C-505-14

           C-505-14             

Sentencia C-505/14    

CODIGO DE LA INFANCIA Y LA ADOLESCENCIA-Integración de Comités de adopciones del Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar y equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de   Familia/EXCLUSION DE LA PROFESION DE DESARROLLO FAMILIAR EN COMITES DE   ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS INTERDISCIPLINARIOS DE LAS DEFENSORIAS Y COMISARIAS   DE FAMILIA-Constituye omisión legislativa relativa/PERFIL PROFESIONAL DEL   DESARROLLISTA FAMILIAR-Relación directa, clara e inequívoca con las   funciones a desempeñar en los comités de adopción del ICBF y equipos   interdisciplinarios de las defensorías y comisarías de familia    

La Corte constata que las disposiciones legales son contrarias a   los postulados constitucionales por generar efectos restrictivos frente al   ejercicio de la profesión de un grupo: desarrollistas familiares, y que dicha   limitación no guarda consonancia con la razonabilidad y proporcionalidad que   deben sustentar estas medidas legislativas cuando se regula el ejercicio de una   profesión u oficio. Sin embargo, la consecuencia jurídica a aplicar no será la   de declarar la inexequibilidad de las normas parcialmente acusadas. Lo anterior,   por cuanto, como la jurisprudencia constitucional lo ha señalado en varias   oportunidades, si la Corte en ejercicio del control abstracto de   inconstitucionalidad puede excluir la interpretación o interpretaciones de la   norma que sean irrazonables a la luz de los valores, principios y derechos   contenidos en la Carta, en virtud del principio de conservación del derecho y   del respeto por el principio democrático, debe preferir esta opción y mantener   la norma bajo la interpretación que la haga compatible con la Constitución   Política, de esta forma, además garantiza su supremacía en el orden interno. En   esta oportunidad la Sala Plena observa que la interpretación de los artículos   73, 79 y 84, parcialmente acusados, al determinar que los Comités de Adopción, y   los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia,   deben estar integrados, entre otros profesionales por un “trabajador social”, no   debe entenderse de manera taxativa, ante los efectos discriminatorios que ello   conlleva, sino que debe entenderse en el sentido de que los desarrollistas   familiares también pueden postularse para estos cargos, en razón a la relación   directa, clara e inequívoca que guarda su perfil profesional con las funciones a   desempeñar en las instancias a las que se viene haciendo referencia en el   Sistema Nacional de Bienestar Familiar. Cabe anotar que la Sala no extiende el   entendimiento de las normas objeto de reproche a todas las profesiones sociales,   pues, en este caso los demandantes lograron establecer una comparación concreta   frente a la profesión social de desarrollo familiar. A partir de esta   argumentación, giró el análisis de constitucionalidad por omisión legislativa   relativa durante el cual se estableció que teniendo en cuenta el perfil   profesional de los desarrollistas familiares no había razón que justificara su   exclusión para integrar los Comités de Adopción, y los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia con carácter   obligatorio -no facultativo como se encuentra consagrado en la actualidad- más   aún, cuando su objeto de estudio específico es la familia y que mientras   adelantan sus estudios superiores uno de las competencias formativas que   adquieren es la de intervenir en los procesos de restablecimiento de derechos de   los menores de edad. Por tanto, en aplicación del criterio de afinidad, la   inclusión en la norma de otras profesiones sociales sólo procederá, en la medida   en que se demuestre que existe una relación directa, clara e inequívoca, entre   el respectivo perfil profesional y las funciones asignadas a los Comités de   Adopción y equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, tal y como aconteció en el presente caso frente a la profesión de   desarrollo familiar.    

COMITES DE ADOPCIONES DEL ICBF-Integración    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Características/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA-Jurisprudencia constitucional/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD   OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Incompetencia de la Corte Constitucional/OMISION   LEGISLATIVA RELATIVA-Concepto/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION   LEGISLATIVA-Condiciones/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD POR OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Exigencias    

DERECHO FUNDAMENTAL A ESCOGER PROFESION U OFICIO-Contenido    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR EL EJERCICIO DE   PROFESION U OFICIO MEDIANTE LA EXIGENCIA DE TITULOS DE IDONEIDAD-Jurisprudencia constitucional    

      

INTERVENCION DEL LEGISLADOR PARA REGULAR EL EJERCICIO DE PROFESION   U OFICIO-Justificación    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA PARA REGULAR EL EJERCICIO DE   PROFESION U OFICIO-Límites    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-Elementos esenciales que deben concurrir para su procedencia    

Para la verificación de  un cargo por omisión legislativa   relativa deben concurrir los siguientes elementos:   “(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo;   (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por   ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado,   o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con   la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos   de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un   principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad   genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa   frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y   (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico   impuesto por el constituyente al legislador”.    

PROFESION DE TRABAJO SOCIAL-Campo de   acción/PROFESION DE DESARROLLO FAMILIAR-Campo de acción    

COMITES DE ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS INTERDISCIPLINARIOS DE LAS   DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIA-Limitación del   ejercicio de la profesión a los desarrollistas familiares    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Corresponde   al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que   pueden ser comparadas y establecer las diferenciaciones cuando se trate de   situaciones fácticas disímiles/TEST DE RAZONABILIDAD-Etapas    

La jurisprudencia  ha precisado, de manera invariable, que en   desarrollo del principio de igualdad contenido en el artículo 13 de la Carta   Política, corresponde al legislador otorgar el mismo trato jurídico a todas   aquellas situaciones que pueden ser comparadas, así como establecer las   correspondientes diferenciaciones cuando se trate de situaciones fácticas   disímiles. Se busca así establecer en cada caso  “i.) si se está   frente a supuestos de hecho diversos o si estos son comparables; ii.) si   el fin perseguido por la norma es un fin legítimo a la luz de la Constitución;   iii.) si los supuestos de hecho estudiados, la finalidad perseguida y el   trato desigual otorgado guardan una coherencia o eficacia interna, es decir una   racionalidad entre ellos;  iv.) si el trato desigual es proporcionado. La   necesidad de que exista proporcionalidad entre los medios y los fines   perseguidos por la norma ha sido también resaltada por la jurisprudencia, que ha   propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos   deben ser adecuados para la consecución del fin perseguido; b)  los medios   empleados deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los medios   empleados deben guardar proporción con los fines perseguidos, esto es, que el   principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios   constitucionales más importantes.    

NORMA SOBRE COMITES DE ADOPCION DEL ICBF Y EQUIPOS   INTERDISCIPLINARIOS DE LAS DEFENSORIAS Y COMISARIAS DE FAMILIA-Ausencia de justificación y objetividad genera para los   profesionales en desarrollo familiar una desigualdad negativa frente a los   profesionales en trabajo social    

PROHIBICION DE DISCRIMINACION EN RAZON A LA PROFESION-Contenido y alcance    

Referencia: expediente D-10029    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 73, 79 y 84   (parciales) de la Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la   Infancia y la Adolescencia”    

Actores: Ricardo Gómez Giraldo y María   Carmenza Quintero Cardona.    

Magistrado Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   conformada por los magistrados Luis Ernesto Vargas Silva -quien la preside-,   María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Gloria Stella Ortiz Delgado, Jorge Iván   Palacio Palacio, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Alberto Rojas Ríos, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   presente sentencia con fundamento en los siguientes,    

1.                  ANTECEDENTES    

En ejercicio de   la acción pública de inconstitucionalidad, los ciudadanos Ricardo Gómez Giraldo   y María Carmenza Quintero Cardona, demandaron la constitucionalidad de la   expresión “un trabajador social”, contenida en los artículos 73, 79 y 84   de la Ley 1098 de 2006.    

Mediante auto   del doce (12) de diciembre de dos mil trece (2013), el Despacho del Magistrado   Sustanciador admitió la demanda.    

En atención a   lo anterior, comunicó el presente proceso al Congreso de la República, a la   Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, al Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar- ICBF-, al Ministerio de Justicia, al Departamento para la   Prosperidad Social, a la Defensoría del Pueblo, al Departamento Administrativo   de la Función Pública y a la Comisión Nacional de Servicio Civil, e invitó a   participar en el debate a la Facultad de Estudios de Familia de la   Universidad de Caldas, a la Facultad de Desarrollo Familiar de la Fundación   Universitaria Luis Amigó, al Departamento de   Trabajo Social adscrito a la   Facultad de Ciencias  Sociales y Humanas de la Universidad de Antioquia, a la Facultad de Ciencias Humanas   y Trabajo Social de la Universidad Nacional,   a la Maestría en Desarrollo Educativo y Social de la Universidad Pedagógica   Nacional, a la Especialización en Infancia, Desarrollo y Cultura de la   Universidad Distrital Francisco José de Caldas, a la Especialización en   Desarrollo Familiar de la Universidad del Norte, a la   Universidad del Rosario,   a la Universidad de los Andes, a la Universidad Externado de Colombia, a la   Universidad Javeriana, a la Universidad Nacional de Colombia, a la Universidad   Sergio Arboleda, a la Universidad Pontificia Bolivariana sede Montería, a la   Universidad del Sinú – Seccional Montería-, a la Universidad de Medellín, a la   Universidad del Atlántico y a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia. Finalmente ordenó, en el término de   fijación en lista, correr traslado del expediente al Procurador General de la   Nación para que rindiera el concepto de rigor.    

1.1.           NORMAS DEMANDADAS    

A continuación se transcribe el texto de las disposiciones   parcialmente demandadas y se subrayan los apartes acusados:    

“LEY 1098 DE   2006    

(noviembre 8)    

    Diario Oficial No. 46.446 de 8 de   noviembre de 2006    

Esta ley entró a regir  seis (6) meses después de su   promulgación, según lo dispuso el Art. 216.    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se expide el Código de la Infancia y la   Adolescencia.    

ARTÍCULO 73. PROGRAMA DE ADOPCIÓN. Por programa de   adopción se entiende el conjunto de actividades tendientes a restablecer el   derecho del niño, niña o adolescente a tener una familia.    

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar a través del   Comité de Adopción en cada Regional y Agencia y las Instituciones Autorizadas   por este para desarrollar el Programa de adopción a través de su Comité de   Adopción serán la instancia responsable de la selección de las familias   colombianas y extranjeras adoptantes y de la asignación de los niños, niñas y   adolescentes adoptables.    

<Inciso 3o. corregido por el artículo 1 del   Decreto 578 de 2007. El nuevo texto es el siguiente:> En la asignación de   familia que realice el Comité de Adopción, se dará prelación a las familias   colombianas de conformidad con lo establecido en el artículo 71 de   este código. El incumplimiento de esta norma dará lugar a las sanciones   disciplinarias del caso e invalidará la citada asignación.    

PARÁGRAFO 1o. Las Instituciones Autorizadas para desarrollar   el Programa de Adopción garantizarán plenamente los derechos de los niños, niñas   y adolescentes susceptibles de ser adoptados, mientras permanezcan bajo su   cuidado y no podrán entregarlos a persona alguna sin el cumplimiento de los   requisitos establecidos en el presente Código.    

PARÁGRAFO 2o. Integración de los comités de adopciones. Los   Comités de Adopciones del ICBF y de las instituciones autorizadas, estarán   integrados por el Director Regional del ICBF o su delegado, el director de la   institución o su delegado, un trabajador social, un psicólogo y   por las demás personas que designen, según sea el caso, el ICBF o las juntas   directivas de las instituciones. (…)    

ARTÍCULO 79. DEFENSORÍAS DE FAMILIA. Son   dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza   multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los   derechos de los niños, niñas y adolescentes.    

Las Defensorías de Familia contarán con equipos técnicos   interdisciplinarios integrados, por lo menos, por un psicólogo, un   trabajador social y un nutricionista.    

Los conceptos emitidos por cualquiera de los integrantes del   equipo técnico tendrán el carácter de dictamen pericial.    

ARTÍCULO 84. CREACIÓN, COMPOSICIÓN Y REGLAMENTACIÓN.   Todos los municipios contarán al menos con una Comisaría de Familia según la   densidad de la población y las necesidades del servicio. Su creación,   composición y organización corresponde a los Concejos Municipales.    

Las Comisarías de Familia estarán conformadas como mínimo   por un abogado, quien asumirá la función de Comisario, un psicólogo, un   trabajador social, un médico, un secretario, en los municipios de   mediana y mayor densidad de población. Las Comisarías tendrán el apoyo   permanente de la Policía Nacional. El Gobierno Nacional reglamentará la materia   con el fin de determinar dichos municipios.    

En los municipios en donde no fuere posible garantizar el   equipo mencionado en el inciso anterior, la Comisaría estará apoyada por los   profesionales que trabajen directa o indirectamente con la infancia y la   familia, como los profesores y psicopedagogos de los colegios, los médicos y   enfermeras del hospital y los funcionarios del Instituto Colombiano de Bienestar   Familiar”.    

1.2.           LA DEMANDA    

1.2.1.    Los demandantes afirman que los artículos   73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, incurren en una omisión legislativa relativa   al establecer taxativamente que un trabajador social debe hacer parte de los   equipos técnicos interdisciplinarios del Comité de Adopciones del ICBF y de las   Defensorías de Familia, como también conformar el equipo de las Comisarías de   Familia, excluyendo de dicha integración a otros profesionales afines a los   trabajadores sociales en temas de familia, como por ejemplo, los profesionales   en desarrollo familiar.    

1.2.1.1.    En criterio de los actores, el legislador   omitió incluir un ingrediente esencial en la norma para armonizarla con los   postulados constitucionales, en el sentido de establecer de forma taxativa que   los profesionales sociales o afines a los trabajadores sociales también pueden   integrar el equipo interdisciplinario, máxime cuando acreditan que son expertos   en temas de familia.    

1.2.1.2.   Agregan que no existe razón suficiente para justificar la exclusión   de otros profesionales del área social como posibles integrantes de los equipos   interdisciplinarios de las entidades ya referidas y que hacen parte del Sistema   Nacional de Bienestar Familiar. Sobre todo, destacan que el interés superior de   los menores de edad no estaría comprometido porque precisamente la competencia   de los profesionales en materia de familia garantiza que pueden realizar las   labores propias de estos cargos con idoneidad.    

1.2.1.3.    Sumado a lo anterior, refieren,   ni siquiera en la exposición de motivos del proyecto que luego se aprobó como la   Ley 1098 de 2006 “Por la cual se expide el Código de la Infancia y la   Adolescencia” se encuentra la razón por la cual el legislador decidió   incluir taxativamente al trabajador social como profesional del área social que   debía integrar con carácter obligatorio la estructura orgánica de las entidades   a las que se viene haciendo referencia. Por tanto, sostienen que ante la   ausencia de justificación en este sentido, lo que aconteció fue que el   legislador trasladó del Decreto 2737 de 1989 a la Ley 1098 de 2006, la   consagración taxativa de un determinado profesional, quien en ese entonces   incluía al trabajador social como parte del equipo interdisciplinario de los   jueces de menores y los promiscuos de familia[1],   y también como parte integrante de las Comisarías de Familia con carácter   preferente[2].        

1.2.1.4.    Explican que dicha   exclusión tiene justificación en el marco de la expedición del derogado Código   de Menores, puesto que en el año de 1989 cuando fue expedido, por ejemplo, el   programa de desarrollo familiar no había sido aprobado, hecho que se dio en 1998   con la expedición de la Ley 429. Por el contrario, no existe justificación para   que otras profesiones del área social como la de desarrollo familiar no se   incluya de forma taxativa en los apartes normativos acusados como sucede con la   de trabajo social.    

1.2.1.5.    Lo anterior,   consideran, obstaculiza el desempeño de otros profesionales del área social en   funciones propias de su formación académica en los Comités de Adopciones del   ICBF y en la conformación de los equipos de las instituciones como las   Defensorías de Familia y las Comisarías de Familia, pues la norma los contempla   de manera optativa pero no obligatoria. Por esta razón, dicen, el nominador al   momento de elegir el respectivo profesional siempre preferirá al trabajador   social porque figura taxativamente en la ley. Lo anterior, dicen, es una   exigencia desproporcionada e innecesaria que origina una diferenciación de trato   injustificada entre los trabajadores sociales y el resto de profesionales que se   desempeñan en esta misma área, dentro de los que se encuentran los profesionales   en desarrollo familiar.      

1.2.2.    Manifiestan que el   artículo 13 Superior consagra el principio de igualdad y el principio de   prohibición de discriminación, de los cuales se deriva que toda diferenciación   de trato debe encontrarse justificada, máxime si se realiza con base en un   criterio sospechoso como el sexo, la raza, el origen nacional o familiar, la   lengua, la religión, la opinión política o filosófica, a los cuales puede   sumarse la discriminación en razón a la profesión.    

1.2.2.1.    Bajo esta perspectiva,   aducen, la normativa acusada vulnera el Convenio 111 de la OIT que integra el   bloque de constitucionalidad “sobre la discriminación (empleo y ocupación)”, el   cual en sus artículos 1 y 2 establece que el término de discriminación   comprende:    

“[C]ualquier otra distinción, exclusión o   preferencia que tenga por efecto anular o alterar la igualdad de oportunidades o   de trato en el empleo u ocupación…    

[T]odo miembro para el cual este Convenio se halle en   vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva,   por métodos adecuados a las condiciones y a la práctica nacionales, la igualdad   de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con el objeto de   eliminar cualquier discriminación a este respecto”.    

1.2.2.3.     Advierten que aunque el   artículo 2 del Convenio 111 de la OIT consagra que las exclusiones o   preferencias establecidas con base en la calificación exigida para un empleo no   debe ser considerada como discriminación, en este caso, sí genera efectos   discriminatorios por cuanto no existe justificación del legislador para presumir   que un profesional en trabajo social es más calificado en temas de familia que   otro profesional social, como por ejemplo, un profesional en desarrollo   familiar, para desarrollar sus labores en las dependencias del Sistema Nacional   de Bienestar Familiar. En este orden de ideas, aducen, se desconoce el derecho a   la igualdad de las personas que cursaron estudios afines en el área social   cuando aspiran a acceder a una vacante en las instituciones del Sistema Nacional   de Bienestar Familiar, con lo cual, también se vulnera el derecho a la libertad   de elección y ejercicio de profesión y oficio.    

1.2.2.4.     Insisten en que aunque   no existe una prohibición expresa que establezca diferencias en el acceso a un   cargo en los Comités de Adopciones del ICBF y de las instituciones autorizadas   en las Defensorías y Comisarías de Familia con base en la profesión del   aspirante, lo cierto es que cuando un profesional del área social aspira a ser   parte del equipo interdisciplinario mínimo u obligatorio de la entidad, si su   perfil no es el de trabajador social, se genera un efecto discriminatorio porque   al establecerse en la norma dicha condición, el nominador rechaza su   postulación.    

1.2.3.    En este respecto, citan   un fallo de tutela de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal   (Sentencia T-59524, Acta No. 141 proferida el 19 de abril de 2012. M.P. Augusto   J. Ibáñez Guzmán) en el que se analizó el caso de un profesional en derecho que   había sido excluido del concurso de méritos para proveer la vacante de Director   Regional del SENA porque su perfil profesional no estaba estipulado   taxativamente en la convocatoria. En esta oportunidad, destacan, la Corte   Suprema de Justicia concedió el amparo de los derechos al debido proceso, a la   igualdad, al trabajo y de acceso a la función pública del actor argumentando que   “[L]a afinidad no debe examinarse de cara a una profesión en particular, sino a   las funciones previstas para el ejercicio del cargo, pues de otro modo se   consagraría una restricción injustificada y por esa vía atentatoria de los   derechos a la igualdad y al acceso a la función pública de los posibles   aspirantes que tengan otro título profesional pero cuenten con la formación   profesional necesaria para el desempeño del empleo”.    

1.2.4.    A la luz del anterior   criterio, refieren que los artículos parcialmente acusados, (i) no permiten que   el intérprete pueda conciliar el ingreso de un profesional social diferente al   trabajador social en el equipo interdisciplinario, pues la norma no hace alusión   a profesiones “afines”; (ii) no existe conexión de necesidad entre la profesión   de trabajo social y el ejercicio de las funciones previstas en el cargo, pues,   las mismas no giran solo en torno a la sociedad sino también a la familia, donde   otros profesionales sociales, como los de desarrollo familiar, son igualmente   idóneos para desempeñarse en ese campo; (iii) las tareas esenciales a ejecutar   por el trabajador social en dichas instancias no son indispensables por cuanto   otro profesional del área social afín también las podría desempeñar en relación   con la aptitud y capacidad.    

1.2.5.    Por todos los   argumentos anotados consideran que debe realizarse un juicio de igualdad y   proporcionalidad, pues a la luz de las disposiciones acusadas el legislador   privilegió a un grupo profesional sin tener en cuenta a otros profesionales, que   en ejercicio de sus funciones pueden cumplir con el objetivo de la norma, como   los desarrollistas familiares, con base en las siguientes razones:    

1.2.5.1.    A partir de la   comparación de los planes de estudio de los programas curriculares de trabajo   social y desarrollo familiar, concluyen, no existe una distinción en torno a la   idoneidad de cada uno de estos profesionales para realizar las actividades   previstas en los artículos demandados de la Ley 1098 de 2006. En otras palabras,   sostienen, del análisis de los diferentes planes de estudio puede concluirse que   los programas vistos desde su intensidad horaria como desde sus líneas de   profundización en materia de familia y sociedad no son diferentes   sustancialmente con respecto a la habilidad para ejercer las actividades   previstas en el Código de la Infancia y la Adolescencia ni en el artículo 10 del   Decreto 4840 de 2007 a través del cual se fijan las funciones de los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia y del   perfil de competencias, habilidades y funciones de talento humano que ha fijado   el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en sus lineamientos técnicos. En   razón a que no existe una distinción de orden material, dicen, la decisión del   legislador en el sentido de incluir taxativamente sólo a los trabajadores   sociales no tiene justificación.    

1.2.5.2.    Precisan que si bien    las líneas de acción en las Defensorías y Comisarías de Familia son amplias, por   cuanto no sólo se circunscriben al ambiente familiar sino que también involucran   diferentes entornos sociales, otros profesionales en el área social diferentes   al trabajador social de forma general pueden responder a las necesidades del   servicio y pueden garantizar la protección del interés superior del menor de   edad. Por ejemplo, dicen, las competencias adquiridas por un profesional en   desarrollo familiar están íntimamente relacionadas con el estudio social y citan   para el efecto, algunas de sus competencias en este campo.    

1.2.5.3.   Sumado a lo anterior,   la redacción de las normas parcialmente censuradas origina además del efecto de   excluir de la conformación de dichas instancias a los profesionales en   desarrollo familiar, otras consecuencias discriminatorias como en el caso del   Sistema de Supervisión de los Contratos de Aporte suscritos por el ICBF, en   cuanto a su supervisión técnica exige que el equipo de apoyo del supervisor   cuente con profesionales que acrediten títulos universitarios en las áreas   psicosocial (psicólogos y trabajadores sociales), pedagógica, de salud   (nutricionistas, enfermeras, médicos, bacteriólogos y microbiólogos) y de   ingeniería.    

Lo anterior, explican, se deriva de manera indirecta de   la Ley 1098 de 2006, pues aunque la norma no establece dicho carácter   restrictivo para la conformación del anterior equipo, el ICBF reglamentó dicho   sistema de supervisión tomando como parámetro de referencia el mismo perfil   profesional de los equipos interdisciplinarios de los Comités de Adopciones del   ICBF y de las instituciones autorizadas, Defensorías y Comisarías de Familia.    

1.2.6.    Agregado a lo anterior,   aducen, se restringe la libertad de elegir profesión u oficio como expresión del   derecho al trabajo, pues tal y como está redactada la norma, puede entenderse   que para aspirar al cargo de un equipo interdisciplinario sólo se puede   acreditar el título de trabajador social, lo cual carece de toda justificación y   de manera concreta desborda el límite material al que se hizo expresa   referencia, en la medida en que excluye sin razón a aquéllos profesionales   sociales que cuentan con estudios equivalentes a los que el legislador estimó   como válidos para ejercer dicho cargo en torno a la familia y que también tienen   una relación de conexidad directa, clara e inequívoca con las funciones propias   del cargo. En este orden de ideas, consideran, al operador de la norma le asiste   el deber de verificar que los programas curriculares tengan una relación   intrínseca con las funciones asignadas en la ley a los trabajadores sociales,   pues solo así se respeta el criterio de idoneidad y afinidad que no tuvo en   cuenta el legislador para regular la materia.    

1.2.7.    Por todo lo expuesto,   solicitan se declare la exequibilidad condicionada de los artículos 73, 79 y 84   parcialmente acusados de la Ley 1098 de 2006, bajo el entendido de que   las consecuencias jurídicas de las normas no sólo se extiendan al trabajador   social sino a profesionales idóneos y afines en el área social como los   profesionales en desarrollo familiar.    

1.3.           INTERVENCIONES    

1.3.1.   Ministerio de Justicia y del Derecho    

El Ministerio de Justicia y del Derecho, a través de apoderado   judicial, le solicitó a la Corte inhibirse para proferir un fallo de fondo en el   asunto de la referencia, por las siguientes razones:    

1.3.1.1.     Sostiene que los actores confunden las   profesiones de trabajo social y desarrollo familiar, sin tener en cuenta que las   disposiciones legales que las regulan se encuentran amparadas por el principio   de presunción de legalidad. Lo anterior, dicen, significa que los demandantes no   realizaron la integración de la proposición jurídica completa, puesto que si lo   que pretendían era demostrar que las dos carreras profesionales eran asimilables   debieron demandar la Ley 53 de 1977 “por la cual se reglamenta el ejercicio   de la profesión de trabajador social y se dictan otras disposiciones”, el   Decreto Reglamentario No. 2833 de 1981, y la Ley 429 de 1998 “por medio de la   cual se reglamenta el ejercicio de la profesión de Desarrollo Familiar y se   dictan otras disposiciones”.    

1.3.1.2.     La anterior integración normativa, a su   parecer, es necesaria para estructurar el cargo de igualdad que pretenden   formular los demandantes en el sentido de que legalmente las dos profesiones son   asimilables.    

1.3.1.3.     Sin embargo, manifiestan, de la anterior   normativa no se evidencia que las profesiones de trabajo social y desarrollo   familiar puedan asimilarse ni que, en consecuencia, las normas parcialmente   acusadas sean inconstitucionales cuando consagran taxativamente que para la   conformación de algunas instancias institucionales debe reservarse un cargo   exclusivamente para el trabajador social.      

1.3.1.4.     De otro lado, destaca la potestad del   legislador para hacer las leyes que rigen el ejercicio de funciones públicas y   establecer los requisitos y calidades que deben reunir los aspirantes a un cargo   público, para lo cual, hace referencia de manera extensa a la jurisprudencia   constitucional que se ha encargado de desarrollar este tema.    

1.3.1.5.     Ahora, refiere, si bien los actores   formulan un cargo por omisión legislativa relativa respecto de los artículos 73,   79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, a su parecer, no es posible que la Corte se   pronuncie de fondo sobre este aspecto porque no demostraron que dichas normas   excluyen de sus consecuencias jurídicas casos asimilables, pues las profesiones   de trabajo social y de desarrollo familiar son diferentes. Aún más, cuando el   legislador estableció un régimen legal especial y autónomo para cada una de   ellas. Sobre todo, dice, el legislador estableció el título que deben acreditar   las personas que aspiren a desempeñar ciertos cargos públicos.    

1.3.1.6.     Por los argumentos expuestos, considera, se   trata de una inepta demanda, ya que el señalamiento de los preceptos acusados de   incurrir en una omisión legislativa relativa no plantea una hipótesis real o   plausible de que se trate de casos asimilables. Al contrario, afirma que se   trata de dos profesiones diferentes, tienen su propia regulación y protección   legal y agrega que el legislador tiene amplia configuración legislativa para   determinar qué profesionales pueden acceder a ciertos cargos.    

1.3.2.    Departamento   Administrativo de la Función Pública    

El Departamento Administrativo de la Función Pública,   intervino en el proceso de la referencia, mediante apoderado judicial,   solicitando la declaratoria de exequibilidad de los apartes normativos acusados   con base en los siguientes argumentos:    

1.3.2.1.    Expone que cuando el   Congreso de la República, mediante los artículos 73, 79 y 84 de la Ley 1098 de   2006, estableció que los trabajadores sociales son profesionales que deben   integrar los Comités de Adopción del ICBF y de las instituciones autorizadas,   así como los equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de Familia   y las Comisarías de Familia, lo hizo en ejercicio de una potestad que le es   propia en consideración al interés superior del menor de edad.    

1.3.2.2.    Sostienen que es en   virtud de este principio que resulta determinante la intervención de un   profesional en trabajo social, quien en desarrollo de sus competencias puede   comprender la realidad en la que está inmerso el menor de edad, buscar la   recuperación de la familia, reconocer su importancia en la sociedad, así como   defender y proteger los derechos de cada uno de los integrantes del grupo   familiar, en especial, de los menores de 18 años.    

1.3.2.3.    A su parecer, el   legislador al establecer taxativamente al profesional en trabajo social para   conformar los referidos Comités e integrar la conformación de las Defensorías y   Comisarías de Familia, garantizó el respeto por los derechos de los niños, niñas   y adolescentes, en concordancia con el artículo 26 Superior que autoriza la   regulación de las profesiones y de ciertos oficios, tomando en consideración el   riesgo de carácter social que entraña el ejercicio de ciertas actividades.    

1.3.2.4.    De otro lado, frente a   la vulneración del principio de igualdad, sostiene que en este caso no es   factible hablar de la vulneración del mismo por cuanto la exigencia contenida en   los artículos parcialmente demandados no es equiparable ni comparable frente al   ejercicio abstracto de otras profesiones igualmente reglamentadas en la ley.   Además, no se trata de supuestos iguales y, en esa medida,  la diferenciación no   puede tenerse como irracional o desproporcionada.    

1.3.2.5.    Por todo lo expuesto,   solicita a la Corte Constitucional declarar la exequibilidad de los apartes   normativos demandados.    

1.3.3.    Departamento para la   Prosperidad Social    

El Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Departamento   para la Prosperidad Social, solicitó a esta Corporación declarar la   exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 73, 79 y 84 de la Ley   1098 de 2006, por las siguientes razones:    

1.3.3.1.     Advierten, que para   atender la razón por la cual se establece de manera taxativa la profesión de   trabajo social para conformar el Comité de Adopciones y los equipos técnicos de   las Comisarías y Defensorías de Familia, debe acudirse a la finalidad de la Ley   1098 de 2006, la cual es, garantizar a los niños, niñas y adolescentes su pleno   y armonioso  desarrollo para que crezcan en el seno de la familia y de la   comunidad en un ambiente de felicidad, amor y comprensión.    

Por lo anterior, es que resulta admisible la exigencia   de títulos de idoneidad, como el de trabajador social, para atender las   distintas situaciones que puedan poner en riesgo los derechos de esta población.   Enfatizan, las normas parcialmente demandadas deben leerse no desde la   perspectiva de la vulneración de los derechos a la igualdad y al trabajo sino   como garantía de protección de los derechos de los menores de edad, siendo   razonable el señalamiento de las calidades para desempeñar las funciones   públicas que respondan a las necesidades del buen servicio como las instancias   que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.    

1.3.3.2.     De conformidad con lo   anterior, sostienen que pueden exigirse títulos de idoneidad para el ejercicio   de las profesiones ya que el legislador goza de libertad de configuración   legislativa en la expedición de las leyes que regulan la función pública,   siempre y cuando no desconozca principios, valores y derechos constitucionales,   como en este caso, cuyo contenido normativo atiende al interés superior de los   menores de edad. Ello, agregan, se encuentra intrínsecamente relacionado con la   necesidad de que el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar cuente con   personal idóneo para atender las diferentes dimensiones que integra el núcleo   familiar, lo cual constituye una herramienta eficaz en la protección y   restablecimiento de los derechos de los niños, niñas y adolescentes.    

1.3.4.    Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar    

La Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Colombiano de Bienestar   Familiar, intervino en el presente proceso de constitucionalidad para solicitar   se declarara la exequibilidad de las disposiciones objeto de reproche, por las   siguientes razones:    

1.3.4.1.     Luego de hacer alusión   a la protección constitucional reforzada de la que son sujetos los niños, niñas   y adolescentes, y de examinar a la luz de la normativa vigente las   características de la profesión de trabajo social, concluye que ésta no es una   disciplina asimilable, equivalente o igual a la profesión de desarrollo   familiar. Advierte que en observancia del Manual de Funciones y Competencias   Laborales para los empleos de planta del personal del ICBF, estos deben ser   provistos con las personas que cumplan con el perfil profesional exigido para el   efecto, sin que puedan ser compensados con experiencia u otras calidades, máxime   cuando las leyes vigentes no los contemplan.    

1.3.4.2.     Indica que de acuerdo   con el inciso final del artículo 79 de la Ley 1098 de 2006, los conceptos   emitidos por parte de los profesionales que integran el equipo técnico   interdisciplinario de la Defensoría de Familia, entre ellos, el trabajador   social, tiene el carácter de dictamen pericial, de lo cual colige que mientras   el trabajador social se encuentra facultado de manera expresa por la ley para   emitir dictámenes periciales en el proceso administrativo de restablecimiento de   derechos ante la jurisdicción de familia y ante los jueces en las distintas   actuaciones de familia, no ocurre lo mismo en el caso de los profesionales en   desarrollo familiar.    

1.3.4.3.     Específicamente,   aducen, la intervención del trabajador social con los niños, niñas y   adolescentes que se encuentran bajo protección del Estado a través del proceso   administrativo de restablecimiento de derechos se orienta inicialmente a   acompañar e incidir en la transformación de las condiciones socio familiares y   culturales del grupo nuclear o de origen de los menores de 18 años. Además   interviene la familia extensa, las redes sociales, la comunidad, las redes   institucionales de los niveles micro y macro social para garantizar que los   usuarios de este servicio puedan gozar de las garantías plenas para su   desarrollo integral.    

1.3.4.4.     Ahora, acerca del rol   que desempeña el trabajador social como integrante del Comité de Adopciones,   indican que desde su formación profesional y capacidad de análisis consiste en   determinar las condiciones de idoneidad de las familias adoptantes, con el fin   de garantizar a los niños, niñas y adolescentes su pleno y armonioso desarrollo   para restablecer sus derechos.    

1.3.4.5.     Advierten que si bien   existen otras disciplinas que intervienen en el campo social, ello no significa   que puedan reemplazarse entre sí en el quehacer profesional, ya que cada una de   ellas tienen enfoques y metodologías específicas de acción de acuerdo con la   aprobación y regulación legal. En este sentido, los Comités de Adopciones,   Defensorías de Familia, y Comisarías de Familia, tal como lo prevé el legislador   en las normas demandadas, requieren necesariamente del profesional de trabajo   social, por cuanto este aborda temas de familia, individuo, comunidad, de grupo,   y de esta forma, identifica el servicio o la necesidad que puede requerir un   menor de edad en el curso del proceso administrativo de restablecimiento de   derechos en todas estas áreas, por ello prevalece su contratación sobre la de un   desarrollista familiar cuyo objeto profesional se circunscribe sólo a atender   una de estas áreas.    

1.3.4.6.     Afirma que contrario a   lo expuesto por los demandantes en este caso, no se está vulnerando el derecho a   la igualdad o a la libertad de escoger profesión u oficio a través de la norma,   sino que es consecuencia de la necesidad de garantizar el equipo mínimo   considerado por el legislador en la Ley 1098 de 2006, con fundamento en las   circunstancias particulares de complejidad y población a atender.    

1.3.4.7.     En suma, sostiene, no   existe equivalencia entre trabajadores sociales y profesionales en desarrollo   familiar con el fin de conformar el equipo mínimo establecido por la ley para   los Comités de Adopciones, Defensorías y Comisarías de Familia, toda vez que, el   campo de acción de estos últimos tiene especial énfasis en temas relacionados   directamente con la familia y de esta forma se verían limitadas las distintas   líneas de acción en materia de protección, garantía investigación, proyectos,   intervención y programas sociales de prevención y restablecimiento de derechos,   que son vitales para el desarrollo integral y armónico de los niños, niñas y   adolescentes en la sociedad.    

1.3.4.8.     En conclusión, el   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, considera que las normas acusadas se   ajustan a los postulados de la Constitución Política y por ello, no hay lugar a   declarar la exequibilidad condicionada de estas, en el sentido de interpretar   que cuando los artículos 73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006 se refiera a   trabajadores sociales, se comprenda que idéntico rol lo puede ejercer un   profesional en desarrollo familiar, por cuanto las calidades de uno y otro   profesional no se identifican entre sí y su misión profesional es distinta.     

            

1.3.5.    Defensoría del   Pueblo    

El Defensor delegado para asuntos constitucionales y   legales de la Defensoría del Pueblo, intervino en el presente proceso de   constitucionalidad solicitando la exequibilidad condicionada de las   disposiciones parcialmente demandadas, con base en los siguientes argumentos:    

1.3.5.1.    Para iniciar, sostiene   que en este caso no se acreditan los requisitos establecidos por la   jurisprudencia constitucional para sustentar el cargo por omisión legislativa   relativa, por cuanto:    

(i)         si bien existe una   norma sobre la cual puede predicarse el cargo, específicamente, los artículos   73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006, ello no implica que estos, en los apartes   demandados, excluyan expresamente a otros profesionales sociales diferentes a   los trabajadores sociales para integrar los Comités de Adopciones y los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, en la medida en   que, lo que la norma consagra es una estructura orgánica mínima de estas   dependencias, la cual puede ampliarse con la convocatoria de otros profesionales   afines a las funciones propias de los cargos.    

(ii)      Sumado a lo anterior,   para la Defensoría el hecho de que el legislador haya previsto consagrar de   manera taxativa que la estructura orgánica mínima de los Comités de Adopciones y   las Defensorías y Comisarías de Familia debe estar conformada, entre otros, por   un trabajador social, tiene fundamento en la necesidad de garantizar el   principio del interés superior del menor de edad, al amplio margen de   configuración que le asiste al legislador en la materia, y al hecho de que se   siguió la tradición jurídica del anterior Código del Menor que también incluía   al trabajador social como parte integrante de los equipos interdisciplinarios de   apoyo a los jueces de menores y promiscuos de familia, así como de las   Comisarías de Familia.    

1.3.5.2.     Con respecto a que la   expresión acusada contenida en los artículos 73, 79 y 84 de la Ley 1098 de 2006   vulnera el principio de igualdad en relación con la libertad de escoger   profesión u oficio, en particular, frente a su ejercicio, y el derecho a acceder   a cargos públicos, manifiestan que aún cuando la formación impartida en la   carrera de trabajo social es adecuada para el desempeño de funciones dentro de   las entidades y órganos del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, no resulta   idóneo el tratamiento preferencial para el acceso a estos cargos a favor de los   trabajadores sociales sin tomar en consideración otros profesionales sociales   que, como los de desarrollo familiar, están habilitados y capacitados para   realizar estas actividades.    

1.3.5.3.     Luego de establecer una   comparación entre las carreras profesionales de trabajo social y desarrollo   familiar, la Defensoría advierte que se trata de dos profesiones (i) reconocidas   por el legislador, (ii) con exigencias similares para su ejercicio profesional,   y además (iii) persiguen objetivos comunes alrededor del bienestar del   individuo, la familia y la sociedad.    

1.3.5.4.     En su criterio, el   ejercicio de las funciones solicitadas no se circunscriben a una profesión   determinada sino a la capacidad que tengan los profesionales para desempeñarlas   de acuerdo con la formación recibida. Resaltan el hecho de que en la actualidad,   conforme a las manifestaciones realizadas en la demanda, los estudiantes de   últimos semestres del programa de Desarrollo Familiar realizan sus prácticas en   las entidades del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, sin que se haya   presentado conflicto alguno con su perfil profesional. Lo lamentable, sostiene,   es que los profesionales en desarrollo familiar, ya graduados, son rechazados   para acceder al cargo por no contar con el título de trabajador social.    

1.3.5.5.     A la luz de lo   expuesto, afirma, resulta constitucionalmente inadmisible excluir de la   realización de una actividad específica a profesionales que tienen un nivel de   idoneidad acreditado mediante un título profesional, equivalente o superior al   que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad. Así,   sostiene, lo establece la jurisprudencia constitucional cuando señala los   límites a la facultad de regular el ejercicio de las profesiones y oficios, y   dentro de ella, exigir títulos de idoneidad. En concreto, citan la sentencia   C-149 de 2009 en la cual se sostuvo que si bien el legislador tiene una amplia   facultad para regular lo atinente a las profesiones u oficios como para exigir   títulos de idoneidad, también lo es que esta debe desarrollarse sin crear   exigencias irrazonables o desproporcionadas que impidan el ejercicio del derecho   al acceso a los cargos públicos, ni de los derechos al trabajo y a ejercer   profesión u oficio; sumado a que debe tenerse en cuenta el criterio de afinidad.    

1.3.5.6.     Con base en lo   anterior, la Defensoría del Pueblo, considera que el criterio para exigir   determinados títulos de pregrado debió ser la afinidad de estos con las   funciones asignadas a los Comités de Adopciones del ICBF, así como a los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, lo que resulta   constitucionalmente admisible para la regulación en la materia.    

1.3.5.7.     En conclusión, solicita   se declare la exequibilidad condicionada de los apartes normativos acusados de   la expresión “trabajador social” en el sentido de que se entienda que la misma   no es taxativa sino enunciativa, pues emerge con claridad que existen otros   programas de pregrado que no aparecen descritos en las normas como el de   Desarrollo Familiar, cuyo perfil profesional guarda una relación directa, clara   e inequívoca con las funciones asignadas a estas dependencias del Sistema   Nacional de Bienestar Familiar.    

1.3.6.   Universidad de Caldas –Programa de Desarrollo Familiar-    

La   Directora del Programa de Desarrollo Familiar de la   Universidad de Caldas, intervino en el presente proceso de constitucionalidad   para apoyar la declaratoria de exequibilidad condicionada de la norma   parcialmente demandada,  con base en los siguientes argumentos:    

1.3.6.1.     Para iniciar, sostiene que la   interpretación de las normas parcialmente acusadas por parte del Sistema   Nacional de Bienestar Familiar -SNBF- ha generado la exclusión de profesiones de   las Ciencias Sociales y Humanas, cuyo objeto de conocimiento, atención y   prevención son las familias y sus procesos de desarrollo, ya que interpretan que   sólo los y las trabajadoras sociales y psicólogos resultan profesionales idóneos   para la intervención que responde al objeto de la citada norma.    

1.3.6.2.     La anterior conclusión,   dice, tiene sustento en que las entidades que integran el Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar -ICBF- privilegian de manera exclusiva la contratación de   trabajadores sociales con base en el contenido de los artículos 73, 79 y 84 de   la Ley 1098 de 2006, sin permitir el acceso y la competencia en igualdad de   condiciones de otros profesionales que, como los de desarrollo familiar, cuentan   con las competencias requeridas para desempeñar las funciones de los cargos a   los que se refieren las normas parcialmente demandadas, a favor de la defensa y   el restablecimiento de los derechos de la infancia, la adolescencia y la   familia. Para sustentar esta afirmación, anexa la propuesta curricular de dicho   programa académico.    

1.3.6.3.     Dicha exclusión,   refiere, ha sido de tal magnitud que las evaluaciones de estándares realizadas   por el ICBF a los operadores del Sistema de Bienestar en el año 2013, calificó   con cero (0) a las instituciones que tenían contratados profesionales en   Desarrollo Familiar en los programas de atención y restablecimiento de derechos   a la infancia. Ante lo cual, afirma, las entidades afectadas por esta   calificación le han solicitado al ICBF que explique las razones por las cuales   obtuvieron esta valoración negativa. Las respuestas a estos requerimientos   constan en varios correos electrónicos que anexa a su escrito de intervención.    

1.3.6.4.     De las anteriores   respuestas, indica, puede colegirse que el ICBF ha interpretado que el trabajo   social es la profesión prioritaria y principal en la atención y el   restablecimiento de derechos de la infancia; condición esta que además de   constituir una hegemonía profesional, vulnera el derecho a la igualdad, a la   prohibición de discriminación, al trabajo, a la libertad de escoger profesión u   oficio, a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político   por medio de acceso a funciones y cargos públicos, en razón a una omisión   legislativa relativa.    

1.3.6.5.     Uno de los efectos   discriminatorios, expone, se evidencia en la aplicación del criterio restrictivo   antes anotado en el documento borrador “Lineamientos del Modelo de Atención a   los niños, las niñas y los adolescentes en proceso administrativo de   restablecimiento de derechos y a las personas mayores de 18 años, con   Discapacidad”, que establecen en su numeral 4.3.1 sobre estándares de   calidad que los trabajadores sociales son los únicos profesionales reconocidos   para desarrollar funciones de trabajo con familia y de manera taxativa dispone   que este profesional social no puede ser reemplazado por un profesional en   desarrollo familiar. Advierte que el socio estratégico puede contratar los   servicios de este último, si así lo desea, sólo como talento humano adicional al   exigido en dicho lineamiento y para realizar funciones diferentes a las del   trabajador social.    

1.3.6.6.     Advierte que aunque la   Directora Nacional del ICBF se comprometió a ajustar el referido documento   eliminando de su contenido el carácter discriminatorio del perfil del   profesional en desarrollo familiar desde agosto de 2013, a la fecha no ha   procedido así. En su lugar, siguen enmarcando su actuar conforme a los   fundamentos de este documento.     

1.3.6.7.     En definitiva, coadyuva   en la solicitud de declaratoria de exequibilidad condicionada de los artículos   73, 79 y 84 parcialmente acusados, en el sentido de que se entienda que además   del trabajador social, existen otros profesionales idóneos y afines en el área   social, como los de desarrollo familiar, para desempeñarse en estas dependencias   del Sistema Nacional de Bienestar Familiar.    

1.3.7.    Facultad de Derecho   de la Universidad Libre de Bogotá    

El Coordinador del Observatorio de Intervención   Ciudadana Constitucional y uno de los profesores del Área de Derecho Privado de   la Facultad de Derecho de la Universidad Libre, intervinieron en el presente   proceso de constitucionalidad solicitando la declaratoria de exequibilidad   condicionada de los apartes normativos acusados, por las siguientes razones:    

1.3.7.1.     Sostienen que existe   una discriminación entre las diversas profesiones del área social sin que exista   justificación alguna, más aún, en el contexto del fin que persiguen las normas   parcialmente demandadas.    

1.3.7.1.2.    A la luz del concepto   de afinidad, comparan el objeto de las profesiones de trabajo social[3] y desarrollo familiar[4] para concluir que existe   un trato discriminatorio entre estas. Por tanto, consideran, los apartes de las   normas demandadas deben ser declarados inconstitucionales ya que excluyen otras   profesiones afines al trabajo social, tales como la profesión en Desarrollo   Familiar que en el caso concreto permite la satisfacción del interés superior   del menor de 18 años, pues son profesionales que cuentan con las aptitudes   necesarias para ello. Por esta razón, consideran que la norma contiene un vacío   que afecta los derechos de la población menor de 18 años.    

1.3.7.2.      En consecuencia,   solicitan a la Corte declare la exequibilidad condicionada de los artículos   parcialmente demandados bajo el entendido de que las profesiones afines a la de   trabajo social también son profesiones válidas para optar a un cargo dentro del   Comité de Adopción (artículo 73), la Defensoría de Familia (artículo 79), y la   Comisaría de Familia (artículo 84).     

1.3.8.    Universidad   Externado de Colombia    

Una docente del Área de Derecho de Familia, Infancia y   Adolescencia de la Universidad Externado de Colombia, intervino en el presente   proceso de constitucionalidad para solicitar la declaratoria de exequibilidad de   las expresiones acusadas:    

1.3.8.1.     Luego de caracterizar   la profesión de trabajo social señalando su objeto, los requisitos exigidos por   la ley para reconocer dicha calidad así como las exigencias para el ejercicio de   dicha profesión, concluye que todos los controles establecidos para quienes   aspiran a acceder al título de trabajador social son importantes porque, por   ejemplo, la función de conceptuar sobre la entrega de un niño a una familia que   no es la biológica no puede realizarse sin controles, al contrario, debe   desarrollarse por un funcionario que tenga un régimen de control, de ética y de   regulación. Por eso, sostiene, el anterior Código del Menor contempló la   necesidad de establecer taxativamente al trabajador social como parte de estos   Comités y, asegura, hubiese sido un error que el Código de la Infancia, la   Adolescencia y la Familia no hubiera retomado este criterio.    

1.3.8.2.     Considera que en este   caso el principio de igualdad y de prohibición de no discriminación no se ve   vulnerado porque las calidades del trabajador social son distintas a las que   adquieren otros profesionales, en consecuencia, no pueden tomarse como   discriminatorias a la luz del contenido del artículo 1, numeral segundo del   Convenio 111 de la OIT.    

1.3.8.3.     Sumado a lo anterior,   sostiene que aún cuando las profesiones de trabajo social y desarrollo familiar   puedan ser consideradas como afines, de acuerdo con un pronunciamiento de la   Corte Suprema de Justicia, Sala Penal (Sentencia T-59524 aprobada mediante Acta   No. 141 proferida el 19 de abril de 2012. M.P. Augusto J. Ibáñez Guzmán), la   afinidad debe examinarse a la luz de las funciones del cargo.    

1.3.8.4.     Refiere que los actores   hacen una lectura errónea de las normas del Código de la Infancia y la   Adolescencia, pues entienden que los profesionales establecidos en las normas   parcialmente demandadas serán los únicos que pueden conformar estas instancias   dentro del Sistema Nacional de Bienestar Familiar cuando se trata de un mínimo y   pueden integrarse por otros profesionales según sea el caso, como los   profesionales en desarrollo familiar.    

1.3.8.5.     En conclusión,   consideran que no puede interpretarse que cualquier estudio del área social se   pueda hacer valer como requisito para aspirar al cargo que ocupa en la   actualidad el trabajador social en los Comités y Equipos Técnicos, pues si esta   hubiese sido la intención del legislador, así lo habría establecido para el   acceso a los cargos mínimos obligatorios del Sistema Nacional de Bienestar   Familiar.      

1.3.9.        Intervenciones   ciudadanas    

En el presente proceso de constitucionalidad se recibieron más de 1500   intervenciones ciudadanas, en su gran mayoría, de estudiantes del programa de   desarrollo familiar de la Fundación Universitaria Luis Amigó y de la Universidad   de Caldas, apoyando la declaratoria de exequibilidad condicionada que   solicitaron los demandantes.    

2.            CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El Procurador   General de la Nación, dentro del término legalmente previsto, emitió el concepto   de su competencia en el cual pide a la Corte declarar exequible,   de forma condicionada, el artículo demandado, por las siguientes razones:    

2.1.           Sostiene que en el presente caso se   constata la existencia de una omisión legislativa relativa. Para iniciar, indica   que efectivamente existen algunas disposiciones sobre las cuales recae el cargo:   artículos 73 (parágrafo 2°), 79 (inciso 2°), y 84 (inciso 2°) del Código de la   Infancia y la Adolescencia. Por tanto, deduce, no existe una omisión legislativa   absoluta sobre la regulación del equipo interdisciplinario de los Comités de   Adopción, Defensorías y Comisarías de Familia.    

2.2.           En segundo lugar, aduce, la norma excluye   de sus efectos casos asimilables que debían estar incluidos en el texto   impugnado. Para el Ministerio Público, ello se deduce del contenido de las   normas cuestionadas, en las cuales se establece que los Comités de Adopción y   los equipos técnicos de las Defensorías y Comisarías de Familia deben estar   integrados, entre otros, por un trabajador social, lo cual excluye la presencia   de los profesionales de desarrollo familiar, supuesto de hecho que según los   demandantes el legislador olvidó regular. En este respecto, señala, aunque un   profesional en desarrollo familiar podría de manera eventual integrar estos   Comités y equipos, lo cierto es que su presencia es facultativa.    

Agrega que la justificación para que un trabajador social deba   integrar de forma obligatoria el equipo interdisciplinario, es el tipo de   función a realizar: analizar y medir los aspectos sociales o relacionales   (negativos y positivos) que pueden incidir en el niño, la niña y/o adolescente.    

A su parecer, esta función puede ser desarrollada de igual manera   por otro profesional que, en términos generales, cuente con las mismas   competencias e idoneidad para determinar el interés superior del menor de edad   desde un punto de vista de las relaciones sociales con terceras personas   (padres, parientes, conocidos o candidatos a adoptarlo). Por ejemplo, por un   profesional en desarrollo social cuya labor se circunscribe a “[f]ormar un   recurso humano con capacidad y habilidad para comprender la realidad y la   problemática de la familia colombiana, contribuir a la formulación de políticas   y alternativas orientadas al mejoramiento de su calidad de vida y la de cada uno   de sus miembros…”.    

Por tanto, concluye, el perfil del profesional en desarrollo   familiar es plenamente compatible con el propósito de la norma consistente en   asegurar el interés superior del menor de edad.    

2.3.           En este orden de ideas, sostienen, si las   dos profesiones son idóneas para ejercer el respectivo cargo en los Comités de   Adopciones y en los Equipos Técnicos de las Defensorías y Comisarías de Familia,   concluyen que la única razón que justifica la exclusión de otros profesionales   sociales, como los desarrollistas familiares, es el nombre del título   universitario. Este criterio, manifiestan no es objetivo ni razonable, pues esta   distinción no incide en el logro del propósito perseguido por las normas   parcialmente demandadas: asegurar el interés superior de la población menor de   18 años.    

2.4.           Por tanto, dicen, la carencia de   objetividad implica una desigualdad negativa para los casos excluidos. Esto es,   los profesionales en desarrollo familiar deben soportar el efecto negativo de la   norma, ya que al no ostentar el título de trabajadores sociales no pueden hacer   parte de los Comités ni equipos interdisciplinarios a los que se hace referencia   en las normas objeto de reproche, lo que deviene en un límite al ejercicio de   sus derechos al acceso a cargos públicos, al trabajo y a elegir profesión u   oficio, a pesar de que su perfil profesional guarda conexión con el fin   perseguido por la norma y con las funciones que deben desarrollar los órganos   allí referidos.    

2.5.           Además, aduce, el legislador tiene el deber   concreto de otorgar un trato igual en situaciones semejantes. En particular, la   exigencia de los títulos de idoneidad para ejercer una profesión debe ser   razonable, es decir, debe tener en cuenta los fines de la profesión y sus   riesgos en el contexto en el que estos se solicitan. Sumado a ello, el derecho   político a acceder a cargos públicos parte de un presupuesto básico y es la   observancia del principio de igualdad, y los requisitos para ocupar un cargo   estatal deben ser objetivos, como el criterio del mérito o la función a   desarrollar.    

2.6.           En definitiva, solicita a la Corte declarar   la exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 73 (parágrafo 2°),   79 (inciso 2°) y 84 (inciso 2°) de la Ley 1098 de 2006, bajo el entendido de que   la interpretación de la expresión “trabajador social” deberá comprender también   a los profesionales en desarrollo familiar.      

3.                  CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

3.1.           COMPETENCIA    

Conforme al artículo 241-4 de la Constitución, la Corte   es competente para conocer de la constitucionalidad de los artículos 73, 79 y 84   parcialmente acusados de la Ley 1098 de 2006.    

3.2.           CUESTIÓN PREVIA: EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA.    

El Ministerio de Justicia y del Derecho considera   que los cargos planteados por los demandantes no cumplen con los requisitos   exigidos por esta Corporación para generar un debate constitucional. Sostienen   que los demandantes confunden las profesiones de trabajador social y del   profesional en desarrollo familiar, y que si lo que pretendían era demostrar que   las dos profesiones son similares debieron demandar la totalidad de las leyes   que regulan todo lo relacionado con su ejercicio. Sin esta condición, sostiene,   no es posible estructurar el cargo de igualdad planteado. Sumado a que, según   indica, los demandantes no demostraron que las normas excluyen de sus   consecuencias jurídicas casos materialmente semejantes, máxime cuando se trata   de dos carreras con perfiles diferentes, campo en el cual el legislador tiene   una amplia libertad de configuración legislativa para regularlas.    

Procede la Sala a examinar si los cargos formulados por los   demandantes cumplen con los requisitos señalados por el Decreto 2067 de 1991 y   la jurisprudencia constitucional:    

3.2.1.   Requisitos que deben reunir las demandas de inconstitucionalidad.    

3.2.1.1.    El artículo 2° del decreto 2067 de 1991 señala los elementos que   debe contener la demanda en los procesos de control de constitucionalidad[5].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una disposición legal debe indicar con precisión el  objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual   la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,   desarrollados en el texto del artículo 2 del Decreto 2067 de 1991 y por la Corte   en sus decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.    

3.2.1.2.    En la sentencia C-1052 de 2001[6],   la Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación   formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas   por el actor deben ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes  y suficientes.    

La claridad se refiere a la existencia de un hilo   conductor en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de   la demanda y las justificaciones en las que se basa.    

El requisito de   certeza exige al actor formular cargos contra una proposición jurídica real   y existente, y no simplemente contra una deducida por él sin conexión con el   texto de la disposición acusada.    

La   especificidad  demanda la formulación de por lo menos un cargo constitucional concreto.   Argumentos vagos, indeterminados, indirectos, abstractos o globales que no se   relacionan concreta y directamente con las disposiciones que se acusan, impiden   a la Corte llevar a cabo un juicio de constitucionalidad.    

La   pertinencia  se relaciona con la existencia de reproches de naturaleza constitucional, es   decir, fundados en la confrontación del contenido de una norma superior con el   del precepto demandado. Un juicio de constitucionalidad no puede basarse en   argumentos de orden puramente legal o doctrinario, ni en puntos de vista   subjetivos del actor o consideraciones sobre la conveniencia de las   disposiciones demandadas.    

Finalmente, la  suficiencia guarda relación, de un lado, con la exposición de todos los   elementos de juicio -argumentativos y probatorios- necesarios para iniciar un   estudio de constitucionalidad; y de otro, con el alcance persuasivo de la   demanda, esto es, el empleo de argumentos que despierten una duda mínima  sobre la constitucionalidad de la norma impugnada.    

3.2.2.    La omisión   legislativa. Reiteración de jurisprudencia.    

3.2.2.1.     Esta Corporación, en reiterada   jurisprudencia, ha sostenido que en un Estado democrático, ninguna actuación de   las autoridades puede estar desprovista de control. En virtud de este principio,   ha explicado que en ejercicio de su labor de control abstracto de   constitucionalidad, puede extender su campo de análisis no sólo frente a las   acciones del legislador sino también al de las omisiones[7], que se   estructuran “[c]uando el legislador no cumple un deber de acción expresamente   señalado por el Constituyente”[8].    

3.2.2.2.       Este deber de acción puede ser desconocido   por el órgano legislativo de diversas maneras, por ejemplo: (i) cuando no   producen ningún precepto en cumplimiento de un deber concreto impuesto por la   Constitución, evento que puede identificarse como una omisión legislativa   absoluta y (ii) cuando en ejercicio de los deberes que le impone la Carta   Superior, por citar algunos eventos, privilegia a ciertos grupos y pone en   desventaja a otros; excluye, de forma expresa o tácita, a algunos ciudadanos de   los beneficios  que confiere al resto de ellos; o cuando al regular o crear   una institución omite un ingrediente esencial que hace parte de su naturaleza   como el derecho de defensa al interior de un proceso judicial, casos en los   cuales se configuraría una omisión legislativa relativa[9].    

Con respecto al análisis de la omisión legislativa absoluta la   Corte Constitucional ha señalado que no tiene competencia para abordar el   estudio con base en ese cargo, pues “[L]o que se pretende mediante la acción   de inconstitucionalidad, es evaluar si el legislador al actuar, ha vulnerado o   no los distintos cánones que conforman la Constitución. Por esta razón, hay que   excluir de esta forma de control el que se dirige a evaluar las omisiones   legislativas absolutas: si no hay actuación, no hay acto  qué comparar con   las normas superiores; si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de   control…”[10].  En este sentido, el Congreso tiene una amplia libertad de configuración   legislativa que no le corresponde definir a la Corte Constitucional, pues ésta   puede ser ejercida en el tiempo que la autoridad competente así lo determine[11].     

                

Por el contrario, ha asumido competencia para conocer de las   demandas de inconstitucionalidad formuladas con base en una omisión legislativa   relativa, en su gran mayoría por desconocimiento del derecho a la igualdad o al   debido proceso, aunque cabe anotar que no son los únicos derechos que pueden ser   desconocidos como consecuencia de la actuación legislativa imperfecta del   legislador, pues este reproche puede ser formulado ante la presunta vulneración   de otros valores, principios y derechos constitucionales[12].      

3.2.2.3.     Específicamente, la Corte ha expuesto que   en los casos en que se analiza la omisión relativa en la que pudo haber   incurrido el legislador por desconocimiento del derecho a la igualdad, se   evidencia que (i) hubo una diferenciación de trato, esto es, no se extendió un   determinado privilegio a quienes se encontraban en hipótesis similares frente a   aquéllos que sí gozan del mismo, quienes terminan siendo los únicos   beneficiarios de este[13];   y (ii) el contenido normativo de una determinada disposición, por ser   incompleta, conlleva efectos discriminatorios que son contrarios al derecho a la   igualdad.    

Bajo esta perspectiva “[E]l legislador es llamado a desarrollar   los preceptos constitucionales y al hacerlo debe respetar los principios y las   normas impuestos por el constituyente. No puede, por consiguiente, legislar   discriminatoriamente favoreciendo tan solo a un grupo dentro de las muchas   personas colocadas en idéntica situación. Si lo hace, incurre en omisión   discrimitatoria que hace inconstitucional la norma así expedida. En este sentido   la jurisprudencia constitucional ha expresado: ´El ejercicio de cualquier   competencia discrecional que degenere en tratamientos discriminatorios (CP art.   13), frente a sujetos que se encuentren colocados en una misma situación, se   torna arbitraria y pierde sustento constitucional[14]´”[15]    

3.2.2.4.      Ahondando en las razones por las cuales es   procedente la demanda de inconstitucionalidad cuando se plantea un cargo por   omisión legislativa relativa, y no frente a las omisiones absolutas, esta   Corporación ha explicado que en algunos eventos la inactividad del legislador   puede comprometer derechos y postulados constitucionales que habilita el control   constitucional:    

“[N]o obstante lo anterior, en procura de respetar la autonomía   e independencia del Congreso, y de precisar lo que constituye el propio ámbito   de competencia funcional de este tribunal, la misma jurisprudencia ha aceptado   que no toda inactividad legislativa puede someterse al trámite del control   constitucional. Así, desde una perspectiva eminentemente finalista, la Corte ha   señalado que cuando se cuestiona la legitimidad de la actividad congresional por   incurrir en presuntas conductas omisivas, el análisis de constitucionalidad sólo   tiene lugar, sí y sólo sí, cuando la omisión que se ataca es por esencia   relativa o parcial y en ningún caso absoluta…    

Por el contrario, en el caso de la llamada omisión relativa o   parcial, la competencia de la Corte Constitucional para proferir decisión de   fondo está plenamente justificada, pues aquella se edifica sobre una acción   normativa del legislador, específica y concreta, de la que éste ha excluido   determinado ingrediente o condición jurídica que resulta imprescindible a la   materia allí tratada, o que habiéndolo incluido, termina por ser insuficiente e   incompleto frente a ciertas situaciones que también se han debido integrar a sus   presupuestos fácticos. En consecuencia, puede afirmarse que en esta hipótesis,   se cumple a cabalidad el fundamento básico del control constitucional – la   confrontación objetiva entre la ley y la Constitución -, ya que el debate se   suscita en torno a un texto legal que se reputa imperfecto en su concepción, y   que a partir de la ausencia parcial de regulación, al cotejarlo con la Carta,   aquél puede resultar arbitrario, inequitativo o discriminatorio en perjuicio de   ciertas garantías constitucionales como la igualdad y el debido proceso…”[16]    

3.2.2.5.     Según lo señalado por la jurisprudencia   constitucional, la configuración de la omisión legislativa relativa exige la   concurrencia de los siguientes requisitos:    

“(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente   el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos   casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto   normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o   condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar   el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos   o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de   justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación   legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las   consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del   incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al   legislador.”[17]    

3.2.2.6.      En particular, la   demanda de inconstitucionalidad fundamentada en un cargo por omisión legislativa   relativa, implica una carga argumentativa adicional para el ciudadano. En este   sentido:    

“[l]a Corte ha sostenido que la prosperidad del examen de   constitucionalidad de una norma, por haber incurrido el legislador en una   omisión legislativa relativa, supone el cumplimiento de dos requisitos, a saber:   (i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una norma frente a   la cual se predique la omisión; y (ii) la misma debe excluir un ingrediente,   condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial   o de una visión global de su contenido, permita concluir que su consagración   normativa resulta esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los   mandatos de la Carta Fundamental[18]”[19]    

3.2.3.    Examen de la aptitud   de los cargos por omisión legislativa relativa    

3.2.3.1.   Los demandantes consideran que los artículos 73, 79 y 84   parcialmente acusados de la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la   Adolescencia) incurren en una omisión legislativa relativa que vulnera el   derecho a la igualdad, a la prohibición de discriminación, al trabajo, a la   libertad de escoger profesión y oficio, y al acceso a cargos públicos, al   consagrar de manera taxativa al profesional de trabajo social para integrar la   planta obligatoria de los Comités de Adopción del Instituto Colombiano de   Bienestar Familiar – ICBF-, los equipos técnicos interdisciplinarios de las   Defensorías de Familia, y para conformar las Comisarías de Familia. A su   parecer, otros profesionales del área social, como los desarrollistas   familiares, cuyo perfil es afín a los trabajadores sociales en temas de familia   son excluidos de la posibilidad que tienen estos últimos en cuanto a la   posibilidad de acceder a dichos cargos sin justificación objetiva alguna.    

Ello, aducen, conlleva una desigualdad negativa   frente a los trabajadores sociales en dos vertientes. La primera, en el sentido   de que quienes adelantaron sus estudios en Desarrollo Familiar no pueden   desempeñarse en funciones propias de su formación académica en estas instancias   del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, pues, su participación en las mismas   tiene el carácter de facultativa no obligatoria, y solo se dará, eventualmente,   una vez se conformen los equipos con los profesionales taxativamente señalados   en las normas, como el trabajador social. La segunda, y como consecuencia de lo   anterior, limita el acceso a los profesionales sociales, en particular, de   quienes tienen el título de desarrollo familiar para acceder a estos cargos, ya   que el nominador preferirá, en razón a los términos en los que se encuentra   redactada actualmente la norma, a quienes acrediten el título de trabajador   social.     

3.2.3.2.     Al respecto, la Sala considera que los cargos formulados por los   actores con base en la omisión legislativa relativa alegada por desconocimiento   de los derechos a la igualdad, la prohibición de discriminación, al trabajo, a   la libertad de elegir profesión y oficio, y al acceso a cargos públicos, cumple   con los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para formular   un cargo de esta naturaleza, pues (i) la omisión del legislador se predica   frente a  contenidos normativos concretos: artículos 73, 79 y 84 de la Ley   1098 de 2006; y (ii) existen suficientes argumentos que explican la manera en   que, al parecer, la normativa cuestionada excluyó de sus consecuencias jurídicas   a un grupo de profesionales, cuyos estudios superiores guardan afinidad con el   del programa académico de trabajo social, específicamente, en temas de familia,   criterio que establece una conexión directa con las funciones que deben   desarrollar los profesionales que integran los Comités de Adopción, los equipos   técnicos de las Defensorías, y el personal de las Comisarías de Familia, en   cuanto propenden por el restablecimiento de los derechos de los niños, las niñas   y los adolescentes.    

           Por las razones expuestas, la Sala considera que los demandantes sí cumplieron   con la carga argumentativa exigida por esta Corporación cuando se formula un   cargo por omisión legislativa relativa. En este punto, cabe mencionar que aunque   el Ministerio de Justicia y del Derecho, y la Defensoría del Pueblo estimaron   que no era procedente el análisis de este cargo al no reunir todos los   requisitos para su configuración; para la Sala, el examen al que estas entidades   hacen referencia conlleva un análisis de fondo a través del cual se determina si   se estructura o no la omisión legislativa relativa; mientras que en el análisis   de la aptitud de la demanda, la verificación se circunscribe a determinar que   los ciudadanos, en efecto, cumplen con los requisitos para propiciar un juicio   de constitucionalidad por este cargo, tal y como en esta oportunidad aconteció.        

En particular, esta Corporación considera que no es   de recibo el argumento adicional presentado por el Ministerio de Justicia y del   Derecho para sustentar la declaratoria de inhibición, en el sentido de que no   existe una proposición jurídica completa, pues, de los textos parcialmente   demandados puede establecerse con claridad el sentido del reproche formulado.   Éste, precisamente se circunscribe a señalar que el legislador limitó la   acreditación del requisito de idoneidad para ocupar un cargo en algunas de las   entidades que conforma el Sistema Nacional de Bienestar Familiar a quien tenga   el título de trabajador social, excluyendo de esa posibilidad profesiones afines   en materia de familia, lo cual constituye, para los demandantes, una   discriminación en razón a la profesión u oficio en evidente desconocimiento de   los límites de razonabilidad y proporcionalidad que debe observar el legislador   en ejercicio de sus facultades.    

Cabe anotar que, aunque los actores, en principio,   dirigen la demanda de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa   frente a todos los profesionales sociales, su objeto de comparación la realizan   en concreto frente a los profesionales sociales en desarrollo familiar, por   ello, la Corte realizará la comparación frente a estos.      

Retomando, emerge con total claridad el sentido de   la demanda, lo cual torna innecesario realizar la integración normativa frente a   la totalidad de las leyes que regulan aspectos propios de estas profesiones, tal   como lo propone el interviniente.    

En virtud de lo expuesto, esta Sala encuentra razonable abordar el   estudio de la constitucionalidad de las normas parcialmente acusadas frente a   los cargos por omisión legislativa relativa planteados, sumado a que cumplen con   los requisitos establecidos en el Decreto 2067 de 1991 y los presupuestos   señalados por la jurisprudencia constitucional.    

3.3.    PROBLEMA JURÍDICO    

3.3.1.   Los ciudadanos consideran que el parágrafo 2 del artículo 73, el   inciso 2 del artículo 79 y el inciso 2 del artículo 84 de la Ley 1098 de 2006,   vulneran los artículos 13, 25, 26, 40, 53, 93 y 125 de la Constitución en   atención a que el legislador al establecer de manera taxativa que los Comités de   Adopción, los equipos técnicos de las Defensorías de Familia y las Comisarías de   Familia, deben estar conformados, entre otros, por un trabajador social, genera   una exclusión contraria a los postulados constitucionales frente a otros   profesionales sociales. Explican, en primer lugar, que la omisión del   legislador suscita una diferencia de trato entre profesionales afines e idóneos   en materia de familia y desconoce la igualdad de oportunidades laborales del   profesional en desarrollo familiar, a pesar de que se encuentran en hipótesis   similares. Explican que no hay justificación objetiva para concluir que un   trabajador social es más calificado en temas de familia que un desarrollista   familiar para ejercer un cargo en el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.   En segundo lugar, y como consecuencia de lo anterior, la omisión legislativa   conlleva el desconocimiento del derecho al trabajo y al acceso a cargos   públicos, puesto que cuando un profesional social en desarrollo familiar se   postula para integrar estos Comités o equipos técnicos, si su título profesional   no lo acredita como trabajador social, la entidad del Sistema Nacional de   Bienestar Familiar al verificar el cumplimiento de los requisitos y condiciones   que fija la Ley 1098 de 2006, no tiene en cuenta dicha postulación, lo que   obstaculiza el acceso al cargo público. Esto además, implica el desconocimiento   del contenido del artículo 125 Superior, en cuanto al establecimiento de la   carrera administrativa con base en el mérito y la calidad de los aspirantes.    

Por último, y en   relación con el ejercicio del derecho al trabajo, advierten que el legislador en   desarrollo de su facultad de regular el ejercicio de las profesiones y de exigir   títulos de idoneidad, inobservó los límites de dicha competencia y excluyó del   ejercicio de una actividad específica a profesionales que tienen un nivel de   idoneidad acreditado por un título profesional equivalente o superior al que el   legislador estimó suficiente para realizar las labores en las entidades   referidas y que, además, guardan una relación de conexidad directa, clara e   inequívoca con las funciones a desarrollar en dichos cargos.    

3.3.2.   El Departamento Administrativo de la Función Pública, el   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, el Instituto Colombiano   de Bienestar Familiar, la Universidad Externado de Colombia, solicitaron la   declaratoria de exequibilidad del aparte acusado, exponiendo que (i) el   legislador en ejercicio de su libertad de configuración legislativa determinó   que el trabajador social tiene la idoneidad para cumplir con el fin en el que   están insertas las normas: garantizar el principio del interés superior del   menor de 18 años. Además, en desarrollo del artículo 26 Superior, el legislador   se encuentra autorizado para regular el ejercicio de las profesiones y de   ciertos oficios en razón a la formación académica requerida y tomando en   consideración el riesgo social que entraña el ejercicio de ciertas actividades;   (ii) no existe desconocimiento del derecho a la igualdad cuando la norma   contempla que los Comités de Adopciones, los equipos técnicos de las Defensorías   de Familia y la conformación de las Comisarías de Familia, deben estar   integrados, dentro de su planta obligatoria, por lo menos por un trabajador   social, porque la profesión de desarrollo familiar no guarda afinidad con la   primera, en relación a las funciones a desempeñar en los cargos referidos, esto   es, no se trata de supuestos equiparables; (iii) los demandantes no tienen en   cuenta que la conformación de las instancias expresamente señaladas en las   normas constituyen la integración de los cargos mínimos obligatorios de estas,   sin embargo, sostienen, existen otros espacios que pueden conformarse por   profesionales de otras áreas como los desarrollistas familiares.    

3.3.3.   De otro lado, la Universidad de Caldas y la Universidad Libre de   Bogotá, solicitan la declaratoria de exequibilidad condicionada de los apartes   acusados aduciendo que (i) han generado la exclusión de otras profesiones   afines, cuyo objeto de conocimiento son las familias; (ii) privilegia la   contratación de cierto grupo de profesionales en las entidades del Sistema   Nacional de Bienestar Familiar, desconociendo la competencia en igualdad de   condiciones de otros profesionales idóneos; (iii) la exclusión de oficios o   profesiones para proveer cargos públicos si bien es potestativa, en este caso   desconoce el derecho a la igualdad y a la prohibición de discriminación laboral   porque no toma en consideración que existen profesiones afines a la de trabajo   social que pueden cumplir con el fin que persiguen las normas: garantizar el   interés superior de los menores de 18 años.    

3.3.4.   Por su parte, la Defensoría del Pueblo también solicitó la   declaratoria de exequibilidad condicionada de las expresiones objeto de reproche   por desconocimiento del derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que no es   idóneo el tratamiento preferencial otorgado al trabajador social para el acceso   a estos cargos sin tomar en consideración otros profesionales sociales que, como   los de desarrollo familiar, cuentan con todas las capacidades para realizar   estas actividades. Agrega que el criterio para determinar los títulos de   pregrado debió ser la afinidad de estos con las funciones asignadas a los   Comités de Adopciones, y a los equipos de las Defensorías y Comisarías de   Familia.    

3.3.5.   El Ministerio Público, solicitó la declaratoria de la exequibilidad   condicionada, aduciendo que, en efecto, se configura una omisión legislativa   relativa que desconoce postulados constitucionales como el de la igualdad. En su   concepto, el perfil profesional del desarrollista familiar es plenamente   compatible con el propósito de las normas parcialmente censuradas que consiste   en asegurar el interés superior del menor de 18 años. Las normas, asegura,   generan una consecuencia jurídica discriminatoria de los profesionales en   desarrollo familiar que se deriva de no ostentar el título de trabajador social.   En particular, recuerdan que los títulos de idoneidad para ejercer una profesión   u oficio debe ser razonable.    

3.3.6.   En virtud de lo expuesto, corresponde a la Sala determinar, si a   través de los artículos 73, 79 y 84 parcialmente demandados de la Ley 1098, el   legislador incurrió en una omisión legislativa relativa por vulnerar (i) el   derecho a la igualdad, la prohibición de discriminación en razón a la profesión,   y a la libertad de ejercer profesión y oficio, de los profesionales sociales, en   particular, de los desarrollistas familiares, quienes son excluidos de la   conformación de la planta obligatoria de los Comités de Adopciones, por no   figurar de manera taxativa dentro de los profesionales que deben conformar el   Comité de Adopción del ICBF y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías   y Comisarías de Familia, a diferencia de lo que ocurre frente a los   profesionales en trabajo social. También, si dicha omisión legislativa, en caso   de estructurarse, desconoce los derechos al trabajo y al acceso a cargos   públicos.     

3.3.7.   Para resolver el problema planteado, la Sala analizará (i)   el contenido de la libertad de elegir profesión y oficio (ii) la libertad   de configuración legislativa para exigir títulos de idoneidad; y con base en lo   anterior se examinará (iii) la constitucionalidad de las disposiciones   parcialmente censuradas, por los cargos formulados, con base en la posible   configuración de una omisión legislativa relativa.    

3.4.           El CONTENIDO DEL DERECHO A ESCOGER   PROFESIÓN U OFICIO Y LA LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA PARA REGULAR SU   EJERCICIO MEDIANTE LA EXIGENCIA DE TÍTULOS DE IDONEIDAD. Reiteración de   jurisprudencia.    

3.4.1.    El artículo 26 de la Constitución consagra   el derecho fundamental a elegir profesión u oficio[20]. Sobre su   contenido, la jurisprudencia constitucional, de manera reiterada[21], ha señalado   que esta disposición constitucional  implica de un lado (i) que toda   persona tiene derecho a elegir la profesión o el oficio al que desea dedicarse   durante su vida, como una forma, no sólo de acceder a los recursos económicos   para cubrir las necesidades materiales, sino como una manifestación de la   realización de la dignidad humana, el libre desarrollo de la personalidad, el   derecho al trabajo, la igualdad de oportunidades, entre otros. La libertad en   este ámbito del derecho es amplia, pues se encuentra ligada a una decisión que   pertenece a la esfera privada del individuo sin que sea legítima ninguna   injerencia de tipo particular o estatal y; de otro lado significa (ii) que una   vez escogida la profesión u oficio, toda persona tiene derecho a su ejercicio.   Sin embargo, en esta esfera, el legislador tiene facultades amplias para regular   su ejercicio, por ejemplo, para exigir títulos de idoneidad, cuyo fin es   proteger a la sociedad de los riesgos que implica su práctica[22]. Para el   logro de dicho propósito el Estado puede intervenir, en los términos indicados   en el artículo 26 Superior, de dos formas: ejerciendo el control y la vigilancia   sobre el ejercicio de las profesiones u oficios, y mediante la expedición de   títulos de idoneidad para las actividades que requieran formación técnica o   científica; pues las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación   académica son de libre ejercicio siempre que no impliquen un riesgo social[23].    

En este sentido, la sentencia C-031 de 1999[24], señaló:    

“[e]l artículo 26 de la Constitución establece dos derechos   claramente definidos, esto es, el derecho a elegir profesión u oficio y el   derecho a ejercer la actividad escogida. El primero es un acto de voluntariedad,   prácticamente inmune a la injerencia estatal o particular, cuyo límite es la   elección entre lo legalmente factible, mientras que el ejercicio de la libertad   profesional es una faceta susceptible de mayor restricción, como quiera que   involucra al individuo en la esfera de los derechos de los demás y el interés   social, por lo que incluso puede estar sometido a la realización de servicios   sociales obligatorios…”    

3.4.2.   La justificación que habilita la intervención del legislador para   regular el ejercicio de una profesión u oficio es el criterio de necesidad,   específicamente, el de proteger a la comunidad de los riesgos que conlleva la   práctica de determinada actividad[25].   Sin embargo, dicha potestad no puede ser ejercida de manera ilimitada, esto es,   no puede conllevar (i) la imposición de requisitos irrazonables o   desproporcionados; (ii) la afectación del núcleo esencial del derecho. Por   ejemplo, si la persona acredita conocimientos y aptitudes en un determinado   campo, tiene derecho a ejercer su profesión u oficio en condiciones de igualdad   frente a otros profesionales para acceder a un cargo; (iii) la imposición de   barreras para su desarrollo; y/o (iv) exigencias que no sean absolutamente   necesarias para proteger los derechos de las personas en quienes recaería el   riesgo derivado del ejercicio de la actividad[26].        

En la sentencia C-149 de 2009[27],   se hizo referencia a los tipos de límites a los cuales se encuentra sujeto el   legislador cuando ejerce la facultad de regular el ejercicio de una profesión u   oficio, por ejemplo, cuando exige títulos de idoneidad:    

“4.7. Ahora bien, a partir de lo expresado en el propio artículo 26   Superior, la Corte viene sosteniendo que los límites a la facultad de regular el   ejercicio de las profesiones y oficios, y dentro de ella a exigir títulos de   idoneidad, pueden agruparse en tres categorías: competenciales, procedimentales   y materiales. En cuanto a los límites de carácter competencial, desde sus   primeras decisiones la Corte destacó que en virtud del principio democrático el   legislador no puede trasladar al ejecutivo atribuciones que le han sido   asignadas con carácter reservado -principio de reserva de ley-[28]. Dentro   de esos límites se encuentra la instrucción constitucional de que es el   legislador quien debe adoptar las normas básicas conforme a las   cuales las autoridades administrativas lleven a cabo la función de inspección y   vigilancia sobre las profesiones[29].    

En punto a los límites procedimentales, estos hacen referencia a   aspectos relacionados directamente con el ejercicio de las atribuciones fijadas   por la Constitución. Dentro de los límites procedimentales reconocidos por la   jurisprudencia, pueden mencionarse, por citar algunos ejemplos,  aquellos   en los que la Corte ha dejado claro que el Congreso: (i) no puede conceder a los   órganos de vigilancia y control de una profesión la facultad de crear o suprimir   organismos del orden nacional, facultad que otorga la Carta al legislador y al   Presidente de la República -en este último caso de conformidad con la ley o a   través de facultades extraordinarias-.[30]    (ii) no puede, por su propia iniciativa, reformar los órganos encargados de   controlar y vigilar a los profesionales de una misma disciplina, cuando tales   órganos son de naturaleza pública y forman parte de la estructura de la   administración pública, pues en estos casos se requiere iniciativa   gubernamental.[31]    

Finalmente, en lo que toca con los límites materiales, los mismos   se inscriben dentro del propósito básico de que las medidas legislativas deben   ser razonables y proporcionadas, aplicándolos a los aspectos sustanciales de las   mismas. A este respecto, la Corte ha descrito, a título simplemente enunciativo,   los siguientes límites específicos: (i) no le corresponde al legislador expedir   normas disciplinarias en las que se sancionen conductas descritas de manera vaga   e indeterminada;[32]  (ii) tampoco puede establecer normas que tipifiquen como faltas conductas que no   guarden relación con las exigencias propias del desempeño profesional ni afecten   la integridad de la profesión como tal;[33] (iii) no   puede exigir a un profesional ser miembro de una asociación privada para   desempeñarse como tal;[34]  y (iv) no puede el legislador excluir de la realización de una actividad   específica, a profesionales que tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un   título profesional, expedido conforme a las normas vigentes, equivalente o   superior al que el legislador estimó suficiente para realizar dicha actividad.[35]”    

Es importante anotar que cuando una entidad autorizada por el   Estado otorga un determinado título, se presume que la persona reúne los   requisitos de idoneidad y competencia en el área de conocimiento de que se   trate. Por ello, cuando el legislador regula el ejercicio de la profesión u   oficio a través de títulos de idoneidad, le está vedado imponer condiciones   exageradas o poco razonables que anulen el derecho a ejercer la profesión y el   trabajo, como el acceso a cargos públicos, caso este en el que el legislador   también debe observar la proporcionalidad y objetividad cuando regula las   exigencias para acceder a los mismos.    

Uno de los límites materiales impuestos al legislador en desarrollo   de su facultad, como quedó expuesto, es la imposibilidad de excluir de la   realización de una actividad específica a profesionales que tienen un nivel de   idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido conforme a las leyes   vigentes, equivalente o superior al que el legislador estimó suficiente para   realizar dicha actividad.    

Teniendo en cuenta lo anterior, la restricción del ejercicio de la   profesión u oficio mediante la expedición de títulos de idoneidad debe ser   excepcional y sólo puede imponerse para proteger a la comunidad y los derechos   de las personas de los riesgos que entraña la práctica de una determinada   actividad. Ese riesgo debe (i) tener la potencialidad de proteger el interés   general y los derechos constitucionales de quienes son objeto del servicio   profesional; (ii) ser claro, esto es, el riesgo que pretende evitarse debe   hacerse explicito y, (iii) el riesgo debe ser susceptible de disminución   acreditando formación académica[36].    

En definitiva, el legislador sólo debe intervenir el derecho para   hacerlo compatible con los demás valores y principios constitucionales y con el   interés general. Además, dicha restricción debe estar justificada en el   principio de razón suficiente[37].    

3.4.3.   A modo ilustrativo, se presentan algunos casos en los cuales esta Corporación se ha ocupado de estudiar la razonabilidad   de algunas restricciones impuestas por el legislador para el ejercicio de   profesiones u oficios:    

En la sentencia C- 226 de 1994[38],   la Corte consideró que la exclusión de todo profesional diferente al   bacteriólogo para la dirección de laboratorios no tiene fundamento   constitucional, ya que, según expuso, existen otros profesionales igualmente   idóneos para realizar las labores que menciona el texto acusado. Indicó, que   esta exclusión impedía que otras personas competentes en el área de la salud, en   química, en biología, entre otras, realizaran gran parte de las labores propias   de sus áreas de trabajo. La Corte encontró irrazonable la exclusión establecida   por la ley puesto que si el fin de la norma era reglamentar la actividad de   bacteriólogo para controlar los riesgos que eventualmente implicaba el ejercicio   de la carrera y la dirección científica de laboratorios clínicos o industriales,   no había conexión con la exclusión realizada frente a otros profesionales   altamente calificados para desempeñar dicha actividad.    

Bajo esta misma línea argumentativa, en la sentencia C-031 de 1999[39], esta   Corporación sostuvo que aunque el legislador es libre para establecer estímulos   a favor de un grupo determinado, como aquellos que realizan funciones   secretariales, también lo es que ello no puede conducir a la restricción del   ejercicio de la profesión u oficio, la cual, sólo será constitucionalmente   admisible si su objetivo es la protección de un riesgo social. En virtud de lo   anterior, concluyó que la exclusión de los secretarios no titulados para el   ejercicio de esa actividad no tenía sustento en un fin constitucionalmente   válido y, por ende, era una reglamentación que restringía arbitrariamente los   derechos al ejercicio de ese oficio libremente escogido y a trabajar en igualdad   de condiciones.    

También, en sentencia C-505 de 2001[40], se expuso   que la restricción para adelantar actividades investigativas sobre seres vivos   solamente a quienes hubiesen adelantado estudios en biología no guardaba   proporcionalidad con el objeto perseguido: imponer ciertos niveles de   responsabilidad en los procesos de investigación biológica. En este caso,   explicó, no se estaba limitando el ejercicio de una profesión para evitar un   riesgo social que protegiera a la comunidad de esta actividad, pero sí   introducía un tratamiento privilegiado en el sentido de reservar el desempeño de   una actividad a un reducido grupo de profesionales o técnicos que ejercería como   consecuencia de la norma el monopolio de esa ciencia. Para la Corporación, dicha   diferenciación era discriminatoria porque impedía a quien no exhibiera el título   de idoneidad, adelantar cualquier tipo de investigación en ese campo, incluyendo   las menos complejas.    

En este sentido, mediante sentencia C-064 de 2002[41], la Corte declaró   fundadas las objeciones gubernamentales presentadas contra un proyecto de ley   porque excluía de las actividades de instrumentación quirúrgica a personas que   generan un riesgo social y a quienes no causan el riesgo, al considerar que   existen otros profesionales de la salud, como los médicos cirujanos, con una   formación equivalente o superior en el tema de instrumentos jurídicos y que se   encuentran en capacidad de manejar idóneamente instrumentos en salas de cirugía   o equipos de salud de alta tecnología. Concluyó que el artículo objetado   generaba efectos discriminatorios, al atribuir esas actividades exclusivamente a   los instrumentadores quirúrgicos. Agregó que dicha restricción otorgaba un   privilegio en favor de los instrumentadores quirúrgicos que desnaturalizaba la   exigencia de títulos de idoneidad.    

De lo anterior, se evidencia que esta Corporación ha determinado que no   tiene fundamento constitucional circunscribir la realización de una actividad de   manera exclusiva en un profesional cuando se encuentra acreditado que existen   otros profesionales idóneos para su práctica. Además, ha sostenido que estas   exclusiones impiden a profesionales competentes en su área el ejercicio de la   actividad libremente elegida, lo cual rompe la conexidad que debe existir entre   la facultad reguladora que tiene el legislador y la necesidad de proteger a la   comunidad de los riesgos que implica su ejercicio. En contraste, ha afirmado,   esto puede introducir tratamientos privilegiados a cierto grupo de profesionales   o técnicos que se encuentran proscritos por la Constitución.     

A la luz de las consideraciones expuestas, pasa la Corte a resolver el   caso objeto de estudio.    

4.       CASO CONCRETO    

Procede entonces la Sala a analizar si el   legislador, al regular                                                                                                             en   el parágrafo 2° del artículo 73 de la Ley 1098 de 2006, que los Comités de   Adopciones del ICBF deben estar integrados, entre otros profesionales, por un   trabajador social; en el inciso 2° del artículo 79 de esta misma ley que los   equipos técnicos interdisciplinarios de las Defensorías de Familia deben estar   integrados como mínimo por un grupo de profesionales, estableciendo de forma   taxativa al trabajador social, y en el inciso 2° del artículo 84 de la ley a la   que se viene haciendo referencia que las Comisarías de Familia deben estar   conformadas, entre otros, por un trabajador social, incurrió en una omisión   legislativa relativa, al no incluir dentro de la normativa, además de éste, a   otros profesionales sociales, como los desarrollistas familiares, para acceder a   la conformación de los Comités de Adopciones y equipos técnicos, y a la   integración de las Comisarías de Familia.    

Tal y como quedó expuesto en consideraciones   precedentes, para la verificación de  un cargo por omisión legislativa relativa   deben concurrir los siguientes elementos: “(i) que   exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la   misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser   asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o   que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la   Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de   la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un   principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad   genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa   frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y   (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico   impuesto por el constituyente al legislador” [42]    

Pasa la Sala a analizar si estos requisitos se encuentran   acreditados en el proceso objeto de estudio.    

4.1.    Existencia de una norma frente a la cual se predica la   omisión    

En efecto, los artículos 73, 79 y 84, parcialmente censurados, de   la Ley 1098 de 2006, establecen que los equipos interdisciplinarios de los   Comités de Adopciones del ICBF y de los equipos de las Defensorías como de las   Comisarías de Familia, deben estar conformados, entre otros profesionales, por   un trabajador social. Entonces, aunque existe una regulación legal por parte del   legislador, los demandantes la cuestionan como incompleta, porque excluye a   otros profesionales sociales, en particular, a los desarrollistas familiares, de   las consecuencias jurídicas que se desprenden de estas disposiciones legales,   como se estudiará a continuación.    

4.2.           La disposición   excluye consecuencias jurídicas para casos que son asimilables.    

Ahora, respecto al segundo requisito para que   proceda la configuración de una omisión legislativa relativa atinente a que la   norma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos   casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto   normativo cuestionado, encuentra la Sala que este también se encuentra   demostrado.    

En primer lugar, es importante establecer una   comparación entre el perfil profesional que define el campo de acción tanto de   los trabajadores sociales como de los desarrollistas familiares, según lo   establecido en la Ley 53 de 1977 “Por la cual se   reglamenta el ejercicio de la profesión de trabajador social y se dictan otras   disposiciones” reglamentada por el Decreto 2833 de   1981, y la Ley 429 de 1998 “Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio   de la profesión de Desarrollo Familiar y se dictan otras disposiciones”:    

        

Profesión de Trabajo Social    

(Decreto 2833 de 1981)                    

Profesión de Desarrollo Familiar    

(Ley 429 de 1998)   

Artículo 1°. En los términos de la Ley 53 de           1977 se entiende por trabajo social la profesión ubicada en el área de las           Ciencias Sociales que cumple activida­des relacionadas con las políticas de           bienestar y desarrollo social. Corresponde principalmente a los           profesionales de trabajo social:    

a) Participar en la creación, planeación,           ejecución, administración y evaluación de programas de bienestar y           desarrollo social;    

b) Participar en la formulación y evaluación           de políticas estatales y privadas de bienestar y desarrollo social;    

c) Realizar investigaciones que permitan           identificar y explicar la realidad social;    

d) Organizar grupos e individuos para su           participación en planes y programas de desarrollo social;    

e) Colaborar en la selección, formación,           supervisión y evaluación de personal vinculado a programas de bienestar y           desarrollo social; y    

f) Participar en el tratamiento de los           problemas relacionados con el individuo, los grupos y la comunidad aplicando           las técnicas propias a la profesión.    

Artículo segundo (Ley 53 de 1977). Solamente           los profesionales de trabajo social se denomi­narán para los efectos de la           presente Ley “Trabajadores Sociales” y podrán desempeñar las funciones           establecidas para esta profesión tanto en la activi­dad pública como en la           privada.    

Artículo 2°. Solamente pueden ejercer la profesión de trabajo social           quienes posean títulos de trabajador social, o su equivalente, expedido de           conformidad con la ley por una institución de educación superior debidamente           reconocida por el Estado y además hayan obtenido su inscripción en el           Consejo Nacional de Trabajo Social.    

                     

Artículo 1°. Reglaméntese el ejercicio de la           profesión de Desarrollo Familiar, sometida al régimen de la presente ley, la           cual tiene como objeto formar un recurso humano con capacidad y habilidad           para comprender la realidad y la problemática de la familia colombiana,           contribuir a la formulación de políticas y alternativas orientadas al           mejoramiento de su calidad de vida, y la de cada uno de sus miembros.    

Artículo 2°. Los profesionales en Desarrollo           Familiar podrán desempeñar las funciones establecidas para esta profesión,           tanto en la actividad pública como en la privada.    

PARÁGRAFO. Para ejercer la profesión de           Desarrollo Familiar se requiere, además de los requisitos académicos           exigidos por el Estado, prestar seis (6) meses de servicio en las entidades           que el Gobierno designe, sea en la ciudad o en el campo.    

Artículo 4°. Para efectos de la presente ley,           se reconoce la calidad de Profesional en Desarrollo Familiar:    

a)    A quien haya obtenido u obtenga el título de           Profesional, Licenciado o Doctor en Desarrollo Familiar, expedido por una           universidad debidamente reconocida por el Estado;    

c)    A quien haya obtenido u obtenga en el país o           en el extranjero títulos de Especialista, Magíster o Doctor en Desarrollo           Familiar.      

           

De lo anterior, se observa que el objeto de   estudio del trabajador social se circunscribe a actividades relacionadas con las   políticas de bienestar y desarrollo social, dentro de las cuales puede   desempeñar labores de diseño y evaluación de políticas públicas –estatales y   privadas-, adelantar investigaciones, organizar grupos e individuos para su   participación en planes y programas de desarrollo social, y participar en el   tratamiento de los problemas relacionados con el individuo, los grupos y la   comunidad. Por su parte, el enfoque del profesional en desarrollo familiar es   comprender la realidad y la problemática de la familia colombiana, y en   esta medida, contribuir a la formulación de políticas y alternativas para   mejorar la calidad de vida de la familia y la de cada uno de sus miembros. En   punto al objeto, es posible inferir que el campo de acción del trabajador social   es más amplio, pues su centro de análisis son las relaciones sociales, mientras   que el del profesional en desarrollo familiar es más específico, en tanto su   objeto de análisis es la familia.    

Además, se evidencia que se trata de dos   profesiones debidamente reguladas por el legislador, cuyo ejercicio impone   necesariamente el otorgamiento del respectivo título profesional expedido por   una institución reconocida por el Estado que acredita la idoneidad de quienes   ostentan los respectivos títulos profesionales.    

En segundo lugar, para determinar que se trata   de casos asimilables, es importante revisar el objeto perseguido por cada una de   estas profesiones a la luz de las funciones asignadas a cada una de las   instancias señaladas en las normas objeto de reproche, que establece dentro de   su planta obligatoria al trabajador social, como uno de sus miembros.      

Así, el artículo 73 que regula lo atinente al   Programa de Adopción, se encuentra inserto dentro del capítulo II del Código de   la Infancia y la Adolescencia “Medidas de restablecimiento de los derechos”. En   particular, conviene destacar las funciones asignadas al Comité de Adopción   en cada regional y Agencia del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, junto   a las instituciones autorizadas por este para desarrollar el programa de   adopción, las cuales se circunscriben a seleccionar las familias colombianas y   extranjeras adoptantes y a asignar los niños, niñas y adolescentes adoptables.   Lo más importante, su deber es garantizar plenamente los derechos de esta   población mientras perdure esta medida de restablecimiento de derechos, en   especial a tener una familia.    

Por su parte, el artículo 79 consagra la figura   de las Defensorías de Familia e integra el Capítulo III de la Ley 1098 de   2006 “Autoridades competentes para el restablecimiento de los derechos de los   niños, las niñas y los adolescentes”. Allí se definen como dependencias del   Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria,   encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños,   niñas y adolescentes.    

En este mismo capítulo, el artículo 83 define   la institución de las Comisarías de Familia, como entidades distritales o   municipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte   del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar,   restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por   situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.    

Del breve recuento expuesto sobre las funciones   a desarrollar por cada una de las instancias que integran el Sistema Nacional de   Bienestar Familiar se evidencia su íntima conexión con el espíritu del   legislador al expedir el Código de la Infancia y la Adolescencia: garantizar a   los niños, las niñas y los adolescentes su pleno y armonioso desarrollo para que   crezcan en el seno de una familia y de la comunidad, como también proveerles un   ambiente de felicidad, amor y comprensión[43].   Dicho de otro modo, la finalidad de la ley es proteger de manera integral a la   población menor de 18 años y garantizarles el ejercicio de sus derechos y   libertades así como su restablecimiento[44].    

Puede evidenciarse entonces que las funciones   precedentemente señaladas guardan completa relación con el objeto de la   profesión de desarrollo familiar[45],   porque tal y como aparece descrito en la ley que regula su ejercicio, su campo   de análisis se centra en la comprensión de la realidad y la problemática de la   familia colombiana, y en la contribución que deben hacer para mejorar la calidad   de vida de la familia y la de cada uno de sus miembros, lo cual incluye la   atención a los niños, las niñas y adolescentes.    

En tercer lugar, y en relación con lo anterior,   del programa curricular en desarrollo familiar puede determinarse con claridad   que el estudiante adquiere competencias específicas para atender a los niños,   niñas y adolescentes dentro de un proceso administrativo de restablecimiento de   derechos y a población mayor de 18 años en situación de discapacidad, es decir,   en ejercicio de su profesión se encuentra en capacidad de garantizar el interés   superior del menor de edad en un contexto de presunta vulneración de derechos   fundamentales[46]    

Lo anterior se evidencia en las competencias   formativas que adquieren estos profesionales durante el curso del programa   curricular y que luego pueden aplicar en concreto en el campo laboral. De estas,   se destacan: (i) las valorativas y creativas como: analizar las condiciones del   medio familiar, comunitario y social, y proponer alternativas de cambio y   mejoramiento de la situación actual. También, reflexionar y discutir desde una   perspectiva crítica y de género, situaciones individuales, familiares y   sociales: y (ii) las cognitivas como: identificar, analizar e interpretar las   relaciones familiares (relaciones conyugales, filiales, fraternales y con red   familiar de apoyo); el desarrollo humano (ciclo de vida individual); la   socialización (prácticas educativas de cuidado y crianza); y la organización   económica de las familias, desde la perspectiva crítica y de género[47].    

Así mismo, las prácticas que desarrollan   involucran tres ejes  sustanciales: socialización, relaciones familiares y   organización económica. Estos, a su vez, se aplican en campos de acción como el  restablecimiento de derechos, seguridad alimentaria, responsabilidad   social, salud, educación y medio ambiente[48].    

Por todo lo expuesto, para la Sala emerge con   claridad que el legislador al regular en los artículos 73, 79 y 84 del Código de   la Infancia y la Adolescencia que el trabajador social debe integrar con   carácter obligatorio el Comité de Adopción del ICBF, y los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, excluyó de la    posibilidad de acceder a estas instancias a otros profesionales sociales, como   los de Desarrollo Familiar que, como quedó evidenciado, cuentan con la idoneidad   y competencia para desarrollar las funciones asignadas a estas dependencias del   Sistema Nacional de Bienestar Familiar, pero que por no figurar taxativamente en   las disposiciones parcialmente acusadas no pueden ejercer su profesión en estos   ámbitos.    

Sin embargo, como el legislador goza de una   amplia libertad para regular el ejercicio de las profesiones u oficios, es   importante examinar si en uso de esta facultad no excedió los límites de   razonabilidad y proporcionalidad que debe observar en este tipo de eventos.    

4.3.           En el presente caso   no existe una razón suficiente que justifique la limitación del ejercicio de la   profesión a los desarrollistas familiares en las instancias del Sistema Nacional   de Bienestar Familiar -SNBF- a las que se hace referencia en las normas   demandadas.    

La Sala  considera que la omisión del legislador en este caso, desconoce el derecho a la   igualdad, a la profesión y oficio, al trabajo y al acceso a cargos públicos de   los profesionales en desarrollo familiar, en razón a que como quedó expuesto en   líneas anteriores, la exclusión de dicha profesión no está justificada   objetivamente; pues, se encuentra demostrada la idoneidad de los desarrollistas   familiares y que, tanto su perfil profesional, como las competencias que   adquieren durante el curso del programa curricular, guardan estrecha relación   con las funciones a desempeñar en el Comité de Adopción del ICBF y los equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, razón por la   cual, la Sala concluye que la exclusión de los mismos se da, prima facie, por no   contar con el título de trabajador social; cuando la jurisprudencia   constitucional ha enfatizado que toda limitación legal al ejercicio de una   profesión u oficio debe imponerse para proteger a la comunidad de los riesgos   que implique la práctica profesional.    

Como quedó expuesto en la parte considerativa   de esta providencia, aunque el legislador goza de una amplia libertad en materia   de regulación de títulos de idoneidad, dicha facultad tiene claros límites en el   respeto de los valores, principios y derechos fundamentales de las personas.   Esto es, debe existir un motivo constitucionalmente relevante que justifique, en   el caso particular, la exclusión de los profesionales sociales en desarrollo   familiar como integrantes de estas instancias ante el Sistema Nacional de   Bienestar Familiar.    

A diferencia de lo que exponen algunos   intervinientes, acerca de que los demandantes realizan una lectura errada de las   disposiciones parcialmente acusadas porque éstas se refieren al personal mínimo   que deben conformar los órganos allí referidos y que en el caso del Comité de   Adopción, la norma consagra la posibilidad de que se designen otras personas y   en el de los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, que dicha integración es la mínima, la Sala observa que tal y como lo   sostienen la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación,   dichas designaciones tienen carácter facultativo no obligatorio, a diferencia de   la alusión taxativa que la normativa realiza frente al trabajador social como un   miembro sin el cual no pueden funcionar estas instancias.    

La Corte  considera que el legislador al establecer las profesiones, específicamente, la   de trabajo social de forma taxativa, desconoció los límites impuestos en la   Constitución para regular el ejercicio de una profesión u oficio, como la de   desarrollo familiar.    

Como quedó ilustrado, si algunas de las   competencias formativas de estos profesionales[49] se circunscriben a propender por el   respeto y la garantía de los derechos fundamentales de los menores de edad, y   una de las funciones a desarrollar en las instancias a las que se viene haciendo   referencia es garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en   especial a tener una familia, no existe justificación para excluir a los   profesionales en desarrollo familiar de las consecuencias jurídicas de las   normas acusadas, cuando está acreditado que su ejercicio, en este caso   específico, no implica un riesgo social que amenace los derechos de la población   menor de 18 años.    

Por tanto, el legislador no explicitó que su   intención hubiese sido la de proteger el interés general ni otros derechos   constitucionales, lo que justificaría la restricción en el ejercicio de la   profesión u oficio mediante la exigencia de títulos de idoneidad.      

En consecuencia, la única razón que justifica   esta exclusión es que, como lo explican los demandantes, el legislador se limitó   a seguir el criterio para determinar la integración de los equipos técnicos   disciplinarios del Código del Menor expedido en 1989, en el cual se consagraba   de forma taxativa al trabajador social. Sin embargo, como ellos mismos lo   explican, la carrera de Desarrollo Familiar fue aprobada hasta el año de 1998 y   no era posible que el legislador la tomara en consideración para incluirla como   una opción dentro de los profesionales que deben conformar las instancias   anotadas en el SNBF; a diferencia de lo que ocurre en la actualidad, en donde ya   se encuentra regulada por el legislador. Por esa razón, con la expedición de la   Ley 1098 de 2006, se restringió el acceso a estos cargos al profesional en   desarrollo familiar sin razón objetiva alguna.    

Para esta Corporación, dicha limitación afectó   el núcleo esencial del derecho a ejercer profesión u oficio del desarrollista   familiar, pues aún cuando puede acreditar que cuenta con  los conocimientos y   aptitudes para actuar en un proceso administrativo de restablecimiento de   derechos, no puede acceder a las instancias del SNBF para aplicarlos en   condiciones de igualdad, libertad y dignidad.    

Esta exclusión produce una desigualdad sin razón justificada, entre unos y otros profesionales,   cuando como ya quedó arriba explicado se trata de situaciones asimilables.    

Sobre el particular, ha de reiterarse que la jurisprudencia ha   precisado, de manera invariable, que en desarrollo del principio de igualdad   contenido en el artículo 13 de la Carta Política, corresponde al legislador   otorgar el mismo trato jurídico a todas aquellas situaciones que pueden ser   comparadas, así como establecer las correspondientes diferenciaciones cuando se   trate de situaciones fácticas disímiles[50].    

Se busca así   establecer en cada caso  “i.) si se está frente a   supuestos de hecho diversos o si estos son comparables; ii.) si el fin   perseguido por la norma es un fin legítimo a la luz de la Constitución; iii.)   si los supuestos de hecho estudiados, la finalidad perseguida y el trato   desigual otorgado guardan una coherencia o eficacia interna, es decir una   racionalidad entre ellos;  iv.) si el trato desigual es proporcionado. La   necesidad de que exista proporcionalidad entre los medios y los fines   perseguidos por la norma ha sido también resaltada por la jurisprudencia, que ha   propuesto tres pasos para resolverlo: así entonces, a) los medios escogidos   deben ser adecuados para la consecución del fin perseguido; b)  los medios   empleados deben ser necesarios para la consecución de ese fin y, c) los medios   empleados deben guardar proporción con los fines perseguidos, esto es, que el   principio satisfecho por el logro de este fin no sacrifique principios   constitucionales más importantes[51].    

En aplicación de los anteriores criterios al   caso concreto, considera la Sala, en primer lugar, que se trata de   supuestos comparables, pues  (i) son profesiones sociales, (ii) se encuentran   reguladas por el legislador, (iii) los requisitos para obtener el título son   similares, (iv) el perfil profesional de las dos carreras presenta semejanzas en   cuanto al campo de acción en temas de familia. Así, el objeto de la profesión en   trabajo social, se inscribe en actividades relacionadas con políticas de   bienestar y desarrollo social, mientras que el objeto específico de análisis de   la profesión en desarrollo familiar, es la familia. Por tanto, existen dos   profesiones afines que fueron tratadas de forma diferente.    

En segundo lugar, el fin perseguido por el legislador al expedir las normas   acusadas es garantizar que los profesionales que integren los Comités de   Adopción y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia sean idóneos, pues, su función, en esencia, es realizar el principio   constitucional del interés superior de los niños, niñas y adolescentes. Como se   evidencia, se trata de un fin importante a la luz de la Carta Superior.    

En tercer lugar, acerca de que los supuestos de hecho, la finalidad   perseguida y el trato desigual guarden coherencia interna, ello no se observa en   este caso porque (i) si se trata de profesiones asimilables en torno a la   idoneidad para intervenir en procesos administrativos de restablecimiento de   derechos de los niños, niñas y adolescentes en aras de garantizar el principio   constitucional del interés superior del menor de edad, y (ii) si la finalidad   del legislador al contemplar los profesionales que deben integrar el Comité de   Adopción y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, es asegurar que esté conformado por personas idóneas, (iii) no es   coherente que se excluya a otras profesiones sociales, como la de desarrollo   familiar, quienes, como está acreditado, tienen las competencias y aptitudes   para cumplir con las funciones asignadas por el legislador a estas instancias   del SNBF.    

Por último, el trato desigual no es proporcionado, pues (i) si   el fin perseguido es garantizar el interés superior de los menores de edad, no   se entiende cómo se excluye del acceso a estos cargos a profesionales que tienen   por objeto de estudio, precisamente, a la familia, cuyas competencias formativas   involucran el análisis de las condiciones del medio familiar –incluyendo las   redes de apoyo-, las situaciones y relaciones no solo familiares sino también   individuales y sociales, y específicamente, la aptitud para intervenir en   procesos de restablecimiento de derechos. (ii) En relación con lo   anterior, tampoco se acredita que los medios empleados sean adecuados para   conseguir el fin de garantizar el interés superior del menor de 18 años, al   contrario, a pesar de que el profesional en desarrollo familiar puede acreditar   los conocimientos y aptitudes para desempeñar, al igual que el trabajador   social, las funciones asignadas a los Comités de Adopción y equipos   interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia, se encuentra   limitado para hacerlo. (iii) En cambio, la exclusión sacrifica principios   constitucionales importantes, esto es, genera efectos discriminatorios en el   ejercicio de las profesiones, limita  el acceso al trabajo en estos   escenarios específicos del SNBF y, en consecuencia, el acceso a cargos públicos   del desarrollista familiar.    

En últimas, se limita la misma realización del   interés superior de los menores de 18 años, quienes pueden contar con la   posibilidad de ser acompañados en los procesos administrativos de   restablecimiento de derechos por un experto en temas de familia, como el   desarrollista familiar, cuyo perfil es inclusive más específico que el de otros   profesionales sociales.    

4.4.           La ausencia de   justificación y objetividad genera para los profesionales en desarrollo familiar   una desigualdad negativa frente a los profesionales en trabajo social.    

Como se anotó en precedencia, una de las   consecuencias jurídicas de las cuales son excluidos profesionales sociales como   los desarrollistas familiares es la de acceder a cargos públicos en el SNBF. En   particular, en este caso se reprocha la imposibilidad que tienen para aspirar a   integrar, al igual que los trabajadores sociales, el Comité de Adopción del ICBF   y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de Familia,   cuando cuentan con la formación requerida para desempeñar las funciones   asignadas a estas instancias.    

Bajo esta perspectiva, cabe resaltar que el   Programa de Desarrollo Familiar cuenta con diversos convenios con instituciones   locales, regionales y nacionales entre las que se encuentran el ICBF y las   Comisarías de Familia que integran el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, en   las cuales los estudiantes de Desarrollo Familiar realizan sus prácticas. Sin   embargo, como lo sostiene la Defensoría del Pueblo, una vez culminan sus   prácticas y aspiran a un cargo público dentro de las instancias a las que se   viene haciendo referencia en el SNBF, no pueden hacerlo porque una vez presentan   su postulación, estos son rechazados por no tener el título específico de   trabajador social.    

La desigualdad negativa que deviene de la   aplicación taxativa de las normas objeto de reproche, además de conllevar   efectos discriminatorios al privilegiar el ejercicio de una profesión u oficio   como la de trabajo social en un campo en el cual también existen profesiones   afines, como la de desarrollo familiar, desconoce el derecho al acceso a cargos   públicos de estos profesionales en instancias del SNBF. En particular, cuando el   desarrollista familiar se encuentra en capacidad de garantizar los derechos   fundamentales de la población menor de edad en relación con las funciones   asignadas a los Comités de Adopción y los equipos interdisciplinarios de las   Defensorías y Comisarías de Familia.    

En este respecto, es importante recordar el   precedente fijado por esta Corporación en sentencia C- 149 de 2009[52]  y que es aplicable al caso bajo estudio, en el sentido de que la facultad del   legislador para regular el ejercicio de una profesión u oficio mediante títulos   de idoneidad guarda íntima relación con el derecho a acceder a cargos públicos   cuyas exigencias también deben ajustarse a criterios de razonabilidad y   proporcionalidad.    

En particular, expuso que el legislador no   puede excluir de la realización de una actividad específica a profesionales que   tienen un nivel de idoneidad, acreditado por un título profesional, expedido   conforme a las leyes vigentes, equivalente o superior al que el legislador   estimó como suficiente para realizar una labor.    

En suma, la Corte constata que la omisión del   legislador excedió el límite material en ejercicio de su potestad, lo que generó   la desigualdad negativa que se viene exponiendo, pues, aunque el desarrollista   familiar cuenta con un título profesional que lo acredita como idóneo y   competente para desarrollar las labores propias que desempeñan los trabajadores   sociales como miembros, con carácter obligatorio, de los Comités de Adopción del   ICBF, y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, no puede acceder a los mismos por no contar con el título de trabajador   social.    

4.5.           Incumplimiento de un   deber específico impuesto por el Constituyente.    

Finalmente, con la omisión se incumplen   mandatos específicos impuestos por el Constituyente como el artículo 13   de la Carta Política, en particular, la prohibición de discriminación en   razón a la profesión.    

En este punto, cabe recordar que, según   reiterada jurisprudencia constitucional, la restricción del ejercicio de la   profesión mediante la exigencia de títulos de idoneidad debe ser excepcional y,   únicamente puede imponerse para proteger a la comunidad y garantizar los   derechos fundamentales de las personas ante el riesgo que entraña la práctica   profesional.    

No obstante, como ya quedó expuesto en líneas   anteriores, la omisión del legislador conlleva un efecto desproporcionado para   los desarrollistas familiares, quienes a pesar de acreditar los conocimientos y   aptitudes en relación con las funciones a desempeñar en las instancias del SNBF   no pueden acceder a estos cargos, lo cual constituye una barrera para su   desempeño profesional (artículo 25 y 53 de la Constitución Política).    

Aunque los profesionales en desarrollo familiar   cuentan con el título de idoneidad que respalda su competencia para desempeñar   las funciones propias de estos cargos, su acceso a los mismos es facultativo, y   depende de que primero, se conformen los órganos de estas instancias con los   profesionales sin los cuales no pueden ponerse en marcha y, segundo, de que se   requieran otros profesionales para apoyar estos Comités y equipos, criterio que   ni siquiera garantiza que los desarrollistas familiares vayan a ser considerados   para participar en estas instancias.    

Lo anterior, no guarda relación alguna con la   necesidad de proteger a los niños, niñas y adolescentes de un riesgo, máxime   cuando se encuentra probado que, inclusive, su perfil profesional supera las   exigencias del legislador en la materia, con lo cual también se desconoció el   artículo 26 Superior.    

Por último, se desconoció que una de las formas   de realizar el derecho a la participación de los ciudadanos es a través del   acceso a cargos públicos consagrado en el artículo 40-7 de la Carta   Fundamental, con lo que se inobservó el criterio de afinidad que debe   aplicarse en casos como el que se analiza, esto es, contrastando el título   profesional frente a las funciones específicas a desarrollar en un determinado   cargo.         

4.6.           CONCLUSIÓN    

Esta Sala considera que la omisión legislativa relativa se   configura en el caso en estudio, pues: (i) existe un regulación incompleta   parcial de una profesión social, (ii) en textos normativos precisos, existentes   y determinados de los cuales se deriva la omisión, (iii) el parágrafo 2° del   artículo 73, el inciso 2° del artículo 79 y el inciso 2° del artículo 84 de la   Ley 1098 de 2006, excluyen a profesionales sociales, como los de desarrollo   familiar, de la conformación mínima que debe cumplirse en instancias del SNBF   como el Comité de Adopción del ICBF y los equipos interdisciplinarios de la   Defensoría y la Comisaría de Familia, lo cual constituye una vulneración de su   derecho a la igualdad frente a los trabajadores sociales quienes se encuentran   señalados de forma taxativa en las disposiciones censuradas,  (iv) no existe   razón suficiente que justifique la omisión relativa en la que incurrió el   legislador, máxime cuando los desarrollistas familiares pueden acreditar los   conocimientos y aptitudes para desempeñarse en los Comités de Adopción y   conformar los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, teniendo en cuenta las funciones a realizar en dichas instancias, (v)   con el silencio del legislador se vulnera el derecho a la igualdad, al trabajo,   a la libertad de elegir profesión u oficio, y al acceso a los cargos públicos   (vi) a pesar de que existe un deber impuesto del Constituyente en el sentido de   observar el contenido de cada uno de estos derechos.      

En virtud de lo expuesto, la Corte constata que las disposiciones   legales son contrarias a los postulados constitucionales por generar efectos   restrictivos frente al ejercicio de la profesión de un grupo: desarrollistas   familiares, y que dicha limitación no guarda consonancia con la razonabilidad y   proporcionalidad que deben sustentar estas medidas legislativas cuando se regula   el ejercicio de una profesión u oficio. Sin embargo, la consecuencia jurídica a   aplicar no será la de declarar la inexequibilidad de las normas parcialmente   acusadas.    

Lo anterior, por cuanto, como la jurisprudencia constitucional lo   ha señalado en varias oportunidades[53],   si la Corte en ejercicio del control abstracto de inconstitucionalidad puede   excluir la interpretación o interpretaciones de la norma que sean irrazonables a   la luz de los valores, principios y derechos contenidos en la Carta, en virtud   del principio de conservación del derecho y del respeto por el principio   democrático, debe preferir esta opción y mantener la norma bajo la   interpretación que la haga compatible con la Constitución Política, de esta   forma, además garantiza su supremacía en el orden interno[54].    

En esta oportunidad la Sala Plena observa que la interpretación de   los artículos 73, 79 y 84, parcialmente acusados, al determinar que los Comités   de Adopción, y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías   de Familia, deben estar integrados, entre otros profesionales por un “trabajador   social”, no debe entenderse de manera taxativa, ante los efectos   discriminatorios que ello conlleva, sino que debe entenderse en el sentido de   que los desarrollistas familiares también pueden postularse para estos cargos,   en razón a la relación directa, clara e inequívoca que guarda su perfil   profesional con las funciones a desempeñar en las instancias a las que se viene   haciendo referencia en el Sistema Nacional de Bienestar Familiar.    

Cabe anotar que la Sala no extenderá el entendimiento de las normas   objeto de reproche a todas las profesiones sociales, pues, en este caso los   demandantes lograron establecer una comparación concreta frente a la profesión   social de desarrollo familiar. A partir de esta argumentación, giró el análisis   de constitucionalidad por omisión legislativa relativa durante el cual se   estableció que teniendo en cuenta el perfil profesional de los desarrollistas   familiares no había razón que justificara su exclusión para integrar los Comités   de Adopción, y los equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías   de Familia con carácter obligatorio -no facultativo como se encuentra consagrado   en la actualidad- más aún, cuando su objeto de estudio específico es la familia   y que mientras adelantan sus estudios superiores uno de las competencias   formativas que adquieren es la de intervenir en los procesos de restablecimiento   de derechos de los menores de edad.    

Por tanto, en aplicación del criterio de afinidad, la inclusión en   la norma de otras profesiones sociales sólo procederá, en la medida en que se   demuestre que existe una relación directa, clara e inequívoca, entre el   respectivo perfil profesional y las funciones asignadas a los Comités de   Adopción y equipos interdisciplinarios de las Defensorías y Comisarías de   Familia, tal y como aconteció en el presente caso frente a la profesión de   desarrollo familiar.    

En consecuencia, esta Sala declarará la constitucionalidad   condicionada de las normas parcialmente acusadas, por los cargos analizados,   bajo el entendido de que la expresión “trabajador social” también comprende al   profesional en desarrollo familiar.    

5.         DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena   de la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando   justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES los apartes   demandados de los artículos 73 (parágrafo 2°), 79 (inciso 2°) y 84 (inciso 2°)   de la Ley 1098 de 2006,  por los cargos analizados, siempre y cuando se   entienda que la expresión “trabajador social” también comprende a los   profesionales en desarrollo familiar.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y   archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS   SILVA    

Presidente    

        

MARIA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO   

Magistrada                    

Magistrado   

                     

    

                     

    

                     

    

                     

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO   

Magistrado                    

Magistrado   

                     

    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada                    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado   

                     

    

                     

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado                    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

    

                     

    

                     

    

                     

       

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] “Artículo 168 del Decreto 2737 de 1989. Los jueces de menores y   los promiscuos de familia contarán con la colaboración de un equipo   interdisciplinario, que orientará al juez sobre la medida más conveniente para   el menor y trabajará con éste y con su familia durante la ejecución de las   medidas.    

[2] “Artículo 297 del Decreto 2737 de 1989: Las Comisarías permanentes   de familia, hacen parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar y estarán a   cargo de un comisario de familia designado por el alcalde mayor en el caso del   Distrito Especial de Bogotá o por el respectivo alcalde en los demás municipios   del país, con el carácter de empleado público de libre nombramiento y remoción”.     

La   Comisaría contará preferentemente con un médico, un   psicólogo, un trabajador social y los demás funcionarios que determine el   respectivo Concejo municipal o distrital”.    

[3] “Con relación al trabajo social podemos traer a colación lo   definido por la Escuela Nacional de Trabajo Social como: ´(…) una disciplina   que, mediante su metodología de intervención, contribuye al conocimiento y   transformación de los procesos para incidir en la participación de los sujetos y   en el desarrollo social…´” Folio 492 del cuaderno principal.    

[4] “[l]a Ley 429 de 1998 estableció que ´…el ejercicio de la   profesión de Desarrollo Familiar, sometida al régimen de la presente ley, la   cual tiene como objeto formar un recurso humano con capacidad y habilidad para   comprender la realidad y la problemática de la familia colombiana, contribuir a   la formulación de políticas y alternativas orientadas al mejoramiento de su   calidad de vida, y la de cada uno de sus miembros… ” Folio 492 del cuaderno   principal.    

[5] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de   inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: 1.   El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales, su transcripción   literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación oficial de las   mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideren   infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman violados; 4.   Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la Constitución   para la expedición del acto demandado y la forma en que fue quebrantado; y 5. La   razón por la cual la Corte es competente para conocer de la demanda.”    

[6] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria   Díaz.    

[8] Ibídem    

[9] Ibídem    

[10] Corte Constitucional, sentencia C-543 de 1996. M.P. Carlos Gaviria   Díaz.    

[11] Corte Constitucional, sentencia C-146 de 1998. M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa.    

[12] Corte Constitucional, sentencia C-891A de 2006. M.P. Rodrigo Escobar   Gil. “[M]ás adelante la Corte precisó que las   omisiones legislativas de carácter relativo de las cuales puede conocer la   Corte, por vía del ejercicio ciudadano de la acción pública de   inconstitucionalidad, no están limitadas a aquellos casos relacionados con los   derechos a la igualdad y al debido proceso, pues cuando la Corte mencionó estos   derechos lo hizo con la intención de ´ilustrar dos situaciones en las cuales   ellas se presentan con relativa frecuencia´, mas no con el propósito de   ´restringir el ámbito de aplicación de la figura de las omisiones legislativas   relativas´… y, en criterio de la Corte, eso explica que en la   sentencia inicialmente citada se haya estimado que también se presente una   omisión legislativa relativa cuando ´el legislador al regular o construir una   institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la   Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella´…”    

[13] Corte Constitucional, sentencia C- 555 de 1994. M.P. Eduardo   Cifuentes Múñoz.    

[15] Corte Constitucional, sentencia C-146 de 1998. M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa.    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-185 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar   Gil    

[17] Ibídem    

“[18] Véase, sentencias C-543 de 1996 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), C-427 de   2000 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa), C-1549 de 2000 (M.P. Martha Victoria Sáchica   Méndez), C-185 de 2002 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-311 de 2003 (M.P. Eduardo   Montealegre Lynett).    

[19] Corte Constitucional, sentencia C-865 de 2004. M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[20] Artículo 26 de la Constitución Política: “Toda persona es libre   de escoger profesión u oficio. La ley podrá exigir títulos de idoneidad. Las   autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las   profesiones. Las ocupaciones, artes y oficios que no exijan formación académica   son de libre ejercicio, salvo aquellas que impliquen un riesgo social… ”    

[21] Ver, entre otras, las sentencias C-031 de 1999, C-505 de 2001, C-064 de   2002, C- 038 de 2003, C-914 de 2004, C-191 de 2005, C- 193 de 2006, C-740 de   2008, C-788 de 2009, C-942 de 2009, C-296 de 2012.    

[22] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub    

[23] Ibídem    

[24] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[25] Corte Constitucional, sentencia C-038 de 2003. M.P. Jaime Araújo   Rentería    

[26] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub    

[27] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo    

“[28]  Sobre el tema se pueden consultar, entre otras, las Sentencias C-606 de   1992,C-791 de 2002, C-974 de 2002 y C-734 de 2003”    

“[29]  En este sentido se pronunció la Corte en la   Sentencia C-606 de 1992, al   señalar: ´(…) Las remisiones legales a la potestad reglamentaría del ejecutivo   deben entonces encuadrarse dentro de normas claras que respeten no sólo el   contenido esencial de los derechos que se regulan, sino todos y cada uno de los   contenidos normativos de la Constitución. La potestad reglamentaria constituye   pues, un complemento de la ley, necesario para hacerla cumplir eficazmente, pero   la delegación legal no se puede traducir en una transferencia inconstitucional   de competencias tal que deslegalice la materia reservada.    

Lo   anterior no significa que toda cuestión que se relacione de una u otra manera   con la libertad de escoger profesión u oficio deba ser regulada por ley: ello   dependerá de si la norma afecta o no el ejercicio de un derecho fundamental´”    

“[30]  En la sentencia C-570 de 2004, la Corte consideró que ´(…) de acuerdo con la   Constitución, los únicos autorizados para crear o suprimir organismos del orden   nacional son el Congreso (C.P., art. 150, num. 7) y el Presidente de la   República, este último siempre de conformidad con la ley (C.P., art. 189, num.   15), o facultado por el Congreso de la República (C.P., art. 150, num. 10)´”.    

“[31]  En este sentido se pronunció la Corte en la Sentencia C-078 de 2003, al resolver   declarar fundadas las objeciones presidenciales a los artículos 25, 26, 27, 28 y   80 del  proyecto de Ley número 44 de 2001, Senado, y 218 de 2002, Cámara de   Representantes, Por la cual se modifica la reglamentación del ejercicio de la   Ingeniería, de sus profesiones afines y de sus profesiones auxiliares, se adopta   el Código de Ética Profesional y se dictan otras disposiciones.    Posteriormente lo hizo en la Sentencia C-570 de 2004, al estudiar la   constitucionalidad de varias normas de la Ley 842 de 2003, sosteniendo que ´(…)   el legislador no podía derogar de manera indiscriminada todas las leyes   enunciadas en el artículo 78, por cuanto varias de ellas habían creado consejos   profesionales, que tenían naturaleza pública, razón por la cual su abrogación   general requería que la ley hubiese sido de iniciativa gubernamental, puesto que   ella estaba modificando la estructura de la administración. Lo anterior no   significa que la Ley 842 no pudiera derogar los apartes de las leyes comentadas   que no se refirieran a los Consejos Profesionales y a sus funciones´”    

“[32]  En la Sentencia C-570 de 2004, la Corte declaró inconstitucionales varios   artículos de la Ley 842 de 2003 que consagraban conductas sancionables mediante   expresiones ´completamente imprecisas e inciertas´ por considerar que se trata   de una ´(…) situación que entraña que las personas disciplinables se encuentran   a merced de los pareceres subjetivos de los funcionarios disciplinantes. Esta   situación es contraria al debido proceso, derecho que persigue, entre otras   cosas, establecer con claridad cuáles son las conductas punibles y, por lo   tanto, cuáles son las conductas de las que deben abstenerse los profesionales de   la ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares´”    

“[33]  Así lo dispuso la Corte Constitucional en la Sentencia C-373 de 2002, para el   caso de los notarios, y en la Sentencia C-098 de 2003, tratándose de los   abogados. Respecto de los ingenieros, la Sentencia C-570 de 2004 consideró   inconstitucional ´(…) imponer patrones de comportamiento a los profesionales de   la ingeniería y sus disciplinas afines y auxiliares, referidos a un modelo de   vida que se desea impulsar, en desmedro de la autonomía personal de cada   profesional para diseñar su plan de vida. Estas normas permiten juzgar los   comportamientos y las actitudes de los profesionales en sus actividades   personales, no relacionadas necesariamente con el ejercicio de sus actividades   profesionales o con la integridad de la profesión, y con ello vulneran el libre   desarrollo de la personalidad de los profesionales´”    

[34] Corte Constitucional, sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita   Barón). En este caso se consideró que la norma acusada   exigía, ´(…) para poder ´legalizar´ el ejercicio de la profesión de topografía,   la obtención de un certificado que (…) no puede ser expedido sino a las personas   que hacen parte de una determinada asociación privada. Con ello se vulnera, no   solamente el derecho consagrado en el artículo 26, sino y especial­mente, el   contenido esencial de la libertad de asociación. (…)´”.    

“[35]  Sentencia C-606 de 1992 (MP Ciro Angarita Barón)”.    

[36] Corte Constitucional, sentencia C-942 de 2009. M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub    

[37] Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2009.   M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[38] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[39] M.P. Alejandro Martínez Caballero    

[40] M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra    

[41] M.P. Eduardo Montealegre Lynnet    

[42] Sentencia C-1009 de 2005    

[43] Artículo 1 de la Ley 1098 de 2006    

[44] Artículo 2, ibídem    

[45] En este escenario, es importante destacar algunos de los objetivos   establecidos para el Programa Curricular en Desarrollo Familiar, que da cuenta   de los núcleos temáticos sobre los que enfatizan los estudiantes durante su   curso. Uno de ellos es proporcionar bases teóricas, técnicas y prácticas para el   diseño, aplicación y evaluación de estrategias metodológicas y educativas   conducentes al desarrollo de procesos de intervención que promuevan la   participación y organización de las familias en torno a los procesos de cambio   familiar y social. Otro, se relaciona con el desarrollo de fundamentos teóricos   y conceptuales que permitan el análisis e interpretación de los diversos   factores, internos y externos, que inciden en la calidad de vida de las familias   y para finalizar, se encuentra el de promover en las instituciones públicas y   privadas el reconocimiento de las familias como sujeto de desarrollo y   generadoras de cambio, en orden a que las políticas diseñadas tengan en cuenta   su capacidad proactiva y respondan a las demandas reales de cada uno de sus   miembros según género y generación, como de grupo, según composición familiar,   contexto geográfico, raza, etnia y clase social. (Ver folios 342 y siguientes)    

[46] Universidad de Caldas, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales,   perfil de competencias, Programa de Desarrollo Familiar . En este documento se   presenta el perfil , las competencias y las actividades académicas que apoyan y   sustentan los conocimientos técnicos, teóricos y metodológicos de los   Profesionales en Desarrollo Familiar, que da cuenta de sus capacidades para   actuar en relación con las funciones estipuladas en los lineamientos del modelo   de atención a los niños, niñas y adolescentes dentro de un proceso   administrativo de restablecimiento de derechos y a las personas mayores de 18   años con discapacidad. Ver folio 357 y siguientes.    

[47] Ver folios 346 y 347    

[48] Ver folios 347 y 348    

[50] Ver Sentencia C-100/04 M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[51]    Sentencia C-1176/01 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra    

[52] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo    

[53] Ver, entre otras, las sentencias C-505 y   C-1255 de 2001.    

[54] Corte Constitucional, sentencia C-1255 de 2001. M.P. Rodrigo Uprimny   Yepes