer   sanciones de naturaleza administrativa a quienes no cumplan sus mandatos, como   medio de coerción ideado por el legislador, que se muestra razonable y   proporcionado para ese fin.(…)    

En esta oportunidad, considera la Corte   que la conducta reprochable está claramente descrita, al consistir en   el “incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la   Superintendencia”, en su condición de entidad encargada de la inspección,   vigilancia y control de la prestación de los servicios de salud, en virtud de   contar con la facultad no solo de impartir las reglas, ordenes (sic) y mandatos   a sus vigilados en ejercicio de sus competencias, que permitan hacer efectivos   los objetivos que se buscan satisfacer con la inspección, vigilancia y control,   sino imponer las sanciones administrativas que su incumplimiento ocasione,   motivo por el cual, no considera la Corte procedente el condicionamiento   solicitado por el Señor Procurador”   (negrilla fuera del texto original).    

Por consiguiente, la accionante omitió una lectura sistemática del aparte   atacado para sustentar su interpretación del mismo, careciendo su argumento, por   lo mismo, de un alcance cierto y objetivo.    

(iii) Frente a las alegaciones atinentes a la inobservancia de las   mínimas garantías procesales con ocasión de la imposición de multas sucesivas y   de la impartición de órdenes o instrucciones a terceros por parte de la SNS, la accionante tampoco   hizo un análisis sistemático, sino que, por el contrario, interpretó el numeral   3 y el parágrafo 2º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 de manera aislada y   desatendiendo su contexto.    

En efecto, el cargo se estructuró con desconocimiento   absoluto del propio encabezado del artículo, que expresamente dispone que la SNS   impondrá las sanciones “[e]n ejercicio de la función de control sancionatorio   y en desarrollo del procedimiento que para el efecto se haya previsto”.   Además, el parágrafo 6º indica sobre el particular que “[p]ara efectos de la   imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia Nacional de Salud   aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011”[52].    

El artículo 128 de la Ley 1438 de 2011[53], por su   parte, establece que la SNS aplicará las multas “realizando un proceso   administrativo sancionatorio consistente en la solicitud de explicaciones en un   plazo de cinco (5) días hábiles después de recibida la información, la práctica   de las pruebas a que hubiere lugar en un plazo máximo de quince (15) días   calendario, vencido el término probatorio las partes podrán presentar alegatos   de conclusión dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes. La   Superintendencia dispondrá de un término de diez (10) días calendario después   del vencimiento del término para presentar alegatos de conclusión para imponer   la sanción u ordenar el archivo de las actuaciones. Si no hubiere lugar a   decretar pruebas, se obviará el término correspondiente. La sanción será   susceptible de los recursos contenidos en el Código Contencioso Administrativo”.   Y, el parágrafo del artículo 128, dispone que “(…) en lo que no se   oponga, (sic) lo previsto en el Código Contencioso Administrativo, la   Superintendencia Nacional de Salud, mediante acto administrativo, desarrollará   el procedimiento administrativo sancionatorio, respetando los derechos al debido   proceso, defensa, contradicción y doble instancia”.    

En esa medida, la interpretación que ofreció la   accionante fue limitada y no tuvo en cuenta que la potestad administrativa   sancionatoria de la SNS atribuida por el artículo 2º de la Ley 1949 de 2019 está   sujeta a unas reglas de procedimiento que garantizan la defensa del investigado   y de terceros a los cuales la SNS pueda impartirles órdenes o instrucciones en   virtud de las obligaciones derivadas de la normativa del SGSSS.    

(iv) Y en lo tocante a la supuesta usurpación de las   funciones constitucionales del Ministerio Público que se concreta al conferirle   a la SNS las facultades de remover a los representantes legales y/o revisores   fiscales en los eventos en que se compruebe que autorizaron, ejecutaron o   toleraron con dolo o culpa grave conductas violatorias de las normas del SGSSS y   de inhabilitar a los removidos para el ejercicio de cargos que contemplen la   administración de los recursos públicos del SGSSS, la Sala constata que la   interpretación puesta de presente en la demanda es subjetiva.    

De la disposición demandada no se puede deducir que   confiera funciones disciplinarias a la SNS. El parágrafo 5º del artículo 2º de   la Ley 1949 de 2019 es claro al establecer que las sanciones administrativas   impuestas no eximen de la responsabilidad disciplinaria a que haya lugar. La   lectura que la accionante ofrece sobre este punto, por tanto, desatiende el   texto de la norma en cuanto asimila ámbitos regulatorios diferentes y no logra   demostrar cómo el aparte atacado desplaza las funciones constitucionales del   Procurador. Por consiguiente, los argumentos, por no ser ciertos, impiden el   juicio de fondo solicitado.    

En la misma línea, encuentra la Sala que el primer   cargo desatiende el mínimo de especificidad requerido, pues la   accionante, al no integrar a su análisis las remisiones al artículo 128 de la   Ley 1438 de 2011 ni las diferencias de fondo entre las sedes administrativa y   disciplinaria, se limitó a controvertir los eventuales efectos resultantes del   fortalecimiento de las competencias sancionatorias de la SNS, que suponen un   actuar arbitrario de esta última entidad en el ejercicio de las mismas, sin   exponer una oposición objetiva y verificable entre las normas atacadas frente al   derecho al debido proceso y el componente orgánico de la Constitución,   advirtiendo, simplemente, problemas de aplicación de la norma.    

Y, en lo concerniente a la eventual violación de la   libertad económica, la accionante tampoco esgrimió ningún argumento que   demostrara, en concreto, cómo las facultades estatutarias y legales de las   sociedades privadas se ven cercenadas al facultar a la SNS a remover los   representantes legales y/o revisores fiscales cuando hayan violado -con dolo o   culpa grave- las normas del SGSSS. Por lo demás, se limitó a mencionar, casi   anecdóticamente, que las multas podrían acarrear eventuales violaciones a los   derechos al mínimo vital, a la vida digna y a la propiedad privada del   sancionado, sin precisar para ello un concepto específico de violación.    

La Sala reconoce que el primer cargo emplea argumentos  de naturaleza estrictamente   constitucional y no de estirpe legal, doctrinal o de mera conveniencia y, en ese   entendido, cumple con el requerimiento de pertinencia, no obstante, no   despierta una duda mínima de inconstitucionalidad que satisfaga la exigencia de  suficiencia y que dé lugar a un estudio de fondo del artículo 2 º (parcial) de la Ley 1949 de   2019.     

6.4.3. Análisis del   segundo cargo de inconstitucionalidad    

El segundo cargo se estructura en la supuesta violación   del debido proceso (artículo 29 superior) por parte del parágrafo 1º del   artículo 3º de la Ley 1949 de 2019 que dispone que “[e]n los casos en los   que, como resultado de las investigaciones adelantadas por la Superintendencia   Nacional de Salud, se compruebe que cualquier sujeto vigilado ha cometido una o   más infracciones previstas en el presente artículo, por una razón atribuible a   cualquier otra entidad sujeta a la vigilancia y control de la Superintendencia   Nacional de Salud, este iniciará y/o vinculará a dicho sujeto al proceso   administrativo sancionatorio”.    

En síntesis, la accionante afirmó que el aparte atacado   no define la etapa procesal en la que debe vincularse al tercero y, en esa   medida, podría ser vinculado cuando el procedimiento sancionatorio se encontrare   avanzado, impidiéndole cualquier opción de ejercer las mínimas garantías   procesales que le son inherentes. En particular, llamó la atención sobre el   hecho de que la disposición desatiende lo establecido en el artículo 47 del   CPACA[54],   el cual, entre otros, obliga a comunicarle al investigado que se encontraron   méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio en su contra y a   notificarlo personalmente del acto administrativo en el que se le formulan   cargos. Además, considera que, frente al caso, no podía tenerse en cuenta lo   resuelto por esta Corte en la Sentencia C-341 de 2014, la cual declaró exequible   el deber de comunicarle a terceros la existencia de una actuación administrativa   cuando se advierta que puedan verse afectados por las decisiones que en ella se   adopten, esto, en la medida en que, según el aparte cuestionado, la vinculación   del tercero en el procedimiento sancionatorio puede darse en una etapa en la que   ha quedado demostrado que dicho tercero cometió una infracción.    

La Sala constata que el segundo cargo es claro y  pertinente, pero considera que no cumple las exigencias de certeza,   debido a la lectura incompleta que se hace del aparte atacado, en tanto la   accionante no integró a su interpretación lo dispuesto en el encabezado y en el   parágrafo 6º del artículo 2º de la Ley 1949 de 2019, los cuales, como ya se   observó en el análisis del primer cargo, sujetan el desarrollo de procedimientos   sancionatorios por parte de la SNS, sin distinguir el origen de los mismos, a la   regulación contemplada en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011. Lo anterior   implica que el aparte atacado no puede aplicarse al margen de las disposiciones   que facultan la vinculación de un tercero a un procedimiento con plenitud de las   garantías procesales previstas.    

La Sala tampoco encuentra que el segundo cargo sea   específico  ni suficiente. La accionante se limitó a controvertir eventuales efectos   de la aplicación de la norma frente a la vinculación o inicio de un   procedimiento sancionatorio contra un tercero, bajo la hipótesis de que el mismo   no contaría con las mínimas garantías procesales. Por tanto, no expuso una   oposición objetiva y verificable entre la norma atacada y la Constitución y, en   esa medida, no logró generar una duda sobre la constitucionalidad del aparte   demandado frente al artículo 29 superior.    

En síntesis, el segundo cargo carece de certeza,  especificidad y suficiencia, por lo cual la Sala se declara   inhibida para pronunciarse de fondo respecto del mismo por ineptitud sustantiva.    

6.4.4. Análisis del   tercer cargo de inconstitucionalidad    

Orientada a cuestionar la competencia de la ADRES   frente al procedimiento de reintegro de recursos del SGSSS apropiados o   reconocidos sin justa causa, la accionante adujo que el artículo 7º de la Ley   1949 de 2019, al facultar a la ADRES a ordenar el reintegro de los recursos   mediante acto administrativo y, una vez en firme, a compensar el valor del   reintegro contra los reconocimientos que resulten a favor del deudor por los   diferentes procesos que ejecute ante el organismo, vulnera el debido proceso por   impedir el acceso al juez natural (artículo 29 superior) y los principios de la   función administrativa, en particular, el de imparcialidad (artículo 209   superior).    

Frente al requisito mínimo de certeza, la Sala   constata que este cargo está fundamentado sobre una lectura subjetiva y   fraccionada de la norma atacada, que desatiende su misma redacción, desconoce el   objeto que regula y no toma en cuenta el contexto normativo en el que se   encuentra. Lo anterior en razón a lo siguiente.    

Primero, porque el inciso final del artículo 7º de la   Ley 1949 de 2019[55],   en similar sentido a lo previsto en la legislación anterior, conserva en cabeza   de la SNS, y no de la ADRES, la competencia para adelantar las   investigaciones administrativas a las que hubiere lugar en caso de que se   identifiquen actos u omisiones presuntamente constitutivos de infracciones de   las normas del SGSSS en el procedimiento de reintegro. En ningún aparte del   artículo cuestionado se le asigna a la ADRES la competencia de sancionar, ni   mucho menos de juzgar, las actuaciones de las personas involucradas en   apropiaciones o reconocimientos sin justa causa.    

A ese propósito, la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado[56],   en el marco de un concepto sobre el alcance de la legislación anterior,   modificada por el artículo demandado, determinó lo siguiente frente a la   naturaleza de la función de expedir el acto administrativo que ordena el   reintegro de recursos, antes en cabeza de la SNS:    

“En efecto, la función que el   legislador asignó a la Superintendencia Nacional de Salud en el artículo 3º del   Decreto Ley 1281 de 2001, se limita a la posibilidad de que la entidad dé las   órdenes para obtener el reintegro del monto de los recursos involucrados,   incluyendo los intereses de mora calculados con base en la tasa de interés   moratorio establecida para los impuestos administrados por la DIAN, o   actualizado mediante la aplicación del Índice de Precios al Consumidor (IPC),   según corresponda, sin que esta actividad implique, en principio, establecer   responsabilidades respecto de la conducta de los sujetos llamados a reintegrar   los recursos, ni se imponga en la resolución del asunto sanciones de algún tipo.    

Se tiene entonces, que la orden de   reintegro de los recursos constituye el efecto propio que tiene lugar a   propósito de la ausencia de una causa legal que justifique el reconocimiento o   apropiación de dichos recursos. La decisión proferida por la Superintendencia   Nacional de Salud y vertida en un acto administrativo, es esencialmente una   orden de restitución de carácter patrimonial.    

Esto sin perjuicio de que, si la   Superintendencia Nacional de Salud durante el procedimiento de reintegro   identifica actuaciones dolosas o de mala fe perpetradas por sus vigilados, que   vulneren el deber jurídico de preservar los recursos de la salud, pueda ejercer   adicionalmente sus funciones investigativas y sancionatorias que en relación con los mismos hechos   estime pertinente adelantar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 1122 de 2007, evento en el cual aplicará las reglas   sobre la caducidad de la facultad sancionatoria que contempla la Resolución 3140   de 2011, “por medio de la cual se desarrolla el procedimiento administrativo   sancionatorio previsto en el artículo 128 de la Ley 1438 de 2011, aplicable por la Superintendencia   Nacional de Salud a sus vigilados”, en concordancia con el artículo 52 del   Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo.”(negrilla fuera del texto original)    

En consecuencia, la lectura ofrecida por la accionante   dirigida a afirmar que se estaría facultando a la ADRES para ejercer funciones   sancionatorias o jurisdiccionales frente al procedimiento de reintegro, no   atiende al tenor textual del artículo demandado y ni siquiera podría derivarse   de su contenido una interpretación objetiva del mismo.    

Segundo, porque la misma norma atacada establece un   procedimiento  que debe ser obligatoriamente agotado por la ADRES a fin de proferir la orden de   reintegro mediante acto administrativo. De dicho procedimiento sobresalen   garantías procesales, entre las cuales se destacan, por ejemplo, la que   obliga a que la ADRES, una vez detecte posibles apropiaciones o reconocimientos,   a elevar -ante la persona involucrada- una solicitud de aclaración del hallazgo   junto con la información pertinente a efectos de que esta responda; o la que   conmina a la ADRES a analizar la respuesta ofrecida por la persona involucrada a   propósito de determinar la eventual configuración de la apropiación o del   reconocimiento sin justa causa de recursos del SGSSS.    

De igual forma, la Sala observa que la accionante leyó   la norma demandada de forma aislada, alejada de una interpretación sistemática   necesaria para establecer “el alcance de una disposición legal”,   el cual “no se define de manera exclusiva a partir del texto específico de la   misma sino, adicionalmente, debe ser interpretada en su contexto normativo”[57]. Las   competencias de la ADRES frente al procedimiento de reintegro de recursos del   SGSSS se ejercen en claro desarrollo de funciones administrativas y esto, sumado   a que dicho organismo pertenece a la Rama Ejecutiva del orden nacional de   acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015[58], reglamentado   por el artículo 1º del Decreto 1429 de 2016[59],   conduce a que dicho procedimiento especial, en lo que no esté comprendido por el   artículo 7º de la Ley 1949 de 2019, se rige por las disposiciones de la parte   primera del CPACA, según el artículo 2º de dicho código[60].    

Lo anterior ha sido reconocido expresamente por esta   Corporación, en particular en la Sentencia C-607 de 2012 -proferida en el marco   del estudio de un cargo por omisión legislativa relativa dirigido a señalar que   con la legislación anterior, modificada por el artículo 7º de la Ley 1949 de   2019, el legislador había vulnerado el debido proceso al no haber establecido un   procedimiento específico que permitiera a los participantes y actores del SGSSS   ejercer su derecho a la defensa- determinó, en la misma línea de la Sentencia   C-510 de 2004, que “las actividades del encargo fiduciario administrador del   FOSYGA han de entenderse sujetas al derecho público al desarrollar funciones   administrativas” (negrilla fuera del texto original) debido a que “el   trámite a que alude la disposición acusada es de naturaleza pública   administrativa pues, a pesar de que, como se advirtiera por las autoridades   intervinientes, desde el momento de su creación la administración del   Fondo de Solidaridad y Garantía -Fosyga- fue asignada a un encargo fiduciario de   carácter privado, es lo cierto que las actuaciones ante su administrador se   han de entender sujetas a las normas de derecho público como quiera que aquél   cumple funciones administrativas en relación con recursos públicos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud con los que se atienden obligaciones   inherentes al mismo” (negrilla fuera del texto original).    

En síntesis, la interpretación del artículo 7º alegada   por la accionante está lejos de ser cierta, real o existente, por lo que la Sala   estima incumplido el requisito mínimo de certeza, indispensable para   adelantar un estudio constitucional en relación con el tercer cargo.    

En lo referente al requisito de especificidad,   la Sala observa que la accionante se limitó a controvertir hipotéticos   incumplimientos de la ADRES frente a los principios de la función pública a los   cuales está sometida, en particular, aquel de imparcialidad. En efecto, expuso   que la ADRES, en tanto organismo encargado de reconocer y pagar inicialmente los   recursos del SGSSS, tendría un interés frente al procedimiento de reintegro que   la llevaría a ordenarlo mediante acto administrativo sin atender las   explicaciones o justificativos de la persona involucrada. La Sala, en   consecuencia, encuentra que las alegaciones en torno a la parcialidad de la   ADRES se fundamentaron en eventuales problemas ligados a la aplicación de la   norma atacada. Así, pues, no se expusieron argumentos que opongan de manera   objetiva y verificable el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 contra los   artículos 29 y 209 superiores, lo que resulta en que no se satisfaga el   requisito mínimo de especificidad que habilite el escrutinio   constitucional de fondo frente al cargo.    

Por último, en lo que respecta al requisito de   suficiencia, la Sala estima que el cargo no logra generar una duda, ni   siquiera mínima, sobre la constitucionalidad de la norma atacada.    

VII.         SÍNTESIS DE LA DECISIÓN    

La Corte concluye que: (i) la accionante no elevó en su demanda   un cargo por omisión legislativa relativa; (ii) el cargo por unidad de materia   formulado contra el artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 desatendió los requisitos   de argumentación especiales exigidos por esta Corporación; y (iii) el cargo que   apunta a la supuesta vulneración de los artículos 29, 277, 278 y 333 superiores   formulado contra el artículo 2º (parcial) de la Ley 949 de 2019, el cargo   atinente a la eventual vulneración del artículo 29 superior formulado contra el   artículo 3º (parcial) de la Ley 1949 de 2019, y el cargo elevado contra el   artículo 7º de la Ley 1949 de 2019 por una posible vulneración de los artículos   29 y 209 superiores, se estructuraron sobre razones carentes de certeza y de   especificidad, que resultaron insuficientes para demostrar que la normas   demandadas son contrarias a los mandatos de la Constitución. En consecuencia, la   Corte se declara inhibida para adoptar un pronunciamiento de fondo sobre estos   cargos, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

VIII.     DECISIÓN    

La Corte Constitucional de la República de   Colombia, administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la   Constitución,    

RESUELVE    

ÚNICO. INHIBIRSE de emitir un   pronunciamiento de fondo sobre los cargos formulados contra los artículos 2º   (parcial), 3º (parcial) y 7º de la Ley 1949 de 2019, por ineptidud sustantiva de   la demanda.    

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Folios 42 a 57.    

[2]  Folio 18.    

[3]  Folio 19.    

[4]  Folio 25.    

[5]  Folio 28.    

[6]  Folio 30.    

[7]  Folio 29.    

[8]  Folio 32.    

[9]  Folio 32.    

[10]  Folio 33.    

[11]  Folio 87 y 88.    

[12] Folios   184 y ss. Intervención radicada el 23 de mayo de 2018 y suscrita por Luis Carlos   Vergel Hernández, en calidad de apoderado especial.    

[13]  Folio 185.    

[14]  Folio 185.    

[15]  Folio 186.    

[16] Folios 190 y ss.   Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Estaban Jordán   Sorzano en calidad de apoderado del MHCP.    

[17]  Folio 191.    

[18]  Folio 191.    

[19]  Folio 191.    

[20]  Folio 193.    

[21] Folios 197 y ss.   Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Juan Camilo Escallón   Rodríguez, en calidad de apoderado especial del MSPS.    

[22]  Folio 199.    

[23]  Folio 201.    

[24]  Folio 204.    

[25] Folios 216 y ss.   Intervención radicada el 24 de mayo de 2019 y suscrita por Camila Zuluaga Hoyos,   Valentina Carvajal, Mateo Isaza Díaz y Juan Felipe Parra Rosas.    

[26]  Folio 222.    

[27]  Folio 226.    

[28] Folios 228 y ss.   Intervención radicada el 24 de mayo de 2019.    

[29] Folio 229.    

[30]  Folios 235 y ss. Intervención radicada el 24 de mayo de 2019, suscrita por   Cristina Arango Olaya en calidad de directora.    

[31]  Folio 242.    

[32]  Folio 245.    

[33]  Folio 245.    

[34]  Folio 246.    

[35]  Folios 264 y ss. Oficio radicado el 25 de junio de 2019.    

[36]   Folio 271.    

[37]  Folio 272.    

[38]  Folio 273.    

[39]  Folio 273.    

[40]  Folio 273.    

[41]  Folios 87 y 88.    

[42] Corte   Constitucional, Sentencias C-188 de 2006, C-432 de 2010, C-277 de 2011 y C-133   de 2012.    

[43] Folio 60.    

[44] Folio 61.    

[45] Ver entre otras, Corte Constitucional,   Sentencias C-055 de 2010 y C-634 de 1996.    

[46] Ver entre otras, Corte Constitucional,   Sentencia C-699 de 2016.    

[47]Corte Constitucional, Sentencia C-1052 de   2001. En dicho fallo la Corte sistematizó la jurisprudencia existente sobre el   tema de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad.    

[48]Corte   Constitucional, Sentencias C-1052 de 2001, C-856 de 2005 y   C-220 de 2019.    

[49]  Corte Constitucional, Sentencia C-623 de 2008, C-894 de 2009, C-055 DE 2013,   C-281 de 2013 Y C-165 de 2019.    

[51] El texto del   numeral en comento dispone: “ARTÍCULO 3o. Modifíquese el artículo 130 de la   Ley 1438 de 2011, el cual quedará así: Artículo 130. Infracciones   administrativas. La Superintendencia Nacional de Salud impondrá sanciones de   acuerdo con la conducta o infracción investigada, sin perjuicio de lo dispuesto   en otras disposiciones del Sistema General de Seguridad Social en Salud, así:   (…)    

17. Incumplir las   instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia Nacional de Salud.”(negrilla   fuera del texto original)    

[52]El   parágrafo en comento dispone textualmente: “PARÁGRAFO 6o. Para   efectos de la imposición de las sanciones acá previstas, la Superintendencia   Nacional de Salud aplicará el proceso administrativo sancionatorio establecido   en el artículo 128 de la Ley 1438 de   2011, a excepción de las sanciones derivadas de la conducta descrita en el   numeral 10 del artículo 3o de esta ley, la   cual solo será excusada por evento de fuerza mayor, que deberá ser acreditada   por el infractor dentro de los 5 días hábiles siguientes a su ocurrencia. La   Superintendencia Nacional de Salud diseñará un procedimiento y una metodología   sancionatoria para la imposición de sanciones por el incumplimiento en el   reporte de información.”    

[53] El artículo en comento dispone lo siguiente: “ARTÍCULO   128. PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO. La   Superintendencia Nacional de Salud aplicará las multas o la revocatoria de la   licencia de funcionamiento realizando un proceso administrativo sancionatorio   consistente en la solicitud de explicaciones en un plazo de cinco (5) días   hábiles después de recibida la información, la práctica de las pruebas a que   hubiere lugar en un plazo máximo de quince (15) días calendario, vencido el   término probatorio las partes podrán presentar alegatos de conclusión dentro de   los cinco (5) días hábiles siguientes. La Superintendencia dispondrá de un   término de diez (10) días calendario después del vencimiento del término para   presentar alegatos de conclusión para imponer la sanción u ordenar el archivo de   las actuaciones. Si no hubiere lugar a decretar pruebas, se obviará el término   correspondiente. La sanción será susceptible de los recursos contenidos en el Código Contencioso Administrativo.    

PARÁGRAFO. Con   sujeción a lo anterior y teniendo en cuenta en lo que no se oponga, lo previsto   en el Código Contencioso Administrativo, la   Superintendencia Nacional de Salud, mediante acto administrativo, desarrollará   el procedimiento administrativo sancionatorio, respetando los derechos al debido   proceso, defensa, contradicción y doble instancia.”    

[54] El artículo en   comento dispone lo siguiente “ARTÍCULO 47. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO   SANCIONATORIO. Los procedimientos administrativos de carácter sancionatorio no   regulados por leyes especiales o por el Código Disciplinario Único se sujetarán   a las disposiciones de esta Parte Primera del Código. Los preceptos de este   Código se aplicarán también en lo no previsto por dichas leyes.    

Las actuaciones administrativas de   naturaleza sancionatoria podrán iniciarse de oficio o por solicitud de cualquier   persona. Cuando como resultado de averiguaciones preliminares, la autoridad   establezca que existen méritos para adelantar un procedimiento sancionatorio,   así lo comunicará al interesado. Concluidas las averiguaciones preliminares, si   fuere del caso, formulará cargos mediante acto administrativo en el que   señalará, con precisión y claridad, los hechos que lo originan, las personas   naturales o jurídicas objeto de la investigación, las disposiciones   presuntamente vulneradas y las sanciones o medidas que serían procedentes Este   acto administrativo deberá ser notificado personalmente a los investigados.   Contra esta decisión no procede recurso.    

Los investigados podrán, dentro de   los quince (15) días siguientes a la notificación de la formulación de cargos,   presentar los descargos y solicitar o aportar las pruebas que pretendan hacer   valer. Serán rechazadas de manera motivada, las inconducentes, las impertinentes   y las superfluas y no se atenderán las practicadas ilegalmente.    

PARÁGRAFO. Las actuaciones   administrativas contractuales sancionatorias, incluyendo los recursos, se   regirán por lo dispuesto en las normas especiales sobre la materia.”    

[55] El texto del   inciso final del artículo 7 de la Ley 1949 de 2019 dispone lo siguiente: “En   los casos en que la ADRES o quien haga sus veces o la autoridad o entidad   pública que en el ejercicio de sus competencias o actividades como participante   o actor en el flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   identifique en el proceso de reintegro actos u omisiones presuntamente   constitutivas de infracciones de las normas del Sistema, informará de manera   inmediata y con las pruebas correspondientes a la Superintendencia Nacional   de Salud, para que adelante las investigaciones administrativas a que haya lugar.”   (negrilla fuera del texto original)    

[56]  Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 7 de   diciembre de 2015, rad. 2235.    

[57] Corte Constitucional, Sentencia C-607 de 2012.    

[58] El texto del artículo en comento dispone   lo siguiente: “ARTÍCULO 66. DEL MANEJO UNIFICADO DE LOS   RECURSOS DESTINADOS A LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN   SALUD (SGSSS). Con el fin de garantizar el adecuado flujo y los respectivos   controles de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, créase   una entidad de naturaleza especial del nivel descentralizado de la orden   nacional asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado que se   denominará Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de   Seguridad Social en Salud (SGSSS). La Entidad hará parte del SGSSS y estará   adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS), con personería   jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio independiente. (…)    

La Entidad tendrá como objeto administrar   los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga), los   del Fondo de Salvamento y Garantías para el Sector Salud (Fonsaet), los que   financien el aseguramiento en salud, los copagos por concepto de prestaciones no   incluidas en el plan de beneficios del Régimen Contributivo, los recursos que se   recauden como consecuencia de las gestiones que realiza la Unidad Administrativa   Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección   Social (UGPP); los cuales confluirán en la Entidad. En ningún caso la Entidad   asumirá las funciones asignadas a las Entidades Promotoras de Salud. (…)”.    

[59] El texto del artículo en comento dispone   lo siguiente: “ARTÍCULO 1o.   NATURALEZA. La   Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud   – ADRES es un organismo de naturaleza especial del nivel descentralizado de la   Rama Ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, autonomía   administrativa y financiera, patrimonio independiente, asimilada a una empresa   industrial y comercial del Estado en los términos señalados en la ley de   creación, adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social, la cual se   denominará para todos los efectos, Administradora de los Recursos del Sistema   General de Seguridad Social en Salud – ADRES.”    

[60] El   artículo en comento dispone lo siguiente en su tenor textual: “ARTÍCULO 2o.   ÁMBITO DE APLICACIÓN. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican   a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en   sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e   independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones   administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades. Las   disposiciones de esta Parte Primera no se aplicarán en los procedimientos   militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación   inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los   aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad, y circulación   de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre   nombramiento y remoción.     

Las autoridades   sujetarán sus actuaciones a los procedimientos que se establecen en este Código,   sin perjuicio de los procedimientos regulados en leyes especiales. En lo no   previsto en los mismos se aplicarán las disposiciones de este Código.”   (negrilla fuera del texto original)