C-506-09

    Sentencia C- 506 de 2009  

Referencia: expediente OP-111  

Objeciones   presidenciales  formuladas  al  artículo   2º.   del   proyecto   de   ley   21/07   Senado,  210/07  Cámara,  “Por  medio  de la cual la Nación se asocia y rinde  homenaje  al  municipio  de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo  de  la  celebración  de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan  otras disposiciones”   

Magistrado Ponente:  

Dr. JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Bogotá,  D.C.,  veintinueve (29) de julio de dos mil  nueve (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  ejercicio  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  legales,  en especial las  previstas  en  los  artículos  167  y  241  numeral  8º  de  la  Constitución  Política,  cumplidos los trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067  de 1991, profiere  la siguiente:   

SENTENCIA  

I.  ANTECEDENTES   

Mediante  oficio  recibido  en la Secretaría  General  de  esta  Corporación  el  dieciocho (18) de noviembre de dos mil ocho  (2008),  el  Presidente  del  Senado de la República hizo llegar el proyecto de  ley    021/07    Senado,   210/07   Cámara,        “Por  medio  de la cual la Nación se asocia y rinde  homenaje  al  municipio  de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo  de  la  celebración  de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan  otras   disposiciones”,   cuyo  artículo  2º  fue  objetado   por   el  Gobierno  Nacional  por  razones  de  inconstitucionalidad.   

Efectuado  el  reparto  correspondiente,  el  asunto  fue  remitido para sustanciación el veinte (20) de noviembre de dos mil  ocho  (2008).  El veintisiete (27) de noviembre siguiente se avocó conocimiento  del  proceso  y  se  solicitó  a  los  Secretarios  Generales  del Senado de la  República  y  de  la  Cámara  de  Representantes  el  envío  de  las  pruebas  correspondientes  al  trámite  legislativo  seguido  para  la  aprobación  del  informe de objeciones presidenciales.   

Debido   a   que   no   fueron   aportadas  oportunamente  la  totalidad  de  las  pruebas  necesarias  para verificar si se  cumplió  con  el  trámite  para  la  aprobación del informe de objeciones, la  Corte  profirió  el  Auto  378  del 3 de diciembre de 2008, mediante el cual se  abstuvo   de  decidir  sobre  las  objeciones  mientras  no  se  cumplieran  los  presupuestos  constitucionales  y  legales para hacerlo. En la misma providencia  la   Sala  supeditó  el  trámite  subsiguiente  a  la  verificación,  por  el  Magistrado  Sustanciador,  de que fueran aportadas las pruebas sobre el trámite  de las objeciones presidenciales al proyecto de la referencia.   

Luego de los requerimientos formulados, fueron  allegadas  al  expediente  las pruebas necesarias para continuar con el trámite  del  control constitucional en el asunto de la referencia, razón por la cual el  Magistrado Sustanciador dispuso seguir adelante con el proceso.   

II.-  TEXTO  DEL  PROYECTO  DE  LEY OBJETADO   

A continuación la Corte transcribe el texto  definitivo  aprobado  por el Congreso, del proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07  Cámara,  “Por medio de la cual la Nación se asocia  y  rinde  homenaje al municipio de Cabrera, en el departamento de Santander, con  motivo  de  la  celebración de los doscientos (200) años de su fundación y se  dictan  otras  disposiciones”, Así mismo, subraya el  artículo  2º,  objetado  por  el Gobierno por razones de inconstitucionalidad:   

“TEXTO  DEFINITIVO AL PROYECTO DE LEY 210  DE 2007 CÁMARA, 021 DE 2007 SENADO   

por  medio de la cual la Nación se asocia y  rinde  homenaje  al  municipio  de Cabrera, en el departamento de Santander, con  motivo  de  la  celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras  disposiciones   

El Congreso de Colombia  

DECRETA:  

Artículo  1°.  La  Nación se asocia a la  conmemoración  y  rinde  público  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos  (200)  años  de  su  fundación,  a cumplirse el día 8 de noviembre de 2008, y  exalta  la  memoria  de  sus  fundadores,  Luís José Delgado, Rafael y Enrique  Núñez,  Juan  Ramón y Bonifacio Afanador, Rafael Tadeo Navarro y Rojas, entre  otros.   

Artículo  2°.  Autorícese  al  Gobierno  Nacional  para que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334,  341,  y  345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas en  la  Ley 715 de 2001, asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse  a  través  del sistema nacional de cofinanciación, las partidas presupuestales  necesarias  a  fin  de  adelantar  las  siguientes  obras de interés público o  social  y  de  beneficio  para  la  comunidad  del  municipio  de Cabrera, en el  departamento de Santander:   

1.  Terminación  de la Construcción de la  Sede del Colegio Integrado de Cabrera.   

2.  Pavimentación  de  la  Vía  San Gil –  Cabrera – Barichara.   

Artículo 3°. Las autorizaciones de gastos  otorgadas  al  Gobierno  Nacional  en virtud de esta ley, se incorporarán en el  Presupuesto  General  de  la  Nación,  de  acuerdo con las normas orgánicas en  materia  presupuestal,  en primer lugar, reasignando los recursos hoy existentes  en  cada órgano ejecutor, sin que ello implique un aumento del presupuesto y en  segundo  lugar,  de  acuerdo  con  la  disponibilidad  que  se produzcan en cada  vigencia fiscal.   

Artículo 4°. La presente ley rige a partir  de la fecha de su promulgación”.   

III.-  TRÁMITE  LEGISLATIVO  DEL  PROYECTO  OBJETADO   

El  trámite  legislativo del Proyecto de Ley  021/07  Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la cual  la  Nación  se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos  (200)  años  de  su  fundación  y se dictan otras disposiciones”, presenta los siguientes hechos relevantes:   

1.-  Iniciativa y trámite en el Senado de la  República   

–  El  20  de julio de 2007 fue presentado el  proyecto  ante  la  Secretaría  General  del  Senado  de  la República, por el  congresista  Óscar  J.  Reyes  Cárdenas,  radicado con el número 021 de 2007,  Senado.  El  proyecto  fue  publicado  en la Gaceta del Congreso número 345 del  jueves 26 de julio de 2007, Senado, páginas 31 y 32.   

–  La  ponencia para primer debate en Senado  (Comisión  Segunda), presentada por el Senador Carlos  Emiro  Barriga  Peñaranda, fue publicada en la Gaceta  del  Congreso  número 429 del jueves 6 de septiembre de 2007, Senado, (páginas  22 a 24).   

– De acuerdo con el informe de sustanciación  suscrito  por  el  Secretario  General  de  la  Comisión Segunda Constitucional  Permanente    del   Senado   de   la   República,1   el   anuncio  previo  a  la  discusión  y  votación  del proyecto se dio en sesión del 11 de septiembre de  2007,   para   la   próxima   sesión   (Acta  04)2,  y  el  articulado se aprobó  por  unanimidad3  con  quórum de 12 senadores en la sesión siguiente, es decir, el  18   de   septiembre   de   2007,   (Acta  05)4.   

–  La  ponencia para segundo debate en Senado  (Plenaria),  presentada  por el congresista Carlos Emiro Barriga Peñaranda, fue  publicada  en  la  Gaceta del Congreso número 589 del jueves 22 de noviembre de  2007, Senado (páginas 16-18).   

– De acuerdo con el informe de sustanciación  suscrito  por  el  Secretario  General  del  Senado de la República5,  el  anuncio  previo  a  la discusión y votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del  5  de  diciembre  de  2007, según consta en el acta número 25, publicada en la  Gaceta  número  41  del 15 de febrero de 2008; el articulado fue aprobado en la  Sesión  Plenaria  del 10 de diciembre de 2007, según consta en el acta número  26,  publicada  en  la  Gaceta  número  58 del martes 26 de febrero de 2008; el  quórum   estuvo  integrado  con  95  senadores,  de  los  cuales  ninguno  voto  negativamente el proyecto.   

2.-    Trámite    en   la   Cámara   de  Representantes   

–  Remitido  el  proyecto  a  la  Cámara  de  Representantes,  la Presidencia de esa Cámara repartió el mismo a la Comisión  Segunda  Constitucional  Permanente,  donde  fue  radicado con el número 210 de  2007,  Cámara6.   

–  La  ponencia para primer debate en Cámara  (Comisión  Segunda),  presentada por el Representante Silfredo Morales Altamar,  fue  publicada  en  la  Gaceta del Congreso número 81 del jueves 13 de marzo de  abril de 2008, Cámara (páginas 1-2).   

– De acuerdo con el informe de sustanciación  suscrito  por  la  Secretaria  General  de  la  Comisión Segunda Constitucional  Permanente        de        la        Cámara7,   el  anuncio  previo  a  la  discusión  y votación del proyecto se dio en sesión del 1º  de abril de  2008,  para la próxima sesión, y el proyecto se aprobó en la sesión del 2 de  abril  de  2008  por  unanimidad, con la asistencia de 17 representantes, según  consta  en  el  Acta  número 20 de 2008, publicada en la Gaceta número 396 del  viernes      27     de     junio     de     20088.   

–  La ponencia para segundo debate en Cámara  (Plenaria),  presentada  por  el  representante  Silfredo  Morales  Altamar, fue  publicada  en  la  Gaceta del Congreso número 332 del lunes 9 de junio de 2008,  Cámara (páginas 12 y 13).   

– De acuerdo con el informe de sustanciación  suscrito  por  el  Secretario  General de la Cámara9,   el  anuncio  previo  a  la  discusión  y  votación del proyecto se dio en Sesión Plenaria del 11 de junio  de  2008,  para la sesión del martes 17 de junio de 2008 (Acta 117)10,   y   el  articulado  se  aprobó  en  la  sesión  plenaria del 17 de junio de 2008 (Acta  118)11.   

IV.-  OBJECIONES DEL SEÑOR PRESIDENTE DE LA  REPÚBLICA   

El   Gobierno12 objetó por inconstitucional  el  artículo 2º del proyecto y en consecuencia lo devolvió al Congreso sin la  correspondiente sanción presidencial.   

Para  el  Ejecutivo,  el  artículo  2º del  proyecto  de  Ley  es  inconstitucional  toda  vez  que  ni en la exposición de  motivos  del  proyecto  ni en las respectivas ponencias de trámite, se analizó  el  impacto  fiscal  de  la  iniciativa y las posibles fuentes de financiamiento  requeridas para su implementación.   

Explicó  el  Gobierno  que:  “La  iniciativa  no  realizó  proyección  alguna de los recursos  requeridos  para  financiar  la  implementación  de  las obras allí previstas.  Tampoco  señaló  la  fuente  alternativa  de  recursos  para  efectos de dicha  financiación.  Así  las  cosas, el proyecto de Ley resulta inconsistente, como  quiera  que  dichos programas no se encuentran previstos dentro del Marco Fiscal  de  Mediano  Plazo.  Al no estar incluidos, la expedición del proyecto presiona  el gasto sin contar con la fuente necesaria para cubrirlos.   

El  Ministerio  de Hacienda consideró en la  debida  oportunidad  que  el  proyecto de ley consistente en la aprobación, por  parte  del Gobierno Nacional y de la respectiva entidad territorial, de recursos  para   la   financiación   de   las   obras   allí  planteadas,  requería  la  identificación  clara  de  los  costos  que  implica  y de la o las respectivas  fuentes  de financiamiento, de conformidad con el artículo 7º de la Ley 819 de  2003. En dicha oportunidad, esa cartera estableció que:   

‘Según  lo  expuesto  a  la  luz del artículo 7 de la Ley 819 de 2003, sería necesario que  se  estableciera  claramente  en las ponencias del proyecto, el costo fiscal del  mismo  así  como la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento  de   dicho   costo,  tal  como  lo  ha  reiterado  esta  entidad  en  múltiples  ocasiones’.   

Así, dado que las ponencias del proyecto no  incluyeron  el  análisis  del  costo  fiscal respectivo y tampoco señalaron la  fuente  adicional  para su financiación, la implementación de la iniciativa es  inconsistente  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano Plazo, razón por la cual, el  Gobierno   Nacional   respetuosamente   se  permite  objetar  la  iniciativa  en  cuestión,  pues  ello supone el desconocimiento de los mandatos previstos en el  artículo  7º  de  la Ley 819 de 2003 y por ende, la vulneración del artículo  151 de la Constitución Política.   

V.-   INSISTENCIA   DEL   CONGRESO  EN  LA  APROBACIÓN DEL PROYECTO OBJETADO   

Las  células  legislativas  integraron  una  Comisión   Accidental   con  el  propósito  de  analizar  los  argumentos  del  Ejecutivo,  elaborar  un informe conjunto y presentarlo a consideración de cada  una    de   las   plenarias.   El   texto   del   respectivo   informe   es   el  siguiente13:   

“Con  el  objeto de darle cumplimiento al  artículo  167  de  la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992,  en   relación   a  las  objeciones  presidenciales  a  proyectos  de  ley,  muy  comedidamente  nos  permitimos  dirigirnos  a ustedes con el fin de rechazar los  argumentos  de inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el  Proyecto                 número 210 de  2007  Cámara,  021  de  2007  Senado, por medio de la  cual  la  Nación  se  asocia  y  rinde  homenaje al municipio de Cabrera, en el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos  (200)  años  de  su  fundación  y  se  dictan  otras disposiciones, de acuerdo con las siguientes consideraciones:   

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,  en  oficio  radicado  el  24  de  julio  del  presente  año, plantea, frente al  proyecto  de  ley  en  cuestión,  que  su  artículo  2º  es inconstitucional,  ‘toda  vez  que ni en la  exposición  de  motivos  del  proyecto,  ni  en  las  respectivas  ponencias de  trámite,  se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes  de     financiamiento    requeridas    para    su    implementación’. Señala,  que  ‘La  iniciativa  no  realizó  proyección  alguna  de  los  recursos  requeridos  para  financiar la  implementación  de  las  obras  allí  previstas.  Tampoco  señaló  la fuente  alternativa   de   recursos  para  efectos  de  dicha  financiación’.    Y  finaliza     indicando     que     ‘la  implementación  de la iniciativa es inconsistente con el Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo  pues  ello supone el desconocimiento de los mandatos  previstos   en   el   artículo   7°   de   la   Ley  819  de  2003’.   

El  texto del artículo 2º del proyecto de  ley que nos ocupa es el siguiente:   

‘Artículo 2º.  Autorícese    al   Gobierno   Nacional  para que en cumplimiento y de conformidad con los artículos 288,  334,  341 y 345 de la Constitución Política y de las competencias establecidas  en  la  Ley  715  de  2001,  asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o  impulse  a  través  del  sistema  nacional  de  cofinanciación,  las  partidas  presupuestales  necesarias  a  fin de adelantar las siguientes obras de interés  público  o social y de beneficio para la comunidad del municipio de Cabrera, en  el departamento de Santander:   

1.  Terminación  de la construcción de la  Sede del Colegio Integrado de Cabrera.   

2.  Pavimentación  de  la  vía  San  Gil-  Cabrera-Barichara’.   

Como  puede observarse, el artículo 2º de  este     proyecto    está    invitando   al   Gobierno   Nacional   a   asignar   y/o  impulsar  partidas  presupuestales  tendientes  a  adelantar obras de interés público o social, en  ningún    momento    está   obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.   

La jurisprudencia de la Corte Constitucional  ha  sido  enfática  frente  a  las  objeciones  de  inconstitucionalidad que el  gobierno  arguye  para esta clase de proyectos de ley. En ese sentido, establece  la  Corte,  que  si  una  ley  que decreta un gasto público consagra un mandato  imperativo  dirigido  al  Ejecutivo,  la  misma  es  inexequible, pero si por el  contrario  se trata de una ley que se limita a decretar un gasto público y como  tal,  sólo es un título jurídico suficiente para la eventual inclusión de la  partida  correspondiente  en  la  ley de presupuesto, la misma resultará acorde  con  los  mandatos  superiores,  análisis  este  que  tiene  como fundamento la  estructura gramatical empleada por el legislador.   

La  propia  Procuraduría  General  de  la  Nación,  en Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional,  dentro  del trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005,  conceptuó:   

‘Así, podemos  concluir,  de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la  Corte  Constitucional,  que  las  leyes  mediante las cuales el Congreso decreta  gasto  público,  se  ajustan  al  ordenamiento  constitucional siempre y cuando  ellas  se  limiten  a  habilitar  al  Gobierno  para  incluir estos gastos en el  proyecto  de  presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante  dichas  leyes  se  pretende  obligar  al  Gobierno  a  ejecutar  un  determinado  gasto’.   

Es  de  entender,  que este proyecto de ley  simplemente  está creando un título jurídico que servirá de base para que en  un  momento  ulterior  el  Gobierno,  si  lo  juzga conveniente, incorpore en el  Presupuesto  General  de  la  Nación  los rubros necesarios para satisfacer las  atenciones  decretadas  previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo  7°  de  la  Ley  819 de 2003, pues si bien las inconsistencias que considere el  Gobierno  Nacional,  desde el punto de vista económico, serán planteadas en el  momento  mismo  de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último  sentido,  la  Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que  ‘admitir que el artículo  7°  de  la  Ley  819  de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una  carga  adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos  de  ley,  significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del  Congreso  para  legislar  y  concederle al Ministerio de Hacienda una especie de  poder     de     veto     sobre     los     proyectos     de     ley’,  y  a su  vez       establece      que      ‘aceptar  que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la  Ley  819  de  2003  constituyen  un requisito de trámite que le incumbe cumplir  única  y  exclusivamente  al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad  de  iniciativa  legislativa  que  reside en el Congreso de la República, con lo  cual  se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en  la    medida    en    que    se    lesiona    seriamente   la   autonomía   del  Legislativo’.   

Por  otra parte, el artículo 102 de la Ley  715 de 2001, establece:   

‘En   el  Presupuesto  General  de  la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los  mismos  fines  de  que  trata  esta  ley,  para ser transferidas a las entidades  territoriales,  diferentes  de  las  participaciones  reglamentadas en ella, sin  perjuicio  de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a  cargo  de  la  Nación  con  participación  de las entidades territoriales, del  principio  de  concurrencia  y  de  las  partidas  de  cofinanciación  para  programas  de  desarrollo  de  funciones  de  competencia  exclusiva        de        las        entidades        territoriales’.  (Subrayado fuera del texto original).   

De lo anterior se deduce que las partidas a  que  se  refiere  el  artículo  2° del proyecto objetado, en donde se invoca a  esta  Ley  715  de  2001, pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el  fin  de que se cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las  obras  que  se  señalan, lo que significa que se está consagrando la opción a  la  Nación  de  realizar  las  obras  autorizadas  a  través  del  sistema  de  concurrencia,  como  excepción  a  la  restricción  presupuestaria  de  que la  Nación  asuma  obligaciones  que  les corresponde a las entidades territoriales  con los recursos de las transferencias.   

En  ese  orden,  tampoco  se  desconoce  el  contenido  del  artículo  7°  de la Ley 819 de 2003, siempre y cuando, como es  evidente  en  el  proyecto  de  ley  que nos ocupa, la autorización al Gobierno  Nacional  no sea un imperativo de cumplimiento inmediato, sino que este lo acate  en  la  medida  de  las  posibilidades  presupuestales, cuyo cumplimiento podrá  hacerse  mediante  el  mecanismo  de la cofinanciación, no generando tampoco un  vicio  de  inconstitucionalidad  esta  clase  de  disposición  en  el  referido  proyecto.   

La  Corte  Constitucional,  frente  a  esto  último, ha expresado, en Sentencia C-1113 de 2004, lo siguiente:   

‘Para  dejar  claro  y  en  caso  de  futuros  conceptos del Ministerio de Hacienda que puedan  obstaculizar  el normal trámite del proyecto, tampoco se está autorizando para  celebrar  ningún  tipo de convenios ni contratos como tampoco adoptando ningún  tipo  de  cofinanciación,  situaciones estas que sí darían lugar a argumentos  de    inconstitucionalidad.   En   este   caso   las  autorizaciones  dadas al Gobierno Nacional se enmarcan dentro de las excepciones  previstas   en   el  artículo  102  de  la  Ley  715  de  2001  (Coordinación,  subsidiariedad  y  concurrencia),  es  decir,  las  cubiertas  por el sistema de  cofinanciación no violan la Constitución Nacional.   

En  el  proyecto se señala sin dar lugar a  otra  interpretación,  que  es  el Gobierno Nacional  quien   impulsará   y   definirá   los   instrumentos   para  la  adecuación,  restauración,  protección  y conservación; quiere esto decir, primero, que el  municipio  y el departamento también contribuirá con recursos disponibles para  atender  estos  proyectos;  y  segundo  que  será  el  Gobierno  Nacional quien  discrecionalmente    adopte    el    mecanismo   de   financiación. Subrayado fuera del texto original.   

Por lo anterior, la autorización que indica  el   artículo  2º  de  este  proyecto  no  puede  entenderse  como  una  orden  imperativa,  sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una  autorización   de   un   gasto  para  que  el  Gobierno  incluya  las  partidas  correspondientes,   directamente   y/o   por   medio   del   mecanismo   de   la  cofinanciación.   

Además,  la interpretación legal que hace  el  gobierno  no  puede  ser  tan drástica que desconozca los objetivos que él  mismo  se ha trazado, pues el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en  el    artículo    129,   señala:   ‘Proyectos   por  Viabilizar.  El  Gobierno  Nacional acompañará a las entidades territoriales  en  el  diseño  y  estructuración  de  proyectos  del anexo que, aun cuando no  están  incluidos  en el presente Plan Nacional de Inversiones, sean importantes  para  contribuir  al  logro de una mayor competitividad, productividad e impacto  social  de  las  regiones,  y  para  seguir  avanzando en las metas de la agenda  interna  y  la Visión Colombia Segundo Centenario, para su posterior inclusión  en  el  Banco  de  Proyectos  de  Inversión  Nacional,  BPIN.  Algunos de estos  proyectos  se financiarán con cargo al crédito de US$1.000 millones a que hace  referencia        esta        ley’.   

Es por tanto, que se solicitará a la Corte  Constitucional  que  declare  la  exequibilidad  del proyecto de ley en comento,  dado  que  la  autorización  del Gobierno Nacional para la construcción de las  obras   de  infraestructura  allí  consignadas  no  constituye  un  mandato  de  obligatorio   cumplimiento,  que  requiera  el  acatamiento  de  los  requisitos  exigidos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.   

Debe  resaltarse  que  el artículo 2° del  precitado   proyecto   de   ley  autoriza  al  Gobierno  para  que  concurra en unas obras públicas, siendo  esto,  un  llamamiento  o  invitación,  que  no  se  puede  entender  como  una  imposición.   

Con   las   anteriores   consideraciones,  solicitamos  a  las  Plenarias  del  Senado  de  la  República  y la Cámara de  Representantes,  rechazar  y  declarar  infundadas las objeciones por razones de  inconstitucionalidad   presentadas   por  el  Presidente  de  la  República  al  Proyecto  de  ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de  2007  Senado,  por  medio  de  la  cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos (200) años de su  fundación   y   se   dictan   otras   disposiciones,  y por lo tanto remitir el expediente de este proyecto  a  la honorable Corte Constitucional, para que en el término de seis (6) días,  tal  como  lo  expresa  el  numeral  1  del artículo 199 de la Ley 5ª de 1992,  decida sobre su exequibilidad”.   

VI.- INTERVENCION CIUDADANA  

Con  el  fin  de garantizar la participación  ciudadana,  el  proceso fue fijado en lista para que quienes desearan intervenir  pudieren  exponer sus apreciaciones ante esta Corporación. El término previsto  venció en silencio.   

VII.-  CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA  NACIÓN   

El  señor  Procurador General de la Nación,  mediante  concepto  del  25  de  noviembre de 2008, considera que las objeciones  presidenciales  formuladas  al  artículo  2º del proyecto son infundadas y, en  consecuencia,    solicita   a   la   Corte   declarar   la   exequibilidad   del  mismo.   

Empieza  el  Jefe  del  Ministerio  Público  reiterando  que la Constitución Política de 1991, establece como regla general  para  el Congreso, la de la libre iniciativa legislativa en materia presupuestal  y  en  particular,  en  lo  relativo  a la iniciativa del gasto. Añade que esta  competencia  parlamentaria  desarrolla  el  principio  de  legalidad  del  gasto  público,  según  el  cual corresponde al Congreso, en su condición de órgano  de  representación  popular,  ordenar  las erogaciones necesarias para ejecutar  los  compromisos  inherentes al Estado social de derecho. Sin embargo, continúa  el  Procurador,  el  constituyente  por  vía  de  excepción,  reservó para el  ejecutivo  la  iniciativa  legislativa  en  relación  con  algunos  aspectos de  éste.   

Explica  el Procurador General de la Nación  que  las  leyes que crean gasto público son simplemente títulos jurídicos que  servirán  de  base  para  que  en  un momento ulterior el Gobierno, si lo juzga  conveniente,  incorpore  en  el  Presupuesto  General  de  la Nación los rubros  necesarios  para  satisfacer  las  obligaciones  decretadas  previamente  por el  Congreso.   

Agrega   la   Vista  Fiscal:  “Las  leyes  que  autorizan  gasto  público  no  tienen per se la  aptitud  jurídica para modificar directamente la ley de apropiaciones o el Plan  Nacional  de  Desarrollo,  ni  pueden  ordenarle perentoriamente al Gobierno que  realice  los  traslados  presupuestales  pertinentes con arreglo a los cuales se  pretende   obtener   recursos  para  sufragar  los  costos  que  su  aplicación  demanda.   

(…)  

Esto  significa  que  en  materia  de  gasto  público,  la  Carta  Política  efectuó  un  reparto  de competencias entre el  Congreso  y  el Gobierno Nacional, de tal manera que ambos tienen iniciativa del  gasto  de  conformidad  con  los  preceptos  constitucionales,  y  deben  actuar  coordinadamente  dentro  de  sus  competencias. Así, el Gobierno requiere de la  aprobación  de  sus  proyectos por parte del Congreso y el Congreso requiere de  la  anuencia  del  Gobierno,  quien determinará la incorporación de los gastos  decretados  por  el  Congreso,  siempre  y  cuando sean consecuentes con el Plan  Nacional  de  Desarrollo  y  el  Presupuesto  General de la Nación, tal como lo  estipula el artículo 346 de la Carta.   

(…)  

En  consecuencia, el Ejecutivo es el órgano  constitucionalmente   habilitado   para   formular  el  presupuesto  de  gastos,  consultando  las  necesidades  sociales  inaplazables, la existencia de recursos  para  su financiación y los programas y proyectos contenidos en la Ley del Plan  Nacional  de Desarrollo, sin que el Congreso tenga competencia para imponerle la  inclusión  de  partidas  que garanticen la ejecución de erogaciones decretadas  mediante  una  ley  anterior, lo que tampoco significa que el legislador carezca  de iniciativa en materia de gasto público.   

Así, podemos concluir, de conformidad con el  texto  constitucional  y  los planteamientos de la Corte Constitucional, que las  leyes  mediante  las  cuales  el  Congreso decreta gasto público, se ajustan al  ordenamiento  constitucional  siempre  y  cuando ellas se limiten a habilitar al  Gobierno  para  incluir  estos  gastos  en  el  proyecto  de presupuesto. Por el  contrario,  son inconstitucionales, si mediante dichas leyes se pretende obligar  al Gobierno a ejecutar un determinado gasto.   

(…)  

Así, en concepto del Ministerio Público, la  estructura  gramatical  que emplea el legislador en el texto del artículo 2 del  proyecto  objetado,  al  señalar que: ‘autorícese  al  Gobierno  Nacional  para  que  en  cumplimiento del  artículo  102  de la Ley 715 de 2001, incluya dentro del Presupuesto General de  la   Nación,   las   partidas  presupuestales  para  concurrir  …’  no  es  de  aquellas  que  pudieran  entenderse  como  una  orden imperativa, sino que permite colegir claramente que  se  trata  únicamente  de  una  autorización  de un gasto para que el Gobierno  incluya  las  partidas correspondientes. Por este aspecto, el Despacho encuentra  que el proyecto objetado se ajusta a la Carta Política”.   

En  cuanto al artículo 7º de la Ley 819 de  2003,  el  Ministerio Público concluye que esta norma constituye un instrumento  de  racionalización  de  la actividad legislativa, para que esta se realice con  conocimiento  de  los costos fiscales que genera cada una de las leyes aprobadas  por  el  Congreso de la República, permitiendo también que las leyes expedidas  estén  en  armonía  con  la situación económica del país y con la política  económica  trazada  por  las autoridades correspondientes. Sin embargo, para la  Vista  Fiscal,  esta  norma  no  representa  una  carga  sobre el Congreso en la  formación de los proyectos de Ley.   

Por  lo  anterior,  explica  el  Procurador  General   de   la   Nación,  “no  se  desconoce  la  importancia  que  se  desprende  del  contenido del artículo 7 de la Ley 819 de  2003,  no  obstante,  cuando  es evidente, como en el caso que nos ocupa, que la  autorización   al  Gobierno  Nacional  no  es  un  imperativo  de  cumplimiento  inmediato,  sino  una  facultad  que  debe  ser  acatada  en  la  medida  de las  posibilidades  presupuestales  y  bajo  el  mecanismo de la cofinanciación, los  requisitos  contemplados  en  el  mencionado artículo, no se erigen en un vicio  que    genere    la    inconstitucionalidad   de   la   disposición   demandada  (sic.)”   

VIII.-      CONSIDERACIONES      Y  FUNDAMENTOS   

1.- Competencia  

De conformidad con lo  dispuesto en los  artículos  167  y  241,  numeral 8º de la Constitución Política, la Corte es  competente  para  decidir  definitivamente  sobre la  constitucionalidad de  las  normas  objetadas  por  el  Gobierno  Nacional,  respecto  de las cuales el  Congreso insista en su aprobación.   

2.- Metodología de análisis  

Antes  de adelantar el examen de fondo sobre  las  objeciones  es necesario determinar si se cumplen los presupuestos para tal  fin.  En  consecuencia,  la  Corte  comenzará  por  analizar  cuáles son estos  requisitos  y si se reúnen en el presente caso, específicamente en lo relativo  a  la  oportunidad  en  su  formulación  y  la  insistencia  del Congreso de la  República.   

Para que la Corte pueda abordar el examen de  fondo   de   las  objeciones  por  inconstitucionalidad  es  necesario  examinar  previamente  dos  cuestiones: (i) si el Gobierno las formuló de manera oportuna  y  (ii)  si  el  Congreso  las  desestimó  e  insistió  en  la aprobación del  proyecto.   

3.1.- La primera exigencia está prevista en  el  artículo  166  de  la  Constitución  Política,  en  concordancia  con  el  artículo  198  de  la Ley 5ª de 1992 -Reglamento del Congreso-. De acuerdo con  estas  normas,  el Gobierno Nacional dispone de seis (6) días para devolver con  objeciones   cualquier  proyecto  de  ley  que  no  conste  de  más  de  veinte  artículos,  de  diez (10) días cuando el proyecto sea de veintiuno a cincuenta  artículos,  y  de  veinte  (20)  días  cuando  los  artículos  sean  más  de  cincuenta;   de  no  hacerlo  en  ese  lapso  el  Presidente  está  obligado  a  sancionarlo  y  promulgar  la  correspondiente  ley14.   

El  artículo  166  de  la  Carta  Política  también  establece que si al momento de presentar las objeciones el Congreso se  encuentra  en  receso,  el Presidente deberá publicarlas dentro de dicho plazo.  Para  ello  es  preciso tener en cuenta lo previsto en  el  artículo  138  de la Constitución, según el cual el Congreso, por derecho  propio,  se  reunirá  en sesiones ordinarias durante dos períodos por año que  constituirán  una  sola legislatura: el primer período de sesiones comienza el  20  de  julio y termina el 16 de diciembre, y el segundo comienza el 16 de marzo  y    concluye    el    20   de   junio   siguiente15.   

3.2.- El segundo requisito para que la Corte  pueda  abordar  el estudio de fondo de las objeciones consiste en la insistencia  del  Congreso  en la aprobación del proyecto. En este sentido, el artículo 167  de  la  Carta  dispone  que  todo  proyecto  objetado  volverá  a  las cámaras  legislativas  a  segundo  debate  y  advierte  que  cuando  el  Gobierno formule  objeciones   por   inconstitucionalidad,   “si  las  cámaras  insistieren”, el asunto será remitido a la  Corte para que decida sobre su exequibilidad.   

La   jurisprudencia  ha  explicado  que  la  insistencia  de las cámaras legislativas, que en todo caso debe tener una carga  mínima          de          argumentación16,   constituye  “el  punto  de  partida para que pueda ésta pronunciarse sobre la  exequibilidad    o    inexequibilidad   del   proyecto   objetado”17. Más aún,  ha   considerado  dicha  exigencia  como  “verdadero  presupuesto   de   procedibilidad   del   control  constitucional”18. Así mismo,  ha  señalado que para insistir en la aprobación de un proyecto las Cámaras no  pueden  exceder  el  plazo  de  dos  legislaturas,  siendo  la  primera  aquella  “que esté cursando en el momento en que se devuelve  el          respectivo          proyecto”19.   

En  suma,  cuando  no se cumpla alguna de las  exigencias  de procedibilidad anteriormente anotadas (presentación oportuna por  el  Gobierno  e insistencia en tiempo del Congreso), la Corte debe abstenerse de  emitir    un    pronunciamiento    de   fondo   respecto   de   la   insistencia  formulada20.   

4.- Objeciones del  Gobierno y oportunidad en su formulación   

4.1.- En el caso objeto de examen el texto del  proyecto  de  ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por  medio  de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera,  en  el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la  celebración  de  los  doscientos    (200)    años    de    su    fundación   y   se   dictan   otras  disposiciones”, consta de cuatro (4) artículos. Por  lo  tanto,  el  término  para  devolverlo  con objeciones era de seis (6) días  hábiles,  contados a partir del día siguiente a la recepción del mismo por el  Gobierno Nacional.   

Conforme  con  las  pruebas que reposan en el  expediente,  el proyecto fue recibido en la Presidencia de la República el día  dieciséis     (16)     de    julio    de    200821,  luego  el  término  para  presentar  objeciones  vencía  el  día  veintitrés  (23)  de  julio  de 2008.   

4.2.-  Observa  la  Corte  que las exigencias  previstas  en el artículo 166 de la Constitución fueron debidamente atendidas.  En  efecto,  las  objeciones al artículo 2º del proyecto fueron enviadas el 23  de          julio          de          200822,   esto   es,   dentro  del  término de seis (6) días exigido en la Carta Política (art.166).   

Despejada  esta  primera  cuestión,  para  abordar  un análisis de fondo queda por establecer si el Congreso efectivamente  desestimó  las  objeciones  del  Gobierno  e  insistió  en  la aprobación del  proyecto.   

5.- Trámite de las objeciones en el Congreso  de la República   

5.1.- Informe de objeciones  

Recibidas las objeciones presidenciales en el  Congreso  de  la República, las mesas directivas de Senado y Cámara designaron  una  Comisión Accidental para estudiarlas, que luego de analizar los argumentos  del  Ejecutivo  presentó  su  informe  a  consideración  de  cada  una  de las  plenarias.   

5.1.1.- Senado de la República  

– Presentación del Informe. Los congresistas  Álvaro  Alférez  Tapias  (Representante  a  la  Cámara)  y  Carlos E. Barriga  Peñaranda  (Senador),  presentaron  el  26  de  agosto  de 2008 el “Informe  sobre  las  objeciones presidenciales al proyecto de ley  No.  210  de  2007  Cámara  -021 de 2007 Senado”. Su  texto         es         el         siguiente23:   

“INFORME  DE  OBJECIÓN  PRESIDENCIAL  AL  PROYECTO   DE   LEY   210  DE  2007  CÁMARA,  021  DE  2007  SENADO   

por medio de la cual la Nación se asocia y  rinde  homenaje  al  municipio  de Cabrera, en el departamento de Santander, con  motivo  de  la  celebración de los 200 años de su fundación y se dictan otras  disposiciones   

Bogotá,    D.   C.,   agosto   26   de  2008.   

Doctores  

HERNAN ANDRADE SERRANO  

Presidente  

Honorable Senado de la República  

GERMAN VARON COTRINO  

Presidente  

Honorable       Cámara       de  Representantes   

Bogotá, D. C.  

Referencia: Desestimación de las objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  ley  número  210 de 2007 Cámara, 021 de 2007  Senado.   

Respetados Presidentes:  

Con  el  objeto  de  darle  cumplimiento al  artículo  167  de  la Carta Política y el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992,  en   relación   a  las  objeciones  presidenciales  a  proyectos  de  ley,  muy  comedidamente  nos  permitimos  dirigirnos  a ustedes con el fin de rechazar los  argumentos  de inconstitucionalidad que el Gobierno Nacional ha argüido para el  Proyecto                 número 210 de  2007  Cámara,  021  de  2007  Senado, por medio de la  cual  la  Nación  se  asocia  y  rinde  homenaje al municipio de Cabrera, en el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos  (200)  años  de  su  fundación  y  se  dictan  otras disposiciones, de acuerdo con las siguientes consideraciones:   

El Ministro de Hacienda y Crédito Público,  en  oficio  radicado  el  24  de  julio  del  presente  año, plantea, frente al  proyecto  de  ley  en  cuestión,  que  su  artículo  2º  es inconstitucional,  ‘toda  vez  que ni en la  exposición  de  motivos  del  proyecto,  ni  en  las  respectivas  ponencias de  trámite,  se analizó el impacto fiscal de la iniciativa y las posibles fuentes  de     financiamiento    requeridas    para    su    implementación’. Señala,  que  ‘La  iniciativa  no  realizó  proyección  alguna  de  los  recursos  requeridos  para  financiar la  implementación  de  las  obras  allí  previstas.  Tampoco  señaló  la fuente  alternativa   de   recursos  para  efectos  de  dicha  financiación’.    Y  finaliza     indicando     que     ‘la  implementación  de la iniciativa es inconsistente con el Marco  Fiscal    de    Mediano    Plazo    ’pues  ello  supone  el desconocimiento de los mandatos previstos en  el  artículo 7° de la Ley 819 de 2003’.   

El  texto del artículo 2º del proyecto de  ley que nos ocupa es el siguiente:   

Artículo     2º.     Autorícese  al  Gobierno  Nacional para  que  en  cumplimiento y de conformidad con los artículos 288, 334, 341 y 345 de  la  Constitución  Política y de las competencias establecidas en la Ley 715 de  2001,  asigne en el Presupuesto General de la Nación, y/o impulse a través del  sistema  nacional  de  cofinanciación, las partidas presupuestales necesarias a  fin  de  adelantar  las  siguientes  obras  de  interés  público o social y de  beneficio  para  la  comunidad  del  municipio de Cabrera, en el departamento de  Santander:   

1.  Terminación de la construcción de la  Sede del Colegio Integrado de Cabrera.   

2.  Pavimentación  de  la  vía  San Gil-  Cabrera-Barichara.   

Como puede observarse, el artículo 2º de  este     proyecto    está    invitando   al   Gobierno   Nacional   a   asignar   y/o  impulsar  partidas  presupuestales  tendientes  a  adelantar obras de interés público o social, en  ningún    momento    está   obligando al Gobierno a ejecutar dichas partidas.   

La    jurisprudencia   de   la   Corte  Constitucional    ha    sido    enfática    frente    a   las   objeciones   de  inconstitucionalidad  que  el  gobierno  arguye  para esta clase de proyectos de  ley.  En  ese  sentido,  establece la Corte, que si una ley que decreta un gasto  público  consagra  un  mandato  imperativo  dirigido  al Ejecutivo, la misma es  inexequible,  pero  si  por  el  contrario  se  trata de una ley que se limita a  decretar  un gasto público y como tal, sólo es un título jurídico suficiente  para  la  eventual  inclusión  de  la  partida  correspondiente  en  la  ley de  presupuesto,  la  misma resultará acorde con los mandatos superiores, análisis  este  que  tiene  como  fundamento  la  estructura  gramatical  empleada  por el  legislador.   

La  propia  Procuraduría  General  de  la  Nación,  en Concepto 3841 de junio de 2005, dirigido a la Corte Constitucional,  dentro  del trámite constitucional que terminó con la Sentencia C-729 de 2005,  conceptuó:   

‘Así, podemos  concluir,  de conformidad con el texto constitucional y los planteamientos de la  Corte  Constitucional,  que  las  leyes  mediante las cuales el Congreso decreta  gasto  público,  se  ajustan  al  ordenamiento  constitucional siempre y cuando  ellas  se  limiten  a  habilitar  al  Gobierno  para  incluir estos gastos en el  proyecto  de  presupuesto. Por el contrario, son inconstitucionales, si mediante  dichas  leyes  se  pretende  obligar  al  Gobierno  a  ejecutar  un  determinado  gasto’.   

Es  de  entender, que este proyecto de ley  simplemente  está creando un título jurídico que servirá de base para que en  un  momento  ulterior  el  Gobierno,  si  lo  juzga conveniente, incorpore en el  Presupuesto  General  de  la  Nación  los rubros necesarios para satisfacer las  atenciones  decretadas  previamente por el Congreso, sin desconocer el artículo  7°  de  la  Ley  819 de 2003, pues si bien las inconsistencias que considere el  Gobierno  Nacional,  desde el punto de vista económico, serán planteadas en el  momento  mismo  de hacer o no las erogaciones en el presupuesto. En este último  sentido,  la  Corte Constitucional ha señalado, en Sentencia C-502 de 2007, que  ‘admitir que el artículo  7°  de  la  Ley  819  de 2003 constituye un requisito de trámite, que crea una  carga  adicional y exclusiva sobre el Congreso en la formación de los proyectos  de  ley,  significa, en la práctica, cercenar considerablemente la facultad del  Congreso  para  legislar  y  concederle al Ministerio de Hacienda una especie de  poder     de     veto     sobre     los     proyectos     de     ley’,  y  a su  vez       establece      que      ‘aceptar  que las condiciones establecidas en el artículo 7° de la  Ley  819  de  2003  constituyen  un requisito de trámite que le incumbe cumplir  única  y  exclusivamente  al Congreso reduce desproporcionadamente la capacidad  de  iniciativa  legislativa  que  reside en el Congreso de la República, con lo  cual  se vulnera el principio de separación de las Ramas del Poder Público, en  la    medida    en    que    se    lesiona    seriamente   la   autonomía   del  Legislativo’.   

Por otra parte, el artículo 102 de la Ley  715 de 2001, establece:   

‘En   el  Presupuesto  General  de  la Nación no podrán incluirse apropiaciones para los  mismos  fines  de  que  trata  esta  ley,  para ser transferidas a las entidades  territoriales,  diferentes  de  las  participaciones  reglamentadas en ella, sin  perjuicio  de las apropiaciones presupuestales para la ejecución de funciones a  cargo  de  la  Nación  con  participación  de las entidades territoriales, del  principio  de  concurrencia  y  de  las  partidas  de  cofinanciación  para  programas  de  desarrollo  de  funciones  de  competencia  exclusiva  de las entidades territoriales. (Subrayado fuera del texto original).   

De lo anterior se deduce que las partidas a  que  se  refiere  el  artículo  2° del proyecto objetado, en donde se invoca a  esta  Ley  715  de  2001, pueden ser incluidas en el Presupuesto Nacional con el  fin  de que se cumpla el requisito de la cofinanciación en la ejecución de las  obras  que  se  señalan, lo que significa que se está consagrando la opción a  la  Nación  de  realizar  las  obras  autorizadas  a  través  del  sistema  de  concurrencia,  como  excepción  a  la  restricción  presupuestaria  de  que la  Nación  asuma  obligaciones  que  les corresponde a las entidades territoriales  con los recursos de las transferencias.   

En  ese  orden,  tampoco  se  desconoce el  contenido  del  artículo  7°  de la Ley 819 de 2003, siempre y cuando, como es  evidente  en  el  proyecto  de  ley  que nos ocupa, la autorización al Gobierno  Nacional  no sea un imperativo de cumplimiento inmediato, sino que este lo acate  en  la  medida  de  las  posibilidades  presupuestales, cuyo cumplimiento podrá  hacerse  mediante  el  mecanismo  de la cofinanciación, no generando tampoco un  vicio  de  inconstitucionalidad  esta  clase  de  disposición  en  el  referido  proyecto.   

La  Corte  Constitucional,  frente  a esto  último, ha expresado, en Sentencia C-1113 de 2004, lo siguiente:   

‘Para  dejar  claro  y  en  caso  de  futuros  conceptos del Ministerio de Hacienda que puedan  obstaculizar  el normal trámite del proyecto, tampoco se está autorizando para  celebrar  ningún  tipo de convenios ni contratos como tampoco adoptando ningún  tipo  de  cofinanciación,  situaciones estas que sí darían lugar a argumentos  de    inconstitucionalidad.   En   este   caso   las  autorizaciones  dadas al Gobierno Nacional se enmarcan dentro de las excepciones  previstas   en   el  artículo  102  de  la  Ley  715  de  2001  (Coordinación,  subsidiariedad  y  concurrencia),  es  decir,  las  cubiertas  por el sistema de  cofinanciación no violan la Constitución Nacional.   

En  el proyecto se señala sin dar lugar a  otra  interpretación,  que  es  el Gobierno Nacional  quien   impulsará   y   definirá   los   instrumentos   para  la  adecuación,  restauración,  protección  y conservación; quiere esto decir, primero, que el  municipio  y el departamento también contribuirá con recursos disponibles para  atender  estos  proyectos;  y  segundo  que  será  el  Gobierno  Nacional quien  discrecionalmente    adopte    el    mecanismo   de   financiación. Subrayado fuera del texto original.   

Por  lo  anterior,  la  autorización  que  indica  el  artículo  2º  de  este proyecto no puede entenderse como una orden  imperativa,  sino que permite colegir claramente que se trata únicamente de una  autorización   de   un   gasto  para  que  el  Gobierno  incluya  las  partidas  correspondientes,   directamente   y/o   por   medio   del   mecanismo   de   la  cofinanciación.   

Además, la interpretación legal que hace  el  gobierno  no  puede  ser  tan drástica que desconozca los objetivos que él  mismo  se ha trazado, pues el Plan Nacional de Desarrollo (Ley 1151 de 2007), en  el    artículo    129,   señala:   ‘Proyectos   por  Viabilizar.  El  Gobierno  Nacional acompañará a las entidades territoriales  en  el  diseño  y  estructuración  de  proyectos  del anexo que, aun cuando no  están  incluidos  en el presente Plan Nacional de Inversiones, sean importantes  para  contribuir  al  logro de una mayor competitividad, productividad e impacto  social  de  las  regiones,  y  para  seguir  avanzando en las metas de la agenda  interna  y  la Visión Colombia Segundo Centenario, para su posterior inclusión  en  el  Banco  de  Proyectos  de  Inversión  Nacional,  BPIN.  Algunos de estos  proyectos  se financiarán con cargo al crédito de US$1.000 millones a que hace  referencia        esta        ley’.   

Es por tanto, que se solicitará a la Corte  Constitucional  que  declare  la  exequibilidad  del proyecto de ley en comento,  dado  que  la  autorización  del Gobierno Nacional para la construcción de las  obras   de  infraestructura  allí  consignadas  no  constituye  un  mandato  de  obligatorio   cumplimiento,  que  requiera  el  acatamiento  de  los  requisitos  exigidos en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003.   

Conclusión:  

Con   las   anteriores  consideraciones,  solicitamos  a  las  Plenarias  del  Senado  de  la  República  y la Cámara de  Representantes,  rechazar  y  declarar  infundadas las objeciones por razones de  inconstitucionalidad   presentadas   por  el  Presidente  de  la  República  al  Proyecto  de  ley número 210 de 2007 Cámara, 021 de  2007  Senado,  por  medio  de  la  cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos (200) años de su  fundación   y   se   dictan   otras   disposiciones,  y por lo tanto remitir el expediente de este proyecto  a  la honorable Corte Constitucional, para que en el término de seis (6) días,  tal  como  lo  expresa  el  numeral  1  del artículo 199 de la Ley 5ª de 1992,  decida sobre su exequibilidad”.   

–  Publicación.  El informe desestimando las  objeciones  presidenciales  fue  publicado en la Gaceta del Congreso número 552  del   miércoles   27   de  agosto  de  2008,  Senado  (página  11)24.   

–  Anuncio  previo. El anuncio previo para la  votación  del  informe  de  objeciones  se  llevó  a cabo el día martes 21 de  octubre  de 2008, según consta en el acta número 19 de esa fecha, publicada en  la  Gaceta  número  28  del  6  de  febrero  de  2009, (página 30). En ella se  lee:   

“Por  instrucciones  de la Presidencia y de  conformidad  con  el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia  los    proyectos    que   se   discutirán   y   aprobarán   en   la   próxima  sesión.   

Sí  señor  Presidente  los  proyectos  para  discutir  y  votar  en  la próxima sesión plenaria del Senado de la República  son los siguientes:   

Proyectos     con     informe     de  objeciones   

Proyecto de ley número 021 Senado, 210 de  2007  Cámara,  por  medio  de  la  cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se  dictan otras disposiciones”.   

–  La  aprobación  por  unanimidad de los 96  Senadores  presentes  tuvo  lugar  el  día martes 28 de octubre de 2008, según  consta  en  el  acta número 20 de esta fecha, publicada en la Gaceta número 29  del  6  de  febrero  de  2009  (páginas  4,  22-24)25.  La  Presidencia del Senado  indicó  a  la Secretaría continuar con el informe de objeciones al proyecto de  ley  de  la referencia, la Presidencia concedió el uso de la palabra al Senador  Carlos  Emiro Barriga Peñaranda, quien fue escuchado sobre los antecedentes del  informe.   

Posteriormente,  la  Presidencia  abrió  la  discusión  del  informe  en el cual se declaran “…  infundadas   las   objeciones   presentadas  por  el  Ejecutivo  y,  cerrada  su  discusión,  el  Senado le imparte su aprobación por unanimidad”. (Página 23 de la Gaceta número 29 de 2009).   

5.1.2.-  Cámara de  Representantes   

El  anuncio previo a la votación del informe  de  objeciones  del  proyecto  de  ley  de la referencia, se llevó a cabo en la  Plenaria  de la Cámara de Representantes el 8 de octubre de 2008, según consta  en  el  acta  número  139  de esa fecha, publicada en la Gaceta número 798 del  viernes 14 de noviembre de 2008. En la página 34 se lee:   

“Por  instrucciones  del señor Presidente,  con  la  autorización del señor Secretario General, de conformidad con el acto  Legislativo  01  de  2003 y lo indicado por la Corte Constitucional, se anuncian  los  siguientes  proyectos  para  la  Sesión Plenaria del día 14 de octubre de  2008  o  para  la  siguiente sesión plenaria en la cual se debatan proyectos de  ley o de actos legislativos.   

(…)  

Proyecto de ley número 210 de 2007Cámara,  021  de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se  dictan  otras  disposiciones.  Publicado en la Gaceta  del Congreso número 557 de 2008”.   

La  votación  y  aprobación  del informe de  objeciones  fue realizada en la sesión del 14 de octubre de 2008, según consta  en  el  Acta 140, publicada en la Gaceta del Congreso 866 del 26 de noviembre de  2008             (página             28)26,  de  la  cual se destaca lo  siguiente:   

“Informe  de  Objeciones al Proyecto de Ley  210  de  2007  Cámara,  021  de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se  dictan otras disposiciones.   

El  informe  es como sigue: Conclusión: Debe  resaltarse  el  artículo segundo del precitado proyecto de ley, que autoriza al  Gobierno  para  que concurra en unas obras públicas, siendo este un llamamiento  de invitación, que no se puede entender como una imposición.   

Por   las   anteriores   consideraciones,  solicitamos  a las Plenarias de Senado y Cámara, rechazar y declarar infundadas  las  objeciones   al  Proyecto  de ley por razones de inconstitucionalidad,  presentadas   por  el  Presidente  de  la  República.  Por  tanto,  remitir  el  expediente  a la Honorable Corte Constitucional, para que en el término de seis  días  establezca  y  decida  sobre  su  exequibilidad. Firma: Álvaro Alférez,  Carlos Barriga Peñaranda.   

Leído el informe Presidente.  

Dirección de la sesión por la Presidencia,  doctor Germán Varón Cotrino:   

Se  somete a consideración de la Plenaria el  informe  de  objeciones  leído por el señor Secretario, se abre su discusión,  anuncio que va a cerrarse, queda cerrado ¿aprueba la Plenaria?   

Secretarios  General,  doctor Jesús Antonio  Rodríguez C.:   

Aprobado     Presidente”.     

–  Quórum  deliberatorio  y  decisorio  en  Plenaria.  El quórum deliberatorio y decisorio para la aprobación del proyecto  fue  de  151  de los 166 miembros que conforman la Plenaria de esa Corporación,  según  consta en el en el Acta número 140, publicada en la Gaceta del Congreso  866  del  26  de  noviembre  de  2008 (páginas 1-2)27.  La  votación  se realizó  conforme al artículo 129 del reglamento del Congreso.   

– Finalmente, el Presidente del Congreso de la  República  remitió  el  18  de  noviembre de 2008 a la Corte Constitucional el  proyecto   de   le   referencia,  para  que  la  Corporación  decida  sobre  la  exequibilidad del artículo objetado.   

6.  Para  la Corte, el trámite del proyecto  de  Ley 210 de 2007 Cámara,  021  de 2007 Senado, por medio de la cual la Nación se  asocia  y  rinde  homenaje  al  municipio  de  Cabrera,  en  el  departamento de  Santander,  con motivo de la celebración de los 200 años de su fundación y se  dictan    otras    disposiciones,    se  ajusta  a  lo  dispuesto  en el artículo 167 de la Constitución  Política,  por  cuanto  para  estudiar las objeciones presidenciales se nombró  una   Comisión   Accidental   conformada   por   miembros   de  ambas  células  legislativas,  la cual rindió un informe que fue aprobado por las plenarias del  Senado y Cámara.   

Así mismo, en cumplimiento de lo previsto en  el  artículo  79-4  de  la  Ley  5ª de 1992 -Reglamento Interno del Congreso-,  dicho  informe  fue  incluido en el orden del día de la sesión plenaria de las  cámaras  legislativas  y fue sometido a votación en sesión diferente a la que  previamente  fue  anunciado, tal como lo dispone el inciso segundo del artículo  160  de  la Constitución, introducido por el artículo 8° del Acto Legislativo  No. 1 de 2003.   

Verificado el trámite del proyecto de ley,  se   examinarán   de   fondo   las  objeciones  planteadas  por  el  Ejecutivo.   

7.  Delimitación  de  la materia objeto de  análisis   

7.1.       Según       constante  jurisprudencia28,  el  examen  que realiza la  Corte  de  las  disposiciones objetadas por el Presidente de la República, ante  la  insistencia  del  Congreso,  por  infringir  la  Constitución Política, se  restringe  a las normas controvertidas, los cargos formulados por el objetante y  los  argumentos  esgrimidos  por  el  Congreso  para  justificar su insistencia,  aspectos    que   son   los   que   limitan   el   alcance   la   cosa   juzgada  constitucional.   

En  el  presente  caso  las  objeciones  por  inconstitucionalidad  propuestas  por  el Gobierno no se refieren a la totalidad  del  proyecto  de  ley,  sino  a una de sus disposiciones, motivo por el cual el  examen  de  la  Corte  se  limitará  al  texto objetado, teniendo en cuenta los  cargos  planteados  por  el Ejecutivo y los argumentos expuestos por el Congreso  para insistir en la sanción del proyecto.   

7.2.  Considera  la Sala que las objeciones  del  Ejecutivo plantean el siguiente problema jurídico: La Corte Constitucional  deberá  determinar si durante el trámite del proyecto de ley de la referencia,  el  Congreso  de  la  República  desconoció  los requisitos establecidos en el  artículo  7º  de la Ley 819 de 2003 y, por tanto, transgredió lo dispuesto en  el  artículo  151  superior,  teniendo  en  cuenta el carácter orgánico de la  mencionada ley.   

8. El artículo 2º del proyecto de ley 021/07  Senado,  210/07  Cámara,  “Por  medio de la cual la Nación se asocia y rinde  homenaje  al  municipio  de Cabrera, en el departamento de Santander, con motivo  de  la  celebración  de los doscientos (200) años de su fundación y se dictan  otras  disposiciones”,  no  desconoce  lo  dispuesto en el artículo 151 de la  Constitución Política.   

8.1  Tanto  el  informe  presentado  a  las  plenarias  del  Senado  de la República y la Cámara de Representantes, como el  concepto  del  Procurador  General  de  la  Nación,  son  acordes  en  que  los  argumentos  presentados  por  el  Presidente  de  la República han dado lugar a  varias  sentencias  de  la  Corte  Constitucional,  por lo cual ambos documentos  remiten  a la jurisprudencia de esta Corporación para dar solución al problema  jurídico que ahora ocupa a la Sala.   

A  partir  de  la sentencia C-502 de 2007, la  Corte  señaló  el  alcance  del  artículo  7º  de  la  Ley  819 de 2003. Con  fundamento  en  los  argumentos  expuestos  en la mencionada decisión,  la  Corte  ha  declarado infundadas objeciones presidenciales basadas en el presunto  incumplimiento  de  lo dispuesto en la citada norma, como ocurrió, entre otras,  en las siguientes providencias:   

    

* C-015-A  de  2009,  correspondiente al proceso OP-114, en la cual se  analizaron  las  objeciones  presidenciales  al  Proyecto  de  ley 72/06 Senado,  231/07  Cámara,  “por  la cual la Nación se vincula a la celebración de los  treinta  (30)  años  de  existencia jurídica de la Universidad de La Guajira y  ordena en su Homenaje la construcción de algunas obras”.     

    

* C-1200  de  2008,  correspondiente  al proceso OP-109, en el cual se  analizaron  las  objeciones  presidenciales al Proyecto de ley No 086/07 Senado,  158/06  Cámara,  “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración  de  los  304  años  de  fundación  del  Municipio  de  Valle de San Juan en el  Departamento del Tolima y se dictan otras disposiciones”.     

    

    

* C-1139  de  2008,  correspondiente  al proceso OP-104, en el cual se  analizaron  las  objeciones  presidenciales al Proyecto de Ley No 168/06 Senado,  085/06  Cámara,  “por  el  cual la Nación se asocia a la celebración de los  treinta  años  de  actividades académicas de la Universidad de la Guajira y se  dictan otras disposiciones”.     

    

* C-731  de  2008,  correspondiente  al  proceso OP-101, en el cual se  analizaron  las  objeciones  presidenciales al Proyecto de Ley No 167/06 Senado,  076/06  Cámara,  “por medio de la cual la Nación se asocia a la celebración  de   los   100  años  del  municipio  de  Alejandría  en  el  departamento  de  Antioquia”.     

    

* C-315  de  2008,  correspondiente  al  proceso OP-098, en el cual se  analizaron  las  objeciones  presidenciales  al Proyecto de Ley No 18/06 Senado,  207/07  Cámara,  “por la cual se establecen rebajas en las sanciones para los  remisos del servicio militar obligatorio”.     

    

* C-441  de  2009,  correspondiente  al  proceso OP-122, en el cual se  analizaron  las  objeciones  del  Gobierno  al  Proyecto  de Ley No. 217 de 2007  Senado,  098 de 2007 Cámara, “por medio de la cual se conmemoran los 30 años  del   carnaval   departamental  del  Atlántico  y  los  10  años  del  reinado  interdepartamental,   se   declaran   patrimonio  cultural  y  se  dictan  otras  disposiciones”.     

Teniendo  en cuenta que el problema jurídico  planteado   en   el   asunto  sub  examine   ha   sido   resuelto   por  la  Corte  Constitucional  en  varias  oportunidades,   la  Sala  se  limitará  ha  reiterar  su  jurisprudencia  para  aplicarla al presente caso.   

9. La Corte ha explicado que el Congreso de la  República  y  el  Gobierno  Nacional cuentan con iniciativa en materia de gasto  público,  como  también  que  el  Congreso  está  habilitado  para  presentar  proyectos  que  comporten gasto público, pero que la inclusión de las partidas  presupuestales  en  el  presupuesto  de  gastos  corresponde  exclusivamente  al  Gobierno  Nacional.  De  igual  manera,  la Corte ha explicado que el legislador  puede  autorizar  al  Gobierno  Nacional  para  realizar  obras en las entidades  territoriales,  siempre  y cuando en las normas respectivas se establezca que el  desembolso  procede  mediante el sistema de cofinanciación. Sobre esta materia,  en la sentencia C-113 de 2004, quedó consignado:   

“(…)   la   Corte   Constitucional   ha  establecido  i)  que  no  existe  reparo  de constitucionalidad en contra de las  normas    que    se    limitan   a   ‘autorizar’ al  Gobierno  para  incluir  un gasto, pero de ninguna manera lo conminan a hacerlo.  En  esos  casos ha dicho la Corporación que la Ley Orgánica del Presupuesto no  se  vulnera, en tanto el Gobierno conserva la potestad para decidir si incluye o  no  dentro  de sus prioridades, y de acuerdo con la disponibilidad presupuestal,  los   gastos   autorizados  en  las  disposiciones  cuestionadas;  ii)  que  las  autorizaciones  otorgadas  por  el  legislador  al  Gobierno  Nacional,  para la  financiación  de  obras en las entidades territoriales, son compatibles con los  mandatos  de naturaleza orgánica sobre distribución de competencias y recursos  contenidos  en  la  Ley 715 de 2001 cuando se enmarcan dentro de las excepciones  señaladas  en  el  artículo  102 de dicha Ley, a saber, cuando se trata de las  ‘apropiaciones  presupuestales  para  la  ejecución a cargo de la Nación con participación de  las  entidades  territoriales,  del principio de concurrencia, y de las partidas  de  cofinanciación  para  programa  en  desarrollo  de funciones de competencia  exclusiva        de        las        entidades        territoriales’”.   

10.  El  artículo  7º  de  la  Ley  819  de  200329   

,  establece  que en los proyectos de ley que  decreten  gasto  público  debe  preverse el costo fiscal de la iniciativa, como  también  la  fuente  de ingreso para el financiamiento de dicho costo. Además,  la  misma  norma  prevé  que  el  impacto  fiscal del proyecto deberá estar en  armonía  con  el  Marco Fiscal de Mediano Plazo. La sentencia C-502 de 2007, se  refirió a esta materia explicando lo siguiente:   

“36.  Por  todo  lo  anterior,  la  Corte  considera  que  los  primeros  tres  incisos  del art. 7º de la Ley 819 de 2003  deben  entenderse  como parámetros de racionalidad de la actividad legislativa,  y  como una carga que le incumbe inicialmente al Ministerio de Hacienda, una vez  que  el Congreso ha valorado, con la información y las herramientas que tiene a  su  alcance,  las  incidencias  fiscales de un determinado proyecto de ley. Esto  significa  que ellos constituyen instrumentos para mejorar la labor legislativa.   

Es  decir,  el  mencionado  artículo  debe  interpretarse  en  el  sentido  de  que  su  fin es obtener que las leyes que se  dicten  tengan  en  cuenta  las  realidades  macroeconómicas,  pero  sin  crear  barreras  insalvables  en  el  ejercicio  de la función legislativa ni crear un  poder  de  veto  legislativo  en  cabeza  del  Ministro de Hacienda. Y en el ese  proceso  de  racionalidad legislativa la carga principal reposa en el Ministerio  de  Hacienda,  que  es el que cuenta con los datos, los equipos de funcionario y  la  experticia  en  materia  económica.  Por  lo  tanto,  en el caso de que los  congresistas  tramiten  un  proyecto incorporando estimativos erróneos sobre el  impacto  fiscal,  sobre  la  manera  de  atender  esos  nuevos gastos o sobre la  compatibilidad   del   proyecto  con  el  Marco  Fiscal  de  Mediano  Plazo,  le  corresponde  al  Ministro  de Hacienda intervenir en el proceso legislativo para  ilustrar  al Congreso acerca de las consecuencias económicas del proyecto. Y el  Congreso  habrá  de recibir y valorar el concepto emitido por el Ministerio. No  obstante,  la  carga  de  demostrar  y convencer a los congresistas acerca de la  incompatibilidad  de  cierto proyecto con el Marco Fiscal de Mediano Plano recae  sobre el Ministerio de Hacienda.   

Por otra parte, es preciso reiterar que si el  Ministerio  de  Hacienda  no  participa  en  el  curso  el  proyecto  durante su  formación  en  el  Congreso  de la República, mal puede ello significar que el  proceso  legislativo  se  encuentra  viciado  por  no haber tenido en cuenta las  condiciones  establecidas  en  el  art. 7º de la Ley 819 de 2003. Puesto que la  carga  principal  en  la  presentación  de  las  consecuencias  fiscales de los  proyectos  reside  en  el  Ministerio de Hacienda, la omisión del Ministerio en  informar  a los congresistas acerca de los problemas que presenta el proyecto no  afecta    la    validez    del    proceso    legislativo   ni   vicia   la   ley  correspondiente”.   

10.1 Posteriormente, la Corte Constitucional,  mediante la sentencia C-315 de 2008, precisó:   

“Del   precedente   transcrito   pueden  sintetizarse  las  siguientes  reglas,  en  cuanto  al contenido y alcance de la  previsión del impacto fiscal al interior de los proyectos de ley:   

Las obligaciones previstas en el artículo 7º  de  la  Ley  819/03  constituyen  un parámetro de racionalidad legislativa, que  está  encaminado  a  cumplir  propósitos  constitucionalmente  valiosos, entre  ellos  el  orden  de las finanzas públicas, la estabilidad macroeconómica y la  aplicación  efectiva  de  las leyes. Esto último en tanto un estudio previo de  la  compatibilidad  entre el contenido del proyecto de ley y las proyecciones de  la  política  económica,  disminuye  el margen de incertidumbre respecto de la  ejecución material de las previsiones legislativas.   

El   mandato   de   adecuación   entre  la  justificación  de  los  proyectos  de  ley  y  la  planeación  de la política  económica,  empero, no puede comprenderse como un requisito de trámite para la  aprobación   de   las   iniciativas   legislativas  cuyo  cumplimiento  recaiga  exclusivamente  en  el  Congreso.  Ello  en  tanto (i) el Congreso carece de las  instancias  de  evaluación  técnica  para determinar el impacto fiscal de cada  proyecto,  la  determinación  de  las fuentes adicionales de financiación y la  compatibilidad  con  el  marco  fiscal  de  mediano  plazo;  y  ii)  aceptar una  interpretación  de  esta naturaleza constituiría una carga irrazonable para el  Legislador  y  otorgaría  un  poder correlativo de veto al Ejecutivo, a través  del  Ministerio  de Hacienda, respecto de la competencia del Congreso para hacer  las  leyes. Un poder de este carácter, que involucra una barrera en la función  constitucional  de producción normativa, se muestra incompatible con el balance  entre los poderes públicos y el principio democrático.   

Si  se  considera  dicho  mandato  como  un  mecanismo  de racionalidad legislativa, su cumplimiento corresponde inicialmente  al  Ministerio de Hacienda y Crédito Público, una vez el Congreso ha valorado,  mediante  las  herramientas  que tiene a su alcance, la compatibilidad entre los  gastos  que  genera la iniciativa legislativa y las proyecciones de la política  económica  trazada  por  el  Gobierno.  Así, si el Ejecutivo considera que las  cámaras  han  efectuado un análisis de impacto fiscal erróneo, corresponde al  citado  Ministerio  el  deber de concurrir al procedimiento legislativo, en aras  de  ilustrar  al  Congreso  sobre  las  consecuencias  económicas del proyecto.   

El  artículo  7º  de la Ley  819/03 no  puede  interpretarse  de modo tal que la falta de concurrencia del Ministerio de  Hacienda  y  Crédito Público dentro del proceso legislativo, afecte la validez  constitucional del trámite respectivo.”   

11.  El  artículo  2º  del  proyecto de ley  objetado  autoriza  al  Gobierno Nacional para asignar en el Presupuesto General  de  la  Nación, y/o impulsar a través del sistema nacional de cofinanciación,  las  partidas  presupuestales  necesarias  para  adelantar determinadas obras de  interés  público  o  social  y de beneficio para la comunidad del municipio de  Cabrera,  en  el  departamento  de  Santander;  es decir, el texto del artículo  objetado  se  ajusta  a la facultad reconocida al Congreso de la República para  aprobar  proyectos  de  ley  que  comporten  gasto  público, toda vez que no le  impone  al  Gobierno su ejecución, pues se limita a facultarlo para incluir las  partidas  correspondientes  en el presupuesto general de la Nación, permitiendo  que  el Gobierno Nacional decida de manera autónoma si incluye la partida en el  presupuesto  y,  de  ser  así,  determinará  la cuantía de la correspondiente  partida.   

12.  Observa  la  sala  que  en  el  trámite  legislativo,  desde  la  exposición  de  motivos,  fueron tenidos en cuenta los  elementos   que  normalmente  dan  lugar  a  las  objeciones  presidenciales  en  relación  con  las  “leyes  de  honores”.  Así, en la ponencia para primer  debate,  publicada  en la Gaceta número 429 del jueves 6 de septiembre de 2007,  páginas 22, 23 y 24, quedó consignado:   

“3. Fundamento  legal   

Conforme  a lo estipulado en el numeral 11  del  artículo  150  de  la  Constitución  Política,  corresponde al Congreso,  mediante  la  expedición  de una ley, ‘establecer   las   rentas   nacionales   y   los   gastos   de   la  administración’.   De  igual  manera,  el  artículo  345  en su primer inciso, indica que no se podrá  hacer  erogación con cargo al tesoro que no se halle incluida en el presupuesto  de  gastos  y  su  inciso  segundo contempla que no podrá hacerse ningún gasto  público  que  no  haya  sido  decretado  por  el  Congreso,  por  las Asambleas  Departamentales o por los Concejos Distritales o Municipales.   

Así mismo, el inciso segundo del artículo  346     ratifica     lo     anterior,    cuando    afirma    que    ‘en  la ley de apropiaciones no podrá  incluirse  partida  alguna  que  no  corresponda  a  un  crédito  judicialmente  reconocido,  o  a  un  gasto  decretado  conforme  a la ley anterior’.   

Conforme a lo anterior, se consagra lo que  se  denomina el ‘principio  de   legalidad   del   gasto  público’,  el  cual  tiene  el  alcance  de  imponer  que  dicho  gasto sea  previamente  decretado mediante ley e incluido dentro del Presupuesto General de  la Nación.   

Al  respecto,  la  Corte  Constitucional  mediante Sentencia C-685 de 1996 dispuso:   

‘El principio  de  legalidad  del  gasto  constituye uno de los fundamentos más importantes de  las   democracias   constitucionales.   Según  tal  principio,  corresponde  al  Congreso,  como  órgano  de  representación  plural,  decretar  y autorizar  los  gastos  del Estado, pues  ello  se  considera  un  mecanismo  necesario  de  control  al  ejecutivo  y una  expresión  inevitable  del principio democrático y de la forma republicana del  Gobierno  (C.  P.  artículo  1º).  En  el  constitucionalismo  colombiano,  la  legalidad  del  gasto  opera  en dos momentos diferenciados, pues en general las  erogaciones  no  sólo  deben  ser  previamente  decretadas  por  la  ley (C. P.  artículo  346)  sino  que,  además,  deben  ser  apropiadas  por  la  ley  del  presupuesto    (C.    P.   artículo   345)   para   poder   ser   efectivamente  realizadas’.  (Subrayado  fuera del texto).   

Con  ocasión  del  estudio  realizado por  parte  de  la  Corte Constitucional en Sentencia C-343 de 1995, sobre iniciativa  legislativa que determina gasto público, manifestó lo siguiente:   

‘…   La  iniciativa  parlamentaria  para  presentar  proyectos  de ley que decreten gasto  público,  no conlleva la modificación o adición del Presupuesto General de la  Nación.  Simplemente  esas leyes servirán de título para que, posteriormente,  a  iniciativa  del  Gobierno,  se  incluyan  en  la ley anual de Presupuesto las  partidas  necesarias  para atender esos gastos. Algunos miembros del Congreso de  la  República sí podían presentar el proyecto de ley bajo examen y, por ende,  podían  también  ordenar  la  asignación  de  partidas  para la reparación y  manutención del templo de San Roque en la ciudad de Barranquilla.   

Naturalmente,  en  virtud  de lo expuesto,  tanto  la Constitución como la ley exigen que la ejecución del gasto decretado  en  este  proyecto  dependa  de  su  inclusión  en el presupuesto General de la  Nación,  para lo cual necesariamente habrá de contarse con la iniciativa o con  la  autorización del Gobierno Nacional, en particular la del señor Ministro de  Hacienda  y  Crédito  Público.  Esta Corte declara la exequibilidad formal del  proyecto   de  ley,  en  cuanto  no  era  necesaria  la  iniciativa  o  el  aval  gubernamental     para     trámite     legislativo     del    mismo’.   

En consecuencia, sometemos a consideración  del  honorable  Senado de la República la presente iniciativa, ya que se ajusta  al marco constitucional que regula la materia”.   

13.  El  Ministerio  de  Hacienda  y Crédito  Público  intervino  en  el trámite legislativo a través del oficio UJ-0702-08  del      16      de      junio      de      200730,  dirigido  al Presidente de  la Cámara de Representantes. En este documento se lee:   

“El  proyecto  de ley que nos ocupa busca  rendir  homenaje público al municipio de Cabrera, Departamento de Santander, en  razón  a  los  doscientos  años  de su fundación, y exaltar la memoria de sus  fundadores.  Con  base en lo anterior autoriza al Gobierno Nacional para incluir  partidas  en la Ley Anual de Presupuesto para ser destinadas a obras y programas  en   beneficio  del  Municipio.  Finalmente,  dispone  que  dichas  partidas  no  implicarán   un   aumento   en   el   presupuesto,  sino  que  se  financiarán  redistribuyendo los recursos ya existentes.   

Al  respecto,  es  preciso  advertir que el  Congreso  de  la  República aprobó el Plan Nacional de Desarrollo ‘Estado  Comunitario,  Desarrollo  para  todos’, el cual involucra  la  ejecución  de  múltiples  inversiones  de  interés Nacional que requieren  cuantiosas  disponibilidades  financieras  para su cumplimiento. Es por ello que  el  proyecto de la referencia no es congruente con las perspectivas fiscales que  la  Nación ha fijado para el próximo cuatrienio, pues presiona el gasto sin la  respectiva fuente de financiamiento.   

Por tanto, ante las exigencias de gasto que  se  tienen  previstas en el Plan Nacional de Desarrollo, es prioritario analizar  por  parte  del Congreso, la pertinencia de la aprobación de leyes, comúnmente  denominadas     ‘de  honores’,   que   crean  mayores presiones de gasto público.   

De  otra  parte, este Ministerio se permite  recordar  que  de  conformidad  con lo establecido en el artículo 7º de la Ley  819  de  2003,  de carácter orgánico, con la presentación de cada proyecto de  ley  debe  acompañarse  la  exposición  del  impacto fiscal que implicaría su  implementación  y  debe  indicarse,  además, la nueva fuente de financiamiento  que se propone, para dicha implementación:   

‘ARTÍCULO 7o.  ANÁLISIS  DEL  IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En todo momento, el impacto fiscal  de  cualquier  proyecto  de  ley,  ordenanza  o  acuerdo, que ordene gasto o que  otorgue  beneficios  tributarios,  deberá  hacerse  explícito  y  deberá  ser  compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

Para  estos  propósitos, deberá incluirse  expresamente  en  la  exposición  de  motivos  y  en  las ponencias de trámite  respectivas  los costos fiscales de la iniciativa y la  fuente   de   ingreso   adicional  generada  para  el  financiamiento  de  dicho  costo.   

El  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  en  cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de  la  República,  deberá  rendir  su  concepto  frente  a  la consistencia de lo  dispuesto  en  el  inciso  anterior.  En ningún caso este concepto podrá ir en  contravía  del  Marco  Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en  la Gaceta del Congreso.   

Los   proyectos   de  ley  de  iniciativa  gubernamental,  que  planteen  un  gasto adicional o una reducción de ingresos,  deberá  contener  la  correspondiente  fuente  sustitutiva  por disminución de  gasto  o  aumentos  de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

En las entidades territoriales, el trámite  previsto  en  el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de  Hacienda   o   quien  haga  sus  veces’. (Subrayas fuera del texto)   

   

El  proyecto  de  ley  no expone el impacto  fiscal  de la iniciativa y tampoco indica en la exposición de motivos una nueva  fuente  de  financiación.  Al  contrario,  ordena una nueva priorización en la  asignación  del  gasto.  Así, como quiera que las leyes orgánicas condicionan  la   actividad   legislativa,   la   iniciativa   que   nos   ocupa  adolece  de  inconstitucionalidad”.   

Como  se  observa,  el  Gobierno  Nacional,  mediante  el  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público, advirtió al Congreso  de  la  República  sobre  la  ausencia  de estudios relacionados con el impacto  fiscal  del  proyecto  de ley, señalando que el mismo no era congruente con las  perspectivas  fijadas  para el próximo cuatrienio, pues presionaba el gasto sin  la  respectiva  fuente de financiamiento. Además, señaló el Ministerio que el  proyecto  de  ley  carecía  de  la  exposición  sobre  el  impacto  fiscal que  implicaría su implementación.   

Es decir, en el presente caso, aún cuando el  proyecto  de ley no impone un gasto sino que se limita a proponer al Gobierno la  inclusión  de  determinada  partida en el Presupuesto General de la Nación, el  Ejecutivo   desatendió  el  deber  de  colaboración  con  el  Congreso  de  la  República,  en  el  sentido  de  ofrecer a los congresistas elementos técnicos  precisos  para  determinar  el  impacto  fiscal del proyecto, sin que este hecho  signifique  un  vicio  que afecte el trámite legislativo, según lo establecido  por  esta  Corporación  en  la  Sentencia  C-502  de  2007, pues en ella quedó  consignado:  “puesto  que  la  carga principal en la  presentación  de  las  consecuencias  fiscales  de  los  proyectos reside en el  Ministerio   de   Hacienda,  la  omisión  del  Ministerio  en  informar  a  los  congresistas  acerca  de  los  problemas  que  presenta el proyecto no afecta la  validez del proceso legislativo ni vicia la ley correspondiente”.   

14. Considera la Sala que el artículo 2º del  proyecto  de  Ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por  medio  de la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de Cabrera,  en  el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la  celebración  de  los  doscientos    (200)    años    de    su    fundación   y   se   dictan   otras  disposiciones”,  se  limita  a autorizar al Gobierno  Nacional  para  que  asigne  en el Presupuesto General de la Nación y/o impulse  mediante  el  sistema  de  cofinanciación,  las  partidas  presupuestales  para  adelantar  las  obras  allí mencionadas, lo cual, como lo ha explicado la Corte  Constitucional,  no  implica  una  imposición al Gobierno Nacional, sino que el  Legislador  faculta  al  Ejecutivo para incluir las partidas correspondientes en  el Presupuesto General de la Nación.   

Por lo anterior, la Corte declarará infundada  la  objeción  presidencial  y  declarará la exequibilidad en relación con los  argumentos expuestos por el Ejecutivo.   

IX.- DECISIÓN  

En  mérito de lo expuesto, la Sala Plena de  la   Corte   Constitucional,   en   nombre  del  pueblo  y  por  mandato  de  la  Constitución,   

RESUELVE :  

Primero.-  DECLARAR   INFUNDADA   la  objeción  por inconstitucionalidad formulada por el Presidente de la República  respecto  del  artículo  2º del Proyecto de ley 021/07 Senado, 210/07 Cámara,  “Por  medio  de  la cual la Nación se asocia y rinde homenaje al municipio de  Cabrera,  en  el departamento de Santander, con motivo de la celebración de los  doscientos    (200)    años    de    su    fundación   y   se   dictan   otras  disposiciones”   

Segundo.-  DECLARAR  EXEQUIBLE  el  artículo  2º  del  Proyecto  de  ley  021/07 Senado, 210/07 Cámara, “Por medio de la  cual  la  Nación  se  asocia  y  rinde  homenaje al municipio de Cabrera, en el  departamento  de  Santander,  con  motivo  de  la celebración de los doscientos  (200)  años  de  su  fundación y se dictan otras disposiciones”, únicamente  por   el  cargo  planteado  en  la  objeción  presidencial  analizada  en  esta  sentencia.   

Tercero.-      DÉSE     cumplimiento  a  lo previsto en el artículo 167 de la Constitución  Política.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese  e  insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZALEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PEREZ  

Magistrado  

Ausente con permiso.  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVAN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado  

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ  

Secretaria General  

    

1  Página    1   del   cuaderno   de   pruebas   Comisión   II   Senado   de   la  República.   

2 Acta  04  del 11 de septiembre de 2007, publicada en la Gaceta 598 del 26 de noviembre  de 2007, pág. 15 y s.s.   

4 Acta  05  del   18  de  septiembre  de 2007, publicada en la Gaceta 598 del 26 de  noviembre de 2007, pág. 61 y s.s.   

5  Cuaderno de pruebas Senado de la República, folio 1.   

6  Cuaderno    de    pruebas,    Cámara    de    Representantes,    folios   1   y  siguientes.   

7  Cuaderno de pruebas Comisión II Cámara, folios 1 y 2.   

8 Acta  número  20  del  2 de abril de 2008,  publicada en la Gaceta 396 del 27 de  junio de 2008.   

9  Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes, folios 1 y 2.   

10 Acta  número  117  del miércoles 11 de junio de 2008, publicada en la Gaceta número  422, pág, 45.   

11  Acta  número  118   del martes 17 de junio de 2008, publicada en la Gaceta  número 423, pág. 23.   

12  Cuaderno principal, folios 16 y 17.   

13  Cuaderno principal, páginas 11, 12, 13, 14 y 15.   

14  Sobre  este  punto  la  jurisprudencia  ha  explicado  que  los  términos allí  previstos  se  refieren  a  días hábiles y completos, cuyo cómputo comienza a  partir  del  día  siguiente  a  aquel  en  que el proyecto fue recibido para la  sanción  de  rigor.  Cfr.,  Corte  Constitucional,  Sentencias  C-268 de 1995, C-380 de 1995, C-292 de 1996,  C-510  de  1996,  C-028  de  1997, C-063 de 2002  y C-068 de 2004, C-433 de  2004,  C-856  de  2006,  C-1040  de  2007,  C-315 de 2008 y C-616 de 2008, entre  muchas otras.   

15 La  norma  aclara  que el Congreso también se reunirá en sesiones extraordinarias,  por  convocatoria  del  Gobierno  y durante el tiempo que éste señale, en cuyo  caso  sólo  podrá  ocuparse  en  los  asuntos  que  el  Gobierno  someta  a su  consideración,  sin  perjuicio  de  la  función de control político que le es  propia, la cual podrá ejercer en todo tiempo.   

16  Corte  Constitucional,  Sentencias  C-559  de 2002  y C-1146 de 2003, entre  otras.   

17  Corte  Constitucional,  Sentencia  C-883  de  2007.  Ver también las sentencias  C-616 y 731 de 2008.   

18  Ídem. Ver también la Sentencia C-1183 de 2008   

19  Cfr., Corte Constitucional,  Sentencias   C-069   de   2004,  C-433  de  2004,  C-985  de  2996  y  C-482  de  2008.   

20  Corte  Constitucional,  Sentencias  C-036 de 1998, C-070 de 2004, C-500 de 2005,  C-883 de 2007 y C-1183 de 2008, entre otras.   

21  Cuaderno Principal, folio 18.   

22  Cuaderno principal, páginas 16 y 17.   

23  Cuaderno principal, páginas 5, 6, 7 y 8.   

24  Cuaderno de pruebas Senado de la República.   

25  Cuaderno de pruebas Senado de la República.   

26  Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes.   

27  Cuaderno de pruebas Cámara de Representantes.   

28  Sentencias  C-176,  C-482,  C-913, C-914 de 2002; C-1043 de 2000; C-256 de 1997,  entre otras.   

29  Esta  Ley  fue publicada en el diario oficial número  45.243 del 9 de julio de 2003. El texto mencionado establece:   

“Ley 819 de 2003  

Por  la  cual se dictan normas orgánicas en  materia  de  presupuesto,  responsabilidad  y  transparencia  fiscal y se dictan  otras disposiciones.   

(…)  

ARTÍCULO 7o. ANÁLISIS DEL IMPACTO FISCAL DE LAS NORMAS. En  todo  momento,  el  impacto  fiscal  de  cualquier  proyecto de ley, ordenanza o  acuerdo,  que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse  explícito  y  deberá  ser  compatible  con  el  Marco Fiscal de Mediano Plazo.   

Para  estos  propósitos,  deberá incluirse  expresamente  en  la  exposición  de  motivos  y  en  las ponencias de trámite  respectivas  los  costos  fiscales  de  la  iniciativa  y  la  fuente de ingreso  adicional generada para el financiamiento de dicho costo.   

El   Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público,  en  cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de  la  República,  deberá  rendir  su  concepto  frente  a  la consistencia de lo  dispuesto  en  el  inciso  anterior.  En ningún caso este concepto podrá ir en  contravía  del  Marco  Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en  la Gaceta del Congreso.   

Los   proyectos   de   ley  de  iniciativa  gubernamental,  que  planteen  un  gasto adicional o una reducción de ingresos,  deberá  contener  la  correspondiente  fuente  sustitutiva  por disminución de  gasto  o  aumentos  de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

30  Cuaderno principal, folios 25 y 26.