C-517-16

           C-517-16             

Sentencia C-517/16    

NORMA QUE CREA EL SISTEMA NACIONAL DE REFORMA AGRARIA Y DESARROLLO RURAL   CAMPESINO, ESTABLECE SUBSIDIO PARA ADQUISICION DE TIERRAS Y REFORMA EL INSTITUTO   COLOMBIANO DE LA REFORMA AGRARIA-Restricción   de efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas naturales o   jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros   predios rurales en el territorio nacional    

El problema jurídico a resolver es si la regla que   prohíbe la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o   jurídicas  que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya   extensión no permite la realización de proyectos productivos autónomos, infringe   el derecho a la igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del   Estado de democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por   parte de la población campesina. Para resolver el interrogante anterior, se   sigue el siguiente procedimiento: (i) en primer lugar, se indica el contenido y   alcance de la previsión normativa impugnada; (ii) en segundo lugar, se hace un   recuento de la normatividad y de la jurisprudencia constitucional sobre la   validez de las medidas que restringen la adjudicación de terrenos baldíos: (iii)   finalmente, valora la regla cuestionada. La Corte declara la exequibilidad del   precepto demandado, pero sobre la base de que la prohibición contenida en el   inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no se aplica cuando la extensión   del predio rural del propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un   terreno baldíos, es inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la   correspondiente zona relativamente homogénea, que es la extensión que permite la   conformación de unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la   titulación procede respecto del área necesaria para completar la extensión de la   Unidad Agrícola Familiar.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Criterios para   valorar la aptitud de la demanda y determinar su procedencia y alcance del   juicio de constitucionalidad/CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD-Elementos estructurales del juicio de validez    

Teniendo en cuenta la naturaleza y la finalidad de la   acción de inconstitucionalidad como acción pública que apunta a garantizar la   supremacía del texto superior dentro del ordenamiento jurídico, esta Corporación   ha fijado dos criterios básicos para determinar la viabilidad del control: (i)   por un lado, éste debe activarse siempre que el escrito de acusación suministre   los componentes básicos y elementales del juicio de constitucionalidad, aun   cuando tales elementos se encuentren desarticulados en la demanda y no revistan   un mayor grado de elaboración; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez   constitucional no se encuentra facultado para subsanar unilateralmente las   deficiencias de la demanda cuando el escrito no logra  precisar el objeto   de la litis, pues ello implicaría un desconocimiento del debido proceso   constitucional, que en últimas deviene en una erosión de la propia supremacía   del ordenamiento superior. En este orden de ideas, el parámetro para valorar la   aptitud de las demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al   operador jurídico identificar los elementos estructurales de la controversia   judicial: (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta   Política o a los instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de   constitucionalidad, y la precisión del contenido que razonablemente se deriva de   tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los   accionantes fueron vulnerados, así como la precisión del contenido que   razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad   normativa, es decir, las razones de la oposición entre las disposiciones legales   demandadas y el ordenamiento superior.    

PROHIBICION DE EFECTUAR TITULACIONES DE TERRENOS BALDIOS EN FAVOR DE PERSONAS   NATURALES O JURIDICAS QUE SEAN PROPIETARIAS O POSEEDORAS, A CUALQUIER TITULO, DE   OTROS PREDIOS RURALES EN EL TERRITORIO NACIONAL–Contenido y alcance    

TITULACION DE BIENES BALDIOS-Criterios   constitucionalmente admisibles para su restricción     

BALDIOS-Configuración legislativa para restricción de   titulación    

La Corte ha entendido que,   en principio, el legislador se encuentra facultado para restringir la titulación   de bienes baldíos en favor de particulares, en la medida en que el deber de   promover el acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según las   consideraciones anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente   admisibles en la medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines   estatales u otros imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen   o prioricen al acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su   situación de vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por   parte del Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la   explotación económica de la tierra    

DISTRIBUCION DE LA TIERRA-Determinación   de los criterios y pautas debe responder no solo al deber del Estado de   democratizar la tierra y promover el acceso progresivo a la misma por parte de   la población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y reglas   constitucionales    

Esta Corporación ha establecido que la   determinación de los criterios y pautas para la distribución de la tierra debe   responder no solo al deber del Estado de democratizar la tierra y de promover el   acceso progresivo a la misma por parte de la población campesina, sino también a   todo el conjunto de principios y reglas constitucionales, como la obligación del   Estado de proteger la diversidad y la integridad del ambiente y conservar las   áreas de importancia ecológica (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la   producción de alimentos (art. 65 C.P.) y el de asegurar el desarrollo económico   y social del país (art. 223 C.P.), y el respeto de la autonomía de las entidades   territoriales para fijar sus políticas de desarrollo y el uso del suelo (art.   287 C.P.). Así las cosas, el escrutinio judicial de las normas relativas a la   titulación de bienes baldíos debe efectuarse teniendo como parámetro todo este   entramado, y no solo las normas sobre la propiedad privada, consideradas   aisladamente.    

DERECHO A LA PROPIEDAD PRIVADA Y DEBER DEL ESTADO DE DEMOCRATIZAR LA PROPIEDAD Y   PROMOVER EL ACCESO A LA TIERRA POR PARTE DE TRABAJADOR AGRARIO-Alcance no es absoluto    

La Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad   privada ni el deber del Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso   a la tierra por parte de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto,   no solo porque estos imperativos deben articularse con todo el conjunto de   exigencias constitucionales, sino también porque propiamente hablando, la   propiedad sobre la tierra no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo o un   instrumento para la consecución de fines constitucionalmente valiosos, como la   satisfacción de las necesidades de la población campesina y la promoción del   desarrollo económico y social del país. En este contexto, el alcance del derecho   la propiedad y del deber estatal de promover el acceso a la tierra debe   establecerse en función de tales fines.    

UNIDAD AGRICOLA FAMILIAR-Definición y   extensión    

BALDIOS-Prohibición   de adjudicación a persona que cuenta con título de propiedad o que es poseedora   de predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto   productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad y el   deber del Estado de promover el acceso a la tierra    

La Corte declara la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la   base de que la prohibición no se aplica cuando la extensión del predio rural del   propietario o poseedor que aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es   inferior al área de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente zona   relativamente homogénea, que es la extensión que permite la conformación de   unidades productivas autónomas, y en el entendido de que la titulación procede   respecto del área necesaria para completar la extensión de la Unidad Agrícola   Familiar.    

Referencia: Expediente D-11263    

Demanda   de inconstitucionalidad contra el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de   1994, “por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Reforma Agraria y   Desarrollo Rural Campesino, se establece un subsidio para la adquisición de   tierras, se reforma el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria y se dictan   otras disposiciones”    

Actor:   Laura Marcela Forero Forero    

Magistrado Sustanciador:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D. C.,  veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016)    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales, profiere la presente sentencia con fundamento en los   siguientes    

I.         ANTECEDENTES    

1.     La demanda de inconstitucionalidad    

1.1.          Normas demandadas    

En ejercicio de la acción   pública de constitucionalidad, la ciudadana Diana del Pilar Sánchez López   demandó el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, que prohíbe la   titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas que   sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en   el territorio nacional.    

A continuación se transcribe y   subraya el aparte normativo impugnado:    

 “LEY   160 DE 1994    

(Agosto 3)    

Diario Oficial No. 41.479,   de 5 de agosto de 1994    

Por la cual se crea el   Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, se establece   un subsidio para la adquisición de tierras, se reforma el Instituto Colombiano   de la Reforma Agraria  y se   dictan otras disposiciones    

DECRETA:    

ARTÍCULO 72.- No se podrán efectuar titulaciones de terrenos baldíos   en favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a   cualquier título, de otros predios rurales en el territorio nacional.    

Con el fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el   inciso anterior, en el momento de presentar la solicitud de titulación el   peticionario deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, si es o no   propietario o poseedor de otros inmuebles rurales en el territorio nacional.    

Serán absolutamente nulas las adjudicaciones que se   efectúen con violación de la prohibición establecida en este artículo.    

La acción de nulidad contra las resoluciones de   adjudicación de baldíos podrá intentarse por el INCORA, por los Procuradores   Agrarios o cualquier persona ante el correspondiente Tribunal Administrativo,   dentro de los dos (2) años siguientes a su ejecutoria o desde su publicación en   el “Diario Oficial”, según el caso.    

La procedencia de esta acción se hará constar en todas   las resoluciones de titulación de baldíos que expida el INCORA..    

Sin perjuicio de lo dispuesto en los incisos   anteriores, el INCORA<1> podrá revocar directamente, en cualquier   tiempo, las resoluciones de adjudicación de tierras baldías proferidas con   violación a lo establecido en las normas legales o reglamentarias vigentes sobre   baldíos.    

En este caso no se exigirá el consentimiento expreso y   escrito del respectivo titular. En lo demás, el procedimiento de revocación se   surtirá con arreglo a las prescripciones del Código de lo Contencioso   Administrativo.    

Para la aplicación de las prohibiciones previstas en el   presente artículo, se tendrán en cuenta, además, las adjudicaciones de terrenos   baldíos efectuadas a sociedades de las que los interesados formen parte, lo   mismo que las que figuren en cabeza de su cónyuge, compañero permanente e hijos   menores que no hayan obtenido habilitación de edad.    

Ninguna persona podrá adquirir la propiedad sobre   terrenos inicialmente adjudicados como baldíos, si las extensiones exceden los   límites máximos para la titulación señalados por la Junta Directiva para las   Unidades Agrícolas Familiares en el respectivo municipio o región. También serán   nulos los actos o contratos en virtud de los cuales una persona aporte a   sociedades o comunidades de cualquier índole, la propiedad de tierras que le   hubieren sido adjudicadas como baldíos, si con ellas dichas sociedades o   comunidades consolidan la propiedad sobre tales terrenos en superficies que   excedan a la fijada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar.    

Quien siendo adjudicatario de tierras baldías las   hubiere enajenado, no podrá obtener una nueva adjudicación antes de   transcurridos quince (15) años desde la fecha de la titulación anterior.    

Los Registradores de Instrumentos Públicos se   abstendrán de registrar actos o contratos de tradición de inmuebles, cuyo   dominio inicial provenga de adjudicaciones de baldíos nacionales, en los que no   se protocolice la autorización del INCORA<1> cuando con tales actos o contratos se   fraccionen dichos inmuebles.    

La declaratoria de caducidad de los contratos   relacionados con baldíos y la reversión al dominio de la Nación se harán sin   perjuicio de los derechos de terceros.    

Las prohibiciones y limitaciones señaladas en los   incisos anteriores, deberán consignarse en los títulos de adjudicación que se   expidan.”    

1.2.          Cargos    

Según la accionante, la previsión anterior desconoce   los artículos 1, 13, 58, 60 y 64 de la Carta Política. A su juicio, ha sido el   propio Estado, a través de normatividades erráticas y ambiguas como la misma Ley   160 de 1994, que se ha impedido a los campesinos ser propietarios de las tierras   que han trabajado a lo largo del tiempo. En el caso particular del precepto   demandado, la vulneración se produce porque con la condición impuesta por el   legislador para acceder a la titulación de los terrenos baldíos, en el sentido   de que el aspirante no puede ser propietario o poseedor de otro predio rural,   implícitamente se impide a los campesinos convertirse en dueños de los inmuebles   que han explotado económicamente, teniendo en cuenta que normalmente este grupo   social cuenta con varios terrenos pequeños de los que depende económicamente   para su subsistencia. Esto es aún más evidente en el contexto actual, ya que por   problemas de orden ambiental y económico como el cambio climático, los fenómenos   del niño y de la niña y la inestabilidad económica, estas personas deben tener   más de una finca y trabajar en todas ellas para poder garantizar un modesto   sustento familiar. En últimas, entonces, la ley, al desconocer la realidad   económica, impide el acceso del campesinado a la titularidad de los terrenos   baldíos.    

En este escenario, la restricción legal objeto de la   demanda vulnera una amplia gama de principios y derechos constitucionales, tal   como se indica a continuación.    

Primero, la norma se opone al interés general y a la   prosperidad general como fines del Estado previstos en los artículos 1 y 2 de la   Carta Política, ya que al impedir a los campesinos convertirse en propietarios   de los terrenos que trabajan y explotan efectivamente trabajan y de los cuales   requieren para su subsistencia, se profundizan y agravan los problemas   económicos y sociales de este segmento poblacional.    

Asimismo, la restricción legal desconoce el derecho a   la igualdad previsto en el artículo 13 superior, en al menos los siguientes   sentidos: (i) porque se perjudica a un grupo social particularmente vulnerable   como es el campesinado, grupo que según el mismo artículo 1 de la Ley 160 de   1994, debería tener la preferencia en la adjudicación de terrenos baldíos; (ii)   porque se desconoce la realidad económica de este grupo, ya que los campesinos   deben explotar varios inmuebles para poder subsistir, y en cambio la ley opta   por negar la titularidad sobre terrenos que han sido trabajados por largos   períodos de tiempo por estas personas; (iii) tercero, porque se impuso una   condición desfavorable a campesinos que pueden encontrarse en situaciones de   precariedad económica, máxime cuando la sola circunstancia de tener la propiedad   o la posesión de varios pequeños terrenos, no convierte a los campesinos en   grandes hacendados; (iv) y finalmente, porque se establece un tratamiento   jurídico diferenciado entre la adjudicación de inmuebles baldíos rurales y   urbanos, pues a estos últimos no se extiende la prohibición legal demandada.    

Finalmente, la norma desconoce el derecho a la   propiedad privada y su función social, así como el deber del Estado de promover   el acceso a la misma, particularmente por parte de los trabajadores agrarios y   de los campesinos, en contravía de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta   Política. En efecto, la ley falló al condicionar la titulación de los terrenos   baldíos a que el aspirante no sea propietario o poseedor de otro predio agrario,   pues para el campesino este requisito se traduce, o bien en la imposibilidad de   convertirse en dueños de los respectivos terrenos, o bien en la necesidad de   transferir el dominio sobre los demás bienes a los latifundistas, quienes   aprovecharán esta circunstancia en su propio beneficio, mientras que el   campesinado se verá en la necesidad de abandonar sus tierras y hacer parte de la   población desplazada. En cualquiera de los dos escenarios se provoca un   perjuicio grave a los campesinos, y por esta vía se vulneran los referidos   derechos, pese a que justamente son estas personas las que han imprimido a los   terrenos baldíos una función social.    

1.3.     Solicitud    

De acuerdo con el análisis precedente, la accionante   solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 1 del   artículo 72 de la Ley 160 de 1994.    

Mediante auto del día 18 de marzo de 2016, el magistrado sustanciador admitió la   demanda y en consecuencia, ordenó: (i) correr traslado del escrito de acusación   al Procurador General de la Nación; (ii) fijar en lista la disposición   impugnada, con el objeto de que fuese controvertida o defendida por cualquier   ciudadano; (iii) comunicar de la iniciación del proceso a la Presidencia de la   República, a la Presidencia del Congreso, al Ministerio de Justicia y del   Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural y al INCODER; (iv) invitar a participar dentro   del proceso a  las siguientes instituciones, para que se pronunciaran sobre   las pretensiones de la demanda o para que suministraran los insumos técnicos del   juicio de constitucionalidad: la Pontificia Universidad Javeriana, la   Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia, la   Fundación Universitaria Agraria de Colombia y la Universidad del Sinú.    

2.   Intervenciones    

2.1.     Intervenciones que solicitan   un fallo inhibitorio (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural)    

El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estima   que el precepto demandado adolece de dos tipos de deficiencias que impiden la   estructuración del juicio de constitucionalidad.    

En primer lugar, la accionante atribuye al sistema   jurídico un alcance del que realmente carece, y sobre esta base errada formula   los cargos en contra del precepto controvertido. Así, a la demanda subyacen al   menos tres errores interpretativos: (i) por un lado, la tesis de que en Colombia   no es posible individualizar los bienes baldíos ni sus titulares, afirmación de   cuyo fundamento no se da cuenta en la demanda, así como tampoco de su relación   con el precepto demandado, ni de la forma en que esta circunstancia incide en la   constitucionalidad del mismo; (ii) asimismo, las acusaciones parten de   considerar que el precepto demandado tiene por objeto y efecto favorecer la   desigualdad económica y social, cuando justamente, la medida cuestionada apunta   a garantizar el acceso progresivo a la tierra, y en función de este objetivo   fundamental se estableció la restricción legal que hoy se cuestiona; (iii)   también se afirma que el Estado colombiano desconoce la propiedad y la posesión   sobre los inmuebles baldíos de las personas que los han venido explotando   económicamente, cuando por principio, estos son bienes públicos de la Nación,   susceptibles de ser adjudicados a los sujetos que satisfagan las condiciones   legales para este efecto.    

Además de lo anterior, los cargos de la demanda   corresponden más a acusaciones globales e indeterminadas en contra de la   política agraria, que a una confrontación objetiva entre el precepto demandado y   el ordenamiento superior, por lo que, en últimas, la accionante no identifica el   sentido de la incompatibilidad normativa ni el fundamento de su reclamo.    

En tales circunstancias, la demanda no suministra los   elementos básicos para la estructuración del juicio de constitucionalidad y por   ende, la Corte debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de fondo.    

2.2.     Intervenciones que solicitan   la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado (Grupo de Acciones   Públicas del Departamento de Derecho Público de la Pontificia Universidad   Javeriana, Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Observatorio de   Restitución y Regulación de Propiedad Agraria[1],   Agencia Nacional de Tierras)    

2.2.1.  Los intervinientes señalados   solicitan la declaratoria de exequibilidad del precepto demandado, a partir de   tres líneas argumentativas que se explican a continuación.    

2.2.2.  En primer lugar, se sostiene que el   Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para fijar la política   agraria en el país, y por ende, para definir los criterios, las condiciones y   las restricciones de acceso a los terrenos baldíos[2], y que la medida   cuestionada “no es cosa distinta a una manifestación o desarrollo de la   libertad de configuración legislativa al fijar las reglas de titulación de   baldíos a personas naturales, sujetos de la reforma agraria”. De hecho, la   propia Corte Constitucional habría avalado, a partir del reconocimiento del   amplio margen de configuración normativa del Congreso, este tipo de medidas que   imponen requisitos y condiciones especiales para ser beneficiarios de la   adjudicación de terrenos baldíos. Es así como en la sentencia  C-097 de 1996[3] se sostuvo que   no existe un derecho per se a los terrenos baldíos, sino que el Estado   puede condicionar el reconocimiento del derecho de la propiedad sobre tales   bienes, a que se satisfagan las condiciones establecidas para este efecto por la   propia ley, condiciones que, a su vez, están fundadas en razones de interés   público.    

2.2.3.  La segunda línea argumentativa   justifica la constitucionalidad del precepto demandado a partir de su finalidad,   señalando que la prohibición cuestionada tiene por objeto garantizar el acceso   progresivo a la tierra, así como priorizar la explotación sobre inmuebles de   aquellas personas que carecen de otras tierras en el país, frente a aquellas   otras que ya cuentan con propiedades o con una posesión sobre predios de esta   naturaleza, todo ello dentro del propósito de democratizar la propiedad rural.    

Así, en la sentencia C-536 de 1997[4] la Corte Constitucional   consideró que la prohibición de acumular Unidades Agrícolas Familiares (UAF) por   fuera de los límites de superficie establecidos por la ley, entendidas estas   como propiedades rurales productivas que permiten el uso razonable de la tierra   y la satisfacción de las necesidades básicas de la familias campesinas, obedecía   a la finalidad de permitir el acceso del campesinado a la propiedad rural, a la   de impedir la concentración de la propiedad y a la de evitar el fraccionamiento   antieconómico de la tierra, objetivos que a su vez materializan la función   social de la propiedad, el interés público, y el acceso progresivo a la   propiedad de la tierra de un mayor número de trabajadores agrarios. La   prohibición cuestionada en esta oportunidad responde a la misma lógica, y por   ende, satisface los principios constitucionales señalados.    

De modo semejante, en la sentencia C-644 de 2012[5] se evaluó la   validez de reglas de la Ley 160 de 1994 que atendían al mismo objetivo de   permitir el acceso progresivo a la tierra y de evitar la concentración de la   tierra, y en este marco, la Corte concluyó que se trata de medidas   constitucionalmente admisibles, concebidas para “garantizar que el esfuerzo   que realiza el Estado en identificar y adjudicar tierras baldías, o de subsidiar   su compra, tuviese vocación de permanencia y llegase a campesinos de escasos   recursos”. La norma impugnada se enmarca dentro de este mismo objetivo del   legislador, y por ende, también se encuentra justificada por las mismas razones   por las que se declaró la exequibilidad de aquellos otros preceptos de la Ley   160 de 1994.    

Por este motivo, una eventual declaratoria de   inexequibilidad equivaldría a acoger una medida regresiva en la corrección de   las desigualdades sociales y en el mejoramiento de las condiciones materiales de   existencia de los sectores más deprimidos de la sociedad.    

2.2.4.  Finalmente, los intervinientes   sostienen que una interpretación sistemática del ordenamiento jurídico descarta   la tesis de la accionante sobre las limitaciones indebidas a la propiedad   privada y al derecho de explotación de la tierra. En este sentido, se recalca la   existencia de medidas legales complementarias que permiten acceder a la tierra a   través de otros mecanismos, así: (i) primero, la prohibición legal cuestionada   en la demanda no impide que el campesinado pueda adquirir otros predios rurales   de propiedad privada, pues la restricción se refiere exclusivamente a los bienes   baldíos, destinados a las personas que carecen de tierras; (ii) y segundo, en   casos excepcionales es posible la adjudicación de un terreno baldío en favor de   personas que actualmente son propietarias o poseedoras de otros inmuebles   rurales; en efecto, una lectura integrada de los artículos 66 y 72 de la Ley 160   de 1994 permite concluir que el Consejo Directivo del Incoder puede establecer   salvedades a la titulación en Unidades Agrícolas Familiares (UAF) de los   terrenos baldíos de la Nación, y con fundamento en esta regla exceptiva, la   Junta Directiva del Incora (actualmente Incoder en liquidación) determinó en el   artículo 2 del Acuerdo 02 de 1995 que “cuando el peticionario sea ocupante de   dos o más lotes de terrenos baldíos que se hallen destinados a pequeñas   explotaciones agropecuarias, cuya sumatoria no alcance la extensión mínima   determinada por el Instituto para la Unidad Agrícola Familiar en el   correspondiente municipio, previa verificación de los requisitos legales y   reglamentarios, podrán titularse mediante la expedición de una resolución   administrativa de adjudicación”; asimismo, el artículo 2.14.12.1. del   Decreto 0982 de 1996, compilado en el Decreto 1071 de 2015, establece que cuando   una persona sea propietaria o poseedora de un predio rural cuya extensión sea   inferior a una UAF, se le puede adjudicar un terreno baldío en aquella extensión   que sea necesaria para completar aquella, “previa evaluación de las   condiciones de ubicación de los predios respectivos y su facilitad para la   explotación directa por parte del beneficiario”.    

En este contexto, una aproximación integral al   ordenamiento jurídico descarta los temores del demandante sobre las posibles   inequidades que se podrían generar cuando una persona es poseedor de un pequeño   predio, y aspira a que le sea adjudicado otro predio para poder conformar una   unidad de explotación económica, pues para esta hipótesis el derecho positivo   prevé una solución específica que atiende a las necesidades de este grupo de   personas, y permite la adjudicación del nuevo predio baldío.    

Tan solo excepcionalmente se podrían generar   dificultades en aquellos casos en que los campesinos adquirieron predios rurales   provenientes de adjudicación de baldíos en vigencia de la Ley 160 de 1994, y en   los que, por esta razón, los terrenos no fueron cuantificados en términos de   unidades agrícolas familiares y no es posible, en principio, sumar las áreas de   los inmuebles ya poseídos o adquiridos, y las del inmueble cuya adjudicación se   pretende. Sin embargo, aún en estas hipótesis es posible superar este trance, ya   que el campesino podría consentir en que se le realizara una evaluación técnica   para determinar el área en términos de la UAF del inmueble poseído o adquirido y   del predio baldío pretendido.    

De este modo, el ordenamiento jurídico, considerado en   su conjunto, no solo promueve el acceso progresivo a la propiedad y la   democratización de la tierra, sino que además, tampoco impone restricciones   injustificadas al derecho de propiedad.    

2.2.5.  Con fundamento en las   consideraciones anteriores, los intervinientes consideran que los cargos de la   demanda no deben prosperar, y que por tanto, la disposición impugnada debe ser   declarada exequible por las acusaciones planteadas en el escrito del accionante.    

2.3.     Intervenciones que solicitan   la declaratoria de constitucionalidad condicionada del precepto demandado   (Incoder en liquidación)    

Incoder en liquidación estima que la prohibición legal   demandada efectivamente crea una limitación indebida a los derechos   fundamentales a la propiedad privada y a la igualdad, y que por tanto, la Corte   debe condicionar su exequibilidad, en los términos que se indican a   continuación.    

A juicio de la entidad, la prohibición para que una   persona que actualmente es propietaria o poseedora de un inmueble rural sea   adjudicataria de un predio baldío, desconoce el concepto de Unidad Agrícola   Familiar, que es la noción en función de la cual se estructuró la política   pública de democratización de la tierra.    

En efecto, la Unidad Agrícola Familiar fue concebida   por el legislador como la empresa básica de producción agrícola, pecuaria,   acuícola o forestal cuya extensión permite, según las condiciones de la zona, la   remuneración adecuada del trabajo y la conformación razonable de patrimonio   familiar. Este concepto nuclear a partir del cual se configuró la política   agrícola de país, evita que la parcelación de tierra provoque la proliferación   de minifundios que hagan insostenible la producción agropecuaria o que anulen la   productividad, y al mismo tiempo impide la concentración de la propiedad. Por   tal motivo, en distintas oportunidades la Corte Constitucional ha avalado la   incorporación de esta noción en la definición de las políticas públicas   agrarias, y ha reiterado su importancia en la materialización del interés   público[6].    

Pese a lo anterior, la norma demandada establece una   prohibición que puede entrar en contravía con la noción de UAF, en la medida en   que en muchas ocasiones las familias pobres se convierten en poseedoras de   pequeños lotes cuya extensión es inferior a la determinada para las UAF,   mediante herencias familiares, subsidios del Estado o mecanismos familiares,   lotes en los cuales las familias construyen sus viviendas, pero en los cuales no   pueden desarrollar proyectos productivos económicamente viables. Por este   motivo, estas mismas familias requieren de otro predio para desarrollar su   actividad económica, pero la medida legislativa impugnada impide la realización   de este objetivo, porque al ser poseedores o propietarios de otros predios   rurales, ya no pueden ser adjudicatarios de un inmueble rural baldío, y el   Incoder se encuentra obligado a negar la solicitud de adjudicación y proceder a   su archivo. En todas estas hipótesis se establece una restricción injustificada   a la propiedad privada, y su efecto es la proliferación de predios baldíos   ocupados y explotados por familias que no pueden formalizar su situación.    

En este escenario, el Incoder estima que la prohibición   demandada debería tener en consideración el área de los terrenos poseídos o   adquiridos y del predio baldío cuya adquisición se pretende, para que la   restricción únicamente opere cuando se exceda el límite de la UAF:   “Insistimos que la prohibición debe permitir que se tenga en cuenta el área de   la UAF, para cada municipio o zona relativamente homogénea, es decir, cuando una   persona sea propietaria o poseedora de un predio rural, pero el mismo  no   alcanza a conformar una unidad agrícola familiar, se le podrá adjudicar la   extensión del predio necesaria para completar aquella, previa evaluación de las   condiciones de ubicación de los predios respectivos y su facilidad para la   explotación directa de parte del beneficiario”.    

3.                 Concepto de la Procuraduría   General de la Nación    

3.1.           Mediante concepto radicado el día 10 de mayo   de 2016, la Procuraduría solicita a esta Corporación inhibirse de pronunciarse   de fondo con respecto a los cargos por la presunta infracción del deber del   Estado de promover la democratización de la propiedad y de la tierra, así como   con respecto a la acusación por la presunta vulneración del derecho a la   propiedad y de la función social de la propiedad, y declarar la inexequibilidad   del precepto demandado, por desconocer el derecho a la igualdad.    

3.2.          Con respecto a la   solicitud de inhibición, el Ministerio Público considera que los señalamientos   de la demandante relacionados con el desconocimiento de la función social de la   propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber de democratización de   la propiedad rural, no aportan los elementos necesarios para el juicio de   constitucionalidad que se propone en el escrito de acusación.    

En efecto, los señalamientos están orientados, no a controvertir el   precepto demandado, que prohíbe la titulación de baldíos en favor de personas   que sean propietarios o poseedores de otros predios rurales, sino otras   disposiciones del ordenamiento que a su juicio, afectan el acceso a la   propiedad. Es así como los demandantes estiman que la inconstitucionalidad del   ordenamiento colombiano deriva de que éste no reconoce jurídicamente fenómenos   como la explotación de los terrenos baldíos, la posesión de los mismos, la suma   de posesiones y la compra de posesiones, que, en sí mismos considerados,   deberían permitir la configuración del derecho a la propiedad. En últimas, el   cuestionamiento apunta a controvertir las normas que disponen la inaplicación   del derecho común, es decir, del Código Civil, frente a los terrenos baldíos.    

En este escenario, las acusaciones de la demanda no corresponden al   contenido de precepto demandado, sino al de los siguientes preceptos legales:   (i) del artículo 3 de la Ley 48 de 1882, que proscribe la prescripción sobre los   bienes baldíos; (ii) del artículo 61 de la Ley 110 de 1912, que reitera la   prohibición anterior; (iii) del artículo 65 de la Ley 160 de 1994, según el cual   los ocupantes de tierras baldías no tienen la calidad de poseedores en los   términos del Código Civil. En función de este entramado normativo, no se   configura la posesión sobre los inmuebles baldíos, ni opera el saneamiento por   el paso del tiempo, ni tiene valor jurídico la compra venta de las posesiones   sobre tales bienes.    

Estas limitaciones son justamente el blanco de las acusaciones de la   actora, y los preceptos legales correspondientes ya han sido valorados en el   escenario del control abstracto de constitucionalidad en las sentencias C-097 de   1996[7]  y C-595 de 1995[8],   por lo que en este contexto no es posible reabrir un debate ya resuelto por el   juez constitucional mediante una integración normativa, máxime cuando la   accionante no indica las razones por las que esto sería viable.    

Así las cosas, la Corte debe abstenerse de valorar el contenido   normativo demandado por los cargos relacionados con la vulneración de la función   social de la propiedad, del derecho a la propiedad privada y del deber estatal   de democratizar la tierra.    

3.3.          En contraste, la   acusación por la infracción del derecho a la igualdad sí es susceptible de ser   valorada en esta oportunidad, y además, está llamada a prosperar.    

A juicio de la Vista Fiscal, la inconstitucionalidad referida se   configura porque la legislación establece una diferenciación injustificada entre   las condiciones de acceso a la propiedad de inmuebles baldíos rurales y el   acceso a la propiedad de inmuebles baldíos urbanos. La diferenciación está dada   porque mientras en el primer caso se encuentran prohibidas las titulaciones en   favor de personas naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de   otros predios rurales, en el segundo caso no opera esta limitación.    

Aunque en principio podría pensarse que el trato diferenciado se   encuentra justificado por la existencia de un deber constitucional del Estado de   favorecer la democratización de la explotación del campo, en realidad este deber   no permite inferir la constitucionalidad de la medida legislativa. La razón de   ello es que en virtud del artículo 71 de la Ley 160 de 1994, la adjudicación de   bienes o terrenos sólo es posible para las personas cuyo patrimonio no sea   superior a 1000 salarios mínimos legales mensuales vigentes. En este orden de   ideas, el ordenamiento jurídico colombiano establece una condición en contra de   aquellas personas que pese a tener un patrimonio inferior a 1000 smlv, explotan   dos predios rurales distintos, y sin embargo no pueden acceder a la titulación   correspondiente, en virtud de la prohibición legal analizada. En contraste, las   personas que son poseedoras o propietarias de inmuebles urbanos no están sujetas   a una prohibición semejante.    

Finalmente, la Vista Fiscal aclara que la declaratoria de   inexequibilidad del precepto demandado no afecta en modo alguno la decisión   política del legislador de impedir la titulación de baldíos en favor de   latifundistas o en favor de personas económicamente acomodadas, en la medida en   que subsiste la limitación de orden patrimonial a la que se aludió   anteriormente.    

Con fundamento en las consideraciones anteriores, el Ministerio Público   solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad de la previsión   normativa demandada, por vulnerar el derecho a la igualdad.    

II.           CONSIDERACIONES    

1.             Competencia    

En virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política,   esta Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del   precepto demandado, como quiera que se trata de un enunciado contenido en una   ley.    

2.             Asuntos a resolver    

De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Corte debe resolver los   siguientes asuntos:    

En primer lugar, debe establecerse la viabilidad del pronunciamiento   judicial, ya que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y la   Procuraduría General de la Nación pusieron en evidencia diferentes   circunstancias que, a su juicio, tornan improcedente el examen de   constitucionalidad propuesto en el escrito de acusación. Estas deficiencias   serían de tres tipos: (i) por un lado, el Ministerio Público sostiene que las   acusaciones por el presunto desconocimiento de la función social de la   propiedad, del derecho a la propiedad y del deber de democratización de la   propiedad rural, se orientan, no a controvertir el precepto demandado, sino las   previsiones legales que sustraen a los terrenos baldíos del régimen general de   bienes establecido en el Código Civil; es decir, los cargos de la demanda no   correspondería al contenido de los preceptos demandados; (ii) asimismo, el   Ministerio de Agricultura afirma que los señalamientos del escrito de   acusaciones corresponden a críticas globales e indeterminadas a la política   agraria en el país, y no a una confrontación objetiva y precisa entre los   preceptos legales demandados y el ordenamiento superior, que de cuenta de la   incompatibilidad entre una y otra normativa; (iii) finalmente, el Ministerio de   Agricultura sostiene que los cargos de la demanda se sustentan en tesis que   carecen de todo fundamento como la relativa a la imposibilidad del Estado de   individualizar los bienes baldíos, al efecto regresivo de la medida legislativa   o al desconocimiento de la explotación de la tierra.    

En este orden de ideas, este tribunal debe determinar si la controversia   planteada en este proceso es susceptible de ser valorada en este escenario,   habida cuenta de la posible ineptitud de la demanda, circunstancia que daría   lugar a que la Corte deba inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo.    

En caso de concluir que es viable examen de constitucionalidad en   relación con el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, se evaluarán las   acusaciones de la demanda por la presunta infracción de los artículos 1, 13, 58,   60 y 64 de la Carta Política, teniendo en cuenta los insumos proporcionados por   la Vista Fiscal y los intervinientes. En este sentido, se establecerá si la   prohibición de efectuar titulaciones de bienes baldíos en favor de personas   naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras de otros predios   rurales, desconoce el interés general y la prosperidad general como fines del   Estado, el derecho a la igualdad de las personas, el derecho a la propiedad   privada y su función social, y el deber del Estado de promover el acceso a la   misma, especialmente por parte de los trabajadores agrarios y campesinos.    

A continuación se abordan cada uno de estos asuntos.    

3.        Aptitud de la   demanda    

3.1.     Según se explicó   anteriormente, en el auto admisorio de la demanda el magistrado sustanciador   efectuó una valoración provisional del escrito de acusación, concluyendo que, en   principio, los cargos eran susceptibles de ser valorados en el escenario del   control abstracto de constitucionalidad. Posteriormente, sin embargo, uno de los   intervinientes en el proceso judicial y el Ministerio Público estimaron que no   era viable el examen propuesto, por ineptitud sustantiva de la demanda. Así las   cosas, la Corte debe evaluar los señalamientos anteriores, a efectos de   determinar la procedencia del escrutinio judicial planteado por la accionante.    

3.2.     Teniendo en cuenta la   naturaleza y la finalidad de la acción de inconstitucionalidad como acción   pública que apunta a garantizar la supremacía del texto superior dentro del   ordenamiento jurídico, esta Corporación ha fijado dos criterios básicos para   determinar la viabilidad del control: (i) por un lado, éste debe activarse   siempre que el escrito de acusación suministre los componentes básicos y   elementales del juicio de constitucionalidad, aun cuando tales elementos se   encuentren desarticulados en la demanda y no revistan un mayor grado de   elaboración; (ii) sin perjuicio de lo anterior, el juez constitucional no se   encuentra facultado para subsanar unilateralmente las deficiencias de la demanda   cuando el escrito no logra  precisar el objeto de la litis, pues ello   implicaría un desconocimiento del debido proceso constitucional, que en últimas   deviene en una erosión de la propia supremacía del ordenamiento superior.    

En este orden de ideas, el parámetro para valorar la aptitud de las   demandas de inconstitucionalidad, es que los cargos permitan al operador   jurídico identificar los elementos estructurales de la controversia judicial:   (i) los preceptos legales que se estiman contrarios a la Carta Política o a los   instrumentos normativos que sirven como referente del juicio de   constitucionalidad, y la precisión del contenido que razonablemente se deriva de   tales disposiciones; (ii) los preceptos constitucionales que a juicio de los   accionantes fueron vulnerados, así como la precisión del contenido que   razonablemente se deriva de los mismos; (iii) el sentido de la incompatibilidad   normativa, es decir, las razones de la oposición entre las disposiciones legales   demandadas y el ordenamiento superior.    

3.3.          Partiendo de las pautas   anteriores, la Sala encuentra que los cargos de la demanda por el   desconocimiento del interés y la prosperidad general, y por la infracción del   principio de igualdad derivado de la diferenciación injustificada entre los   predios rurales y los predios urbanos, no satisfacen las condiciones para la   estructuración del juicio de constitucionalidad, pero que las acusaciones por la   vulneración de los derechos a la igualdad derivada de la desprotección hacia los   campesinos que son propietarios o poseedores de predios y  a la propiedad   privada, y del deber estatal de promover la democratización de la propiedad y el   acceso a la propiedad de la tierra por parte de la población campesina, sí   admiten un pronunciamiento de fondo.    

3.4.          Con respecto a las   acusaciones por el presunto desconocimiento del interés y de la prosperidad   general como fines del Estado, la demanda no da cuenta de la oposición entre el   precepto legal impugnado y el ordenamiento superior.    

En efecto, como el interés y la prosperidad general del país   constituyen, al menos en principio, variables independientes de la adjudicación   de predios baldíos a particulares, la actora debía proporcionar razones   concretas y precisas que mostraran la forma en que la política pública de   adjudicación de terrenos baldíos tiene una repercusión significativa en la   situación general del país, y la forma en que las restricciones a dicha política   impactan negativamente el interés y la prosperidad general. No obstante ello, el   demandante no proporciona explicaciones de este tipo y, por el contrario, las   acusaciones tienen un carácter vago e indeterminado.    

Por este motivo, la Corte concluye que los cargos por la presunta   infracción del artículo 1 de la Carta Política, no son susceptibles de un   pronunciamiento de fondo.    

3.5.          Por el contrario, la   Sala estima que las acusaciones por el desconocimiento de los artículos 58, 60 y   64 de la Carta Política sí son susceptibles de ser evaluadas en el escenario del   control de constitucionalidad, ya que frente a estos preceptos la demanda sí   aporta razones concretas y precisas que dan cuenta de una presunta   incompatibilidad entre la normatividad legal y el ordenamiento superior.    

3.5.1. Con respecto al derecho a la igualdad, la   accionante argumenta que la ley introduce una diferenciación entre personas que   se encuentran en una situación económica semejante o equiparable, a partir de un   criterio inadmisible como es el número de títulos de propiedad sobre bienes   inmuebles. En efecto, en virtud de la norma acusada, una persona que es   propietaria o poseedora de un pequeño predio que por sí solo no alcanza a   configurar una unidad productiva, no puede acceder a la titulación de un terreno   baldío; por el contrario, cuando una persona carece de este título, puede ser   beneficiaria de la política de adjudicación de inmuebles baldíos, y por esta vía   puede llegar a ser propietaria de uno de estos terrenos. Así las cosas, la norma   demandada habría establecido una diferenciación entre sujetos que se encuentran   en una posición semejante, a partir de un criterio constitucionalmente   inadmisible. Como puede advertirse, la acusación de la demanda logra precisar   los grupos de sujetos entre los cuales se establece la diferenciación normativa,   y las razones por las que el trato diferenciado se opone al principio de   igualdad.    

3.5.2. Lo mismo acontece con los señalamientos por   la presunta infracción del derecho a la propiedad privada (art. 58 C.P.), y del   deber del Estado de promover el acceso a la propiedad, especialmente de los   trabajadores agrarios (arts. 60 y 64 C.P.). A juicio de la demandante, la sola   circunstancia de que una persona sea poseedora o titular de un inmueble rural,   independientemente de la extensión del mismo, de su valor económico o de su   aptitud para conformar una unidad productiva, es insuficiente para limitar el   acceso a la propiedad. Adicionalmente, como el Estado debe promover la   democratización de la propiedad y priorizar el acceso a la misma por parte de la   población campesina, las limitaciones a este acceso deben fundarse en criterios   que no terminen por afectar a esta mismo segmento social en cuyo beneficio se   estableció el deber constitucional; y en este caso, como la norma limita la   titulación de predios baldíos a partir de un criterio que no atiende a la   realidad económica, limita de manera injustificada este deber en cabeza del   Estado de promover el acceso a la tierra. Al igual que en el caso anterior,   estas acusaciones precisan el sentido de la oposición entre el precepto legal y   el ordenamiento superior, por lo cual, son susceptibles de ser valoradas en este   escenario.    

3.5.3. La Corte toma nota de los señalamientos de   la Procuraduría y del Ministerio Público, en el sentido de que los cargos de la   demanda se amparan en consideraciones generales e indeterminadas en contra de la   política agraria, o en contra de las normas que sustraen a los bienes baldíos de   la legislación común. No obstante, estas críticas únicamente son predicables de   los cargos por el presunto desconocimiento del artículo 1 superior, más no   frente a los demás preceptos constitucionales que se estiman infringidos, por lo   cual, la Sala concluye que es viable un pronunciamiento de fondo en relación con   los cargos por la supuesta lesión de los artículos 58, 60 y 64 de la Carta   Política.    

4.        Planteamiento de   problema jurídico y metodología de resolución    

4.1.           Tal como se indicó   anteriormente, la accionante estima que el precepto demandado, según el cual no   se pueden efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas que sea   propietarias o poseedoras, a cualquier título, de otros predios rurales en el   territorio nacional, infringe el derecho a la igualdad y el derecho la propiedad   privada, y el deber del Estado de promover el acceso a la propiedad y   especialmente el acceso progresivo a la propiedad de la tierra por parte de los   trabajadores agrarios. A su juicio, la prohibición legal se ampara en un   criterio inadmisible porque no tiene en cuenta ni la extensión, ni el valor, ni   la aptitud del predio del que se es titular o propietario para conformar una   unidad productiva.    

Incoder en liquidación y el Ministerio Público coinciden parcialmente   con el planteamiento anterior. Para este último, la norma establece una   diferenciación injustificada entre los predios rurales y los predios urbanos, ya   que la prohibición legal objeto de la demanda opera únicamente frente a los   primeros, pese a que en ninguno de estos dos casos es posible adjudicar predios   cuando el titular tiene un patrimonio superior a los 1000 salarios mínimos; así   las cosas, la norma debería ser declara inexequible por infringir el principio   de igualdad. Por su parte, a juicio de Incoder en Liquidación, la norma   demandada desconoce el criterio fundamental a partir del cual debería   estructurarse la política de adjudicación de predios baldíos, a saber, el   concepto de Unidad Agrícola Familiar, que evita tanto la concentración de la   propiedad rural, como  su fragmentación inadecuada. En efecto, el artículo   66 de la Ley 160 de 1995 establece como regla general que la adjudicación de   baldíos se efectúa en Unidades Agrícolas Familiares, es decir, en extensiones de   terreno que según su zona de ubicación, permiten la conformación de una unidad   productiva sostenible; este criterio general de adjudicación de terrenos baldíos   tiene una salvedad, porque no se aplica en aquellas hipótesis en las que los   campesinos son propietarios o poseedores inmuebles rurales, y cuando estos   predios tienen una extensión inferior a la UAF, la medida impide a este segmento   poblacional acceder a la propiedad rural para ejercer una actividad productiva   dentro del mismo. Así las cosas, para la referida entidad esta problemática   constitucional puede ser solventada mediante una sentencia de constitucionalidad   condicionada en la que se determine que la prohibición opere únicamente cuando   el terreno poseído o adquirido excede el límite de la UAF.    

La Pontificia Universidad Javeriana, el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, el Observatorio de Restitución y Regulación de Propiedad   Agraria y la Agencia Nacional de Tierras, por el contrario, estiman que la   restricción legal no vulnera ninguno de estos preceptos constitucionales, por   las siguientes razones: (i) porque el Congreso cuenta con un amplio margen de   configuración para fijar la política agraria del país y para definir los   criterios, las condiciones y las restricciones de acceso a los terrenos baldíos;   (ii) porque la finalidad de la norma es justamente priorizar el acceso a la   tierra por las personas que carecen de toda forma de propiedad, y de esta manera   se satisface el imperativo de democratización de la tierra; (iii) finalmente,   las acusaciones de la demanda no tuvieron en cuenta que existen otros mecanismos   de acceso a la propiedad, muchos de ellos patrocinados por el propio Estado, y   tampoco, que en virtud del artículo 66 de la Ley 160 de 1994, el Consejo   Directivo del Incoder puede establecer excepciones a esta prohibición,   permitiendo, como en efecto se prevé en el artículo 2 del Acuerdo 02 de 1995 y   en el artículo 2.14.12.1 del Decreto 0982 de 1996, que cuando el predio del que   es titular o poseedor el aspirante a la adjudicación de terrenos baldíos tiene   una extensión inferior a la Unidad Agrícola Familiar determinada para esa zona,   es viable la titulación en aquella extensión que sea necesaria para completar   aquella. Con fundamento en estas consideraciones, los referidos intervinientes   concluyen que la norma debe ser declarada exequible.    

4.2.            Teniendo en cuenta los   planteamientos anteriores, la Corte encuentra que los cuestionamientos de la   demandante no apuntan a controvertir la prohibición general contenida en el   precepto acusado, sino únicamente el alcance del mismo, por extenderse a un   supuesto de hecho específico en el que a su juicio, no debería aplicarse, esto   es, la hipótesis en la que el aspirante a la adjudicación de un terreno baldío   es propietario o poseedor de otro inmueble rural cuya extensión es insuficiente   por sí sola para desarrollar un proyecto productivo autónomo; frente a los demás   escenarios de aplicación, la demandante no formula ningún reproche.    

De este modo, el problema jurídico a resolver es si la regla que prohíbe   la titulación de terrenos baldíos en favor de personas naturales o jurídicas    que sean propietarias o poseedoras de otros predios cuya extensión no permite la   realización de proyectos productivos autónomos, infringe el derecho a la   igualdad, el derecho a la propiedad privada, y el deber del Estado de   democratizar la propiedad y de promover el acceso a la tierra por parte de la   población campesina.    

4.3.           Para resolver el   interrogante anterior, a continuación se seguirá el siguiente procedimiento: (i)   en primer lugar, se indicará el contenido y alcance de la previsión normativa   impugnada; (ii) en segundo lugar, se hará un recuento de la normatividad y de la   jurisprudencia constitucional sobre la validez de las medidas que restringen la   adjudicación de terrenos baldíos:; (iii) finalmente, se valorará la regla   cuestionada a luz de tales parámetros, y así, determinar la exequibilidad del   precepto acusado.    

5.        Contenido y   alcance del prohibición contenida en el artículo 72.1 de la Ley 160 de 1994    

5.1.          La Ley 160 de 1994 fijó   las bases de la reforma agraria en el país, creando, entre otras cosas,   diferentes mecanismos de acceso a la tierra. Dentro de estas herramientas de   acceso se encuentra la adjudicación de terrenos baldíos. El objetivo fundamental   de este mecanismo es permitir el acceso a la propiedad de predios rurales que   están en cabeza del Estado, pero que son explotados económicamente por personas   naturales, empresas comunitarias y cooperativas campesinas, otorgando al bien la   función social que le es propia[9].    

5.2.          En la medida en que a   través de este mecanismo se pretende, tanto facilitar y promover el acceso a la   tierra por parte de las personas que carecen de ella, como incentivar su   explotación económica, la Ley 160 de 1994 establece una serie de prohibiciones,   limitaciones y restricciones al sistema de adjudicación de terrenos baldíos.    

En primer lugar, en la medida en que la finalidad subyacente al sistema   de adjudicación no es garantizar la propiedad privada como fin en sí mismo, sino   promover la democratización de la propiedad como mecanismo para impulsar el   desarrollo económico y social, el legislador consideró que la titulación de   estos bienes debía hacerse en una extensión tal que impidiera, tanto la   existencia de minifundios que impiden la conformación de proyectos productivos   autonómicos, como la concentración de la propiedad de la tierra. En este sentido   se determinó que salvo las excepciones establecidas por el INCODER, las tierras   baldías se titulan en Unidades Agrícolas Familiares, que corresponde a la   extensión de terreno que según las condiciones de la zona relativamente   homogénea a la que pertenece, garantiza la sostenibilidad de las familia   beneficiaria de la titulación, y la implementación de un proyecto productivo. De   este modo, en principio y como regla general, las adjudicaciones de terrenos   baldíos se efectúan en las extensiones determinadas para cada zona relativamente   homogénea[10].    

En segundo lugar, en la medida en que el mecanismo de adjudicación de   baldíos atiende a la necesidad de promover la democratización de la tierra,   focalizando la ayuda en las personas que se encuentran en una mayor situación de   vulnerabilidad económica, el artículo 71 de la misma ley  prohíbe adjudicar   baldíos a quienes tienen un patrimonio neto superior a 1000 salarios mínimos   legales mensuales.    

Y finalmente, atendiendo al mismo objetivo anterior, el artículo 72   prohíbe “efectuar titulaciones de terrenos baldíos en favor de personas   naturales o jurídicas que sean propietarias o poseedoras, a cualquier título, de   otros predios rurales en el territorio nacional”. Esta es la previsión   normativa objeto de la presente controversia.    

5.3.          Tal como se expresó   anteriormente, esta prohibición responde a la necesidad de promover el acceso a   la propiedad, especialmente la propiedad de la tierra de los trabajadores   agrarios, en los términos de los artículos 60 y 64 de la Constitución Política.   Con fundamento en este objetivo, el legislador consideró que debían establecerse   mecanismos de priorización y focalización de las ayudas e incentivos estatales   en esta materia, en aquellas personas que no han accedido a la tierra, y que por   tanto, no son propietarios ni poseedores de otros predios rurales. A este   objetivo responde el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994.    

5.4.          En los términos del   precepto demandado, la prohibición opera cuando el sujeto que aspira a la   titulación del bien baldío al mismo tiempo tiene la calidad de propietario o de   poseedor sobre un terreno rural. Y para efectos de esta calificación, el   artículo 72 de la misma ley determina que se debe tener en cuenta la propiedad o   la posesión que se tenga en razón de adjudicaciones “efectuadas a sociedades   de las que los interesados formen parte, lo mismo que las que figuren en cabeza   de su cónyuge, compañero permanente e hijos menores que no hayan obtenido   habilitación de edad”. Esto, en la medida en que la adjudicación de bienes   baldíos se efectúa no solo de manera individual sino también de forma colectiva,   en favor de cooperativas, asociaciones, sociedades,  y otras figuras   similares.    

Se excluyen de la restricción, por tanto, los títulos distintos a la   propiedad y a la posesión, como cuando se tiene la calidad de mero tenedor (como   cuando se es arrendatario de un inmueble), y la titularidad y la posesión sobre   inmuebles urbanos.    

Para este efecto, el artículo 72 de la Ley 160 de 1994 establece que   “en el momento de presentar la solicitud de titulación el peticionario deberá   manifestar, bajo la gravedad de juramento, si es o no propietario o poseedor de   otros inmuebles en el territorio nacional”. Asimismo, se establecen las   adjudicaciones efectuadas desconociendo la prohibición aludida, son nulas   absolutamente, y que las acciones de nulidad correspondientes pueden ser   intentadas por el mismo Incoder, las procuradores agrarios, o incluso por   cualquier persona ante los tribunales administrativos, dentro de los dos años   siguientes a la ejecutoria o publicación del acto administrativo respectivo.    

5.5.          La duda hermenéutica   fundamental frente a este precepto se ha producido al intentar su articulación   con las demás reglas que integran el sistema de adjudicación de tierras baldías.    

En la medida en que la reforma agraria prevista en aquella ley se   articuló en torno al concepto de Unidad Agrícola Familiar, se ha interpretado   que la prohibición para ser beneficiario de las adjudicaciones de terrenos   baldíos cuando se es propietario o poseedor de otro predio rural, no opera   cuando la propiedad o posesión recae sobre un inmueble cuya extensión es   inferior a la de la Unidad Agrícola Familiar de la correspondiente Zona   Relativamente Homogénea. Dentro de esta línea interpretativa, en esta hipótesis   la persona puede aspirar a la adjudicación de terrenos baldíos en aquella   extensión que se requiera para alcanzar la extensión de la UAF. Esta es   justamente la interpretación adoptada por la Agencia Nacional de Tierras y por   el Observatorio de Restitución Regulación de Propiedad Agraria.    

Por el contrario, atendiendo a la finalidad de la norma de focalizar el   mecanismo de adjudicación de terrenos baldíos en las personas que carecen de   títulos de propiedad, y atendiendo a la literalidad del artículo 72 de la Ley   160 de 1994, se ha arribado a la conclusión contraria, en el sentido de que la   prohibición aludida no puede ser exceptuada, incluso cuando la extensión del   predio sobre el cual se tiene la propiedad o la posesión es inferior a la   determinada para la UAF en la correspondiente zona. Entre otras cosas, porque si   los predios no son aledaños, difícilmente se puede consolidar un proyecto   productivo autónomo, que es justamente el objetivo de la definición de las   Unidades Agrícolas Familiares, y porque además, podría resultar particularmente   complejo el cálculo de la extensión de tierra adjudicable en aquellas hipótesis   en las que el predio cuya propiedad o posesión se detenta y el terreno objeto de   la potencial adjudicación se encuentran en zonas relativamente homogéneas   distintas. Esta línea interpretativa fue la expresada por el Incoder en   liquidación en este proceso.     

6.        Los criterios   constitucionalmente admisibles para restringir la titulación de bienes baldíos    

6.1.          En primer lugar, la   Corte ha reconocido el amplio margen de configuración legislativa con la que   cuenta el Congreso de la República para fijar la política agraria, y en   particular, para determinar los criterios de adjudicación de terrenos baldíos en   favor de particulares. Esta amplitud se explica porque el texto constitucional   únicamente contiene pautas muy generales que deben orientar la actividad en esta   materia, de modo que dentro de este muy amplio marco, el legislador puede fijar   discrecionalmente los criterios para la titulación de bienes baldíos en favor de   particulares.    

6.2.           En segundo lugar,   esta Corporación ha establecido que la determinación de los criterios y pautas   para la distribución de la tierra debe responder no solo al deber del Estado de   democratizar la tierra y de promover el acceso progresivo a la misma por parte   de la población campesina, sino también a todo el conjunto de principios y   reglas constitucionales, como la obligación del Estado de proteger la diversidad   y la integridad del ambiente y conservar las áreas de importancia ecológica   (art. 79 C.P.), el deber de garantizar la producción de alimentos (art. 65 C.P.)   y el de asegurar el desarrollo económico y social del país (art. 223 C.P.), y el   respeto de la autonomía de las entidades territoriales para fijar sus políticas   de desarrollo y el uso del suelo (art. 287 C.P.). Así las cosas, el escrutinio   judicial de las normas relativas a la titulación de bienes baldíos debe   efectuarse teniendo como parámetro todo este entramado, y no solo las normas   sobre la propiedad privada, consideradas aisladamente.    

6.3.          En este escenario,   la Corte ha entendido que ni el derecho a la propiedad privada ni el deber del   Estado de democratizar la propiedad y promover el acceso a la tierra por parte   de los trabajadores agrarios tienen un alcance absoluto, no solo porque estos   imperativos deben articularse con todo el conjunto de exigencias   constitucionales, sino también porque propiamente hablando, la propiedad sobre   la tierra no es un fin en sí mismo, sino un mecanismo o un instrumento para la   consecución de fines constitucionalmente valiosos, como la satisfacción de las   necesidades de la población campesina y la promoción del desarrollo económico y   social del país. En este contexto, el alcance del derecho la propiedad y del   deber estatal de promover el acceso a la tierra debe establecerse en función de   tales fines.    

6.4.          Finalmente,   partiendo de los estándares anteriores, la Corte ha entendido que, en principio,   el legislador se encuentra facultado para restringir la titulación de bienes   baldíos en favor de particulares, en la medida en que el deber de promover el   acceso a la tierra es un deber de alcance relativo, según las consideraciones   anteriores. Estas restricciones serían constitucionalmente admisibles en la   medida en que estén orientadas a satisfacer otros fines estatales u otros   imperativos constitucionales, o en la medida en que focalicen o prioricen al   acceso a las tierras por los grupos sociales que en razón de su situación de   vulnerabilidad requieran una protección especial y reforzada por parte del   Estado, como la población campesina, o aquellos que promuevan la explotación   económica de la tierra.    

6.5.          Es así como en la   sentencia C-536 de 1997[11]    esta Corporación evaluó la constitucionalidad de las normas legales que   establecen una limitación a la adjudicación de terrenos baldíos en función de la   extensión determinada para las Unidad Agraria Familiar, cuestionadas en su   momento por implicar, a juicio del demandante, una restricción injustificada al   derecho de propiedad y al deber del Estado de promover el acceso progresivo de   los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra. En este fallo la Corte   sostuvo que en principio son constitucionalmente admisibles las limitaciones   establecidas en la legislación para la entrega de bienes baldíos, teniendo en   cuenta que se trata de inmuebles que pertenecen al Estado y que por ello su   titulación en favor de particulares es de ocurrencia excepcional, que la ley   prevé un amplio catálogo de mecanismos para acceder a la propiedad de la tierra,   y que en cualquier caso, el derecho a la propiedad y el deber estatal de   promover el acceso a la propiedad de la tierra son derechos relativos que deben   ser articulados con los demás imperativos constitucionales, como el deber   reforzado de protección hacia los segmentos sociales desfavorecidos, el deber de   promover el desarrollo económico sostenible, y el de ordenar y organizar el   territorio nacional según el interés general.    

A partir de estas premisas, la Corte concluyó que la restricción   normativa a la política de adjudicación de terrenos baldíos era   constitucionalmente admisible, en cuanto atendía a la necesidad de evitar tanto   la concentración de la propiedad, como su fraccionamiento, y a la de asegurar   que la titulación de bienes no implica únicamente el acrecentamiento   patrimonial, sino el desarrollo económico y la satisfacción de las necesidades   de la población campesina. En este sentido, la Corte sostuvo lo siguiente:   “Los baldíos son bienes que pertenecen a la Nación, cuya adjudicación se puede   hacer a los particulares o a las entidades públicas, bajo un criterio de   utilidad y de beneficio social, económico y ecológica (…) ello justifica las   restricciones que ha establecido el legislador a su adjudicación, con el fin de   que la explotación de los baldíos se integre al proceso de transformación   agraria. Acorde con los referidos propósitos, el legislador ha terminado (…) el   área adjudicable con el fin de prevenir su acaparamiento; el área mínima   susceptible de titulación para evitar el minifundio; la prohibición de adjudicar   baldíos en favor de quienes posean un patrimonio neto superior a mil salarios   mínimos, etc.(…) estas limitaciones tampoco están prohibidas en la Carta   Política, sino que por el contrario, resulta imperioso establecerlas como medios   idóneos para poder dar cumplimiento a los deberes atribuidos al Estado en los   artículos 64, 333 y 334 de la Carta Política (…) la adquisición y ejercicio de   la propiedad privada puede ser susceptible de una serie de condicionamientos y   cargas impuestas por el Estado, en razón de que la propiedad no se concibe como   un derecho absoluto sino relativo (…) Ahora bien, si la relativización de la   propiedad privada se predica del dominio privado, con mayor razón debe   predicarse del que se genera cuando la Nación adjudica los bienes baldíos, si se   repara que éstos indefectiblemente están destinado a contribuir al logro de los   fines esenciales del Estado”. A partir de estas consideraciones, la Corte   concluyó que las prescripciones legales demandadas que establecían limitaciones   a la adjudicación de baldíos eran compatibles con la Constitución, y declaró su   exequibilidad.    

Dentro de esta misma línea, en la sentencia C-595 de 1995[12]  se evaluó la constitucionalidad de las normas legales que sustraen del régimen   común los bienes baldíos, estableciendo, por ejemplo, que no son susceptibles de   ser adquiridos mediante prescripción adquisitiva de dominio, que la ocupación   sobre los mismos no configura una posesión ni otorga derecho a que sea   adjudicado al ocupante, y que la adjudicación del mismo está supeditado a su   explotación económica. La Corte sostuvo nuevamente que, en principio, las   limitaciones a la posesión y adquisición de predios baldíos se ajustan a la   preceptiva constitucional, particularmente si tales restricciones tienen por   objeto o efecto priorizar el acceso a la propiedad rural a quienes carecen de la   misma, y que además, la valoración de la preceptiva legal debe considerar los   distintos dispositivos para acceder a la propiedad, y no solo el mecanismo de la   adjudicación de terrenos baldíos. Con fundamento en estas consideraciones, se   declaró la exequibilidad de la normatividad demandada. Una aproximación   semejante se encuentra en las sentencias C-644 de 2012[13]  y C-623 de 2015[14].    

7.      Evaluación de los   cargos de la demanda    

7.1.          Teniendo como referente   los parámetros anteriores, pasa la Corte a determinar la compatibilidad de la   regla demandada con los artículos 58, 60 y 64 de la Carta Política.    

7.2.          Lo primero que debe   tenerse en cuenta es que dentro del debate que se surtió en este proceso, se   presentaron tres posiciones en torno a la solución jurídica que desde el punto   de vista constitucional debería darse a la hipótesis en la que una persona es   propietaria o poseedora de un inmueble rural cuya extensión no permite la   conformación de un proyecto productivo, y pretende la adjudicación de un terreno   baldío que ha explotado económicamente: (i) de un lado, algunos de los   intervinientes sostienen que la prohibición para que le sea adjudicado un   terreno baldío es constitucionalmente admisible, en la medida en que el Estado   debe focalizar este tipo de beneficios en las personas que carecen de toda forma   de propiedad, y que por tanto, la prohibición legal cuestionada no infringe la   Constitución; (ii) de otro lado, la demandante e Incoder en liquidación   sostienen que el Estado debería poder adjudicar a la persona aquella extensión   de tierra que, sumada a la que ya tiene como propietario o poseedor, permita el   desarrollo de proyectos productivos, pero que esta solución es opuesta a la   prevista en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en tanto esta impide cualquier   titulación de baldíos en favor de personas que ya son propietarias o poseedoras   de otras tierras, y que por esto, el precepto demandado debe ser retirado del   ordenamiento jurídico, o declarado condicionalmente exequible; (iii) finalmente,   otros intervinientes sostienen que el Estado debería poder adjudicar a la   persona aquella extensión de tierra que, sumada a la que ya tiene como   propietario o poseedor, permita el desarrollo de proyectos productivos, pero que   de hecho, esta es la solución que ofrece actualmente la legislación colombiana   al interpretarse conjuntamente el precepto demandado con el artículo 66 de la   Ley 160 de 1994, que ordena efectuar las titulaciones en Unidades Agrícolas   Familiares; tan es así que la normativa infralegal, como los acuerdos del   Incoder y los decretos reglamentarios, acogen esta solución y prevén la   adjudicación de baldíos a quienes ya son propietarios o poseedores de otros   inmuebles, en aquella extensión que permita alcanzar la UAF para la respectiva   zona; por ello, la norma debe ser declarada exequible.    

7.3.          La Sala acoge esta   última fórmula, teniendo en cuenta dos factores: (i) por un lado, que una   prohibición absoluta para adjudicar bienes baldíos para quienes tienen un título   de propiedad o una posesión sobre un inmueble regular, en aquellos casos en los   que el predio objeto del derecho real o de la posesión tiene una extensión   insuficiente para desarrollar un proyecto productivo, comportaría una   vulneración del derecho a la igualdad y restringiría de manera injustificada el   derecho a la propiedad privada y el deber del Estado de promover el acceso a la   tierra por parte de los trabajadores agrarios; (ii) y por otro lado, que a esta   solución se puede arribar sin necesidad de intervenir judicialmente el texto   legal: la declaratoria de inexequibilidad levantaría la prohibición de   titulación de baldíos en hipótesis en que sí es constitucionalmente admisible, y   un condicionamiento resulta superfluo, en tanto el precepto legal admite una   interpretación compatible con la Constitución, que ha sido acogida por los   operadores jurídicos encargados de su aplicación y materialización.    

7.4.          Con respecto al primero   de estos supuestos, la Corte encuentra que prohibir la adjudicación de terrenos   baldíos a personas que cuentan con un título de propiedad o que son poseedoras   de un predio rural cuya extensión es insuficiente para desarrollar un proyecto   productivo, restringe de manera injustificada el derecho a la propiedad privada   y el deber del Estado de promover el acceso a la tierra.    

En efecto, como dentro del ordenamiento constitucional la protección a   la tierra se establece en razón de su función social, y en particular, en razón   de su contribución al desarrollo económico y social, y en razón de su capacidad   para satisfacer las necesidades de la población campesina, cuando por la   insuficiente extensión del terreno sobre el cual se tiene la propiedad o la   posesión, este resulta insuficiente para la consecución de estos fines, el   criterio restrictivo acogido por el legislador desconoce la racionalidad   subyacente al reconocimiento de la propiedad y de su función social.    

En este escenario, la   prohibición legal, aplicada en el escenario propuesto por la demandante,   infringe diferentes preceptos constitucionales, tal como se explica a   continuación.    

7.4.1. En primer lugar, vulnera el derecho a la igualdad,   porque se introduce un trato diferenciado para dos supuestos de hecho que   deberían tener el mismo tratamiento jurídico: el de la persona que no es   propietaria de ningún inmueble, y el de la persona que lo es, pero sobre un   pequeño terreno que solo puede ser destinado a la vivienda o para otro uso   distinto al de conformación de un proyecto productivo sostenible. Como la   adjudicación de bienes baldíos se orienta justamente a promover la   materialización de este tipo de proyectos, y a que por esta vía se asegure la   satisfacción de las necesidades de las familias que hacen parte de la población   campesina y se promueva el desarrollo económico y social, cuando la propiedad o   la posesión resulta claramente insuficiente para garantizar estos fines, la   diferenciación normativa establecida en la norma demandada se ampara en un   criterio formalista y restrictivo que desconoce el elemento relevante en común   de los dos supuestos de hecho objeto de la comparación: la carencia del insumo   productivo y de satisfacción de las necesidades familiares.    

7.4.2. Y en segundo lugar, la norma establece una restricción   injustificada al derecho de propiedad y al deber estatal de promover el acceso a   la tierra, amparado en un título que claramente resulta insuficiente para   satisfacer los fines constitucionales de la propiedad sobre la tierra. La Corte   toma nota de que ninguno de estos derechos y deberes tiene un carácter absoluto,   y que además, el alcance que se le otorgue debe atender a la totalidad de   imperativos constitucionales. No obstante, como quiera que en este caso la   restricción legal no tiene por objeto o efecto la materialización de otros fines   estatales, la limitación legal carece de justificación.    

7.5.          La Corte estima, además, que como   el precepto legal demandado admite una solución de este tipo, y que como además   esta línea hermenéutica ha sido acogida ampliamente en la comunidad jurídica, no   se requiere la intervención judicial en el texto legal.    

7.6.          Por las razones expuestas, la Corte   declarará la exequibilidad del precepto demandado, pero sobre la base de que la   prohibición contenida en el inciso 1 del artículo 72 de la Ley 160 de 1994 no se   aplica cuando la extensión del predio rural del propietario o poseedor que   aspira a la adjudicación de un terreno baldíos, es inferior al área de la Unidad   Agrícola Familiar de la correspondiente zona relativamente homogénea, que es la   extensión que permite la conformación de unidades productivas autónomas, y en el   entendido de que la titulación procede respecto del área necesaria para   completar la extensión de la Unidad Agrícola Familiar.    

III.      DECISIÓN    

En   mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando   justicia y en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución    

RESUELVE    

DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD del inciso   primero del artículo 72 de la Ley 160 de 1994, en los términos expuestos en los   fundamentos de esta sentencia.    

Notifíquese,   comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la Corte   Constitucional y archívese el expediente.     

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente    

AQUILES IGNACIO ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Magistrada    

[2]   Como sustento de esta tesis, la entidad cita y transcribe   parcialmente la sentencia C-644 de 2012 (M.P. Adriana María Guillén Arango), que   explica el fundamento y el alcance de la libertad de configuración legislativa y   de la cláusula general de competencia en favor del Congreso.    

[3]   M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[4]   M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[5]   M:P. Adriana María Guillén Arango.    

[6]   Como respaldo de esta tesis se cita y transcribe parcialmente  la sentencia C-006 de 2002[6], en la que se   sostuvo que las Unidades Agrícolas Familiares se enmarcan dentro de la función   social de la propiedad y dentro del bienestar general: “la función social que   tiene la propiedad, y en especial la rural, obliga a que su tenencia y   explotación siempre esté orientada hacia el bienestar de la comunidad; por ello,   en materia de acceso a la propiedad se ha privilegiado a los trabajadores   agrarios no solo con el objeto de facilitarles la adquisición de la tierra, sino   con el ánimo de procurarles un mejor  nivel de vida y de estimular el   desarrollo agropecuario y por consiguiente el económico y social del país. Las   Unidades Agrícolas Familiares (UAF) encajan perfectamente dentro de este   propósito (…) a través de las UAF, el legislador busca evitar que la parcelación   de la tierra genere la proliferación de minifundios que la hagan improductiva y   que frustre la realización de los postulados constitucionales relacionados con   la producción agrícola y la función social de la propiedad agraria, puesto que   los minifundios no le dan la posibilidad al campesinado de obtener excedentes   capitalizables que le permitan mejorar sus condiciones de vida”.     

[7]   M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[8]   M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[9]   Artículo 65 de la Ley 160 de 1994.    

[10]  Artículo 66 de la Ley 160 de 1994.   Con fundamento en esta pauta, en la Resolución 017 de 1995 de INCORA se fijaron   los criterios metodológicos para determinar la unidad agrícola familiar en   terrenos baldíos, según las zonas relativamente homogéneas adjudicables. Y a   partir de estos criterios, en la Resolución 041 de 1996 se determinaron las   extensiones para las Unidades Agrícolas Familiares (UAFs), dividiendo el   territorio nacional en zonas que coinciden en términos generales con los   departamentos, y al interior de cada uno de estos, se crearon las Zonas   Relativamente Homogéneas, para las cuales se fija la extensión de la UAF. Por   tan solo mencionar algunos ejemplos, en la Regional Antioquia existen 9 Zonas   Relativamente Homogéneas, cuya extensión según el uso agrícola, mixto o   ganadero, oscila entre 6 y 77 Hectáreas. En la Regional Arauca existen cinco   ZRH, y la Zona 5 oscila entre 850 y 1071 hectáreas.     

[11]   M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[12]   M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[13]   M.P. Adriana María Guillén.    

[14]   M.P. Alberto Rojas Ríos.