C-511-13

           C-511-13             

Sentencia C-511/13    

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN   CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD   PUBLICAS-No constituyen reserva de ley   estatutaria y obedecen a finalidades constitucionalmente legítimas    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA   REPUBLICA-Regulación de ciertos derechos y libertades públicas,   entre ellas la libertad de locomoción, sin desconocer el principio de reserva   general de ley en materia de limitación de derechos fundamentales    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Concepto de   violación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Cargos deben ser claros, ciertos, específicos,   pertinentes y suficientes    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga mínima   de argumentación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   suficientes    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación    

PRINCIPIO PRO ACTIONE EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Examen no puede convertirse en un método de apreciación   tan estricto que haga nugatorio el derecho reconocido al actor    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DE   RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Jurisprudencia   constitucional/DESARROLLO LEGISLATIVO DE DERECHOS FUNDAMENTALES MEDIANTE LEY   ESTATUTARIA-Jurisprudencia constitucional    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Normas sobre policía que determinan y reglamentan   materias de su competencia    

DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS EN MATERIA DE PODER,   FUNCION Y ACTIVIDAD DE POLICIA-Jurisprudencia constitucional    

POLICIA ADMINISTRATIVA-Formas de   manifestación    

ACTIVIDAD DE POLICIA-Finalidad    

PODER DE POLICIA, FUNCION DE POLICIA Y ACTIVIDAD DE   POLICIA-Distinción    

PODER DE POLICIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Alcance    

EJERCICIO DEL PODER DE POLICIA-Alcance    

LIBERTAD DE LOCOMOCION-No   constituye un derecho absoluto    

NUCLEO ESENCIAL DE UN DERECHO FUNDAMENTAL-Concepto    

El núcleo esencial se ha definido como el mínimo de contenido que el legislador   debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que permite   diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de   la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo debe   entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual   un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo   que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su   esencia fundamental.    

LIBERTAD DE LOCOMOCION-Definición/LIBERTAD DE LOCOMOCION-Límites    

Tratándose de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo   SU-257 de mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que   acorde con el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho que   tienen todos los colombianos de circular libremente por el territorio nacional,   de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”. Con todo,   en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es incondicional, pues   es posible establecer limitaciones a su ejercicio, “buscando conciliarla con   otros derechos o con los principios rectores de todo el sistema”. Lo anterior,   sin que tales restricciones conlleven la “supresión o el desvanecimiento del   derecho fundamental”, pues se entiende que no pueden desconocer su núcleo   esencial, no siendo posible que el ejercicio de tal libertad sea impracticable,   a través de medidas que impidan su ejercicio en su “sustrato mínimo e   inviolable”. Igualmente, en dicha providencia, la Corte Constitucional   puntualizó que es viable por razones de prevalencia del interés general,   establecer reglas que obliguen al individuo y le resten posibilidades de   movimiento en el territorio, siempre que no se soslayen los principios, valores   y derechos constitucionales.    

CODIGO-Definición    

La Corte ha indicado que debe entenderse por código “la unidad sistemática en   torno a una rama específica del derecho, de modo pleno, integral y total’, o   todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo revestido de fuerza   obligatoria ‘que regula de forma metódica sistemática y coordinada las   instituciones constitutivas de una rama del derecho’”. En la citada sentencia   C-252 de 1994, esta corporación explicó: “Se puede   afirmar en consecuencia, que en el concepto de código, confluyen varios   elementos a saber: (i) la existencia de un cuerpo normativo único con fuerza   obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii)   que involucre una pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y   plenitud; y (iv) que exista la manifestación expresa del legislador de erigir   dicho cuerpo jurídico en código    

CODIGO DICTADO CON FUNDAMENTO EN FACULTADES   EXTRAORDINARIAS ANTES DE LA   CONSTITUCION DE 1991-Jurisprudencia constitucional    

RESERVA DE LEY EN MATERIA DE DERECHOS FUNDAMENTALES-Jurisprudencia constitucional    

PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO O RESIDUAL-Jurisprudencia constitucional    

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN   CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD   PUBLICAS-Finalidad    

MEDIDAS POLICIVAS DE URGENCIA EN CASO DE CALAMIDAD   PUBLICA-Facultades de Gobernadores y   Alcaldes    

Las medidas policivas de   urgencia pueden adoptarse en caso de calamidad pública (inundación, terremoto,   incendio o epidemia) que amenace a la población, evento en el cual los   gobernadores y alcaldes, entre otras autoridades, podrán adoptar una serie de   medidas para conjurar dicha situación o remediar sus consecuencias, entre ellas,   (i) ordenar el inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea necesario, o   la (ii) construcción de obras y la realización de tareas indispensables para   impedir, disminuir o detener los daños ocasionados o que puedan ocasionarse;   (iii) “impedir o reglamentar en forma especial la circulación de vehículos y de   personas en la zona afectada o establecer ese tránsito por predios   particulares”; (iv) ordenar desocupar casas, almacenes y tiendas o su   sellamiento; (v) desviar el cauce de las aguas; (vi) ordenar la suspensión de   reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios; (vii)   reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la   prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; (viii) reglamentar   extraordinariamente servicios públicos como energía eléctrica, acueductos,   teléfonos y transportes de cualquier clase; (ix) organizar campamentos para la   población que lo requiera; y (x) crear juntas cívicas que se encarguen del   socorro de la población damnificada (art. 10º).    

REGLAMENTOS DE POLICIA QUE   EXCEPCIONALMENTE RESTRINGEN CIRCULACION DE VEHICULOS Y PEATONES PARA GARANTIZAR   LA SEGURIDAD Y SALUBRIDAD PUBLICAS-Objetivos    

LIMITACIONES AL EJERCICIO DE LA   LIBERTAD DE LOCOMOCION POR AUTORIDADES LOCALES-Facultad en   la medida en que resulte estrictamente necesario y únicamente en el área y   durante el lapso indispensable para preservar la vida, la integridad personal y   la salud de los seres humanos    

EXHORTACION AL CONGRESO-Expedición de nuevo Régimen General de Policía    

La Corte Constitucional insiste que las normas de policía aún vigentes no se   acoplan con los actuales fenómenos que décadas atrás se pretendía regular,   tornando imperativo que el legislador, dentro de sus competencias, las adecue al   paradigma constitucional vigente.    

Referencia: expediente D-9354.    

Demanda de inconstitucionalidad contra la expresión   “sino para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en   el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 (“Por el cual se dictan normas   sobre policía”).    

Demandante: Édgar Alan Olaya Díaz.    

Magistrado sustanciador: Nilson Pinilla Pinilla    

Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de  dos mil trece (2013).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución, el ciudadano Édgar Alan Olaya Díaz demandó la expresión “sino   para garantizar la seguridad y la salubridad públicas”, contenida en el el   artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970.    

Mediante auto de noviembre 13 de 2012,   el Magistrado sustanciador admitió la demanda de la referencia y dispuso que se   fijara en lista el presente proceso y se diera traslado al Procurador General de   la Nación para que rindiese su concepto; así mismo, ordenó comunicar la   iniciación del asunto a los señores Presidentes de la República y del Congreso,   y a los Ministros de Ambiente, Defensa Nacional y Justicia y del Derecho.    

Se invitó además al Presidente del   Consejo de Estado, al Director General de la Policía Nacional, a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia, al Centro de Estudios de Derecho, Justicia y   Sociedad, a la Comisión Colombiana de Juristas y a las facultades de derecho en   Bogotá de las Universidades Nacional de Colombia, Santo Tomás, Javeriana,   Externado de Colombia, del Rosario y de los Andes, al igual que de la Industrial   de Santander, del Norte y de Antioquia, con el objeto de que, si lo estimaban   pertinente, conceptuaran sobre la exequibilidad de la norma demandada.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se trascribe   el texto de la norma demandada, resaltando el aparte acusado.    

“DECRETO 1355 DE 1970    

(Agosto 4)    

Diario Oficial No 33.139, del 4 de septiembre de 1970    

MINISTERIO DE JUSTICIA    

Por el cual se dictan normas sobre policía    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA,    

en ejercicio de las facultades extraordinarias que le   confirió la ley 16 de 1968 y atendido el concepto de la Comisión Asesora   establecida en ella,    

DECRETA:    

…   …   …    

LIBRO II.    

DEL EJERCICIO DE ALGUNAS LIBERTADES PÚBLICAS    

CAPÍTULO I.    

DE LA LIBERTAD DE LOCOMOCIÓN    

…   …   …    

…   …   …”    

III. LA DEMANDA    

3.1. El ciudadano Édgar Alan   Olaya Díaz afirmó que la norma impugnada desconoce los artículos 24[1],   150 numeral 25[2] y 152[3]  de la Constitución Colombiana y algunos artículos de diferentes instrumentos   internacionales, entre ellos, la Declaración Universal de los Derechos Humanos   de 1948 (art. 13), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de   1966 (art. 12) y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969 (art.   22).    

Indicó que acorde con la   referida normatividad y la jurisprudencia de esta corporación, la libertad de   locomoción es un derecho fundamental de estirpe constitucional, el cual solo   puede ser restringido por el Congreso, como órgano deliberante y representativo   del conglomerado social.    

Agregó que acorde con el   artículo 24 superior, constitucionalmente el legislador es el único competente   para restringir las libertades y derechos ciudadanos. Así, existiendo una   competencia normativa legal o reglamentaria exclusiva del Congreso para regular   el poder de policía, no puede existir uno subsidiario o residual en cabeza de   autoridades administrativas.    

3.2. El demandante manifestó   que acorde con la Constitución, la Declaración Universal de los Derechos Humanos   y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y la jurisprudencia de   la Corte, solamente la ley puede introducir restricciones a la libertad de   locomoción, principalmente por razones de seguridad, orden público, salud   pública o decisiones judiciales; siendo inconstitucional, en su sentir, una   norma que delegue en los órganos de la administración la facultad del legislador   para limitar derechos individuales.    

Planteó que la preceptiva   demandada desconoce la reserva de ley exigida para limitar un derecho   fundamental como la libertad de locomoción, pues no puede ser objeto de   regulación por otras autoridades distintas al legislador, dentro del ámbito de   sus competencias y atendiendo los principios, valores, derechos y deberes de   estirpe constitucional.    

Explicó que al deferir al   reglamento que adopten las autoridades administrativas la posibilidad de limitar   un derecho fundamental y libertad pública como la locomoción, se contraría la   Constitución, al evadir la competencia restrictiva que tiene el Congreso para   regular el poder de policía.    

3.3. Manifestó además que no   sólo se desconoce la reserva legal en materia de asuntos de policía (art. 150   num. 25 Const.), sino la reserva de ley estatutaria, como quiera que acorde con   el literal a) del artículo 152 superior, el Congreso debe regular mediante ese   tipo de normas lo relacionado con los derechos y deberes fundamentales de las   personas, en este caso, el de locomoción.    

Formuló entonces que la   expresión demandada, contenida en un decreto ley, faculta a las autoridades   públicas administrativas a fijar límites a la libertad de locomoción, sin el   concurso del legislador, y sin el cumplimiento de los presupuestos   constitucionales propios para ese tipo de reglamentación.    

IV. INTERVENCIONES    

4.1. Facultad de Derecho,   Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional de Colombia, Sede   Bogotá.    

En escrito de diciembre 5 de   2012[4], el Decano de dicha   facultad pidió declarar inexequible la norma demandada, pues en su sentir   únicamente el legislador, mediante una ley de la República, puede reglamentar un   derecho fundamental, no siendo factible que las autoridades administrativas por   reglamentos, sin importar su rango, restrinjan garantías constitucionales.    

Explicó que acorde con la   jurisprudencia, en concordancia con normas de la carta política y de algunos   tratados internacionales sobre derechos humanos que forman parte del bloque de   constitucionalidad, únicamente el legislador tiene competencia para regular,   restringir, limitar o definir el alcance y tutela de los derechos fundamentales   y las libertades públicas.    

Agregó además que la   concurrencia de poderes de policía en el Congreso y otros en las Asambleas   Departamentales o los Concejos Municipales, no faculta a estos últimos para   reglamentar derechos fundamentales, como quiera que se trata de una potestad   exclusiva del poder legislativo, mediante leyes.    

Con todo, planteó que   corresponde a la Corte definir si en el presente evento la norma que se echa de   menos sea una ley ordinaria o estatutaria, pues en su sentir, esta corporación   ha indicado que no toda regulación o reglamentaciones de un derecho fundamental   deba efectuarse mediante una ley estatutaria.    

4.2. Ministerio de   Defensa Nacional.    

En escrito de diciembre 6 de   2012[5], la apoderada especial del   Ministerio respaldó la exequibilidad del segmento impugnado, indicando que la   norma demandada tiene como finalidad crear herramientas o mecanismos jurídicos   para brindar a las autoridades competentes los elementos para combatir   comportamientos que atenten contra los derechos de los asociados.    

Sostuvo que el Decreto Ley   1355 de 1970 fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas   por el Congreso al Presidente, siendo éste el jefe superior de la función de   policía, lo que en su sentir le otorga la autorización para expedir los   “méritos jurídicos de que dispone la policía para cumplir la obligación que se   le ha asignado como autoridad”[6].    

Indicó que la norma   demandada forma parte de un decreto ley expedido en virtud de facultades   extraordinarias, atendiendo la necesidad y la urgencia de aquél entonces, por lo   que aún sin pasar estrictamente por el poder legislativo, emana de una autoridad   competente envestida para ello, naciendo al ordenamiento jurídico respetando la   Constitución y el principio de legalidad.    

Agregó que si bien la   expresión demandada limita el derecho a la libre circulación, resulta válida   pues se encamina a garantizar la seguridad y la salubridad públicas, protegiendo   así la vida de las personas, y siendo un medio idóneo para prevenir posibles   vulneraciones a la integridad personal, atendiendo siempre los principios de   necesidad y proporcionalidad.    

Señaló que   constitucionalmente los alcaldes, como jefes de la administración local en los   municipios, también están obligados a preservar y restablecer el orden público,   mediante el empleo de medios o instrumentos que resulten necesarios para cumplir   dicho cometido, bajo los criterios de necesidad y proporcionalidad, y sin   sobrepasar los límites que la Constitución impone.    

4.3. Ministerio de   Justicia y del Derecho.    

En escrito de diciembre 6 de   2012[7], el apoderado del   Ministerio pidió declarar exequible la expresión demandada, pues el Decreto Ley   1355 de 1970 tiene el alcance material de una norma con fuerza de ley, siendo   factible que las autoridades administrativas establezcan límites a la libertad   de locomoción de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y la   salubridad pública.    

El interviniente aclaró que   dicho Decreto fue expedido por el Presidente en ejercicio de las facultades   extraordinarias conferidas por la Ley 16 de 1968, teniendo fuerza material de   ley, estando habilitado entonces para restringir la libertad de locomoción,   dentro de parámetros de proporcionalidad.    

Expuso que aunque por regla   general el Congreso tiene la competencia para expedir normas que restrinjan   libertades o derechos, no puede admitirse que sea discrecional y exclusiva, como   quiera que mediante reglamentos es viable que la autoridad de policía proteja a   todos los asociados en su vida, honra y bienes, asegurando el cumplimiento de   las libertades y garantías ciudadanas; por ende, el artículo 99 demandado no   desconoce la libertad de locomoción, pues se encamina a garantizar la seguridad   y la salubridad públicas.    

Manifestó además que en   concordancia con el fallo C-790 de 2002, aunque el legislador detenta en forma   exclusiva y excluyente la competencia para limitar derechos y libertades   públicas, no es menos cierto que no puede prever todos los supuestos de hecho   que se puedan presentar, permitiendo así un margen de actuación a las   autoridades administrativas para fijar normas de conducta en el ámbito local, y   conjurar así todas las posibles situaciones que acaezcan.    

4.4. Policía Nacional.    

En escrito de diciembre 11   de 2012[8], el Secretario General de   la Policía Nacional pidió declarar exequible el segmento demandado, pues el   Decreto Ley 1355 de 1970 fue expedido acatando las pautas señaladas por el   Congreso de la República, al facultar al Presidente para regular determinada   materia.    

Luego de citar   jurisprudencia de la Corte sobre los términos actividad, poder y función de   policía, indicó que existe un poder de policía subsidiario en cabeza de las   asambleas departamentales y los concejos municipales, para ejerzan “funciones   legislativas” en el ámbito de su jurisdicción, y mejorar la gestión en los   entes territoriales, sin que ello implique desconocer la Constitución.    

Precisó que la norma   demandada alude a la facultad otorgada a las asambleas departamentales y los   concejos municipales, en virtud del poder de policía subsidiario, para conservar   el orden público interno, estando obligados a prevenir y corregir las conductas   que atenten contra la convivencia pacífica.    

Sintetizó que las   restricciones que se impongan a la libertad de locomoción en ejercicio del poder   de policía no riñen con la Constitución, ni con la configuración del legislador,   pues garantizan la prevalencia de bienes jurídicos relevantes como la seguridad   y la salubridad públicas, para preservar el interés general.    

4.5. Ministerio de   Transporte.    

En diciembre 12 de 2012[9],   el apoderado de dicha cartera indicó que la demanda no cumple con los   presupuestos mínimos para que la Corte emita un pronunciamiento de fondo, pues   en su sentir el actor no expuso la forma como la norma impugnada presuntamente   desconoce la Constitución.    

4.6. Facultad de Derecho   de la Universidad Santo Tomás de Bogotá.    

En escrito de diciembre 13   de 2012[10], el coordinador del Grupo   de Acciones de Intereses Público del Consultorio Jurídico de esa facultad   sostuvo que la expresión impugnada no transgrede la Constitución.    

Indicó que aunque el   artículo 152 superior faculta al Congreso para regular el ejercicio de los   derechos fundamentales, la Corte Constitucional ha indicado que el legislador   solo debe regular lo referente al núcleo esencial de esas garantías y sus   contenidos más cercanos.    

Planteó que el artículo   demandado no transgrede la Constitución, pues no afecta el núcleo esencial del   derecho a la locomoción; al tiempo que, en su sentir, el poder de policía   también puede ser desarrollado por el Presidente, por lo que no se trata de una   facultad exclusiva de la rama legislativa.    

V. CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

En concepto 5503 de enero 25   de 2013[11], el señor Procurador   General de la Nación solicitó a la Corte inhibirse para “conocer de fondo”  el presente asunto por falta de certeza en los contenidos de la demanda y,   subsidiariamente, declarar exequible el segmento impugnado.    

Agregó que no se desconoce   la reserva legal, pues la norma impugnada no otorga competencias administrativas   a las autoridades de policía, por el contrario, limita el ejercicio que les   compete para mantener las condiciones necesarias que garanticen el ejercicio de   los derechos y libertades públicas, manteniendo el orden público interno y   previniendo perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la   moralidad públicas.    

Planteó entonces que de no   permitirse lo anterior, “asuntos concretos como la inmovilización de   vehículos que transporten animales o vegetales que presentan riesgo para la   salud humana, o basuras o elementos radioactivos sin las correspondientes   autorizaciones y tratamientos técnicos para su movilización, entre otros, no   podrían ser objeto de control policial inmediato en cada región del país, porque   absolutamente todo debería prescribirlo la ley, lo cual es contrario a la   esencia de la institución policial, en su consagración constitucional”[12].    

Concluyó que no le asiste   razón al actor al ser procedente la reglamentación de asuntos de policía,   incluidos los que limitan la libertad de locomoción de vehículos y peatones,   como se indicó en el fallo C-790 de 2002, atendiendo el efecto útil de dichas   normas, para conservar las condiciones necesarias para el ejercicio de derechos   y libertades públicas, incluyendo su reglamentación, permitiendo restringir la   libre locomoción para casos o temas concretos.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA   CORTE CONSTITUCIONAL    

1.- Competencia.    

En virtud de lo dispuesto   por el artículo 241, numeral 5°, de la Constitución, la Corte es competente para   decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos   contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno Nacional con   fundamento, entre otros, en el numeral 10° del artículo 150 superior, tanto por   vicios de contenido material o de fondo, como por aquellos de carácter   procedimental suscitados en su formación, teniendo esta acción origen en un   reparo contra un segmento del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970, por el   cual “se dictan normas sobre policía”.    

Corresponde a la Corte   Constitucional determinar si permitir que mediante reglamentos relacionados con   el ejercicio de la actividad de la policía se limite el ejercicio de la libertad   de locomoción, en lo que respecta al tránsito terrestre de vehículos y peatones,   para garantizar la seguridad y la salubridad públicas, conculca los artículos   24, 150 y/o 152 de la Constitución y algunos instrumentos internacionales sobre   derecho humanos, al desconocer que el legislador es el único competente para   imponer restricciones a ese derecho.    

Con todo, inicialmente esta   corporación debe analizar si la censura invocada en la demanda cumple con los   contenidos del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, ampliamente desarrollados   por la jurisprudencia constitucional, y constatado su cumplimiento, proceder al   respectivo análisis de fondo.    

2. Aptitud sustantiva de   la demanda en el presente evento.    

2.1.  El artículo 2º del Decreto 2067 de 1991   establece los requisitos mínimos que razonablemente[13]  deben contener las demandas de constitucionalidad para su admisión y para que la   Corte pueda emitir así un fallo de fondo. Según lo allí indicado, es imperativo   señalar con claridad las normas que son censuradas como inconstitucionales, al   igual que la preceptiva superior que se tilda de infringida y explicar las   razones por las cuales se estima que presuntamente las primeras violan o   desconocen la segunda.    

Otra parte fundamental de los indicados requisitos es la formulación de cargos   de inconstitucionalidad contra las normas demandadas, esto es, la sustentación   de los distintos argumentos por los cuales el ciudadano demandante advierte que   aquéllas contrarían uno o más preceptos superiores. Al respecto, en atención a   lo cuestionado por uno de los intervinientes y el Ministerio Público, recuérdese   que la jurisprudencia tiene establecido que las razones presentadas para   sustentar la inconstitucionalidad de las disposiciones acusadas, deben ser   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes[14].    

La   adecuada presentación del concepto de violación permite a esta corporación   desarrollar su función de defensa de la carta política en debida forma, en tanto   delimita el campo en el cual se hará el respectivo análisis de   constitucionalidad, sin que ello implique una restricción de los derechos   políticos de los demandantes, pero sí el establecimiento de unos elementos que   informen adecuadamente a la Corte para poder proferir un pronunciamiento de   fondo, evitando un fallo inhibitorio[15].    

Reitérese, en cuanto al concepto de la violación, que la jurisprudencia ha sido   constante[16]  en manifestar que los argumentos de inconstitucionalidad que se prediquen de las   normas acusadas deben ser claros, esto es, que exista un hilo conductor   en la argumentación que permita comprender el contenido de la demanda y las   justificaciones que la sustentan; ciertos, en cuanto la demanda habrá de   recaer sobre una proposición jurídica real y existente; específicos, en   la medida que se precise la manera como la norma acusada vulnera un precepto o   preceptos de la Constitución, formulando al menos un cargo concreto;   pertinentes, ya que el reproche debe fundarse en la apreciación del   contenido de una norma superior que se explica y se enfrenta a la norma legal   acusada, más no en su aplicación práctica; y suficientes, por cuanto se   debe exponer todos los elementos de juicio necesarios para iniciar el estudio y   que despierten duda sobre la constitucionalidad de la disposición acusada.    

Esta carga mínima de argumentación que debe exponer el ciudadano, resulta   indispensable para adelantar el juicio de constitucionalidad, no obstante la   naturaleza pública e informal que caracteriza a la acción de inexequibilidad; de   no atenderse dicho presupuesto podría generarse un fallo inhibitorio por   ineptitud sustancial del escrito con el que se pretende incoar la acción, sin   que ello implique una restricción de los derechos políticos del demandante, pero   sí el establecimiento de unos elementos que informen adecuadamente a la Corte,   para poder proferir un pronunciamiento de fondo[17].    

Sobre este tema, ha expuesto la Corte que[18] “la suficiencia del   razonamiento apela directamente al alcance persuasivo de la demanda, esto es, a   la presentación de argumentos que, aunque no logren prima facie convencer al   magistrado de que la norma es contraria a la Constitución, sí despiertan una   duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma impugnada, de tal manera que   inicia realmente un proceso dirigido a desvirtuar la presunción de   constitucionalidad que ampara a toda norma legal y hace necesario un   pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional”.    

2.2. Con todo, la Corte ha   explicado que en aplicación del principio pro actione, la exigencia de los presupuestos para la presentación   de una demanda, (i) no debe tener tal rigorismo que haga nugatorio ese derecho   ciudadano, (ii) debiendo propender el juez constitucional hacia un fallo de   fondo y no uno inhibitorio; por ende, (iii) la duda debe resolverse a favor del   actor.    

Al respecto, en el fallo   C-978 de diciembre 1° de 2010[19], M. P. Luis Ernesto   Vargas Silva, se indicó (no está en negrilla en el texto original): “No   obstante, también ha resaltado, con base en el principio de pro actione que el   examen de los requisitos adjetivos de la demanda de constitucionalidad no debe   ser sometido a un escrutinio excesivamente riguroso y que debe preferirse una   decisión de fondo antes que una inhibitoria, de manera que se privilegie la   efectividad de los derechos de participación ciudadana y de acceso al recurso   judicial efectivo ante la Corte[20]. Este   principio tiene en cuenta que la acción de inconstitucionalidad es de carácter   público, es decir abierta a todos los ciudadanos, por lo que no exige acreditar   la condición de abogado[21];   en tal medida, ‘el rigor en el juicio que aplica la Corte al examinar la demanda   no puede convertirse en un método de apreciación tan estricto que haga nugatorio   el derecho reconocido al actor y que la duda habrá de interpretarse a favor del   demandante, es decir, admitiendo la demanda y fallando de fondo.’[22]”    

2.3. La demanda cumple los   requisitos formales y de fondo exigidos por el Decreto 2067 de 1991, y de manera   explícita, los presupuestos desarrollados por la jurisprudencia constitucional,   pues los planteamientos contra el segmento impugnado reúnen las exigencias para   provocar un estudio de constitucionalidad, al identificar el texto acusado y   esbozar los cargos, generando una duda razonable sobre su exequibilidad,   partiendo de la posible contradicción con el texto superior que invoca.    

El actor acusó concretamente   un segmento normativo y señaló en forma directa que desconoce no sólo los   artículos 24, 150 y 152 superiores, sino algunos instrumentos internacionales   que garantizan la libertad de locomoción, pues en su sentir, únicamente el   legislador, mediante una ley estatutaria, puede establecer restricciones a los   derechos y libertades públicas, desconociendo la reserva que le es propia y el   referido derecho fundamental.    

2.4. Sintetizado lo anterior   y contrario a lo expuesto por uno de los intervinientes y por el Procurador   General de la Nación, la demanda cumple los presupuestos para que la Corte   profiera un fallo de fondo, pues los planteamientos contra la preceptiva   impugnada reúnen las exigencias necesarias para provocar un estudio de   constitucionalidad, al identificar el texto acusado y esbozar el cargo,   generando una duda razonable sobre su exequibilidad, partiendo de la posible   contradicción con el texto superior.    

Por el contrario, hacer   mayores exigencias como se propone, implicaría incluso desconocer el   principio pro actione y los derechos de acceso a la administración de   justicia y de participación democrática.    

Existiendo un cargo   debidamente formulado con relación al presunto desconocimiento de los artículos   24, 150 y 152 superiores, procede efectuar el análisis de fondo, sin que ello   implique que la solicitud de inexequibilidad invocada esté llamada a prosperar.    

2.5. Corresponde a la Corte   asumir dos problemas jurídicos, respecto del segmento demandado: (i) si la   limitación a la libertad de locomoción consignada en el artículo 99 del Decreto   Ley 1355 de 1970 debería estar contenida en una ley estatutaria; o por el   contrario (ii) si la facultad allí otorgada a ciertas autoridades   administrativas debió ser regulada exclusivamente en una ley emanada del   Congreso de la República.    

3. La jurisprudencia de   la Corte Constitucional respecto a la necesidad de que el desarrollo legislativo   de los derechos fundamentales se haga mediante ley estatutaria.    

En el fallo C-913 de noviembre 16 de 2010, M. P. Nilson   Pinilla Pinilla, la Corte declaró inexequible la Ley 1288 de 2009[23],   al encontrar que se regularon materias vinculadas con los elementos   estructurales de los derechos fundamentales a la intimidad y al hábeas data,   mediante una ley ordinaria.    

En esa oportunidad esta corporación recordó ampliamente   la jurisprudencia relacionada con las exigencias propias para que un contenido   normativo deba ser regulado mediante los presupuestos propios de una ley   estatutaria, síntesis que la Sala reitera en esta oportunidad.    

A partir de lo previsto en los artículos 152 y 153   superiores, la Corte se ha ocupado desde sus inicios de analizar la   constitucionalidad de diversos proyectos de ley estatutaria, así como de   determinar si ciertas disposiciones aprobadas mediante leyes ordinarias serían   inconstitucionales, independientemente de su contenido, al no expedirse por el   procedimiento legislativo especial propio de las leyes estatutarias.    

La existencia de leyes sujetas a un trámite especial,   mas no de distinta jerarquía normativa, es una de las más importantes   innovaciones de la Constitución de 1991, en lo que concierne al ejercicio de la   función legislativa. Particularmente, en lo que respecta a las leyes   estatutarias, y en atención a la importancia de los temas listados en el   artículo 152 ibídem, el constituyente buscó garantizar la existencia de   un debate legislativo más completo, detallado y cuidadoso, así como una mayor   estabilidad de la normatividad resultante, aspiraciones que deberían alcanzarse   como producto de la necesidad de mayorías calificadas, trámite concentrado   dentro de una sola legislatura, y control previo y automático de la   exequibilidad del proyecto así aprobado, por parte de este tribunal.    

Otra de las razones que explican la importancia de este   especial tipo normativo y su acogida por la Constitución de 1991, es la   posibilidad de evitar que entren en efecto preceptos de carácter legal en torno   a temas de gran trascendencia social, cuya constitucionalidad pudiere prima   facie generar dudas o inquietudes, o normas cuya sola vigencia, aún efímera,   o su posterior desaparición, una vez que han comenzado a ser aplicadas, pudiere   generar daños irreparables o al menos traumatismos graves al sistema   democrático, a la sociedad, a la vigencia de un orden justo, o a alguno de los   otros valores enunciados en el artículo 2º ibídem.    

Ese tipo de preocupaciones son frecuentes en relación   con diversos temas, entre ellos los que fueron listados en el artículo 152   superior, frente a los cuales las leyes estatutarias constituyen una vía   plausible, pues las normas aprobadas por este trámite especial sólo comienzan a   regir cuando la Corte constata que se ajustan a la carta política.    

Ahora bien, tal como lo anotó el actor, en relación con   todos los temas allí previstos, pero especialmente en lo atinente a las leyes   que regulan “derechos y deberes fundamentales de las personas y los   procedimientos y recursos para su protección”, la postura de este tribunal   ha sido prudente, al advertir que no todos los asuntos que de alguna manera   estén relacionados con derechos fundamentales deben ser regulados por leyes   estatutarias. Lo anterior por cuanto, de entenderse así la regla, se correría el   riesgo de vaciar las competencias legislativas ordinarias, y de generar un   proceso que llevado al extremo podría conducir a la petrificación del derecho en   relación con tales materias. Así las cosas, en un buen número de ocasiones, la   Corte ha desechado el argumento de que ciertas leyes debieron ser objeto del   trámite estatutario, siendo relativamente escasas las situaciones en que se ha   declarado la inexequibilidad de leyes o preceptos ordinarios por esta razón.    

En relación con ese tema, y dentro de la ya abundante   línea jurisprudencial[24] desarrollada por esta   corporación, por resultar pertinentes para el presente asunto, pueden   destacarse, entre otros, los siguientes antecedentes:    

Mediante sentencia C-013 de 1993 (M. P. Eduardo   Cifuentes Muñoz), uno de los primeros pronunciamientos de este tribunal en   relación con el tema, se analizó la exequibilidad de la Ley 1ª de 1991 “por   la cual se expide el Estatuto de Puertos Marítimos y se dictan otras   disposiciones”, frente a cuestionamientos según los cuales, por regular   materias relacionadas con el derecho al trabajo de las personas que laboraban en   esa empresa, esa norma debió haberse expedido mediante el trámite de las leyes   estatutarias.    

La Corte indicó que la Constitución “se fundamenta en una democracia basada en el juego de   las mayorías y sólo incorpora excepcionalmente el sistema de mayoría   cualificada”. Agregó: “Las leyes   estatutarias están encargadas de desarrollar los textos constitucionales que   reconocen y garantizan los derechos fundamentales. No fueron creadas dentro del   ordenamiento con el fin de regular en forma exhaustiva y casuística todo evento   ligado a los derechos fundamentales.” A partir de estas reflexiones, y   atendiendo la relación apenas mediata existente entre la materia regulada y el   derecho al trabajo de quienes laboraban en esa empresa, se desechó el cargo.    

Posteriormente, el fallo C-251 de 1998 (Ms. Ps. José Gregorio Hernández   Galindo y Alejandro Martínez Caballero) resolvió una demanda contra una ley que   regulaba la profesión de optometría, demandada en su integridad por considerar   que al referirse al ejercicio de una determinada profesión implicaba un   desarrollo del derecho fundamental a escoger profesión u oficio, a partir de lo   cual el tema ha debido regularse mediante ley estatutaria. En este caso la Corte   desechó el cargo y declaró exequible la norma, aunque algunos artículos fueron   excluidos del ordenamiento jurídico, pero por otras razones[25].    

En sentencia C-620 de 2001 (M. P. Jaime Araújo Rentería), la Corte decidió una demanda   dirigida contra varias normas de la Ley 600 de 2000 (Código de Procedimiento   Penal), entre ellas los artículos 382 a 389, que desarrollaban lo relativo al   derecho de hábeas corpus, todas declaradas inexequibles[27].    

En este caso, después de citar varios   precedentes jurisprudenciales[28], esta corporación   sintetizó su línea jurisprudencial al respecto señalando que “las disposiciones que deben ser objeto de regulación   por medio de ley estatutaria, concretamente, en lo que respecta a los derechos   fundamentales y los recursos o procedimientos para su protección son aquellas   que de alguna manera tocan su núcleo esencial o mediante las cuales se regula en   forma ‘íntegra, estructural o completa’ el derecho correspondiente”. Respecto de las normas acusadas, consideró que el   derecho fundamental al hábeas corpus “fue objeto de regulación exhaustiva,   íntegra y completa por el legislador ordinario en las normas demandadas”,  regulación que en su criterio no resultaba posible por ser un tema sometido a la   reserva de ley estatutaria.    

La Corte incluyó también algunas precisiones   adicionales encaminadas a aclarar la diferencia existente entre estas normas y   otras regulaciones presentes en el mismo código de procedimiento, sobre materias   estrechamente ligadas a la libertad personal y otros derechos fundamentales. Se   resaltó entonces que, a diferencia de las demás, las normas excluidas mediante   esta sentencia contenían un tratamiento preciso e integral del derecho   fundamental al hábeas corpus, distinto al más general que allí mismo se   hizo sobre otros temas. Además, se reconoció la dificultad de trazar reglas   predeterminadas sobre la materia, advirtiendo que por ello, este tipo de cargos   debe ser siempre analizado frente a las circunstancias propias del caso   concreto.    

Posteriormente, el fallo C-993 de 2004 (M. P. Jaime Araújo Rentería)   declaró así mismo inexequible un artículo de la Ley 863 de 2003 “por la cual   se establecen normas tributarias, aduaneras, fiscales y de control para   estimular el crecimiento económico y el saneamiento de las finanzas públicas   tributario”. La norma acusada establecía la posibilidad de que la Dirección   de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN reportara a las centrales de riesgos   información sobre cumplimiento y/o mora de obligaciones tributarias.    

Al analizar la constitucionalidad de esta norma, y   citando el ya referido fallo C-384 de 2000, la Corte señaló: “La regulación   de aspectos inherentes al ejercicio mismo de los derechos y primordialmente la   que signifique consagración de límites, restricciones, excepciones y   prohibiciones, en cuya virtud se afecte el núcleo esencial de los mismos,   únicamente procede, en términos constitucionales, mediante el trámite de ley   estatutaria”. Si bien la decisión fue unánime, este planteamiento fue   criticado a través de sendas aclaraciones de voto, por su presunta inexactitud   al referirse a cuáles aspectos de los   derechos fundamentales deben ser objeto de ley estatutaria[29].    

En ese fallo, luego de citar jurisprudencia relevante,   se indicó: “Así las cosas, cuando se regulen las facultades de los   particulares de conocer, actualizar o rectificar informaciones que sobre ellos   se encuentren en cualquier base de datos, el trámite de esta regulación deberá   ser a través de una ley estatutaria. Simplemente, por cuanto dichos aspectos son   principales e importantes al derecho fundamental de hábeas data.” La Corte   advirtió: “En resumen, cuando una ley regule aspectos principales e   importantes del núcleo esencial de un derecho fundamental, en este caso del   hábeas data, el proceso de formación de esta ley debe haber sido el de una ley   estatutaria so pena de ser expulsada del ordenamiento jurídico por vicios de   forma.”    

Posteriormente, mediante la sentencia C-981 de 2005 (M. P. Clara Inés   Vargas Hernández), la Corte analizó la exequibilidad de un conjunto de   disposiciones contenidas en el Estatuto Tributario y en varias otras leyes   ordinarias que causaron modificaciones al texto original de aquél, que regulan   distintos aspectos que el actor consideró propios del denominado hábeas data   tributario. Todos los preceptos acusados en este caso contemplan situaciones en   las que a partir de determinadas circunstancias, los contribuyentes deben   presentar a la DIAN información complementaria que no es exigida a   las demás personas y ciudadanos. A partir de ello, la Corte se planteó como   problemas jurídicos a resolver, si los distintos contenidos específicos de tales   normas debían necesariamente ser adoptados mediante ley estatutaria.    

Para responder a esos interrogantes esta corporación realizó una exhaustiva   recopilación de los precedentes jurisprudenciales hasta entonces existentes en   relación con la necesidad o no de regular mediante ley estatutaria los diversos   aspectos relacionados con derechos fundamentales. Al término de dicha   exploración y como producto de ella, la Corte sintetizó así las distintas reglas   a partir de las cuales puede dilucidarse frente a casos concretos la necesidad o   no de cumplir con el trámite legislativo especial que se viene comentando:    

“Puede extractarse de la jurisprudencia constitucional   mencionada, que la reserva de ley estatutaria en materia de derechos   fundamentales, debe referirse a: i) normas que desarrollan y complementan los   derechos ii) que regulan solamente los elementos estructurales esenciales, iii)   que regulan de forma directa su ejercicio y también el desarrollo de su ámbito a   partir del núcleo esencial definido en la Constitución, iv) que refieran a los   contenidos más cercanos al núcleo esencial, v) que regulan aspectos inherentes   al ejercicio y principalmente lo que signifique consagrar límites,   restricciones, excepciones y prohibiciones que afecten el núcleo esencial, vi)   cuando el legislador asuma de manera integral, estructural y completa la   regulación del derecho, vii) que aludan a la estructura general y principios   reguladores pero no al desarrollo integral y detallado, regulando así la   estructura fundamental y los principios básicos, y viii) que refieran a leyes   que traten situaciones principales e importantes de los derechos.    

Precisando ahora los anteriores criterios, como lo ha   considerado esta Corporación[30], debe tenerse en cuenta que tratándose del alcance de   las leyes estatutarias en materia de derechos fundamentales debe efectuarse una   interpretación restrictiva en cuanto a la reserva de lo que debe regularse   mediante este tipo de leyes, porque una interpretación extensiva convertiría la   excepción en regla general, en detrimento de la competencia del legislador   ordinario. Además, dado que las leyes estatutarias no fueron creadas dentro del   ordenamiento para regular en forma exhaustiva y casuística todo evento ligado a   los derechos fundamentales, sino que están encargadas de desarrollar los textos   constitucionales, es por lo que estas leyes especiales deben orientarse a   contener las regulaciones básicas o mínimas de los derechos, es decir, aquellas   que tienen por objeto la configuración de los elementos esenciales,   estructurales o definitorios de los derechos fundamentales, sin que por ello   pueda considerarse que tales regulaciones puedan corresponder a aquellas que   impliquen la afectación de su núcleo esencial, pues de ser ello así se trataría   de una normativa no reservada a la ley estatutaria sino contraria a la   Constitución.”    

A   partir de estos criterios, y considerando que las normas del Estatuto Tributario   entonces acusadas no se encuadraban de manera clara en ninguno de los supuestos   antes explicados, la Corte resolvió declarar la exequibilidad de todos esos   preceptos, en lo atinente a ese específico cargo[31].    

Otro antecedente relevante en relación con el tema es la sentencia C-319 de   2006  (M. P. Álvaro Tafur Galvis), que decidió sobre una demanda en la que se   cuestionaba la Ley 975 de 2005, la comúnmente denominada “Ley de Justicia y   Paz”, frente a cargos relacionados con la presunta necesidad de que una   norma de tales contenidos se expidiera como ley estatutaria[32].   Las razones para ello serían dos: de una parte, las implicaciones que las   disposiciones de esta ley tienen respecto de los derechos de las víctimas a la   verdad, la justicia y la reparación, jurisprudencialmente reconocidos como   fundamentales; de otra, las presuntas adiciones a la Ley 270 de 1996,   estatutaria de la administración de justicia, dada la creación de cargos y   procedimientos especialmente diseñados para atender los asuntos objeto de esa   ley.    

En   este caso, la Corte declaró que la referida Ley 975 de 2005 era exequible frente   a tales cargos. Para sustentar esta decisión, esta corporación hizo una nueva   recopilación de los antecedentes jurisprudenciales más relevantes, destacando   entre otros los fallos C-1338 de 2000, C-646 de 2001, así como el últimamente   citado, C-981 de 2005, del cual transcribió la síntesis que en párrafos   anteriores de esta providencia quedó también reseñada, en lo relativo a los   criterios cuya presencia amerita regulación mediante ley estatutaria.    

Tratándose del supuesto desarrollo de derechos   fundamentales y la necesidad de que aquel se hubiera hecho por ley estatutaria,   después de analizar el contenido y articulado de la ley acusada y de   confrontarlo con los anteriores criterios, la Corte señaló que pese a la gran   importancia de las materias reguladas, “la Ley 975 de 2005 no tiene por   objeto disponer del contenido esencial de tales derechos (verdad, justicia y   reparación como derechos de las víctimas) ni regularlos de manera íntegra,   estructural o completa”[33].    

Siguiendo de cerca los criterios expuestos en la sentencia C-646 de 2001   (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), en el fallo C-226 de 2008 (M. P. Humberto   Antonio Sierra Porto) la Corte sintetizó que ese tipo normativo especial resulta   necesario entre otros casos: (i) cuando se trate de un asunto expresa y   taxativamente incluido en el artículo 152 superior; (ii) cuando se desarrollen y   complementen los derechos fundamentales; (iii) cuando la regulación de que se   trata afecte el núcleo esencial de derechos fundamentales; (iv) cuando la   regulación de una materia sometida a la reserva de ley estatutaria sea integral;   y (v) cuando se trate de un mecanismo constitucional necesario e indispensable   para la defensa y protección de un derecho fundamental.    

Como fundamento, esta corporación destacó que la posibilidad excepcional de que   la Fiscalía General de la Nación pueda ordenar capturas, deriva de una expresa   previsión constitucional y no del contenido de la ley que había sido demandada,   por lo cual esta última no modificaba en modo alguno el alcance o núcleo   esencial del derecho fundamental a la libertad personal; también, en cuanto a   los aspectos operativos desarrollados por la disposición acusada, consideró que   ellos no causaban alteraciones al contenido de ese derecho, según fue   originalmente previsto en la norma superior. De allí la decisión de declarar la   exequibilidad de este precepto[34].    

Estos criterios han sido también reiterados en otras decisiones de la Corte,   entre ellas las sentencias C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy   Cabra), C-1063 de 2008 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa), C-372 y   C-850 ambas de 2009 (M. P. Nilson Pinilla Pinilla), en donde se   estudiaron cargos relativos a la eventual vulneración de la reserva de ley   estatutaria, habiendo prosperado aquéllos sólo en el caso de las dos primeras.    

4. El contenido del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970.    

4.1. El numeral 13 del   artículo 20 de Ley 16 de 1968[35] revistió al Presidente de   la República de facultades extraordinarias, por el término de tres años[36],   a partir de la sanción de dicha ley, para (no está en negrilla en el texto   original):    

“13. Expedir   normas sobre policía que determinen y reglamenten las materias de su competencia   y las contravenciones que sean de conocimiento de los funcionarios de policía en   primera y segunda instancia, así como la competencia para conocer de los   negocios que se relacionan con los inadaptados a la vida social.    

Igualmente   señalará las penas que puedan imponerse por contravenciones de policía y las   correspondientes reglas de procedimiento. Para tales efectos, podrá también   modificar el Código Penal y definir como contravenciones hechos que hoy se   consideran delitos y como delitos algunos de los que hoy están definidos como   contravenciones.”    

En ejercicio de esas   facultades extraordinarias, el Presidente de la República expidió el Decreto Ley   1355 de 1970 (“Por el cual se dictan normas sobre policía”), cuyo Libro   Segundo trata del “ejercicio de algunas libertades públicas”. El Capítulo   I hace referencia a la libertad de locomoción, señalando que gracias a ese   derecho: (i) no se necesita permiso de autoridad para transitar dentro del   territorio nacional (art. 96); (ii) los colombianos y los extranjeros podrán   salir del país y regresar a él sin más requisitos que el documento de identidad   internacional o pasaporte, salvo lo estatuido en leyes especiales como las   fiscales y las penales (art. 97); (iii) la policía debe proteger la libertad de   locomoción y la circulación de vehículos (art. 98); (iv) el tránsito terrestre   podrá ser objeto de reglamentos nacionales y locales (art. 100); y (v) dichos   reglamentos “pueden estatuir limitación al ejercicio de la libertad de   locomoción, en cuanto a tránsito terrestre de vehículos y peatones, sino para   garantizar la seguridad y la salubridad publicas” (art. 99).    

4.2. Aunque el citado   decreto ley fue expedido antes de la entrada en vigencia de la Constitución de   1991, dichas disposiciones y las demás allí contenidas guardan relación con el   artículo 219 ibídem, entre otros, acorde con el cual corresponde a la ley   organizar la policía nacional, cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a   cargo de la Nación, cuyo fin primordial es “el mantenimiento de las   condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas,   y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz”.    

La Corte ha indicado que la   actividad de la policía busca la preservación y el establecimiento del orden   público, es decir, “el mantenimiento de unas condiciones mínimas de   tranquilidad, seguridad, salubridad y moralidad públicas que hagan posible la   convivencia pacífica y el normal desarrollo de las actividades sociales”.  Así, el orden público se relaciona con los valores superiores del Estado social   de derecho, “fundado en el respeto de la dignidad humana y el reconocimiento   y efectividad de los derechos humanos” [37].    

En el citado fallo C-110 de   2000, se recordó lo consignado en el C-024 de enero 27 de 1994, M. P. Alejandro   Martínez Caballero[38], donde acogiendo los   lineamientos de la sentencia N° 9 de abril 21 de 1982 de la Sala Plena de la   Corte Suprema de Justicia, M. P. Manuel Gaona Cruz[39],   se explicó que existen diversas formas de manifestación de la policía   administrativa, por lo que se debe distinguir entre: (i) el poder de policía  entendido como la facultad de crear la norma de policía, reguladora de la   libertad y del comportamiento ciudadano, para conservar el orden público, y (ii)   la función de policía que corresponde a la gestión administrativa   concreta del poder de policía, acorde con la normatividad establecida; y (iii)   la actividad material de policía.    

En el fallo C-110 de 2000,   la Corte precisó que el poder de policía es normativo, pues “implica   la atribución estatal para expedir las regulaciones jurídicas que limiten o   restrinjan la libertad individual”. Con todo, reiterando lo expuesto en el   C-024 de 1994, se puntualizó: (i) existe un poder de policía subsidiario,   en cabeza de otras autoridades como el Presidente, las asambleas departamentales   y los consejos municipales; pero (ii) tratándose de la restricción de los   derechos y libertades, el cual en principio es potestad del Congreso, se   requiere de una habilitación constitucional expresa.    

Al respecto, en la sentencia   C-110 de 2000 se sintetizó (no está en negrilla en el texto original):    

“d) En lo que   atañe con la distribución general de las competencias en materia de poder,   función y actividad de policía entre las diferentes autoridades, se considera   que, en principio, sólo el Congreso de la República puede establecer límites o   restricciones a las libertades y derechos ciudadanos dentro del marco de los   principios y valores consagrados por la Constitución. Sin embargo, se advierte   en la sentencia C-024/94 que ‘La Constitución no establece una reserva   legislativa frente a todos los derechos constitucionales ni frente a todos los   aspectos relacionados con la regulación de los derechos. Esto significa que   existen ámbitos de los derechos constitucionales en los cuales algunas   autoridades pueden ejercer un poder de policía subsidiario’. Pero se   precisa, que en atención a que dicho poder implica la restricción de los   derechos y libertades de las personas, el ejercicio del poder subsidiario de   policía. V.gr. asambleas, concejos municipales, Presidente de la República, la   cual en principio es potestad del Congreso, requiere de una habilitación   constitucional expresa.”    

Analizado todo lo hasta aquí   consignado, procede la Corte a estudiar los cargos invocados en la demanda   contra el segmento impugnado.    

5. Análisis de los   cargos. El contenido normativo del artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 no   tenía que desarrollarse mediante una ley estatutaria, ni únicamente por una ley   expedida por el Congreso de la República.    

5.1. El artículo 99 del   Decreto Ley 1355 de 1970 no afecta el núcleo esencial de la libertad de   locomoción.    

5.1.1. Como se indicó con   antelación, acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada   con la reserva de ley estatutaria, al Congreso le corresponde expedir mediante   dicho procedimiento especial leyes que guarden relación con los derechos y   deberes fundamentales de las personas, y los procedimientos y recursos para su   protección, siempre que una disposición normativa pretenda afectar el núcleo   esencial de los mismos.    

Con todo, se ha precisado   que no puede pretenderse que mediante leyes estatutarias se regule en forma   exhaustiva y casuística todo evento ligado con derechos fundamentales. Por el   contrario, cuando una norma no regule en forma íntegra y completa tales   garantías constitucionales, no puede exigirse el trámite especial contenido en   el artículo 153 superior.    

Para la Corte, la   posibilidad de que en ejercicio del poder de policía se faculte a ciertas   autoridades del orden nacional o local a reglamentar el tránsito terrestre de   vehículos y personas, restringiendo la libertad de locomoción, en procura de   garantizar la seguridad y la salubridad públicas, guarda relación con la   finalidad constitucional actual asignada a la policía nacional, dentro de sus   competencias propias, de salvaguardar el adecuado ejercicio de los derechos y   libertades de los asociados y conserva el orden público.    

5.1.2. Atendiendo lo   consagrado en el artículo 24 de la Constitución de 1991[40], la Corte ha indicado que la libertad de locomoción no   constituye un derecho absoluto, pues puede ser limitado por el legislador dentro   de unos parámetros objetivos. Se ha explicado que dicha libertad se manifiesta   mediante dos derechos: (i) el derecho general a la libertad que comprende la   facultad primaria y elemental que tiene la persona de transitar, movilizarse o   circular libremente dentro del territorio y salir y entrar a él; y (ii) el   derecho a permanecer y a residenciarse en Colombia (C-110 de 2000, ya citada).    

Con todo, se indicó que   acorde con la Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948 (art. 13)[41], el Pacto Internacional de los Derechos Civiles y   Políticos de 1966 (art. 12)[42] y la Convención Americana sobre Derechos Humanos de   1969 (art. 22)[43], los derechos de circulación y residencia pueden ser   restringidos, “cuando sea necesario para hacer prevalecer valiosos intereses   públicos y los derechos y libertades de las personas”[44].    

Partiendo de lo expuesto, y   recordando lo consignado en el fallo T-483 de julio 8 de 1999, M. P. Antonio   Barrera Carbonell, la Corte indicó que “la reserva de ley exigida para la   limitación del derecho de circulación, implica que éste no puede ser objeto de   regulación por otras autoridades.” Empero, se aclaró que tales autoridades   “sólo pueden expedir y ejecutar, dentro del ámbito de su competencia, las   medidas jurídicas y materiales que autorice la ley”, con arreglo a los   principios, valores, derechos y deberes constitucionales.    

5.1.3. La expresión   demandada, si bien hace referencia a una derecho fundamental; (i) no desarrolla,   ni complementa la libertad de locomoción; (ii) no guarda relación estricta con   elementos estructurales de ese derecho; (iii) no regula en forma directa su   ejercicio; (iv) no constituye un límite que afecte su núcleo esencial; (v) no   reglamenta, integra, estructura ni completamenta ese derecho constitucional, ni   sus principios reguladores.    

En   la sentencia C-756 de julio 30 de 2008, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre   muchas otras, “el núcleo esencial se ha definido como el mínimo de contenido   que el legislador debe respetar, es esa parte del derecho que lo identifica, que   permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad   respecto de la intervención de las autoridades públicas. Y, en sentido negativo   debe entenderse “el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el   cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o   lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita   su esencia fundamental[45]”.    

Tratándose de la libertad de locomoción, la Corte Constitucional en el fallo   SU-257 de mayo 28 de 1997, M. P. José Gregorio Hernández Galindo, indicó que   acorde con el artículo 24 superior, dicha libertad “consiste en el derecho   que tienen todos los colombianos de circular libremente por el territorio   nacional, de entrar y salir de él, y de permanecer y residenciarse en Colombia”.    

Con   todo, en el citado fallo se explicó que dicha prerrogativa no es   incondicional, pues es posible establecer limitaciones a su ejercicio,   “buscando conciliarla con otros derechos o con los principios rectores de todo   el sistema”. Lo anterior, sin que tales restricciones conlleven la   “supresión o el desvanecimiento del derecho fundamental”, pues se entiende   que no pueden desconocer su núcleo esencial, no siendo posible que el ejercicio   de tal libertad sea impracticable, a través de medidas que impidan su ejercicio   en su “sustrato mínimo e inviolable”.    

Igualmente, en dicha providencia, la Corte Constitucional puntualizó que es   viable por razones de prevalencia del interés general, establecer reglas que   obliguen al individuo y le resten posibilidades de movimiento en el territorio,   siempre que no se soslayen los principios, valores y derechos constitucionales.    

Bajo esos presupuestos, en   el presente evento, no se observa que la preceptiva acusada desconozca la   reserva de ley estatutaria, frente a la libertad de locomoción, pues lo que se   pretende es preservar el orden público, conservando unas condiciones mínimas de   tranquilidad, seguridad y salubridad que hagan posible la convivencia pacífica y   el normal desarrollo de las actividades sociales, mediante el ejercicio propio   del poder de policía otorgado por la Constitución al Presidente (arts. 188[46] y 189[47]), las asambleas departamentales (art. 300[48]) y los concejos municipales (art. 313[49]), para crear normas de policía que regulen el   comportamiento y permitan el ejercicio de los derechos y las libertades   públicas.    

En consecuencia, no le   asiste razón al demandante cuando sostiene que el segmento impugnado del   artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 desconoce la reserva de ley   estatutaria, consagrada en el artículo 152 superior. Con todo, como se indicará   más adelante, la regulación que sobre la libertad de locomoción realicen las   autoridades locales, no podrá afectar el núcleo esencial de ese derecho   fundamental.    

5.2. El Presidente de la   República estaba facultado para adoptar medidas tendientes a regular ciertos   derechos y libertades públicas, entre ellas la libertad de locomoción, sin   desconocer el principio de reserva general de ley en materia de limitación de   derechos fundamentales.    

5.2.1. Previamente a continuar con este análisis, la Sala Plena precisa que si   bien a partir de la vigencia de la Constitución de 1991   (art. 150.10), se prohibió al legislador otorgar facultades extraordinarias para   expedir, entre otra clase de leyes, códigos, reservando tal competencia al   Congreso, ello no implica que aquéllos que fueron expedidos con antelación a la   vigencia de dicha ley sean, per se, inconstitucionales.    

La   Corte ha indicado que debe entenderse por código[50] “la unidad sistemática en torno a una rama   específica del derecho, de modo pleno, integral y total’[51], o   todo cuerpo normativo único, coherente y exhaustivo[52]  revestido de fuerza obligatoria ‘que regula de forma metódica sistemática y   coordinada las instituciones constitutivas de una rama del derecho’[53]”.    

En   la citada sentencia C-252 de 1994, esta corporación explicó: “Se puede afirmar en consecuencia, que en   el concepto de código, confluyen varios elementos a saber: (i) la existencia de   un cuerpo normativo único con fuerza obligatoria; (ii) que se refiera a una rama específica del derecho; (iii) que involucre una   pretensión de regulación sistémica, de integralidad, y plenitud; y (iv) que   exista la manifestación expresa del legislador de erigir dicho cuerpo jurídico   en código[54]”.    

Ahora bien, en el fallo C-587 de noviembre 13 de 1997, M. P. Jorge   Arango Mejía, entre otros, se recordó que en la Constitución de 1886 no existía   la restricción para la expedición de códigos, explicando así que al inicio de la   vigencia de la carta política de 1991, la Corte Suprema de Justicia ejerció   temporalmente el control de constitucionalidad en vigencia del nuevo texto   superior.    

Se   indicó entonces que tanto la Corte Suprema de Justicia, como luego la Corte   Constitucional, han sostenido que acorde con el tránsito normativo, el análisis   de exequibilidad de los procesos de formación de las normas expedidas en   vigencia de la carta política de 1886, debía realizarse acorde con las reglas y   requisitos exigidos allí contenidos, pues era ese, y no otro, el que regía al   momento de su expedición.    

Se   concluyó que no podría declararse la inexequibilidad de normas dictadas en   vigencia de la Constitución de 1886, aunque no cumplieron con los requisitos o   las formalidades contempladas por el nuevo ordenamiento constitucional, pues no   se podría exigir el cumplimiento de reglas que no se requerían por el   ordenamiento vigente para la fecha de su promulgación.    

En   ese orden, aunque en la actualidad la expedición de un código, como el de   policía para este evento, está reservada exclusivamente a la competencia del   legislador, ello no invalida las facultades extraordinarias por el legislador   otorgadas al Presidente en aquel entonces para expedir normas sobre policía.    

Así, se concluyó que “la Constitución de 1991, en cuanto establece   requisitos, formalidades y prohibiciones para la expedición de determinadas   leyes, sólo es aplicable en relación con aquéllas que se han expedido con   posterioridad a su promulgación.”    

5.2.2. Como se indicó en el   fallo C-110 de 2000 ya referido, el principio de reserva de ley comporta que,   por regla general, corresponde al Congreso expedir normas restrictivas o que   limitan libertades y derechos ciudadanos, que guarden relación con el denominado   motivo de policía, esto es, “todos aquellos hechos o circunstancias que   en cualquier forma atentan contra el orden público, bien sea en forma directa o   como resultado del abuso en el ejercicio del correspondiente derecho o libertad”.    

Al respecto, la Corte   Constitucional en varios de sus pronunciamientos ha indicado que el poder de   policía, entendido como la potestad de dictar normas generales que restringen el   ejercicio de los derechos fundamentales, corresponde al Congreso de la República[55], como órgano   representativo y democrático por excelencia, materializándose así el principio   de reserva de ley que le es propio.    

En ese orden, el principio   constitucional de reserva legal le permite al Congreso establecer limitaciones   al ejercicio de derechos constitucionales, mediante la adopción de normas   generales de policía, destinadas a preservar el orden público.    

Con todo, en el fallo C-110   de 2000 ya referido, explicó que el Presidente de la República fue habilitado   por el Congreso, en aquel entonces, para expedir el Código Nacional de Policía,   por lo que resulta indiscutible su competencia extraordinaria para establecer   restricciones para ciertos derechos y libertades públicas, entre ellas la   libertad de locomoción, sin que ello implique desconocer la reserva del   legislador que le es propia[56].    

Siendo ello así, resulta   claro que lo expuesto no significa que toda norma con cierto grado de relación   con los derechos fundamentales deba ser expedida mediante ley estatutaria, como   quedo visto, ni estrictamente mediante una norma expedida por el Congreso de la   República.    

5.2.3. Recuérdese que tanto   en la Constitución de 1886 como en la actual, se permite que el Congreso revista   al Presidente, temporalmente, de facultades precisas, para expedir normas con   fuerza de ley.    

Esta corporación ha señalado   que de allí emerge un precepto habilitante extraordinario, “que plantea   ventajas pero a su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la   regulación de temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera   la expedición de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar   crisis, o facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de   otro, su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el   empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el   principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del   régimen político” [57].    

En ese orden, resulta propio   que en ciertos eventos se faculte al Gobierno para desarrollar ciertas materias   de una forma más útil y expedita, para ajustar el ordenamiento jurídico a las   circunstancias que mantengan el orden justo y la convivencia pacífica, sin que   ello conlleve un ejercicio excesivo que afecte la separación de los poderes   públicos.    

5.2.4.  En el fallo C-117 de febrero 22 de 2006,   M. P. Jaime Córdoba Triviño[58], la Corte Constitucional   explicó que mediante el poder de policía que se ejerce, a través de la   ley, se pueden delimitar derechos constitucionales de manera general y abstracta   y establecer las reglas legales que permiten su específica y concreta   limitación, para garantizar los elementos que componen la noción de orden   público policivo.    

Así, se indicó que mediante la función de policía se hacen cumplir   jurídicamente y a través de actos administrativos concretos, las disposiciones   establecidas en las hipótesis legales, en virtud del ejercicio del poder de   policía. Finalmente, la actividad de policía es la ejecución del poder y   la función de policía en un marco estrictamente material y no jurídico;   corresponde a la competencia del uso reglado de la fuerza, y se encuentra   necesariamente subordinada al poder y a la función de policía.    

El   referido análisis ha sido acogido por la Corte en varios fallos[59],   distinguiendo así entre poder de policía (potestad reglamentaria   general); función de policía (gestión administrativa concreta de poder de   policía) y actividad de policía (ejecución coactiva). Pata tal efecto, se   han seguido los lineamientos trazados por la jurisprudencia de la Sala Plena de   la Corte Suprema de Justicia, que en fallo de abril 21 de 1982, M. P. Manuel   Gaona Cruz, la cual se cita in extenso por su pertinencia, explicó (no   está en negrilla en el texto original):    

“Segunda. El derecho de Policía.    

1.- En el Estado contemporáneo, luego de haber cavado   hondo en la lucha por las libertades ciudadanas contra las arbitrarias   pretensiones del gobernante absoluto, se ha decantado una de las disciplinas   reguladoras más controvertibles, permanentemente novedosa, de raigambre   doctrinaria, que refleja de manera más próxima el grado de evolución social y   cultural de los pueblos donde se aplica, inevitablemente previsora y, por lo   mismo, condicionante de la libertad: es el Derecho de Policía.    

El estatuto policivo es un instrumento sistemático de   normas que regulan imperativamente comportamientos humanos, con carácter   coactivo o preventivo, y excepcionalmente correctivo, coercitivo o represivo. Su   vigencia interfiere irremisiblemente la dialéctica de toda unidad política   instituida, entre el orden y la libertad, el mando y la obediencia, la autoridad   y el derecho, lo benéfico y lo perjudicial a la sociedad, lo conveniente e   inconveniente al grupo, la disciplina y el desorden colectivos.    

2.- El derecho, por contraste, para garantizar la   libertad, debe regularla; en cuanto impida el abuso en su ejercicio y en la   medida en que la encauce dentro de los derroteros del querer social, no la   suprime ni la desconoce, sino que la protege, y en vez de debilitarla, la   vigoriza, la hace posible. Conducir un vehículo automotor corresponde a la   libertad de tránsito y de locomoción, pero estacionarlo en la mitad de una   bocacalle es abusar de esa libertad e impedir su ejercicio a otros; o hacerlo   sin saber conducir o sin licencia es atentar contra la seguridad ciudadana.   En tales casos, el derecho tiene que intervenir y evitar o precaver el abuso de   la libertad para poder garantizarla.    

El Derecho de Policía va por ahí, esa es su razón de   ser, doctrinaria, práctica y mecánica; es el orden jurídico en que se apoya el   orden social, y que determina el ámbito del orden público, que, entre nosotros,   apunta a la preservación de la seguridad, de la tranquilidad, de la salubridad,   de la moralidad, de la economía, de ornato y del sosiego públicos.”    

Así, en el citado fallo la Corte Suprema de Justicia explicó (no está en   negrilla en el texto original):    

“Tercera. “Poder de Policía, función de policía y   actividad policial.    

1.- Distingue nuestra legislación entre poder de   policía, función de policía y mera ejecución policiva.    

a). El poder de policía, entendido como competencia   jurídica asignada y no como potestad política discrecional (arts. 1º y 3º del   Código), es la facultad de hacer la ley policiva, de dictar reglamentos de   policía, de expedir normas generales, impersonales y preexistentes, reguladoras   del comportamiento ciudadano, que tienen que ver con el orden público y con la   libertad. En nuestro Estado de Derecho, conforme a las competencias que se   señalarán adelante, lo ejercen únicamente quienes tienen origen representativo:   el Congreso, el Presidente de la República, las Asambleas Departamentales y los   Concejos Municipales;    

b). La función de policía es la gestión   administrativa concreta del poder de policía, ejercida dentro de los marcos   impuestos por éste; la desempeñan las autoridades administrativas de policía,   esto es, el cuerpo directivo central y descentralizado de la administración   pública, como un superintendente, un alcalde, un inspector. El ejercicio de esta   función no corresponde, de principio, a los miembros de los cuerpos uniformados   de la policía;    

c). En cambio, los oficiales, suboficiales y agentes de   policía no son los jefes de la policía, ya que estos son civiles (Art. 39 del   Código); por lo tanto, aquellos no expiden actos sino que actúan, no deciden   sino que ejecutan; son ejecutores del poder y de la función de policía;   despliegan por orden superior la fuerza material instituida como medio para   lograr los fines propuestos por el poder de policía; sus actuaciones se   tildarían de discrecionales sólo debido a que no son actos jurídicos, por no   tener competencia para expedirlos, pero están limitadas por actos jurídicos   reglados de carácter legal y administrativo. Una instrucción, una orden, que son   el ejercicio concreto de la función de policía, derivado de la competencia   atribuida por el poder de policía, limitan el campo de acción de un agente de   policía, quien es simple ejecutor, quien manda obedeciendo, y hace cumplir la   voluntad decisoria del alcalde o inspector, como funcionario de policía”.    

Se planteó en aquel entonces[60],   que si bien (únicamente en negrilla en el texto original la expresión “sí son   esencialmente reglamentables”) “aunque ni la función de policía ni la   actividad de los miembros de los cuerpos uniformados de policía son de carácter   reglamentario de la libertad, sin embargo sí son esencialmente   reglamentables. De no serlo, dichas actuaciones quedarían sueltas, no serían   siempre regladas y constituirían, ahí sí, sería amenaza contra el ejercicio de   las libertades ciudadanas. O sea que, frente a la función y a la actividad   policial; el reglamento, en vez de ser obstáculo o negación de libertad es una   de sus fuentes válidas legítimas de garantía; es, para mejor decir, su   fundamental asidero”.    

Se concluyó así que si bien establecer restricciones a   los derechos y libertades fundamentales corresponde al ejercicio de la ley, es   factible que en su defecto los reglamentos de orden nacional o local, como   medios supletorios y meramente complementarios, pero derivados de competencias   explícitamente asignadas, también constituyen una base normativa para dicha   actividad.    

Al respecto, se indicó: “Así las cosas, no se   entiende cómo, por pregonar que frente a la Constitución, sea únicamente la ley   reguladora legítima de la libertad, así no se expida, se descarte por   inconstitucional la valiosa competencia autónoma, supletiva, complementaria o   subsidiaria del reglamento de policía, por considerarlo atentatorio contra la   libertad; siendo que, en la realidad, es mayor garantía para la libertad la   acción policial reglada, que la que se despliegue sin supeditación a   reglamentación alguna”.    

Atendiendo esos parámetros, en el fallo de 1982 de la Sala Plena de la Corte   Suprema de Justicia que se viene citando, se indicó: (i) “El poder de   policía es normativo: legal o reglamentario. Corresponde a la facultad legítima   de regulación de la libertad. En sentido material es de carácter general e   impersonal. Conforme al régimen del Estado de Derecho, es, además preexistente.”   (ii) “La función de policía es reglada y se halla supeditada al poder   de policía. Supone el ejercicio de competencias concretas asignadas por éste a   las autoridades administrativas de policía. Más repárese en que dicha función no   otorga competencia de reglamentación, ni de regulación de la libertad.” Y   (iii) “La actividad de policía, asignada a los cuerpos uniformados, es   estrictamente material y no jurídica, corresponde a la competencia de ejercicio   reglado de la fuerza y está necesariamente subordinada al poder y a la función   de policía. Por lo tanto, tampoco es reglamentaria ni menos reguladora de la   libertad.”    

Bajo esos lineamientos la Corte Constitucional analizó en el referido fallo   C-117 de 2006, algunas disposiciones del Decreto Ley 1355 de 1970, entre ellas   el artículo 111, declarado exequible, que permite el ámbito de los   reglamentos de policía, que se fijen zonas para los establecimientos   fabriles y para el expendio de ciertos comestibles (relacionadas con la libertad   de comercio y de industria), atendiendo como finalidad la tranquilidad y   salubridad públicas, que integran el concepto de orden público.    

Esta corporación explicó que se trata de atribuciones de policía administrativa   en el ámbito local, orientadas a preservar el orden público en ese mismo   espacio, esto es, el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y   salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos   humanos. El orden público constituye entonces, en palabras de la Corte   Constitucional, el fundamento y límite del poder de policía.    

Se   puntualizó que en el caso concreto del artículo 111 ibídem, relacionado   con el señalamiento de zonas para establecimientos como los referidos, ese tipo   de potestad pertenece al “ámbito de reglamentación específico y concreto   propio de la función de policía y orientada a la preservación de los elementos   que integran el orden público local”.    

Ese   ejercicio del poder de policía, indicó la Corte, adscribe a las entidades   territoriales la potestad de expedir reglamentos de policía que prescriban   limitaciones a ciertas libertades, dentro de las funciones del manejo del orden   público. Al respecto se agregó (no está en negrilla en el texto original):    

“17. Es preciso recordar que según el artículo 315 numeral 2º de la   Constitución, corresponde al alcalde, como primera autoridad de policía del   municipio, y a cuyo cargo se encuentra la Policía Nacional, conservar el orden   público en el municipio de conformidad con la ley y las instrucciones y órdenes   que reciba del Presidente de la República y del Gobernador respectivo. Esto   significa que las prerrogativas de limitación a la libertad de empresa y de   regulación del uso del suelo que se atribuyen al alcalde deben tener como marco   la ley, el reglamento que para la regulación de los usos del suelo expida el   concejo municipal (Art.313.7), y deben conservar una clara conexidad con   objetivos legítimos que construyen el concepto de orden público, como la   tranquilidad y la salubridad públicas.    

18.- Las consideraciones anteriores   permiten afirmar que la disposición acusada establece una atribución de   competencias jurídicas concretas que permiten a los alcaldes el ejercicio de la   función de policía. Que estas atribuciones son propias de esta autoridad   administrativa en el orden local, y se otorgan bajo circunstancias y ámbitos   previamente definidos en la ley y dentro de las limitaciones y delimitaciones   legales de las libertades públicas relacionadas con los elementos del orden   público policivo, que sirven a la autoridad de policía para cumplir sus   funciones en esta materia, como responsable del orden público local. Esta   Corporación observa que el fragmento acusado se ocupa de las funciones de los   alcaldes en relación con el orden público. El artículo parcialmente acusado se   refiere entonces a la posibilidad que tienen los alcaldes de dictar medidas muy   concretas, relacionadas con la preservación del orden público, tales como   señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos   comestibles.”    

5.2.5. En un pronunciamiento   más reciente, contenido en el fallo C-889 de octubre 30 de 2012, M. P. Luis   Ernesto Vargas Silva, esta corporación analizó la constitucionalidad de algunas   normas de la Ley 916 de 2004[61]. Allí, la Corte reiteró su doctrina relacionada con   los límites y la reserva de la ley frente a la función de la policía   administrativa[62].    

Con todo, reiterando lo   expuesto en la sentencia C-825 de 2004, en el fallo C-889 de 2012 se indicó que   la Constitución faculta en ciertos eventos a las autoridades administrativas   para ejercer un poder de policía subsidiario o residual, mediante   “disposiciones complementarias”.    

Al respecto, esta   corporación explicó (no está en negrilla en el texto original):    

“Frente al poder   de policía, la Corte ha señalado que ‘[s]e caracteriza por su naturaleza   normativa y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de   carácter general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos   ordinarios y dentro de los términos de la salubridad, seguridad y   tranquilidad públicas que lo componen. Esta facultad que permite limitar en   general el ámbito de libertades públicas en su relación con estos términos,   generalmente se encuentra en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla   obviamente dentro de los límites de la Constitución. Excepcionalmente, también   en los términos de la Carta, ciertas autoridades administrativas pueden ejercer   un poder de policía subsidiario o residual[63], como en el caso de la competencia de las asambleas   departamentales para expedir disposiciones complementarias a las previstas en la   ley.”    

En ese orden, en la citado   fallo C-889 de 2012, se admitió que el ejercicio del poder de policía, en lo que   respecta al establecimiento de condiciones para el disfrute de determinados   derechos como la reunión, la libre circulación, entre otros, debe atender los   principios de razonabilidad y proporcionalidad.    

5.2.6. Como se indicó con antelación, el   artículo 24 superior, en concordancia con diferentes tratados internacionales,   reconoce la libertad de locomoción, cuyo carácter no es absoluto, pues es   posible que sea limitado por la ley.    

Así, aunque la libertad de locomoción goza de amplia protección del Estado, no   es menos cierto que posee un carácter relativo, pues puede ser limitada para   proteger otros derechos y valores de relevancia constitucional, siempre que se   fundamente en razones objetivas y sólidas para evitar arbitrariedades.    

Esta corporación, con ocasión de las facultades otorgadas en ciertos eventos a   la policía, dentro del marco normativo del Decreto Ley 1355 de 1970, ha admitido   que en ciertos eventos es factible que dicho organismo pueda restringir algunos   derechos y libertades públicas, para proteger otros derechos, principios o   valores constitucionales.    

En   fallo C-176 de marzo 17 de 2007, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, entre otras   determinaciones, se declaró exequible el artículo 83 ibídem, que faculta   a la policía a ingresar en el domicilio de una persona, sin mandamiento escrito,   por los siguientes motivos de “imperiosa necesidad”:    

“1º) Para socorrer a alguien que de alguna manera pida   auxilio;    

2º) Para extinguir incendio o evitar su propagación, o   remediar inundación, o conjurar cualquier otra situación similar de peligro;    

3º) Para dar caza a animal rabioso o feroz;    

4º) Para proteger los bienes de personas ausentes,   cuando se descubra que un extraño ha penetrado violentamente o por cualquier   otro medio al domicilio de estas personas;    

5º) Cuando desde el interior de una casa o edificio se   proceda por la vía de hecho contra persona o propiedad que se halle fuera de   éstos.”    

En   el referido pronunciamiento se explicó que aunque el derecho a la inviolabilidad   del domicilio es constitucionalmente amparado, no tiene un carácter absoluto,   como quiera que puede, en ciertos eventos, entrar en tensión con otros derechos   de “igual peso constitucional”, teniendo que ceder para dar paso a la   aplicación de otros intereses protegidos por la carta política.    

Se   indicó que la inviolabilidad del domicilio puede limitarse excepcionalmente,   cuando un derecho fundamental esté en grave o inminente peligro, evento en el   cual la autoridad administrativa, en aquel caso la policía, está autorizada para   actuar ajustándose al objetivo perseguido por la medida, esto es, entre otros   posibles: (i) la protección de un derecho fundamental afectado, o (ii) el   cumplimiento de un deber constitucional, siempre que la medida sea   necesaria, razonable y proporcional a la finalidad perseguida.    

Así, la Corte reiteró en el fallo C-176 de 2007, ampliamente referido atendiendo   su pertinencia para este asunto, que acorde con la jurisprudencia reiterada de   esta corporación, es plausible que se presente una restricción de un derecho   para aplicar otros intereses protegidos constitucionalmente.    

5.2.7. Acorde con lo anterior, procede la Corte a establecer si la posibilidad   de que normativamente, mediante reglamentos expedidos por las autoridades en   ejercicio del poder de policía, se restringa el tránsito terrestre de vehículos   y peatones (ejercicio de la libertad de locomoción), para garantizar la   seguridad y la salubridad públicas, resulta una medida proporcional.    

El   test de proporcionalidad es un instrumento hermenéutico que permite establecer   si determinada medida resulta adecuada y necesaria para la finalidad perseguida,   sin que se sacrifiquen valores, principios o derechos de mayor entidad   constitucional para el caso concreto que se analiza.    

El primer aspecto que debe   abordarse con ese propósito, es la finalidad de la medida, a efectos de   constatar si ella persigue un objetivo legítimo a la luz de la Constitución.    

Como quedo visto, el objetivo   de la medida es permitir a las autoridades de policía restringir la circulación   de vehículos y peatones, cuando se encuentre en riesgo la seguridad y la   salubridad públicas.    

La Corte constata que dicha   norma pretende dar cumplimiento a uno de los fines esenciales del Estado, esto   es, servir a la comunidad para promover la prosperidad general y garantizar la   efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, permitiendo   y salvaguardando el ejercicio de los diferentes derechos y libertades públicas,   protegiendo principalmente la vida e integridad personal de los asociados.    

Recuérdese que en concordancia   con la carta política, el Decreto Ley 1355 de 1970 señala que la policía está   instituida para proteger a los habitantes del territorio colombiano en su   libertad y en los sus derechos que de allí se derivan, “por los medios y con   los límites estatuidos en la Constitución Nacional, en la ley, en las   convenciones y tratados internacionales, en el reglamento de policía y en los   principios universales del derecho” (art. 1º).    

Así, según dicho Decreto a la   policía le compete conservar el orden público, el cual resulta de la prevención   y eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la tranquilidad, de la   salubridad y la moralidad públicas (art. 2º).    

Igualmente, dentro de las   disposiciones generales del citado Código Nacional de Policía, se consagra que   el ejercicio de la libertad se define y se garantiza en la Constitución y en las   convenciones y tratados internacionales y la regulación de su ejercicio   corresponde a la ley y a los reglamentos (art. 3º). En ese orden, podrá   reglamentarse el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en un lugar   público o abierto al público o de modo que trascienda de lo privado (art. 7º).    

Tal reglamentación   corresponde, entre otras autoridades, a las asambleas departamentales, en   relación con lo que no haya sido objeto de la ley (art. 8º). De ese modo, cuando   las disposiciones sobre policía de las asambleas requieran de alguna precisión   para aplicarlas, los gobernadores y los alcaldes podrán dictar reglamentos con   ese solo fin (art. 9º).    

Las medidas policivas de   urgencia pueden adoptarse en caso de calamidad pública (inundación, terremoto,   incendio o epidemia) que amenace a la población, evento en el cual los   gobernadores y alcaldes, entre otras autoridades, podrán adoptar una serie de   medidas para conjurar dicha situación o remediar sus consecuencias, entre ellas,   (i) ordenar el inmediato derribo de edificios u obras, cuando sea necesario, o   la (ii) construcción de obras y la realización de tareas indispensables para   impedir, disminuir o detener los daños ocasionados o que puedan ocasionarse;   (iii) “impedir o reglamentar en forma especial la circulación de vehículos y   de personas en la zona afectada o establecer ese tránsito por predios   particulares”; (iv) ordenar desocupar casas, almacenes y tiendas o su   sellamiento; (v) desviar el cauce de las aguas; (vi) ordenar la suspensión de   reuniones y espectáculos y la clausura de escuelas y de colegios; (vii)   reglamentar el aprovisionamiento y distribución de víveres, drogas y la   prestación de servicios médicos, clínicos y hospitalarios; (viii) reglamentar   extraordinariamente servicios públicos como energía eléctrica, acueductos,   teléfonos y transportes de cualquier clase; (ix) organizar campamentos para la   población que lo requiera; y (x) crear juntas cívicas que se encarguen del   socorro de la población damnificada (art. 10º).    

Para adoptar ese tipo de   medidas se requiere de reglamentos, que según la entidad o el funcionario que   los expida, pueden ser nacionales o locales (art. 11) y se regirás por los   siguientes principios (art. 12):    

“a) La regulación del ejercicio de ciertas   actividades ciudadanas no reservadas por la Constitución y la ley, corresponde   al reglamento de policía mientras el legislador no lo haga;    

b) El reglamento no debe ser tan minucioso   que haga imposible el ejercicio de la libertad;    

c) El reglamento debe estatuir   prohibiciones y sólo por excepción obligaciones;    

d) El reglamento no debe fundarse en   motivos de interés privados sino de beneficio público.”    

En síntesis, en ejercicio del   poder de policía, cuya naturaleza es normativa, legal y reglamentaria, tales   reglamentos son disposiciones de carácter general encaminados a concretar y   ejecutar una serie de preceptos constitucionales y legales en materia policiva,   entre ellos, prevenir y   eliminar perturbaciones a la seguridad, la tranquilidad, la salubridad y la   moralidad públicas.    

Se acepta entonces que el   objetivo de la disposición normativa acusada persigue objetivos   constitucionalmente válidos, pues pretende sortear prontamente aquellos   eventos en que exista un riesgo para la seguridad o la salubridad públicas,   restringiendo la locomoción de peatones y vehículos, para salvaguardar la vida e   integridad de las personas, atendiendo la función preventiva dada a la policía   para mantener las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y   libertades y asegurar la convivencia pacífica (art. 218 Const.).    

Tratándose de la idoneidad   de la medida para alcanzar el objetivo propuesto. Este es uno de los pocos   casos en que, por excepción, le es permitido a las autoridades que ejercen el   poder de policía, ampliamente analizado, restringir la libertad de locomoción   para proteger otros derechos y valores de raigambre constitucional que pueden   verse en peligro por graves hechos que atenten contra la seguridad y la   salubridad, directamente relacionados con la vida e integridad de las personas.    

Igualmente, la Corte encuentra   proporcional en stricto sensu la medida analizada, como quiera   que no tiene la entidad para anular por sí misma la libertad de locomoción   reconocida en la Constitución y en los diferentes instrumentos internacionales   ya reseñados, pues además de que se trata de un derecho que no tiene un carácter   absoluto, su restricción atiende el imperativo deseo de conservar las   condiciones para que las personas no sean afectadas en su vida o integridad   personal, adoptando medidas de reacción rápidas y urgentes por parte de las   autoridades de policía, que de no poder hacerlo directamente tornaría inane su   intervención.    

Recapitulando, y recordando lo   expuesto por el Consejo de Estado en un fallo de la Sección Primera de marzo 20   de 1997, con ponencia de Manuel Santiago Urueta Ayola, se puede sintetizar que,   entre otros, (no está en negrilla en el texto original) “los artículos 2º,   3º, 7º y 99 del Código Nacional de Policía señalan, en su orden, que a la   policía le compete la conservación del orden público interno, el cual resulta de   la prevención y la eliminación de las perturbaciones de la seguridad, de la   tranquilidad, de la salubridad y la moralidad públicas; que la reglamentación de   la libertad corresponde a la ley y a los reglamentos, que podrá reglamentarse   el ejercicio de la libertad en cuanto se desarrolle en lugar público o abierto   al público o de modo que trascienda de lo privado, y que los reglamentos pueden   estatuir limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, en cuanto a   tránsito terrestre de vehículos y peatones, para garantizar la seguridad y la   salubridad públicas.´ (sentencia 9 de agosto de 1996, expediente 3139,   Actor: Defensor del Pueblo y otro. M. Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa)”.    

En consecuencia, es factible   que en eventos como el ahora analizado, no sólo la ley, sino también   subsidiariamente los reglamentos, entendidos como actos administrativos de   contenido general, puedan ostentar el poder de policía creador de normas de   comportamiento. Como lo han reiterado la Corte Suprema de Justicia, el Consejo   de Estado y la Corte Constitucional en ocasiones anteriores, el poder de policía   puede ser ejercido subsidiariamente por el Presidente, las asambleas   departamentales y los concejos municipales, claro está, sin invadir esferas en   las cuáles la carta política haya asignado la competencia exclusiva al   legislador.    

5.2.8. Acorde con todo lo   consignado, tampoco le asiste razón al demandante, ni a uno de los   intervinientes, cuando sostienen que se desconoció la reserva legal propia del   Congreso, como quiera que en el presente evento, no sólo el Presidente fue   facultado expresamente para expedir normas propias relacionadas con la Policía,   sino que también existe un poder de policía subsidiario en cabeza de diferentes   entidades administrativas del orden local, las cuales también están   constitucionalmente facultadas para ejercer el poder de policía mediante   reglamentos, encaminados a conjurar situaciones que alteren el orden público.    

5.2.9. Con todo, se   declarará exequible la expresión “sino   para garantizar la seguridad y la salubridad publicas”, contenida en el   artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970, en el entendido de que las autoridades   locales podrán determinar limitaciones al ejercicio de la libertad de   locomoción, sólo en la medida en que resulte estrictamente necesario y   únicamente en el área y durante el lapso indispensables para preservar la vida,   la integridad personal y la salud de los seres humanos, sin que de ninguna   manera pueda afectarse el núcleo esencial del derecho fundamental de locomoción.    

Recuérdese que esta   corporación en fallo C-720 de septiembre 11 de 2007, M. P. Catalina Botero   Marino, exhortó al Congreso a revisar el denominado Código Nacional de Policía,   para adecuarlo a la Constitución de 1991. Atendiendo su pertinencia para el   presente asunto, resulta oportuno recordar lo expuesto por la Corte en aquella   ocasión:    

“77. El denominado Código Nacional de Policía está   integrado por un conjunto de disposiciones dictadas por el Gobierno Nacional en   ejercicio de facultades delegadas por el legislador, cuyo núcleo está   constituido por el Decreto 1355 de 1970. Como se explica brevemente a   continuación, se trata de un conjunto de disposiciones dictadas para un momento   histórico, político y jurídico, muy distinto al actual y por lo tanto mecen ser   revisadas para adecuarlas, cuando menos, al derecho constitucional vigente.    

El derecho de policía elaborado al amparo del derecho   constitucional anterior a 1991 sigue naturalmente las pautas valorativas y   principialista del antiguo régimen y no del derecho constitucional actual. Al   respecto, no sobra recordar que la Carta de 1991 gira en torno a la persona   humana y a sus derechos fundamentales como factor esencial de cohesión y   cooperación social. El giro copernicano del derecho constitucional, según el   cual el centro del ordenamiento es la persona y sus derechos, no la autoridad,   pone de presente la necesidad de revisar normas preconstitucionales informadas   esencialmente por los valores y principios del régimen anterior. Algunas de esas   normas, probablemente aquellas que necesitan una más urgente revisión, son las   normas dirigidas al mantenimiento del ‘orden público’, como las normas de   policía.    

En efecto, en la actualidad, el derecho de policía debe   estar informado, cuando menos, por las más esenciales garantías de la libertad y   los otros derechos fundamentales. En ese sentido, hoy ya no parece   constitucional la existencia de normas abiertas o en blanco que en la práctica   permiten que las autoridades policiales definan, según su criterio, las   circunstancias concretas que pueden dar lugar a una actuación represiva[64].Tampoco   se ajusta a la Constitución la existencia de facultades policiales   sancionatorias que aparejan restricciones a la libertad personal sin previa   orden judicial[65]. Finalmente, ninguna   actuación (como quiera que se le denomine, preventiva, represiva, de protección,   sancionatoria etc.) que afecte materialmente los derechos de una persona, puede   adelantarse sin que existan garantías legales destinadas a asegurar la   interdicción de la arbitrariedad[66].”    

Así, la Corte Constitucional insiste que las normas de policía aún vigentes no   se acoplan con los actuales fenómenos que décadas atrás se pretendía regular,   tornado imperativo que el legislador, dentro de sus competencias, las adecue al   paradigma constitucional vigente.    

VII.- DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la   Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero.- Declarar EXEQUIBLE la expresión “sino para   garantizar la seguridad y la salubridad publicas”, contenida en el artículo   99 del Decreto Ley 1355 de 1970, en el entendido de que las autoridades locales   podrán determinar limitaciones al ejercicio de la libertad de locomoción, sólo   en la medida en que resulte estrictamente necesario y únicamente en el área y   durante el lapso indispensables para preservar la vida, la integridad personal y   la salud de los seres humanos, sin que de ninguna manera pueda afectarse el   núcleo esencial del derecho fundamental de locomoción.    

Segundo.- EXHORTAR nuevamente al Congreso de la República para que, en   ejercicio de su potestad de configuración normativa y en cumplimiento de sus   obligaciones constitucionales, expida una ley que establezca un nuevo régimen de   policía que desarrolle la Constitución Política.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con salvamento de voto    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA   MAURICIO   GONZÁLEZ CUERVO    

                               Magistrada                                           Magistrado    

                 Con salvamento de voto    

EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN    ALEJANDRO   VENEGAS FRANCO    

                                     Conjuez                                                        Conjuez    

NILSON PINILLA PINILLA             JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

ALBERTO ROJAS RÍOS                   LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

              Magistrado                                                Magistrado    

       Con salvamento de voto                        Con salvamento de voto    

MARÍA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA, JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO, ALBERTO ROJAS RÍOS Y LUIS ERNESTO VARGAS SILVA A LA SENTENCIA C-511/13    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE NORMA   PRECONSTITUCIONAL DE POLICIA QUE POSIBILITA LA RESTRICCION DE LA LIBERTAD DE   LOCOMOCION MEDIANTE REGLAMENTOS-Desconoce   la reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales (Salvamento de   voto)/PODER DE POLICIA DEL CONGRESO-Competencia exclusiva y excluyente   para regular y limitar derechos fundamentales (Salvamento de voto)    

Si bien mediante sentencia C-511 del 31 de julio de 2013 se declaró la   exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y salubridad   públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 – Código   Nacional de Policía, consideramos que la norma acusada incorpora una limitación   definida respecto de la libertad de locomoción, la cual solo puede ser expedida   por parte del Congreso de la República, en ejercicio del poder de policía del   que es titular. Así pues, una perspectiva compatible con la Constitución, debe   partir de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de   las limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno   pueda fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el caso   analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento. En   consecuencia, una fórmula amplia de limitación de derechos, que difiere al   reglamento la fijación de restricciones a la libertad mencionada, respecto del   tránsito de vehículos y peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar   la seguridad y la salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la   limitación de los derechos fundamentales.    

RESERVA DE LEY-Exigencia   para la limitación o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)    

La sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que hizo la   Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en general a   los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la misma sólo   pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el Congreso,   con lo que se contempla una reserva de ley en sentido estricto.    

LIBERTAD DE LOCOMOCION-Eventos y requisitos para que pueda ser objeto de   restricciones por el Gobierno (Salvamento de voto)    

Hipotéticamente, el legislador podría dar facultades extraordinarias al Gobierno   para imponer determinadas restricciones a la libertad de locomoción, a través de   disposiciones con fuerza de ley y con una mayor jerarquía que el simple   reglamento. Pero esas facultades a su vez debían ser precisas, de manera tal que   la norma resultante no tenga tal grado de vaguedad que limite   desproporcionadamente dicha libertad.    

PODER DE POLICIA Y FUNCION DE POLICIA-Distinción (Salvamento de voto)    

El poder de policía corresponde al Congreso, quien puede establecer limitaciones   proporcionadas y razonables a los derechos fundamentales, a través de la   fijación de marcos precisos de referencia, a partir de los cuales el Gobierno   Nacional y Territorial, titulares de la función de policía, implementan   políticas concretas de protección del orden público y la convivencia ciudadana.    

PODER DE POLICIA-Titular (Salvamento de voto)/PODER DE POLICIA-Contenido y alcance   (Salvamento de voto)    

FUNCION DE POLICIA-Titulares (Salvamento de voto)/FUNCION DE POLICIA-Contenido y   alcance (Salvamento de voto)    

PODER DE POLICIA SUBSIDIARIO-Concepto desconoce la reserva de ley para la limitación   o restricción de derechos fundamentales (Salvamento de voto)    

En la sentencia se plasma el concepto de poder de policía subsidiario, pero que   igual desconoce que las limitaciones a los derechos fundamentales solo las puede   prever el Congreso, y en tal sentido, las autoridades locales, en sus   reglamentos, deben someterse al marco que les fije el legislador sobre la   materia, y por ende, lo que se exige es que exista un marco definido por el   legislador, que vaya más allá de la vaguedad de los conceptos “seguridad” y   “salubridad públicas”.    

Con   el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, manifestamos   nuestro salvamento de voto frente a lo decidido por la Sala Plena en el fallo   C-511 del 31 de julio de 2013 (M.P. Nilson Pinilla Pinilla), la cual declaró la   exequibilidad de la expresión “sino para garantizar la seguridad y salubridad   públicas”, contenida en el artículo 99 del Decreto Ley 1355 de 1970 – Código   Nacional de Policía.    

1.   Contrario a lo concluido por la mayoría, consideramos que la norma acusada   incorpora una limitación definida respecto de la libertad de locomoción, la cual   solo puede ser expedida por parte del Congreso de la República, en ejercicio del   poder de policía del que es titular.  En consecuencia, una fórmula amplia   de limitación de derechos, que difiere al reglamento la fijación de   restricciones a la libertad mencionada, respecto del tránsito de vehículos y   peatones y en aquellos casos que se requiere garantizar la seguridad y la   salubridad públicas, desconoce la reserva de ley para la limitación de los   derechos fundamentales.    

Consideramos que la sentencia de la cual nos apartamos desconoce los aportes que   hizo la Constitución de 1991 en la defensa de la libertad de locomoción, y en   general a los derechos fundamentales, al establecer que las limitaciones a la   misma sólo pueden ser definidas por una ley en sentido formal, expedida por el   Congreso. La Constitución es clara en ese sentido, pues en el artículo 24 de la   misma dice que todo colombiano tiene derecho a la libertad de circulación   –incluso terrestre-  “con las limitaciones que establezca la ley”.   “[L]a ley”, dice la Constitución, no el reglamento. Cuando dice “la ley” no hace   una referencia vaga al ‘ordenamiento jurídico’. Contempla una reserva de ley en   sentido estricto.    

Este no era por lo demás un problema de competencia del Presidente de la   República para expedir una norma de ese tipo. Incluso hoy, si el Congreso expide   una norma que delegue en los reglamentos la fijación de los límites a la   libertad de circulación, sería inconstitucional. Este era entonces un problema   asociado al contenido material de la norma acusada. Ninguna norma distinta a la   Constitución puede afectar con su contenido la reserva de ley en esta materia.   No es un mero formalismo, sino una técnica de garantía de la libertad. Esto   debido a que solo los congresistas, titulares del mandato democrático   representativo del Pueblo soberano, pueden establecer los límites a la libertad,   en un foro plural, deliberativo, multicultural y representativo de la Nación.    

La   tesis según la cual si el Congreso no establece los límites, podían   establecerlos las autoridades administrativas, era válida en la Constitución   derogada. Pero, según la jurisprudencia de esta Corte, una comprensión en ese   sentido perdió toda vigencia desde la expedición de la Carta de 1991. En tal   sentido, no resulta acertado que la sentencia desmonte los avances   constitucionales de la libertad, obtenidos desde hace más de veinte años, para   dar marcha atrás hacia el pasado constitucional. Una posición en ese sentido,   además, abandona los precedentes pacíficos de la Corporación consignados desde   la sentencia C-024 de 1994, en la que al referirse al tema sostuvo que “[..]   en la Carta de 1991 ya no es de recibo la tesis de la competencia subsidiaria   del reglamento para limitar la libertad allí donde la ley no lo ha hecho y   existe reserva legal, la cual había sido sostenida bajo el antiguo régimen por   el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia”.     

2.   De otro lado, advertimos que al menos hipotéticamente, el legislador podría dar   facultades extraordinarias al Gobierno para imponer determinadas restricciones a   la libertad de locomoción, a través de disposiciones con fuerza de ley y con una   mayor jerarquía que el simple reglamento.  Sin embargo, esas facultades a   su vez debían ser precisas, de manera tal que la norma resultante no tenga tal   grado de vaguedad que limite desproporcionadamente dicha libertad.  En el   caso planteado el asunto es más grave, pues (i) no se delimita por la ley   habilitante nada acerca de hasta donde puede limitar el Gobierno la mencionada   libertad; y (ii) se inviste al reglamento de una facultad vaga para limitar la   locomoción de personas y vehículos cuando se trate de proteger “la seguridad” y   “la salubridad públicas”.     

En   tal sentido, la tesis que plantea la sentencia es problemática, puesto que en   criterio de la mayoría, basta con que se invista al Presidente de la potestad   para regular ciertas libertades públicas, para que a través del reglamento se   puedan prever regulaciones abiertas sobre la limitación de tales libertades.    Una perspectiva compatible con la Constitución, en nuestro criterio, debe partir   de que sea el Congreso quien establezca una regulación general acerca de las   limitaciones a la libertad de locomoción y que, luego de ello, el Gobierno pueda   fijar precisiones dentro de ese marco general y no, como sucede en el caso   analizado, servir de fuente primigenia para las limitaciones en comento.    

3.   De otro lado, encontramos, en este caso se está ante una abierta indefinición de   cómo se imponen las restricciones, precisamente porque ninguna norma legal, como   lo ordena el artículo 24 C.P., determina ese asunto.  Ante tal   indefinición, prima el ejercicio libre del derecho, por lo que se impone la   inexequibilidad del precepto.    

4.   En un segundo nivel de análisis, se observa en la sentencia que se está ante una   indebida confusión entre el poder y la función de policía, distinción que va   mucho más allá de una simple categorización conceptual. En cambio, opera como un   mecanismo para la protección de la reserva legal de la limitación de los   derechos y libertades públicas.    

La   jurisprudencia constitucional distingue entre las categorías de poder, función y   actividad de policía.  En el caso analizado, interesa concentrarse en las   dos primeras, puesto que refieren a la reserva de ley antes explicada.  El   poder de policía, según dicho precedente, corresponde al Congreso, quien puede   establecer limitaciones proporcionadas y razonables a los derechos   fundamentales, a través de la fijación de marcos precisos de referencia, a   partir de los cuales el Gobierno Nacional y Territorial, titulares de la función   de policía, implementan políticas concretas de protección del orden público y la   convivencia ciudadana.     

Sobre este particular, la Corte ha señalado que en cuanto al poder de policía   “… tiene naturaleza eminentemente normativa y refiere a aquellas disposiciones   dirigidas a prever límites y condiciones para el ejercicio de actividades   ciudadanas, en aras de la protección del orden público y la convivencia social.   Este poder es privativo del Congreso de la República, en tanto versa sobre la   limitación justificada de derechos constitucionales. || Frente al poder de   policía, la Corte ha señalado que “[s]e caracteriza por su naturaleza normativa   y por la facultad legítima de regulación de la libertad con actos de carácter   general e impersonal, con fines de convivencia social, en ámbitos ordinarios y   dentro de los términos de la salubridad, seguridad y tranquilidad públicas que   lo componen. || Esta facultad que permite limitar en general el ámbito de las   libertades públicas en su relación con estos términos, generalmente se encuentra   en cabeza del Congreso, quien debe ejercerla obviamente dentro de los límites de   la Constitución. Excepcionalmente, también en los términos de la Carta, ciertas    autoridades administrativas pueden ejercer un poder de policía subsidiario o   residual[67],   como en el caso de la competencia de las asambleas departamentales para expedir   disposiciones complementarias a las previstas en la ley.”[68] || El   mismo precedente ha contemplado dos aspectos que deben destacarse en esta   argumentación.  El primero refiere a que el ejercicio del poder de policía,   en cuanto versa sobre el establecimiento de condiciones para el ejercicio de   determinados derechos fundamentales, como la reunión, la libre circulación, el   libre desarrollo de la personalidad, etc., está circunscrito por la exigencia   del cumplimiento estricto de principios de razonabilidad y proporcionalidad.    Quiere esto decir que una medida de policía administrativa solo resultará   compatible con la Constitución cuando esté dirigida a satisfacer un fin   constitucionalmente imperioso y, a su vez, es imprescindible para cumplir con   ese objetivo.  || Esta ha sido la posición reiterada por la Corte, al   indicar que estos férreos límites son de inexcusable aplicación, de modo que el   ejercicio del poder de policía no puede dar lugar, en modo alguno, al menoscabo   de los derechos y las libertad públicas, en especial aquellas reconocidas por el   derecho internacional de los derechos humanos.”[69]    

5.   La sentencia de la cual nos apartamos sostiene que el Gobierno y el reglamento   están investidos de la potestad para establecer, de forma autónoma,   restricciones a la libertad de locomoción, a condición que esas limitaciones   cumplan con finalidades constitucionalmente importantes.  Esta conclusión,   a pesar que en apariencia se muestra acertada, implica necesariamente que el   poder de policía es compartido entre la ley y el reglamento, lo que termina por   desconocer el vínculo estrecho que la Constitución impone entre la regulación de   los derechos y el principio democrático, según los términos anteriormente   explicados.    

Esta conclusión persiste, a nuestro juicio, incluso respecto del concepto del   poder de policía subsidiario que se plasma en la sentencia. Ello debido a   que esta alternativa muestra los mismos interrogantes antes planteados.  En   efecto, el denominado poder de policía subsidiario desconoce que las   limitaciones a los derechos fundamentales solo las puede prever el Congreso.    En ese sentido, las autoridades locales, en sus reglamentos, deben someterse al   marco que les fije el legislador sobre la materia.  Por ende, lo que se   exige es que exista un marco definido por el legislador, que vaya más allá de la   vaguedad de los conceptos “seguridad” y “salubridad públicas”.    

Además, si se habla de un poder de policía subsidiario, su naturaleza es la de   estar supeditado al poder de policía, si se quiere originario, del que es   titular Congreso, lo que no sucede en el caso analizado.  De otro lado,   debe insistirse en que uno de los aspectos que modificó la Constitución de 1991   fue disponer la reserva de ley para la limitación de derechos fundamentales.    En ese sentido, no resulta pertinente para el análisis las consideraciones   planteadas por la Corte Suprema, al amparo del régimen constitucional anterior.    Esto precisamente porque al amparo de la Constitución de 1886, se estaba ante un   modelo más flexible, que permitía mayores intervenciones del Ejecutivo en los   derechos de los ciudadanos, lo que hoy es inaceptable.    

6.   En suma, advertimos que el riesgo que genera la sentencia, en términos de   vigencia de los derechos fundamentales, es que su goce efectivo termina, merced   de la amplitud de los conceptos previstos en la norma acusada, sometido a la   discreción de las autoridades locales, lo cual es proclive a los abusos en el   ejercicio de la función de policía.  La Constitución, ante este peligro,   prevé la reserva de ley antes explicada.  Sin embargo, el fallo no se   muestra compatible con ese diseño institucional y de competencias, circunstancia   que motiva este salvamento de voto.    

Estos son los motivos de nuestro disenso.    

Fecha  ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

[1] “Artículo 24. Todo colombiano, con las   limitaciones que establezca la ley, tiene derecho a circular libremente por el   territorio nacional, a entrar y salir de él, y a permanecer y residenciarse en   Colombia.”    

[2] “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de   ellas ejerce las siguientes funciones:    

…     …   …    

25.   Unificar las normas sobre policía de tránsito en todo el territorio de la   República. Compete al Congreso expedir el estatuto general de contratación de la   administración pública y en especial de la administración nacional.”    

[3] “ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la   República regulará las siguientes materias:    

a) Derechos   y deberes fundamentales de las personas y los procedimientos y recursos para su   protección;…”    

[4]  Fs. 56 a 59 cd. inicial.    

[5] Fs. 60 a 69 ib..    

[6] F. 66 ib..    

[7] Fs. 77 a 82 ib..    

[8] Fs. 105 a 107 ib..    

[9] Fs. 108 a 113 ib..    

[10] Fs. 132 a 137 ib..    

[11] Fs. 139 a 144 ib..    

[12] F. 142 ib..    

[13] C-131 de abril 1° de 1993, M. P. Alejandro Martínez Caballero,   entre otros.    

[14] Ver, entre otros, auto 288 y fallo C-1052 de 2001, ambos de octubre 4,   con ponencia del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa.    

[15] C-1052 de 2001, previamente citada.    

[17] Sentencias C-1052 de 2001 y C-980 de 2005, ya citadas.    

[18] C-1052 de 2001 previamente citada.    

[19] Reiterada en los fallos C-533 de julio 11 y C-589 de julio 25 de 2012,   ambos con ponencia del Magistrado Nilson Pinilla Pinilla, entre otros.    

[20] “Corte Constitucional, sentencia C-012 de 2010.”    

[21] “Corte Constitucional, sentencia C-814 de 2009.”    

[22] “Corte Constitucional, sentencia C-480 de 2003.”    

[23] “Por medio de la cual se expiden normas para fortalecer el marco   legal que permite a los organismos, que llevan a cabo actividades de   inteligencia y contrainteligencia, cumplir su misión constitucional y legal, y   se dictan otras disposiciones.”    

[24] La línea jurisprudencial respectiva puede ser consultada ampliamente en   el referido fallo C-913 de 2010.    

[25] En este caso salvó el voto el Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, quien   consideró que el tema de esta ley sí ha debido ser desarrollado por ley   estatutaria. Como fundamento de esa postura, destacó que a diferencia de lo   sostenido por la mayoría, las normas que deben tramitarse como ley estatutaria   no son aquellas que afecten negativamente el núcleo esencial del derecho   fundamental de que se trata, pues en realidad, y conforme a la Constitución, ese   núcleo esencial no puede ser lesionado por ley alguna. Explicó que las leyes que   requieren este trámite son aquellas que sin restringir el alcance del núcleo   esencial, desarrollan contenidos que han sido reconocidos como parte integrante   de aquél.    

[26] Entre otras las sentencias C-408 y C-425, ambas de 1994.    

[27] Esta decisión obligó a que posteriormente este derecho fundamental   fuera regulado mediante ley estatutaria, la que varios años después vino a ser   la Ley 1095 de 2006.    

[28] Especialmente las sentencias C-251 de 1998 y C-1338 de 2000.    

[29] De los Magistrados Manuel José Cepeda Espinosa y Humberto   Antonio Sierra Porto, quienes nuevamente resaltaron la contradicción que   implicaría sugerir que sólo los aspectos restrictivos del núcleo esencial de los   derechos deben ser desarrollados mediante ley estatutaria, cuando en realidad   tales aspectos no pueden ser objeto de ley alguna, en razón a la imposibilidad   de restringir mediante ley dicho núcleo esencial.    

[30] La referida sentencia citó en este punto el fallo C-145 de 1994   (M. P. Alejandro Martínez Caballero).    

[31] Con salvamento de voto del Magistrado Jaime Araújo Rentería,   quien consideró que en razón a su contendido, las normas acusadas sí requerían   el trámite propio de las leyes estatutarias.    

[32] El título oficial de la Ley 975 de 2005 es “por   la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos   armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la   consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para los acuerdos   humanitarios”.    

[33] Respecto de esta decisión se presentó el salvamento de voto del   Magistrado Humberto Antonio Sierra Porto, quien consideró que la Ley 975 de 2005 actualiza, configura y define   los derechos de las víctimas de hechos punibles, definidos por la jurisprudencia   como derechos fundamentales, y en esa medida vulnera la reserva de ley   estatutaria establecida en la Constitución.    

[34] En este caso se registró también el salvamento de voto del Magistrado   Jaime Araújo Rentería, quien consideró que esta norma debió haber sido declarada   inexequible, por cuanto afectaba el núcleo esencial del derecho fundamental a la   libertad personal, y en tal medida debió haberse aprobado como ley estatutaria.    

[35] “Por la cual se establecen los Juzgados de Circuito, se dictan   normas sobre competencia en material penal, civil y laboral, se dan unas   autorizaciones y se dictan otras disposiciones.”    

[36] El numeral 10 del artículo 76 de la Constitución de 1886 facultaba al   Congreso para revestir, pro tempore, al Presidente de la República de   precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exijiera o las   conveniencias públicas lo aconsejaran.    

[37] Sentencia C-110 de febrero 9 de 2000, M. P. Antonio Barrera Carbonel,   mediante la cual se declaró inexequible el numeral 1º del artículo 204 del   Decreto Ley 1355 de 1970, que otorgaba competencia a los comandantes de estación   y de subestación para exigir promesa de residir en otra zona o barrio: “Al   que en cantina, bares u otros sitio de diversion o de negocios situados en el   barrio donde tenga su residencia, fomente o protagonice escándalos, riñas o   peleas hasta el punto de ser tenido en esos sitios como persona indeseable.”   Allí la Corte concluyó que la expression persona indeseable resultaba   contraria a la dignidad humana, al tiempo que dicha medida no tenía un límite en   el tiempo, resultando irracional y desproporcionada.    

[38] En esa providencia, entre otras determinaciones, se declaró inexequible   la expresión “o en reglamento de policía”, contenida en el artículo 57   del Decreto Legislativo 1355 de 1970, según el cual “Todo mandamiento de   captura debe fundarse en ley o en reglamento de policía”.    

[39] En esa providencia la Corte Suprema de Justicia analizó la   constitucionalidad del literal a) del artículo 12; los artículos 20 y 57, en   parte; 100, inciso primero, y 180, en parte, del Decreto Ley 1355 de 1970. Dicho   fallo ha sido reiterado tanto por la Corte Constitucional, como por la Sección   Primera del Consejo de Estado, entre otras, en la sentencia de agosto 9 de 1996.   Expediente 3139, C. P. Juan Alberto Polo Figueroa.    

[40] “Artículo 24. Todo colombiano, con las limitaciones que establezca   la ley, tiene derecho a circular libremente por el territorio nacional, a entrar   y salir de él, y a permanecer y residenciarse en Colombia.”    

[41] “Artículo 13. 1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y   a elegir su residencia en el territorio de un Estado.    

2. Toda   persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso el propio, y a regresar   a su país.”    

[42] “Artículo 12. 1. Toda persona que se halle legalmente en el   territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger   libremente en él su residencia.    

2. Toda   persona tendrá derecho a salir libremente de cualquier país, incluso del propio.    

3. Los   derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando   éstas se hallen previstas en la ley; sean necesarias para proteger la seguridad   nacional, el orden público, la salud o la moral públicas o los derechos y   libertades de terceros, y sean compatibles con los demás derechos reconocidos en   el presente Pacto” (no está en negrilla en el texto   original).    

“1. Toda   persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a   circular por el mismo y, a residir en él con sujeción a las disposiciones   legales.    

2. Toda   persona tiene derecho a salir libremente de cualquier país, inclusive del   propio.    

3. El   ejercicio de los derechos anteriores no puede ser restringido sino en virtud de   una ley, en la medida indispensable en una sociedad democrática, para prevenir   infracciones penales o para proteger la seguridad nacional, la seguridad o el   orden públicos, la moral o la salud públicas o los derechos y libertades de los   demás.    

4. El   ejercicio de los derechos reconocidos en el inciso 1 puede asimismo ser   restringido por la ley, en zonas determinadas, por razones de interés público.    

5. Nadie   puede ser expulsado del territorio del Estado del cual es nacional, ni ser   privado del derecho a ingresar en el mismo.    

6. El   extranjero que se halle legalmente en el territorio de un Estado parte en la   presente Convención, sólo podrá ser expulsado de él en cumplimiento de una   decisión adoptada conforme a la ley.    

7. Toda   persona tiene el derecho de buscar y recibir asilo en territorio extranjero en   caso de persecución por delitos políticos o comunes conexos con los políticos y   de acuerdo con la legislación de cada Estado y los convenios internacionales.    

8. En   ningún caso el extranjero puede ser expulsado o devuelto a otro país, sea o no   de origen, donde su derecho a la vida o a la libertad personal está en riesgo de   violación a causa de raza, nacionalidad, religión, condición social o de sus   opiniones políticas.    

9. Es   prohibida la expulsión colectiva de extranjeros.”    

[44] Debe recordarse además que entre otros instrumentos internacionales, la   Declaracion Américana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948, señala:   “Artículo VIII. Toda persona tiene el derecho de fijar su residencia en el   territorio del Estado de que es nacional, de transitar por él libremente y no   abandonarlo sino por su voluntad.”    

[45] “Sentencia C-994 de 2004. M.P. Jaime Araújo Rentería”    

[46] “Artículo 188. El Presidente de la República simboliza la   unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se   obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos.”    

[47] “Artículo 189. Corresponde al Presidente de la República como   Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa:    

(…)    

3. Dirigir la fuerza   pública y disponer de ella como Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de la   República.    

4. Conservar en todo el   territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.    

(…)”    

[48] “Artículo 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales,   por medio de ordenanzas:    

(…)    

8. Dictar normas de   policía en todo aquello que no sea materia de disposición legal.    

(…)”    

[49] “Artículo 313. Corresponde a los Concejos:    

(…)    

7. Reglamentar los usos   del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las   actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles   destinados a vivienda.    

(…)    

[50] C-252 de mayo 26 de 1994, Ms. Ps. Vladimiro Naranjo Mesa y Antonio   Barrera Carbonell, reiterada en el fallo C-745 de septiembre 12 de 2012, M. P.   Mauricio González Cuervo.    

[51] C-252 de 1994.    

[52] C-577 de 2006 y C-340 de 2006    

[53] C-129 de 1995.    

[54]“En la Sentencia C-362 de 1996 se delinearon   dos criterios fundamentales que contribuyen a dilucidar cuando se está en   presencia de un código. Dijo entonces: ‘esta Corporación considera que para que   un cuerpo normativo pueda ser calificado como un código debe cumplir por lo   menos con los dos requisitos siguientes: a) Que el cuerpo normativo trate una   materia determinada en una forma completa, integral y sistemática. Es decir, no   cabe pensar que se está en presencia de un código cuando el texto en análisis   deja muchos temas sin resolver, o cuando coexisten con él un gran número de   normas que se ocupan de la misma materia, sin que en este último caso dicho   cuerpo legal disponga que esas normas se consideran parte integrante del mismo;   b) Que exista una manifestación de voluntad por parte del Poder Legislativo para   que un cuerpo legal sea elevado a la categoría de código. La Corte ha expresado   ya en varias ocasiones (ver supra) que no todas las sistematizaciones normativas   constituyen un código. También se han elaborado fórmulas que contribuyen a   diferenciar los códigos de los estatutos y de las recopilaciones. Sin embargo,   subsisten aún situaciones en las cuales los criterios diferenciadores no son   suficientes para resolver las dudas. Esta Corporación estima que en estos casos   se ha de recurrir a la cláusula general de competencia  que en materia   legislativa contempla la Constitución a favor del Congreso. Esta competencia   comprende la de que el Legislativo pueda determinar qué campos legales se   reserva, elevándolos a la categoría de códigos, de manera que únicamente él   pueda decidir sobre la aprobación, derogación o modificación de leyes   determinadas. Dado que los códigos constituyen ‘una técnica legislativa’, como   es de aceptación general, es lógico que sea el órgano encargado de dictar las   leyes el que precise cuál de éstas configura un código, concluyéndose entonces   que en los casos en los que el Congreso no resuelve darle esta calidad a un   cuerpo normativo se ha de respetar su voluntad de no hacerlo’. En sentencia   C-186 de 2003 se reiteran los anteriores criterios.”    

[55] C-593 de junio 9 de 2005, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, mediante   la cual se declare inexequible la expression “o en el reglamento”,   contenida en el artículo 226 del Decreto Ley 1355 de 1970, que permitía por ese   tipo de normas señalar medidas correctivas en caso de contravenciones.    

[56] Igualmente, en la sentencia C-593 de 2005, se indicó:   “Excepcionalmente, y con estricto respeto por el marco dispuesto en las normas   conales y legales aplicables, también las Asambleas y los Concejos Distritales y   Municipales pueden, dentro de ámbitos normativos específicos y, se reitera, con   sujeción a lo dispuesto por el legislador nacional sobre el particular, dictar   normas de policía, con un alcance circunscrito tanto en lo territorial como en   lo material”.    

[57] C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández,   donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de septiembre 3 de 1992, M.   P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de 1993, M. P. Ciro Angarita   Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C-1316 de   septiembre 26 y C-1493 de noviembre 2 de 2000, ambas con ponencia del Magistrado   Carlos Gaviria Díaz; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas   Hernández; C-417 de mayo 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1028 de   noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-097 de febrero 11 de   2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otros.    

[58] En dicho fallo se analizó la constitucionalidad de algunos apartes de   los artículos 111, 113 y 229 del Decreto Ley 1355 de 1970:    

“ARTÍCULO   111. Los reglamentos de Policía local podrán señalar zonas y fijar   horarios para el funcionamiento de establecimientos donde se expendan bebidas   alcohólicas.    

(…)    

ARTÍCULO   113. Por motivos de tranquilidad y salubridad públicas, los reglamentos de   policía podrán prescribir limitaciones a la venta de artículos, así como   señalar zonas para los establecimientos fabriles y para el expendio de ciertos   comestibles”. (Declarada exequible)    

(…)    

ARTÍCULO   229. Contra las medidas correctivas impuestas por los comandantes de estación   no habrá ningún recurso. Contra las impuestas por los alcaldes e   inspectores, procede el recurso de reposición”.    

[59] En el fallo C-117 de 2006, se explicó que la Corte   Constitucional ha hecho referencia al tema, entre otras, en las sentencias C-557   de 1992; C-024 y C-088 de 1994; C-336 de 1996; SU-476 de 1997; C-110 y C-1410 de   2000; C-490, C-492 y C-790 de 2002.    

[60] Siendo también reiterado aún por la Sección Primera del Consejo de   Estado en el fallo de agosto 9 de 1996, expediente 3139, ya referido.    

[61] “Por la cual se establece el Reglamento Nacional Taurino.”    

[62] En ese pronunciamiento se reiteró la doctrina constitucional   consignada, entre otros, en el fallo C-824 de agosto 31 de 2004, M. P. Rodrigo   Uprimny Yepes.    

[63] “Corte Constitucional. Sentencia C-024 de 1994.”    

[64] “Como se explica en detalle más adelante, la   Corte Constitucional ha declarado inexequibles múltiples   normas del Código Nacional de Policía por violación del principio de legalidad.   Así por ejemplo en la sentencia C-024 de 1994 la Corte consideró que el aparte   adelante subrayado del artículo 57 del Decreto 1355 de 1970, según el cual: Todo   mandamiento de captura debe fundarse en ley o en reglamento de policía,   era inexequible. Igualmente, en la sentencia C-110 de 2000 la Corte encontró que   el numeral primero del artículo 204 del CNP resultaba inconstitucional en   razón de su vaguedad y generalidad. Igualmente, la sentencia C-087 de 2000   declaró la inexequibilidad del artículo 205 del Código Nacional de Policía, por   la vaguedad e imprecisión de la norma. De igual forma, la sentencia C-1444 de   2000 decidió que el inciso 3º del artículo 206 del Decreto 1355 de 1970 era   inexequible por violación del principio de legalidad dado que confiere al   comandante de estación o subestación de policía la facultad vaga y ambigua de   imponer restricciones a la libertad de circulación. Igualmente la Corte declaró   inexequible el numeral 1º del artículo 207 del Código Nacional de Policía al   encontrar que la norma demandada atribuía a una autoridad administrativa la   función de ordenar la privación de la libertad, sin previo mandamiento judicial.   En el mismo sentido se pronunció la Corte al declarar inexequible la expresión   ‘o el reglamento’ del artículo 226 del Código de Policía (Sentencia C-593/05).En   esta decisión la Corte reiteró que es únicamente el Congreso quien está   constitucionalmente habilitado para dictar normas que limiten o restrinjan los   derechos constitucionales de los asociados.”    

[66] En distintas decisiones la Corte ha señalado   que las garantías mínimas del debido proceso deben ser aplicadas al derecho   policivo. Por encontrar que dichas garantías no existen ha declarado la   inexequibilidad o la constitucionalidad condicionada de múltiples normas del   CNP. Al respecto puede confrontarse, entre otras la sentencia C-117 de 2006.”    

[67] Corte Constitucional. Sentencia No. C-024 de 1994.    

[68] Corte Constitucional, sentencia C-825/04.    

[69] Corte Constitucional, sentencia C-889/12.