C-504-14

           C-504-14             

Sentencia C-504/14    

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL-Creación de pensión familiar    

REQUISITO DE HABER CONTRAIDO MATRIMONIO O   INICIADO RELACION MARITAL DE HECHO ANTES DE 55 AÑOS PARA ACCEDER AL BENEFICIO DE   PENSION FAMILIAR-Configura   una medida innecesaria y desproporcionada desde la perspectiva constitucional    

La Sala encontró que la expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia   permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada   uno” contenida en los literales a) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100   –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580- vulnera el derecho a la igualdad de   aquellas parejas que se conformen con posterioridad al cumplimiento de esa edad   por cada uno de sus integrantes. Luego de realizar un juicio estricto de   igualdad, esta Corte consideró que la anterior medida, no obstante tener un fin   legítimo, importante e imperioso –asegurar la sostenibilidad financiera del   sistema de pensiones y evitar uniones fraudulentas para obtener beneficios   injustificados-, se vale de una medida innecesaria e inútil, toda vez que las   disposiciones ya contemplan mecanismos eficaces para tal fin menos lesivos para   los derechos involucrados. Adicionalmente, la Sala advirtió que el requisito   censurado es   desproporcionado en estricto sentido, al sacrificar en gran medida principios   constitucionales como el derecho a la seguridad social y la buena fe, y promover   beneficios tangenciales en términos de sostenibilidad financiera del sistema de   pensiones y desestímulo de prácticas fraudulentas. Por otra parte, la Sala se inhibió de   estudiar el cargo por violación del derecho al libre desarrollo de la   personalidad por considerar que el mismo no cumple los requisitos   jurisprudenciales para permitir un pronunciamiento de fondo. La Sala declara la   inexequibilidad de la   expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia permanente deberá haber   iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los   literales a) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 –adicionados por los   artículos 2 y 3 de la Ley 1580-por cuanto resulta una medida que no se ajusta a   la Carta Política toda vez que no fue justificada en los términos que exige la   jurisprudencia constitucional.    

PENSION FAMILIAR EN EL REGIMEN DE AHORRO   INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Contenido   y alcance    

PENSION FAMILIAR EN EL REGIMEN DE PRIMA   MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Contenido y alcance    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VULNERACION DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD-Requisitos en la carga argumentativa    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y alcance/PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Dimensiones    

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance    

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Es un derecho fundamental y un servicio   público cuya prestación debe asegurar el Estado    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance    

SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL EN PENSIONES-Desarrollo normativo    

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON   PRESTACION DEFINIDA-Características/REGIMEN DE AHORRO   INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD-Características    

PENSION FAMILIAR-Definición/PENSION FAMILIAR-Requisitos/PENSION   FAMILIAR-Alcance    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE   IGUALDAD-Modalidades según   grado de intensidad/DERECHO A LA IGUALDAD-Test   de igualdad/JUICIO DE IGUALDAD-Concepto/TRATO DISCRIMINATORIO   INJUSTIFICADO-Jurisprudencia constitucional/JUICIO DE IGUALDAD-Criterios   que deben ser tenidos en cuenta al momento de determinar el grado de intensidad    

JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Exigencias/JUICIO ESTRICTO DE IGUALDAD-Aplicación    

PRINCIPIO DE LA BUENA FE-Jurisprudencia constitucional    

SOSTENIBILIDAD FISCAL-Protección    

GASTO PUBLICO SOCIAL-Importancia    

Referencia: expediente D-10007    

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales a   (parcial), de los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012 “Por el cual se crea   la pensión familiar” que adicionaron los artículos 151B y 151C de la Ley 100   de 1993.    

Actores: Nataly Ayde Medina Roberto y Mónica   Viviana Vallejo Díaz.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá D. C., dieciséis (16) de julio de dos   mil catorce (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien   la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz   Delgado, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto   Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento   de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la presente sentencia con fundamento en los siguientes,    

1.                  ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, las ciudadanas Nataly Ayde Medina Roberto y Mónica Viviana   Vallejo Díaz demandaron los   literales a (parcial), de los artículos 2 y 3 de la  Ley 1580 de 2012 “Por   el cual se crea la pensión familiar” que adicionaron los artículos 151B y   151C de la Ley 100 de 1993, cuya demanda fue radicada en esta Corporación con el   número de expediente D-10007.    

Mediante auto calendado el 30 de noviembre   de 2012, el Despacho del   Magistrado Sustanciador Dr. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, admitió la demanda   presentada.     

1.1.          NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcriben los literales demandados:    

LEY 100 DE 1993    

(Diciembre 23)    

Diario Oficial No. 41.148 de 23 de   diciembre de 1993    

Por la cual se crea el sistema de seguridad   social integral y se dictan otras disposiciones    

EL CONGRESO  DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 151B. PENSIÓN FAMILIAR EN EL   RÉGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 1580   de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los requisitos para   adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de ahorro individual   con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley y el monto   acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez, podrán optar de   manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación de capital   entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para solicitar el   reconocimiento de la pensión de vejez.    

                                                                                    

En caso de que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas   de cotización de ambos para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de   Pensión Mínima, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 100   de 1993.    

a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al   Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años   de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o   convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de   vida cada uno;(…)    

ARTÍCULO 151C. PENSIÓN FAMILIAR EN EL   RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACIÓN DEFINIDA. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la Ley 1580   de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los requisitos para   adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el   sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión   familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad   mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el   mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.    

a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al   régimen pensional de prima media con prestación definida y acreditar más de   cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación   conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido   55 años de vida cada uno; (…)”    

1.2.          LA   DEMANDA    

Las ciudadanas consideran que las normas demandadas   vulneran los artículos 13 y 16 Superiores.[1]  Sustentan los cargos de la siguiente manera:    

1.2.1.   Con relación al   artículo 13 de la Carta Política, afirman que las normas, al establecer “que   solo pueden ser beneficiarias de pensión familiar las parejas constituidas antes   de los 55 años de edad excluye[n] injustificadamente a las parejas que se pueden   constituir después de los 55 años de edad y que puedan sumar su tiempo con el   fin de acceder a la pensión conjunta, eso constituye una desigualdad entre este   grupo poblacional, ya que por ser menores de 55 años sí se les garantiza el   derecho a acceder a la pensión evidenciando así el trato desigual, donde debe el   estado intervenir con el fin de proteger dicho derecho y garantizarlo a toda la   sociedad”.    

De conformidad con ello, consideran importante resaltar   que el objetivo de las disposiciones es garantizar el derecho a la seguridad   social de aquellas personas que legalmente no alcanzan los requisitos legales   para acceder a una pensión de jubilación. Sin embargo, dicen, “se ven   excluidas personas en circunstancias similares por el límite de edad arbitrario   que establece la misma norma, al establecer dicho límite a los derechos de los   individuos se llega al extremo de hacer nugatorio el derecho, es decir afectarlo   en su núcleo esencial”.    

Finalmente, señalan que con relación a situaciones de   desigualdad en circunstancias similares, esta Corporación en sentencia T-432 de   1992 estableció que “el principio de igualdad se traduce en el derecho a que   no se instauren excepciones o privilegios que exceptúen a unos individuos de lo   que se concede a otros en idénticas circunstancias, en donde se sigue   necesariamente que la real y efectiva igualdad consiste en aplicar la ley en   cada uno de los acaecimientos según la diferencia constituida de ellos. El   principio de la justa igualdad exige precisamente el reconocimiento de la   variada serie de desigualdades entre los hombres en lo biológico, económico,   social, cultural, etc., dimensiones todas esas que en justicia deben ser   relevantes para el derecho”. En consecuencia, dicen que las normas acusadas   resultan contrarias al precepto constitucional en la medida que tratan de manera   distinta a personas que se encuentran en la misma situación, siendo evidente la   discriminación en el contenido normativo.    

1.2.2.   Con relación al   artículo 16 Superior, señalan que el mismo se vulnera al establecer que para   acceder a la pensión familiar, la relación debe iniciar antes de los 55 años de   edad de cada uno de los miembros de la pareja, desconociendo así la libertad que   tiene cada persona para elegir voluntariamente el momento en el cual quiere   iniciar una relación sentimental, ya que cada persona tiene la autonomía para   decidir sobre el curso de su vida siempre y cuando esta libertad no afecte la   autonomía de las demás personas.    

Luego de transcribir un extracto de la sentencia C-481   de 1998[2],   indican que tanto la Corte como la doctrina han entendido que “el derecho al   libre desarrollo de la personalidad consagra una protección de la capacidad que   la constitución reconoce a las personas para AUTODETERMINARSE y desarrollar   planes de vida como ellos consideren pertinentes”.    

De esa manera, estiman que las normas demandadas   afectan el núcleo esencial del derecho al libre desarrollo de la personalidad,   en cuanto “establecen una limitación desproporcional (sic) ya que si bien las   personas tienen el derecho a autodeterminarse como lo ha establecido en   reiteradas ocasiones la Corte Constitucional, estas tienen el derecho a   conformar una relación en el momento que consideren pertinente sin que esto   conlleve a no poder acceder a la pensión conjunta si fue conformada la relación   después de los 55 años”.    

1.2.3.   En virtud de lo   anterior, consideran que las normas demandadas deben declararse inexequibles,   teniendo en cuenta la afectación de los preceptos constitucionales citados y el   núcleo esencial de los derechos que en ellos se consagran.    

1.3.          INTERVENCIONES    

1.3.1.   Ministerio de Hacienda y   Crédito Público    

Dentro del término de fijación en lista, intervino en este asunto la apoderada   de este Ministerio para solicitarle a la Corte emitir un fallo inhibitorio o,   en su defecto, declarar la exequibilidad de la norma acusada. Apoya su   solicitud en las siguientes razones:    

En   efecto, respecto del cargo relacionado con el artículo 13 Superior,   señala que no es posible que se limite a señalar que la regulación legal de una   situación específica ha excluido otra, ya que el principio básico es que el   legislador tiene libertad de configuración para establecer consecuencias   jurídicas desiguales, incluso en situaciones de hecho pares.  Por lo tanto,   una acusación por violación del principio de igualdad debe argumentar con   suficiencia el trato que se dice diferenciado.    

Bajo ese entendido, encuentra que la construcción del cargo se hace a partir de   una simple enunciación del artículo y carece de una argumentación que permita   inferir una duda razonable de la presunta vulneración. Considera que aunque se   confronta una norma constitucional con una legal, no se indica el motivo por el   cual deba tacharse la distinción como un trato indiscriminado injusto.    

Igualmente, estima que el sustento “debe ir más allá de señalar que la norma   legal es inconstitucional por ser contraria a la Carta Política o de violar un   derecho por transgredir determinado derecho”.    

En   lo relacionado con el artículo 16, señala que la afectación que   encuentran las accionantes “corresponde a lucubraciones jurídicas imprecisas   y forzosas y apreciaciones subjetivas que no se desprenden de ningún modo del   literal de la norma acusada. Se dota a la norma demandada de efectos jurídicos   que no trae consigo a partir de un razonamiento subjetivo. Basta una lectura   somera del aparte acusado para percatarse que la atención o desatención del   requisito de pensión familiar no determina o constriñe la voluntad de elegir el   momento en que se quiera iniciar una relación sentimental. Se trata de un   razonamiento incierto e impertinente”.    

1.3.1.2.En   segundo lugar, considera – en caso de que la Corte estime que los cargos cumplen   los requisitos para ser analizados de fondo – que no existe violación de las   normas constitucionales.    

Empieza por destacar la amplia facultad del legislador para regular el servicio   público de seguridad social y hacer efectivo el disfrute efectivo del mismo, de   conformidad con los derroteros constitucionales. Asegura que esa   discrecionalidad ha sido reconocida por la doctrina constitucional como extensa   más no absoluta, en tanto debe corresponder al desarrollo de los principios del   artículo 48 Superior.    

Acto seguido, hace referencia a la pensión familiar, regulada en la Ley 1580 de   2012 y a los requisitos exigidos para acceder a ella. Con relación a éstos,   expresa que “las diferenciaciones e identidades en los condicionamientos para   adquirir o hacerse acreedor a la pensión familiar no son meras causalidades   legales, habida cuenta que responden al esquema instaurado en el SGP en la Ley   100 de 1993. Es decir no son ruedas sueltas incorporadas a la Ley ibídem, ni   mucho menos al SGP, pues respetan la filosofía que inspira el mismo. Parten de   la base que el SGP se encuentra dividido en dos regímenes pensionales que   cuentan con características distintas a pesar de que buscan cumplir un mismo   objetivo constitucional: hacer efectivo el derecho irrenunciable a la pensión”.    

En   lo que tiene que ver con los cargos de la demanda, señala:    

“(…) desde el punto de vista de la progresividad que demanda la seguridad social   en su integralidad, la no obtención de una pensión de forma individual es   susceptible de ser catalogada de insuficiente frente a la materialización del   derecho a la seguridad social. En ese orden de ideas, la frustración de hacerse   a una pensión por parte de quienes a lo largo de la vida no logran cumplir los   requisitos consagrados en cada uno de los regímenes del SGP, hace parte de la   preocupación del legislador en la realización de derecho a pensión. Es así que   la pensión familiar se une a las medidas tendientes a lograr dicho cometido en   el marco del SGP. El legislador en esta labor hizo otro tipo de previsiones que   incluyeron el criterio mencionado, e incluso otros alineados al mismo objetivo,   a partir de los deberes estatales de priorización de los servicios públicos y el   gasto social respecto de la población pobre y vulnerable, tal y como se   desprende del requisito para la obtención de la pensión familiar, exigido   exclusivamente para quienes se encuentran clasificadas en el SISBEN en los   niveles 1, 2 y/o cualquier otro sistema de equivalente que diseñe el Gobierno   Nacional, en el caso del RPM.    

(…)    

El requisito contenido en el aparte demandado no es ajeno a ese criterio. La   previsión legal de exigir que los cónyuges o compañeros permanentes acrediten   más de cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente antes de   haber cumplido 55 años de vida cada uno, para ser beneficiario del derecho a la   pensión familiar, responde a la necesidad de incorporar esa nueva opción de   hacerse a una pensión, en esta ocasión mancomunadamente, partiendo de la base   que previamente se ha visto frustrada una expectativa de pensión a partir de un   ahorro individual.    

El legislador previó cuidadosamente que la consagración de una alternativa de   hacerse a una pensión, aun cuando fuera una sola suma de dinero en pareja, se   acoplara a la filosofía que profesa el SGP sin que se pierda bajo ninguna   circunstancia ese objetivo por cuenta de un uso indebido de la misma. Es apenas   obvio, entonces, que se exija como condición que la relación conyugal o   convivencia permanente de quienes pretendan unir esfuerzos de cotización o   aportes, se haya iniciado como mínimo durante los cinco (5) años anteriores al   cumplimiento de los 55 años de vida de cada uno.    

(…)    

La no previsión de ese requisito habilita a que las personas que no cuenten con   semanas de cotización o sumas de dineros suficiente para el momento de cumplir   la edad de pensión de vejez, puedan lograrlo a partir del establecimiento de una   relación conyugal o convivencia permanente de forma posterior a esa edad, lo que   permite la posibilidad de prácticas no deseadas por el legislador, esto es   relaciones conyugales o convivencia permanente que tengan por móvil única y   exclusivamente la adquisición de una pensión familiar entre personas que no   fueron fieles al SGP y los deberes de solidaridad y cotización, lo cual puede   desestimular las finalidades propias del sistema respecto del ahorro individual   que se presume debe seguirse antes de frustrarse la posibilidad de hacerse a una   pensión a partir del ahorro individual.    

La previsión legal juzgada por el demandante se encuentra fincada en   instituciones constitucionales que pueden ser objeto o medio de protección de   derechos o protección de valores o principios. Es el caso de la familia. Para   nadie es un secreto que la relación conyugal o la convivencia permanente   entrañan dicha noción y que la exigencia de un término de convivencia legal   permite su desarrollo de manera intensa. Pues bien, para el caso concreto,   también lo es la consagración de dicho término con anterioridad a la edad de 55   años.  Parte de una presunción constitucionalmente admisible y razonable,   conforme los objetivos del SGP y la progresividad que se predica de la pensión   familiar.    

No es la primera vez que el legislador acude a condicionamientos que incorporen   la convivencia conyugal o permanente y parámetros temporales respecto de la   misma para adquirir o hacer efectivo un derecho, corolario de la protección que   se otorga a la familia o el concepto que este envuelve, especialmente frente a   eventuales prácticas fraudulentas que persigan exclusivamente un beneficio   económico en perjuicio del SGP y la desnaturalización de sus fines.   Condicionamientos que han sido avalados por la Corte Constitucional, catalogados   de razonables habida cuenta de los fines perseguidos. (…) Bien lo expresa la   máxima autoridad constitucional, este tipo de condicionamientos como los   contenidos en las normas acusadas, buscan a toda costa evitar convivencias de   última hora para hacerse a un derecho, comportamiento ilegítimo que defrauda al   sistema pensional y distorsiona los fines del mismo.    

Ahora bien, a todo lo anterior es necesario agregar las razones de   sostenibilidad financiera que soportan la existencia de la alternativa pensional   creada por el legislador con la pensión familiar. (…) En el caso del RPM, la   destinación de recursos propios de este régimen para el reconocimiento de   pensiones de personas que acordaron convivir después de la edad de pensión o   unos pocos meses antes, incrementaría el subsidio a cargo del Fondo común, lo   que haría aún más inequitativa la destinación de los recursos del RPM.    

(..)    

Debe concluirse que el hecho de que la norma acusada exija como requisito para   hacerse a una pensión familiar que los cónyuges o compañeros permanentes deban   acreditar cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente con   anterioridad al cumplimento de 55 años de vida de cada uno, en nada puede   decirse que el efecto sea la limitación de llegar libremente el plan de vida de   cada una de estas personas. En ningún momento la norma coacciona para que esto   suceda empezando porque el régimen de pensión familiar corresponde a una   elección libre de la pareja conyugal o compañero permanente.    

Simplemente la norma somete la adquisición de la pensión familiar a la   existencia de una situación que podrá darse con anterioridad al cumplimiento de   55 años de vida de cada uno, no siendo posible en todo caso acceder a esta   pensión por quienes contrajeron relación conyugal o convivencia anulan la   autonomía de los mismo frente al plan de vida relacional. Especialmente si se   tiene en cuenta las consideraciones anteriormente dadas respecto de las razones   constitucionales que sustentan la existencia del requisito legal establecido”.    

1.3.1.3.Concluye indicando que, contrario a lo manifestado por las accionantes,   la disposición legal acusada busca garantizar y hacer efectivo el derecho   irrenunciable a la seguridad social, a partir del principio de progresividad, la   preservación de la justicia y equidad, fincado en instituciones y criterios   constitucionales.    

1.3.2.   Ministerio del Trabajo    

La   Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de la   entidad, dentro del término de fijación en lista, intervino para solicitar la   declaración de exequibilidad de la norma acusada.    

El   interviniente empieza por contextualizar el derecho a la seguridad social y sus   principios rectores para luego referirse a la inexistencia del quebrantamiento   de los derechos a la igualdad y al libre desarrollo a la personalidad señalados   por las accionantes.    

1.3.2.1.En   primer lugar, afirma que los   principios sobre los cuales se estructura el servicio público de la seguridad   social no son absolutos y encuentran restricciones tendientes a garantizar un   acceso equitativo a las prestaciones, ampliar la cobertura y fortalecer   financieramente el sistema; limitaciones que, al ser razonables y buscar la   prevalencia del interés colectivo depositado en el sistema, hacen parte de la   libertad de configuración del legislador y no vulneran principio constitucional   alguno.    

1.3.2.2.En   segundo lugar, y luego de citar   jurisprudencia constitucional, señala que el juicio de igualdad que debe   efectuar la Sala Plena debe “privilegiar el interés colectivo y asegurar la   efectividad de los principios fundantes del sistema, tales como la equidad, la   sostenibilidad financiera del sistema y la progresividad, en aras de garantizar   los derechos de todos, desestimando el alcance pretendido en la demanda para   autorizar beneficios que, a la postre, representarán un retroceso si con ello se   afecta el ya de por sí limitado acervo con que cuenta nuestro sistema pensional”.    

Por esa razón, reitera que el objetivo de la pensión   familiar es ampliar la cobertura del sistema pensional favoreciendo   exclusivamente a la población más desfavorecida.    

1.3.2.3.En tercer lugar, luego de citar el artículo que consagra la   cuestionada prestación, afirma que la misma “es el resultado de la   colaboración y el esfuerzo mutuo de la pareja, que ha estado vinculada a través   del tiempo por lazos de amor, convivencia, apoyo, solidaridad, etc; por tanto,   su reconocimiento es el fruto del trabajo en equipo a través de los años y no la   consecuencia de una unión que persigue únicamente la mencionada pensión. Por   tanto, con los apartes acusados no se vulnera el derecho a la igualdad porque lo   que se busca es precisamente proteger al sector menos favorecido a través de la   protección íntegra del núcleo familiar, lo que significa que limitar el derecho   a las personas que llevan un tiempo juntos antes de que cumplan los requisitos   pensionales, logra una ampliación real y efectiva de la cobertura pensional”.    

1.3.2.4.Finalmente, expresa que no se vulnera el derecho al libre   desarrollo de la personalidad, ya que no se cercena la libertad de las personas   de casarse o convivir en pareja, sino que la norma limita el derecho a acceder a   la pensión a aquellos que no cumplan con los requisitos allí señalados. Lo   anterior, por cuanto se busca proteger a la familia como pilar de la sociedad.    

1.3.3.   Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – Asofondos –    

El   representante legal de Asofondos intervino en este asunto para solicitarle a la   Corte un fallo inhibitorio o, en su defecto, declarar exequibilidad  de la norma acusada. Apoya su solicitud en las siguientes razones:    

1.3.3.1.Empieza   por destacar la ineptitud sustancial de la demanda.  Con relación a la   vulneración del artículo 13 Superior, señala que no es suficiente con afirmar   que se da un trato diferenciado a dos o más tipos de personas, sino que es   necesario que se demuestre con razones constitucionalmente válidas la ausencia   de justificación objetiva y razonable para ese trato.    

Indica que los accionantes afirman que la norma discrimina entre dos grupos de   personas: (i) las que constituyen una relación de pareja estable después de los   55 años de edad y, (ii) las que constituyen una relación de pareja estable antes   de los 55 años de edad. Sin embargo, dice, no establecen por qué dichos grupos   son comparables a la luz de las circunstancias reguladas en la Ley 1580 de 2012,   dado que la edad es solo una de las condiciones de acceso a la pensión familiar.    

Al   respecto, expresa que las normas cuestionadas establecen un conjunto específico   de personas que podrían optar por la pensión familiar, atendiendo las siguientes   circunstancias concurrentes:    

“Para   quienes están afiliados al régimen de prima media. Se trata de parejas en las   que    

1. Ambos miembros de la pareja cumplen el requisito de edad para pensionarse;    

a. Ninguno cumple el requisito de número mínimo de semanas de cotización para   acceder a una pensión de vejez.    

b. Sólo tienen derecho a la indemnización sustitutiva.    

2. Tienen una relación de pareja estable, esto es, con vocación de permanencia,   constituida por unión libre o matrimonio, de por lo menos 5 años de antigüedad:    

3. Esa relación se inició antes de que cumplieran los 55 años de edad;    

4. Optan voluntariamente por acceder entre ambos a una pensión familiar al sumar   el número de semanas requerido para hacerlo.    

Para quienes están afiliados al régimen de ahorro individual. Se trata de   parejas en las que    

1. Ambos miembros cumplen el requisito de edad para pensionarse;    

a. Ninguno cumple el requisito de capital mínimo en su cuenta de ahorro   individual para acceder a una pensión de vejez de salario mínimo.    

b. Sólo tienen derecho a devolución de saldos.    

2. Tienen una relación de pareja estable, esto es, con vocación de permanencia,   constituida por unión libre o matrimonio, de por lo menos 5 años de antigüedad:    

3. Esa relación se inició antes de que cumplieran los 55 años de edad;    

4. Optan voluntariamente por sumar el capital de sus cuentas individuales para   acceder entre ambos a una pensión familiar de por lo menos un salario mínimo, o   en caso de no tener capital suficiente, poder acceder al Fondo de Garantía de   Pensión Mínima, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la ley.”    

De   manera que, sostiene, era necesario que las demandantes expusieran razones   claras, ciertas, suficientes y pertinentes para señalar que los grupos descritos   se encuentran en las mismas circunstancias de hecho y de derecho y deben recibir   el mismo tratamiento jurídico.    

Con   relación al cargo por violación del derecho al libre desarrollo de la   personalidad, indica el mismo no permite un pronunciamiento de fondo, ya que,   aunque la norma establece una serie de requisitos para acceder a la pensión   familiar “relacionados con la edad, la duración de la relación y el momento   de su constitución, así como la posibilidad de acceder a la devolución de saldos   o a la indemnización sustitutiva cumplidos estos requisitos, la posibilidad de   acceder a la pensión familiar depende de la decisión libre y voluntaria que   tomen los miembros de la pareja. En esa medida, antes que desconocer el libre   desarrollo de la personalidad, los apartes demandados lo desarrollan. En esa   medida el cargo no cumple con los requisitos constitucionales de certeza,   pertinencia y suficiencia que permitan un pronunciamiento de fondo”.    

1.3.3.2.De   otra parte, expone las razones por las cuales considera que las normas acusadas   son exequibles.    

Así, por un lado, destaca la potestad de configuración del legislador en materia   de seguridad social y la posibilidad de establecer mecanismos para ampliar la   cobertura del sistema pensional. En ese sentido, señala que “dado el esfuerzo   fiscal que debía hacer el gobierno para asegurar el pago de esta modalidad de   pensión, resultaba imprescindible reducir el riesgo moral que planteaba la   figura, y evitar que se presentaran como posibles beneficiarias, parejas que no   tuvieran la vocación de permanencia suficiente y que se unieran exclusivamente   para acceder al beneficio”. Lo anterior, dice, fue la razón que justificó la   inclusión de los requisitos de edad, el momento de constitución de la relación   de pareja y el tiempo de duración de la misma.    

Por   otro lado, considera que los requisitos de tiempo y edad son razonables,   proporcionales y cumplen un fin legítimo y constitucionalmente relevante,   contrario a lo afirmado por las accionantes. Al respecto expone:    

“En   el caso de los apartes demandados, el legislador tomó como punto de referencia   para determinar quiénes podrían acceder al beneficio de pensión familiar, el   cumplimiento de la edad mínima que exige la Ley 100 de 1993 para acceder a la   indemnización sustitutiva o a la devolución de saldos, que para el año 2012   estaba en 55 años de edad para la mujer y 60 años para el hombre.    

Antes de ese momento, no es posible determinar cuál es la situación individual   del afiliado frente a la posibilidad de acceder a una pensión de vejez o a una   indemnización sustitutiva. Y ese fue el punto de referencia que utilizó el   legislador para fijar el momento de iniciación de la relación de la pareja y   excluir el riesgo moral de relaciones constituidas a última hora, por personas   que al tener claridad sobre la imposibilidad de acceder a una pensión de vejez,   se unieran única y exclusivamente para obtener una pensión familiar y de esa   manera afectaran el fondo común que garantiza el pago de las pensiones presentes   y futuras en el régimen de prima media. Ese criterio se consideró también   razonable para el régimen de ahorro individual, por la posibilidad de acceso a   la garantía de pensión mínima.    

Con ello el aparte demandado, no está creando un nuevo requisito que busque una   exclusión irrazonable y desproporcionada de las relaciones de pareja que se   inicien con posterioridad a los 55 años. Por el contrario, en consonancia con   los parámetros propios del sistema, determinó una condición para que procediera   la pensión familiar para lo cual consideró la edad exigida a la mujer para   acceder a la pensión de vejez que regía al momento en que se expidió la norma,   esto es, 55 años.    

(…)    

De otra parte, es importante recordar que la obligación estatal no es solo la   ampliación de la cobertura, sino salvaguardar las prestaciones de los actuales   afiliados y con ello debe preservar los recursos que financian pensiones   actuales y futuras dada la promesa hoy existente dentro del sistema pensional.    

(…)    

No obstante lo anterior, no pasa por alto esta intervención que, a pesar de la   razonabilidad de los criterios fijados por el legislador, la fórmula escogida no   tuvo en cuenta el cambio de edad pensional que la misma Ley 100 de 1993   estableció. Si bien para el año 2012 la edad mínima para que una mujer se   pensionara era de 55 años de edad, a partir del año 2014 esa edad aumentó 2 años   de edad.    

Por ello, si bien se solicita a la Corte Constitucional declarar exequibles los   apartes demandados, se sugiere precisar que el criterio constitucionalmente   válido para determinar la viabilidad de la pensión familiar y medir el momento   de iniciación de la relación de pareja es la edad que fije el legislador para   que una mujer pueda adquirir el derecho a la pensión de vejez, que hoy es de 57   años de edad.”    

1.3.4.   Universidad de los Andes    

La   Directora de Investigaciones y doctorado   en Derecho de la universidad, intervino para solicitar la   inconstitucionalidad de la norma acusada.    

1.3.4.1.Con   relación al derecho a la igualdad, considera que la limitación de la norma   vulnera este derecho, toda vez que aunque la medida apunta a fines loables, “excluye   del beneficio de la pensión familiar a personas que hayan iniciado su relación   conyugal o convivencia permanente con posterioridad a los 55 años de edad.”  En tal virtud, considera que dicha distinción debe ser estudiada cautelosamente   y bajo los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional. Así, hace   un análisis del test que, a su juicio, debe operar de la siguiente manera:    

Respecto de la idoneidad, expone que la misma se “evidencia en que en   las indemnizaciones y devoluciones implicarían $1.7 billones de pesos mientras   que la pensión familiar tendría un costo de $8.2 billones de pesos. Lo anterior   fue calculado por el Ministerio de Hacienda en 2010 con base en las parejas que   cumplían con los requisitos para acceder al beneficio en dicho año”.    

Frente a la necesidad de la medida, señala que “hay medidas menos   gravosas que pueden lograr que se dé cumplimiento al principio de sostenibilidad   fiscal sin necesidad de emplear un trato diferenciado en razón de un límite de   edad u otro criterio semisospechoso o sospechoso. Podría sugerirse un mínimo de   semanas o un mínimo de capital restantes, pues lo anterior es superable a través   del tiempo y aportaría a la sostenibilidad del sistema de seguridad social”.    

Respecto de la proporcionalidad en estricto sentido,   considera que la sostenibilidad fiscal es una herramienta más no un principio,   razón por la que, cuando ésta entre en conflicto con los fines estatales, deben   preferirse estos últimos. Bajo esa línea argumentativa, sostiene que “los   valores – dentro de los cuales se encuentra el fin de la eficacia de los   contenidos materiales de la Constitución – son sacrificados con la medida que   excluye a personas que hayan superado los 55 años de edad al momento de iniciar   una convivencia permanente o contraer matrimonio. Como corolario de lo anterior,   no se logra la eficacia del derecho a la igualdad por cuanto se establece un   tope injustificado para acceder a un beneficio, lo cual según reiterada   jurisprudencia constitucional es a todas luces discriminatorio”.    

En   ese entendido, concluye que no existe justificación alguna para el trato   desigual frente a las personas mayores de 55 años, ya que si bien la medida   cumple el requisito de idoneidad, no supera el de necesidad ni el de   proporcionalidad en estricto sentido.    

1.3.4.2.Con   relación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, argumenta que la   norma no evidencia una vulneración de este derecho, ya que no se limita la   posibilidad que tienen las personas de decidir libre y autónomamente el momento   y la forma en la que se conformará la familia. En efecto, indica que el “aparte   demandado sólo implica que las personas que se hayan unido para conformar   familia con posterioridad a los 55 años no gozarán del beneficio de la pensión   familiar; la norma no imposibilita ni prohíbe que las personas puedan escoger   libremente conformar familia sobrepasando este tope de edad”.    

1.3.4.3.Finalmente,   concluye señalando que el aparte demandado debe declararse inconstitucional por   cuanto contraría el derecho fundamental a la igualdad y a la seguridad social,   analizado desde la perspectiva de la familia como institución básica de la   sociedad. Igualmente, reitera que la limitación no debe fundarse en la   sostenibilidad fiscal, pues ésta es un instrumento y no un principio.    

1.3.5.   Universidad del Rosario    

Por   intermedio del Coordinador del Área de Derecho del Trabajo y de la Seguridad   Social, la Universidad del Rosario intervino para defender la   constitucionalidad  de las normas acusadas.    

1.3.5.1.Considera   que la exclusión de las parejas conformadas después de los 55 años, para efectos   de la pensión familiar, resulta ajustada al ordenamiento constitucional por   justificarse “en las exclusiones generales del sistema, la viabilidad   financiera del sistema y las restricciones que procuran la correcta utilización   de la figura de la pensión familiar”.    

La   anterior conclusión la sustenta bajo el argumento que “la estructura   pensional colombiana contempla grupos poblacionales excluidos en función de la   edad como medida que se ajusta a la adecuación para determinar el universo a   proteger y la financiación del sistema de aseguramiento; necesario por no   converger medidas diversas que limiten en menor medida otros principios y   proporcional por no sacrificar contenidos de mayor peso constitucional.”    

1.3.5.2.Finalmente,   señala que la exclusión del sistema pensional por razón de la edad ha sido   considerada adecuada por la Corte Constitucional en el juicio que se realizó en   la sentencia C-674 de 2001.    

La   decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas, Sociales y Educación, Programa de   Derecho, intervino para defender la constitucionalidad de la norma   acusada.    

1.3.6.1.En   primer lugar, manifiesta que teniendo   en cuenta los costos que en materia pensional debe sufragar el Estado, es   necesario que a estas prestaciones se le impongan límites, los cuales pueden ser   configurados por el legislador.  Así, las restricciones al acceso a la   pensión familiar se ajustan a la Carta Política toda vez que persiguen el   respeto “de la debida garantía de un derecho social fundamental como lo es el   de la seguridad social y en acatamiento del principio de sostenibilidad fiscal   del Estado, que aquellos reclamantes de tal prestación hubieren consolidado sus   vínculos conyugales o maritales con antelación a la edad de causación del   derecho, esto es antes de la edad de cincuenta y cinco años, precaviendo en ese   orden de ideas que bajo el entendido del abuso del derecho se concierten   personas que no ostenten el rol de parejas y simulen un vínculo matrimonial o   marital, en aras de que se les reconozca la citada pensión”.    

1.3.6.2.En   segundo lugar, recuerda que las normas   demandadas se dirigen a evitar y precaver que el ejercicio del derecho subjetivo   a la pensión familiar atente contra el uso racional del patrimonio y presupuesto   del Estado.    

1.3.6.3.En   tercer lugar, señala que con   referencia al principio de igualdad consagrado en el artículo 13 superior, para   que se elucide su vulneración, el accionante debe acreditar el criterio de   comparación, carga que no cumplieron las demandantes en su escrito de demanda,   razón por la que debe declararse su constitucionalidad.    

2.                 CONCEPTO DEL MINISTERIO   PÚBLICO    

El   Procurador General de la Nación intervino dentro de la oportunidad legal   prevista con el fin de solicitar que se declare la exequibilidad de las   normas demandadas.    

2.1.          En primer término, considera   que la exclusión de aquellas parejas cuya unión se haya iniciado después de los   55 años de edad no implica un desconocimiento del principio de igualdad. Lo   anterior por cuanto, si bien es evidente que existen dos grupos de personas que   pueden encontrarse en situación similar, el tratamiento diferente que se les da   tiene fundamento en el artículo 48 Superior y en la amplia libertad de   configuración del legislador para establecer los requisitos para adquirir el   derecho a la pensión, así como para ampliar la cobertura de la misma.    

Además, aduce que la Constitución no prohíbe que se establezcan diferenciaciones   por razón de la edad, por cuanto es un criterio utilizado para distribuir   derechos y obligaciones.    

2.2.          En segundo lugar, señala que “en el caso que nos ocupa el requisito para   acceder a la pensión familiar relativo a que la relación de las parejas de cónyuges o compañeros   permanentes que aspiren a obtener tal prestación debe haber iniciado antes de   haber cumplido 55 años de vida cada uno no desconoce de facto el derecho constitucional   irrenunciable a la seguridad social, más aún si se tiene en cuenta que la pensión familiar es una prestación que   tiene un carácter especial, puesto que el objeto de la misma es que los cónyuges   o compañeros permanentes puedan adquirir, mediante la agregación de las partes,   un solo derecho, sin afectar el equilibrio financiero del sistema (art. 48   C.P. adicionado por el Acto Legislativo 1 de 2005, art. 1)”    

2.3.          Finalmente, con relación a la   posible vulneración del derecho al libre desarrollo de la personalidad, advierte   que de manera alguna la norma impide a las personas a unirse después de los 55   años de edad, pues los   individuos lo pueden hacer, pero sin acceder a la pensión familiar, porque así   lo dispuso el legislador en ejercicio de su amplia libertad de configuración en   materia de seguridad social.    

3.                    CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

3.1.            COMPETENCIA    

Conforme al artículo 241 ordinal 5º de la   Constitución, la Corte es competente para conocer de la constitucionalidad de los literales a) parcial, de los artículos   151B y 151C de la Ley 100, adicionados por el artículo 2 de la Ley 1580 de 2012.    

3.2.          PROBLEMA   JURÍDICO    

3.2.1.  Las demandantes consideran que los   literales a) (parcial), de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 –adicionado   por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 de 2012- desconoce el principio de   igualdad y el derecho al libre desarrollo de la personalidad.    

En el primer cargo, relacionado con el   desconocimiento del principio de igualdad, las demandantes argumentan que los   literales cuestionados excluyen sin justificación a las parejas que se   constituyan después de los 55 años de edad y que pueden sumar su tiempo para   acceder a la pensión familiar. Explican que si bien el objetivo de la norma es   garantizar el derecho a la seguridad social en pensiones a aquellos que no   alcanzan los requisitos establecidos para tal fin, en el régimen ordinario, al   fijar el límite de edad, a su juicio arbitrario, se hace nugatorio el derecho de   aquellos que lo sobrepasan, resultando la norma discriminatoria y desigual.    

En segundo lugar, las accionantes   sostienen que los literales acusados vulneran el derecho al libre desarrollo de   la personalidad al desconocer la libertad que cada persona tiene para elegir el   momento en el cual inicia una relación sentimental. Consideran que cada persona   tiene autonomía para decidir sobre el curso de su vida, siempre y cuando esta   libertad no afecte la de los demás. Por lo anterior, sostienen que los artículos   limitan el núcleo esencial de este derecho al establecer una limitación   desproporcionada al limitar el momento en que se conforma una relación y se   accede a la pensión familiar.    

3.2.2.  Para un grupo de intervinientes,[3] la Corte   debe declararse inhibida para emitir un fallo de fondo, en la medida que el   cargo relacionado con el derecho a la igualdad se construye con base en una   argumentación débil, que no demuestra con razones constitucionalmente válidas la   ausencia de justificación en el trato diferenciado. Adicionalmente, afirman que   las accionantes no establecen la razón por la que consideran que los dos grupos   son comparables a la luz del acceso a la pensión familiar.    

3.2.3.  Otro grupo[4],   incluido el Procurador, apoya la constitucionalidad de las disposiciones   demandadas.    

Respecto del cargo por vulneración del   artículo 13, resaltan en primer lugar la amplia potestad de configuración que   tiene el legislador en estos temas de seguridad social y la posibilidad que   tiene para ampliar la cobertura del sistema pensional.    

Seguidamente, argumentan que la limitación   de la edad obedece a un fin legítimo y válido al procurar la correcta   utilización de la figura de la pensión familiar y proteger el equilibrio   financiero del sistema.    

Con relación a la posible vulneración del   derecho al libre desarrollo de la personalidad, coinciden los intervinientes en   afirmar que los preceptos de ninguna manera impiden a las personas que se unan y   conformen una familia con posterioridad a los 55 años de edad. Por el contrario,   dicen, la limitación va dirigida únicamente al acceso a la pensión familiar.    

3.2.4.  Finalmente, sólo uno de los intervinientes[5]  invoca la inexequibilidad de las normas acusadas por considerar que la   limitación contenida en ellas, no obstante tener un fin loable, contiene un   trato discriminatorio que no se encuentra justificado de conformidad con los   lineamientos constitucionales. En efecto, luego de realizar un juicio de   igualdad, concluye que la medida no supera los requisitos de necesidad y   proporcionalidad en estricto sentido, por cuanto existen, dice, medidas menos   gravosas para garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones   sin sacrificar el derecho a la seguridad social de las personas mayores de 55   años.    

3.2.5.  En este contexto, corresponde a la Sala   resolver los siguientes interrogantes: si limitar la pensión familiar a las   parejas de cónyuges o compañeros permanentes que hayan iniciado su relación   antes de haber cumplido 55 años cada uno, (i) implica un desconocimiento   del principio de igualdad y constituye un trato discriminatorio, al excluir a   otras parejas que se constituyan con posterioridad a este límite de edad; y   (ii)  si dicha limitación de edad vulnera el derecho al libre desarrollo de la   personalidad, al afectar la voluntad de las personas para formar una familia y   acceder a la prestación.    

Para resolver estas preguntas, la Sala   reiterará los siguientes temas abordados de manera clara en la sentencia   C-613 de 2013: (i) el alcance del principio de igualdad previsto en   el artículo 13 superior, (ii) la seguridad social en pensiones en la   Constitución y (iii) las características de los regímenes pensionales   consagrados en la Ley 100. A la luz de esas consideraciones, se examinarán los   cargos formulados por el demandante.    

Planteado entonces el   debate constitucional, esta Corporación debe establecer previamente si la   demanda presentada por las actoras permite un pronunciamiento de fondo. En   consecuencia, sólo si la respuesta es afirmativa se entrará a estudiar el asunto   presentado por las accionantes.    

3.3.            CUESTIONES PRELIMINARES.   ANÁLISIS DE LA APTITUD DE LA DEMANDA    

3.3.1.   Como se expuso   anteriormente, un grupo de intervinientes estima que esta Corte debe declararse   inhibida para emitir un fallo de fondo, por considerar que el cargo relacionado   con el artículo 13 de la Carta Política carece de una argumentación que   demuestre, con razones constitucionalmente válidas, la arbitrariedad en el trato   diferenciado. Adicionalmente, afirman que las accionantes no exponen razones que   expliquen por qué los dos grupos identificados son comparables a la luz del   acceso a la pensión familiar.    

3.3.2.   El Decreto 2067 de   1991 en su artículo segundo señala los elementos indispensables que debe   contener la demanda en los procesos de inconstitucionalidad[6].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una norma determinada debe referir con precisión el  objeto demandado, el concepto de la violación y la razón por la   cual la Corte es competente para conocer del asunto.    

Es decir, para que realmente exista en la   demanda una imputación o un cargo de inconstitucionalidad, es indispensable que   lo expresado en ella permita a la Corte Constitucional efectuar una verdadera   confrontación entre la norma acusada, los argumentos expuestos por el   demandante  y la disposición constitucional supuestamente vulnerada.     

Bajo ese entendido, esta Corporación ha   reiterado en numerosas ocasiones que no cualquier tipo de argumentación sirve de   sustento al análisis que debe realizar el juez de constitucionalidad. En efecto,   es necesario que los razonamientos alegados contengan unos parámetros mínimos   que permitan a la Corporación hacer un pronunciamiento de fondo respecto del   asunto planteado.    

En este contexto, en Sentencia C-1052 de   2001[7],   esta Corporación señaló que las razones presentadas por los accionantes deben   ser claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes, de lo contrario la   decisión que adopte la Corte será necesariamente inhibitoria[8].    

3.3.3.   En otras palabras,   la falta de formulación de una demanda en debida forma, impide que esta   Corporación pueda confrontar la disposición acusada con el Texto Superior, ya   que carece de cualquier facultad oficiosa de revisión del ordenamiento jurídico.   En la referida providencia se explicó lo que debe entenderse por cada uno de   estos requisitos en los siguientes términos:    

“La claridad de la demanda es un   requisito indispensable para establecer la conducencia del concepto de la   violación, pues aunque “el carácter popular de la acción de   inconstitucionalidad, [por regla general], releva al ciudadano que la ejerce de   hacer una exposición erudita y técnica sobre las razones de oposición entre la   norma que acusa y el Estatuto Fundamental”, no lo excusa del deber de seguir un   hilo conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido   de su demanda y las justificaciones en las que se basa.    

(….)    

[Que] las razones que respaldan   los cargos de inconstitucionalidad sean ciertas significa que la demanda recaiga   sobre una proposición jurídica real y existente “y no simplemente [sobre una]   deducida por el actor, o implícita” e incluso sobre otras normas vigentes que,   en todo caso, no son el objeto concreto de la demanda. Así, el ejercicio de la acción   pública de inconstitucionalidad supone la confrontación del texto constitucional   con una norma legal que tiene un contenido verificable a partir de la   interpretación de su propio texto; “esa técnica de control difiere, entonces, de   aquella [otra] encaminada a establecer proposiciones inexistentes, que no han   sido suministradas por el legislador, para pretender deducir la   inconstitucionalidad de las mismas cuando del texto normativo no se desprenden”.     

Las razones son específicas si   definen con claridad la manera como la disposición acusada desconoce o vulnera   la Carta Política a través “de la formulación de por lo menos un cargo   constitucional concreto contra la norma demandada”. El juicio de   constitucionalidad se fundamenta en la necesidad de establecer si realmente   existe una oposición objetiva y verificable entre el contenido de la ley y el   texto de la Constitución Política, resultando inadmisible que se deba resolver   sobre su inexequibilidad a partir de argumentos “vagos, indeterminados,   indirectos, abstractos y globales” que no se relacionan concreta y directamente   con las disposiciones que se acusan.  Sin duda, esta omisión de concretar   la acusación impide que se desarrolle la discusión propia del juicio de   constitucionalidad.     

La pertinencia también es un   elemento esencial de las razones que se exponen en la demanda de   inconstitucionalidad.  Esto quiere decir que el reproche formulado por el   peticionario debe ser de naturaleza constitucional, es decir, fundado en la   apreciación del contenido de una norma Superior que se expone y se enfrenta al   precepto demandado. En este orden de ideas, son inaceptables los argumentos que   se formulan a partir de consideraciones puramente legales y doctrinarias, o   aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista subjetivos en los que   “el demandante en realidad no está acusando el contenido de la norma sino que   está utilizando la acción pública para resolver un problema particular, como   podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso específico”;   tampoco prosperarán las acusaciones que fundan el reparo contra la norma   demandada en un análisis de conveniencia, calificándola “de inocua, innecesaria,   o reiterativa” a partir de una valoración parcial de sus efectos.    

La suficiencia que se predica de   las razones de la demanda de inconstitucionalidad guarda relación, en primer   lugar, con la exposición de todos los elementos de juicio (argumentativos y   probatorios) necesarios para iniciar el estudio de constitucionalidad respecto   del precepto objeto de reproche. Por otra parte, la suficiencia del razonamiento   apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a la   presentación de argumentos que, aunque no logren prime facie convencer al   magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, si despiertan una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que   inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional.” (Subrayado fuera del   texto)    

De lo anterior, se concluye entonces, que la acusación   “debe ser suficientemente comprensible (clara) y recaer verdaderamente sobre   el contenido de la disposición acusada (cierta). Además, el actor debe mostrar   cómo la disposición vulnera la Carta (especificidad), con argumentos que sean de   naturaleza constitucional, y no legales ni puramente doctrinarios ni referidos a   situaciones puramente individuales (pertinencia).”[9] Adicionalmente, la acusación no sólo debe   estar enunciada en forma completa sino ser capaz de suscitar una mínima duda   sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.    

3.3.4.   Por   otra parte, la jurisprudencia ha establecido requerimientos especiales cuando lo   que se busca es la declaración de inconstitucionalidad de una norma por supuesta   vulneración del derecho a la igualdad. En efecto, ha dicho la Corporación que la   carga argumentativa se acrecienta y por tanto, “la condición esencial para que se   consolide un cargo por vulneración del principio de igualdad consiste en la   identificación de un tratamiento diferenciado a dos personas o grupos de   personas que se encuentren en idénticas circunstancias”[10]  o al menos muy similares.    

De la misma manera, en la   sentencia C-264 de 2008,[11] se dijo que el simple hecho   de que el legislador establezca diferenciaciones, no lleva consigo una   vulneración del derecho a la igualdad. Por tanto, no es válido para los   demandantes hacer juicios genéricos, sino que deben presentar las razones por   las cuales las situaciones son idénticas o muy similares, y sustentar por qué el   trato diferenciado es arbitrario. Sostuvo la Corte:    

“Esta Corporación ha   indicado, refiriéndose a la carga argumentativa que corresponde al demandante,   cuando la pretendida inconstitucionalidad se deriva de la vulneración del   principio de igualdad, que no resulta suficiente que el actor aluda a la   existencia de un trato diferenciado en relación con determinadas personas,   aunado a la aseveración de que ello resulta contrario a lo dispuesto en el   artículo 13 superior sino que, resulta imperioso que se expongan además las   razones con base en las cuales se considera que la referida diferencia en el   trato resulta arbitraria y que se sustente la pretendida discriminación con   argumentos de constitucionalidad dirigidos a cuestionar el fundamento de la   medida. No es, el trato diferenciado de algunos de los destinatarios de la ley   lo que determina per se el quebranto del principio de igualdad, sino la   arbitrariedad, la falta de una justificación objetiva y razonable, que comporte   realmente la configuración de una situación de discriminación.”    

3.3.5.   En este caso,   la Sala analizará el cumplimiento de los requisitos antes descritos en los   cargos admitidos, de manera individual.    

3.3.5.1.       Con relación al   desconocimiento del derecho a la igualdad, se   considera que la demanda reúne los elementos necesarios para suscitar un debate   constitucional.    

En primer lugar, la redacción de la demanda permite   entender las razones por las cuales las demandantes consideran que los literales   demandados desconocen el principio de igualdad.    

En segundo lugar, las accionantes precisan los grupos que   deben ser comparados a efectos de determinar si los literales introducen   diferenciaciones injustificadas; estos son: las parejas de cónyuges o compañeros   permanentes constituidas antes de que sus integrantes cumplieran los 55 años de   edad y las parejas formadas con posterioridad a este límite de edad.    

En tercer lugar, las accionantes explican con mediano   detalle las razones por las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en   igualdad de condiciones y deben recibir el mismo tratamiento en materia de   acceso a la pensión familiar.    

Por último, la argumentación es persuasiva para generar una duda   de orden constitucional que amerita un pronunciamiento de fondo.    

3.3.5.2.       Respecto del cargo   por violación al derecho al libre desarrollo de la personalidad, la Sala considera que no se reúnen los elementos necesarios   para suscitar un debate constitucional, motivo por el cual se declarará   INHIBIDA  para pronunciarse de fondo.    

Al estudiar el cargo, se observa que los   argumentos de las accionantes no cumplen el requisito de certeza, pues no   se fundamenta en una interpretación razonable prima facie del texto de las   normas. En efecto, de la redacción de las   disposiciones no se puede inferir que ellas (i) tengan como finalidad   prohibir o impedir que cualquier persona, en ejercicio de su derecho al libre   desarrollo de su personalidad, decida el momento en que inicia la vida en   pareja; o (ii)  indirectamente genere esa consecuencia en las personas que tengan interés en   iniciar una vida común en pareja.    

Finalmente, el cargo carece de   especificidad  en la medida que las razones expuestas por las demandantes no definen claramente   por qué la limitación de edad contemplada en los literales acusados afecta el   derecho de escoger libremente el momento de formar una familia o unirse a otra   persona.    

3.4.          EL PRINCIPIO DE   IGUALDAD    

3.4.1.  El artículo 1º de la Constitución señala   que Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de la dignidad   humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés general, entre   otras características. Teniendo en cuenta la anterior disposición, la   jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una “(…)   forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las   penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o   personas de la población, prestándoles asistencia y protección”[12],  organización política que es guiada por varios principios entre los que se   destacan, de conformidad con la citada norma, la igualdad, la dignidad, el   trabajo y la solidaridad.    

3.4.2.  El principio de igualdad contemplado en el   artículo 13 de la Constitución, como se explicó en la sentencia C-221 de 2011,[13]  se manifiesta en varias dimensiones a saber:    

“(…) (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de   imparcialidad en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la   prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del   Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a   partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo,   raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o   filosófica; y (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o   igualdad material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas   destinadas a beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a   través de cambios políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se   integra la cláusula constitucional de promoción de la igualdad, que impone al   Estado el deber de proteger especialmente a aquellas personas que por su   condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de   debilidad manifiesta, al igual que sancionar los abusos que contra ellas se   cometan.”    

Bajo estas consideraciones, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado “será   posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los   hechos o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones   comparables, o (ii) pese a la existencia de importantes similitudes entre   los grupos o situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos de   manera diferente esté fundada en razones constitucionales[14].”[15]    

3.4.3.  Ahora, en situaciones en las que puede   estar en juego la garantía de este principio, esta Corporación ha acudido a los   juicios de igualdad con el fin de determinar si una medida legislativa o   administrativa contiene un tratamiento diferenciado y si el mismo se encuentra   justificado en principios y valores   constitucionales.[16]    

Al respecto, en sentencia C-613 de 2013,[17] esta Sala manifestó:    

“En particular, los juicios de igualdad se centran en el   estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo para   optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre la   medida y el objetivo buscado.    

Sin embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad, es   preciso examinar (i) si las situaciones respecto de las cuales se alega   un trato discriminatorio en realidad son comparables, lo que exige la definición   y justificación de criterios de comparación[18]; y   (ii)  las competencias que tiene el Legislador en el campo en el que tiene lugar la   presunta diferenciación injustificada[19].    

Este último punto -ha precisado la Corte- es   fundamental para determinar los niveles de escrutinio con que debe aplicarse el   juicio de igualdad. En términos generales, esta Corporación ha identificado tres   niveles de escrutinio:    

En primer lugar se encuentra el nivel leve –regla   general-, aplicable por ejemplo a medidas de naturaleza económica, tributaria o   de política internacional, a asuntos que implican una competencia específica   definida por la Constitución en cabeza de un órgano constitucional, o a casos en   los que del contexto normativo de la disposición demandada no se aprecie prima   facie una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos   casos, en atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador,   el juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están   constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar   el fin propuesto.[20]    

En segundo lugar se halla el nivel intermedio,   aplicable a medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no   fundamental, casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja   en la afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre   otros casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la   medida debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser   efectivamente conducente a alcanzar el fin.[21]    

Por último está el nivel estricto, aplicable a casos en   los que está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en el   inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la medida recae   principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos   marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de decisiones   o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que hace la   diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de   un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que se   examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe   examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva   constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser   remplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y   derechos constitucionales.[22]”    

3.4.4.  De conformidad con lo anterior, a la luz   del principio de igualdad, son admisibles ciertos tratamientos diferenciados   ante situaciones o grupos razonablemente comparables, siempre y cuando existan   razones constitucionales que lo justifiquen, las cuales podrán evaluarse a   través de un juicio de igualdad.    

3.5.          EL DERECHO A LA   SEGURIDAD SOCIAL    

3.5.1.  Esta Corporación, en la sentencia C-613   de 2013, realizó un cuidadoso análisis del contenido del derecho a la   seguridad social, su composición y su alcance. En dicho fallo se expresó lo siguiente:    

“El artículo 48 Superior dispone que la   seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que   se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con   sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii)  es a su vez un derecho fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el   Estado, en concordancia con varios instrumentos del bloque de constitucionalidad[23].    

Si bien es cierto este precepto señala   algunos lineamientos de cómo se debe garantizar el derecho y servicio público de   la seguridad social, no delimita su contenido. Para ello es necesario acudir al   bloque de constitucionalidad, a la Ley, a otros instrumentos internacionales y a   la jurisprudencia de esta Corporación, entre otros.    

Según el artículo 25-1 de la Declaración   Universal de Derechos Humanos, “[t]oda persona tiene derecho (….) a los seguros   en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de   pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su   voluntad”. Por su parte, el artículo 9 del Protocolo de San Salvador dispone que   toda persona tiene derecho (i) a que se le proteja contra las   consecuencias de la vejez y de la incapacidad que le imposibiliten física o   mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna, (ii)   mientras está trabajando, al cubrimiento de al menos la atención médica y un   subsidio en caso de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional, y   (iii) en caso de embarazo, a una licencia remunerada antes y después del   parto.    

Para la Sala se destaca la definición   propuesta por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   –intérprete autorizado del PIDESC, en adelante Comité DESC- en su observación   general 19, porque recoge los elementos más importantes de la regulación   internacional. De acuerdo con este documento:    

“El derecho a la seguridad social incluye el   derecho a obtener y mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en   especie, sin discriminación, con el fin de obtener protección, en particular   contra: a) la falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad,   invalidez, maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b)   gastos excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en   particular para los hijos y los familiares a cargo.”[24]    

En sentido similar, esta Corporación ha   señalado que el derecho a la seguridad social tiene como finalidad “(…) la   cobertura de ciertas contingencias como la incapacidad laboral, la muerte o la   vejez ‘mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine   la Ley”[25].    

2.5.2. Para dar cumplimiento a estos   compromisos, a la luz de la normativa internacional, los estados cuentan con un   amplio margen de configuración, lo que significa que tienen libertad para   diseñar distintos mecanismos, siempre y cuando se dirijan a asegurar el goce   efectivo del derecho. En este sentido, la jurisprudencia de esta Corporación ha   recordado que tanto el PIDESC como el Comité DESC reconocen que los gobiernos de   cada estado gozan de discrecionalidad para definir los medios más apropiados de   acuerdo a las circunstancias, y que la obligación de adoptar medidas no exige ni   excluye el empleo de algún tipo específico de gobierno o de sistema económico,   siempre y cuando las medidas que se implementen estén orientadas de forma   deliberada y concreta a la realización de los derechos reconocidos en el Pacto[26].    

2.5.3. No obstante, del derecho   internacional de los derechos humanos se desprenden varios aspectos específicos   en materia de seguridad social, que deben ser contemplados por nuestra   regulación interna en virtud del artículo 93 constitucional. Algunos de esos   aspectos son los que siguen:    

Para comenzar, de conformidad con el   artículo 9 del PIDESC, los estados deben tomar las medidas adecuadas para   establecer, con carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios con   cobertura a partir de una edad determinada –edad de jubilación-. Esta edad debe   ser fijada de manera flexible de acuerdo con las actividades desempeñadas y la   capacidad de las personas, y teniendo en cuenta factores demográficos,   económicos y sociales[27].    

De igual forma, el PIDESC exige a los   estados establecer, dentro de los recursos disponibles, “(…) prestaciones de   vejez no contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al   cumplir la edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber   trabajado o no tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no   tengan derecho a disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación   de la seguridad social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”[28].    

El Comité DESC, en su observación general   19, señaló además que los instrumentos diseñados en cada estado para asegurar el   goce efectivo del derecho a la seguridad social, deben reunir las siguientes   características: (i) disponibilidad de un sistema de seguridad social que   funcione y que garantice las prestaciones   correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales frente a los que debe   proteger la seguridad social, con independencia de que esté compuesto de uno o   varios planes. Este sistema debe ser administrado o supervisado eficazmente por   las autoridades estatales, quienes además deben velar por su sostenibilidad a fin de que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer el   derecho. (ii) Cobertura en las siguientes ramas de la seguridad social:   atención en salud, licencia remunerada por enfermedad, prestaciones para adultos   mayores, auxilio por desempleo, auxilio por incapacidad laboral derivada de   accidentes de trabajo, prestaciones familiares dirigidas a la protección del   niño y adultos dependientes, licencia remunerada de maternidad, apoyo económico   para las personas en situación de discapacidad, y prestaciones para   sobrevivientes y huérfanos. (iii) Previsión de prestaciones de un importe   suficiente para asegurar condiciones de vida adecuadas, en concordancia con el   principio de dignidad humana. (iv) Accesibilidad, característica que a su   vez demanda cobertura universal de los sistemas –sin discriminación y con   énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, proporcionalidad y   transparencia de las condiciones de acceso y permanencia en los sistemas, costos   asequibles –por ejemplo de las cotizaciones-, escenarios de participación y de   difusión de información, y accesibilidad física.[29]    

Finalmente, en la observación general No.   19, el Comité DESC precisa que el contenido mínimo del derecho a la seguridad   social, que es obligación de los estados parte del PIDESC asegurar, es el   siguiente:    

“a) Asegurar el acceso a un sistema de seguridad social que   ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de   prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial,   alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más   elementales de educación. Si un Estado Parte no puede proporcionar ese nivel   mínimo para todos los riesgos e imprevistos hasta el máximo de los recursos de   que dispone, el Comité recomienda que el Estado Parte, tras celebrar amplias   consultas, seleccione un grupo básico de riesgos e imprevistos sociales;    

b) Asegurar el derecho de acceso a los   sistemas o planes de seguridad social sin discriminación alguna, en especial   para las personas y los grupos desfavorecidos y marginados;    

c) Respetar y proteger los regímenes de   seguridad social existentes de injerencias injustificadas;    

d) Adoptar y aplicar una estrategia y un   plan de acción nacionales en materia de seguridad social;    

f) Vigilar hasta qué punto se ejerce el   derecho a la seguridad social”[30]  (Pies de página eliminados).    

2.5.4. Adicionalmente, en el caso   colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia con el   artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración en   materia de seguridad social[31],   el texto superior también impone unos criterios mínimos a los que debe sujetarse   la regulación legal y reglamentaria; muchos de ellos son reflejo de las   exigencias internacionales.    

En primer término, el artículo 48 de la   Carta indica que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se   debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Esto   significa que este último adquiere una posición de garante de la adecuada   prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y coordinador a   quienes intervienen en la prestación del mismo.    

La misma disposición constitucional señala   que la prestación del servicio de seguridad social debe orientarse por los   principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.    

Según el principio de universalidad,   el Estado debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las   personas, sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida[32].    

Por su parte, el principio de eficiencia  requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,   administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a   que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna y   suficiente[33].    

Finalmente, la solidaridad hace   referencia a la práctica de la mutua ayuda entre las personas, las generaciones,   los sectores económicos, las regiones y las comunidades. Este principio tiene   dos dimensiones: de un lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de   1993, alude a que el Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos   de la seguridad social se dirijan con prelación hacia los grupos de población   más pobres y vulnerables; de otro, exige que cada cual contribuya a la   financiación del sistema de conformidad con sus capacidades económicas, de modo   que quienes más tienen deben hacer un esfuerzo mayor[34].   En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra ligada a la realización del   principio de igualdad en su dimensión material.    

El inciso tercero del artículo 48 de la   Carta también obliga al Estado, con la participación de los particulares, a   extender de forman progresiva la cobertura de la seguridad social. La cobertura,   ha precisado este Tribunal, se refiere tanto a la ampliación de la afiliación a   los subsistemas –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como al aumento del   tipo de riesgos cubiertos y de prestaciones otorgadas[35].    

A su turno, el inciso quinto ibídem   prohíbe destinar o utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad   social para fines diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta   Corporación como una destinación específica de los recursos de la seguridad   social.    

En materia específicamente de pensiones,   el inciso sexto del artículo en comento ordena al Legislador definir medios para   mantener el poder adquisitivo de las pensiones. Por su parte, el acto   legislativo 01 de 2005 –que adicionó el artículo 48 de la Constitución- dispone   las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las cuales constituyen un   parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i) asegurar la   sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los   derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la   deuda pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar,   congelar o reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas conforme   a Derecho, (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en cuenta   factores distintos a aquellos sobre los que cada persona haya efectuado sus   cotizaciones, (vi) garantizar que las pensiones sean de al menos un   SMLMV, y (vii) a partir del 31 de julio de 2010, no pagar   pensiones con mesadas superiores a 25 SMLMV con cargo a recursos de naturaleza   pública.”    

3.5.2.  Bajo ese entendido, la seguridad social es   un derecho fundamental y un servicio público cuya obligatoria prestación debe   asegurar el Estado. Este derecho exige la existencia de sistemas de seguridad   social que brinden protección frente a (i) la falta de ingresos ya sea   por enfermedad, invalidez,   maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; (ii)  gastos excesivos de atención de salud; (iii) apoyo familiar insuficiente,   en particular para los hijos y los familiares dependientes, los cuales, además   de estar disponibles deben prever prestaciones que permitan asegurar a los   beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –con énfasis en los grupos más   desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes de   acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de   participación y de difusión de información, y ser accesibles físicamente.    

Para el efecto, el legislador tiene amplia   libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización de este derecho,   siempre y cuando se sujete a los parámetros arriba citados y asegure   efectivamente, como mínimo, los contenidos básicos de aquél.    

3.6.          EL SISTEMA DE   PENSIONES PREVISTO EN LA LEY 100 COMO DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL    

3.6.1.    La Ley 100 de 1993 fue expedida en desarrollo del artículo 48 superior, con el   fin de introducir un sistema unificado de seguridad social que brindara   cobertura integral frente a las contingencias previamente mencionadas,   especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica[36].    

3.6.2.  Este sistema está dirigido además a remediar varios de   los problemas que caracterizaban el modelo estructurado en las leyes 6 de 1945 y   90 de 1946, y sus reformas posteriores. Dichas leyes habían dispuesto la   obligatoriedad de la afiliación de los trabajadores públicos y privados a un   seguro social, financiado inicialmente en un modelo tripartita de aportes de los   trabajadores, empleadores y el Estado[37],   y administrado por diversos entes: en el sector público por cajas de previsión   social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros Sociales y algunas   cajas de previsión privadas.[38]    

Sin embargo, el modelo presentaba varios   problemas de orden financiero, administrativo y de cobertura. Al respecto, la   sentencia C-258 de 2013[39]  relató:    

“A pesar de los beneficios de la   formalización de un sistema de seguridad social en pensiones, después de 20 años   de funcionamiento empezaron a verse las dificultades del mismo, tal y como   estaba concebido. Los estudios han señalado que fueron varias las causas de la   necesidad de un replanteamiento. Así, ‘si bien la implementación del RPM trajo   beneficios a una parte de la población y creó las bases para el desarrollo del   sistema pensional, después de veinte años de funcionamiento el esquema comenzó a   mostrar señales de insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad,   originadas principalmente en cinco factores: (i) la tasa de cotización no se   incrementó gradualmente como se había previsto desde el principio; (ii) el   Estado incumplió su parte de la cotización; (iii) los excesivos beneficios,   relativos a los aportes; (iv) la existencia de una amplia gama de regímenes   especiales y de cajas administradoras; y (v) el cambio demográfico, que implicó   menores aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores gastos (la gente vivía más   años). Todos estos elementos propinaron una estocada certera a la sanidad   financiera del sistema, fenómeno que se hizo evidente cuando la gente empezó a   llegar a la edad de pensión. El sub-sistema encargado de administrar las   pensiones de los trabajadores privados se constituía con aportes de los   empleadores, empleados y del gobierno (es decir, de impuestos generales). Las   contribuciones iniciales debían representar 6% del salario (1.5% pagado por el   afiliado, 3% por el empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente) y, según   cálculos actuariales hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos cada 5   años hasta alcanzar 22% en 1993 (Gráfico 1). A raíz del incumplimiento de los   pagos que correspondían al Estado, las contribuciones se establecieron   inicialmente en 4.5% y sólo se incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del   empleador, 1/3 a cargo del empleado). La creciente diferencia entre la tasa   efectiva y la programada llevó a que se marcara, desde un inicio, la   insostenibilidad del régimen administrado por el ISS y a que, con el tiempo, el   pasivo pensional (que, además, no se conocía) se hiciera cada vez mayor.   Adicionalmente, el aporte de los trabajadores públicos era muy bajo. Aunque   variaba entre diferentes cajas, el Estado financiaba la mayor parte de la   contribución.’ [40]“    

Para solucionar parte de estos problemas,   el legislador implementó un sistema integrado de seguridad social, sin abandonar   el régimen de prima media (RPM) que había sido estructurado en la normativa   anterior. En particular, con la Ley 100 se buscó: (i) fortalecer la   sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii) aumentar su   cobertura, especialmente frente a los más vulnerables, (iii) mejorar la   eficiencia en el manejo de los recursos, y (iv)   adecuar la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza   de vida del país, entre   otros.    

3.6.3.  Con relación a las pensiones, esta ley   estableció dos regímenes con características diferentes y autónomas, sin   perjuicio de la continuidad de algunos regímenes especiales y exceptuados: el de   prima media con prestación definida (RPM) y el de ahorro individual con   solidaridad (RAIS).    

3.6.3.1.El régimen de prima media fue   caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004[41]:    

“Por una parte, el régimen solidario de prima media con   prestación definida, cuya característica esencial consiste en la realización   aportes para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o de   sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o   beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas,   siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de   semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento   de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a   reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización   sustitutiva).    

En este régimen, los aportes de los   afiliados y sus rendimientos constituyen un fondo común de naturaleza pública,   que garantiza el pago de las prestaciones de quienes tengan la calidad de   pensionados, así como, los gastos de administración y la constitución de   reservas para asegurar el pago de futuros acreedores pensionales.    

Su administración se encuentra a cargo del   Instituto de Seguros Sociales (ISS), quien a través del Estado garantiza el pago   de los beneficios pensionales a que puedan tener derechos (sic) los afiliados y   beneficiarios. Sin embargo, es posible que transitoriamente sea administrado por   cajas, fondos o entidades del sector público o privado, en virtud de lo previsto   en la Ley 100 de 1993 y demás normas concordantes.    

13. El manejo técnico-financiero del régimen solidario de   prima media con prestación definida, se encuentra sujeto al denominado: cálculo   actuarial. Este consiste en proyectar la suficiencia material de los recursos   presentes, cotizaciones futuras y de sus posibles rendimientos, para asegurar el   pago de los beneficios pensionales a quienes puedan llegar a tener dichos   derechos, en todos los casos previstos en la ley.    

Dicho cálculo actuarial depende no sólo de   la alteración del monto de las cotizaciones, sino también -entre otros- de la   existencia de: (i) períodos de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un   determinado porcentaje de tiempo para tener derecho a un beneficio pensional;   (ii) períodos de carencia, es decir, permanecer durante un preciso espacio de   tiempo por expresa disposición legal, en un régimen pensional concreto, sin   hacer uso del derecho de traslado; (iii) tasas de cotización, o en otras   palabras, porcentajes mínimos que deben excluirse de los ingresos bases de   cotización, en aras de contribuir al financiamiento del sistema integral de   seguridad social en pensiones; y en últimas, (iv) aumentos de edades, semanas de   cotización o de otras expectativas legítimas para adquirir los beneficios   pensionales.    

El movimiento de cualesquiera de dichas   variables tiene como resultado alterar el cálculo actuarial y, por ende,   asegurar en un futuro el compromiso del Estado para con sus potenciales   pensionados.    

En todo caso, cuando la deficiencia   financiera del sistema impide su sostenibilidad, es el Estado el llamado a   través subsidios implícitos a asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico   de las pensiones legalmente reconocidas (C.P. art. 53)[42]. Para   poder cumplir con dicho compromiso, se pueden adoptar medidas sobre el mismo   sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios pensionales, o en   su lugar, alterando la composición del presupuesto general de la Nación, bien   sea reduciendo otros gastos del sector público, o eventualmente, aumentado el   endeudamiento fiscal.”    

3.6.3.2.El segundo de ellos, el régimen de ahorro   individual con solidaridad, fue descrito en la misma sentencia, de la siguiente   manera:    

“15.   A la   par del régimen solidario de prima media con prestación definida, el legislador   creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de ahorro individual con   solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya administración se otorgó a   los particulares a través de la creación de Sociedades Administradoras de Fondos   de Pensiones y/o Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y de   Cesantías (A.F.P.), debidamente autorizadas por la Superintendencia Bancaria.     

En este régimen, los afiliados acumulan en   una cuenta individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos   pensionales y los subsidios del Estado – si a ellos hubiere lugar[43]  -, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de   sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto   acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su   reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el   afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la   rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de   los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar   la devolución de sus aportes o saldos.    

Las cotizaciones de los afiliados y sus   rendimientos constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es   administrada por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, en   desarrollo de un mercado de libre competencia. Desde esta perspectiva, los   afiliados pueden seleccionar y trasladarse libremente entre entidades   administradoras y optar por la aseguradora con quien contratar las rentas y   pensiones.    

Es pertinente destacar que del monto total   de las cotizaciones, un porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y   el resto se destina al pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como   a cubrir los costos de administración del fondo. Adicionalmente, en aras de   garantizar la rentabilidad de este régimen, el conjunto de cuentas individuales   constituye un “fondo de pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del   de las sociedades administradoras Sobre dicho fondo, las entidades   administradoras garantizan una rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre   las cuentas individuales, a prorrata de las sumas acumuladas en cada una de   ellas y de la permanencia de las mismas durante el respectivo período (Ley 100   de 1993, artículo 101).    

A pesar de la diversidad en el manejo de los   recursos y de las características particulares y disímiles de cada régimen, al   igual que sucede en el régimen solidario de prima media con prestación definida,   en el régimen de ahorro individual con solidaridad, el Estado asume el papel de   garante, en desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la   ley dispone que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los   ahorros y el pago de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de   Instituciones Financieras (FOGAFÍN).”    

3.6.3.3.De lo anterior se puede destacar que si   bien en ambos regímenes se presenta una cofinanciación estatal, existen   importantes diferencias en cuanto a la destinación de los subsidios públicos: “Mientras   en el RAIS los subsidios se dirigen a la población que no alcanza a obtener un   ahorro que asegure una pensión de al menos 1 SMLMV, en el RPM, los recursos   públicos se destinan a asegurar que el valor de todas las pensiones corresponda   al que resulte de aplicar las reglas de liquidación respectivas. Por tanto, como   se resaltó en la sentencia C-258 de 2013, este último esquema puede generar el   efecto contrario a los fines distributivos del Estado Social de Derecho, cuando   la mayor parte de los recursos públicos se orientan a financiar, no las   pensiones de los más pobres y necesitados, sino las mesadas más altas del   sistema”.[44]    

3.6.4.  Sin perjuicio de la finalidad de esta ley,   con su implementación no se aliviaron todos los problemas del sistema de   seguridad social en pensiones. Sobre el particular, esta Corte sostuvo:    

“Las dificultades de financiación y baja   cobertura continuaban a principios del año 2003, razón por la cual se expidió la   ley 797 cuyo objeto fue fortalecer financieramente al sistema, para lo cual   amplió el número de personas obligadas a cotizar –se incluyeron los trabajadores   independientes-, limitó la posibilidad de traslado entre regímenes, estableció   que los afiliados deberían permanecer al menos cinco años en un régimen antes de   poder trasladarse al otro, e incrementó las semanas de cotización necesarias   para pensionarse en el RPM a partir del 1° de enero del año 2005.    

Para el año 2005, los problemas seguían   siendo graves y apremiantes; sobre las dificultades que persistían se explicó lo   siguiente en la sentencia C-258 de 2013:    

“Para el año 2005, fecha de promulgación del Acto   Legislativo 1 de 2005, Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del   mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB)[45] con un   nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de   60 años[46].   Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras   macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5   millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2   millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de   personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia   alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en   edad de jubilación[47].”    

En este escenario se promulgó el acto   legislativo 01 de 2005, cuyo objetivo principal fue homogeneizar los requisitos y beneficios   pensionales en aras de   garantizar la sostenibilidad financiera y la equidad del sistema.    

En materia de ampliación de la cobertura   de la seguridad social en pensiones en términos de población –una de las   principales deficiencias detectadas antes de la adopción de la ley 100 y que   como muestran las citas anteriores aún persiste-, también se han adoptado   reformas que se focalizan en la población en mayor condición de vulnerabilidad   socioeconómica. Por ejemplo, la ley 797 de 2003 creó el Fondo de Solidaridad   Pensional “(…) destinado a ampliar la cobertura mediante el subsidio a los   grupos de población que, por sus características y condiciones socioeconómicas,   no tienen acceso a los sistemas de seguridad social, tales como trabajadores   independientes o desempleados, artistas, deportistas, madres comunitarias y   discapacitados” –artículo 2-. El Fondo cuenta además con una subcuenta destinada   específicamente a las personas en situación de indigencia o pobreza extrema, a   quienes se dispone suministrar un subsidio económico.”    

3.6.5.  Finalmente, la Sala recuerda que dadas las   características diferenciadas y la autonomía de los regímenes de pensiones   contemplados en la ley 100, así como el principio de libre elección, esta   Corporación ha señalado que sus beneficios y reglas no pueden ser fácilmente   materia de comparación a la luz del principio de igualdad. Al respecto, se   destaca el siguiente aparte de la sentencia C-086 de 2002[48]:    

“De manera, que no puede haber   desconocimiento del derecho a la igualdad en el caso de las normas acusadas pues   la  Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los   regímenes pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite   a los afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de   tal suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un   conjunto de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará   acreedor a los beneficios y consecuencias que reporte su opción.”    

3.7.            CONSTITUCIONALIDAD DE LOS LITERALES A DE LOS ARTÍCULOS 151B Y 151C DE LA LEY   1580 DE 2012    

Son dos los aspectos que las accionantes   cuestionan del contenido de los literales en referencia. En primer lugar,   que excluyen injustificadamente a las parejas constituidas después de que cada   uno de sus integrantes ha cumplido los 55 años de edad y, en consecuencia, éstas   no pueden sumar su tiempo con el fin de acceder a la pensión conjunta (violación   artículo 13 de la Constitución). En segundo lugar, que con dicha   limitación, se desconoce la libertad de cada persona para elegir voluntariamente   el momento en que quiere iniciar una relación sentimental (violación artículo 16   de la Constitución).    

3.7.1.     Contextualización de las normas acusadas    

Los preceptos demandados hacen parte de la Ley   1580 de 2012, cuyo objeto es la introducción en el sistema de pensiones de la   pensión familiar. En la sentencia C-613 de 2013 se hizo un completo análisis   de los antecedentes de esta ley, del cual, por ser apropiado para el análisis de   los cargos presentados en la demanda de la referencia, se citarán los apartes   pertinentes.    

3.7.1.1.La pensión familiar se encuentra definida en el artículo 1° de la Ley 1580 de   2012:    

“Artículo 151A. Definición de Pensión Familiar. Es   aquella que se reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes de cada   uno de los cónyuges o cada uno de los compañeros permanentes, cuyo resultado es   el cumplimiento de los requisitos establecidos para la pensión de vejez en el   régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro individual y   de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993.”    

3.7.1.2.Las normas que contienen los   literales acusados disponen lo siguiente:    

ARTÍCULO 151B. PENSIÓN FAMILIAR EN EL RÉGIMEN DE AHORRO   INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD. <Artículo adicionado por el artículo 2 de la Ley 1580   de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los requisitos para   adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de ahorro individual   con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley y el monto   acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez, podrán optar de   manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación de capital   entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para solicitar el   reconocimiento de la pensión de vejez.    

                                                                                    

En caso de que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas   de cotización de ambos para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de   Pensión Mínima, de conformidad con lo establecido en el artículo 65 de la Ley 100   de 1993.    

a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al   Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años   de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o   convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de   vida cada uno;(…)    

ARTÍCULO 151C. PENSIÓN FAMILIAR EN EL RÉGIMEN DE PRIMA MEDIA   CON PRESTACIÓN DEFINIDA. <Artículo adicionado por el artículo 3 de la Ley 1580   de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> Quienes cumplan los requisitos para   adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el   sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión   familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad   mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el   mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.    

a) Los cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al   régimen pensional de prima media con prestación definida y acreditar más de   cinco (5) años de relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación   conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido   55 años de vida cada uno; (…)”    

3.7.1.3.Con relación a los requisitos para acceder a esta prestación, en la   sentencia C-613 de 2013 se expresó:    

“Esta nueva pensión se implementa tanto en el RPM como en el RAIS,   con requisitos diferentes. En el RAIS, el artículo 2 ibídem –que   introduce el artículo 151B a la ley 100- exige a los integrantes de la pareja   que desea reclamar la pensión familiar: (i) reunir los requisitos para la   devolución de saldos en términos de edad e insuficiencia de aportes para   financiar cuando menos una pensión de 1 SMLMV, (ii) acreditar que la suma   de sus aportes -de los 2 compañeros o cónyuges- sí alcanza para reconocer una   única pensión o al menos para acceder al Fondo de   Garantía de Pensión Mínima, (iii) estar   afiliados al mismo régimen y a la misma AFP, (iv) probar una relación o   convivencia mínima de 5 años que inició antes de que los compañeros o cónyuges   cumplieran 55 años, y (v) demostrar que los bonos pensionales a los que   los compañeros o cónyuges tengan derecho ya han sido pagados a la respectiva AFP[49].    

Por su parte, el artículo 3 de la ley 1580 –que añade el artículo   151C a la ley 100-, además de los requisitos contenidos en los literales   acusados, demanda la acreditación de los siguientes para acceder a la pensión   familiar: (i)  edad mínima contemplada para la pensión de vejez, (ii) una suma de   cotizaciones igual a la necesaria para el reconocimiento de la pensión de vejez,   (iii) afiliación de la pareja al RPM, y (iv) una relación conyugal o   convivencia permanente de al menos cinco años[50].”    

3.7.1.4.En cuanto al origen y contenido del proyecto, en la citada   sentencia se expuso:    

“El proyecto que dio lugar a la ley 1580 de 2012 fue presentado por   los congresistas Jorge Eliécer Ballesteros B., Dilian Francisca Toro Torres y   Elías Raad Hernández con el propósito de ampliar la cobertura del sistema de   pensiones[51]  mediante la introducción de una pensión familiar, a la que pudieran acceder las   parejas de esposos o compañeros permanentes que no reunieran los requisitos para   reclamar a una pensión de vejez de forma individual, pero cumplieran las   condiciones para la indemnización sustitutiva. En vista de las dificultades que   a juicio de los promotores del proyecto existen para acceder a una pensión de   vejez de forma individual –por causas como la flexibilidad de los contratos y el   desempleo-[52],   se proponía permitir que esas parejas acumularan sus semanas cotizadas en el RPM   o los montos ahorrados en el RAIS con el fin de obtener a una pensión compartida   que protegiera el mínimo vital del núcleo familiar.    

En el texto inicial solamente se exigían los siguientes requisitos   para acceder a la pensión familiar en el RPM: (i) afiliación al mismo   régimen, (ii) cumplimiento por cada miembro de la pareja de los   requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, (iii) acreditación   de la edad mínima de jubilación, y (iv) evidencia de un tiempo de   convivencia mínimo de 5 años. Además, se señalaba que la pensión familiar en   este régimen se determinaría con base en el promedio del salario de los últimos   10 años sobre el cual hubiera aportado el cónyuge o compañero con mayor número   de semanas cotizadas[53].    

2.8.4.       El Gobierno Nacional desde el comienzo   mostró su desacuerdo con el proyecto por los efectos adversos que, en su sentir,   traería en términos de sostenibilidad financiera y equidad del sistema de   pensiones.    

En efecto, en el concepto del 13 de septiembre de 2010, el   Ministerio de Hacienda tildó de inconveniente el proyecto de ley debido al   impacto que –a su juicio- podría tener en la sostenibilidad financiera del   sistema de pensiones. Los fundamentos del concepto pueden resumirse así:   el Ministerio sostuvo que ya existen otras medidas con fuentes de financiación   definidas, como el Programa Social Complementario de los Beneficios Económicos   Periódicos, que constituyen opciones -alternativas al Sistema General de   Pensiones- para las personas que no alcanzan las cotizaciones necesarias para   reclamar una pensión de vejez; también indicó que la iniciativa podía tener un   impacto fiscal importante y no preveía criterios de sostenibilidad financiera de   los beneficios[54].   Argumentos similares fueron expuestos por el Ministerio de Hacienda en una   audiencia llevada a cabo el 14 de septiembre de 2010[55].    

Posteriormente, en el debate ante la Comisión Séptima de la Cámara   de Representantes –tercer debate-, después de relatar las dificultades   financieras del sistema de pensiones y las razones por las cuales es   inequitativo[56],   el Ministro de Hacienda llamó la atención sobre la importancia de no hacerlo más   oneroso ni atentar contra su equilibrio mediante la introducción de   modificaciones individuales como la pensión familiar[57]. En   resumen, las razones por las cuales aseguró que el proyecto era inconveniente   son: (i) creación de un incentivo para la acumulación de semanas de   cotización entre personas que no son auténticas cónyuges o compañeros   permanentes[58],  (ii) generación de un subsidio estatal del 77% para financiar la pensión   familiar[59],   y (iii) destinación del subsidio a las clases media y alta, las clases   que pueden cotizar al sistema de pensiones –efecto adverso desde el punto de   vista de la justicia social-[60].    

2.8.5.       Después de la intervención del Ministro   de Hacienda en la Comisión Séptima de la Cámara, tuvo lugar un intenso debate en   el que se defendió la importancia de la pensión familiar como un mecanismo para   ampliar la cobertura del sistema de pensiones, dirigido especialmente a aquellas   personas que al llegar a la adultez, por las condiciones del mercado laboral,   tienen dificultades para acceder a un empleo estable y formal. Sin embargo, en   atención a las objeciones del Gobierno –que en parte fueron consideradas   razonables-, se propuso que la pensión familiar en el RPM solamente beneficiara   a parejas de bajos ingresos[61].   Para delimitar el grupo de beneficiarios se esbozaron tres propuestas: (i)  que fueran las personas de estratos 1 y 2, (ii) que fueran quienes tienen   ingresos que no superan los 2 salarios mínimos[62] y  (iii) que fueran las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del   Sisben[63].   Adicionalmente surgió la propuesta de que se limitara el monto de la pensión   familiar a 1 SMLMV[64].    

De este debate surgieron los literales   acusados[65],   los cuales luego fueron aprobados por la plenaria de la Cámara y finalmente   acogidos por toda la Corporación después del proceso de conciliación[66]”.    

3.7.1.5.Del recuento anterior, se evidencia que la propuesta de creación de   la pensión familiar fue acogida por el Congreso atendiendo las preocupaciones   del Gobierno, las cuales hacían referencia, por un lado, a la sostenibilidad del   sistema y, por otro, a que se generara un incentivo para uniones fraudulentas.[67]  Para contrarrestar estas inquietudes, el legislador, entre otros cambios,   introdujo el requisito de que la unión debía iniciarse antes de que cada miembro   de la pareja cumpliera los 55 años de edad, modificación que fue aprobada por   los miembros de la Comisión Séptima de la Cámara de Representantes, antes del   segundo debate, sin discusiones adicionales a las presentadas frente a la   intervención del Ejecutivo.[68]    

3.7.1.6.Así las cosas, se puede concluir que la pensión familiar fue creada   por el legislador en desarrollo de su deber de ampliación progresiva de la   cobertura del sistema de pensiones, con el fin de beneficiar específicamente a   aquellos afiliados al sistema que, por variadas razones, no pueden completar las   semanas de cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de forma   individual en cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en la Ley   100. Lo anterior, para evitar una posible amenaza de su mínimo vital al llegar a   la tercera edad.    

3.7.2.     Análisis del cargo por violación al artículo 13 Superior    

Para las accionantes los literales acusados   desconocen el artículo 13 de la Carta Política al excluir “injustificadamente” a   las parejas conformadas con posterioridad a que sus integrantes han cumplido los   55 años de edad, del beneficio de la pensión familiar, es decir, que aquellos   que se unan mediante vínculo matrimonial o marital de hecho, después de haber   cumplido la edad antes dicha, ya no podrían sumar su tiempo cotizado al Sistema   General de Pensiones con el fin de acceder a dicha prestación.    

3.7.2.1.Respecto de los tratos   discriminatorios injustificados, esta Corporación en su copiosa jurisprudencia   ha indicado que para poder afirmar que una norma contiene un trato de tal   naturaleza “(i) debe existir una diferenciación, exclusión o   restricción injustificada basadas directa o indirectamente en criterios   inconstitucionales tales como raza, género, origen étnico, religión, opinión   política, etc. –criterios prohibidos por el artículo 13 de la Carta-, y (ii)   cuya intención o efecto sea la nulificación o vulneración del reconocimiento,   disfrute o ejercicio, en un plano de igualdad, de derechos fundamentales.[69]”[70]    

En ese entendido, para establecer si en un   caso específico una disposición contiene un tratamiento discriminatorio, la   Corte acude con frecuencia a los juicios de igualdad, entendiéndolos como “un   método de análisis que permite determinar si el tratamiento diferente que un   precepto dispensa a dos supuestos de hecho tiene una justificación que se ajuste   a los principios y valores constitucionales.[71]  Su finalidad es entonces dotar de objetividad los exámenes de igualdad que realizan los   tribunales constitucionales.[72] En particular, los juicios de   igualdad se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones   que el legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la misma,   y la relación entre la medida y el objetivo perseguido”.[73]    

3.7.2.2.A la luz del anterior   planteamiento, para establecer si en este caso particular los literales   discriminan injustificadamente a un grupo susceptible de adquirir el derecho   contemplado en ella, la Sala debe determinar si los grupos relacionados por las   accionantes son en realidad comparables a la luz del acceso a la pensión   familiar, y en caso de que lo sean, aplicar el   juicio de igualdad.    

Al respecto, recuerda esta Sala que la   pensión familiar fue creada para favorecer a los afiliados al sistema de   pensiones que no alcanzan a cumplir los requisitos contemplados en la Ley 100   para acceder a una pensión de vejez y que hacen parte de los sectores más   vulnerables socioeconómicamente. En este punto, vale la pena aclarar que si bien   la clasificación en los niveles 1 y 2 del Sisbén se exige en las parejas   afiliadas al RPM, de los requisitos fijados en la norma se entiende que este   mismo grupo de personas es beneficiario de la citada prestación en el RAIS.[74]    

En ese entendido, la finalidad de esta ley   se orienta a que estos afiliados tengan una opción adicional a la indemnización   sustitutiva o a la devolución de saldos, figuras reguladas por la Ley 100 de   1993 para esos eventos.    

Ahora, la medida analizada en este caso,   relacionada con el criterio de la edad (mayores o menores de 55 años) no impide   comparar a estos dos grupos, pues con independencia de la edad, las parejas de   cónyuges o compañeros permanentes que lleguen a conformarse tienen las mismas   condiciones de vulnerabilidad socioeconómicas, en lo que interesa a esta norma,   es decir, a efectos de no poder acceder a la pensión de vejez. Así las cosas,   estos dos grupos identificados por las accionantes sí son comparables.    

3.7.2.3.De otra parte, para analizar   este cargo, además de establecer si existe un criterio de comparación, se debe   establecer la intensidad del juicio con el que se estudiarán los apartes   demandados. Para el efecto, es necesario recordar que de conformidad con la   jurisprudencia constitucional, con la racionalización del examen de   constitucionalidad de las normas, especialmente cuando se alega vulnerado el   principio de igualdad, se busca respetar la libertad de configuración de los   órganos políticos, la cual también es un principio de raigambre constitucional.[75] Sobre este   particular, en sentencia C-445 de 1995[76] se dijo:    

“Un juicio constitucional de   igualdad estricto, en todos los campos, corre el riesgo de limitar excesivamente   la capacidad de acción de las autoridades y la libertad política del Legislador,   pues resulta poco probable que las numerosas clasificaciones efectuadas por las   diversas leyes sean siempre estrictamente necesarias. En tales circunstancias,   si el juez constitucional lleva su examen de la igualdad con el mismo rigor en   todos los campos termina por vaciar la función normativa del Legislador, con lo   cual no sólo se desconoce el pluralismo político sino que se afecta la propia   capacidad del ordenamiento jurídico para regular en forma diferenciada la vida   en sociedad. Pero, de otro lado, un análisis constitucional de la igualdad   demasiado flexible y amplio puede hacer perder toda eficacia jurídica al   principio de igualdad, que es una norma y un derecho fundamental de aplicación   inmediata (CP art. 13), cuya integridad y supremacía debe ser, entonces,   garantizada por el juez constitucional.    

Una conclusión se impone: el   examen de la eventual violación de la igualdad por una ley o una autoridad   pública no debe hacerse siempre de la misma manera y con el mismo rigor. En   efecto, no puede el juez constitucional examinar con la misma intensidad una ley   que, por ejemplo, consagra clasificaciones de servicios y productos para efectos   económicos o tributarios, que otra disposición jurídica que limita un derecho   fundamental o establece una diferencia de trato basada en la raza, el sexo o el   origen familiar.”    

En esta oportunidad, sin desconocer que el   legislador en materia de seguridad social, y especialmente en cuanto se refiere   al sistema general de pensiones, goza de libertad de configuración para regular   las condiciones bajo las cuales se puede acceder al reconocimiento y pago de las   prestaciones que surgen para garantizar a la población de las contingencias   derivadas de la vejez, invalidez y muerte,[78] observa la Sala que (i) el   criterio de edad utilizado en las expresiones acusadas podría resultar   discriminatorio para las personas mayores de 55 años de edad, al fijarles un   límite para acceder al derecho[79] y (ii) la restricción contenida en la norma constituye una medida que   podría afectar el derecho fundamental a la seguridad social de un grupo   poblacional vulnerable y un  eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales. Por lo tanto, el estudio del cargo   propuesto debe someterse a un juicio estricto de igualdad.    

En este juicio, según la jurisprudencia de   esta Corporación, “es necesario identificar si la diferenciación legal   persigue una finalidad constitucionalmente imperiosa y si es necesaria, útil y   estrictamente proporcionada para alcanzarla. Si no fuera así, la ley estaría   vulnerando, cuando menos, el principio de no discriminación y debería merecer el   correspondiente reproche de inconstitucionalidad”.[80]    

3.7.2.4.Bajo esas consideraciones, para la Sala Plena de esta Corte la   expresión “Esta relación conyugal o convivencia permanente deberá haber   iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los   literales a) de los artículos 151B y 151C de la Ley 100 –adicionado por la Ley   1580- no se ajusta al Texto Fundamental, por las razones que a   continuación se indican:    

En primer   lugar y luego de revisar los   antecedentes de la norma,[81]  se advierte que la medida está orientada a un fin   constitucionalmente legítimo, importante e imperioso, ya que busca, por una   parte, proteger el erario público y la sostenibilidad financiera del sistema de   pensiones, la cual ha sido considerada como una herramienta   útil para “la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las   garantías constitucionales”,[82]  y por otra, evitar que la norma se convierta en incentivo para que se formalicen   uniones con el fin de defraudar la normativa pensional.     

Al respecto, se observa que sin esta medida tanto los compañeros   permanentes como los cónyuges tendrían únicamente la opción de la indemnización   sustitutiva o la devolución de saldos, figuras que, según los cálculos   presentados por el Gobierno Nacional, tienen un valor en términos actuariales   mucho menor al de la pensión familiar y no reciben ningún subsidio estatal   implícito.    

En   efecto, de los debates legislativos, especialmente en la intervención del   Ministro de Hacienda, se desprende que la preocupación del Gobierno con la   inclusión de este nuevo beneficio pensional era la afectación del patrimonio   público y que el mismo generara un incentivo en los ciudadanos de realizar   uniones exclusivamente para obtener la pensión familiar.    

Sobre el   punto, el Ministro aseguró:    

“(…) Se va a generar un mercado secundario de semanas cotizadas en el   cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5 son de   salario de 10 millones de pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice uno que   llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un mercado secundario, como saber que hay   uvas, por eso digo que el alma humana, la economía le dice a uno, si los   incentivos están ahí los seres humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué   vamos a tener? Que la gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de semanas,   ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a alguien que   tenga el complemento y hacemos el mercado secundario de semanas y de uniones   conyugales, y desfalcamos el sistema de pensiones. (…)“(…) una persona cotizó   con un salario de 10 millones de pesos 15 años, y otra cotizó los otros, el   complemento, no sé, otros 7 años u 8 años con un salario de 1 millón de pesos,   al hacer el cálculo de la pensión unida, ¿correcto? Se tiene que hacer,   para calcular el ingreso base de liquidación se tiene que usar algún promedio   ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto? Por eso, pero eso es lo   que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de subsidio, hoy por hoy a las   personas que llegan a la edad y no pueden cumplir requisitos se les van a   devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera estaríamos saltando, sin generar   todavía el mercado secundario del que les estoy hablando, eso es sin el riesgo   este del mercado secundario donde se transarían con uniones temporales   conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo de parámetros, se le pagaría 8.2   billones de pesos, de manera que el efecto fiscal sería la diferencia entre 1.7   y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5 es un punto del PIB, y ¿a quién   se le está dando? Se les está dando a los que hoy tienen acceso a pensión, han   tenido la cotización, que es la clase que ha cotizado que es la clase media para   arriba, o sea, ese punto del PIB se redistribuiría justamente hacia donde de   pronto ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero es que los impuestos   de este país y la redistribución de este país vaya al más pobre, este país tiene   demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza para que decidamos aquí   coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un regalo a la clase media y   la clase media alta, el argumento redistributivo es un argumento fundamental,   nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país ya no tiene pobres, nosotros   tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7 billones de pesos, por el amor de   Dios démoselos a los más pobres, empecemos por abajo, porque si empezamos, y   esto es sin el abuso que se puede dar del sistema, esto es simplemente juntando   las familias que hoy tienen parámetros, los más pobres no están ahí porque   simplemente los más pobres hoy no tienen sistema pensional, el 70% de la   población colombiana y el 100% de la población pobre va a tener un sistema que   es garantía de pensión mínima y los BETS, que son sistemas nuevos, que estamos   montando para los más pobres, yo les acepto el reto de que esos 7 billones de   pesos que vamos a gastar en los próximos años se los demos a BEPS, el problema   no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me parece tremendamente injusto   que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van a subsidiar estas pensiones,   démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre nariñense, al pobre quindiano,   al pobre cundinamarqués, pero por qué se los vamos a dar a las personas, yo sé   que la clase media en Colombia no es rica lo sé, pero es mucho más pudiente que   la clase baja y la clase pobre colombiana.”[83]    

3.7.2.4.1.           En segundo lugar, el juicio estricto exige que la medida sea necesaria y útil,   es decir, que no se pueda lograr el mismo propósito a través de un medio menos   lesivo. Al respecto, observa esta Sala que si bien en este caso la finalidad es   legítima, importante e imperiosa, la limitación por razón de la edad impuesta   por el legislador, no es necesaria y útil, toda vez que existen otros   medios menos perjudiciales para cumplir el fin propuesto, incluso algunos ya   están en la ley.    

Con relación a la protección de la sostenibilidad fiscal, se   advierte que la misma ley contempla en los mismos artículos, una gran cantidad   de medidas las cuales, teniendo en cuenta su contenido, son menos lesivas para   lograr ese mismo fin. En efecto, los artículos 151B y 151C disponen en sus   literales ‘c’ y ‘j’ y ‘b’, ‘j’, ‘k’, ‘l’   y ‘m’, respectivamente, requisitos relacionados con el capital ahorrado o   el número de semanas reunidas por cada uno de los integrantes de la pareja,   necesarios para recibir esta prestación; las disposiciones también establecen la   incompatibilidad de esta pensión con otros beneficios estatales, e introducen   reglas sobre el grupo de la población al cual se dirige este beneficio y el   valor de la pensión familiar, la cual no podrá exceder de 1 SMLMV.[84]     

Para esta Sala, dichos requisitos fijados, que se incluyeron   teniendo en cuenta las observaciones del Gobierno frente al volumen de recursos   públicos requerido para financiar las pensiones familiares, contribuyen de   manera efectiva para promover la sostenibilidad del sistema.[85] Por tanto,   incluir una exigencia adicional -que cada uno de los integrantes de la pareja   haya cumplido 55 años antes de iniciar su vida junta- no sería necesario y útil.    

En cuanto a la finalidad de evitar uniones fraudulentas y, por   ende, abusos del derecho dentro del sistema, se observa que los literales   acusados, desde sus inicios, contienen una condición que por sí sola resulta   idóneo para evitar un posible intento de fraude al sistema pensional, cual es el   de exigir la acreditación de “cinco (5) años de relación conyugal o   convivencia permanente”. Por tal motivo, no es preciso ni necesario   contemplar limitaciones adicionales.    

Además, del examen de los antecedentes legislativos no es posible   relacionar un estudio contundente sobre esos hechos ni evidencia empírica que   haya contribuido a la adopción de la medida por parte del legislador. Por el   contrario, tal análisis permite inferir que la medida fue adoptada con base en   suposiciones que hizo el Gobierno en su exposición.    

Con relación a la posible proliferación de uniones fraudulentas y   el riesgo moral que ello conlleva, se advierte que esta finalidad está basada en   teorías sin sustento en evidencia empírica que demuestre que se trata de una   práctica reiterada en personas que sobrepasan la edad límite o que es una   conducta propia en ese grupo específico de la población. Para la Sala la medida   parte de la mala fe de estas personas y no tiene en cuenta, por ejemplo,   problemas de acceso a la información de los potenciales beneficiarios de la   pensión familiar, problemas que debilitan el argumento del riesgo moral.    

No obstante incluirse la medida en el texto final, en el debate   legislativo[86]  se puede observar el desacuerdo de algunos Representantes a la Cámara frente a   este punto con fundamento en razones similares a las expuestas previamente.    

“(…) recordemos, para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del   país, es para el campesino, o es para el conductor de un bus, que a los 30 años   le dicen, ya usted está muy viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en   una casa de familia como doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó a   los 30 años y le dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien a   los niños, dejó de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para esas   personas que esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como ellos no   alcanzaron a las semanas, no por pereza, no porque fueron delincuentes, no la   alcanzaron porque el sistema a los 30 años los saca y tiene que irse a la   informalidad, y en la informalidad se quedan toda la vida, y sus semanas se   perdieron allí, la sugerencia que hace este proyecto es que esas familias, que   el esposo y la esposa con esos pequeños salarios y que los sacaron del sistema   por las circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan unirse y solicitarle a   su fondo de pensión, sea de prima media o el fondo de pensión privado, porque   debería también incluir allí, porque hoy vemos cómo a los pequeños salarios los   inducen a incluirse en este sistema y cuando terminan los 10 años se quedaron   sin un peso para poder llegar a su salario mínimo, yo creo que esas dos personas   reunidas, que crearon una familia, que tienen 1, 2 hijos, 3 hijos, puedan contar   sus semanas cotizadas y alcanzar un salario mínimo, eso es un sentimiento de   todos, estoy seguro que nadie le discute a eso, de pronto lo que discutimos es,   si le vamos a dar estas pensiones a los de 40 salarios mínimos, a los de 40, 30   millones de pesos, yo no me imagino un Congresista aspirando a tener ese tipo de   pensión, yo no me imagino a un Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.”    

El representante Elías Raad Hernández, por su parte   expuso:    

“(…) Segundo, no creo en un mercado secundario, uno tiene varias maneras de   acabar con los proyectos (…) pero, el señalarle al proyecto que va a generar un   mercado secundario de uniones conyugales es no solo desafortunado sino que no es   responsable porque yo no tengo ese pésimo concepto de los colombianos, mucho   menos de los colombianos más pobres que van a ser los beneficiarios de este   proyecto; el colombiano pobre que se gana apenas un salario mínimo, el que está   en la lucha por la subsistencia diaria es una de las grandes debilidades de   ellos, no piensan ni en el mediano ni en el largo plazo, ellos no van a pensar   en 5 o en 7 años, que van a hacer una unión ahora para que dentro de 5 ó 7 años   puedan tener una pensión compartida. No, están pensando en el día a día, segundo   Ministro, el proyecto de ley señala que deba haber una convivencia mínima de 5   años, si quieren se aumenta el período de convivencia si ustedes lo consideran   pertinente, pero yo no tendría, Luis Fernando y Ministro porque es que no quiero   endurecer mi discurso, no quiero pensar realmente malévolamente, porque es que   así no tendríamos nunca una ley en Colombia, si uno comienza a decir, a ver qué   le pueden hacer a esta ley, que subterfugios a pensar malévolamente o   perversamente, nunca sacamos una ley, porque si después comenzamos a decir, y si   se separan, bueno igual, lo que las leyes prescriban para las separaciones diría   yo, si de mutuo acuerdo dicen quién se queda con la pensión o si simplemente la   dividen y quedan como beneficios económicos periódicos, el proyecto dice, fenece   la pensión familiar y queda como beneficio económico pero el 50%, esta ley debe   ser el peldaño Ministro para ir uniendo los beneficios económicos periódicos que   terminan siendo un subsidio con un derecho o con lo que llamaríamos el pilar   solidario”.    

Por lo anterior, la Sala concluye que la medida no es necesaria   y útil para alcanzar el fin propuesto, pues las disposiciones   acusadas ya contemplan mecanismos que contribuyen de manera efectiva para   promover la sostenibilidad del sistema y evitar abusos del derecho dentro del   Sistema General de Pensiones.    

3.7.3.   Por último, para la Sala la medida bajo estudio no   resulta proporcionada en estricto sentido,  toda vez que sacrifica en gran medida principios constitucionales como el   derecho a la seguridad social y la buena fe, y por otra parte sólo promueve   beneficios tangenciales en términos de sostenibilidad financiera del sistema de   pensiones.    

Con relación al derecho a la seguridad social, a pesar   del amplio margen de configuración del legislador, con esta medida se restringe   considerablemente el acceso al mismo de un grupo de personas en alto grado de   vulnerabilidad socioeconómica. Lo anterior, por cuanto, como se dijo   anteriormente, las parejas constituidas después de los 55 años de edad,   excluidas de este beneficio pensional, hacen parte del mismo referente   poblacional que no ha podido completar el número de semanas exigidas por la ley   para acceder a la pensión de vejez de manera individual, y que, en vista de la   pérdida de capacidad laboral que implica la vejez, están expuestas a una   inminente afectación grave de su mínimo vital cuando no puedan seguir laborando.   Al ser excluidas de la pensión familiar, ese riesgo se hace aún más inminente.    

Se repite, la implementación de este beneficio   pensional va dirigido a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones a   favor de personas de bajos recursos, que se hallen en condiciones de mayor   vulnerabilidad socioeconómica o en situación de extrema pobreza, por tanto, tal   como se indicó en sentencia C-613 de 2013, el legislador no debe obviar   que “uno de los compromisos fundamentales del   Estado Social de Derecho es asegurar unas condiciones de subsistencia digna a   todas las personas; para ello el gasto público social cumple un papel   fundamental. Dada las limitaciones administrativas y financieras, es razonable   que se priorice en la distribución de esos recursos a aquellos en mayor   situación de vulnerabilidad socioeconómica, situación que suele ser denominada   como de extrema pobreza”.   En ese entendido, una limitación en el acceso a este derecho de un grupo de esta   población debe estar debidamente justificada y ajustada a los mandatos   contenidos en la Carta Política.    

Respecto del principio de buena fe, éste ha sido   definido por la jurisprudencia   constitucional como aquel que “exige a los particulares y a las autoridades   públicas ajustar sus comportamientos a una conducta honesta, leal y conforme con   las actuaciones que podrían esperarse de una “persona correcta (vir bonus)”[87].   En este contexto, la buena fe presupone la existencia de relaciones reciprocas   con trascendencia jurídica, y se refiere a la ‘confianza, seguridad y   credibilidad que otorga la palabra dada.’[88]”[89]    

Si bien no se trata de un principio absoluto y el   legislador puede establecer en ejercicio de sus funciones presunciones de mala   fe[90], las mismas deben estar   basadas en circunstancias determinadas o situaciones particulares que   razonablemente permitan inferirlo de esa manera, aspectos que no se observan en   este caso, toda vez que, como se indicó en precedencia, la preocupación   manifestada por el Gobierno y acogida por el Congreso, no se sustenta en   estudios que demuestren que en eventos como el analizado la ciudadanía responda   de la manera temida por el Ejecutivo o que dicha conducta sea una práctica   reiterada de este grupo poblacional.    

De otra parte y con relación a la protección de la sostenibilidad   fiscal, la Sala advierte que la ganancia que promueven los preceptos acusados es   tan sólo tangencial. Al respecto, se recuerda que las disposiciones objeto de   examen contemplan en sus literales ‘c’ y ‘j’ y ‘b’, ‘j’,   ‘k’, ‘l’ y ‘m’, medidas que contribuyen de manera efectiva   para promover la sostenibilidad del sistema, por tanto, el requisito de que cada   uno de los integrantes de la pareja haya cumplido 55 años antes de iniciar su   vida junta, generaría ganancias apenas tangenciales; dicho de otro modo,   teniendo en cuenta los demás requisitos introducidos por la ley para acceder a   la pensión familiar, el requisito materia de controversia –que como ya se dijo   no hay evidencia de que contribuirá a promover la sostenibilidad– trae tan sólo   un beneficio meramente eventual en términos de sostenibilidad y equilibrio   financiero.    

En cuanto a la finalidad de evitar abusos del derecho dentro del   sistema, reitera esta Sala que la condición contenida en los literales acusados,   de exigir la acreditación de “cinco (5) años de relación conyugal o   convivencia permanente” es idónea para lograr tal objetivo, razón por la que   resulta desproporcionado contemplar limitaciones adicionales que, además, no   tienen sustento empírico y se basan en presunciones inconstitucionales.    

En virtud de lo anterior, para esta Sala la expresión   demandada, contenida en los literales ‘a’ de los artículos 151B y 151C de la Ley 100   –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 – no se ajusta al   Texto Superior toda vez que no fue justificada en los términos exigidos por la   jurisprudencia para evitar un menoscabo de los derechos fundamentales del grupo   excluido en las citadas normas.    

3.8.            CONCLUSIÓN    

La Sala encontró que la expresión “[e]sta relación conyugal o   convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de   vida cada uno” contenida en los literales a) de los artículos 151B y 151C de   la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley 1580-  vulnera el derecho a la igualdad de aquellas parejas que se conformen con   posterioridad al cumplimiento de esa edad por cada uno de sus integrantes.    

Luego de realizar un juicio   estricto de igualdad, esta Corte consideró que la anterior medida, no   obstante tener un fin legítimo, importante e imperioso –asegurar la   sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y evitar uniones fraudulentas   para obtener beneficios injustificados-, se vale de una medida innecesaria e   inútil, toda vez que las disposiciones ya contemplan mecanismos eficaces para   tal fin menos lesivos para los derechos involucrados.    

Adicionalmente, la Sala   advirtió que el requisito censurado es desproporcionado en estricto sentido, al sacrificar   en gran medida principios constitucionales como el derecho a la seguridad social   y la buena fe, y promover beneficios tangenciales en términos de sostenibilidad   financiera del sistema de pensiones y desestímulo de prácticas fraudulentas.    

Por otra parte, la Sala se   inhibió de estudiar el cargo por violación del derecho al libre desarrollo de la   personalidad por considerar que el mismo no cumple los requisitos   jurisprudenciales para permitir un pronunciamiento de fondo.    

Así las cosas, de conformidad   con lo expuesto la Sala declarará la inexequibilidad de la expresión “[e]sta relación   conyugal o convivencia permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido   55 años de vida cada uno” contenida en los literales a) de los artículos   151B y 151C de la Ley 100 –adicionados por los artículos 2 y 3 de la Ley   1580-por cuanto resulta una medida que no se ajusta a la Carta Política toda vez   que no fue justificada en los términos que exige la jurisprudencia   constitucional.    

4.                    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE la   expresión “[e]sta relación conyugal o convivencia permanente deberá haber   iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada uno” contenida en los   literales a) de los artículos 151B y 151C de la ley 100 –adicionados por los   artículos 2 y 3 de la ley 1580-.    

Cópiese, notifíquese,   comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

Presidente    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA           MARTELO   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO                    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO   

Magistrada                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                    

ALBERTO ROJAS RIOS   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

    

                     

                     

       

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Los cargos presentados contra los   artículos 2 y 48 de la Constitución, fueron inadmitidos en auto del 17 de   noviembre de 2013 y posteriormente rechazados en proveído del 12 de diciembre   del mismo año.    

[2] Citan lo siguiente: “Al interpretar el artículo 16 constitucional   que consagra el derecho al libre desarrollo de la personalidad, el intérprete   debe hacer énfasis en la palabra “libre”, más que en la expresión “desarrollo de   la personalidad”, pues esta norma no establece que existen determinados modelos   de personalidad que son admisibles y otros que se encuentran excluidos por el   ordenamiento, sino que esa disposición señala “que corresponde a la propia   persona optar por su plan de vida y desarrollar su personalidad conforme a sus   intereses, deseos y convicciones, siempre y cuando no afecte derechos de   terceros, ni vulnere el orden constitucional”.    

[3] Ministerio de Hacienda y Asofondos.    

[4] Ministerio de Hacienda, Ministerio del   Trabajo, Asofondos, la Universidad del Rosario y la Universidad del Sinú.    

[5] Universidad de los Andes.    

[6] Dice la citada norma: “Artículo 2º. Las   demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por   escrito, en duplicado, y contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas   como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o un   ejemplar de la publicación oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las   normas constitucionales que se consideren infringidas; 3. Los razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; 4. Cuando fuera el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para la expedición del   acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La razón por la cual la   Corte es competente para conocer de la demanda”.    

[7] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[8] Sentencia C-641 de 2002. M.P. Rodrigo   Escobar Gil. Tomado de las sentencias C-1052 y 1193 de 2001. M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, entre otras.    

[9] Sentencia C-029 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[11] M.P. Clara Inés Vargas Silva.    

[12] Cfr. Sentencia T-426 de 1992 M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz.    

[13] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[14] Ver por ejemplo la sentencia T-117 de 2003    M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[15] Sentencia C-613 de 2013. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[16] Ver en este sentido la sentencia C-741 de   2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[17] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[18] Ver las sentencias las sentencias C-741 de   2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-114 de 2005 M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto, T-340 de 2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-221 de 2011 M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva y C-629 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. De   la sentencia T-340 de 2010 se destaca la siguiente explicación: “[e]ste criterio   de justicia resulta, sin embargo, vacío, si no se determina desde qué punto de   vista una situación, persona o grupo es igual a otro. Por ello, en   planteamientos recogidos por este Tribunal, Robert Alexy ha explicado que, dado   que ninguna situación, persona o grupo son idénticos a otros, determinar la   igualdad y la desigualdad supone siempre un juicio de valor sobre cuál   característica o propiedad resulta relevante para establecer el examen de   igualdad por parte del juez. ||  En consecuencia, un juicio sobre la   eventual violación al derecho a la igualdad, o sobre la mejor forma de aplicar   este principio no parte entonces de presupuestos idénticos, ni tampoco de   situaciones por completo diferentes, sino que se efectúa en relación con   igualdades y desigualdades parciales, a partir de propiedades relevantes desde   el punto de vista jurídico-constitucional. En los eventos en que concurren tanto   igualdades como desigualdades, debe el juez determinar si existen razones   suficientes para mantener un trato igual frente a situaciones en alguna medida   disímiles, o si existen razones suficientes para establecer un trato distinto   entre situaciones con algún grado de similitud. Por lo tanto, la primera tarea   del juez constitucional consiste en verificar la existencia de características o   criterios de comparación relevantes entre los grupos en comparación.”    

[19] Ver sentencias C-434 de 2010 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub y C-221 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la   primera providencia se explicó: “En relación con el segundo análisis previo, es   decir, las competencias del legislador en el campo en que se introduce la   diferenciación, la Corte ha reconocido distintos niveles de discrecionalidad   dependientes de la materia a regular. Por ejemplo, en materia de promoción y   garantía de los derechos económicos, sociales y culturales como el derecho a la   cultura, particularmente cuando las medidas y políticas necesarias para lograr   estos objetivos implican la destinación de recursos para financiar prestaciones   que van más allá de los contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera   inmediata, la Corte ha reconocido que el legislador goza de amplia libertad de   configuración.”    

[20] Ver al respecto las sentencias C-530 de   1996 M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998 M.P., Alejandro Martínez Caballero,   C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, C-227 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, y C-434 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub, entre otras.    

[21] Ver al respecto las sentencias C-530 de   1996 M.P. Jorge Arango Mejía, C-481 de 1998 M.P., Alejandro Martínez Caballero,   C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, C-227 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009,   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, C-057 de 2010 M.P. Mauricio González   Cuervo, y C-434 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[22] Ver al respecto las sentencias C-530 del 10   de octubre de 1996, M.P. Jorge Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998,   M.P., Alejandro Martínez Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001, M.P.   Alejandro Martínez Caballero; C-741 del 28 de agosto de 2003, M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa,  C-227 del 8 de marzo de 2004, M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa, y C-354 del 20 de mayo de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo,   entre otras.    

[23] Algunos de estos son: artículo 22 de la   Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 9 del PIDESC, artículo 16 de   la Declaración Americana de los Derechos de la Persona, artículo 9 del Protocolo   Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de   Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el  artículo 11, numeral 1,   literal “e”, de la Convención sobre Eliminación de todas las Formas de   Discriminación contra la Mujer.    

[24] Cfr. Comité de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales, Observación General No. 19, E/C.12/GC/19, 4 de febrero de   2008, consideración No. 2.    

[25] Cfr. sentencia T-186 de 2012, M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[26] Ver Comité DESC, observación general No. 3   sobre “la índole de las obligaciones de los Estados partes”. Adoptada durante el   quinto periodo de sesiones (1990). Consideración No. 8. Además, el Comité   destaca la necesidad de ser flexibles a la hora de valorar la adecuación de las   medidas, en este sentido asegura: “(…) se requiere un dispositivo de   flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo real y las   dificultades que implica para cada país el asegurar la plena efectividad de los   derechos económicos, sociales y culturales.” Cfr. consideración No. 9. Ver   sentencia C-624 de 2004 Rodrigo Escobar Gil. Adicionalmente, en la observación   general No. 19 sobre “El derecho a la seguridad social”, adoptada en el   trigésimo noveno periodo de sesiones (2007), el Comité DESC sostiene que los   estados pueden elegir planes como los siguientes: “a) Planes contributivos o   planes basados en un seguro, como el seguro social expresamente mencionado en el   artículo 9. Estos planes implican generalmente el pago de cotizaciones   obligatorias de los beneficiarios, los empleadores y a veces el Estado,   juntamente con el pago de las prestaciones y los gastos administrativos con   cargo a un fondo común. || b) Los planes no contributivos, como los planes   universales (que en principio ofrecen la prestación correspondiente a toda   persona expuesta a un riesgo o situación imprevista particular) o los planes de   asistencia social destinados a determinados beneficiarios (en que reciben las   prestaciones las personas necesitadas). En casi todos los Estados habrá   necesidad de planes no contributivos, ya que es poco probable que pueda   proporcionarse la protección necesaria a todas las personas mediante un sistema   basado en un seguro.” También reconoce como válidos “(…) otras formas de   seguridad social, en particular: a) los planes privados y b) las medidas de   autoayuda u otras medidas, como los planes comunitarios o los planes de   asistencia mutua.”    

[27] Ver Comité DESC, observación general No. 6   “Los derechos económicos, sociales y culturales de las personas mayores”.   Adoptada en el décimo tercer período de sesiones (1995). Consideración No. 28.    

[28] Cfr. Ibídem, Consideración No. 30.    

[29] Ver consideración No. 10 y ss.    

[30] Cfr. Comité DESC, observación general No.   19 sobre “El derecho a la seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno   periodo de sesiones (2007), consideración 59.    

[31] Ver sentencia C-623 de 2004 M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[32] Ver sentencia C-623 de 2004 M.P. Rodrigo   Escobar Gil.    

[33]Ver la sentencia T-068 de 1998 M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[34]Ver sentencias C-126 de 2000 M.P. Alejandro   Martínez Caballero y C-623 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[35] Ver las sentencias C-623 y C-1024 de 2004   M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-823 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y   C-543 de 2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Además, el artículo 6 de la ley 100 de 1993 indica   que uno de los objetivos del Sistema de Seguridad Social Integral consiste en   garantizar la ampliación de cobertura hasta lograr que toda la población tenga   acceso a éste, mediante mecanismos que en desarrollo del principio   constitucional de solidaridad, permitan que sectores sin la capacidad económica   suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores independientes, artistas,   deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y al otorgamiento de las   prestaciones en forma integral.    

[36] Ver el preámbulo de la Ley 100.    

[37] La participación financiera del Estado fue   eliminada mediante los decretos 433 de 1971 y 1935 de 1973.    

[38] Sentencia C-613 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[39] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[40] FEDESARROLLO, “El sistema pensional en   Colombia: Retos y Alternativas para aumentar la cobertura”. Informe Final,   abril de 2010.    

[41] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[42] Así mismo, lo establece el artículo 138 de   la Ley 100 de 1993, en los siguientes términos: “El Estado responderá por las   obligaciones del Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al régimen   de prima media con prestación definida, cuando los ingresos y las reservas de   dicha entidad se agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las cotizaciones en   los términos de esta ley”.    

[43] Dichos subsidios se reconocen a través de   la figura pensional denominada “garantía de pensión mínima”, por virtud   de la cual, el Estado complementa lo que haga falta para obtener el derecho a   una pensión, cuando la edad y las semanas cotizadas del afiliado, así lo   permitan.    

[44] Sentencia C-613 de 2013. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[45] “Italia es el primer país con un pasivo   pensional del 242 % del PIB, lo sigue Francia con un 216  % del PIB y luego   Reino Unido con un 193 % del PIB. Después de Colombia, que ocupa el cuarto   lugar, se encuentra Japón con un 162 %, luego Uruguay con un 156%, Turquía con   un 146 %, Costa Rica con un 97%. Ver Carrillo Guarín, Julio César, Reforma   constitucional al sistema de pensiones: evaluación y análisis, Bogotá, Temis,   2005, p. 3.”    

[46] “Explica el profesor Carrillo Guarín “que   si bien el nivel de pasivo en Colombia en términos del PIB es similar al de   Japón (…) el nivel de cobertura de población en edad de pensión con este   beneficio en nuestro país es cercano al 23% de las personas de 60 o más años, en   tanto en este país asiático el sistema pensional cobija al 88% de la población   mayor de 65 años” (Ibíd., pp. 3 a 4).”    

[47] “Ibíd.”    

[48] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[49] “ARTÍCULO 2o. Adiciónese un nuevo   artículo al Capítulo V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual   quedará así:    

“Artículo 151B. Pensión   Familiar en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. Quienes cumplan   los requisitos para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema   de ahorro individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por   ley y el monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez,   podrán optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación   de capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para   solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.    

En caso de   que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas de cotización de ambos   para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, de   conformidad con lo establecido en el artículo 65  de la Ley 100 de 1993.    

a) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al Régimen de Ahorro   Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años de relación   conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia   permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada   uno;    

b) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados en la misma   Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). En caso de que estén en   Administradoras diferentes, deberán trasladarse los recursos a la AFP donde se   encuentre afiliado el (la) cónyuge o compañero(a) permanente titular. El   Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente para el traslado de dichos aportes;    

c) Los   cónyuges o compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con   solidaridad, deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que les   permita cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado la   totalidad del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que   tienen derecho cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la   acumulación de capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea   suficiente para financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de cotización   para efectos de cumplir con el requisito de semanas exigidas por la presente ley   para acceder a la garantía de pensión mínima. En todo caso los recursos del   Fondo de Garantía de Pensión Mínima se verán afectados solo y una vez se agoten   los recursos de las cuentas individuales de los cónyuges o compañeros   permanentes;    

d) Para   efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de   la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado   en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El cónyuge o compañero permanente será   beneficiario del Sistema;    

f) En caso   de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios   de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite, salvo   que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que   dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el   cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o compañero supérstite y el   restante 50% a los hijos. Agotada la condición de hijo beneficiario, el   porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y ante la inexistencia de   hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del cónyuge o compañero permanente   supérstite;    

g) El   fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza   ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios   con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de   sobrevivientes por ende, en caso de quedar saldos se dará la aplicación de   inexistencia de beneficiarios contemplada en el artículo 76 de la Ley 100 de   1993;    

h) El   supérstite deberá informar a la Administradora de Fondos de Pensiones, dentro de   los treinta (30) días siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero   permanente a fin de que se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin   que sea necesario efectuar sustitución alguna;    

i) En caso   de cualquier tipo de separación legal o divorcio entre los cónyuges o compañeros   permanentes beneficiarios de la Pensión Familiar, esta figura se extinguirá y el   saldo que se disponga en la cuenta hará parte de la sociedad conyugal para   efectos de su reparto. En caso de que la Pensión Familiar se estuviese pagando   bajo la modalidad de Renta Vitalicia, esta se extinguirá y los ex cónyuges o ex   compañeros permanentes tendrán derecho a recibir mensualmente cada uno el 50%   del monto de la pensión que percibían. En caso de que la pensión reconocida   fuese inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv),   cada uno tendrá derecho a recibir mensualmente, un beneficio económico   periódico, equivalente al 50% del monto de la pensión que percibían;    

j) La   pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno   o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema   pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,   incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los   beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o   subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios   en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en   condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada   cónyuge o compañero”.    

PARÁGRAFO. Entiéndase para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero   permanente titular, al cónyuge o compañero permanente que cuente con el mayor   saldo en cuenta de ahorro individual.”    

[50] “ARTÍCULO 3o. Adiciónese un nuevo artículo   al Capítulo V al Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará   así:    

“Artículo 151C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima   Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos para adquirir   el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema   de prima media con prestación definida, podrán optar por la pensión familiar,   cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad mínima de   jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere el mínimo de   semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.    

a) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al régimen pensional   de prima media con prestación definida y acreditar más de cinco (5) años de   relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia   permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada   uno;    

b) Los   cónyuges o compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo, el   número de semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez   requeridas de manera individual;    

c) En el   evento de que uno de los cónyuges o compañeros permanentes se encuentre cobijado   por el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de   1993, la pensión familiar no se determinará conforme a los criterios fijados en   ese mismo artículo;    

d) Para   efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de   la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado   en el artículo 204 de la presente ley. El cónyuge o compañero permanente será   beneficiario del Sistema;    

e) La   Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el artículo 48 de la   Constitución Nacional;    

f) En caso   de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios   de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite, salvo   que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que   dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el   cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o compañero supérstite y el   restante 50% a los hijos. Agotada la condición de hijo beneficiario, el   porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y ante la inexistencia de   hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del cónyuge o compañero permanente   supérstite;    

g) El   fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza   ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios   con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de   sobrevivientes;    

h) El   supérstite deberá informar a la Administradora del Sistema, dentro de los   treinta (30) días siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero   permanente a fin de que se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin   que sea necesario efectuar sustitución alguna;    

i) En caso   de divorcio, separación legal o de hecho, la pensión familiar se extinguirá y   los ex cónyuges o ex compañeros permanentes tendrán derecho a percibir   mensualmente un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del monto de   la pensión que percibían;    

j) La   pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno   o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema   pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,   incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los   Beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o   subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios   en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en   condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada   cónyuge o compañero;    

k) Solo   podrán ser beneficiarios de la Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media,   aquellas personas que se encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1,   2 y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;    

l) Para   acceder a la Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45   años de edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para   acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley;    

m) En el   Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un   salario mínimo legal mensual vigente.    

PARÁGRAFO. Entiéndase para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero   permanente titular, al cónyuge o compañero permanente que haya cotizado al   sistema el mayor número de semanas”.    

[51] En la exposición de motivos se señaló al   respecto: “Después de hacer un escaneo minucioso y realizar diferentes   investigaciones a nivel internacional, encontramos que la cobertura pensional   colombiana, cercana al 22%, es inferior a la de países latinoamericanos como   México, Chile, Uruguay, Paraguay, Brasil y Venezuela. Con este proyecto de ley   seríamos pioneros en el tema de Pensión Familiar y se incrementaría la cobertura   pensional”. Cfr. Gaceta del Congreso 500 de 2010.    

[52] En la exposición de motivos se expuso: “Según   datos de la Superintendencia Financiera, en el Sistema de Pensiones se   encuentran registrados como afiliados 13.892.175 personas, pero solo se   encuentran activas, es decir, con cotizaciones al día, 6.251.479, equivalente al   45% de los cotizantes. || Se infiere de lo anterior que el 55% (7.640.696   personas) de los cotizantes quizás no completen los requisitos para pensionarse,   pero es de suponer que entre ambos cónyuges o compañeros permanentes sí sea   posible, por lo cual la pensión familiar está dirigida al 55% de los afiliados   actuales, que de otra forma no se podrían pensionar”. Cfr. Gaceta del   Congreso 500 de 2010.    

[53] Ver Gaceta del Congreso 500 de 2010.    

[54] Sobre este último punto, el Ministerio   explicó: “(…) al extender el reconocimiento de pensiones a los cónyuges y   compañeros permanentes que inicialmente solo tienen derecho a la indemnización   sustitutiva del Régimen de Prima Media con Prestación, dispuesta en el artículo   37 de la Ley 100 de 1993, el pasivo pensional aumenta cerca de cinco veces por   cada pensión familiar que se reconozca, por cuanto los beneficiarios pasan de   recibir indemnizaciones sustitutivas a devengar una pensión. En un grupo de   muestra del ISS sobre el cual se tiene información disponible se encontró que el   valor de las indemnizaciones sustitutivas en 2010 es de $1.7 billones de pesos,   en tanto que la reserva matemática necesaria para el pago de las pensiones   familiares respectivas sería de $8.2 billones de pesos. || Este impacto se   agrava por el reconocimiento del Subsidio de Garantía de Pensión Mínima , de   manera que el valor presente del déficit fiscal por efecto de la deuda pensional   a cargo de la Nación, al ser proyectado en un horizonte de 50 años se aumenta en   cerca de 60% del PIB, de acuerdo con datos preliminares del DNP. || (…) La   evolución del déficit por efecto de esta iniciativa muestra que en los próximos   10 años se generaría un faltante acumulado de recursos cercano al 3.03% del PIB   es decir $9.12 billones a precios de 2010, el cual no está incluido en las   previsiones del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Cfr. Gaceta del Congreso 645   de 2010.    

[55] Ver Gaceta del Congreso 315 de 2011.    

[56] Al respecto, el Ministro de Hacienda   expresó: “Presidente nosotros tenemos un sistema de pensiones que hoy por hoy   le cuesta al país 31 billones de pesos, 29 que están en el presupuesto más otros   2 billones adicionales públicos, es el sistema pensional el que es responsable   de la pésima distribución del ingreso que hay en Colombia, porque el sistema   pensional lo que hace es, coger recursos de todos los colombianos de impuestos   que recaudamos 80 billones y coge 30 de esos 80 y se los da a los que están   cubiertos por pensiones que no son el 25% de la población, 25% que es la clase   media hacia arriba.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[57] El Ministro sostuvo: “(…) segundo, las modificaciones que le vayamos a hacer y en esto   se está adelantando en compañía con Planeación Nacional y con el Ministerio del   Trabajo, son modificaciones que tienen que tener un equilibrio entre todos los   componentes, yo les pongo un símil, un sistema pensional como un sistema   económico, imagínense el móvil encima de la cuna de un niño, son un montón de   pesos y contrapesos que se equilibran, y que en estado estacionario digamos,   está quieto, usted toca una bolita y todo el sistema se mueve así, el sistema   pensional cuando uno lo va a cambiar tiene que tener moderados todos sus efectos   y moderar para que el cambio que hagamos sea de un sistema A que entendemos cómo   funciona a un sistema B que entendemos cómo funciona, cambiar una bolita al   tiempo con reformas individuales como las que tenemos presentadas aquí no es   recomendable, si se piensa tener esta discusión el gobierno cree que lo más   razonable es tenerla en el marco de toda la discusión de reforma pensional que   el gobierno está preparando y piensa traer al Congreso; entonces, yo casi diría   que cambiemos la oportunidad del debate y pongámosla cuando tengamos una reforma   pensional que contemple todo el modelo pensional porque si nos ponemos a cambiar   una bolita, finalmente lo que hacemos es dejar el sistema así y decirle al   gobierno, bueno, tráigase una reforma a ver si vuelve a descuadrar esto, esto   salió, el sistema actual salió de la reforma legal del Presidente Uribe,   constitucional del Presidente Uribe y el fallo de la Corte Constitucional”.   Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[58] El Ministro aseguró: “(…) Se va a generar un mercado secundario de semanas cotizadas   en el cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5   son de salario de 10 millones de pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice   uno que llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un mercado secundario, como saber   que hay uvas, por eso digo que el alma humana, la economía le dice a uno, si los   incentivos están ahí los seres humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué   vamos a tener? Que la gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de semanas,   ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a alguien que   tenga el complemento y hacemos el mercado secundario de semanas y de uniones   conyugales, y desfalcamos el sistema de pensiones.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[59] El Ministro expresó al respecto: “(…)   segundo elemento, hoy por hoy el Estado en el caso de un salario mínimo subsidia   el 45% de una pensión, esa pensión así obtenida el subsidio va a ser del 77%,   ¿qué quiere decir eso? Que todas las reformas que hemos hecho en los últimos   15 años para ordenar el sistema pensional, para que los subsidios se moderen,   los subsidios implícitos en el régimen de prima media, haríamos una   contrarreforma en el sentido perverso que es, una reforma que genere más   subsidios pagados de impuestos para personas que no cumplían los requerimientos,   no tuvieron las cotizaciones y que juntando semanas con diferentes parámetros   multiplicaron sus pensiones, o sea que el riesgo que estamos corriendo aquí es   muy grande, la cuantificación del costo pensional”.  Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[60] El Ministro señaló: “(…) una persona   cotizó con un salario de 10 millones de pesos 15 años, y otra cotizó los otros,   el complemento, no sé, otros 7 años u 8 años con un salario de 1 millón de   pesos, al hacer el cálculo de la pensión unida, ¿correcto? Se tiene que   hacer, para calcular el ingreso base de liquidación se tiene que usar algún   promedio ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto? Por eso, pero   eso es lo que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de subsidio, hoy por   hoy a las personas que llegan a la edad y no pueden cumplir requisitos se les   van a devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera estaríamos saltando, sin   generar todavía el mercado secundario del que les estoy hablando, eso es sin el   riesgo este del mercado secundario donde se transarían con uniones temporales   conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo de parámetros, se le pagaría 8.2   billones de pesos, de manera que el efecto fiscal sería la diferencia entre 1.7   y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5 es un punto del PIB, y ¿a quién   se le está dando? Se les está dando a los que hoy tienen acceso a pensión, han   tenido la cotización, que es la clase que ha cotizado que es la clase media para   arriba, o sea, ese punto del PIB se redistribuiría justamente hacia donde de   pronto ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero es que los impuestos   de este país y la redistribución de este país vaya al más pobre, este país tiene   demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza para que decidamos aquí   coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un regalo a la clase media y   la clase media alta, el argumento redistributivo es un argumento fundamental,   nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país ya no tiene pobres, nosotros   tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7 billones de pesos, por el amor de   Dios démoselos a los más pobres, empecemos por abajo, porque si empezamos, y   esto es sin el abuso que se puede dar del sistema, esto es simplemente juntando   las familias que hoy tienen parámetros, los más pobres no están ahí porque   simplemente los más pobres hoy no tienen sistema pensional, el 70% de la   población colombiana y el 100% de la población pobre va a tener un sistema que   es garantía de pensión mínima y los BETS, que son sistemas nuevos, que estamos   montando para los más pobres, yo les acepto el reto de que esos 7 billones de   pesos que vamos a gastar en los próximos años se los demos a BEPS, el problema   no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me parece tremendamente injusto   que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van a subsidiar estas pensiones,   démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre nariñense, al pobre quindiano,   al pobre cundinamarqués, pero por qué se los vamos a dar a las personas, yo sé   que la clase media en Colombia no es rica lo sé, pero es mucho más pudiente que   la clase baja y la clase pobre colombiana”.  Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[61] El representante Armando Zabaraín D’Arce   afirmó: “(…) recordemos, para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del   país, es para el campesino, o es para el conductor de un bus, que a los 30 años   le dicen, ya usted está muy viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en   una casa de familia como doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó a   los 30 años y le dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien a   los niños, dejó de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para esas   personas que esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como ellos no   alcanzaron a las semanas, no por pereza, no porque fueron delincuentes, no la   alcanzaron porque el sistema a los 30 años los saca y tiene que irse a la   informalidad, y en la informalidad se quedan toda la vida, y sus semanas se   perdieron allí, la sugerencia que hace este proyecto es que esas familias, que   el esposo y la esposa con esos pequeños salarios y que los sacaron del sistema   por las circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan unirse y solicitarle a   su fondo de pensión, sea de prima media o el fondo de pensión privado, porque   debería también incluir allí, porque hoy vemos cómo a los pequeños salarios los   inducen a incluirse en este sistema y cuando terminan los 10 años se quedaron   sin un peso para poder llegar a su salario mínimo, yo creo que esas dos personas   reunidas, que crearon una familia, que tienen 1, 2 hijos, 3 hijos, puedan contar   sus semanas cotizadas y alcanzar un salario mínimo, eso es un sentimiento de   todos, estoy seguro que nadie le discute a eso, de pronto lo que discutimos es,   si le vamos a dar estas pensiones a los de 40 salarios mínimos, a los de 40, 30   millones de pesos, yo no me imagino un Congresista aspirando a tener ese tipo de   pensión, yo no me imagino a un Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.”   Cfr.  Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también las intervenciones de los   representantes Elías Raad Hernández, Luis Fernando   Ochoa Zuluaga y Yolanda Duque Naranjo en la misma gaceta.    

[62] Ver Gaceta   del Congreso 243 de 2012.    

[63] Ver proposición aditivas de los   representantes Yolanda Duque Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad   Hernández y Armando Zabaraín D’arce. Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.    

[64] Ver proposición aditivas de los   representantes Yolanda Duque Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad   Hernández y Armando Zabaraín D’arce. Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.    

[65] La Comisión Séptima de la Cámara aprobó en   resumen las siguientes modificaciones del artículo 3 del proyecto sobre la   pensión familiar en el RPM: (i) eliminación de la posibilidad de aplicar   los beneficios del régimen de transición a la pensión familiar; (ii)   inclusión de la exigencia de que la pareja haya iniciado su convivencia o   matrimonio antes de cumplir los 55 años de edad;  (iii) establecimiento de la incompatibilidad de la pensión familiar con   los Beneficios Económicos Periódicos –BEPS- o cualquier otra clase de ayuda y/o   subsidio otorgado por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios en   dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en   condiciones de pobreza; (iv) introducción de la exigencia de que los   beneficiarios están clasificados por el Sisben en los niveles 1 y 2 y/o en   cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional; (v)   inclusión del requisito de que cada beneficiario haya cotizado a los 45 años de   edad, al menos el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de   vejez; y (vi)  limitación del valor de la pensión a un salario mínimo mensual. Ver Gaceta   del Congreso 257 de 2012.    

[66] Ver Gacetas del Congreso 334 y 358 de 2012.    

[67] En la intervención del Gobierno, el Ministro de   Hacienda manifestó al respecto lo siguiente: “(…) Se va a generar un mercado   secundario de semanas cotizadas en el cual usted tiene 5 años, yo tengo 15, mis   15 son de salario mínimo, sus 5 son de salario de 10 millones de pesos, si nos   juntamos, es fácil casarse, dice uno que llevamos 6 meses, 2 años, y hacemos un   mercado secundario, como saber que hay uvas, por eso digo que el alma humana, la   economía le dice a uno, si los incentivos están ahí los seres humanos responden   a incentivos, entonces, ¿qué vamos a tener? Que la gente va a vender semanas, yo   vendo mis 8 años de semanas, ya tengo 65 años, 60 años, ya tengo 8 años   cotizados, se los vendo a alguien que tenga el complemento y hacemos el mercado   secundario de semanas y de uniones conyugales, y desfalcamos el sistema de   pensiones. (…)“(…) una persona cotizó con un salario de 10 millones de pesos 15   años, y otra cotizó los otros, el complemento, no sé, otros 7 años u 8 años con   un salario de 1 millón de pesos, al hacer el cálculo de la pensión unida,   ¿correcto? Se tiene que hacer, para calcular el ingreso base de liquidación se   tiene que usar algún promedio ponderado no sé, de los 10 y el 1, ¿no es cierto?   Por eso, pero eso es lo que generaría un riesgo fiscal inmenso, el riesgo de   subsidio, hoy por hoy a las personas que llegan a la edad y no pueden cumplir   requisitos se les van a devolver 1.7 billones de pesos, de esta manera   estaríamos saltando, sin generar todavía el mercado secundario del que les estoy   hablando, eso es sin el riesgo este del mercado secundario donde se transarían   con uniones temporales conyugales, ¿no es cierto? Todo tipo de parámetros, se le   pagaría 8.2 billones de pesos, de manera que el efecto fiscal sería la   diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5 billones de pesos, 6.5 es un punto del   PIB, y ¿a quién se le está dando? Se les está dando a los que hoy tienen acceso   a pensión, han tenido la cotización, que es la clase que ha cotizado que es la   clase media para arriba, o sea, ese punto del PIB se redistribuiría justamente   hacia donde de pronto ustedes quieren pero yo no quiero, yo lo que quiero es que   los impuestos de este país y la redistribución de este país vaya al más pobre,   este país tiene demasiado, Chocó, Nariño, Guajira, demasiada pobreza para que   decidamos aquí coger 7 billones de pesos y regalárselos, porque es un regalo a   la clase media y la clase media alta, el argumento redistributivo es un   argumento fundamental, nosotros no estamos en el año 2030 cuando este país ya no   tiene pobres, nosotros tenemos 37% de población pobre, si tenemos 7 billones de   pesos, por el amor de Dios démoselos a los más pobres, empecemos por abajo,   porque si empezamos, y esto es sin el abuso que se puede dar del sistema, esto   es simplemente juntando las familias que hoy tienen parámetros, los más pobres   no están ahí porque simplemente los más pobres hoy no tienen sistema pensional,   el 70% de la población colombiana y el 100% de la población pobre va a tener un   sistema que es garantía de pensión mínima y los BETS, que son sistemas nuevos,   que estamos montando para los más pobres, yo les acepto el reto de que esos 7   billones de pesos que vamos a gastar en los próximos años se los demos a BEPS,   el problema no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me parece   tremendamente injusto que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van a   subsidiar estas pensiones, démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre   nariñense, al pobre quindiano, al pobre cundinamarqués, pero por qué se los   vamos a dar a las personas, yo sé que la clase media en Colombia no es rica lo   sé, pero es mucho más pudiente que la clase baja y la clase pobre colombiana.”   Cfr. Gaceta 243 de 2012.    

[68] En sesión del 2 de mayo de 2012, contenida en el acta   número 32 de la misma fecha, se presentaron las proposiciones de modificación de   los literales ‘a’ de los artículos 2 y 3 de la Ley 1580 –entre otros –   incluyendo esta condición de la edad, las cuales fueron aprobadas sin discusión   alguna. Ver Gaceta 334 de 2012.    

[69] Ver las sentencias C-114 del 15 de   febrero de 2005 y T-826 del 10 de agosto de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[70] Ver sentencia C-434 de 2010. M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub.    

[71] Ver en este sentido la sentencia C-741 de   2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[72] Ver al respecto las sentencias C-227 de   2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-896 del 1° de noviembre de 2006, M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[73] Ibidem.    

[74] Al analizar un cargo relacionado con un presunto trato   diferenciado entre las parejas afiliadas al RPM y al RAIS, esta Corte manifestó   en sentencia C-613 de 2013 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) lo siguiente: “El   trato desigual es aparente, ya que lo es cierto que tanto en el RAIS como en el   RPM, la pensión familiar únicamente favorece a los afiliados en mayor condición   de vulnerabilidad socioeconómica, los cuales, dada la estructura del primer   régimen, el Legislador concluyó pueden ser identificados por medio de la   verificación de la suma de sus aportes –el ahorro realizado durante la vida   laboral-. Ciertamente, según el artículo 2 de la ley 1580, los requisitos en el   RAIS en materia aportes para que se cause el derecho a la pensión familiar son:   reunir, por cada miembro de la pareja, los requisitos para la devolución de   saldos por insuficiencia de aportes para financiar cuando menos una pensión de 1   SMLMV o para acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Por tanto, quienes   pueden reclamar la pensión familiar en el RAIS son exclusivamente aquellas   parejas que no pueden individualmente siquiera acceder a una pensión de vejez de   1 SMLMV. Esas personas – entendió el Legislador- son las más vulnerables del   RAIS y por ello deben ser las beneficiarias de la medida.”    

[75] Ver sentencia C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[76] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[77] Ver entre otras las sentencias C-445 de 1995; C-309 de   1997; C-112 de 2000; C-093 de 2001. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-227 de   2004 M.P. Manuel Cepeda Espinosa y C-111 de 2006. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[78] En la sentencia C-111 de 2006. M.P.   Rodrigo Escobar Gil, al estudiar una demanda contra el artículo 47 de la Ley 100   de 1993, esta Corporación manifestó, frente al análisis del juicio de igualdad,   lo siguiente: “(…) Teniendo como fundamento el amplio margen de configuración   normativa para regular todo lo concerniente a la seguridad social, esta   Corporación ha sostenido que la adopción de medidas legislativas sobre los   distintos componentes, variables o requisitos pensionales que directa o   indirectamente afecten los recursos parafiscales que integran el fondo común o   las cuentas individuales en los sistemas vigentes de seguridad social, o que   tengan la virtualidad de comprometer sumas adicionales que a través de la   contratación de seguros garantizan la financiación de las pensiones de invalidez   o sobrevivencia en el sistema pensional de ahorro individual con solidaridad, no   pueden ser analizadas desde una posición aislada o descontextualizada de los   sistemas a los cuales pertenecen, por cuanto se presume que corresponden a un   juicio político, económico y financiero -razonable y proporcional- de las   distintas hipótesis y constantes macroeconómicas que pueden afectar el futuro   cumplimiento de obligaciones pensionales del Estado.//   Por ello esta Corporación ha insistido que cuando una regulación se relacione   con la atribución de dirección e intervención del Estado en la economía (C.P.   art. 334), incluyendo en ella toda la legislación referente al derecho y al   servicio público de la seguridad social, que no afecten derechos   constitucionales fundamentales (C.P. arts. 48 y 365), el juez constitucional   deberá respetar las razones de conveniencia invocadas por los órganos de   representación política y, por lo mismo, solamente le resulta viable decretar la   inexequibilidad de una norma cuando ésta resulte inconstitucionalmente   manifiesta. // No obstante, en sentencia C-227 de 2004,   esta Corporación concluyó que dichas razones de conveniencia invocadas por los   órganos de representación política deben ceder a favor de un control riguroso de   constitucionalidad, cuando a pesar de que la medida legislativa corresponde a   una materia de contenido económico y social, la misma (i) incorpora una   clasificación sospechosa, como ocurre con aquellas que están basadas en las   categorías prohibidas para hacer diferenciaciones según lo previsto en el inciso   1° del artículo 13 Superior; (ii) afecta a personas que se encuentran en   condiciones de debilidad manifiesta, a grupos marginados o a sujetos que gozan   de especial protección constitucional; (iii) desconoce prima facie el goce de un   derecho constitucional fundamental; o finalmente, (iv) incorpora -sin causa   aparente- un privilegio exclusivo para un sector determinado de la población.” (Subraya fuera de texto original).    

[80] Sentencia C-798 de 2008. M.P. Jaime   Córdoba Triviño.    

[81] Transcritos en el numeral 3.7.1. de esta   providencia.    

[82] C-258 de 2013. M.P. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[83] Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[84] “Artículo 151B.  Pensión Familiar en el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad. (…)    

c) Los cónyuges o   compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con solidaridad,   deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que les permita   cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado la totalidad   del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que tienen derecho   cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la acumulación de   capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea suficiente para   financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de cotización para efectos de   cumplir con el requisito de semanas exigidas por la presente ley para acceder a   la garantía de pensión mínima. En todo caso los recursos del Fondo de Garantía   de Pensión Mínima se verán afectados solo y una vez se agoten los recursos de   las cuentas individuales de los cónyuges o compañeros permanentes;    

(…)    

j) La pensión   familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno o ambos   de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema pensional, de   los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores, incluyendo las   pensiones convencionales. También excluye el acceso a los beneficios Económicos   Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o subsidios otorgados por   el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios en dinero para la   subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo   se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o   compañero”.    

“Artículo 151C.  Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida.   (…)    

b) Los cónyuges o   compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo, el número de   semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez requeridas de   manera individual;    

(…)    

j) La pensión   familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno o ambos   de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema pensional, de   los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores, incluyendo las   pensiones convencionales. También excluye el acceso a los Beneficios Económicos   Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o subsidios otorgados por   el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios en dinero para la   subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo   se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada cónyuge o   compañero;    

k) Solo podrán ser   beneficiarios de la Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media, aquellas   personas que se encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1, 2 y/o en   cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;    

l) Para acceder a la   Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45 años de edad,   el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para acceder a una   pensión de vejez de acuerdo a la ley;    

m) En el Régimen de   Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un salario   mínimo legal mensual vigente.”    

[85] En el análisis de antecedentes realizado por esta Corte   en la sentencia C-613 de 2013, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, se resaltaron   las preocupaciones del Gobierno frente al proyecto de ley que creaba la pensión   familiar, indicando que las mismas hacían referencia “de un lado, el alto   volumen de recursos públicos que se requerirían para financiar las pensiones   familiares en el RPM –el Ministro de Hacienda hablaba de un subsidio implícito   de cerca del 60% del valor del cálculo actuarial-, y de otro, la   posibilidad de que el subsidio implícito terminara favoreciendo a sectores de la   población que no lo requieren, en contravía de los principios de equidad y   solidaridad.”    

[86] Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también las   intervenciones de los representantes Luis Fernando Ochoa Zuluaga y   Yolanda Duque Naranjo en la misma gaceta.    

[87] “Ver Sentencia T-475 de 1992”    

[88] “Ibídem.”    

[89] Ver sentencia C-1194 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[90] Al respecto, en la sentencia C-1194 de 2008   M.P. Rodrigo Escobar Gil, se manifestó: “es claro para la Corte que si bien   el ordenamiento jurídico por regla general presume la buena fe de los   particulares en sus relaciones, y en las actuaciones que adelanten ante las   autoridades públicas, este es un principio que no es por esencia absoluto, de   tal manera que en situaciones concretas admite prueba en contrario, y en este   sentido es viable que el legislador excepcionalmente, establezca presunciones de   mala fe, señalando las circunstancias ante las cuales ella procede”.