C-510-19

         C-510-19             

Sentencia C-510/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia    de la Corte Constitucional    

CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA   REPUBLICA-Expedición de leyes    

INICIATIVA LEGISLATIVA-Pertenece al Gobierno cuando de manera   clara y expresa así lo ha señalado la Constitución    

INICIATIVA LEGISLATIVA-Gobierno y congresistas/ PROYECTO DE   LEY DE INICIATIVA RESERVADA DEL GOBIERNO-Aval gubernamental/AVAL   GUBERNAMENTAL EN LOS PROYECTOS PROPIOS DE SU INICIATIVA-Requisitos    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN POLITICA ECONOMICA DEL ESTADO-Alcance    

ACTIVIDAD FINANCIERA-Concepto/ACTIVIDAD FINANCIERA-Alcance    

IMPUESTO SOBRE LA RENTA-Reducción sustancial    

INICIATIVA LEGISLATIVA DEL GOBIERNO-Condiciones   para entender otorgado aval del Gobierno    

TRAMITE LEGISLATIVO EN MATERIA TRIBUTARIA-Circunstancias de   flexibilización del procedimiento    

[L]a Corte deduce que la negación de su otorgamiento tampoco requiere de una   oposición tan rígida que se traduzca en un rechazo manifiesto y categórico.   Basta con que dentro del trámite legislativo el Gobierno exprese con suficiente   claridad su inconformidad con las adiciones legislativas del caso    

PROYECTO DE LEY DE INICIATIVA GUBERNAMENTAL-Aval o coadyuvancia de   los que se están tramitando    

AVAL EN MATERIAS SUJETAS A INICIATIVA PRIVATIVA DEL GOBIERNO-Opera   como una forma de activación del proceso legislativo o como manifestación del   consentimiento respecto de un asunto que se inició sin su previa aquiescencia    

En otras palabras, si el aval gubernamental que el ordenamiento superior   ocasionalmente requiere se encuentra dirigido a impedir que, en tratándose de   materias que comprometen cuestiones propias de la iniciativa del Ejecutivo, se   legisle sin el consentimiento de este último; y si, además, el otorgamiento del   referido aval no requiere de “fórmulas sacramentales” y puede ser concedido   tácitamente (…), con mayor razón su rechazo también puede ser moderadamente   informal e implícito cuando las manifestaciones del Gobierno sobre la   inconveniencia o incompatibilidad de las adiciones legislativas con el proyecto   de ley de su iniciativa reservada sean suficientemente claras e inequívocas    

NORMA ACUSADA-Inexequibilidad por vicios de forma    

La Corte concluya que el Gobierno no otorgó el aval para una proposición   del Legislativo que, al alterar sustancialmente el proyecto de ley de exclusiva   iniciativa gubernamental, requería del consentimiento gubernamental. Tal   ausencia de aval es suficiente para que la Corte acoja las pretensiones de la   demanda y declare inexequible el parágrafo legal impugnado por el vicio en el   trámite que resulta de la vulneración a los artículos 346 y 347 de la   Constitución Política    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos en el tiempo    

SENTENCIA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para determinar los   efectos en el tiempo     

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Pronunciamiento sobre disposiciones   vigentes o sobre aquellas que habiendo perdido su vigencia continúen produciendo   efectos    

INEXEQUIBILIDAD DE NORMA DEMANDADA-Efectos inmediatos    

Cabe señalar que la inexequibilidad de las normas demandadas no fue diferida   hacia el futuro, como ocurriera con los efectos de la sentencia C-481 de 2019   que declaró la inexequibilidad de toda La ley 1943 de 2018 por vicios de   formación en su producción. Por lo anterior, los efectos de la inexequibilidad   declarada son inmediatos    

Referencia: Expediente D-13166    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 80 (parcial) de la Ley 1943   de 2018,  “por la cual se expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del   equilibrio del presupuesto general y se dictan otras disposiciones”    

Actores: Juan Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra   Portocarrero    

Magistrada sustanciadora:    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Bogotá   D. C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites establecidos en   el Decreto 2067 de 1991, profiere la siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, los   ciudadanos   Juan Rafael Bravo Arteaga, Santiago Castro Gómez y Juan Carlos Esguerra   Portocarrero demandaron el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “por la cual se   expiden normas de financiamiento para el restablecimiento del equilibrio del   presupuesto general y se dictan otras disposiciones”, por   considerar que, en uno de sus apartes -concretamente en el que le adicionó un   parágrafo 7º al artículo 240 del Estatuto Tributario- viola los artículos 157,   160, 347 y 363 de la Constitución Política.    

Mediante Auto del ocho (8) de abril de 2019, la magistrada sustanciadora admitió   la demanda. Luego de los trámites de rigor, la demanda fue fijada en la   Secretaría General de la Corte para permitir la participación ciudadana.    

Presentaron escritos de intervención   varios ciudadanos, unos de ellos vinculados a distintas entidades, a saber: (i)   el señor Bruce Mac Master, en su condición de representante legal de la   Asociación Nacional de Empresarios de Colombia – ANDI; (ii) el señor Esteban   Jordán Sorzano, como asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda y   Crédito Público; (iii) la señora Clara Elena Reales Gutiérrez, en su calidad de   representante legal de la Asociación Colombiana de Administradoras de Fondos de   Pensiones y de Cesantía – Asofondos; iv) la ciudadana María Fernanda Dávila   Gómez; v) la ciudadana   Irene Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias –   ASOFIDUCIARIAS; y vi)   el señor Mauricio Piñeros Perdomo, en su condición de presidente del Instituto   Colombiano de Derecho Tributario – ICDT. El Procurador   General de la Nación también emitió el concepto de su competencia.    

II. LA   NORMA DEMANDADA    

El texto del artículo 80 de la Ley 1943   de 2018 acusado es el que se transcribe a continuación (se resalta en   subraya y negrilla el aparte legal demandado, según fue particularizado en la   demanda):    

LEY 1943 DE 2018    

(diciembre 28)    

Diario Oficial No. 50.820 de 28 de diciembre de 2018    

PODER PÚBLICO – RAMA LEGISLATIVA    

“Por la cual se expiden normas de financiamiento para el   restablecimiento del equilibrio del presupuesto general y se dictan otras   disposiciones.”    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

“(…)    

ARTÍCULO 80. Modifíquense el inciso primero y el   parágrafo 5, del artículo 240 del Estatuto Tributario, los cuales   quedarán así:    

Artículo 240. Tarifa general para   para personas jurídicas. La tarifa general del impuesto sobre la renta   aplicable a las sociedades nacionales y sus asimiladas, los establecimientos   permanentes de entidades del exterior y las personas jurídicas extranjeras con o   sin residencia en el país, obligadas a presentar la declaración anual del   impuesto sobre la renta y complementarios, será del treinta y tres por ciento   (33%) para el año gravable 2019, treinta y dos por ciento (32%) para el año   gravable 2020, treinta y uno por ciento (31%) para el año gravable 2021 y del   treinta por ciento (30%) a partir del año gravable 2022.    

PARÁGRAFO 5o. Las siguientes rentas   están gravadas a la tarifa del 9%:    

a) Servicios   prestados en nuevos hoteles que se construyan en municipios de hasta doscientos   mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31 de   diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a partir de la   entrada en vigencia de esta ley, por un término de 20 años;    

b) Servicios   prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen en municipios de hasta   doscientos mil habitantes, tal y como lo certifique la autoridad competente a 31   de diciembre de 2016, dentro de los diez (10) años siguientes a la entrada en   vigencia de la presente ley, por un término de 20 años. El tratamiento previsto   en este numeral, corresponderá a la proporción que represente el valor de la   remodelación y/o ampliación en el costo fiscal del inmueble remodelado y/o   ampliado, para lo cual se requiere aprobación previa del proyecto por parte de   la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del domicilio del   inmueble remodelado y/o ampliado;    

c) A partir del   1 de enero de 2019, servicios prestados en nuevos hoteles que se construyan en   municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y como lo   certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los   cuatro (4) años siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley, por   un término de diez (10) años;    

d) A partir del   1 de enero de 2019, servicios prestados en hoteles que se remodelen y/o amplíen   en municipios de igual o superior a doscientos mil habitantes, tal y como lo   certifique la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los   cuatro (4) años siguientes a la entrada en vigencia de la presente ley, por un   término de diez (10) años, siempre y cuando el valor de la remodelación y/o   ampliación no sea inferior al cincuenta por ciento (50%) del valor de   adquisición del inmueble remodelado y/o ampliado, conforme a las reglas del   artículo 90 de este Estatuto. Para efectos de la   remodelación y/o ampliación, se requiere aprobación previa del proyecto por   parte de la Curaduría Urbana o en su defecto de la Alcaldía Municipal del   domicilio del inmueble remodelado y/o ampliado;    

e) Las rentas   exentas a las que tengan derecho las personas naturales que presten servicios   hoteleros conforme a la legislación vigente en el momento de la construcción de   nuevos hoteles, remodelación y/o ampliación de hoteles, no estarán sujetas a las   limitantes previstas en el numeral 3 del artículo 336 de este Estatuto;    

f) A partir del   1 de enero de 2019, los nuevos proyectos de parques temáticos, nuevos proyectos   de parques de ecoturismo y agroturismo y nuevos muelles náuticos, que se   construyan en municipios de hasta 200.000 habitantes, tal y como lo certifique   la autoridad competente a 31 de diciembre de 2018, dentro de los diez (10) años   siguientes a partir de la entrada en vigencia de esta ley por un término de   veinte (20) años;    

h) Lo previsto   en este parágrafo no será aplicable a moteles y residencias.    

PARÁGRAFO 7o. Las   entidades financieras deberán liquidar unos puntos adicionales al impuesto de   renta y complementarios durante los siguientes periodos gravables:    

1. Para   el año gravable 2019, adicionales, de cuatro (4) puntos porcentuales sobre la   tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y siete por ciento   (37%).    

2. Para   el año gravable 2020, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la   tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cinco por ciento   (35%).    

3. Para   el año gravable 2021, adicionales, de tres (3) puntos porcentuales sobre la   tarifa general del impuesto, siendo en total del treinta y cuatro por ciento   (34%).    

Los   puntos adicionales de la que trata el presente parágrafo solo es aplicable a las   personas jurídicas que, en el año gravable correspondiente, tengan una renta   gravable igual o superior a 120.000 UVT.    

(…)”    

III. LA DEMANDA    

En la   demanda se sostiene que en el trámite de la Ley 1943 de 2018 se incurrió en dos   vicios insubsanables relacionados con la aprobación del aparte legal impugnado.   El primero de dichos vicios habría sido la consecuencia de que “[A] el aparte   demandado, que el Congreso le agregó al proyecto durante su trámite, requería   indispensablemente, en razón de la materia, ser avalado por el Gobierno y no lo   fue”. El segundo vicio sería el resultado de que  “[B] la proposición del senador Barguil, relativa a la adición al proyecto del   aparte demandado, no fue sometida ni a discusión ni a votación en el curso del   primer debate en las Comisiones Conjuntas de Senado y Cámara, a pesar de que   dicha proposición fue presentada antes de ese debate” y, además, porque el   texto de dicho aparte legal “constituye un tema o asunto nuevo en el marco   del proyecto de ley que se venía discutiendo a lo largo de todo el trámite   legislativo”.    

Así mismo, los demandantes denunciaron   que el aparte legal demandado habría “infring(ido) el principio de legalidad   en materia tributaria”.[1]    

1.        El cargo por violación al artículo 347 superior    

En   soporte del cargo por la violación al artículo 347 de la Carta los demandantes   explican que, según este, “el Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva   para presentar los proyectos de ley encaminados a “la creación de nuevas rentas   o la modificación de las existentes”, cuando “los ingresos legalmente   autorizados no fueren suficientes para atender los gastos proyectados””[2]. A ello   añaden que con las leyes de financiamiento “el Gobierno Nacional busca   modificar las rentas para atender los gastos presupuestados para una vigencia   específica”; que estas “son de aquellas respecto de las cuales el   Gobierno Nacional tiene iniciativa exclusiva”[3]; y que   como “el Gobierno es el que determina la política fiscal (…) las normas deben   reflejar, en cierta medida, esta política”[4]    

Explican además que, como lo ha manifestado la jurisprudencia de la Corte[5], en   caso de que un proyecto de ley que requiera de iniciativa gubernamental carezca   de ella, tal ausencia “puede subsanarse en forma de aval durante el trámite   legislativo”[6]; aval este que se   tiene como “indispensable en aquellos casos en los que el Gobierno Nacional   presenta el respectivo proyecto de ley y el Congreso modifica sustancialmente su   contenido”[7] y que,   para otorgarlo, al Gobierno le basta con una mera mención en tal sentido en las   ponencias o, también, la “sola presencia del Ministro en la sesión aunada a   la ausencia de elementos que indiquen que el Gobierno se opone a la expedición   de la norma”[8]. En este sentido la demanda   indica que, si un proyecto de ley de iniciativa exclusiva el Gobierno Nacional   sufre modificaciones sustanciales por parte del Congreso, estas últimas   requieren del aval del Gobierno Nacional.    

Con lo   anterior en mente, los demandantes señalan que el proyecto general que el   Gobierno sometió al Congreso para la ulterior expedición de la Ley 1943 de 2018   no contenía las adiciones que corresponden al parágrafo demandado; adiciones   estas que, introducidas por el Senado, no fueron avaladas por el Gobierno   Nacional en momento alguno. Para los demandantes, lo recién dicho demuestra la   existencia del vicio aludido habida cuenta de la modificación sustancial que   tales adiciones realizaron sobre el proyecto originalmente presentado por el   Gobierno Nacional.    

La   demanda prosigue manifestando que la modificación sustancial que incorpora el   parágrafo demandado se evidencia si se considera que el proyecto de ley   originalmente presentado por el Gobierno Nacional “no tenía la intención de   incrementar la tarifa del impuesto de renta para las personas jurídicas, ni   mucho menos la de establecer tarifas diferenciales para un sector de la economía   como es el sector financiero incurriendo en una vulneración del principio de   equidad tributaria”[9]. En   apoyo de su argumentación los demandantes aducen que si, por una parte, la   reactivación económica se erige como una “piedra angular de la política   económica del Gobierno actual”[10] y  si,   por otra parte y como se deduce de la respectiva exposición de motivos del   proyecto de ley presentado por el Gobierno, tal reactivación pretendía ser   alcanzada mediante un ajuste en la carga tributaria de las empresas que se   reflejara, entre otros, en una reducción de la tarifa efectiva de tributación   asumida por estas, con “reducción de la tasa estatutaria de renta del 33% al   30%”[11], puede   concluirse que “lo aprobado por el Congreso en la norma demandada va en clara   contravía de lo propuesto por el Gobierno inicialmente”[12].    

Los   demandantes además señalan que, sin perjuicio de lo recién señalado, el Gobierno   no solo no avaló las referidas modificaciones sustanciales al proyecto de ley de   su iniciativa, sino que, de hecho, se opuso a las mismas. La demanda funda dicha   oposición en que cuando se presentó la proposición de incluir una sobretasa para   el sector financiero, el Gobierno habría dicho que “(…) actualmente el   crédito está estancado, el crecimiento está en 1,27 y eso es preocupante porque   el crédito está asociado a la actividad económica. No es intuitivo pensar que   con la sobretasa] se van a reducir las utilidades, sino que se traslada el costo   a deudores o ahorradores”[13]; que  “(…) no es de recibo argumentar que un sector de la economía que crece más   debe pagar más bajo el concepto de equidad tributaria. Es un mal precedente que   un sector sea discriminado respecto del resto de la economía”[14]; y en   que, con dicha sobretasa al sector financiero, “podría presentarse una   distorsión de la renta empresarial (…)”[15];   razones estas que, no obstante, no impidieron que el Congreso aprobara   una norma que no solo implicaba una modificación sustancial del proyecto de ley   de iniciativa exclusiva del Gobierno, sino que incorporaba una reforma a la que   este último se opuso y, por ende, no avaló.    

Por lo   atrás expuesto, los demandantes solicitan la inexequibilidad del parágrafo 7º   demandado, por razón de un vicio de procedimiento en su formación.    

2.        El cargo por violación a los artículos 157 y 160   superiores    

Por   otra parte, la demanda señala que el parágrafo 7º demandado vulnera los   artículos 157 y 160 de la Carta Política. Esto toda vez que la norma que   contiene tal parágrafo “no fue debatida ni aprobada en el seno del primer   debate que tuvo lugar de forma conjunta en las Comisiones Terceras y Cuartas de   Senado y Cámara” [16].    

Los   demandantes explican que de los artículos 157 y 160 superiores se desprenden,   respectivamente, los principios de “consecutividad” y de “identidad”  que rigen la actividad legislativa. De acuerdo con la demanda, el principio de   consecutividad “dicta que [por regla general] los proyectos de ley deben   surtir cuatro debates sucesivos, tanto en comisiones como en plenarias” [17]. Se   señala así mismo que el principio de identidad “no implica que un proyecto de   ley deba permanecer intacto a lo largo de su trámite, sino que “entre los   distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo   exista la debida unidad de materia[18]; esto es,   que  “se permite que, durante el trámite legislativo, los congresistas introduzcan   modificaciones, adiciones o supresiones “siempre que durante el primer debate en   la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que   se refiera la adición o modificación””[19]; por lo que,   según la Sentencia C-801 de 2003 “(…) no puede la plenaria de una de las   cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el   tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso   se desconocería la Constitución”[20].    

De lo   previamente expuesto, la demanda concluye que no se respeta el principio de   identidad flexible cuando las plenarias de cada cámara introducen un nuevo   impuesto que no haya sido previamente debatido al seno de las respectivas   comisiones, “como quiera que no le es dable al Congreso introducir impuestos   que no hayan sido debatidos y votados en los cuatro debates que establece el   artículo 157 de la Constitución”[21] pues,  “(d)e no ser obligatoria esta regla, el hecho de que una ley de   financiamiento o una ley tributaria se refiera a impuestos, autorizaría a que   (sic), en el último momento, y de manera subrepticia, pudieran ser aprobadas   cargas tributarias no debatidas previamente, con la excusa de que la materia de   la ley de financiamiento es tributaria y que la identidad temática se respeta   simplemente por el hecho de que se trata de tributos”[22].    

Teniendo en cuenta lo atrás expuesto, los demandantes indican que el aparte   legal demandado debe ser declarado inexequible pues se habría tratado de un   “asunto nuevo introducido en la plenaria del Senado, que no fue debatido   previamente en comisiones” [23].    

Los   actores aducen que el pilar y filosofía del proyecto de ley que culminó con la   expedición de la Ley 1943 de 2018 no llegó a incluir la posibilidad de   incrementar la tarifa del impuesto de renta a cargo de las entidades del sector   financiero; por lo que, al momento de la introducción del parágrafo demandado en   el debate de la Plenaria del Senado, este “(surgió) como un asunto nuevo que   no guardaba relación con el conjunto de medidas que buscaba adoptar el Gobierno   Nacional ni con el espíritu inicial de la Ley de Financiamiento”[24].    

Los   actores además indican que es cierto que dentro del primer debate que se   adelantó ante las Comisiones Terceras y Cuartas de ambas cámaras legislativas,   el senador David Barguil y otros llegaron a proponer el “(establecimiento de)   una sobretasa de 5 puntos porcentuales sobre la tarifa general del impuesto   sobre la renta y complementarios para las entidades financieras (Ver Gaceta No.   1048 de 2018, página 38) (…)”[25], pero   que “[tal] proposición no fue ni discutida ni aprobada en el marco de ese   primer debate, pues no fue incluida en el texto propuesto para primer debate   (Gaceta No. 1048 de 2018, páginas 58 a 99)”[26], sino   que tan solo habría sido “discutida por algunos congresistas con el señor   Ministro de Hacienda y Crédito Público en una reunión llevada a cabo el día 26   de noviembre de 2018 (…)”[27]. Más aún, se   señala en la demanda que a pesar de que la proposición del senador Barguil no   llegó a ser retirada, “como se ve en el informe de ponencia para segundo   debate [esta] tampoco fue incluida en la lista de proposiciones para modificar   el artículo 240 del Estatuto Tributario, ni siquiera como aquellas que “fueron   dejadas como constancia durante el primer debate a solicitud de los Honorables   Congresistas que las radicaron” (Gaceta No. 1137 de 2018, página 8)”[28]; y que   sólo llegó a debatirse por primera vez “después de abierto el debate en la   plenaria del Senado [en donde] el senador Barguil manifestó [que] “Presidente,   este artículo que vanos a presentar a continuación no tiene aval del gobierno   nacional, es un artículo de mi autoría que voy a plantearle a la plenaria”[29], siendo   entonces votada favorablemente “solo entonces por la Plenaria del Senado, tal   y como consta en la carta que el secretario del Senado le envió a la Cámara de   Representantes el día 18 de diciembre de 2018 y en el acta 40 del 18 de   diciembre de 2018, y por la Plenaria de la Cámara de Representantes” [30].    

En   suma, para los demandantes, el que el aparte legal demandado hubiera sido   propuesto ante la Plenaria del Senado como una modificación al proyecto de ley   que presentó el Gobierno Nacional y como una modificación al proyecto de ley que   se sometió a primer debate, constituye una abierta violación al artículo 157 de   la Constitución y a los artículos 47 numeral 3 y 111 a 115 de la Ley 5 de 1992.   Así mismo, aducen que el contenido del aparte legal demandado “constituye un   tema o asunto nuevo en el marco del proyecto de ley que se venía discutiendo a   lo largo de todo el trámite legislativo”[31] que no   fue debatido desde el primer debate, con lo que se infringieron los principios   de consecutividad e identidad flexible.    

Por la   anterior razón, los actores también solicitan la inexequibilidad del parágrafo   demandado.    

3.        El cargo por violación al artículo 363   superior    

Finalmente, la demanda se refiere a que el incremento a las tarifas del impuesto   a la renta para quienes “desarrollan un objeto social determinado, es   contraria al principio de igualdad, lo cual implica la violación del principio   de equidad, a menos que existan razones para el trato diferencial”[32].    

En el   anterior sentido los demandantes señalan que “ninguno de los argumentos   expresados” por los congresistas a favor del incluir el parágrafo demandado  “tienen fundamento razonable”[33] para  permitir su permanencia en el ordenamiento jurídico. En este sentido   los actores indican: (i) que el que al sector financiero le esté “yendo bien”   carece de fundamento “pues si el fundamento para aumentar la tarifa radica en   la prosperidad de los negocios, tal aumento debería aplicarse a todos los   contribuyentes que registren altas utilidades, y no solo a los de un determinado   sector empresarial, como la (sic) de las “entidades financieras”[34]; (ii)   que si el fundamento del aparte legal demandado radica en que el sector   financiero  “no es un sector productivo de la economía sino de intermediación”,   entonces la tarifa diferenciada del impuesto a la renta debería también   imponérsele a  las personas que desarrollan actividades económicas que no consistan en la   producción de bienes “como para los comerciantes, los prestadores de   servicios, etc. y no exclusivamente para las “entidades financieras”[35]; y   (iii) que no es cierto que el sector financiero “(haya) sido siempre el más   beneficiado” pues, por el contrario, “el sector financiero tiene más   exigencias que los demás contribuyentes para obtener provisiones de cartera   deducibles”[36]. En   apoyo de su argumentación, la demanda reproduce un cuadro comparativo de las   utilidades netas en millones de pesos producidos por las 100 empresas más   grandes de Colombia en 2017, según la edición 1881 de la Revista Semana.    

Los   demandantes concluyen que la imposición de una tarifa del impuesto a la renta,   diferenciada y superior para las entidades financieras, no supera el test de   igualdad debido a que “son más importantes las semejanzas que las   diferencias, entre las “entidades financieras” y las demás sociedades”  [37];y   tampoco el test de razonabilidad “pues faltó hacer una comparación entre las   utilidades percibidas por el sector financiero y las obtenidas por otras   empresas comerciales”[38], por lo   que también solicitan que la Corte declare la inexequibilidad del parágrafo   demandado por violación al artículo 363 de la Carta Política.    

IV.   INTERVENCIONES    

1.                 Intervención del ciudadano Bruce Mac Master en su condición   de representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia –   ANDI    

A través de su representante legal, señor Bruce Mac Master, la Asociación   Nacional de Empresarios de Colombia -ANDI- solicita que los apartes legales   demandados sean declarados inexequibles.    

Como fundamento de su solicitud, la ANDI señala que los apartes impugnados   violan el principio de equidad tributaria, particularmente en su dimensión   horizontal, con el que se busca que “los contribuyentes con similar capacidad   contributiva tengan cargas tributarias equiparables, con el fin de no crear   discriminación o distorsiones anti-técnicas en el sistema tributario”.   Sostiene, así mismo, que la sobretasa específica al sector bancario de que trata   la norma impugnada fue creada sin que previamente mediara un análisis o   justificación de tipo técnico distinto a que en los últimos años el sector   financiero habría tenido un desempeño positivo; situación esta que descarta su   razonabilidad o justificación.    

Continúa la interviniente señalando que la imposición de una sobretasa a un   sector específico es inconstitucional pues el Legislador debió haber acudido a   medidas generales que permitieran que los contribuyentes que se encuentran en   igualdad de condiciones contribuyan similarmente. Prosigue aduciendo que normas   como la demandada resultan perjudiciales para la economía y a la seguridad   jurídica “puesto que mandan un mensaje nefasto para las compañías o sectores   que son eficientes y competitivas”.    

El representante legal de la ANDI finaliza invocando una serie de sentencias de   la Corte que, en sus palabras, “sostienen que las condiciones regulatorias y   las características del sector financiero no constituye argumentos suficientes   para validar un trato desigual frente a otros contribuyentes”. Para el   efecto, el interviniente alude a las sentencias C-1021 de 2012, C-183 de 1998 y   C-349 de 1995.    

2.                 Intervención del señor Esteban Jordán Sorzano, en   su condición de asesor de la planta del Despacho del Ministro de Hacienda y   Crédito Público    

El asesor del Ministerio de Hacienda y Crédito Público solicita la   inexequibilidad de los apartes legales impugnados.    

Sin perjuicio de coadyuvar la totalidad de los cargos de la demanda, el   interviniente se centra en reiterar que, para la inclusión de los apartes   impugnados en la Ley 1943 de 2018 “no solo no hubo aval del Gobierno, sino   que [este] era absolutamente indispensable [para tal inclusión]”. En tal   sentido, el interviniente señala que, en su momento, el titular de la cartera de   Hacienda y Crédito Público “hizo pública ante el parlamento su oposición   definitiva” al aparte acusado, al punto de que el parlamentario que la   propuso reconoció ante la plenaria que su planteamiento no tenía el aval del   Gobierno Nacional.    

Por otra parte, ante la eventual soberanía que tendría el Congreso para incluir   el aparte legal demandado sin el aval del Gobierno Nacional, además de los   cargos que se propusieron en la demanda, el interviniente sostiene en lo   fundamental que la cláusula general de competencia que tiene el Congreso en   materia legislativa tiene límites; como lo es el principio de unidad de materia,   de modo tal que “las modificaciones sin aval a las que se debería limitar el   congreso no son aquellas que puedan llegar a modificar sustancialmente la   materia del proyecto de ley de iniciativa gubernamental (…) sino que deben ser   modificaciones que versen sobre artículos ya existentes en el proyecto de ley   inicialmente publicado o sobre aquellos que hayan sido adicionados con aval del   Gobierno nacional”. Añade que sostener una tesis que admita la exequibilidad   del aparte legal demandado iría en “total contravía del derrotero   macroeconómico planteado por el Gobierno nacional en la ley de financiamiento”.    

Finalmente se señala que la sobretasa que contempla la norma “no tiene   fundamento en la teoría económica” pues “(l)a imposición de una mayor   carga tributaria a un sector, con respecto a los demás, se justifica si éste   genera una externalidad negativa sobre los demás, que no esté internalizado (…)   tal y como ocurre con el caso de las empresas que contaminan el medio ambiente,   por ejemplo”. Añade el interviniente que, por el contrario, el sector   financiero “contribuye en gran medida a impulsar el crecimiento económico (…)   (p)or ende, los buenos resultados que ha tenido el sistema en años recientes no   son una razón válida para imponerle una carga mayor, con lo cual sólo se   castigaría su eficiencia y se generarían desincentivos para su crecimiento   futuro, con lo cual se estaría afectando el crecimiento y la economía en su   conjunto”; así como que “un incremento en los costos del sector   financiero tiene como consecuencia un encarecimiento del crédito y un menor   acceso a él (…). Por ende, con la sobretasa sobre el impuesto de renta para las   entidades financieras, se están incrementando los costos que enfrentan [las   empresas que acuden al sistema financiero], con lo cual se desestimula la   inversión en ellas, y se reduce su competitividad y crecimiento”; y que   “aplicar la sobretasa también tendría efectos negativos sobre el proceso de   inclusión y profundización financiera (…)”.    

3.                 Intervención de la ciudadana Clara Elena Reales   Gutiérrez, en su calidad de representante legal de la Asociación Colombiana de   Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantía – ASOFONDOS    

La vicepresidente   jurídica de ASOFONDOS solicita la inexequibilidad del aparte legal demandado y   manifiesta que como “la infracción al trámite legislativo fue tan flagrante   (tal) vicio (sería) suficiente para sacar del ordenamiento tributario la norma   demandada (…)”.    

En sustento de la   anterior manifestación, la interviniente sostiene que, sin perjuicio de que la   regla general es la libertad del Congreso para presentar proyectos de ley,   existen unas excepciones taxativas a dicha regla que establecen la iniciativa   exclusiva del Gobierno Nacional. Manifiesta además que “frente a proyectos de   ley que son de iniciativa gubernamental, el Congreso puede introducir   modificaciones al proyecto siempre que se trate de adiciones, supresiones o   modificaciones que no alteren sustancialmente el sentido de la iniciativa   gubernamental”; así como que “(s)i se introducen materias nuevas de   iniciativa gubernamental se requiere aval del gobierno”. (El énfasis es del   texto).    

Descendiendo al caso   concreto, la ciudadana interviniente indica que la norma impugnada fue   presentada por un parlamentario sin contar “con el aval expreso o tácito del   Ministro de Hacienda o del Gobierno Nacional”, lo que a su juico infringe el   artículo 347 superior así como lo dispuesto por el artículo 54 del Estatuto   Orgánico del Presupuesto, “el cual establece, que el Gobierno mediante el   Ministerio de Hacienda propondrá los mecanismos para la obtención de nuevas   rentas o la modificación de las existentes que financien los gastos   establecidos”. En este sentido, señala que en Sentencia C-015 de 2016 la   Corte reconoció que la iniciativa exclusiva para presentar proyectos de ley que   busquen corregir el déficit presupuestal reside en el Gobierno; sin que la   sobretasa que prevé la norma demandada hubiese sido contemplada en el proyecto   de ley que presentó el Gobierno.    

Señala que en el   proyecto de ley presentado por el Gobierno, este “optó por la unificación y   reducción de la tarifa del IVA ampliando la base de productos que deberían pagar   el IVA, unificar las cédulas tributarias para personas naturales y reducir las   exenciones tributarias a unas pocas, modificar las tarifas marginales del   impuesto a la renta estableciendo un esquema progresivo, mantener el impuesto al   patrimonio, pero con parámetros distintos y mejorar en la administración   tributaria para reducir la evasión. En ningunos de los instrumentos propuestos,   el gobierno consideró la posibilidad de introducir una sobretasa del impuesto a   la renta para algún sector en particular. Y, por el contrario, resaltó la   importancia de la reactivación económica como piedra angular de la política   económica del Gobierno, por lo que la creación de sobretasas para sectores   específicos de la economía se considera una medida contraria a ese fin”; y   en ese sentido señaló que cuando el Congreso incluyó unos puntos adicionales en   el impuesto de renta aplicable a las entidades financieras, se incluyó una   “modificación sustancial en ese proyecto de ley” a la que, además, el   gobierno se opuso expresamente por considerar que “ese tipo de medidas   contribuyen al estancamiento del crédito y el afectado final es el deudor o   ahorrador”.    

Se prosigue   indicando que con ocasión de lo atrás expuesto, ante la ausencia de aval por   parte del Gobierno Nacional, la norma impugnada “no fue debatida o votada por   las Comisiones (…) ni incuid(a) en el texto de la ponencia para segundo debate   en el Senado, sino que fue introducid(a) mediante una nueva proposición,   distinta a la inicialmente presentada por el senador David Barguil en las   Comisiones Conjuntas (y) fue presentada ante la plenaria del Senado el 18 de   diciembre de 2018 y al describir su finalidad y alcance, el propio senador   ponente reconoció que esa proposición no contaba con el aval del gobierno”.    

Subsigue   manifestando que la norma acusada “constituye una modificación sustancial que   requería el aval del gobierno, por las siguientes razones: i) sólo el gobierno   podía determinar qué instrumentos emplearía para el recaudo de los 14 billones   faltantes; ii) la presentación sorpresiva de la medida no permitió que se   realizara algún estudio para determinar el impacto de la medida; iii) tal como   lo señaló el gobierno durante el debate en Comisiones, una medida como la   contenida en el párrafo demandado tenía implicaciones negativas para la   reactivación del crédito y por lo mismo se consideró que era una medida nociva a   las finalidades perseguidas por el proyecto de ley y, finalmente, iv) se trataba   de una medida abiertamente contraria a la política fiscal de este, transformando   la ley de financiamiento en algo totalmente distinto a lo buscado por el   gobierno”.    

La ciudadana   interviniente finaliza señalando que la norma objeto de esta providencia se   erige como un asunto nuevo que no cumple con el principio de identidad flexible   pues esta: i) no fue debatida ni sometida a votación “como quiera que todas   las proposiciones que no fueron avaladas por el gobierno fueron dejadas como   constancia”;  ii) fue considerada por el gobierno como una medida   contraria a la perseguida con la Ley de financiamiento; y iii) no guarda   relación con los pilares que orientaron el diseño de la ley de financiamiento,   ni es compatible con el tratamiento tributario perseguido, toda vez que la   respectiva ley tenía como finalidad “crear fuentes de financiamiento   adicionales con el fin de sustentar las necesidades de gasto que enfrenta el   gobierno en 2019 y, a su vez, incrementar el crecimiento económico y la   progresividad que contribuirán positivamente a la recaudación, ejecución y   distribución eficiente y eficaz de los recursos”. Indica que la norma   resulta inconsistente con las medidas de choque que permitirían fomentar   la economía y el empleo, tales como la reducción de la tasa estatutaria de renta   del 33% al 30%, el incremento en la deducibilidad del gravamen a los movimientos   financieros, el descuento de un porcentaje del Impuesto de Industria y Comercio   del impuesto a la renta y el descuento del IVA para la adquisición de bienes de   capital del impuesto a la renta.     

4.                 Intervención de la ciudadana María Fernanda   Dávila Gómez    

La ciudadana Dávila Gómez pide que la norma objeta de la demanda sea declarada   inexequible debido a que no contó con el aval del Gobierno Nacional que le era   necesario por virtud de lo dispuesto por los artículos 150, 154 y 347 superiores   al tratarse de una ley de financiamiento del presupuesto; situación que deriva   en un defecto insubsanable de la norma, por lo cual “debe declararse   directamente la inexequibilidad de la norma, sin necesidad de devolver el   trámite al Congreso de la República”.    

5.                 Intervención de la ciudadana Irene   Caballero Rubio, en nombre de la Asociación de Fiduciarias – ASOFIDUCIARIAS    

La vicepresidente jurídica de ASOFIDUCIARIAS solicita que se declare inexequible   el aparte del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 que adicionó un parágrafo   séptimo al artículo 240 del Estatuto Tributario.    

Como fundamento de su solicitud la ciudadana interviniente comienza por censurar   que el aparte legal demandado, al determinar unos puntos adicionales para un   exclusivo sector de la economía, resulta violatorio de los principios de equidad   y justicia que contienen los artículos 95 y 363 superiores. Además, se señala   que en las motivaciones y/o debates efectuados en el Congreso para la aprobación   de la norma, no se encuentran respuestas técnicas ni financieras.    

Posteriormente la ciudadana vuelve sobre la falta de aval del Gobierno Nacional,   por lo que sostiene que la inexequibilidad de la norma se justifica en tanto que   para su aprobación “no se tuvo en cuenta la iniciativa gubernamental que para   este tipo disposiciones se exige, conforme se establece en el Artículo 347 [de   la Constitución Política]”, según el cual la norma demandada debería tener   un origen, o al menos un aval, por parte del Gobierno Nacional, lo que no   ocurrió.    

Finalmente, la interviniente argumenta que la norma demandada “[vulneró] el   principio de publicidad en el debate en la Cámara de Representantes, pues el   texto de la ponencia puesta a consideración de (dicha) cámara (…) no fue   publicado previamente, y ni siquiera fue leído antes de su consideración por   parte de esta corporación, es decir, no hubo conocimiento previo por parte de   los miembros de la Cámara para su respectiva votación. Así mismo sostiene que   “hubo una votación doble efectuada sobre ochenta y ocho artículos de la ley 1943   de 2018, sobre los cuales ya había habido una votación previa en la Cámara de   Representantes, antes de que la Secretaría General de esta última decidiera   acoger la decisión de adoptar el texto aprobado previamente en el Senado, de   manera íntegra. Es decir, la Cámara de Representantes había agotado su   competencia legislativa sobre estos primeros 88 artículos del proyecto de ley   proveniente del Senado, dentro de los cuales se encuentran el Artículo 80 objeto   de la presente demanda”.    

6.                 Intervención del señor Mauricio Piñeros Perdomo, presidente del   Instituto Colombiano de Derecho Tributario – ICDT    

En su condición de presidente del ICDT,   el ciudadano Mauricio Piñeros Perdomo presenta el concepto elaborado por el   señor Adrián Rodríguez Piedrahita y aprobado por el Consejo Directivo del   referido instituto.    

Frente del cargo fundado en la violación   del artículo 347 de la Carta, el ICDT señala que el aparte legal demandado   implica una modificación sustancial al proyecto de ley presentado por el   Gobierno Nacional y, por ende, para su valida aprobación legislativa era   necesario el aval de este último. Esto por cuanto dicho proyecto no tuvo la   intención de aumentar la recaudación tributaria “mediante el aumento de las   tarifas corporativas del impuesto sobre la renta y aún menos mediante el aumento   de la tarifa del impuesto sobre la renta para las entidades financieras”.    

Respecto del cargo según el cual el   aparte legal demandado vulnera los artículos 157 y 160 de la Constitución, el   ICDT señala que el referido aparte “constituye una norma nueva que no guarda   unidad temática con el proyecto de ley presentado por el Gobierno y con lo   debatido y aprobado en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara”.   Continúa, sin embargo, indicando que a esta Corte le corresponde verificar si la   anterior conclusión corresponde a la realidad. Lo anterior toda vez que, como se   señaló para el anterior cargo, el ICDT tradicionalmente se ha abstenido de   conceptuar sobre vicios de forma en las demandas de inconstitucionalidad.    

Finalmente, respecto del cargo atinente a   la violación del principio de equidad en materia tributaria, el ICDT considera   que el aparte legal debe ser declarado inexequible debido a que “las   entidades financiera y las demás sociedades mercantiles deben ser tratadas como   iguales para efectos de determinar la tarifa aplicable a sus rentas, sin que   exista razonabilidad suficiente para que con el fin de obtener mayores ingresos   fiscales el legislador haya optado por imponer una sobretasa específicamente a   las entidades financieras en razón a su actividad económica”. Señala,   además, que sin perjuicio de la amplia libertad de configuración legislativa del   Congreso, la aplicación del test de razonabilidad sobre el aparte legal   demandado permite concluir que “(l)a relación entre el medio y fin de la   norma, permite evidenciar que la finalidad de aumentar los ingresos tributarios   hubiera podido lograrse tomando otras medidas que no implicaran una   diferenciación arbitraria en perjuicio de las entidades financieras (como lo   hubiera sido) aumentar la tarifa general del impuesto sobre la renta o eliminar   tratamientos preferenciales”. Indica, además, que la sobretasa impugnada   “no consulta la capacidad económica de las entidades financieras”.    

V. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

El   Procurador General de la Nación, Fernando Carrillo Flórez, rindió en oportunidad   el concepto de que tratan el artículo 7º del Decreto Ley 2067 de 1991 y el   numeral 5º del artículo 278 de la Constitución.     

En su escrito, la cabeza del Ministerio   Público le solicitó a la Corte que declarara la exequibilidad de la norma   acusada por los cargos acusados. Las razones aducidas como sustento de su   solicitud se resumen a continuación:    

1.                 En cuanto al cargo por el supuesto   desconocimiento del artículo 347 superior, relativo a la ausencia de aval del   gobierno nacional respecto de la norma impugnada, la Vista Fiscal comenzó por   decir que la jurisprudencia constitucional, en sentencia C-838 de 2008,   reconoció que “(e)l Congreso de la República puede introducir modificaciones   a los proyectos de ley que han sido presentados por el Gobierno Nacional,   correspondientes a temas de iniciativa exclusiva ejecutiva. Estas modificaciones   no requieren de aval gubernamental, salvo que se trate de “temas nuevos” o de   “modificaciones que alteran sustancialmente la iniciativa gubernamental, caso en   el cual deben contar con el aval exclusivo del gobierno”.    

Con lo anterior en mente, tras señalar   que la unidad de materia es el principio que rige la iniciativa gubernamental   exclusiva, explicó que “mientras los cómputos de las rentas del proyecto de   ley de financiación de las leyes anuales de presupuestos no se aumenten, el   Congreso de la República puede en forma directa y sin el aval del Gobierno   Nacional modificar el cómputo de las rentas”; y que, sin perjuicio de que el   proyecto de ley de financiación presupuestal para la creación de nuevas rentas   tributarias es de iniciativa gubernamental, “a partir de la radicación del   proyecto la iniciativa para modificar la tributación originalmente presentada   por el Gobierno Nacional deja de ser exclusiva de éste y (en principio[39])   pasa a ser compartida con el Congreso de la República”. En ese sentido,   añade que “la iniciativa gubernamental exclusiva desaparece para tornarse   compartida con la iniciativa del Congreso de la República para modificar rentas   tributarias bajo tres condiciones: (i) que las modificaciones respeten el   principio de unidad de materia  que rige los proyectos de leyes de   financiación presupuestal; (ii) que no aumenten los cómputos de las rentas   presentadas por el Gobierno Nacional para acabar de financiar el presupuesto de   la vigencia fiscal respectiva; y (iii) que no se trate de exenciones”.    

Dicho lo anterior, luego de describir las transformaciones que sufrió la   modificación que inicialmente propuso el Gobierno Nacional sobre el artículo 240   del Estatuto Tributario (art. 77 según el texto sometido a votación en la cámara   baja),  el Procurador General de la Nación concluyó que “(f)rente a lo   aprobado por la Cámara de Representantes en segundo debate en relación con el   artículo 240 del E.T. en lo correspondiente a la adición del parágrafo 7, se   tiene que el Gobierno Nacional le dio el aval y fue incluido dentro de lo   aprobado en bloque en la ponencia mayoritaria”. Dicha conclusión la soporta   la Vista Fiscal al transcribir varios apartes del debate surtido en la Cámara de   Representantes de donde se desprende que el parágrafo 7º del artículo 77 del   proyecto de ley (que corresponde al parágrafo 7º del artículo 80 que ahora se   demanda parcialmente) habría finalmente sido excluido del grupo de normas que no   contaban con aval gubernamental.    

Finaliza, sin embargo, el Ministerio   Público indicando que, de todos modos, el aval gubernamental respecto del   parágrafo 7º del actual artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 “no era necesario   porque (…) el numeral 12 del artículo 150 (de la Constitución Política)   establece que el Congreso dela República puede expedir leyes que creen o   establezcan contribuciones fiscales sin necesidad del aval previsto en el   artículo 154 (superior)”; así como que “el artículo 338 de la   Constitución prevé que solamente el Congreso de la República puede imponer   contribuciones fiscales  y fijar sus elementos básicos (…) lo que incluye   el tema de las tarifas”; y que la aprobación de dicho parágrafo no dependía   del aval del Gobierno puesto que “no aumentó los cómputos de las rentas   presentadas para acabar de financiar el presupuesto de la vigencia fiscal   respectiva”.    

2.                 Frente del cargo por la eventual violación de los   artículos 157 y 160 superiores que refieren al desconocimiento del principio de   identidad  legislativa en tanto el aparte legal demandado sería un tema   nuevo no debatido ni aprobado en el primer debate conjunto de las comisiones   económicas de las dos cámaras legislativas, la Vista Fiscal sostiene que la   adición del parágrafo objeto de la demanda “se ciñó estrictamente al muy   especial, definido y delimitado principios de unidad de materia que rige los   proyectos de leyes de financiación presupuestal”.    

En el   anterior sentido se indica que el tema propuesto en el proyecto de ley que   presentó el Gobierno “consistió en la modificación de la tarifa del impuesto   de renta para personas jurídicas regulada en el artículo 240 del E.T.” y que   “los puntos adicionales de tarifa de renta que se adicionan a las entidades   financieras tienen como base las tarifas generales del impuesto de renta de las   personas jurídicas y que fueron aprobadas en primer debate conjunto de las   Comisiones Económicas de ambas cámaras”.    

3.                 Por último, el Ministerio Público no considera   que el aparte legal impugnado sea contrario al principio de equidad tributaria.    

VI. CONSIDERACIONES PREVIAS    

VI.I Competencia    

De conformidad con lo dispuesto en el   numeral 4º del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional   es competente para pronunciarse sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia.    

VI.III. Problemas jurídicos    

La Corte observa que la demanda se dirige   a que se resuelvan los siguientes problemas jurídicos:    

1.       ¿Podía el Congreso de la República omitir el aval del Gobierno   Nacional para aprobar el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018? En   caso de que la respuesta a la anterior pregunta sea negativa, ¿fue el referido   parágrafo legal debidamente avalado por el Gobierno Nacional?    

2.       ¿Cumplió el Congreso de la República con el trámite legislativo   previsto en los artículos 157 y 160 de la Carta Política para la aprobación del   parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018?    

3.       ¿Atenta el parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 contra   el principio constitucional de equidad tributaria?    

VI.III. Plan de la sentencia    

La Corte comenzará por (i) analizar si el contenido del   parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 requería del   aval del Gobierno Nacional dentro del proceso legislativo que se siguió para su   aprobación por parte del Congreso de la República. De ser así, la Corte   examinará si dicho aval fue o no otorgado. (ii) Posteriormente, solamente en   caso de que el estudio recién aludido no resulte en la inexequibilidad del   parágrafo demandado, la Corte estudiará si el trámite legislativo que se siguió   para la aprobación de dicho parágrafo cumplió con lo previsto por los artículos   157 y 160 de la Constitución Política. Del mismo modo,   sólo en caso de que de los anteriores análisis no se advierta la inexequibilidad   del parágrafo impugnado, la Corte se pasará a estudiar si este se atiene al   principio de equidad tributaria. (iii) Luego, si como   consecuencia de lo anterior la Corte considera que existen razones para declarar   la inexequibilidad del parágrafo demandado, se pasará a estudiar lo atinente a   los efectos en el tiempo de la sentencia a impartir. Dentro de este punto se   explicarán las razones por las cuales, a pesar de la declaratoria de   inexequibilidad de la totalidad de la Ley 1943 de 2018 por vicios formales según   se dispuso en la Sentencia C-481 de 2019[41], la Corte mantiene competencia   para estudiar el fondo del asunto.  (iv) A continuación, a modo de conclusión,   se resumirán las razones que fundamentan lo decidido en la parte resolutiva de   esta providencia. (v) Finalmente se sintetizará la motivación de la sentencia.    

VII. FUNDAMENTOS   DE LA DECISIÓN    

1.                  El cargo   por violación al artículo 347 de la Constitución    

1.1.          Según se desprende del artículo 114[42] y   de los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución[43],   el Congreso de la República cuenta con una amplia libertad de configuración para   el desarrollo de su función legislativa. Esta situación corresponde a la   cláusula general de competencia conforme a la cual “la   producción normativa, en los términos del artículo 150 de la Constitución,   radica exclusivamente en el Legislador, siendo la habilitación al Ejecutivo de   carácter limitado, a partir de condiciones y materias que dispone la misma   Constitución.  Ello debido a que es el Congreso la instancia que está   dotada de mayor capacidad de deliberación democrática y donde, a su vez, tienen   asiento diferentes tendencias políticas, entre ellas las de carácter   minoritario”[44].    

1.2.          Existen algunas materias, sin embargo,   cuya iniciativa legislativa[45] le está constitucionalmente reservada al Ejecutivo[46]. Dentro de estas últimas y por virtud   de la responsabilidad que le asiste al Gobierno en materia de política económica   y de desarrollo[47], los artículos 346 y 347 de la Carta[48] indican que le corresponde a este formular ante el Legislativo el proyecto de ley dirigido a la obtención de   las rentas necesarias para financiar los gastos que a ejecutar en la respectiva   vigencia. Conforme   se señaló en Sentencia C-652 de 2015[49], “es al Gobierno   a quien compete formular anualmente el presupuesto de Rentas y Ley de   Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso (…), incluyendo en éste las   partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período fiscal   respectivo(…) (C.P. arts. 346 y 347)” (El énfasis es   fuera de texto).    

1.3.          La anterior potestad gubernamental no se opone, por supuesto, a que   el Congreso intervenga en el proceso legislativo que todo proyecto de ley debe   seguir para ser válidamente incorporado al ordenamiento jurídico como ley de la   República. Se trata, más bien, de que para los casos que contempla el numeral   1.2. supra, la voluntad esencial del Ejecutivo prevalezca sobre la del   Legislativo, de manera tal que aquella no termine por desdibujarse dentro del   trámite legislativo que el respectivo proyecto de ley debe seguir en el   Congreso. Por esta razón, cualquier modificación sustancial que el Legislativo   realice sobre un proyecto de ley cuya iniciativa le esté reservada al Ejecutivo   depende de la aprobación o aval de este último. En palabras de la Corte,   “[cuando se trata] de un asunto (de) iniciativa privativa del ejecutivo, el proyecto (…) debe   contar con el consentimiento expreso del Gobierno Nacional, lo que   jurisprudencialmente se ha denominado (como) aval del Gobierno. Uno de los   requisitos establecidos por la jurisprudencia constitucional en esta materia es   que el aval puede ser dado por el Presidente de la República o ser otorgado por   el ministro titular de la cartera que tiene relación con los temas materia del   proyecto.”[50]    

1.4.          Descendiendo al asunto que ahora ocupa a la Corte, esta Corporación   encuentra que el parágrafo 7º, adicionado al artículo 240 del Estatuto   Tributario por el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 corresponde a uno de esos   asuntos que, al haber sido introducido por el Congreso en modificación   sustancial de un proyecto de iniciativa gubernamental, requería del aval del   Ejecutivo. Veamos:    

1.4.1.  Por una parte, en la exposición de motivos del proyecto de ley que   el Gobierno presentó ante el Congreso de la República en desarrollo de las   funciones que le otorgan los artículos 346 y 347 de la Carta[51],   se señaló que la política económica diseñada por el Ejecutivo para financiar los   gastos durante la vigencia fiscal correspondiente estuvo dirigida a crear “un   paquete de medidas que mejor(e)n la competitividad de las empresas ajustando su   carga tributaria actual (…), con el fin de incentivar la inversión, la   generación de empleo y el crecimiento económico.” Para ello,   puntualmente se previó que “las medidas que se proponen en el proyecto de ley   se pueden clasificar en las siguientes tres categorías: i) formalización   empresarial y laboral; ii) reducción de la tarifa efectiva; e, iii)   incentivos tributarios para desarrollar inversiones de gran escala y en sectores   (regiones) clave para el desarrollo del país”. A efectos de lo anterior el   mentado proyecto de ley previó, entre otras, una “reducción de la tasa   estatutaria de renta de 33% a 30%” para las empresas[52].   (Énfasis fuera de texto)    

1.4.3.  En el anterior orden, si por un lado el proyecto de ley presentado   por el Gobierno concibió la reducción del impuesto sobre la renta a las empresas   como un mecanismo dirigido a impulsar su competitividad y el crecimiento   económico; y por otro lado, los servicios prestados por las entidades   financieras resultan intrínsicamente relacionados con el crecimiento económico y   la competitividad empresarial, la Corte estima que la adición parlamentaria del   parágrafo 7º impugnado resulta evidentemente contraria al propósito del referido   proyecto de ley. Es decir, en clara oposición a un proyecto de ley que aboga por   la reducción de la tasa estatutaria de renta empresarial, el Legislativo   introdujo una norma que establece una sobretasa específicamente destinada a   gravar mayormente la renta de las entidades financieras; situación que, se   reitera, resulta manifiestamente incompatible con el propósito del proyecto de   ley de iniciativa gubernamental. Más allá, por virtud del fenómeno de la traslación   tributaria[55], la sobretasa impuesta a   las entidades financieras podría terminar por encarecer los servicios prestados   por estas, logrando que al menos parte de tal particular carga impositiva se   traslade a sus respectivos consumidores, sobre quienes la referida sobretasa   terminaría por incidir[56]. Es decir, la sobretasa   que prevé el parágrafo demandado redundaría en la ineficacia de la política   económica perseguida por el Ejecutivo con su proyecto de ley (ver 1.4.1.   supra) y, por ende, implicaría una modificación sustancial a un proyecto de   ley de exclusiva iniciativa gubernamental; modificación ésta cuya validez, se   insiste, dependía del aval que para el efecto otorgara el Gobierno Nacional.    

En suma, por constituir una alteración sustancial al proyecto de ley   presentado por el Gobierno, la introducción parlamentaria del parágrafo 7º que   prevé el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018, requería del correspondiente aval   gubernamental (ver 1.3. supra). Esta situación exige entonces preguntarse   si dicho aval fue o no efectivamente otorgado.    

1.5.          Para   responder la anterior pregunta la Corte comienza por señalar que, cuando se   trata de avalar proposiciones del Legislativo que alteren sustancialmente un   proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, la aceptación del   Ejecutivo puede manifestarse de diferentes formas. La jurisprudencia ha   explicado que “(e)l consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe   estar probado dentro del trámite legislativo, pero no requiere ser presentado   por escrito ni mediante fórmulas sacramentales. El aval tampoco tiene que ser   dado directamente por el Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por   el ministro el titular de la cartera que tiene relación con los temas materia   del proyecto.[87[57]] Incluso la sola   presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin   que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir   el aval ejecutivo.[88[58]] Además, la Corte ha aceptado que el aval   sea otorgado por quien haga las veces del ministro correspondiente.[89[59]] En cuanto a la oportunidad en la que debe   manifestarse el aval, se tiene que este debe  manifestarse antes de la   aprobación del proyecto en las plenarias.[90[60]]”.[61]    

1.6.          De la   variedad de modos en que el aval gubernamental logra cristalizarse, la Corte   deduce que la negación de su otorgamiento tampoco requiere de una oposición tan   rígida que se traduzca en un rechazo manifiesto y categórico. Basta con que   dentro del trámite legislativo el Gobierno exprese con suficiente claridad su   inconformidad con las adiciones legislativas del caso.   Ciertamente, si bien es razonable aceptar que, como se afirmó en Sentencia C-066   de 2018[62]  “la intervención y   coadyuvancia del Gobierno Nacional durante la discusión, trámite y aprobación de   un proyecto de ley de iniciativa reservada, constituye una manifestación de la   voluntad legislativa gubernamental y, desde esa perspectiva, tal proceder se   entiende inscrito en la exigencia consagrada en el inciso 2° del artículo 154 de   la Constitución Política[63]”, de dicha jurisprudencia   no se desprende que la ausencia de aval únicamente se configure cuando exista  una manifestación expresa del ejecutivo, oponiéndose al trámite del   proyecto.    

1.7.          En   otras palabras, si el aval gubernamental que el ordenamiento superior   ocasionalmente requiere se encuentra dirigido a impedir que, en tratándose de   materias que comprometen cuestiones propias de la iniciativa del Ejecutivo, se   legisle sin el consentimiento de este último[64]; y   si, además, el otorgamiento del referido aval no requiere de “fórmulas   sacramentales”  y puede ser concedido tácitamente (ver 1.5. y nota al pie No. 61 supra),   con mayor razón su rechazo también puede ser moderadamente informal e implícito   cuando las manifestaciones del Gobierno sobre la inconveniencia o   incompatibilidad de las adiciones legislativas con el proyecto de ley de su   iniciativa reservada sean suficientemente claras e inequívocas.    

1.8.          Dicho   lo anterior obsérvese cómo, más allá de que el mismo parlamentario que propuso   la adición de aparte legal acusado[65] hubiera confesado que la respectiva   sobretasa al sector financiero no tenía el aval del Gobierno[66], en la Gaceta del Congreso   No. 1048 del 28 de noviembre de 2018 se hace alusión a dos (2) reuniones,   sostenidas el 26 y 27 de noviembre de esa anualidad con los parlamentarios   ponentes y coordinadores del proyecto de ley, en donde el Ministro de Hacienda y   Crédito Público manifestó sus reservas frente a la iniciativa de la sobretasa al   impuesto sobre la renta de las entidades financieras.    

1.9.          En   efecto, en la referida Gaceta No. 1048 de 2018 se lee que en la reunión del 26   de noviembre inmediatamente anterior “(a)lgunos Honorables Congresistas señalan   que el sector financiero no es un sector productivo, sino un sector de   intermediación, por lo que proponen que se les imponga una sobretasa permanente   en renta a dicho sistema con una tarifa del 5%, en vez de gravar las operaciones   financieras. El Gobierno explica que actualmente el crédito está estancado, el   crecimiento está en 1,27 y eso es preocupante porque el crédito está asociado a   la actividad económica. No es intuitivo pensar que se van a reducir utilidades,   sino que se traslada el costo a deudores o ahorradores. (…)  El Ministro   señala que no es de recibo argumentar que un sector de la economía que crece más   debe pagar más bajo el concepto de equidad tributaria. Es un mal precedente que   un sector sea discriminado respecto del resto de la economía.”   (Énfasis fuera de texto)[67]. Y en reunión   del 27 de noviembre de 2018 se señaló que “(…) los Honorables   Congresistas presentaron sus argumentos a favor y en contra de la implementación   (…) de la sobretasa para el sector financiero en el impuesto sobre la renta y   complementarios.  (…) analizaron la situación tributaria del sector   financiero y los beneficios de recaudo que podría generar la imposición de la   sobretasa a dicho sector. Entre tanto, el Ministro de Hacienda y Crédito Público   advirtió las consecuencias de las dos iniciativas. Respecto a la sobretasa al   sector financiero, expuso que podría presentarse una distorsión de la renta   empresarial. (…)” (Énfasis fuera de texto)[68].    

1.10.    La claridad de las anteriores   manifestaciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público sobre la   inconveniencia del aparte legal impugnado lleva a la Corte a advertir que el   Gobierno se opuso de modo informal e implícito, aunque de manera lo   suficientemente clara e inequívoca, a otorgar el aval que requería la   correlativa proposición parlamentaria para surgir a la vida jurídica.    

1.11.    Por tal razón, la Corte no comparte la   solicitud de exequibilidad que el Jefe del Ministerio Público realizó respecto   del primer cargo de la demanda. Ciertamente, al margen de que lo que se pudiera   haber dicho en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes que tomó lugar   el 18 de diciembre de 2018, del respectivo trámite legislativo no se desprende   que el Gobierno hubiere en momento alguno dado su aval, ni tácito ni expreso, a   la proposición del Congreso relativa a la sobretasa al impuesto a la renta de   las entidades financieras. De hecho, la situación que expone la Vista Fiscal   evidentemente contrasta con las inequívocas manifestaciones que, dentro del   trámite legislativo, hizo el Ministro de Hacienda en torno a la inconveniencia   de dicha sobretasa. Más aún, para la Corte la certeza de lo transcrito en el   numeral 1.9. supra se opone a la existencia de la duda razonable que   daría lugar a la aplicación del principio in dubio pro legislatoris   al que se accede para superar la eventual presencia de un vicio de procedimiento[69].    

Lo atrás   expuesto basta para que la Corte concluya que el Gobierno no otorgó el   aval para una proposición del Legislativo que, al alterar sustancialmente el   proyecto de ley de exclusiva iniciativa gubernamental, requería del   consentimiento gubernamental. Tal ausencia de aval es suficiente para que la   Corte acoja las pretensiones de la demanda y declare inexequible el parágrafo   legal impugnado por el vicio en el trámite que resulta de la vulneración a los   artículos 346 y 347 de la Constitución Política.    

2.                 Los demás cargos de la   demanda    

Dado que, según se explicó inmediatamente atrás, el parágrafo   demandado no es compatible con los artículos 346 y 347 superiores y ello es   suficiente para declarar su inexequibilidad, la Corte considera que no se hace   necesario pronunciarse sobre los demás cargos de la demanda.    

3.                 Efectos en el tiempo de la   presente sentencia    

3.1.          En su condición de juez constitucional de cierre,   la Corte debe asegurarse de que las consecuencias de las sentencias que dicte en   desarrollo de sus funciones defiendan la supremacía e integridad del texto   superior[70] a través del tiempo. Para tal efecto,  si bien el   artículo 45 de la Ley 270 de 1996 (ley estatutaria de la Administración de   Justicia) [71]   establece que, por regla general, las sentencias que la Corte dicte en   desarrollo de su función de control abstracto de constitucionalidad rigen hacia   el futuro (ex nunc), de manera excepcional permite que este Tribunal   decida si la efectiva protección de la Constitución requiere que los efectos de   las declaratorias de inexequibilidad que se dicten sean modulados, surtiéndose   distintamente en el tiempo. En estos últimos casos la Corte puede establecer que   los efectos de sus sentencias sean diferidos a un futuro próximo y determinado[72] o, en su   defecto, ordenar que tales efectos se surtan retroactivamente (ex tunc o   hacia el pasado).    

3.2.          De este modo, al momento de adoptar una decisión,   la Corte cuenta con diferentes alternativas que debe ponderar para el cabal   ejercicio de sus funciones. En este sentido la Corte en Sentencia C-402 de 2010[73]  explicó que, “(l)os efectos   concretos de la sentencia de inexequibilidad dependerán entonces de una   ponderación, frente al caso concreto, del alcance de dos principios encontrados:   la supremacía de la Constitución -que aconseja atribuir a la decisión efectos ex tunc, esto es retroactivos- y el respeto a la seguridad jurídica   -que, por el contrario, sugiere conferirle efectos ex   nunc, esto es únicamente hacia el futuro”; afirmación esta que, debe precisarse, no permite concluir que   siempre deba optarse por privilegiar los efectos ex tunc pues, como lo ha   explicado la Corte, la seguridad jurídica que defienden los efectos ex nunc   es un principio que ostenta rango constitucional según se deriva del preámbulo y de   los artículos 1, 2, 3, 4, 5 y 6 de la Carta Fundamental[74].    

3.3.          Descendiendo al parágrafo 7º que contempla el artículo 80 de la Ley   1943 cuya inexequibilidad la Corte declarará por las razones atrás expuestas, la   Corte advierte que la modulación de los efectos de la presente sentencia no es   necesaria. Justamente, si se considera: (i) que el impuesto sobre la renta a que   alude el parágrafo demandado es un tributo cuya efectiva causación se ocasiona   el último día de cada año fiscal, el 31 de diciembre de cada uno de dichos años[75]; (ii) que el   parágrafo demandado comenzó a regir el 01 de  enero de 2019; y (iii) que la   presente sentencia se pronuncia antes del 31 de diciembre de 2019, la vigencia   de dicho parágrafo desaparecería antes de que el mismo pudiera producir efecto   jurídico definitivo alguno. Es decir, si se pensara que la defensa del texto   superior requeriría que la inexequibilidad del parágrafo legal demandado se   surtiera con efectos retroactivos, tal modulación carecería de cualquier efecto   puesto que cualquier consecuencia derivada del poder vinculante que tuvo dicho   parágrafo durante su vigencia no podría imputarse a la sobretasa que éste previó   pues la misma habría desaparecido del mundo jurídico antes de su causación.   Dicho de otro modo, la obligación de pagar la referida sobretasa no llegó   siquiera a nacer pues la inexequibilidad de su sustento legal devino antes de   que esta efectivamente existiera.    

3.4.          Finalmente conviene explicar que, a pesar de que mediante Sentencia   C-481 del pasado 16 de octubre de 2019[76],   la Sala Plena de la Corte declaró la inexequibilidad de la totalidad de Ley 1943   de 2018 por haberse desconocido   en el curso del debate parlamentario los principios de publicidad y   consecutividad, para la fecha esta esta Corporación conserva competencia para   pronunciarse sobre los cargos elevados con el aparte legal objeto de la presente   demanda. Precisamente, habida cuenta de que en la mentada Sentencia C-481 de   2019 la Corte expresamente dispuso que la respectiva declaratoria de la   inexequibilidad producirá efectos diferidos al 1º de enero de 2020, para la fecha en que esta   providencia se expide la norma demandada aún conserva vigencia y se refiere a un   tributo que aún no se causa pues la correlativa obligación tributaria por el   impuesto sobre la renta sólo se configura hasta el último día de cada periodo   fiscal (ver nota al pie 75 infra); esto es, al 31 de diciembre de 2019.   Así, toda vez que la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre normas que,   aún derogadas o declaradas inexequibles, siguen produciendo efectos en el mundo   jurídico, el mero hecho de que para la fecha de pronunciamiento de la presente   providencia la norma objeto de esta tenga la potencialidad de producir efectos,   amerita la expedición de la aquella. No en vano, según se rememoró en Sentencia   C-192 de 2017[77], “sólo en la medida en que la   norma enjuiciada haya desaparecido del ordenamiento jurídico y no se encuentre   produciendo efectos jurídicos, puede la Corte acudir a la figura de la   sustracción de materia y, en consecuencia, abstenerse de adelantar el respectivo   juicio de inconstitucionalidad”[51[78]].    

4.                 Conclusiones    

La Corte conviene en declarar la inexequibilidad del   parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 le adicionó al artículo   240 del Estatuto Tributario. Las razones de tal exequibilidad consisten que, si   para ser válidamente incorporado al proyecto de iniciativa gubernamental, el   referido parágrafo requería de aval gubernamental dentro del respectivo trámite   legislativo, como el mentado aval no fue otorgado, sino que, por el contrario,   su inclusión fue inequívocamente descalificada por el Gobierno Nacional, al ser   consecuentemente aprobado por el Congreso se incurrió en un vicio insubsanable   por la violación a los artículos 346 y 347 de la Constitución Política.    

5.                 Síntesis    

Los actores acusaron al parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley 1943 de   2018 le adicionó al artículo 240 del Estatuto Tributario por   dos cargos formales y uno de fondo. Para los dos primeros cargos, la demanda   respectivamente sostuvo: (i) que con ocasión de su materia, las normas   vulneraban el artículo 347 superior en tanto estas requerían del aval   gubernamental durante su trámite legislativo, sin que lo hubieran obtenido; y   (ii) que se vulneraron los artículos 157 y 160 superiores, pues la proposición   para la inclusión de las normas demandadas no fue sometida ni a discusión ni a   votación en el curso del primer debate ante las comisiones conjuntas del Senado   y Cámara. Finalmente, los actores sostuvieron (iii) que, las normas demandadas   infringían el artículo 363 de la Constitución, por ser contrarias al principio   de igualdad y, consecuentemente, al principio de equidad en materia tributaria.    

La Corte encontró que, efectivamente, las   normas demandadas correspondían a uno de los asuntos que, al haber sido   introducidos por el Congreso en modificación sustancial a un proyecto de ley de   iniciativa gubernamental, requería del aval del Ejecutivo. Lo anterior habida   cuenta de que, contrario a lo previsto por las normas demandadas, en la   exposición de motivos del respectivo proyecto de ley se señaló que mediante este   se buscaba mejorar la competitividad empresarial, ajustando su carga tributaria   mediante una reducción de la tarifa efectiva de su impuesto sobre la renta.     

Verificado lo anterior, la Corte sostuvo   que, al igual que sucede para el otorgamiento del aval, la negación de este   “tampoco requiere de una oposición tan rígida que se traduzca en un rechazo   manifiesto y categórico” y que, por el contrario, bastaba “con que dentro del   trámite legislativo el Gobierno (expresara) con suficiente claridad su   inconformidad con las adiciones legislativas del caso”. Así, tras constatar que   tanto el parlamentario que propuso la adición de los apartes legales acusados   confesó que su proposición no tenía el aval del gobierno, como que dentro del   trámite legislativo tomaron lugar dos reuniones con los parlamentarios ponentes   del respectivo proyecto en donde el Ministro de Hacienda y Crédito Público   manifestó sus reservas frente de la iniciativa de la sobretasa al impuesto sobre   la renta de las entidades financieras, la Corte concluyó que el Gobierno se   opuso de modo informal e implícito, aunque suficientemente claro e inequívoco, a   otorgar su aval a la proposición parlamentaria del caso; razón por la cual   accedió a la solicitud de inexequibilidad de las normas demandadas sin que   considerara necesario entrar a analizar los cargos restantes.    

Cabe señalar que la inexequibilidad de   las normas demandadas no fue diferida hacia el futuro, como ocurriera con los   efectos de la sentencia C-481 de 2019 que declaró la inexequibilidad de toda La   ley 1943 de 2018 por vicios de formación en su producción. Por lo anterior, los   efectos de la inexequibilidad declarada son inmediatos.    

VIII. DECISION    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando   justicia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar INEXEQUIBLE el parágrafo 7º que el artículo 80 de la Ley   1943 de 2018 le adicionó al artículo 240 del Estatuto Tributario.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

Con salvamento de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Ausente de comisión    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

A LA SENTENCIA C-510/19    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Modulación   de efectos temporales (Salvamento de voto)    

Expediente: D-13166    

Magistrada ponente:    

Cristina Pardo Schlesinger    

1.                   Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena, suscribo el   presente salvamento de voto, en relación con la sentencia de la referencia. En   mi concepto, la Sala Plena ha debido estarse a lo resuelto en la sentencia C-481   de 2019, que declaró inexequible la Ley 1943 de 2018, con efectos a partir del   1° de enero de 2020. Esto, por cuanto no existen razones que justifiquen la   decisión de modificar los efectos de la referida inexequibilidad diferida y, en   su lugar, declarar la inexequibilidad del artículo 80 ibidem  con efectos inmediatos o ex nunc, tal como se dispuso en esta sentencia.    

2.                   En el caso sub examine, la Corte no presentó razón alguna –sustancial   o consecuencial– que explique por qué, en relación con el artículo   examinado, resulta necesario soslayar los efectos de cosa juzgada de la   sentencia C-481 de 2019. En la sentencia de la referencia, la Corte no analiza   por qué es indispensable –o siquiera razonable– sustituir los efectos de   inexequibilidad diferida respecto del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 por los   efectos inmediatos o ex nunc. En estos términos, la modificación de los   efectos temporales de la declaratoria de inexequibilidad del referido artículo   carece, por completo, de justificación.      

Fecha ut supra,    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-510/19    

SENTENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Declaratoria de   inexequibilidad implica que no existe objeto para un nuevo pronunciamiento   (Salvamento de voto)    

INHIBICION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Carencia actual de   objeto (Salvamento de voto)    

Referencia:   Expediente D-13166    

Magistrada   ponente:    

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, me permito exponer   las razones por las cuales no comparto la determinación adoptada en la Sentencia   C-510 de 2019. En mi criterio, no había lugar a emitir un pronunciamiento de   fondo, en la medida en que el debate de inconstitucionalidad por vicios de forma   que el demandante propuso ya había sido agotado en la Sentencia C-481 de 2019[79],   que declaró la inexequibilidad con efecto diferido de la totalidad de la Ley   1943 de 2018, a causa de vicios de procedimiento en su formación. La Sala Plena,   al resolver de fondo y adoptar una decisión de inexequibilidad inmediata de   algunas normas de esa regulación, contravino su propio fallo anterior, puso en   cuestión la seriedad de la justificación de las decisiones diferidas y, en   general, suscita inseguridad jurídica en torno al alcance de sus   pronunciamientos.    

1. En la   providencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala encontró que, como lo   afirmaba el actor, las normas acusadas se ocupaban de uno de los asuntos que   requería del aval del Ejecutivo, al haber sido introducido por el Congreso en   modificación sustancial a un proyecto de ley de iniciativa gubernamental.   Enseguida, constató que, de modo informal e implícito, aunque suficientemente   claro e inequívoco, el Gobierno se había opuesto a otorgar su aval a la   proposición parlamentaria del caso, por lo cual, consideró que las reglas   impugnadas eran inconstitucionales. Pero paralelamente a esta conclusión, lo   cierto es que la totalidad de Ley 1943 de 2018, de la cual hacían parte las   disposiciones demandadas, ya había sido integralmente declarada inexequible   mediante la Sentencia C-481 de 2019, con efectos diferidos hasta el 1 de enero   de 2020, por desconocimiento de los principios de publicidad y consecutividad.   En estos términos, la pregunta evidente que surgía era si resultaba procedente   la declaratoria de inexequibilidad inmediata de algunas disposiciones de una Ley   que, en su totalidad, había sido objeto precisamente de una decisión previa de   inexequibilidad, aunque con efectos diferidos.    

El problema anterior surge porque, conforme a la técnica constitucional,   cuando una norma es declarada inexequible, de ordinario, no puede ser acusada   una vez más ni ser objeto de una decisión de fondo, por cuanto la Corte ya ha   determinado que, al menos por una razón, es contraria a la Constitución y ello   basta para que sea retirada del sistema jurídico. No obstante, en las sentencias   de inexequibilidad diferida, la anterior consideración resulta dudosa, pues pese   a que se declaran inexequibles una o varias normas, su exclusión del sistema   jurídico queda aplazada por algún tiempo. Como consecuencia, se tiene un   resultado paradójico, en la medida en que existen disposiciones cuya   inconstitucionalidad ha sido judicialmente constatada y su inexequibilidad   declarada, pese a lo cual, siguen perteneciendo temporalmente al sistema   jurídico y deber de ser aplicadas.    

La Sentencia de la que me separo solamente afirmó de manera genérica que la   Corte es competente para emitir un pronunciamiento sobre normas que, aún derogadas o declaradas   inexequibles, siguen produciendo efectos en el mundo jurídico. De esta manera,   ignoró la trascendencia de la cuestión, que ha sido objeto de diversos análisis   en la jurisprudencia constitucional, y desaprovechó la oportunidad para avanzar   en una respuesta frente una faceta específica del problema con la que la Sala se   enfrentó en esta oportunidad. A continuación, ilustro cómo la Corte ha entendido   el problema y los fundamentos con base en los cuales ha considerado que luego de   haberse emitido una decisión de inexequibilidad diferida de disposiciones por   vicios de procedimiento en su formación, es posible analizar cargos en su   vigencia temporal, por vicios materiales. Enseguida, sustento por qué, si   bien no existía una respuesta clara e inequívoca en la jurisprudencia   constitucional, cuando la nueva demanda sea por vicios de trámite, como   en el presente asunto, no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno y, por el   contrario, hacerlo comporta consecuencias constitucionalmente indeseables.     

2. En las   sentencias   C-863[80],   C-957[81],   C-1049[82]  y C-1211 de 2001[83],   así como en el Auto 311 de 2001[84],    la Corte examinó si era posible adelantar un nuevo control de constitucionalidad   contra diversos artículos de la Ley 619 de 2000, que estableció normas sobre   regalías y que, mediante la Sentencia C-737 de 2001, había sido previamente   declarada inexequible en su integridad, de manera diferida, por vicios de   procedimiento en su formación. En las citadas providencias se plantearon cargos   tanto por vicios materiales como por defectos formales y, sin embargo, la   decisión de esta Corporación en todos los casos fue la misma: consideró que   había operado la cosa juzgada constitucional absoluta, sobre la totalidad de la   regulación y ordenó estarse a lo resuelto en la Sentencia C-737 de 2001[85].    

La Sala Plena sostuvo que, si bien   la expulsión de las disposiciones del sistema jurídico solo se produce a partir   de la fecha en la que el fallo así lo determine, “ya se sabe y así lo ha   declarado la Corte que es inconstitucional”[86],   de ahí que la cosa juzgada tenga carácter absoluto[87].   Adicionalmente, en el Auto 311 de 2011, agregó que cuando la Ley es declarada   inexequible, por vicios de procedimiento en su formación, “en realidad la   voluntad del legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido válidamente a la   vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario examinar si es   inexequible por razones de fondo”. Afirmó que la inexequibilidad por estas   últimas razones, presupone que la norma ha sido expedida de conformidad con el   procedimiento que la propia Constitución exige para que surja válidamente al   orden jurídico.    

3. El precedente   anterior fue modificado en la Sentencia C-088 de 2014[88].    La Corte conoció una demanda, por vicios materiales, contra el artículo 22 de la   Ley 1437 de 2011[89],   el cual, junto con un grupo de normas de la misma regulación, habían sido   declarados inexequibles mediante la Sentencia C-818 de 2011, por violación a la   reserva de Ley Estatutaria. En dicho fallo, así mismo, la Sala Plena difirió los   efectos de la decisión de inexequibilidad por un término de casi tres años.    

La Corte   consideró procedente conocer demandas por vicios materiales contra normas objeto   de una decisión previa de inexequibilidad diferida, cuando aún no se ha cumplido   el plazo dispuesto por la Corte, sobre la base de que no se desconoce de ninguna   manera el principio de cosa juzgada constitucional, fundamento principal del   precedente anterior. La Sala Plena clarificó que en los supuestos en los que una   decisión de inexequibilidad tiene efectos inmediatos, no es posible iniciar   nuevos procesos de inconstitucionalidad respecto del mismo precepto ya retirado   del ordenamiento, pero explicó que esto ocurre precisamente por sustracción de   materia, pues la disposición ya no hace parte del sistema jurídico. Indicó que   la justificación no reside realmente en la cosa juzgada, debido a que este   principio solo implica que no es posible plantear ante la Corte la presunta   violación a la Constitución en virtud de acusaciones ya analizadas con   anterioridad, es decir, en relación con la irregularidad o el vicio en función   del cual se adoptó una decisión anterior.    

Conforme a lo   indicado, la Sala explicó que en los eventos en los cuales la propia Corte   ordena el aplazamiento de la declaratoria de inexequibilidad establecida en   función de un defecto procedimental, y posteriormente se presenta una demanda   por un vicio material contra la misma disposición que aún rige, no hay cosa   juzgada ni tampoco se presenta la sustracción de materia. Señaló que la norma   aún se encuentra vigente y la acusación se funda en una razón distinta. En este   escenario, argumentó que decae el fundamento de la prohibición de control y, de   este modo, resulta viable una nueva revisión a la luz de la acusación sustancial   propuesta por el demandante, así como un nuevo fallo en relación con esta[90].    

La Corporación   indicó que a partir del principio de supremacía constitucional y de las   funciones de la Corte, como guardiana de la integridad de la Constitución,   existe una diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios materiales   y formales y que, en la hipótesis examinada, la verificación de una falencia   procedimental no excluye, ni debe excluir, el examen por vicios de orden   sustantivo. Afirmó que mientras que los requisitos formales y procedimentales   para la validez de una disposición legal se establecen en función de los   principios democrático y de publicidad, las exigencias sustantivas se orientan a   la protección y defensa de los principios y valores contenidos en el texto   constitucional. En consecuencia, indicó: “lo que desde la primera perspectiva   puede aparecer como ajustado al ordenamiento superior, puedo no serlo desde la   otra perspectiva”. Esta distinción, subrayó, adquiere especial relevancia en   la hipótesis examinada, porque cuando el juez constitucional imparte la orden de   diferimiento de un fallo de inexequibilidad, lo hace sobre la base de la   irregularidad procedimental verificada, sin tener en cuenta, como es obvio y   natural, las posibles falencias de orden sustancial a la luz de las cuales   podría resultar imperativo retirar de inmediato la respectiva norma del orden   jurídico[91].    

4. En este orden de ideas, desde la   Sentencia C-088 de 2014, es claro que disposiciones que han sido objeto de una   declaratoria de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios de procedimiento   en su formación, pueden ser objeto de nuevas demandas por cargos sustanciales   mientras permanezcan vigentes. Así mismo, en el nuevo proceso podría adoptarse   una decisión, tanto de exequibilidad como de inexequibilidad inmediata, sin que   nada esto sea contrario al principio de la cosa juzgada constitucional, en razón   de la diferencias entre las clases de irregularidades examinadas. Ahora bien,   ¿qué sucede si los nuevos cargos son, una vez más, por vicios de procedimiento,   como ocurre con la acusación examinada en la Sentencia respecto de la cual salvo   mi voto? En mi criterio, existen buenas razones para sostener que en este caso   no es procedente un nuevo pronunciamiento[92].    

4.1. Aunque no lo afirma de modo   categórico, de lo indicado en el recuento del fallo anterior se infiere que no   hay lugar a una nueva decisión de fondo cuando lo que se proponga contra las   normas objeto de la decisión de inexequibilidad diferida, ocasionada por vicios   de procedimiento, sean nuevos cargos por irregularidades de la misma naturaleza.   Pero, más allá de esto, la providencia sostiene que las exigencias formales y   procedimentales para la validez de una disposición legal se establecen en   función de los principios democrático y de publicidad, mientras que las   garantías materiales se fundan en la protección y defensa de los principios y   valores contenidos en la Constitución. Esta constatación, en mi criterio   sustancialmente acertada, tiene una implicación fundamental para demostrar que   si nuevamente se busca un cuestionamiento por vicios de procedimiento, no hay   lugar a adoptar una sentencia de mérito.    

Las normas que gobiernan la producción   legislativa inciden en la adecuada formación de la voluntad de las cámaras legislativas, con la finalidad de   garantizar procesos deliberativos transparentes, imparciales y reflexivos, que   aseguren una legislación acorde con el principio de representatividad y el   respeto a las minorías[93].  Como lo ha señalado la Corte, en las democracias constitucionales, la deliberación   pública y el respeto a los procedimientos en las cámaras permiten una formación   de la voluntad democrática, que sea pública y lo más imparcial  posible, y   que además respete los derechos de las minorías[94]. Permiten, así mismo, la   confrontación de diversas visiones y argumentos, como parte de un ejercicio   pluralista, de manifestación de distintas posturas políticas a las que se debe   dar igual respeto y consideración. Así, se garantiza la actuación de los órganos   políticos y se desarrolla la participación y el control ciudadano sobre la labor   parlamentaria[95].    

De acuerdo con lo anterior, mientras que   cada uno de los límites materiales a la producción del Legislador, representados   por los derechos fundamentales y los valores constitucionales, tienen un   contenido y alcance autónomo e independiente entre sí, ello no ocurre con las   formas del trámite legislativo. El conjunto de reglas sobre los procedimientos y   requisitos para la producción de la Ley guardan, en general, unidad de sentido y   propósito en torno a la garantía del principio democrático, en los términos   indicados. En otros términos, su justificación se halla vinculada a dicho   principio, de modo que cuando se incurre en la gran mayoría de vicios de esta   índole se termina afectando la vigencia de aquél dentro del trámite legislativo.    

Por lo anterior, considero que, en   principio, cuando la Corte declara la inexequibilidad diferida de toda una   regulación a causa de vicios de procedimiento en su formación, por sustracción   de materia, carece de sentido una nueva decisión por la misma clase de cargos,   en la medida en que este Tribunal ya concluyó que el propósito último de las   reglas procedimentales fue quebrantado y ello motivó la decisión de   inexequibilidad del conjunto de disposiciones. En este escenario, estimo   incongruente una decisión de exequibilidad sobre uno o algunos de los artículos   de la misma normatividad. Además, resultaría por completo superflua, debido a   que las disposiciones en cuestión serían, en todo caso, inexequibles conforme a   la decisión diferida previamente adoptada. Así mismo, puesto que la decisión de   diferir los efectos de la inexequibilidad se funda en el balance de razones   entre la violación a las reglas del trámite legislativo y los efectos   inconstitucionales que acarrearía una inexequibilidad inmediata, la hipotética   inexequibilidad de una nueva decisión no podría tener efectos inmediatos sino   igualmente diferidos, dado que la Corte se enfrentaría a una ponderación cuyos   extremos serían exactamente los mismos[96].    

4.2. En la   Sentencia de la que me aparto, la mayoría de la Sala Plena consideró que el   parágrafo 7º del artículo 80 de la Ley 1943 de 2018 había sido tramitado sin el   aval del Gobierno nacional, aun cuando el asunto sobre el que versaba esa   disposición así lo exigía. En consecuencia, pese a que en la Sentencia C-481 de   2019, se había adoptado una decisión de inexequibilidad diferida, por vicios de   procedimiento en su formación, de la Ley 1943 de 2018 en su integridad, declaró   inexequible el referido precepto con efectos inmediatos. Con esta determinación,   alteró parcialmente y de forma injustificada la decisión de diferir los efectos   de la inexequibilidad de la regulación totalidad de la Ley, adoptada en la   Sentencia anterior.    

Como se dejó   advertido, así como al dictar la Sentencia C-481 de 2019, en el presente caso,   al arribar a la conclusión de que se había pretermitido una norma de   procedimiento en relación con el parágrafo acusado, la Sala se enfrentaba a la   misma ponderación. Por un lado, se encontraban las finalidades del principio   democrático vulnerado y, por el otro, se hallaba el impacto que, en términos de   ingresos tributarios, tendría la decisión para el funcionamiento del Estado.   Precisamente, uno de los fundamentos por los cuales resultó inconstitucional la   totalidad de los artículos de la citada Ley y se dispuso una decisión con   efectos diferidos,  consistió en la constatación de la unidad de sentido   que aquellos guardan entre sí, lo cual conduce a que los efectos de una decisión   sobre la irregularidad que afecta ciertas disposiciones incida también en la   constitucionalidad de las demás.    

En efecto, en la   Sentencia C-481 de 2019 se afirmó: “los proyectos de ley no pueden concebirse   fragmentada o desarticuladamente. La voluntad política de los congresistas en   muchos casos puede depender de si en la ley van a ser incluidos o no ciertos   textos que particularmente resultan importantes o trascendentales para el   congresista. Por ello, el hecho de no tener conocimiento previo de todo el   contenido normativo que se estaba votando, impacta necesariamente la   integralidad del debate y la voluntad de los representantes”. No   obstante lo anterior, la decisión de la que me aparto sorpresivamente determinó   la una inexequibilidad inmediata de una de las disposiciones de la Ley 1438 de   2019, con el agravante de que la Sala no proporcionó una justificación mínima,   destinada a mostrar por qué en este evento un diferimiento no era necesario.    

La decisión da   lugar, así mismo, a otra consecuencia. En el marco de la indicada unidad de   sentido y propósito de las disposiciones que conforman la Ley 1943 de 2018, un   vicio de procedimiento insubsanable tenía la potencialidad de invalidar la   producción Ley y no resultaba constitucionalmente viable estratificarlos o   graduar su importancia. La Sentencia, sin embargo, al revertir parcialmente la   orden de diferir la inexequibilidad de algunas disposiciones para otorgarle   efecto inmediato, da a entender que hay un orden de relevancia entre ellos, unos   que dan lugar al retiro ipso facto de la norma del sistema jurídico y   otros cuyo efecto puede ser postergado, lo cual distorsiona el sentido de las   decisiones de inexequibilidad diferida, concebidas para evitar efectos   inconstitucionales de sus providencias.    

Por último, la   Sentencia introduce una notable inseguridad jurídica alrededor de las sentencias   de inexequibilidad diferida. Cuando se emite un pronunciamiento de estas   características se envía el mensaje de que la regulación es inconstitucional   debido a que se desconoció el principio de democrático, a partir de algunos   vicios de procedimiento, pero que para evitar situaciones contrarias a la Carta,   la legislación surtirá efectos durante un término específico, a fin de que el   Legislador pueda remediar el problema oportunamente. En este sentido, una   decisión posterior que, antes de que se cumple el respectivo plazo, disponga el   retiro inmediato de parte de las normas objeto de la Sentencia anterior genera   incertidumbre y confusión, en relación con los destinatarios que depositaron su   confianza en el fallo diferido.    

4.3. En   este orden de ideas, en general, cuando la Corte haya declarado la   inexequibilidad diferida de una regulación, por vicios de procedimiento en su   formación, considero que ante demandas por cargos de la misma naturaleza, como   en el presente asunto, debe emitirse una decisión inhibitoria por carencia de   objeto, en los términos indicados. No ignoro que en algún escenario   extraordinario que ahora no es posible prever, existan razones constitucionales   que, por vicios de forma, impongan declarar inexequible con efectos inmediatos   una disposición previamente declarada inexequible de modo diferido, dentro de   una regulación más amplia, a causa de la misma clase de irregularidades. Sin   embargo, una decisión de fondo en tales supuestos debe ser absolutamente   excepcional y rigurosamente justificada, lo cual no ocurrió en este caso.    

Fecha ut supra,    

DIANA FAJARDO   RIVERA    

Magistrada    

[1] Ibidem.    

[2] Folio 6 del expediente.    

[3] Folio 7 del   expediente.    

[4] Folio 8 del   expediente.    

[5] Sobre este particular   la demanda cita las sentencias C-066 de 2018 y C-1707 de 2000 y C-177 de 2007.    

[6]   Folio 8 del expediente.    

[8]   Folio 9 del expediente.    

[9]   Folio 13 del expediente.    

[10] Ibidem.    

[11] Ibidem.    

[12] Folio 14 del expediente.    

[13] Folio 15 del expediente.    

[14] Ibidem.    

[15] Ibidem.    

[16] Folio 19 del expediente.    

[17] Ibidem.    

[18] Folio 20 del   expediente.    

[19] Ibidem. El énfasis es   del texto y según la demanda corresponde a la Sentencia C-702 de 2009.    

[20] Ibidem.    

[21] Folio 23 del   expediente.    

[22] Ibidem.    

[23] Ibidem.    

[24] Folio 25 del   expediente.    

[25] Ibidem.    

[26] Ibidem.    

[27] Nota al pie No. 42 de   la demanda, a folio 25 del expediente.    

[28] Folio 26 del   expediente.    

[29] Ibidem.    

[30] Ibidem.    

[31] Folio 27 del   expediente.    

[32] Folio 30 del   expediente.    

[33] Folio 32 del   expediente.    

[34] Ibidem.    

[36] Folio 33 del   expediente.    

[37] Folio 39 del   expediente.    

[38] Folio 40 del   expediente.    

[39]   En su intervención, el Ministerio Público indica que la regla de iniciativa   legislativa a que se hace referencia no aplica “cuando se trate de exenciones   contributivas nacionales o cuando la variación por iniciativa parlamentaria a   las rentas tributarias aumente en cómputo de las rentas que haya fijado el   Gobierno Nacional al presentar el proyecto de ley o que haya autorizado aumentar   previamente durante el trámite del mismo”.    

[40] Ver folio 1 del expediente.    

[41] MP Alejandro Linares   Cantillo.    

[42] Const. Pol., Art. 114.-   “Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las   leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. (…)“    

[43] Const. Pol., Art. 150.- “Corresponde al Congreso hacer las   leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1º.- Interpretar,   reformar y derogar las leyes; [y] 2º.- Expedir códigos en todos los ramos de la   legislación y reformar sus disposiciones”.    

[44] Sentencia C-253 de 2017, MP Gloria Stella Ortiz   Delgado.    

[45] Según se rememoró en Sentencia C-066 de 2018 (MP   Cristina Pardo Schlesinger) “la jurisprudencia constitucional ha dispuesto que   la iniciativa legislativa no es otra cosa que “la facultad atribuida a diferentes actores políticos y sociales   para concurrir a presentar proyectos de ley ante el Congreso, con el fin de que   éste proceda a darles el respectivo trámite de aprobación. Por eso, cuando la   Constitución define las reglas de la iniciativa, está indicando la forma como es   posible comenzar válidamente el estudio de un proyecto y la manera como éste,   previo el cumplimiento del procedimiento fijado en la Constitución y las leyes,   se va a convertir en una ley de la República.” (C-1707 de 2000, M.P. Cristina Pardo Schlesinger)    

[46] Están, por ejemplo, las cuestiones que prevé el inciso 2º del   artículo 154 superior, según el cual: “(…) sólo podrán ser dictadas o   reformadas por iniciativa del Gobierno las leyes a que se refieren los numerales   3, 7, 9, 11 y 22 y los literales a, b y e, del numeral 19 del artículo 150;   las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las   mismas; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas   industriales o comerciales y las que decreten exenciones de impuestos,   contribuciones o tasas nacionales.”    

[47] Sentencia C-592 de 1995, MP Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[48] “El proyecto de ley de apropiaciones deberá   contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la   vigencia fiscal respectiva. Si los ingresos legalmente autorizados no fueren   suficientes para atender los gastos proyectados, el Gobierno propondrá, por   separado, ante las mismas comisiones que estudian el proyecto de ley del   presupuesto, la creación de nuevas rentas o la modificación de las existentes   para financiar el monto de gastos contemplados.    

El presupuesto podrá aprobarse sin que se   hubiere perfeccionado el proyecto de ley referente a los recursos adicionales,   cuyo trámite podrá continuar su curso en el período legislativo siguiente.”    

[49] MP Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[50] Sentencia C-066 de 2018, MP Cristina Pardo   Schlesinger. Sobre este particular, en Sentencia C-322 de 2017 (MP Antonio José   Lizarazo Ocampo), la Corte precisó que “en las   materias sujetas a iniciativa privativa o exclusiva del Gobierno Nacional, el   aval opera como una forma de activación del proceso legislativo o como una   manifestación especial de consentimiento respecto de un asunto que se inició sin   su previa aquiescencia, sin que, por su propia naturaleza, tenga la posibilidad   de excluir el carácter autónomo del ejercicio deliberativo del Congreso, en lo   que respecta a la configuración de las materias sujetas a su aprobación, en   donde caben las adiciones, supresiones o modificaciones que se estimen   pertinentes, con la única carga, no sujeta a un control específico del ejecutivo   para su aprobación, de no alterar de forma sustancial la iniciativa, esto es, de   dar trámite a una regulación radicalmente distinta a la propuesta. De esta   manera, la iniciativa abre el espacio de deliberación y aprobación congresional,   en materias específicas y claramente delimitadas por la Constitución, sin   alterar la esencia de la autonomía parlamentaria y con una única limitante   relativa a la custodia de la estructura sustancial del proyecto, cuya   verificación no se sujeta a la capacidad decisoria del ejecutivo, sino,   eventualmente, a un examen de constitucionalidad a través de los mecanismos   ordinarios previstos en la Carta.” También se puede consultar la Sentencia C-838 de 2008,   MP Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[51] Proyectos de Ley No. 240 de 2018 en Cámara de   Representantes y No. 197 de 2018 en Senado de la República.    

[52] Gaceta del   Congreso No. 933. Miércoles 31 de octubre de 2018. pág. 64.    

[53] Sentencia C-640 de   2010, MP Mauricio González Cuervo.    

[54] Pollack, M. y A.   García (2004), “Crecimiento, competitividad y equidad: rol del sector   financiero”, serie Financiamiento del Desarrollo, Nº 147 (LC/L.2142-P),   Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), noviembre     

En:   https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/5132/1/S045402_es.pdf    

[55] La traslación “es el fenómeno por el   cual el sujeto pasivo legal, percutido por el impuesto, se hace reembolsar o recupera   indirectamente la carga fiscal que le produjo la percusión del   impuesto. Si por ejemplo, la fábrica de cemento agrega el importe del impuesto a   sus costos de producción y aumenta el precio de venta del cemento a sus   distribuidores, se produce la traslación del impuesto. (…)”     

En:   http://www.diccionariojuridico.mx/definicion/traslacion/    

[56] “La incidencia es   el fenómeno por virtud del cual la carga del impuesto   recae sobre una persona, el último consumidor de las mercancías o de los   servicios, que ya no encuentra ninguna otra persona a quien   trasladar la carga del tributo. Su   renta, o su capital, se disminuyen definitivamente con esa carga. A esa persona se le llama “incidido”, por vía   indirecta,   cuando ha recibido la carga trasladada, y   en vía directa si siendo percutido no la ha   trasladado.”     

En:   http://www.diccionariojuridico.mx/definicion/incidencia-de-los-impuestos/    

[57] [87] Cfr C-121 de   2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[59] [89] Cfr Sentencia C-177 de 2007, M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[60] [90] Cfr Sentencia C-121 de   2003. M.P. Clara Inés Vargas Hernández    

[61] En similar   sentido, en Sentencia C-066 de 2018 (MP Cristina Pardo Schlesinger), la Corte   manifestó que, según la jurisprudencia, “(c)omo requisitos de dicho aval, señalaron las providencias que (i) el   consentimiento expresado para dar el aval gubernamental debe necesariamente   haber sido expresado dentro del trámite legislativo. Dijo la providencia “La   iniciativa gubernamental exclusiva no sólo se manifiesta en el momento de la   presentación inicial del proyecto de ley por el Gobierno, sino que también se   ejerce mediante el aval ejecutivo impartido a los proyectos en curso, relativos   a las materias sobre las que recae tal iniciativa privilegiada”; (ii) puede ser   expreso o tácito; (iii) no requiere ser presentado por escrito ni mediante   fórmulas sacramentales; (iv) el aval no tiene que ser dado directamente por el   Presidente de la República, pudiendo ser otorgado por el ministro titular de la   cartera que tiene relación con los temas materia del proyecto. Incluso la sola   presencia en el debate parlamentario del ministro del ramo correspondiente, sin   que conste su oposición a la iniciativa congresual en trámite, permite inferir   el aval ejecutivo. La Corte ha aceptado que el aval sea otorgado por quien haga   las veces del ministro correspondiente y (v) en cuanto a la oportunidad en la   que debe manifestarse el aval, se tiene que éste debe manifestarse antes de la   aprobación del proyecto en las plenarias”.    

[62] MP Cristina Pardo Schlesinger.    

[63] Al   igual que el artículo 347 superior, el inciso 2º del artículo 154 de la Carta   prevé que ciertas leyes   “sólo podrán ser dictadas o reformadas por iniciativa del Gobierno”.    

[64] Cfr. con nota al pie No. 121 de la Sentencia C-507   de 2008, MP Jaime Córdoba Triviño.    

[65] Senador David Barguil Assis.    

[66] Ver sesión plenaria del Senado de la República del   18 de diciembre de 2018, desde las 8:24:39 en:   https://www.youtube.com/watch?v=EbGO5bgLhxE    

[67] Pág. 47.    

[68] Pág. 49.    

[69]  En Sentencia C-332 de 2012 (MP Humberto Antonio Sierra   Porto), la Corte manifestó que “la Corte ha aplicado el principio in   dubio pro legislatoris, según el cual, en caso de duda razonable  acerca de la ocurrencia de un vicio de procedimiento, aquélla debe ser   resulta a favor de la decisión mayoritaria adoptada por un cuerpo deliberante,   como lo es el Congreso de la República. Se trata, en pocas palabras, de una   manifestación del principio democrático.” (Énfasis fuera de texto). En el   mismo sentido, mediante Sentencia C-786 de 2012 (MP Luis Ernesto Vargas Silva), se sostuvo que “(l)a   Corte ha aplicado el principio in dubio pro legislatoris, según el cual, en   caso de duda razonable acerca de la ocurrencia de un vicio de   procedimiento, aquélla debe ser resulta a favor de la decisión mayoritaria   adoptada por un cuerpo deliberante, como lo es el Congreso de la República.   (…) Así las cosas, reitera la Sala la regla jurisprudencial según la cual,   cuando quiera que no exista certeza acerca de la existencia de un vicio   de procedimiento, tal duda debe ser resuelta a favor del Legislador.”   (Énfasis fuera de texto)    

[70] Ver, entre otras, las siguientes sentencias: C-619   de 2003, MP Clara Inés Vargas Hernández; C-473 de 2013, MP Luis Guillermo   Guerrero Pérez; y C-623 de 2015, MP Alberto Rojas Ríos    

[71]   Ley 270 de 1996, art. 45.- Reglas sobre los efectos de las   sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. “Las sentencias que   profiera la corte constitucional sobre los actos sujetos a su control en los   términos del artículo 241 de   la constitución política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la corte   resuelva lo contrario.”    

[72]   Sobre los efectos diferidos de las sentencias de la Corte se pueden consultar   las Sentencias C-700 de 1999 (MP José Gregorio Hernández Galindo) y C-747 de   1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra).    

[73] MP Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[74] Cfr. Sentencias C-416 de 1994, MP Antonio Barrera   Carbonell; y T-502 de 2002, MP Eduardo Montealegre Lynett.    

[75] Decreto 1625 del 11 de octubre de 2018 (Decreto   Único Reglamentario en Materia Tributaria).- Artículo 1.6.1.5.7.    Ejercicio   impositivo. “El año, período o ejercicio impositivo, en materia de   impuesto sobre la renta y complementarios, es el mismo año calendario que   comienza el 1o de enero y termina el 31 de diciembre.”// Mediante Sentencia   2008-00012 del septiembre 13 de 2012, la Sección Cuarta de la Sala de lo   Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Carmen Teresa Ortiz de   Rodríguez) sostuvo que “(…) el ‘anticipo’ se entiende como el pago adelantado   de una obligación y, en el caso, la primera cuota se causa con posterioridad al   momento de la causación del impuesto de renta, es decir, al 31 de diciembre del   año anterior” (Énfasis fuera de texto) (En el mismo sentido se puede   consultar la Sentencia 2007-00025 del 04 de marzo de 2010 de la Sección Cuarta   de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (CP Martha   Teresa Briceño de Valencia)// En Sentencia 2006-03352 del 19 de octubre de 2017   de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de   Estado (CP Jorge Octavio Ramírez Ramírez) dijo que “(…) si el proceso de escisión se perfeccionó el 27 de enero   de 2004 (cuando se inscribió en cámara de comercio la escisión), para el 31   de diciembre de 2003, fecha de causación del impuesto de renta de ese año,   el traspaso en bloque del patrimonio de Sinclair S.A. a Tintas S.A., en virtud   de la fusión, aún no se había surtido, (…)” (Énfasis fuera de texto).    

[76] MP Alejandro Linares   Cantillo.    

[77] MP María Victoria   Calle Correa.    

[78] [51] Sentencia C-1144   de 2000 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), reiterada en la providencia C-819   de 2011 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime). En reciente   pronunciamiento, C-035 de 2016, la Corte insistió en tal regla al analizar si   había lugar o no a analizar de fondo una disposición del Plan Nacional de   Desarrollo del Gobierno anterior “La Sala debe determinar si esta norma se encuentra vigente, pues se   trata de una disposición que hace parte del Plan Nacional de Desarrollo   correspondiente al gobierno anterior. En caso de hallarse derogada o haber sido   declarada inconstitucional previamente, en principio, ello derivaría a la   carencia actual de objeto sobre el cual pronunciarse, salvo en caso de   demostrarse que aún podría hallarse produciendo efectos jurídicos.”(MP   Gloria Stella Ortiz Delgado, SP y AV María Victoria Calle Correa, Luis Guillermo   Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y   Jorge Iván Palacio Palacio, SP Alberto Rojas Ríos y AV Gloria Stella Ortiz   Delgado y AP Luis Ernesto Vargas Silva).    

[79]   M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[80] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[81] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[82] M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[83]M.P. Rodrigo Escobar   Gil.    

[84] M.P. Jaime Araujo   Rentería.    

[85] En el Auto A-311 de   2001 (M.P. Jaime Araujo Rentería), la Corte indicó: “En los eventos en que la   Corte declara la inconstitucionalidad de una determinada norma o de todo un   ordenamiento legal, el efecto que ello produce es su expulsión o desaparición   del ordenamiento positivo y, en consecuencia, sobre ellos no se puede volver,   esto es, no pueden ser objeto de nuevo pronunciamiento constitucional.  La   sentencia C-737 de 2001 mediante la cual la Corte declaró la   inconstitucionalidad diferida de la ley 619 de 2001, de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 243 del Estatuto Supremo, ha hecho tránsito a cosa   juzgada constitucional de carácter absoluto y, por tanto, no es posible admitir   nuevas demandas contra ese mismo ordenamiento, pues tal decisión cobijó la   integridad de la ley”.     

[86] Ibíd.    

[87] La misma posición fue   reiterada en la Sentencia C-027 de 2012 (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). En este   caso, se plantearon cargos por violación a reglas de trámite en la producción de   la Ley 1382 de 2010 (que modificó el Código de Minas), la cual, mediante   Sentencia C-366 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) había sido antes   declarada integralmente inexequible, con fundamento en que su expedición no   estuvo precedida de la consulta previa a las comunidades indígenas, decisión que   fue diferida por dos años. La Corte decidió reiterar que había cosa juzgada y   estarse en lo resuelto en la Sentencia de 2011. Planteó que una nueva revisión   podría amenazar la integridad del fallo inicial, pues si declara la   exequibilidad del precepto que anteriormente fue considerado inconstitucional,   se quebrantaría la declaratoria de inexequibilidad y si declara la   inexequibilidad sin diferir los efectos en los mismos términos de la providencia   original, también desobedecería la orden de aplazamiento.  De este modo,   indicó: “[s]e subraya que como la ley fue declarada inexequible en aquella   oportunidad, dicha declaratoria implica de manera ineludible, que la Ley 1382 de   2010 desaparecerá de nuestro ordenamiento jurídico, una vez transcurra el plazo   fijado por la Corte, decisión que no puede ser modificada en pronunciamiento   posterior, bien sea para declararla exequible o para disponer un efecto   inmediato de inexequibilidad, revocando la decisión de diferir los efectos de la   sentencia”. Ver esta reconstrucción en la Sentencia C-088 de 2014. M.P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez.    

[88] M.P. Luis Guillermo Guerrero   Pérez.    

[89] “Por la cual se expide el   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

[90] En el mismo sentido,   sostuvo que una nueva determinación judicial sobre el precepto legal tampoco   desconoce la parte resolutiva de una decisión previa de inexequibilidad   diferida. Indicó que si se adopta una determinación de inexequibilidad, no hay   ninguna inconsistencia pues ambas decisiones coinciden en sus conclusiones y   tampoco la segunda es redundante, porque parte de un cargo distinto. A su vez,   si la decisión es de exequibilidad respecto al cargo material examinado, planteó   que tampoco se afecta la orden judicial previa, en la medida en que la norma   seguiría siendo incompatible con el ordenamiento superior, aunque no desde una   perspectiva material, sino por las irregularidades procedimentales detectadas en   la sentencia anterior. La Corte precisó que tampoco se afecta la orden de   diferimiento. Advirtió que si el aplazamiento se mantiene en la nueva sentencia,   no hay alteración a lo dispuesto con anterioridad. Y, por su parte, si se   dispone la inexequibilidad inmediata no hay tampoco contradicción alguna, por   cuanto, la determinación de aplazar los efectos se ha fundado en la ponderación   entre el vicio procedimental frente a los perjuicios que provoca el retiro   automático de la norma del sistema jurídico, en virtud del cual se ha   considerado que, en términos constitucionales, el daño provocado por el vacío   legal sería muy superior a la vigencia temporal del precepto. En contraste, la   decisión de una inexequibilidad inmediata partiría de una ponderación distinta,   efectuada a la luz de un vicio de carácter material, por lo cual, tampoco se   lesionaría el principio de la cosa juzgada constitucional.    

[91] En la misma Sentencia,   la Sala advirtió: “Es esto lo que explica que el mismo Artículo 21 del   decreto 2067 de 1991 establezca expresamente que “las sentencias que profiera la   Corte Constitucional tendrán el valor de cosa juzgada constitucional y son de   obligatorio cumplimiento para toda las autoridades y los particulares. La   declaratoria de constitucionalidad de una norma impugnada por vicios de formales   no obsta para que ésta sea demandada posteriormente por razones de fondo”   (subrayado por fuera de texto). En estos términos, el propio ordenamiento   jurídico reconoce la diferencia constitucionalmente relevante entre los vicios   de una y otra naturaleza, y dispone que el control constitucional no se agota   con la revisión formal y procedimental”. Si bien era un argumento   secundario, respecto de la tesis del precedente anterior, según la cual, cuando   la ley es declarada inexequible, por vicios de procedimiento en su formación, en   realidad la voluntad del Legislador no se ha formado nunca, o no ha surgido   válidamente a la vida jurídica y en consecuencia no es ni siquiera necesario   examinar si es inexequible por razones de fondo, la Sentencia en mención indicó,   entre otras consideraciones: “la tesis esbozada en el referido fallo lleva   aparejado un contrasentido. En efecto, la idea de que las irregularidades   procedimentales afectan de tal modo el acto normativo, que en estricto sentido   impiden su nacimiento a la vida jurídica, podría tener asidero de manera   excepcional, cuando el fallo de inexequibilidad tiene efectos retroactivos, y   cuando por esta vía se presume que el acto nunca existió. No obstante, en la   hipótesis propuesta ocurre justamente lo contrario, porque una vez advertida la   falencia procedimental se declara la inexequibilidad de la disposición, pero se   aplazan los efectos de tal fallo. En este escenario, la tesis del actor   constituye un imposible lógico, y conduce al resultado paradójico de entender   que las normas que nunca han nacido a la vida jurídica, sin embargo, se   encuentran incorporadas al ordenamiento, producen efectos jurídicos y se   mantienen en él incluso después de que por vía judicial se declara su   inexequibilidad”.    

[92] En este sentido, ver   el salvamento parcial de voto   a la sentencia C-027 de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao   Pérez, Jorge Iván Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.    

[93] Sentencia C-084 de   2019. M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[94] Ibíd. En la Sentencia C-816   de 2004. M.P. Rodrigo Uprimny Yepes, la Corte señaló: “[e]n las democracias   constitucionales en general, y específicamente en el constitucionalismo   colombiano, la deliberación pública y el respeto a los procedimientos en las   cámaras no son rituales vacíos de contenido; el respeto a esas formas tienen un   sentido profundo ya que ellas permiten una formación de la voluntad democrática,   que sea pública y lo más imparcial  posible, y que además respete los   derechos de las minorías. Las sesiones del Congreso no son entonces un espacio   en donde simplemente se formalizan o refrendan decisiones y negociaciones que   fueron hechas por fuera de las cámaras y a espaldas de la opinión pública. Sin   excluir que puedan existir negociaciones entre las fuerzas políticas por fuera   de las sesiones parlamentarias, por cuanto esas reuniones son en el mundo   contemporáneo inevitables, sin embargo es claro que las democracias   constitucionales, y específicamente la Carta de 1991, optan por un modelo   deliberativo y público de formación de las leyes y de los actos legislativos.   Por ello la reunión de las cámaras no tiene por objetivo únicamente formalizar   la votación de una decisión, que fue adoptada por las fuerzas políticas por   fuera de los recintos parlamentarios; las sesiones del Congreso tienen que ser   espacios en donde verdaderamente sean discutidas y debatidas, en forma abierta y   ante la opinión ciudadana, las distintas posiciones y perspectivas frente a los   asuntos de interés nacional”.    

[95]  Sentencia C-481 de 2019. M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[96] En el salvamento   parcial a la Sentencia    C-027 de 2012, suscrito por los magistrados Juan Carlos Henao Pérez, Jorge Iván   Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva, se indicó: “consideramos que resultaría del   todo inútil e innecesario realizar un segundo análisis de constitucionalidad por   vicios de forma de una legislación que fue declarada inconstitucional con   efectos diferidos por presentarse también vicios de trámite, ya que en este caso   el resultado que se produciría sería el mismo ante la constatación del vicio, es   decir, la declaración de inconstitucionalidad de la norma ante la violación de   los mismos bienes jurídicos tutelados, es decir, el principio democrático y el   de publicidad que sustentan la inconstitucionalidad por vicios de procedimiento   de una norma legal. En este caso, al igual que cuando se demanda por un mismo   cargo ya estudiado, se debe aplicar la cosa juzgada constitucional y estarse a   lo resuelto en la sentencia que declaró inconstitucional la norma con efectos   diferidos”.