C-518-16

           C-518-16             

Sentencia C-518/16    

PLAN   NACIONAL DE DESARROLLO-Contratación con entidades públicas   especializadas para llevar a cabo concursos o procesos de selección de   servidores públicos no desconoce la autonomía de la Comisión Nacional del   Servicio civil, siempre y cuando no obligue a dar prelación a la contratación   con el ICFES o con determinada universidad acreditada por el Ministerio de   Educación/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía para diseñar su   propio acuerdo marco de precios para la contratación    

DEMANDA FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA   ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA   ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No se   realiza confrontación normativa de conexidad    

DEMANDA FRENTE A LA COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA   ADELANTAR CONCURSOS O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA   ADMINISTRATIVA POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Inhibición   por falta de carga argumentativa    

VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No le es   aplicable el término de caducidad   previsto para las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la   existencia de vicios de procedimiento/DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE UNIDAD   DE MATERIA-Vicio de contenido material    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-Requisitos    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Consagración constitucional/PRINCIPIO   DE UNIDAD DE MATERIA-Conexión entre el título de la norma y su contenido    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Racionalización y tecnificación de la   actividad legislativa    

LEY-Observancia   del principio de unidad de materia/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Aprobación   no puede desconocer el principio de unidad de materia    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance/PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-Conexidad temática, causal, teleológica y sistemática    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía    

RAMAS   Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Carácter autónomo e independiente/RAMAS   Y ORGANOS DEL PODER PUBLICO-Colaboración armónica    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carácter autónomo e independiente/COMISION   NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Consagración constitucional/COMISION NACIONAL   DEL SERVICIO CIVIL-Naturaleza jurídica    

ORGANOS Y ESTRUCTURA DEL PODER PUBLICO-Límites en material fiscal,   disciplinaria o penal/COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Amplio margen   de discrecionalidad administrativa y presupuestal    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Administración y vigilancia del sistema   de carrera de los servidores públicos    

COMPETENCIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL PARA ADELANTAR CONCURSOS   O PROCESOS DE SELECCION PARA INGRESAR A LA CARRERA ADMINISTRATIVA-Jurisprudencia   constitucional    

LEY   DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Incorporación de   norma sobre la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para   adelantar concursos o procesos de selección para ingresar a la carrera   administrativa    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA APARTES NORMATIVOS ESPECIFICOS-Debe   existir proposición jurídica integral/DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA   APARTES NORMATIVOS ESPECIFICOS-De proceder la   declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma deben   conservar la coherencia y producir efectos jurídicos    

PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Se presenta cuando se acusan apartes   normativos incoherentes/PROPOSICION JURIDICA INCOMPLETA-Operancia    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Autonomía e independencia de contratar   con el ICFES o universidades públicas o privadas para adelantar concursos y   procesos de selección en el Régimen de Carrera Administrativa    

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Carácter   potestativo para celebrar contratos o convenios interadministrativos con el   ICFES, universidades públicas o privadas, o instituciones universitarias e   instituciones de educación superior    

ICFES-Naturaleza   jurídica    

ICFES-Autonomía   a pesar de pertenecer a la Rama Ejecutiva del Poder Público/ICFES-Autonomía   para prestar servicios técnicos y especializados en materia de organización y   diseño de concursos o procesos de selección solicitados por entidades públicas o   privadas    

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Determina   si realiza directamente los procesos de selección para la provisión de empleos   de carrera en el servicio público o contrata con entidades especializadas    

MINISTERIO DE EDUACION NACIONAL-Inspección y vigilancia del servicio   público de educación para velar por la calidad de la educación sin extenderse al   régimen de carrera administrativa    

PRINCIPIO DE COLABORACION ARMONICA ENTRE ORGANOS DEL ESTADO-Apoyo a la   Comisión Nacional del Servicio Civil o a las entidades de educación con que   contrate para el acceso al servicio público de carrera    

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Determina los costos   asociados a los concursos o procesos de selección    

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Fundamento normativo/SELECCION DE   CONTRATISTAS EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Modalidades    

SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Alcance/SELECCION   ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Causales    

SELECCION ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Inclusión   de los acuerdos marco de precios/SELECCION   ABREVIADA EN LOS PROCESOS DE CONTRATACION DEL ESTADO-Entidades encargadas   del diseño, organización y celebración de los acuerdos marco de precios    

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Alcance y propósitos    

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-Carácter vinculante   para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional sometida al   Estatuto General de Contratación de la Administración Pública    

AUTONOMIA DE LA COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Acuerdos marco de   precios no resultan obligatorios en relación de la competencia para administrar   los concursos o procesos de selección del sistema de carrera para el acceso al   servicio público    

AGENCIA NACIONAL DE CONTRATACION PUBLICA COLOMBIA COMPRA EFICIENTE-Aunque   hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público, no puede intervenir   directamente en procesos de implementación de concursos de mérito para acceder   al servicio público sin afectar la autonomía de la CNSC    

ACUERDO MARCO DE PRECIOS-No tienen carácter vinculante ya que la   Comisión Nacional del Servicio Civil establece, diseña y adopta sus propios   acuerdos    

Referencia:    Expediente D-11266    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de   2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   “Todos por un nuevo país”    

Demandante:    

José Elías Acosta Rosero    

Magistrado Sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, el ciudadano José Elías Acosta Rosero, presentó demanda de   inconstitucionalidad contra algunos apartes del artículo 134 de la Ley 1753 de   2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   “Todos por un nuevo país”    

Mediante Auto del dieciocho (18) de marzo   de dos mil dieciséis (2016), el Magistrado Sustanciador admitió la demanda   presentada por encontrarla ajustada con los requisitos de procedibilidad   previstos en el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991. En   la misma providencia, el Magistrado Sustanciador dispuso la fijación en lista y,   simultáneamente, correr traslado de la demanda al señor Procurador General de la   Nación para que rindiera concepto de la referencia. Así mismo ordenó comunicar   la demanda a los Ministerios del Interior, de Justicia y del Derecho, de   Hacienda y Crédito Público y de Educación Nacional; al Departamento Nacional de   Planeación; a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República; a la   Agencia Nacional de Contratación Pública- Colombia Compra Eficiente-;al   Instituto Colombiano para Evaluación de la Educación; al Director de la Academia   de Jurisprudencia; al Instituto Colombiano de Derecho Procesal; y a los Decanos   de las Facultades de Derecho de las Universidades Javeriana, Libre, Rosario,   Nacional y Atlántico, para que, si lo consideran conveniente intervinieran   dentro del proceso, con el objetivo de impugnar o defender la constitucionalidad   de la norma acusada.    

Una vez cumplidos   los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución Política y en el   Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la   demanda de la referencia.    

II.      TEXTO DE LA NORMA ACUSADA    

“LEY 1753 de 2015”    

(junio 9)    

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

“Por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”.    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA    

DECRETA:    

“ (…)    

Artículo 134. Concurso o procesos de selección.   Modifíquese el artículo 3o   del Decreto ley 760 de 2005, el cual quedará así:    

“Artículo 3o. Los concursos o procesos de   selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a   través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con el   Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto   con universidades públicas o privadas, instituciones universitarias e   instituciones de educación superior acreditadas por el Ministerio de   Educación Nacional para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación   se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a   realizar los concursos.    

La CNSC, las universidades públicas o privadas,   instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que   adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas   en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la   aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno   o más concursos de manera simultánea.    

Los costos asociados a los concursos o procesos de   selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios   establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación   Pública, Colombia Compra Eficiente.    

PARÁGRAFO TRANSITORIO. Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los   acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán   adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”.    

III.              LA DEMANDA    

1.                    Normas constitucionales que se consideran infringidas    

El   demandante estima que la norma objeto de censura constitucional, contenida en el    artículo 134  de la Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “Todos por un nuevo país”, contraviene lo   dispuesto en los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130 y 158 de la   Constitución Política. Con base en ello, solicita que se adopten   las siguientes decisiones:    

(i)      Se declare la inexequibilidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 o, en su   defecto, declaren inexequibles las siguientes expresiones:    

(ii)    “con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su   defecto”[1] contenida en el   primer inciso del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.    

(iii)              “acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin”,[2] contendida en el   primer inciso del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.    

(iv)               El inciso 3º del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 y el parágrafo transitorio   de la misma.    

2. Fundamentos de la   demanda    

El accionante expone que el artículo134   de la Ley 1753 de 2015, trasgrede los artículos 1, 2, 4, 13, 29, 113, 125, 130 y   158 de la Constitución Política, en tanto infringe “las normas superiores   relacionadas con la supremacía de la Constitución Política, con la naturaleza   constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil, con la autonomía de   los Entes Autónomos de creación constitucional, con el principio de unidad de   materia y, adicionalmente, con las funciones de administración y vigilancia de   los sistemas de carrera a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil”.[3]    

A través de tres cargos de   inconstitucionalidad, plantea que la vulneración de las citadas disposiciones   superiores, por parte de la norma acusada, se produce, (i) por la   presunta violación del principio de unidad de materia (C.P. art. 158 y 169);  (ii) por el aparente desconocimiento del principio de autonomía propia   de los entes de origen constitucional (C.P. art. 130); y (iii) por   la inobservancia del principio del mérito para acceder a los cargos públicos   (C.P. arts. 125 y 130).    

A continuación se procede a la   explicación de los distintos cargos de conformidad con lo planteado en la   demanda.    

2.1. Primer cargo:   Vulneración del principio constitucional a la unidad de materia consagrado en   los artículos 158 y 161 de la Constitución Política[4]     

Conforme con ello, destaca que, a través   de la norma acusada, el legislador reguló el tema de la competencia de la CNCS   para adelantar los concursos o procesos de selección para el ingreso a la   carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede acudir para el   desarrollo de estos, y la determinación de los costos de ese tipo de procesos.    Sobre esa base, “incluyó la obligatoriedad de contemplar como primera opción   para el desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y solo de manera   excepcional con las instituciones de Educación Superior”. De igual forma,   suprimió la competencia de la CNSC para acreditar a las universidades e   instituciones de educación superior de que tratan el artículo 3º del Decreto Ley   760 de 2005[7]  y el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004[8], con las   que puede suscribir contratos o convenios interadministrativos para adelantar   los concursos o procesos de selección de su competencia, en tanto le asignó   dicha función al Ministerio de Educación Nacional –en adelante MEN–. Asimismo,   acabó con la posibilidad que tenía la CNSC de determinar los costos asociados   con los concursos o proceso de selección connatural a su objeto, en tanto   trasladó dicha función a la Agencia Nacional de Contratación Pública –Colombia   Compra Eficiente–.    

Considera, sin embargo, que los   contenidos de la norma acusada no tienen relación de finalidad directa con las   metas fijadas en el acápite denominado “Buen Gobierno”, del documento   titulado “Bases del Plan de Desarrollo 2014-2018: Todos por un nuevo país”,   publicado por el Departamento Nacional de Planeación, y que hace parte de la Ley   1753 de 2015. Según el acápite referido, el propósito de “Buen Gobierno”  es promover una gestión que prevenga la corrupción, mejore el servicio que se le   presta al ciudadano a nivel nacional y territorial, fortalezca la gobernanza,   consolide el gasto público, entre otras. Pese a ello, para alcanzar dicho   propósito, no se hace necesario intervenir las funciones que le son propias a la   CNSC.    

A partir de lo expuesto, el demandante   concluye que la norma acusada trasgrede el principio de unidad de materia   consagrado en los artículos 158 y 161 de la Carta, y en el artículo 3º de la Ley   152 de 1994, pues los temas que trata no guardan relación de conexidad causal,   temática, sistemática o teleológica con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo,   en tanto su contenido no constituye un medio para alcanzar las políticas   señaladas en el referido Plan.    

2.2. Segundo cargo: Trasgresión   del principio constitucional a la autonomía propia de los entes autónomos de   origen constitucional – Vulneración del precedente fijado en las Sentencias   C-372 de 1999 y C-1175 de 2005[9]    

Para efectos de estructurar la referida   acusación, el actor sostiene que, a través de la norma acusada, el legislador   desconoció el precedente constitucional fijado en las Sentencias C-372 de 1999 y   C-1175 de 2005.    

Al respecto, sostiene que en la Sentencia   C-372 de 1999, la Corte define la CNSC como un ente de creación constitucional,   autónoma, permanente e independiente del ejecutivo y de las demás ramas del   poder público. Teniendo como sustento lo anterior, en la Sentencia C-1175 de   2005, la Corte declaró inexequible la intervención del Departamento   Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los concursos o   procesos de selección que adelanta la CNSC. En dicha oportunidad, la Corte   señaló de manera enfática la imposibilidad de incluir a una entidad de la rama   ejecutiva en el desarrollo de los concursos de méritos adelantados por la CNSC.   Con base en ello, declaró la inexequibilidad de la expresión “el Departamento Administrativo de la   Función pública”,   contenida en el artículo 3 del   Decreto 760 de 2005. En consecuencia, el Tribunal Constitucional definió que los   concursos o procesos de selección que le competen a la CNSC serán adelantados   por ésta a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos ya no   con el Departamento Administrativo de la Función Pública, sino con universidades   públicas o privadas, instituciones universitarias o instituciones de educación   superior, acreditadas por ella misma para tal fin.    

Según el actor, con base en la   jurisprudencia citada, ninguna entidad del Estado, y menos una perteneciente a   la rama ejecutiva, puede sustituir las atribuciones que la Constitución en su   artículo 130 fijó en cabeza de la CNSC, de llevar a cabo la “la   administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos”[10],   salvo las de carácter especial de origen constitucional.    

Siendo ello así, considera el actor que   las modificaciones introducidas por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015,   consistentes en: (i) disponer que los contratos o convenios para llevar a cabo   los concursos o procesos de selección de personal para acceder al servicio   público deben ser suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera   excepcional con las instituciones de educación superior; (ii) suprimir la   competencia de la CNSC para acreditar a las universidades e instituciones de   educación superior con las que puede suscribir contratos o convenios   interadministrativos para adelantar los concursos o procesos de selección de su   competencia y asignarle dicha función al Ministerio de Educación Nacional –en   adelante MEN–; (iii) y acabar con la posibilidad que tenía la CNSC de determinar   los costos asociados con los concursos o proceso de selección connatural a su   objeto, en tanto trasladó dicha función a la Agencia Nacional de Contratación   Pública –Colombia Compra Eficiente–; desconocen la autonomía e independencia de   la CNSC, además, la sujetan a una intervención indebida de la rama ejecutiva y,   de contera, trasgreden los artículos 113, 115 y 130 de la Carta y la   jurisprudencia fijada por la Corte Constitucional, en tanto “la   administración y vigilancia de los sistemas de carrera, con las excepciones a   que hay lugar, están radicados de manera exclusiva y excluyente en la CNSC, de   manera independiente y autónoma sin sujeción a las directrices ni a los mandatos   gubernamentales”.[11]    

Dicha violación se produce, en relación   con la primera modificación denunciada, al contemplar la norma acusada que los   concursos o procesos de selección deberán ser adelantados por la CNSC,   únicamente a través de contratos o convenios interadministrativos suscritos con   el ICFES, pues la misma trasgrede la autonomía de la CNSC y el principio de   división de poderes, al hacerse evidente que el ejecutivo quiere intervenir en   tales asuntos sobre la base de que el ICFES según el artículo 12 de la Ley 1324   de 2009 es una entidad pública descentralizada del orden nacional, adscrita al   MEN.    

Respecto de la segunda modificación que   se censura, el hecho de que la norma acusada disponga que la acreditación de las   universidades o instituciones de educación superior con las que se realizan los   contratos o convenios interadministrativos a fin de adelantar los procesos de   selección que desarrolla la CNSC, está en cabeza ya no de ésta sino del MEN;   desconoce lo prescrito por el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004 y   trasgrede los artículos 113 y 130 de la Carta.    

En efecto, según el literal b) del artículo 11 de la Ley 909 de 2004, en cabeza   de la CNSC está, entre otras funciones, la de “acreditar a las entidades   para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en   el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en   concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente   ley”.   Dicha función se deriva de lo dispuesto en el artículo 130 de la Carta Superior,   en tanto al ser tal entidad la encargada de vigilar las carreras   administrativas, debe conservar autonomía e independencia, aptitudes que se   afectan de manera absoluta, al vincular en un aspecto propio de la carrera   administrativa a una entidad que depende “directamente del presidente de la   República al ser parte del gobierno nacional”.[12]    

Aludiendo a la tercera de las   acusaciones, al contemplar el inciso 3º del artículo demandado que los costos   asociados a los concursos o procesos de selección que adelante la CNSC deberán   ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios, establecidos y adoptados   por la Agencia Nacional de Contratación Pública; además de imponer la   intromisión del ejecutivo en la carrera administrativa, sujeta la actividad de   la CNSC a lo que reglamente Colombia Compra Eficiente, lo que limita el   principio del mérito y deviene en inconstitucional.    

Por lo expuesto, la intervención tanto   del ICFES, del MEN y de Colombia Compra Eficiente que establece la norma   acusada, supone una abierta oposición a los “artículos 113, 115, y 130 de la   Carta”[13]  y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional.    

2.3. Tercer cargo:   Violación del principio del mérito, eje axial de la Constitución Política[14]    

Las funciones asignadas por el artículo   acusado al MEN y a Colombia Compra Eficiente “involucra[n] una   estricción irrazonable y desproporcionada a la función constitucional asignada a   la CNSC y, por consecuencia, al principio del mérito determinado en el artículo   125 de la Constitución”.[15]      

Según el artículo 125 de la Constitución,   a través de la carrera administrativa, por regla general, se deben proveer los   empleos en los órganos y entidades del Estado, con precisas salvedades, y el   ingreso a dichos cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se hará observado   los requisitos y los méritos y calidades de los aspirantes. Para ello,   seguidamente, el artículo 130 de la Carta, estableció que “las carreras de   los servidores públicos” será administrada y vigilada por la CNSC.    

De esta forma, en cabeza de la CNSC se   encuentra “la potestad constitucional y legal de adelantar, en función del   sistema de carrera que administra y vigila, concursos públicos que tienen como   único fundamento el principio del mérito, conforme a la expresión del   constituyente, cuyo ejercicio, por la naturaleza misma del organismo y las altas   tareas asignadas, […] no permite limitación o invalidación”.[16]    

Entonces, al disponer la norma acusada   que la función de realizar los concursos de méritos solo podrá iniciarse por   parte de la CNSC cuando el MEN acredite a las universidades o instituciones de   educación superior para la realización de los procesos de selección respectivos,   y, que el proceso contractual estará sujeto a los lineamientos de costos que   fije Colombia Compra Eficiente, limita de manera indebida las funciones que la   Carta le ha impuesto a la CNSC.    

La limitación aludida es ilegítima,   desproporcionada, e irrazonable, atenta contra los principios del mérito   establecidos en el artículo 125 de la Constitución, y contra el derecho de   acceso a cargos públicos prescrito en el artículo 40 de la misma Carta. Ello es   así en tanto, en caso de que las entidades señaladas no actúen oportunamente, la   CNSC se verá imposibilitada jurídica y materialmente para desarrollar los   concursos de mérito. En otras palabras, la norma que se acusa plantea la   sumisión de la CNSC ante el gobierno, lo que contradice la Carta Superior y la   jurisprudencia elaborada por el Tribunal Constitucional.    

IV.          INTERVENCIONES    

1.     Pontificia Universidad Javeriana    

Mediante escrito   allegado a esta Corporación el día 18 de abril de 2016, la Pontificia   Universidad Javeriana interviene en el presente juicio para solicitarle a la   Corte que declare la inexequibilidad de la norma acusada, con base en los   siguientes argumentos:    

(i) Sobre la presunta vulneración del   principio de unidad de materia, el interviniente considera   desafortunadas las consideraciones de las demandas sobre la inexistencia de   relación entre la norma demandada y la parte general de la Ley del Plan Nacional   de Desarrollo.    

De acuerdo con el alcance de dicho principio, indica el interviniente que la   Corte Constitucional ha establecido una metodología, que debe ser aplicado por   el juez constitucional para entrar a valorar si una disposición está o no   desconociendo el principio de unidad de materia por carecer de coherencia lógica   con el contenido general de la ley que la contiene, al respecto, se tiene que,   inicialmente “i) se debe determinar el alcance material y contenido temático   de la ley parcialmente demandada, para, posteriormente, ii) proceder a verificar   si la norma que ha sido demandada guarda con la materia de la ley, alguna   relación de conexidad causal temática, sistemática o teleológica,  que   justifique su incorporación al texto de la ley objeto de revisión.”[17]    

En relación con la identificación del alcance material y el contenido temático   de la ley parcialmente demandada, la Sentencia C-305 de 2004 ha definido la Ley   del Plan Nacional de Desarrollo como una “propuesta política  referente   a ciertas metas que, en un proceso participativo y de concertación, se ha   estimado necesario alcanzar, propuesta que viene acompañada de estrategias   concretas a través de las cuales pretende lograrse el cumplimiento de objetivos”.   Del contenido mismo de la definición se permite evidenciar que, debido a su   naturaleza compleja, el principio de unidad de materia no lo obliga a ubicarse   en la regulación de un solo tema, sino en el de buscar coherencia entre las   diferentes materias contenidas en la ley; con base en lo anterior, encuentra el   interviniente que respecto a la disposición demandada, “esta hace referencia   a una modificación en lo concerniente a los concursos o procesos de selección   adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil, entidad cuya función   está orientada a posicionar el mérito y la igualdad en el ingreso y desarrollo   del empleo público; velar por la correcta aplicación de los instrumentos   normativos y técnicos que posibiliten el adecuado funcionamiento del sistema de   carrera; y generar información oportuna y actualizada, para una gestión   eficiente del sistema de carrera administrativa”[18].    

Bajo esa perspectiva, sostiene, existe una clara relación de conexidad temática   entre la norma acusada y el Plan Nacional de Desarrollo, “al evidenciarse esa   vinculación objetiva y razonable entre la materia o el asunto general sobre el   que versa la ley y la materia o el asunto sobre el que versa concretamente una   disposición suya en particular, teniendo en cuenta lo dicho anteriormente sobre   la excepción a la simplicidad temática de una ley del Plan Nacional de   Desarrollo; una conexidad causal ya que los motivos por los cuales se hace la   modificación en el artículo demandado, están determinados por la búsqueda del   “buen gobierno”  que busca la eficacia y eficiencia administrativa a través   de las medidas que busquen combatir la corrupción; una conexidad; teleológica ya   que con el hecho de tomar medidas para la búsqueda de ese “buen gobierno” busca   alcanzar el mismo designio del Plan Nacional de Desarrollo “Todos por un nuevo   país”, teniendo en cuenta su complejidad temática y, finalmente, encuentra una   conexidad temática el cual se concreta en la organización de la ley como un   cuerpo ordenado, en donde se establece el tema en cuestión en la parte general   de la ley y se desarrolla en el capítulo respectivo al “buen gobierno”,   demostrándose una racionalidad interna”[19].    

Por lo anterior, concluye el interviniente que, contrario a lo manifestado por   el accionante, frente al cargo por violación del principio de unidad de materia,   no existe afectación del mismo, teniendo en cuenta que, conforme a la   metodología jurisprudencial antes referida, se encuentra una coherencia lógica   entre la disposición que se demanda y la ley en la cual está contenida.    

(ii) Sobre la presunta trasgresión del   principio constitucional a la autonomía propia de los entes autónomos de origen   constitucional, el interviniente considera acertadas las consideraciones   hechas en la demanda, razón por la cual concluye que el artículo 134 de la Ley   1754 de 2015 configura una “usurpación de la autonomía constitucional en   cabeza de la Comisión Nacional del Servicio Civil”[20].   Sustenta su posición en lo decidido por la Corte en las Sentencias C-1175 de   2005 y C-732 de 1999.    

Respecto de la Sentencia C-1175 de 2005, señaló que en ella se valoró la   constitucionalidad del artículo 3 del Decreto 760 de 2005, el cual establecía   que para que la Comisión Nacional del Servicio Civil llevara a cabo los procesos   y concursos de selección, debía contratar con el Departamento Administrativo de   la Función Pública, entidad que depende directamente del Gobierno Central. En   dicha oportunidad, la Corte consideró que la autonomía e independencia   constitucional de la Comisión Nacional del Servicio Civil se veían gravemente   afectadas si los concursos en mención debían ser contratadas con el Departamento   Administrativo de la Función Pública, entidad que por su naturaleza jurídica,   depende y actúa bajo las orientaciones del presidente de la República.    

Sostiene que en la Sentencia C-732 de 1999, la Corte llegó a similar conclusión,   al valorar la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 443 de 1999.   Aduce que en esa oportunidad, la Corte consideró vulnerado el principio de   autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil, al considerar que “el   legislador no puede hacer forzoso que el ejercicio de las atribuciones propias   de la Comisión Nacional del Servicio Civil, se lleve a cabo necesariamente por   conducto del Departamento Administrativo de la Función Pública, organismo de la   rama ejecutiva que, aunque puede prestarle el ya resultado apoyo, no está   llamado a constituirse en el único canal para las inscripciones actualizadas y   actualizaciones del personal en el registrado de la carrera”    

Conforme al precedente jurisprudencial, advierte el interviniente que frente a   la usurpación de la autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil, que   afecte el principio de autonomía constitucional en cabeza de esta entidad, debe   declararse la inconstitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1754 de 2015.    

(iii) Respecto a la presunta vulneración   del principio del mérito por la presunta restricción irrazonable de dos de las   funciones más importantes de la Comisión Nacional del Servicio Civil, cuales   son: i) la de adelantar los procesos contractuales para la provisión de empleos   de carrera; y ii) contratar operadores de concursos. Con respecto a   dicha acusación, el interviniente considera acertados los argumentos de la   demanda puesto que los “procesos contractuales estarán sujetos a lo   determinado por Colombia Compra Eficiente con lo que se le estaría poniendo un   límite a la Comisión Nacional del Servicio Civil, en lo que además de afectarla,   se violentaría el principio de independencia entre las instituciones”[21].  Así mismo, se estaría generando una relación de jerarquía si se le otorgan   facultades a Colombia Compra Eficiente para controlar instituciones que son   objeto de vigilancia por parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil   conforme a las funciones consagradas en el artículo 130 de la Constitución   Política.    

2.     Instituto   Colombiano de Derecho Procesal    

El Instituto   Colombiano de Derecho Procesal, realiza su intervención refiriéndose a cada uno   de los cargos formulados por el demandante:    

(i) Sobre la   vulneración del principio de unidad de materia. Considera el   interviniente que, en efecto, tal como lo señala el accionante, no existe   coherencia alguna entre la norma acusada y la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo contenida en la Ley 1753 de 2015. En consecuencia, entiende que el   legislador incurrió, por un lado, en un quebrantamiento del principio de   coherencia entre la parte general del Plan y el plan de inversiones públicas, y,   por otro lado, desconoció lo dispuesto en el artículo 158 Superior y en la   obligación de correspondencia entre el título de la ley su contenido,   establecido en el artículo 169 de la Constitución Política.    

Por lo tanto,   advierte el interviniente que, la modificación del artículo 3 del Decreto Ley   760 de 2005, introducida por el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, el cual   exige, por un lado, que para que la Comisión Nacional del Servicio Civil pueda   adelantar los procesos de selección lo debe hacer a través de contratos   suscritos con el Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación –ICFES-   o en su defecto por universidades públicas o privadas y, por otra parte, que los   costos asociados a los procesos de selección deberán ser diseñados y adoptados   por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente, “resulta   ajeno por completo tanto a los objetivos y finalidades incluidos en la parte   general del Plan Nacional de Desarrollo como al plan de inversiones públicas que   debe contener la segunda parte de ese plan conforma a lo dispuesto por la Ley   152 de 1994”[23].    

(ii) Respecto a   la vulneración al principio constitucional de la autonomía de la Comisión   Nacional del Servicio Civil. En punto a tal acusación, entiende el   interviniente que le asiste razón al accionante y en consecuencia solicita a   esta Corporación, declare la inconstitucionalidad de la norma acusada, teniendo   en cuenta que dicha disposición restringe de manera desproporcionada la   autonomía de la Comisión Nacional del Servicio Civil conforme a los argumentos   que a continuación se resumen:    

Con fundamento en   el artículo 130 de la Constitución Política, se tiene que la vigilancia y el   control de las carreras de los servidores públicos se encuentra en cabeza de la   Comisión Nacional del Servicio Civil, en atención a ello, el artículo 7 de la   Ley 909 de 2004 dispone que dicho órgano está dirigida a la “garantía y   protección del sistema de mérito en el empleo público…”. De acuerdo con   ambas disposiciones, la Corte Constitucional, en sentencia C-1230 de 2005   estableció que “….el propósito del constituyente del 91, al implementar el   sistema de carrera por concurso de méritos y asignarle a un órgano autónomo e   independiente la función específica de administrar y vigilar las carreras de los   servidores públicos, fue precisamente el de aislar y separar su organización,   desarrollo y control de factores subjetivos que pudieran afectar sustancialmente   el adecuado ejercicio de la actividad estatal (clientelismo, favoritismo y   nepotismo), materializados, entre otros, en el interés que como patrono puede   tener el propio Estado, en particular la Rama Ejecutiva del Poder Público, en el   proceso mismo de selección, promoción y remoción de sus servidores.”    

De modo que, “incluir   como obligación para la Comisión Nacional del Servicio Civil la realización de   concursos de mérito o procesos de selección mediante contratos o convenios   interadministrativos suscritos con el ICFES; asignar al Ministerio de Educación   Nacional la atribución de acreditar a las universidad públicas o privadas,   instituciones universitarias o instituciones de educación para ese fin; así como   la imposición de fijar los costos de los concursos, a través de las directrices   que determine la Unidad Administrativa Especial, vulnera ostensiblemente el   artículo 130 de la Constitución Política…”[24].    

(iii) Frente a la   violación del principio del mérito como eje axial de la Constitución Política. En relación con   dicha acusación, el interviniente comparte los argumentos presentados por el   demandante al señalar que, conforme a lo dispuesto por el artículo 125 de la   Constitución Política el sistema de la carrera administrativa persigue la   eficacia y la eficiencia de los cargos públicos para que la administración esté   conformada por personas que cuenten con la idoneidad moral y la capacitación   profesional necesaria para lograr desempeñar el ejercicio de la función pública.    

3.     Universidad Libre   de Bogotá    

La Facultad de   Derecho de la Universidad Libre de Bogotá, a través del Director del   Observatorio de Intervención Ciudadana de la misma Universidad, realiza su   intervención en la presente actuación, formulando las siguientes pretensiones:    

i)         “Frente al cargo por violación de unidad de materia, solicitamos que declare   exequible el art. 134 de la Ley 1753 de 2015.    

ii)       Frente al cargo por violación del principio de autonomía de la Comisión Nacional   del Servicio Civil, solicitamos:    

a.       Se declare inexequible la expresión “(…) con el Instituto Colombiano para la   Evaluación de la Educación (icfes)”, consagrado en el artículo 134 inc. 1    

b.       Se declare inexequible la expresión “por el Ministerio de Educación Nacional”,   consagrado en el artículo 134 inc 1 de la Ley 1753 de 2015.    

c.        Subsidiariamente al lit b, se declare Exequible la expresión “por el Ministerio   de Educación Nacional” siempre y cuando se interprete que el carácter   “acreditado” hace referencia sólo a un criterio adicional que deberá incorporar   la Comisión Nacional del Servicio Civil a su reglamento de selección de   instituciones, el cual construye con plena autonomía.    

d.       Se declare exequible el art. 134 inc. 2 Ley 1753 de 2015.    

e.        Se declare exequible el art. 134 inc. 3 Ley 1753 de 2015.    

f.         Se declare exequible el art. 134 par. único Ley 1753 de 2015”.    

Con base en las   anteriores pretensiones, el interviniente procede a realizar sus consideraciones   respecto de cada una de los cargos formulados por el accionante en la demanda de   inconstitucionalidad:    

(i) Sobre la   presunta afectación del principio de unidad de materia. Frente a dicha   acusación, el interviniente advierte que la jurisprudencia de esta Corporación   ha considerado que la valoración del control de constitucionalidad por unidad de   materia, obedece a un juicio de ponderación entre la racionalidad del proceso de   producción de la ley y la facultad de configuración legislativa del Congreso de   la República. En lo que respecta a la garantía de dicho principio en la Ley de   Plan Nacional de Desarrollo, este Tribunal reconoce que la evaluación de   constitucionalidad por la afectación del principio de unidad de materia debe ser   mucho más exigente y restrictivo que el realizado en las demás leyes esto, por   cuando el Ley del Plan de Desarrollo, no puede ser utilizada para fines   distintos a los consagrados en la constitución, en ese orden de ideas, las   disposiciones instrumentales deben guardar una relación o conexión directa con   los objetivos y programas del Plan Nacional de Desarrollo[25].    

En consecuencia,   teniendo en cuenta los señalado por esta Corporación en la Sentencia C- 277 de   2011, el ciudadano que demande la inconstitucionalidad de una norma por   violación de unidad de materia, debe llevar a cabo una carga argumentativa   compuesta de 3 elementos: inicialmente el accionante debe identificar “el   sentido material o temático de la ley concernida; posteriormente, se debe   determinar ii) cuales son las disposiciones de dicha ley que no guarda   relación de conexidad con dicha materia y, por último; iii) las razones   por las cuales considera que las normas señaladas no guardan relación con el   tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 58 de la Carta”[26].    

Teniendo en   cuenta lo anterior, considera el interviniente que el demandante “no   demuestra con claridad el contenido temático propio que distingue a la LPND,   pues lo que hace es demostrar las características jurisprudenciales que ha   determinado la Corte Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de   Desarrollo mas no los ejes temáticos de la ley enjuiciada”. Así mismo   considera que “si bien el demandante examina claramente las disposiciones de   la LPND que no guarda relación de conexidad con dicha materia no hace una   comparación normativa de conexidad entre los fines que tiene la LPND y   concretamente los principios del capítulo V denominado “buen gobierno” con la   modificación que se hace en materia del procedimiento en materia de concursos o   procesos de selección”[27].    

(ii) Sobre la   presunta vulneración al principio de autonomía y separación de poderes. El observatorio   de la Universidad Libre, a pesar de considerar inconstitucional algunos de los   apartados del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, se separa de los criterios   presentados por el demandante y en su lugar, procede a explicar las razones que   considera pertinentes para que la Corte Constitucional declare la   inexequibilidad parcial del artículo antes mencionado.    

Como primer   argumento, el interviniente sostiene que la autonomía constitucional de la   Comisión Nacional del Servicio Civil ha sido reconocido por el precedente   jurisprudencial a través de las sentencias C-372 de 1999 y C-1175 de 2005, en   dichas providencias, esta Corporación evaluó la constitucionalidad de   disposiciones que consagraban la imposición legislativa de celebrar convenios o   contratos de colaboración interadministrativos, en consecuencia, al presentarse   una identidad fáctica entre las sentencias antes referidas y el artículo 134 de   la Ley 1753 de 2015 resulta necesario aplicar las reglas fijadas en el   precedente jurisprudencial, las cuales permiten dar claridad sobre la relación   de la Comisión Nacional del Servicio Civil con las demás entidades estatales y   aplicarlas en el presente caso.    

A su juicio, las   reglas fijadas por la Corte Constitucional van dirigidas a reconocer que la   Comisión Nacional del Servicio Civil no es un cuerpo consultivo del Gobierno,   sino un ente autónomo, de la más alta jerarquía en materia del sistema de   carrera de servidores públicos. Con base en lo anterior, las subrreglas   planteadas por el precedente constitucional que son aplicables al presente caso   son las siguientes: “1) los requisitos y condiciones para determinar los   méritos y calidades de los aspirantes a los concursos deben ser establecidos por   el legislador, no por el ejecutivo y 2) el legislador, sin embargo, no puede   establecer condiciones forzosas para ejercer las atribuciones propias de la   Comisión Nacional del Servicio Civil, tales como la condición de actuar por   conducto de otras entidades estatales”[28].    

Conforme a las   anteriores reglas, el interviniente concluye que “la redacción del artículo   134 inc. 1 de la Ley 1753 de 2015 constituye una violación del artículo 130 de   la Constitución Política. Ello se debe a que el legislador no redactó el   artículo 134 inc. 1 como facultativo, sino como imperativo. En otras palabras,   el legislador omitió la expresión “podrá”, la cual crearía un margen de   discrecionalidad administrativa, sino que empleó el término “serán adelantador”,   el cual denota un mandato”. Sin embargo, respecto del inciso 2 del artículo   134 de la Ley 157 de 2015, el interviniente considera que “el ejercicio   subsuntivo no arroja un resultado de inconstitucionalidad pues, en este caso, el   legislador dispuso la expresión “podrán”. Ello implica un ejercicio pleno de   discrecionalidad y no una condición forzosa en los términos establecidos por la   Corte Constitucional.”[29]    

En cuanto a la   expresión “acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional”   consagrada en el inciso 1 de la Ley 1753 de 2014, el interviniente encuentra un   desplazamiento de competencias, en virtud del cual, anteriormente la competencia   para acreditar las Universidades Públicas o Privadas se encentraba en cabeza de   la misma Comisión Nacional del Servicio Civil, y con la redacción que plantea el   inciso demandado, esa competencia se podría ver trasladada en cabeza del   Ministerio de Educación Nacional. En consecuencia, en opinión del interviniente,   es necesario que se aclare el alcance del término “acreditada”  empleada en la expresión demandada toda vez que, dependiendo de la   interpretación que se haga del término enunciado se puede generar una   intromisión por parte del Gobierno Nacional en la reglamentación de las   condiciones del procesos de selección implementado por la Comisión Nacional del   Servicio Civil. Por tanto, en opinión del representante de la Universidad Libre   de Colombia, la expresión demandada debe ser declarada inexequible “o en su   defecto, entenderse exequible, siempre y cuando se interprete que el carácter de   “acreditado” hace referencia sólo a un criterio adicional que deberá incorporar   la Comisión Nacional del Servicio Civil a su reglamento de selección de   instituciones, el cual construye con plena autonomía”[30].    

iii) Frente a la   violación del principio del mérito como eje axial de la Constitución Política. Por último,   aduce que, la obligación de orientar costos de los concursos o procesos de   selección a los acuerdo marco de precios establecidos, diseñados y adoptados por   la Agencia Nacional de Contratación Estatal- Colombia compra eficiente, resulta   constitucional. Al respecto, para el interviniente “la Comisión Nacional de   Servicio Civil está sometida como cualquier otra entidad, al principio de   sostenibilidad fiscal consagrado en la constitución política para el presente   caso, el diseño presupuestal de la entidad se ha dejado en manos de una entidad   perteneciente a la rama ejecutiva, sin embargo ello no implica una imposición   reglamentaria sino la concreción de las reglas de eficiencia y eficacia las   cuales fueron consideradas como pilares fundamentales del capítulo de buen   gobierno”[31].    

4.   Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente    

La   Agencia Nacional de Contratación Pública – Colombia Compra Eficiente se opone a   la totalidad de los cargos presentados en la demanda de inconstitucionalidad,   por considerar que cada uno de los argumentos presentador por el accionante no   corresponde a la realidad constitucionalidad y, en consecuencia, los apartes   acusados deben ser declarados exequibles.    

(i) Sobre la   presunta afectación del principio de unidad de materia. Para   el interviniente, el inciso 3 del artículo 134 de la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo cumple con el principio constitucional de unidad de materia, el cual   está concebida como una restricción a la libertad de configuración legislativa   que garantiza la coherencia y la transparencia en el proceso legislativo. Al   igual que los demás intervinientes concluye que la Corte Constitucional ha   considerado que la valoración del cumplimiento del principio de unidad de   materia en la Ley de Plan de Desarrollo se debe hacer de forma restrictiva dada   las características de relevancia constitucional de esta Ley.    

Con   fundamento en lo anterior, concluye que el artículo 134 de la Ley objeto de   censura constitucional en efecto no atenta con el principio en mención, toda vez   que, “[e]l PND 2014-2018 “Todos por un nuevo país”, formula como una de sus   estrategias transversales el “Buen Gobierno”, que de acuerdo con las bases del   Plan Nacional de Desarrollo, hace referencia a una estrategia orientada “a   garantizar la configuración y consolidación de un Estado Moderno, más   transparente, eficiente y eficaz”[32].    

En   ese orden de ideas, el Plan Nacional de Desarrollo establece unos objetivos   fundamentales de “Buen Gobierno” entre los que se encuentran el de   “mejorar la efectividad de la gestión pública y el servicio al ciudadano a nivel   nacional y territorial” y, “Construir un presupuesto informado por   desempeño y resultados que mejore la calidad del ciclo de la inversión pública”  ambos objetivos, a juicio del interviniente son desarrollados a través del   artículo 134 demandado y guardan una relación directa y coherente, en   consecuencia se cumple con el principio de unidad de materia.    

(ii) Sobre la   presunta vulneración al principio de autonomía y separación de poderes. En   cuanto a la presunta vulneración del principio de autonomía de la Comisión   Nacional del Servicio Civil, contrario a lo sostenido por el demandante,   sostiene que no existe identidad fáctica entre las Sentencias C-1175 de 2005 y   C-372 de 1999 con lo reglamentado en el artículo 134 de la Ley de Plan Nacional   de Desarrollo, pues esta disposición difiere sustancialmente de las normas   declaras inconstitucionales por parte de este Tribunal en las sentencias antes   referidas. Al respecto, la Corte concluyó en ambas sentencias que los concursos   de méritos debían ser adelantados mediante convenios o contratos celebrados con   el Departamento Administrativo de la Función Pública dada las características   autónomas de la Comisión Nacional de Servicio Civil, sin embargo, en el presente   caso, no se está afectando la autonomía constitucional de la Comisión porque, “Colombia   Compra Eficiente no está interfiriendo en las funciones propias de   administración y vigilancia de la carrera de los servidores públicos.”[33]    

Teniendo en cuenta lo anterior, considera el interviniente que el artículo 134   demandado se incorpora al sistema de contratación de la administración pública   teniendo en cuenta que, de conformidad con lo establecido en la Ley 80 de 1993 y   la Ley 1150 de 2007, las reglas y procedimientos del sistema de compra pública   le son aplicables a todos los organismos del Estado incluyendo a la Comisión   Nacional de Servicio Civil, en consecuencia, la norma acusada lo que pretende es   garantizar “los principios de la función administrativa estableciendo que   Colombia Compra Eficiente, en consonancia con el Decreto- Ley 4170 de 2011, debe   organizar y celebrar los acuerdos marco de precios para la adquisición de bienes   y servicios requeridos para los concursos de méritos de la CNSC, lo que a la   postre significa dar valía al principio de colaboración armónica entre las   entidades del Estado”[34].    

5.   Departamento Nacional de Planeación    

(i)   Sobre la presunta afectación al principio de unidad de materia. En   relación con dicho cargo, sostiene que el artículo 134 de la Ley del PND   modificó el artículo 3 de la Ley 760 de 2005, incluyó la posibilidad de que los   concursos de selección a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil se   realizaran a través de convenios interadministrativos suscrito con el Instituto   Colombiano para la Evaluación de Educación o con instituciones educativas   acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional. Adicionalmente estableció   que los costos asociados con el proceso de selección se llevara a cabo teniendo   en cuenta los Acuerdos Marco de Precio adoptados por la Agencia Nacional de   Contratación-Colombia Compra Eficiente.    

A   juicio del interviniente, las modificaciones introducidas en el artículo 134 de   la Ley 1753 de 2015, responden a una iniciativa gubernamental que busca   fortalecer la institucionalidad pública implementando mecanismos que permitieran   mayor eficiencia, coherencia y cobertura en la prestación de los servicios   públicos. Para tales fines se iniciaron transformaciones estructurales como la   creación de Ministerios, las reformas a la Fiscalía General de la Nación y a la   Defensoría del Pueblo. Teniendo en cuenta lo anterior, la estrategia del   “Buen Gobierno” implementado en la Ley PND permite que los procesos de   selección a cargo de la Comisión Nacional del Servicio Civil se lleven a cabo a   través de convenios interadministrativos suscritos con el ICFES “permite   materializar un instrumentos jurídico que le permita a la CNSC, en el marco de   su autonomía, considerar al ICFES como un instrumento para el desarrollo de sus   políticas, teniendo en cuenta la experiencia, en el diseño, implementación y   administración de pruebas aplicadas y factores asociados a los componentes   pedagógicos y educativos, de acuerdo con prácticas internacionalmente   aceptadas”.[35]    

(ii)   En cuanto a la presunta trasgresión del principio de autonomía propia de los   entes autónomos de origen constitucional. Con respecto a   tal acusación, sostiene el interviniente que, contrario a lo manifestado por el   demandante, la función de adelantar procesos de selección, “sigue en cabeza   de la CNSC, de manera que con independencia de la entidad o entidades que   presten su concurso o apoyo para la realización de los concursos, las mismas   deben sujetarse a los lineamiento generales que para tal efecto fije la CNSC”[36].  La anterior afirmación lo realiza de conformidad con lo manifestado por esta   Corporación en la Sentencia C- 247 de 2013, el cual ha señalado que “El   ordenamiento constitucional colombiano, impone en relación con la división del   poder ….ii) un mandato de integración del poder público con otros organismos   diferentes a los que integran las ramas ejecutivas, legislativas y judicial, que   se expresa en aquellas disposiciones que reconocen funciones a órganos no   adscritos a las ramas del poder público tal y como ocurre, entre otros, con la   Comisión Nacional del Servicio Civil, el Consejo Nacional Electoral y la   Registradora Nacional del Estado Civil, y la Contraloría General de la   República, entre otros”[37]    

6.   Departamento Administrativo de la Función Pública    

El   Representante del Departamento Administrativo de la Función Pública, mediante   escrito allegado a esta Corporación el 19 de abril de 2016, realiza su   intervención en la presente actuación, con el fin de solicitarle a la Corte que   declare la exequibilidad de la disposición parcialmente demandada.    

De   acuerdo con el interviniente, la Sentencia C-1175 de 2005 citada por el   demandante no resulta aplicable al artículo objeto de censura constitucional,   porque en dicha oportunidad esta Corporación realizó un análisis de   constitucionalidad del artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, en el cual   concluyó que el legislador extraordinario había excedido sus facultades   extraordinarias otorgadas por la Ley 909 de 2004. Al respecto, este Tribunal   consideró que “para examinar las acusaciones contra algunas disposiciones del   Decreto 760 de 2005, será preciso remitirse al contenido de la Leu 909 de 2004   con el fin de verificar, por una parte, si el Decreto se extralimitó en cuanto a   las facultades otorgadas por la ley” por otro lado, aseguró que   “[t]ambién debe precisarse que en esta demanda no se discute la facultad del   legislador de delegar la realización de los procesos de selección en mención”    

Mientras que en la demanda de inconstitucionalidad convocado por el demandante,   es el mismo Congreso de la República, en ejercicio de su libertad de   configuración “ampliadas en materia de función pública (arts. 125 y 150-23   C.P) y atendiendo los objetivos y programas establecidos en la parte general y   dogmática del Plan Nacional de Desarrollo, quien ordenó que los concursos del   sistema general de carrera fueran adelantados preferentemente por el ICFES, a   través de contratos y convenios administrativos suscritos con la CNSC,   consultando su probada experiencia de la primera en este tipo de procesos, entre   otras asignaciones”[38].  Por lo tanto, no se está afectando la autonomía de la Comisión Nacional del   Servicio Civil por cuanto esta misma continúa definiendo las condiciones que se   requieren en los procesos de selección en los respectivos contratos y convenios   administrativos, por lo tanto la participación del ICFES resulta ser   fragmentaria sujeta a los términos que defina la Comisión.    

A   juicio del interviniente, la misma jurisprudencia constitucional ha reconocido   que resulta complejo para la misma Comisión Nacional del Servicio Civil, llevar   a cabo de manera directa todos los procesos de selección debido a su reducida   planta de personal, en tanto que ésta es insuficiente para adelantar los   procesos de selección para la provisión de los cargos de la carrera del sistema   general y, consecuentemente, para realizar la acreditación ordenada por el   Legislador Extraordinario en la derogada legislación anterior, a lo cual se suma   el hecho de que la estructura interna establecida para la CNSC en el Acuerdo No.   00179 del 25 de septiembre de 2012, tampoco prevé reparticiones especializadas   para cumplir tales propósitos, relegando dicha función a la Sala Plena de la   CNSC conformada por tres comisionados, con el apoyo de su Dirección   Administrativa de Carrera que cumple 17 funciones diferentes más lo que ha   conllevado que desde la constitución de la comisión persistan aún sin proveer un   importante número de empleos de carrera.    

De   acuerdo con el interviniente, existe en el nivel nacional un total de vacantes   definitivas correspondiente a 31.203, y en el nivel territorial un total de   vacantes definitivas de 121.118 de acuerdo con el Plan Anual de Vacantes   preparado por la Dirección de Empleo Público del Departamento Administrativo de   la Función Pública y actualizado en el año 2016. Contrario a lo que ocurre con   el  Instituto Colombiano de Fomento a la Educación Superior -ICFES- el cual goza   de la experiencia y la capacidad técnica, tecnológica y operativa  para   adelantar los procesos de selección del sistema general de la carrera   administrativa, vigilada y administrada por la CNSC. Dichas características no   solo fueron consideradas por el legislador sino también por este Tribunal a   través de la Sentencia SU-617 de 2013, de manera preferencial pero no   excluyente, lo cual permite que el Ministerio de Educación Nacional certifique   la idoneidad de las Universidades Públicas o Privadas para ejecutar las labores   de selección.[39]    

Considera el interviniente que, “si bien la Ley 909 de 2004, artículos   11 literales b) e I), y 30, fijaba como una de las funciones y competencias de   la Comisión, la de adelantar los concursos o procesos de selección a través de   contratos o convenios interadministrativos, suscritos exclusivamente con   universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior   acreditadas por ella para tal fin, lo ciento es que aquellos segmentos   normativos deben entenderse subrogados por ella para tal fin, lo cierto es que   aquellos segmentos normativos deben entenderse subrogados y derogados por el   atículo 134 de la Ley 1753 de 2015, que modifica el artículo 3 del Decreto Ley   760 de 2005, razón por la cual tales normas de la Ley 909 de 2004 deben ser   integradas en unidad normativa al presente proceso, para los propósitos de la   dirección de constitucionalidad que deba producirse”.   [40]    

Respecto de la libertad de configuración del legislador, la misma Corte   Constitucional ha referido que el Congreso de la República tiene un amplio   margen de libertad de configuración para crear y diseñar el sistema de carrera y   los mecanismos en lo que se valoran los méritos de los aspirantes a ingresar o   ascender dentro de la misma y del retiro del servicio estatal[41]    

Siendo ello así y estando claramente establecido que la realización   preferencial, más no exclusiva de los concursos de méritos a través de contratos   interadministrativos celebrados con el ICFES no desconoce las finalidades   constitucionales de la carrera, al punto que, como se indica de los apartes   trascritos de la Sentencia SU- 617 DE 2013, la Comisión Nacional del Servicio   Civil viene contratando cotidianamente de tales procesos de selección con el   ICFES no existe una razón válida o suficiente para dudar de la   constitucionalidad de los apartes demandados del artículo 134 de la Ley 1753 de   2015, más aún cuando la acreditación de las universidades que supletoriamente   habrán de realizar los concursos, asignado al MEN, además tampoco desconoce las   finalidades del sistema de mérito, aserto que también es predicable de los   Acuerdos Marco de Precios a cargo de la Agencia Nacional de Contratación   Pública, que lejos de desconocer la autonomía de la comisión Nacional del   Servicio Civil apuntan a generar una economía de escala para la reducción de los   costos de los procesos de selección en beneficio de las entidades públicas y de   los aspirantes que lo financian[42]    

Conexión temática con las bases dogmáticas del Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018 “todos por un  nuevo país” el cual establece dentro de sus bases   generales, 6 estrategias entre las que se encuentra el buen gobierno, luego de   hacer un breve resumen de los apartes contenido en la base del buen gobierno del   Ley de Plan Nacional de Desarrollo, concluye que la norma parcialmente demandada   guarda una conexión directa con los objetivos fijados por la Ley del Plan   Nacional de Desarrollo en tanto que el tema de los recursos para el ingreso a la   carrera administrativa regulada en la Ley 909 de 2004, guarda una inescindible   relación con las bases dogmáticas y la estrategia transversal del “buen   gobierno”.    

El   jefe del Ministerio Público, a través del concepto número 6099, presentado a esta   Corporación el 16 de mayo de 2016, solicita a este Tribunal que se declare   inhibida para pronunciarse respecto del primer cargo relacionado con la presunta   violación del principio de unidad de materia. De igual manera, en relación con   las expresiones demandadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, solicita se   declare su inexequibilidad, con fundamento en las siguientes razones:    

Luego de realizar   un resumen de los cargos formulados por el accionante en su demanda de   inconstitucionalidad, el Procurador General de la Nación considera necesario   establecer si las expresiones acusadas, contenidas en el ya citado artículo 134   de la Ley 1753 de 2015: (i) trasgreden el principio de unidad de materia;   (ii) infringen el principio constitucional de la autonomía, y (iii) limitan de   manera irrazonable y desproporcionada la labora de la CNSC al supeditarla a   contratar con universidades o instituciones de educación superior que tengan   acreditación del Ministerio de Educación Nacional, así como a los lineamientos   de costos que fije Colombia Compra Eficiente[43].    

Respecto de los   demás cargos, advierte que la Comisión Nacional del Servicio Civil fue creada   como un órgano autónomo e independiente de las ramas del poder público, con   fundamento en lo contenido en los artículos 113 y 130 de la Constitución   Política. Considerando lo anterior, el Legislador, a través de la Ley 443 de   1998, estableció la regulación y composición de la Comisión, así mismo, la Ley   909 de 2004 contiene las normas que regulan el empleo público, la carrera   administrativa y la gerencia pública y contiene disposiciones que establece la   competencia de la comisión como un órgano de garantía del sistema de mérito en   el empleo público, no obstante lo anterior, agrega el que la mencionada ley “no   establece la celebración de convenios con el Instituto Colombiano para la   Evaluación de la Educación-ICFES ni mucho menos se le supedita a la acreditación   que de la respectiva entidad educativa haga el Ministerio de Educación Nacional”[44]    

Por lo tanto,   concluye que la norma desmanda configura una intromisión del ejecutivo en las   competencias constitucionales y legales otorgadas exclusivamente a la CNSC, para   sustentar lo anterior, el jefe del Ministerio público realiza una comparación   entre el demandado artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 con el artículo 130 de la   Constitución Política el cual le atribuye a la Comisión Nacional del Servicio   Civil la función de administrar y vigilar las carreras de los servidores   públicos, salvo las que tengan carácter especial, para advertir su   inconstitucionalidad[45].Para   finalmente concluid que “con la norma no se presenta una colaboración   armónica entre los diferentes órganos del estado sino una autentica intromisión   del ejecutivo en razón a que le está trasladando a unas entidades que están bajo   la orientación del presidente de la república como suprema autoridad   administrativa, una función que es propia y exclusiva de la comisión nacional   del servicio civil”[46].    

VI.      CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1.        Competencia    

1.1. De   conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 241 de la   Constitución Política, esta Corporación es competente para decidir sobre la   demanda de inconstitucionalidad que se formula contra el artículo 134 (parcial)   de la Ley 1753 de 2015.    

1.2. En este   punto, cabe aclarar que, conforme lo ha señalado de manera reiterada esta   Corporación, el cargo por violación del principio de unidad de materia, no le es   aplicable el término de caducidad de un año previsto por la Constitución para   las demandas de inconstitucionalidad que se dirijan a demostrar la existencia de   vicios de procedimiento (C.P: art. 242-3). Ello, por cuanto el desconocimiento   del principio de unidad de materia ha sido considerado como un vicio de   contenido material, cuyo análisis implica una confrontación del texto de la   norma y no una verificación del trámite de elaboración de la misma.    

2.        Alcance de la presente demanda    

2.1. En el asunto   sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que se declare   inexequible el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, mediante el cual se modifica   el artículo 3º del Decreto-Ley 760 de 2005, o, en su defecto, que se declaren   inexequibles las siguientes expresiones, contenidas en el mismo artículo 134 de   la Ley 1753 de 2015:    

Del   inciso primero, las expresiones: “suscritos con el Instituto Colombiano para   la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto” y  “por el   Ministerio de Educación Nacional”.    

Del inciso segundo, la expresión: “como el Icfes, para las inscripciones, el   diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su   apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.    

El inciso tercero que prevé: “Los costos asociados a los concursos o procesos   de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios   establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación   Pública, Colombia Compra Eficiente”.    

Y el parágrafo transitorio que consagra: “Hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los   acuerdos Marco de Precios, los bienes o servicios que requiera la Comisión serán   adquiridos a través de la modalidad de contratación que legalmente corresponda”.    

2.2. Como ya ha   sido señalado, el actor considera que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, al   regular el tema de la competencia de la CNSC para adelantar los concursos o   procesos de selección para el ingreso a la carrera administrativa, viola el   principio de unidad de materia (C.P: art. 158), en cuanto los contenidos en ella   previstos no tienen relación de finalidad directa con las temáticas de la   referida ley del Plan Nacional de Desarrollo. De igual manera, aduce que las   expresiones acusadas que hacen parte del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015,   desconocen los principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos   públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de   ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una   intromisión indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas   por la Constitución Política a la CNSC.    

2.3. Frente a las   acusaciones formuladas en contra del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, el   Ministerio Público y quienes intervienen en representación de la Universidad   Javeriana y el Instituto Colombiano de Derecho Procesal, le solicitan a   la Corte que declare su inexequibilidad, tras considerar que las medidas en ella   adoptadas desconocen la autonomía propia de CNSC y el principio del mérito para   acceder a los cargos públicos.    

2.4. En contra de   la posición anterior, la Agencia de Contratación Pública          -Colombia   Compra Eficiente-, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento   Administrativo de la Función Pública, consideran que las pretensiones de la   demanda deben ser denegadas para, en su lugar, se declare la constitucionalidad   de la norma impugnada. Al respecto, precisan que, además de existir una clara   conexión temática entre la norma impugnada y las bases dogmáticas del Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018, las medidas legislativas en ella adoptadas no   desconocen las finalidades constitucionales del régimen de carrera ni afectan la   autonomía de la CNSC y, por el contrario, coadyuvan al cumplimiento de las   funciones asignadas a dicho órgano.    

2.5. Con una   posición intermedia, quien interviene a nombre de la Universidad Libre de   Bogotá, considera que la norma acusada es parcialmente inexequible,   atribuyéndole tal efecto solo a las expresiones “suscritos con el   Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto”   y   “por el Ministerio de Educación Nacional”, sobre la base de entender que   las funciones asignadas al ICFES y al MEN resultan contrarias a la autonomía que   la Constitución Política le reconoce a la CNSC. En punto a las   demás expresiones acusadas, relacionadas con los costos de los concursos,   entiende el interviniente que las mismas se ajustan a la Carta Política, en   tanto que la CNSC, como cualquier otra entidad pública, se encuentra sometida al   principio constitucional de sostenibilidad fiscal.    

2.6. Al margen de   los anteriores planteamiento, el Ministerio Público (de forma expresa) y   la Universidad Libre de Bogotá (implícitamente) le solicitan a la Corte   inhibirse de emitir pronunciamiento de fondo en relación con el cargo por   violación del principio de unidad de materia, por encontrar que la demanda no   cumple con los requisitos fijados por la jurisprudencia constitucional para   considerar apta las acusaciones en las que se invoca la violación del referido   principio. Concretamente, la Agencia Fiscal sostiene que en la demanda   “únicamente se señalan precedentes jurisprudenciales relacionados con leyes del   Plan Nacional de Desarrollo, mas no los ejes temáticos desarrollados en la Ley   1753 de 2015, ni realizó una comparación normativa de conexidad entre los fines   que persigue la ley impugnada con la modificación que se hace en materia de   concursos o proceso de selección adelantados por la Comisión Nacional del   Servicio Civil”. En la misma línea, la Universidad Libre de Bogotá   manifiesta que la demanda no cumple con la carga argumentativa de las demandas   de acción pública de inconstitucionalidad, pues el actor “no demuestra con   claridad el contenido temático propio que distingue a la LPND, pues lo que hace   es demostrar las características jurisprudenciales que ha determinado la Corte   Constitucional en materia de leyes del Plan Nacional de Desarrollo mas no los   ejes temáticos de la ley enjuiciada”.    

2.7. En ese orden de ideas, previo al   planteamiento de los problemas jurídicos que le corresponderá resolver a la   Corte en la presente causa, debe la Sala examinar si el cargo relacionado con la   violación del principio de unidad de materia cumple con los requisitos de   procedibilidad que habilitan a esta Corporación para emitir un pronunciamiento   de fondo respecto del mismo.    

2.8. Sobre este particular, cabe aclarar   que el análisis de procedibilidad de la demanda se circunscribirá única y   exclusivamente al cargo mencionado, en razón a que la aptitud sustantiva de los   demás cargos no fue cuestionada por ninguno de los intervinientes, ni respecto   de ellos encuentra la Corte elementos de duda que, prima face, desvirtúen   su pertinencia para ser objeto del respectivo pronunciamiento de fondo.     

3.     Requisitos que debe cumplir una demanda de   inconstitucionalidad cuando la misma se formula contra una disposición por   violación del principio de unidad de materia. Ineptitud del cargo    

3.1. Tal y como lo ha puesto de   presente esta Corporación, el artículo 158 de la Constitución Política consagra   el llamado principio de unidad de materia, en virtud del cual “todo   proyecto de ley deberá referirse a una misma materia”. Dicho principio, a su   vez, se ve complementado con el mandato contenido en el artículo 169 del mismo   Ordenamiento Superior, en el que se prevé expresamente que “El título de las   leyes deberá corresponder precisamente a su contenido…”.    

3.2. Sobre el referido principio, la Corte ha señalado que el mismo “se orienta   a lograr un mayor grado de racionalización y tecnificación del proceso   legislativo en la instancia parlamentaria, garantizando que el trámite de   deliberación y aprobación de las leyes se lleve a cabo sobre materias definidas   y conocidas desde el mismo surgimiento de la propuesta legislativa”[47]. Al   respecto, ha precisado que, “Considerando que el Congreso de la República es el   escenario democrático por excelencia, exigir la coherencia normativa interna en   los textos legales persigue afianzar el perfil democrático respecto del proceso   de producción legislativa y de su producto, garantizando la deliberación pública   sobre temas previamente conocidos y evitando que se presenten incongruencias en   las leyes que son aprobadas.”[48]    

3.3. Atendiendo a lo previsto en los   artículos 158 y 169 de la Carta, la jurisprudencia constitucional ha dejado en   claro que toda ley adoptada   por el Congreso de la República debe ser expedida con plena observancia del   principio de unidad de materia, el cual exige que todas las disposiciones   de una ley guarden relación de conexidad con el núcleo o núcleos temáticos de la   misma.   Tratándose de   la ley del Plan Nacional de Desarrollo, la Corte ha precisado que, en atención a que dicha ley debe sujetarse a los límites   aplicables a las demás leyes, su aprobación no puede desconocer el principio de  unidad de materia.     

3.4. En relación con el elemento de   conexidad, como criterio para definir el alcance del principio de unidad de   materia, la Corte ha señalado que el mismo impone que entre la materia o materias dominantes de   la ley y cada una de sus disposiciones, exista un vínculo objetivo y razonable   de naturaleza, temática, causal, teleológica, metodológica o sistemática[49]. Sobre esa base, lo ha dicho esta   Corporación, el vínculo o relación puede darse en función de “(i) el área de la   realidad social que se ocupa de disciplinar la ley -conexión temática-; (ii) las   causas que motivan su expedición -conexión causal-; (iii) las finalidades,   propósitos o efectos que se pretende conseguir con la adopción de la ley   -conexión teleológica-; (iv) las necesidades de técnica legislativa que   justifiquen la incorporación de una determinada disposición -conexidad   metodológica-; (v) los contenidos de todas y cada una de las disposiciones de   una ley, que hacen que ellas constituyan un cuerpo ordenado que responde a una   racionalidad interna -conexión sistemática-”[50].    

3.5. A partir de lo anterior, la misma   jurisprudencia ha destacado que cuando una disposición legal no guarda relación   de conexidad con la materia de la ley de la cual hace parte, puede entonces ser   objeto de una demanda de inconstitucionalidad por violación del principio de   unidad de materia[51].  No obstante, también la   jurisprudencia ha precisado de manera reiterada que, en esos casos, para que la   demanda se considere apta, el actor tiene   la carga de mostrar: (i) cual es el contenido material o temático   de la ley concernida; (ii) cuales son las disposiciones de dicha   ley que no guardan relación de conexidad con dicha materia; además de   (iii)  exponer las razones por las cuales considera que las normas señaladas no guardan   relación con el tema de la ley y, por lo mismo, lesionan el artículo 158 de la   Carta.  Esto último, le   impone al actor la carga de explicar por qué considera que una o unas normas en   concreto no guardan relación con la materia o materias de la ley, a partir de   una comparación normativa de conexidad.    

3.6. Según esta Corporación, solo si el actor satisface   los requisitos señalados, la Corte puede entrar a determinar si, efectivamente,   existe una violación del principio de unidad de materia.    

3.7. En el   presente caso, frente al cargo por la presunta violación del principio de unidad   de materia, comparte la Corte la posición adoptada por el Ministerio Público, en   el sentido de considerar que el mismo no satisface los requisitos fijados por la   jurisprudencia constitucional para que la Corte pueda llevar a cabo su estudio   de fondo.    

3.8. Ciertamente,   para estructurar el cargo, el actor se refiere a los objetivos de la Ley del   Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018, señalando que la misma   “se enfoca en concretar los siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la   articulación Nación-Territorio; Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la   corrupción, transparencia y rendición de cuentas; Objetivo 3. Promover la   eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo 4. Optimizar la gestión de la   información; Objetivo 5. Optimizar la gestión de la inversión de los recursos   públicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los intereses nacionales a través de   la política exterior y cooperación internacional”.    

3.9. De igual   forma, menciona de manera general el contenido de la norma acusada, señalando   que la misma hace parte del Capítulo V denominado “Buen gobierno”, y que,   por su intermedio, “el Legislador modificó: (i) la competencia de la CNCS   para acreditar a las Universidades e Instituciones de Educación Superior, de que   tratan el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005 y, de contera, el literal b del   artículo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluyó la obligatoriedad de contemplar   como primera opción para el desarrollo de los procesos de selección, al ICFES, y   solo de manera excepcional con las Instituciones de Educación Superior,   convirtiendo la regla en una mera excepción; y (iii) limitó la determinación de   los costos asociados a los concursos de méritos adelantados por la CNCS, a   aquellos que se fijen mediante Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados   y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra   Eficiente”.    

3.10. Dentro del   contexto anterior, el único argumento que expone el accionante para sustentar la   presunta violación del principio de unidad de materia, parte de considerar   “que las disposiciones contenidas en el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, NO   se relacionan de manera directa y teleológica con la estrategia transversal   denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos señalados en la misma, pues no   corresponden a medios encaminados a la concreción inmediata de las metas de Buen   Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculación con los objetivos   principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario corresponde a   una disposición que no recoge ningún instrumento de realización de las políticas   allí señaladas”.    

3.11. En ese   sentido, se advierte con facilidad que el actor, por fuera de referirse a los   objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para los años 2014-2018 y a   los textos del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, no expone en forma clara y   precisa las razones por las cuales considera que tales contenidos no guardan   relación con los ejes temáticos de dicha ley, es decir, con los objetivos o   programas contenidos en la parte general del plan.    

3.12.   Concretamente, el demandante no lleva a cabo una comparación normativa de   conexidad entre la norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta se   integra, para efectos de mostrar la presunta violación del principio de unidad   de materia. Dicho de otra forma, la acusación no realiza, como lo exige la   jurisprudencia constitucional, una confrontación normativa de conexidad entre   los fines que persigue la Ley 1753 de 2015 y las modificaciones introducidas en   el artículo 134  a la competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección   dentro del régimen de la carrera administrativa.    

3.13. En   consecuencia, debe la Sala concluir que el cargo por violación del principio de   unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente para   mostrar la existencia de violación del principio de unidad de materia y,   por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud   sustantiva de la demanda.    

4.     Problema jurídico   y metodología de decisión    

4.1. Resuelto el tema sobre la   procedibilidad de la demanda, en esta ocasión le corresponde a la Corte   establecer si   las expresiones acusadas del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desconocen los   principios de autonomía y del mérito para acceder a los cargos públicos (C.P.   arts. 125 y 130), en cuanto las competencias que a través de ellas se atribuyen   al ICFES, al MEN y a Colombia Compra Eficiente, comportan una intromisión   indebida y una restricción irrazonable en las funciones asignadas por la   Constitución Política a la CNSC.    

4.2.   Concretamente, deberá la Corporación establecer si la disposición acusada viola   la autonomía que la Constitución le reconoce a la CNSC y el criterio del mérito   para acceder a los cargos públicos, por el hecho de que la norma acusada:   (i)  disponga que los contratos o convenios para llevar a cabo los concursos o   procesos de selección de personal para acceder al servicio público deben ser   suscritos por la CNSC con al ICFES y solo de manera excepcional con las   instituciones de educación superior; (ii) le asigne al Ministerio   de Educación Nacional la competencia para acreditar a las universidades e   instituciones de educación superior con las que puede la CNSC suscribir   contratos o convenios interadministrativos para adelantar los concursos o   procesos de selección de su competencia; y (iii) deje en manos de   la Agencia Nacional de Contratación Pública -Colombia Compra Eficiente-, la   posibilidad de determinar los costos asociados con los concursos o proceso de   selección para el ingreso a la carrera administrativa.    

4.3. Para   resolver el anterior problema jurídico, la Corte se referirá previamente al tema   de la  la autonomía de la Comisión Nacional de Servicio Civil (CNSC), para   luego evaluar la constitucionalidad de la norma impugnada.    

5.     Autonomía de la   Comisión Nacional del Servicio Civil    

5.1. El artículo 113 de la Constitución previó la posibilidad de que dentro de   la estructura del ejercicio del poder público, además de los órganos que   integran las tres ramas -legislativa, ejecutiva y judicial-, existieran otros de   carácter autónomo e independiente, para el cumplimiento de las funciones   del Estado. Esto, sin perjuicio de la colaboración armónica entre unos y otros   en el ejercicio de sus funciones.    

5.2. Entre tales órganos de carácter autónomo e independiente se encuentra la CNSC,    consagrada en el artículo 130 Superior como la “responsable de   la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos,   excepción hecha de las que tengan carácter especial”.   Sobre la CNSC,   esta Corporación ha señalado que se trata de un órgano que no hace parte   de ninguna de las ramas del poder público, es de  carácter permanente, del nivel nacional y cuenta con una personalidad jurídica,   con autonomía administrativa  y patrimonio propio[52].    

5.3. En este sentido, la configuración de la estructura del Estado que se deriva   del artículo 113 de la Carta Política y que supera la clásica división   tripartita del ejercicio del poder, ubica a la CNSC como un órgano que   goza de autonomía para el ejercicio de sus funciones en relación con los demás   órganos del poder público. En tal sentido, este Tribunal ha destacado   especialmente su independencia del Ejecutivo, aclarando que no tiene la calidad   de “cuerpo   asesor o consultivo del Gobierno, ni de junta o consejo directivo de composición   paritaria o con mayoría prevalente de los organismos estatales o de los   trabajadores, ni de las entidades territoriales en cabeza de sus autoridades”[53].    

5.4. El propósito de atribuirle a un órgano autónomo la función de administrar y   vigilar el régimen de carrera de los servidores públicos, lo ha dicho la Corte,   “no es otro que el de sustraer la carrera y su desarrollo y operación, así como   la práctica de los concursos y la implementación de los procesos de selección de   personal al servicio del Estado, de la conducción de la Rama Ejecutiva del poder   público, que tiene a su cargo los nombramientos en orden estricto de méritos   -según los resultados de los concursos-, mas no la función de manejar la   carrera, privativa del ente creado por la Carta Política con las funciones muy   específicas de administrarla y vigilarla en todas las dependencias estatales”[54],   con las excepciones previstas por la propia Constitución.    

5.5. En relación con esto último, la jurisprudencia ha explicado que, en la   medida que el “Constituyente quiso establecer la carrera administrativa como la   regla general para la provisión de los empleos en los órganos y entidades del   Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el retiro del servicio, su   criterio consistió en prever un sistema de carrera, coordinado y   armónico, técnicamente organizado, confiado a un organismo único de nivel   nacional y con jurisdicción en todo el territorio, que garantizara la   efectividad del ordenamiento constitucional en la materia, sin depender en su   actividad y funcionamiento de ninguna de las ramas del poder público aunque bajo   los criterios y directrices trazados por el legislador”[55].    

5.6. La autonomía reconocida a la CNSC, sin embargo, no implica desconocer el   funcionamiento armónico que entre los diferentes órganos del Estado debe   mantenerse tal y como lo establece el mismo artículo 113, ni los controles y   límites que la misma Constitución establece sobre la estructura del poder   público y sobre  quienes actúen en su nombre, en material fiscal,   disciplinaria o penal.  Lo que implica es que la CNSC ejerza sus funciones,   dentro del marco constitucional y legal, con un amplio margen de   discrecionalidad administrativa y presupuestal derivada de la autonomía otorgada   por la misma Constitución.    

5.7. Como resulta natural, la autonomía proveniente de la naturaleza de la CNSC,   se expresa a través del ejercicio de las funciones o competencias que la   Constitución le ha asignado. Es decir, a la luz del artículo 130 Superior, en el   ejercicio de la potestad de administración y vigilancia de las carreras de los   servidores públicos salvo las excepciones a las que haya lugar.    

5.8. En primer lugar, es preciso tener en cuenta que estas potestades de   administración y vigilancia sobre las que se volverá más adelante, están   referidas a las carreras de los servidores públicos, que no es otra cosa que el   sistema que el Constituyente de 1991, de conformidad con el artículo 125 de la   Carta, estableció como regla general -no exclusiva- para proveer los cargos en   los órganos y entidades del Estado y que se basa en el concurso de méritos.    

5.9. Así las cosas, compete a la CNSC administrar y vigilar este sistema general   de carreras, salvo las carreras de carácter especial a las que se refiere la   propia Constitución y que, por tanto, se encomienda a otras entidades. Sobre   este aspecto, corresponde tener presente que, como la jurisprudencia   constitucional lo ha señalado, existen carreras especiales tanto de tipo   constitucional como legal, de manera que, como lo menciona en artículo 113   Superior, la CNSC “queda excluida de la administración y vigilancia de   las carreras especiales de origen constitucional. Frente a las segundas,   esto es, a los regímenes especiales de carrera de origen legal, existe en   la actualidad una jurisprudencia unificada de la Corte en cuanto a que es a esta   entidad [a la CNSC] a quien corresponde la administración y vigilancia de dichos   regímenes especiales de origen legal”[56].    

5.10. Por otra parte, en relación con las funciones relativas a la   “administración”  y “vigilancia” de las carreras de los servidores públicos, la Corte   Constitucional ha definido que el carácter indeterminado de tales expresiones   conduce a que, a su vez, la competencia de la CNSC tenga un carácter amplio,   pues comprende los posibles contenidos a los que pueda dar lugar el ejercicio de   la administración y la vigilancia. De hecho, este Tribunal indicó que a la hora   que el legislador desarrolle estas funciones, debe tener en cuenta que “el que   se trate de conceptos jurídicos indeterminados y no de nociones jurídicas   delimitadas de forma clara y precisa, no quiere decir que pueda el legislador   prescindir de algunos contenidos básicos y estructurales de sentido y   significación que tienen ambas nociones (…)”[57].        

5.11. En este contexto, el alcance de estas competencias está determinado,   además del contenido amplio de los términos contenidos en el artículo 130   Superior, por el hecho que la  administración y vigilancia son dos   funciones que se debe ejercer de forma conjunta, inseparable y privativa por   parte de la Comisión Nacional del Servicio Civil y que no pueden ser asignadas,   en conjunto o por separado a otros órganos o entidades estatales[58].    

       

5.12. Lo anterior significa que, una vez identificadas las funciones a cargo de   la CNSC, es posible fijar el ámbito de autonomía que impide que otros órganos   puedan usurpar o limitar su actuación[59]  pues, en todo caso, la comisión está configurada como un ente “de la   más alta jerarquía en lo referente al manejo y control del sistema de carrera de   los servidores públicos”[60].    

5.13. Sobre ello se pronunció esta   Corporación en la Sentencia C-1175 de 2005 en el escenario de una demanda de   constitucionalidad contra varias disposiciones del Decreto 760 de 2005 “por el cual se   establece el procedimiento que debe surtirse ante y por la Comisión Nacional del   Servicio Civil para el cumplimiento de sus funciones”. Entre ellas, en   dicha oportunidad, se demandó el artículo 3º, en el que se establecía que los   concursos o procesos de selección serían “adelantados por la Comisión   Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios   Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la   Función Pública, universidades públicas o privadas, instituciones   universitarias o instituciones de educación superior acreditadas por ella para   tal fin (…)”. En dicha oportunidad, se cuestionó el aparte resaltado por   cuanto condicionaba la realización de concursos a la inclusión de una entidad   que no hace parte del sector de la educación.    

5.14. En el fallo anteriormente mencionado, se declaró inexequible la   intervención del Departamento Administrativo de la Función Pública en el   desarrollo de los procesos de contratación para adelantar los concursos de   mérito en el acceso al servicio público por el sistema de carrera. En sustento   de tal decisión, la Corte afirmó que resultaba inconstitucional incorporar esta   institución “como una de las entidades con las que la Comisión puede contratar   los procesos de selección, porque se desconoce la independencia de la Comisión   Nacional del Servicio Civil”. Lo anterior, arguyó esta Corporación, implicaba   que la “autonomía e independencia pueden verse comprometidas si son contratados   con el Departamento Administrativo de la Función Pública los concursos en   mención, ya que tal Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte   de la Rama Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones   del Presidente de la República, suprema autoridad administrativa”.    

5.15. Este caso presenta una concreta manifestación de la autonomía de la CNSC   en el escenario de la contratación, que advierte sobre la inconstitucionalidad   de cualquier condicionamiento o restricción de otros órganos del Estado en el   escenario de la administración y vigilancia del sistema de carrearas de   servidores públicos y que de manera exclusiva y privativa corresponde a la CNSC.    

5.16. Conforme con ello, el Legislador, no obstante su amplio margen de   configuración en la materia, no está habilitado para condicionar el ejercicio de   las atribuciones propias de la CNSC, a que las mismas se lleven a cabo,   necesaria y forzosamente, por conducto de organismos que hacen parte de la Rama   Ejecutiva del Poder Público.    

6.        Análisis de constitucionalidad del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015 frente a   los cargos formulados en su contra    

6.1. La norma acusada en la presente causa es el artículo 134 de la Ley 1753 de   2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”. Conforme lo   indica la propia disposición, por su intermedio se modificó el artículo 3º del   Decreto Ley 760 de 2005, “por el cual se establece el procedimiento que debe surtirse ante y   por la Comisión Nacional del Servicio Civil para el cumplimiento de sus   funciones”, expedido por el   Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias   conferidas por el numeral 1° del artículo 53 de la Ley 909 de 2004.    

6.2. El artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005, objeto de   modificación por la norma acusada, era del siguiente tenor:    

“Artículo 3°. Los concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión   Nacional del Servicio Civil, a través de contratos o convenios   Interadministrativos, suscritos con el Departamento Administrativo de la Función   Pública, universidades públicas o privadas, instituciones universitarias o   instituciones de educación superior acreditadas por ella para tal fin. Dentro de   los criterios de acreditación que establezca la Comisión se privilegiará la   experiencia e idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos.    

La Comisión Nacional del Servicio Civil, las   universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las   instituciones de educación superior que adelanten los concursos, podrán apoyarse   en entidades oficiales especializadas en la materia, como el Instituto   Colombiano para el Fomento de la Educación Superior, Icfes, para las   inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes   podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”.    

6.3. Como ya fue señalado en el apartado anterior, en la Sentencia C-1175 de 2005, la   Corte llevó a  cabo el estudio de constitucionalidad, entre otros, del   citado artículo 3º del Decreto Ley 760 de 2005. De manera particular, el   referido juicio contra dicha norma se concentró en el aparte que facultaba a la   Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) para adelantar los concursos o   proceso de selección a través de contratos o convenios Interadministrativos,   suscritos con el Departamento Administrativo de la Función Pública. En   esa oportunidad, como ahora, uno de los cargos que se imputaba a la disposición   partía de considerar que, por su intermedio, se afectaba la autonomía e   independencia de la CNSC, frente a la intervención del Departamento   Administrativo de la Función Pública en el desarrollo de los procesos de   contratación para adelantar los concursos de mérito en el acceso al servicio   público por el sistema de carrera.    

6.4. A partir de este último enfoque, en el citado fallo, la Corte sostuvo que   resultaba inconstitucional incorporar al Departamento Administrativo de la   Función Pública como una de las entidades con las que la CNSC debe contratar los   procesos de selección, porque tal intervención desconocía la independencia de   dicha Comisión reconocida por la Constitución Política para el ejercicio de sus   funciones, razón por la cual declaró la inexequibilidad de la expresión “el   Departamento Administrativo de la Función Pública”. Sobre el particular, se   dijo en la citada Sentencia C-1175 de 2005:    

“Así las cosas, debe decirse que la Corte comparte los reparos del demandante en   la acusación de inconstitucionalidad por la inclusión del Departamento   Administrativo de la Función Pública como una de las entidades con las que la   Comisión puede contratar los procesos de selección, porque se desconoce la   independencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

En   efecto, si las características constitucionales de la Comisión Nacional del   Servicio Civil la ubican como una entidad única, autónoma, permanente, del nivel   nacional e independiente. Que no hace parte del Ejecutivo ni de las otras ramas   u órganos de poder público, que no tiene funciones de cuerpo asesor o consultivo   del Gobierno, ni de junta directiva, características que se expusieron en la   sentencia C-372 de 1999 a la que se aludió en el punto anterior y cuyas   consideraciones ahora se reiteran, esto  conduce a que esta autonomía e   independencia pueden verse comprometidas si son contratados con el Departamento   Administrativo de la Función Pública los concursos en mención, ya que tal   Departamento, como entidad administrativa que es, hace parte de la Rama   Ejecutiva y, por consiguiente, depende y actúa bajo las orientaciones del   Presidente de la República, suprema autoridad administrativa.    

Por   consiguiente, se declarará inexequible la expresión “el Departamento   Administrativo de la Función Pública”, contenida en el artículo 3º del Decreto   760 de 2005, por desconocer las características constitucionales de la Comisión   Nacional del Servicio Civil”.    

6.5. Dentro del anterior contexto, como ya se anotó, el Legislador incorporó a   la Ley 1753 de 2015,   “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo”, el artículo 134,   demandado en esta causa, que modificó el artículo 3º del Decreto Ley 760 de   2005. Mediante dicha norma el legislador reguló el tema de la   competencia de la CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección para   el ingreso a la carrera administrativa, los mecanismos a los cuales se puede   acudir para el desarrollo de estos, y la forma de determinación de los costos de   ese tipo de procesos. Conforme con ello, a través de tres incisos y un parágrafo   transitorio, la norma regula lo siguiente:    

–            En el inciso primero, dispone que: “Los concursos o procesos de selección   serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) a través de   contratos o convenios interadministrativos suscritos con el Instituto Colombiano   para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto con universidades   públicas o privadas, instituciones universitarias e instituciones de educación   superior acreditadas por el Ministerio de Educación Nacional para tal fin.   Dentro de los criterios de acreditación se privilegiará la experiencia e   idoneidad del recurso humano que vaya a realizar los concursos”.    

–            En el inciso segundo, prevé que: “[l]a CNSC, las universidades públicas o   privadas, instituciones universitarias y las instituciones de educación superior   que adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales   especializadas en la materia, como el Icfes, para las inscripciones, el diseño,   la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a   uno o más concursos de manera simultánea”.    

–            En el inciso tercero, señala que: “[l]os costos asociados a los concursos o   procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de   Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de   Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente.    

–            Y, finalmente, en el parágrafo transitorio, establece que: “[h]asta tanto   Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos Marco de Precios, los bienes o   servicios que requiera la Comisión serán adquiridos a través de la modalidad de   contratación que legalmente corresponda”.    

6.6. En relación con el mandato contenido   en el inciso primero del   artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley   1753 de 2015, la  impugnación recae únicamente sobre las expresiones “suscritos con el   Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (Icfes) o en su defecto”  y “por el Ministerio de Educación Nacional”. Al respecto, aprecia la   Corte que tales expresiones, por si mismas, carecen de sentido completo para   efectos de su valoración constitucional. En consecuencia, para su cabal   comprensión, resulta necesario apreciar el texto completo del inciso   cuestionado, puesto que, sin un análisis integral del mismo, no es posible   entender a qué se refieren las citadas expresiones y cuál es su verdadero   alcance dentro del contexto regulador de la medida a la que pertenecen, cual es   lo  referente al proceso de contratación para llevar a cabo los concursos o procesos   de selección en el régimen de carrera administrativa, a cargo de la CNSC.    

6.6.1. Conforme lo ha señalado de manera reiterada esta Corporación, cuando se   demandan apartes específicos de una norma, y  se advierte que los mismos,   aisladamente considerados, carecen de un alcance regulador propio y autónomo que   permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, tal como ocurre en el   presente caso, la Corte puede adoptar distintas medidas, entre otras, la de   “extender el examen al resto del entorno normativo que, con lo acusado, alcanza   un sentido inteligible e independiente”[61].    Ello, en el entendido que, para emitir pronunciamiento de fondo respecto de   demandas dirigidas contra fracciones normativas, se requiere garantizar, por una   parte, que exista proposición jurídica integral en lo acusado y, por otra, que   en el supuesto de que proceda una declaratoria de inexequibilidad, los   contenidos restantes de la norma conserven coherencia y produzcan efectos   jurídicos.[62]    

6.6.2. Sobre el particular, ha puesto de presente la Corporación que, en los   eventos en que se acusan apartes normativos que por sí mismos resultan   incoherentes, se está en presencia del fenómeno jurídico denominado   “proposición jurídica incompleta”, que, precisamente, opera “en aquellos casos excepcionales en que   el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada,   por carecer de sentido propio”.[63]    

6.6.3. En el asunto bajo examen, frente a la acusación dirigida contra algunos   apartes del   inciso primero del   artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, modificado por el artículo 134 de la Ley   1753 de 2015,  le corresponde a la Corte garantizar que exista proposición   jurídica integral en lo acusado, e igualmente, que en caso de producirse una   declaratoria de inexequibilidad, los contenidos restantes de la norma acusada   conserven coherencia y produzcan efectos jurídicos propios.    

6.6.4. Por tales razones, procederá entonces la Sala a integrar la unidad   normativa y a llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de la totalidad del   inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, desde la perspectiva del   cargo formulado en su contra.    

6.6.5. Frente a la acusación formulada contra la   expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y   la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más   concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo, y   contra el inciso tercero y cuarto del precitado artículo 134 de la Ley 1753 de   2015, advierte la Corte que tales mandatos tienen un alcance regulador propio y   autónomo que permita llevar a cabo el examen de constitucionalidad, sin que las   decisiones que respecto de ellos se puedan adoptar afecten la coherencia y los   efectos jurídicos de la norma a la que se integran.    

6.7. Ahora bien, en punto a los distintos   apartados del   artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, que son objeto de cuestionamiento, cabe   recordar que el actor demanda su declaratoria de inexequibilidad, sobre la base de   considerar que las mismas desconocen los principios de autonomía y del mérito   para acceder a los cargos públicos (C.P. arts. 125 y 130), en cuanto las   competencias que a través de ellas se atribuyen al ICFES, al MEN y a Colombia   Compra Eficiente, comportan una intromisión indebida y una restricción   irrazonable en las funciones asignadas por la Constitución Política a la CNSC.    

6.8. En relación con el mandato   contenido en el inciso primero, estima la Corte, contrario a lo   sostenido por el demandante, que el solo hecho de que el mismo contemple la   posibilidad de que la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) contrate con   el ICFES o con universidades públicas o privadas, para los efectos del   adelantamiento de los concursos y procesos de selección en el Régimen de Carrera   Administrativa, no afecta la autonomía e independencia de dicha Comisión. Ello,   en razón a que la CNSC conserva todas las funciones que le confiere la   Constitución y la ley para administrar las carreras de acceso al servicio   público y para llevar a cabo directamente o con el apoyo de instituciones   especializadas, los respectivos concursos de mérito.    

6.8.2. En punto al cuestionamiento concreto sobre la pérdida de autonomía de la   CNSC, al permitir la norma que una entidad que hace parte de la Rama Ejecutiva   del Poder Público, como lo es el ICFES, pueda integrarse al proceso de   contratación, es importante destacar que, de acuerdo con lo previsto en el   artículo 12 de la Ley 1324 de 2009, “Por la   cual se fijan parámetros y criterios para organizar el sistema de evaluación de   resultados de la calidad de la educación, se dictan normas para el fomento de   una cultura de la evaluación, en procura de facilitar la inspección y vigilancia   del Estado y se transforma el Icfes”,   el ICFES es   una Empresa estatal de carácter social del sector de Educación Nacional,   concebida como una “entidad pública descentralizada del orden nacional, de   naturaleza especial, con personería jurídica, autonomía administrativa y   patrimonio propio, vinculada al Ministerio de Educación Nacional”; a quien   corresponde, entre otras funciones, la de “Desarrollar la   fundamentación teórica, diseñar, elaborar y aplicar instrumentos de evaluación   complementarios, que sean solicitados por entidades oficiales o privadas”.    

6.8.3. Bajo esos presupuestos, a pesar de pertenecer a la Rama   Ejecutiva del Poder Público, en la medida que el ICFES cumple sus funciones de   forma descentralizada, goza de un importante grado de autonomía para prestar   servicios técnicos y especializados en materia de organización y diseño de   concursos o procesos de selección que le sean solicitados por otras entidades   públicas o privadas. En ese sentido, no es predicable la presunta injerencia de   la Rama Ejecutiva en la autonomía de la CNSC, más aun cuando la intervención del   ICFES, como órgano especializado en bancos de preguntas y concursos, lo que   busca es privilegiar el principio de colaboración armónica entre la Ramas del   Poder Público, conforme lo prevé el artículo 113 de la Carta Política, sin que,   como ya se ha señalado, la sola posibilidad de poder participar en los  concursos o procesos de selección a través de contratos o convenios   interadministrativos, afecte las funciones   que le confiere la Constitución y la ley a la CNSC para administrar las carreras   de acceso al servicio público.    

6.8.4. Así las cosas, la decisión adoptada en la Sentencia C-1175 de 2005, en   torno a la declaratoria de inconstitucionalidad del aparte normativo del   artículo 3° del Decreto 760 de 2005, que establecía que los concursos o procesos   de selección serían adelantados por la CNSC a través de contratos suscritos con   el Departamento Administrativo de la Función Pública, en principio, no   constituye un precedente aplicable al presente caso. Ello, en razón a que, a   diferencia de lo estudiado en aquella ocasión, mientras el Departamento   Administrativo de la Función Pública es un órgano del sector central de la   administración y pertenece en forma centralizada a la Rama Ejecutiva del Poder   Público, el ICFES es una entidad descentralizada por servicios que cumple   funciones técnicas y especializadas en el ámbito del servicio público de   educación, y frente al cual no es predicable la injerencia directa del Ejecutivo   por su sola vinculación al MEN.    

6.8.5. En relación con esto último, resulta del mayor interés resaltar que, a la   luz de lo dispuesto en el numeral primero de la norma acusada, la autonomía que   la Constitución Política le reconoce a la CNSC se ve materializada en la   posibilidad que tiene dicha entidad de definir, según su propio criterio y las   especificidades del concurso o del proceso de selección convocado, cual es la   entidad pública o privada más idónea y competente para diseñar e implementar el   concurso.    

6.8.6. En ese sentido, la autonomía de la CNSC solo se puede entender   garantizada en la medida que sea ella misma quien determine de manera autónoma,   dentro del marco de sus atribuciones y competencias, la manera como se llevan a   cabo los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera en el   servicio público; esto es, si los lleva a cabo directamente o contrata su   realización con entidades especializadas, entendiendo que no tiene que hacerlo   necesariamente con el ICFES o con una cierta universidad o institución de   educación superior, sino según lo que considere más idóneo y conveniente en cada   caso, garantizando la escogencia de la entidad o institución especializada que   objetivamente demuestre tener una mayor capacidad para adelantar la labor   contratada.    

6.8.7. Conforme a tales criterios, para la Corte, lo que sí constituye una   vulneración de la autonomía de la Comisión es imponerle contratar en primera   instancia con el ICFES y, como lo señala la norma impugnada,  solo “en su   defecto” con las universidades e instituciones de educación superior, pues   de esa manera, se le resta capacidad operativa y decisoria a la Comisión    en la  responsabilidad impuesta por el artículo 130 de la Constitución   Política de ejercer la administración y vigilancia de la carrera administrativa.   Con esa misma lógica, también comporta una usurpación de funciones de la   Comisión, el hecho de que la norma disponga, para el caso de las universidades   públicas y privadas, instituciones universitarias e instituciones de educación   superior, que solamente pueden ser contratistas las que sean acreditas por el   Ministerio de Educación “para tal fin”, pues la labor de acreditación   para la realización de los procesos de selección es una atribución exclusiva de   la CNSC, derivada también de su función constitucional de administrar las   carreras de los servidores públicos.    

6.8.8. Ciertamente, incluir como un   imperativo para la CNSC, desarrollar los concursos de méritos a través de   contratos o convenios interadministrativos con el ICFES, y asignarle también al   MEN la facultad de acreditar “para tal fin” las universidades o   instituciones de educación superior con las cuales la CNSC pueda también   contratar, comporta una clara y evidente intromisión en las competencias   constitucionales asignadas única y exclusivamente a la CNSC, para   administrar los regímenes de carrera de los servidores públicos, para lo cual, a   su vez, está revestida de autonomía e independencia, lo que implica no estar   sujeta a las directrices de ningún otro órgano o rama del Poder Público.    

6.8.9. No   desconoce la Corte que, dentro de la función asignada al Gobierno Nacional, de   ejercer la inspección y vigilancia del servicio público de educación, y en el   propósito de velar por la calidad de la educación (C.P. arts. 189-21-22 y 365),   el MEN se encuentra habilitado para dirigir los Sistemas Nacionales de   Acreditación y para expedir las resoluciones de funcionamiento y registro de las   universidades e instituciones de educación superior. No obstante, el ejercicio   de tales funciones no puede entenderse extendido al ámbito del régimen de   carrera administrativa, pues, como se ha explicado, la función de acreditación para la   realización de los procesos de selección en el régimen de carrera es una   atribución exclusiva de la CNSC.    

6.8.10. Por lo   tanto, aceptar que   la Comisión, para efectos de llevar a cabo los concursos o procesos de   selección, debe contratar en primera instancia con el ICFES, y que,   subsidiariamente, solo puede contratar con universidades e instituciones   universitarias que previamente sean acreditas por el Ministerio de Educación   para ese propósito específico, implica subordinar la función de la CNSC, de   administrar la carrera de los servidores públicos, a decisiones de otros órganos   externos, lo que abiertamente contraría los mandatos de autonomía e   independencia que el artículo 130 Superior le reconoce a dicha entidad.    

6.8.11. Sobre   esas bases, la Corte procederá declarar exequible, por los cargos estudiados, el   inciso primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones   “en su defecto” y “para tal fin” que serán declaradas inexequibles.    

6.9. Frente   al inciso segundo, no advierte la Corte que de su contenido surja un   imperativo legal del cual se pueda derivar una intromisión en las funciones de   administración del régimen de carrera que le corresponde llevar a cabo a la   CNSC. En efecto, en desarrollo del principio de colaboración armónica que debe   existir entre los diferentes órganos del Estado (C.P. art. 113), lo que persigue   la norma es apoyar a la CNSC, o a las entidades de educación con que esta   contrate, en el escenario del proceso de implementación de los concursos de   mérito para el acceso al servicio público por el sistema de carrera.    

6.9.1. En esa   orientación, dicho inciso segundo se limita a reconocerle a la CNSC, como a las   universidades públicas o privadas, instituciones universitarias y las   instituciones de educación superior que adelanten los concursos, la posibilidad   de “apoyarse en entidades oficiales especializadas en la materia, como el   Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la evaluación de las   pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos de manera   simultánea”. Situación que, como se ha expresado, para nada afecta la   autonomía e independencia de la CNSC en cuanto dicho apoyo depende de la   decisión autónoma que adopte la propia CNSC.    

6.10. Sobre   el inciso tercero de la norma acusada, el mismo establece que los costos asociados   a los concursos o procesos de selección deberán ser determinados a través de   Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia   Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente. Sobre el alcance de   dicho mandato, considera la Corte necesario hacer las siguientes precisiones.    

6.10.1. El   acuerdo marco de precios, encuentra fundamento normativo en la Ley 1150 de 2007,   “Por medio de la cual se introducen medidas para la eficiencia y la   transparencia en la Ley 80 de 1993 y se   dictan otras disposiciones generales sobre la contratación con Recursos   Públicos”.   Dicha ley, para efectos de dar cumplimiento a su objeto, estableció cuatro   modalidades de selección de contratistas en los procesos de contratación del   Estado, a saber: (i) licitación pública, (ii) selección abreviada,   (iii) concurso de méritos y (iv) contratación directa. (art. 2°).    

6.10.2. En lo que   toca con el mecanismo de selección abreviada, la ley dispuso que   este “corresponde a la modalidad de   selección objetiva prevista para aquellos casos en que por las características   del objeto a contratar, las circunstancias de la contratación o la cuantía o   destinación del bien, obra o servicio, puedan adelantarse procesos simplificados   para garantizar la eficiencia de la gestión contractual”. Aclara dicha ley   que una de las causales de selección abreviada es “La   adquisición o suministro de bienes y servicios de características técnicas   uniformes y de común utilización por parte de las entidades, que corresponden a   aquellos que poseen las mismas especificaciones técnicas, con independencia de   su diseño o de sus características descriptivas, y comparten patrones de   desempeño y calidad objetivamente definidos” (art. 2°).    

6.10.3. Frente a   la mencionada modalidad de selección abreviada, el inciso 2º, del   literal a), del numeral 2, del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, incluyó los   acuerdos marco de precios como una herramienta para la adquisición de bienes y   servicios de características técnicas uniformes y de común utilización, propia   de esa modalidad de selección. Para el desarrollo de esa alternativa, la citada   norma facultó al Gobierno Nacional para señalar “la entidad o entidades que   tendrán a su cargo el diseño, organización y celebración de los acuerdos marco   de precios”. En cumplimiento de tal mandato, el numeral 7 del artículo 3°   del Decreto 4170 de 2011, encargó a la Agencia Nacional de Contratación Pública   -Colombia Compra Eficiente-, entidad adscrita al Departamento Nacional de   Planeación, del diseño, organización y celebración de los Acuerdos Marco de   Precios.    

6.10.4. En ese   contexto, el acuerdo marco de precios consiste en un contrato “celebrado   entre uno o más proveedores y Colombia Compra Eficiente, o quien haga sus veces,   para la provisión a las Entidades Estatales de Bienes y Servicios de   Características Técnicas Uniformes, en la forma, plazo y condiciones   establecidas en este”[64].   Desde ese punto de vista, los Acuerdos o convenio Marco de Precios “son una   herramienta para que el Estado agregue demanda y centralice decisiones de   adquisición de bienes, obras o servicios”, en el propósito de “producir   economías de escala; incrementar el poder de negociación del Estado; y compartir   costos y conocimiento entre las diferentes agencias o departamentos del Estado”[65].    

6.10.5. Ahora   bien, el Parágrafo 5° del artículo 2º de la Ley 1150 de 2007, además de reiterar   la función que están llamados a cumplir los acuerdos marco de precios, como   herramientas que permiten fijar las condiciones de oferta de la adquisición o   suministro de bienes y servicios, establece también las reglas de vinculación de   las entidades públicas a los mismos acuerdos marco. Con ese propósito, señala   que para la Rama Ejecutiva del Poder Público en el Orden Nacional, sometidas al   Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, el acuerdo marco   tiene carácter vinculante, en las condiciones establecidas en los reglamentos.   Del mismo modo, prevé que, para en el caso de los “Organismos Autónomos y de   las Ramas Legislativa y Judicial, así como las Entidades Territoriales, las   mismas podrán diseñar, organizar y celebrar acuerdos marco de precios propios,   sin perjuicio de que puedan adherirse a los acuerdos marco a que se refiere el   inciso anterior”.    

6.10.6. Lo   anterior significa que, en lo que respecta a los órganos autónomos, como es el   caso de la CNSC, los acuerdos marcos desarrollados por el Gobierno Nacional no   le resultan obligatorios, de manera que las mismas entidades pueden diseñar sus   propios acuerdos marcos a los cuales sujetar los procesos de contratación y, en   concreto, de fijación de precios, sin perjuicio de que puedan sujetarse o   adherirse a los acuerdos marco realizados por la Agencia Nacional de   Contratación Pública  -Colombia Compra Eficiente-.    

6.10.7. Ello   resulta consecuente con la autonomía que le es propia a la CNSC en lo que hace   relación a la competencia para administrar los concursos o procesos de selección   del sistema de carrera para el acceso al servicio público.    

6.10.8. Desde ese   punto de vista, el mandato contenido en el inciso tercero del artículo 134 de   Ley 1753 de 2015 que establece que “[l]os costos asociados a los concursos o   procesos de selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de   Precios…”, no afecta la autonomía de la CNSC ni el régimen de carrera, en   cuanto que se trata de una modalidad de contratación que, de conformidad con los   dispuesto en el parágrafo 5° del artículo 2° de la Ley1150 de 2007, puede ser   diseñada, organizada y celebrada directamente por la CNSC. No obstante, sí   podría resultar afectada la autonomía de la CNSC y el propio régimen de carrera,   si se parte del supuesto que los acuerdos marco para fijar los costos asociados   a los concursos o procesos de selección deben ser “establecidos, diseñados y   adoptados por la Agencia Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra   Eficiente”.    

6.10.9. Ello, porque someter la fijación   de los costos asociados en los concursos o procesos de selección a cargo de la   CNSC, a los acuerdos marco establecidos por la Agencia Nacional de la   Contratación Pública, Colombia Eficiente,  comporta una clara y evidente   intromisión del ejecutivo en las competencias constitucionales asignadas única y   exclusivamente a la CNSC, para administrar los regímenes de carrera de   los servidores públicos. En la medida que la Agencia Nacional de Contratación   Pública -Colombia Compra Eficiente- hace parte de la Rama Ejecutiva del Poder   Público, no puede intervenir en forma directa en los procesos de implementación   de los concursos de mérito para el acceso al servicio público, sin afectar la   autonomía de la CNSC.    

6.10.10. En ese   sentido, el inciso tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, a través del   cual se establece que: “[l]os costos asociados a los concursos o procesos de   selección deberán ser determinados a través de Acuerdos Marco de Precios   establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia Nacional de Contratación   Pública, Colombia Compra Eficiente”, será declarado exequible, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen   carácter vinculante  para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y   adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º   del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.    

6.11. Con respecto al parágrafo   transitorio, en la medida que el mismo se limita a permitir que la CNSC   lleva acabo los procesos de contratación a través de la modalidad que legalmente   le corresponda, hasta tanto Colombia Compra Eficiente adopte los acuerdos   Marco de Precios, no se advierte que el mismo afecta su autonomía ni el régimen   de carrera. Esto, sobre la base de lo previamente explicado, en el sentido que,   en todo caso, los Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión   Nacional del Servicio Civil, y que es dicha Comisión quien puede establecer,   diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el   parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.    

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Corte Constitucional de la República de Colombia, en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

 RESUELVE    

PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso primero   del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en su   defecto” y “para tal fin” que se declaran INEXEQUIBLES.    

SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la expresión   “como el Icfes, para las inscripciones,   el diseño, la aplicación y la evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar   su apoyo a uno o más concursos de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 134 de la Ley 1753   de 2015.    

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso   tercero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, en el   entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen carácter vinculante para la Comisión   Nacional del Servicio Civil, quien podrá establecer, diseñar y adoptar sus   propios acuerdos, de conformidad con lo previsto en el parágrafo 5º del artículo   2 de la Ley 1150 de 2007.    

CUARTO.    Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo transitorio del   artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

 A LA SENTENCIA C-518/16    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Jurisprudencia constitucional (Aclaración   de voto)    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VIOLACION DEL PRINCIPIO DE UNIDAD DE   MATERIA-Requisitos   de admisión (Aclaración de voto)    

Referencia:    Expediente D-11266    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 134 de la Ley 1753 de   2015, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018   ‘Todos por un nuevo país’”    

Magistrado Sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

1. Con el   acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento las   razones que me llevan a aclarar el voto que emití en la sesión de Sala Plena   adelantada el 21 de septiembre de 2016, en la que por votación mayoritaria se   profirió la Sentencia C-518 de 2016 de la misma fecha, que declaró:    

“PRIMERO.- Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el inciso   primero del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015, salvo las expresiones “en su   defecto” y “para tal fin” que se declaran INEXEQUIBLES.    

SEGUNDO.-  Declarar  EXEQUIBLE, por los cargos analizados, la   expresión “como el Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la   evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos   de manera simultánea”, contenida en el inciso segundo del artículo 134 de la Ley   1753 de 2015.    

TERCERO.- Declarar EXEQUIBLE el inciso tercero del artículo 134 de la Ley   1753 de 2015, en el entendido que tales Acuerdos Marco de Precios no tienen   carácter vinculante para la Comisión Nacional del Servicio Civil, quien podrá   establecer, diseñar y adoptar sus propios acuerdos, de conformidad con lo   previsto en el parágrafo 5º del artículo 2 de la Ley 1150 de 2007.    

CUARTO. Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el parágrafo   transitorio del artículo 134 de la Ley 1753 de 2015.”    

2. El demandante   consideraba, entre otros cargos, que el artículo 134 de la Ley 1753 de 2015   –Plan Nacional de Desarrollo– vulneraba los artículos 158 y 169 de la   Constitución, debido a que se incumplía el principio de unidad de materia.   Como se estableció en el acápite 2.1 de los antecedentes de esta   sentencia, el accionante explicó que bajo el pretexto de la pluralidad normativa   de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo, no puede incluirse en ella   regulaciones que no tienen una conexidad inmediata y directa con los objetivos   de la misma, como era el caso del artículo 134 acusado. Según se indicó en la   sentencia, el accionante después de definir las modificaciones introducidas a   partir del artículo 134, relacionadas con las funciones de la Comisión Nacional   del Servicio Civil –CNSC–[66],   afirmó expresamente que:    

“… los contenidos de la norma acusada no tienen relación de finalidad directa   con las metas fijadas en el acápite denominado ‘Buen Gobierno’, del documento titulado ‘Bases del Plan de Desarrollo   2014-2018: Todos por un nuevo país’, publicado por el Departamento   Nacional de Planeación, y que hace parte de la Ley 1753 de 2015. Según el   acápite referido, el propósito de ‘Buen Gobierno’ es promover una gestión que prevenga la   corrupción, mejore el servicio que se le presta al ciudadano a nivel nacional y   territorial, fortalezca la gobernanza, consolide el gasto público, entre otras.   Pese a ello, para alcanzar dicho propósito, no se hace necesario intervenir las   funciones que le son propias a la CNSC.”[67]    

El demandante adicionó que la ausencia de   conexidad temática o teleológica del artículo acusado, se hacía evidente en que   las disposiciones normativas adoptadas no constituían un medio para la   realización de los objetivos y planes propuestos en la Ley 1753 de 2015.     

3. Al respecto, la   mayoría de la Sala Plena consideró “que el cargo por violación del principio   de unidad de materia no cumple con la carga argumentativa mínima y suficiente   para mostrar la existencia de violación del principio de unidad de materia y,   por tanto, la Corte deberá inhibirse en relación con el mismo por ineptitud   sustantiva de la demanda”[68].     

Según la mayoría, el accionante se limitó a afirmar que los objetivos de la Ley   del Plan Nacional de Desarrollo y el artículo 134 ibídem no tenían una   relación directa y teleológica, sin explicar debidamente por qué ello era así.   Se indicó que el razonamiento del demandante no expone en forma clara y precisa   los argumentos por los cuales los contenidos no guardan relación con los ejes   temáticos, los objetivos o programas contenidos en la parte general del plan,   pues para ello, era necesario llevar a cabo una comparación normativa de   conexidad entre la norma acusada y los ejes temáticos de la ley a la que esta se   integra[69].   Como consecuencia, la Sala Plena declaró la ineptitud sustantiva del cargo  y se inhibió para estudiarlo.    

4.    Como lo expresé en su momento, si bien comparto la decisión a la que se llegó (en   relación con los cargos admitidos), me separo de los apartes señalados   respecto de la aptitud del cargo por violación del principio de unidad de   materia, contenidos en la Sentencia C-518 de 2016, porque en mi   opinión, y de acuerdo con la jurisprudencia, el cargo era apto y procedía su   análisis de fondo.    

4.1 En efecto, en   reiterada jurisprudencia[70],   esta Corporación ha sostenido que si bien la Ley del Plan Nacional de   Desarrollo, por su objeto y naturaleza, contiene pluralidad temática y una   especialidad en su proceso de formación y en su materia, lo anterior no implica   que la misma no pueda ser demandada por vulnerar el principio de unidad de   materia, ya que, todas las disposiciones contenidas en dichos Planes, deben   tener una conexidad directa e inmediata con los objetivos de los mismos.    

Ahora bien, en torno a la aptitud de los   cargos contra Leyes del Plan Nacional por quebrantamiento de la unidad de   materia, estimo que en esta ocasión la Sala Plena hizo unas exigencias   desproporcionadas para la admisión del mismo que no son compatibles con las   sentencias que han revisado casos de demandas contra Leyes del Plan por   violación de este renombrado principio.     

4.2 En efecto, a   través de la sentencia C-305 de 2004[71], la Corte   evaluó varias demandas acumuladas presentadas contra algunos artículos de la Ley   812 de 2003[72],   entre otros cargos, por vulneración del principio de unidad de materia. Según se   extrae de la sentencia, la demanda en ese momento indicó:    

“Afirma entonces la demanda que los artículos que acusa no corresponden al   criterio señalado [unidad de materia], pues no son necesarias para impulsar   ningún proyecto o programa incluido en la parte general del Plan, ni para   desarrollar programas o proyectos específicos contenidos en el artículo 8° de la   Ley, y no constituyen siquiera normas de carácter general que faciliten la   interpretación o ejecución global del Plan, por lo cual violan el principio de   unidad de materia.”    

En ese momento la Corte consideró que el   cargo era apto y estudió de fondo el asunto. La Sala Plena de entonces explicó   que “en lo referente al principio de unidad   de materia en la Ley del Plan de Desarrollo la Corporación estima que la   conexidad debe ser directa e inmediata. Es decir, sí, si bien el Plan Nacional   de Desarrollo es una ley heterogénea, en la medida en que se ocupa de diversas   materias (políticas macroeconómicas, sociales, culturales, ambientales, etc.) lo   mismo que de diversidad de medidas instrumentales (presupuestales o normativas)   destinadas a garantizar la efectiva y eficiente realización del Plan de   Desarrollo, el criterio para examinar la unidad de materia de las disposiciones   instrumentales  contenidas en la Ley del Plan es el relativo a su conexidad   directa, no eventual o mediata, con las normas que establecen los programas y   proyectos contemplados en la parte general del Plan y con aquellas otras que   especifican los recursos para su ejecución”.    

Teniendo en cuenta ese criterio, evaluó cada uno de los artículos acusados y   declaró la exequibilidad de unos y la inexequibilidad de otros[73].    

4.3 Otra norma   demanda de la Ley 812 de 2003 fue el artículo 8º, declarado inexequible a través   de la sentencia C-573 de 2004[74], por violación del   principio de unidad de materia. En ese momento, según se resume en la sentencia,   el demandante indicó:    

“Según su parecer, en primer término, la disposición demandada rompe el   principio de unidad de materia legislativa, pues no existe una conexidad   razonable entre su contenido y el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, que es   el tema de la ley de la cual forma parte. El demandante explica que la ley del   plan se refiere a la ‘dirección   política y económica del Estado’ y por ello excluye ‘todo tipo de prescripciones cuyo objetivo tienda a regular otro   tipo de situaciones que no amparen bajo la sombra aquella, como es el caso de la   norma cuya constitucionalidad se cuestiona y que tiene por finalidad regular un   procedimiento administrativo específico para la toma de decisiones en una   empresa estatal determinada y la elección de un funcionario público en   particular’”.    

En este momento, tampoco hubo mayor controversia sobre la admisión del cargo   pues la Corte estimó que si bien era corta, la argumentación presentada por el   actor permitía el estudio de fondo de la disposición.    

4.4 En la   sentencia C-795 de 2004[75],   la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 119 de la Ley 812 de 2003 por   violación del principio de unidad de materia. En ese momento, según se presenta   en la sentencia, la demanda únicamente expuso lo siguiente respecto del cargo:    

“Según su parecer, no existe ningún vínculo razonable entre la organización y el   funcionamiento de las subsedes de CORPORINOQUIA, CORPOAMAZONAS Y CDA con el Plan   Nacional de Desarrollo, y menos aún con el Plan de Inversiones, por lo que las   normas acusadas desconocen el principio de unidad de materia y el contenido   específico de la ley del plan.”    

A pesar de lo escueto de la misma, la   norma fue objeto de pronunciamiento y, como se indicó, fue excluida del   ordenamiento jurídico.      

4.5 Con posterioridad varias sentencias evaluaron cargos por violación   de la unidad de materia, respecto de las diferentes Leyes del Plan Nacional de   Desarrollo[76]. Es el   caso de las sentencias C-539 de 2008[77], C-376 de 2008[78], C-1062 de 2008[79], C-747 de 2012[80], C-670 de 2014[81], C-359 de 2016[82] entre otras, en las cuales la Corte   consideró que las argumentaciones presentadas por los entonces accionantes   satisfacían los presupuestos de admisión. En algunas de las demandas fueron   concisos y en otras más extensos, pero en todo caso la exigencia giraba en torno   a que se indicara la inexistencia de conexidad directa e inmediata del artículo   o artículos acusados respecto de los objetivos del plan.    

5. Visto lo anterior y al descender al estudio del cargo presentado en   esta ocasión, estimo que el accionante si bien hizo una presentación corta de   los argumentos, presentó todos los elementos de juicio para que el cargo fuera   admitido. En efecto, (i) explicó el contenido materia del artículo 134   acusado, que consistía en modificar algunas de las principales funciones de la   CNSC[83], (ii)  señaló que esas modificaciones no desarrollaban los objetivos del Plan Nacional   de Desarrollo, relacionados con el “Buen Gobierno”[84], debido a que (iii) la   intervención de la CNSC hecha en el artículo 134[85] no promovía   una gestión que prevenga la corrupción, no mejoraría el servicio prestado a los   ciudadanos, no fortalecía la gobernanza ni consolidaba el gasto público.    

El accionante argumentó “que las disposiciones contenidas en el artículo 134 de la Ley   1753 de 2015, NO se relacionan de manera directa y teleológica con la estrategia   transversal denominada ‘Buen Gobierno’, ni con los objetivos señalados en la   misma, pues no corresponden a medios encaminados a la concreción inmediata de   las metas de Buen Gobierno, por cuanto no se evidencia la vinculación con los   objetivos principales de dicha estrategia transversal, y por el contrario   corresponde a una disposición que no recoge ningún instrumento de realización de   las políticas allí señaladas”.    

En suma, considero que el cargo era apto,   que la Sala Plena impuso una carga desproporcionada al demandante y que la   interpretación rígida del “concepto de la violación” en la admisión de   demandas de inconstitucionalidad cuando se trata de discutir la unidad normativa   en las leyes del plan, genera una flexibilización de esa regla constitucional en   la elaboración y aprobación de esas leyes que no está prevista en la   Constitución y, por el contrario, termina facultando al Congreso a regular en   forma desordenada y desbordada todos los temas en la ley del plan. Por   consiguiente, la Corte debió entrar a estudiar de fondo el cargo presentado en   la demanda.     

Expresados los motivos de mi aclaración de voto reitero que comparto la decisión   adoptada por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2016,    mediante la cual se profirió la sentencia C-518 de 2016.      

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[2] Ibídem.    

[3] Folio 1, al respaldo.    

[4]  Folio 2.    

[5] Ver, entre otras, las Sentencias C-305 de 2004, C-539 de 2008, C-394   de 2012.    

[6] Folio 2, al respaldo.    

[7]  “Artículo  3.  Modificado por el   art. 134, Ley 1753 de 2015. Los concursos o   procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del Servicio   Civil, a través de contratos o convenios Interadministrativos, suscritos con el   Departamento Administrativo de la Función Pública, universidades públicas o   privadas, instituciones universitarias o instituciones de educación superior   acreditadas por ella para tal fin. Dentro de los criterios de acreditación que   establezca la Comisión se privilegiará la experiencia e idoneidad del recurso   humano que vaya a realizar los concursos.     

[NOTA: El texto subrayado fue declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional   mediante Sentencia C-1175 de   2005]. Negrita fuera de texto.    

La Comisión Nacional del Servicio Civil, las universidades públicas o privadas,   instituciones universitarias y las instituciones de educación superior que   adelanten los concursos, podrán apoyarse en entidades oficiales especializadas   en la materia, como el Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación   Superior, Icfes, para las inscripciones, el diseño, la aplicación y la   evaluación de las pruebas; el Icfes podrá brindar su apoyo a uno o más concursos   de manera simultánea”.    

[8] “Artículo 30. Competencia para   adelantar los concursos. Los   concursos o procesos de selección serán adelantados por la Comisión Nacional del   Servicio Civil, a través de contratos o convenios interadministrativos,   suscritos con universidades públicas o privadas o instituciones de educación   superior acreditadas por ella para tal fin. Los costos que genere la realización   de los concursos serán con cargo a los presupuestos de las entidades que   requieran la provisión de cargos.    

Los convenios o contratos se suscribirán   preferencialmente, con las entidades acreditadas que tengan jurisdicción en el   departamento o municipio en el cual esté ubicada la entidad para la cual se   realiza el concurso.    

La Comisión acreditará como entidades idóneas para   adelantar los concursos a las universidades públicas y privadas y a las   instituciones de educación superior que lo soliciten y demuestren su competencia   técnica en procesos de selección, experiencia en el área de selección de   personal, así como capacidad logística para el desarrollo de concursos. El   procedimiento de acreditación será definido por la Comisión Nacional del   Servicio Civil.    

Las entidades que utilicen las listas de elegibles   resultado de los concursos adelantados por la Comisión Nacional del Servicio   Civil deberán sufragar los costos determinados por la citada Comisión.    

[9]  Folio 3, al respaldo.    

[10] Artículo   130 de la Constitución Nacional.    

[11] Folio 6.          

[12] Folio 5, al respaldo.    

[13] Ibídem.    

[14]  Folio 6, al respaldo.    

[15] Folio 6, al respaldo.    

[16] Folio 7.    

[17]  Sentencia C-133 de 2012.    

[18]  Folio 41.    

[19]  Ibídem.    

[20]  Folio 42.    

[21]  Folio 42.    

[22]  Folio 50.    

[23]  Folio 51.    

[24]  Folio 53.    

[25]  Al respecto, el interviniente cita, entre otras, las siguientes   sentencias: C-1144 de 2001; C-006 de 2012; C-1000 de 2013 y C- 704 de 2015.    

[26]  Folio 56.    

[27]  Folio 57.    

[28]  Folio 58.    

[29]  Folio 59.    

[30]  Folio 61.    

[31]  Ibídem.    

[32]  Folio 64.    

[33]  Folio 65.    

[35]  Folio 92.    

[36]  Folio 93.    

[37]  Ibídem.    

[38]  Folio 102.    

[39]  Folio 105.    

[40]  Folio 106.    

[41]  Al respecto cita las siguientes Sentencias: C-110 de 1999;   C-563 de 2000; C-1230 de 2005; entre otras.    

[42]  Folio 109.    

[43]  Folio 121.    

[44]  Folio 123.    

[45]  Folio 126.    

[46]  Ibídem.    

[47]  Sentencia C-188 de 2006.    

[48]  Sentencia C-188 de 2006.    

[49] Sentencia   C-490 de 2011 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[50] Sentencia   C-896 de 2012 (M.P. Mauricio González Cuervo).    

[51] Cfr.   Sentencia C-832 de 2006, M.P. Jaime Córdoba Triviño    

[52]  Al respecto ver las Sentencias C- 372 de 1999 y C-1230 de 2005.    

[53]  Sentencia C-1230 de 2005.    

[54]  Sentencia C-372 de 1999, reiterada en las sentencia C-1230 de   2005, entre otras.    

[55]  Sentencia C-372 de 1999, reiterada en Sentencias posteriores.    

[56]  Sentencia C-753 de 2008. Lo cual quedó establecido desde la Sentencia C-1230 de   2005 y reiterado, entre otras, por las Sentencias, C-1265 de la misma anualidad,   C-109 de 2006 y C-471 de 2013.    

[57]  Sentencia C-471 de 2013.    

[58]  En la Sentencia C-1230 de 2005 se explicó este asunto en los siguientes   términos:    

[59]  Sentencia C-1230 de 2005.    

[60]  Sentencia C-372 de 1999.    

[61]  C-966 de 2012.    

[62]  Cft. Sentencias C-565 de 1998, C-173 de 2001, C-635 de 2012 y C-966 de 2012,   entre otras.    

[63] Sentencia C-409 de 1994, reiterada, entre otras, en   las Sentencias C-320 de 1997, C-930 de 2009 y C-966 de 2012.    

[64]  Definido en el artículo 3 del Decreto 1510 de 2013, “Por el cual se   reglamenta el sistema de compras y contratación pública”.    

[65]  Ibídem.    

[66]   Modificaciones introducidas en el artículo 134, respecto de la competencia de la   CNCS para adelantar los concursos o procesos de selección dentro del régimen de   la carrera administrativa, entre otras.    

[67]  Acápite 2.1 de la sentencia.    

[68]  Fundamento jurídico 3.13 de la sentencia.    

[69]  Fundamento jurídico 3.12 de la sentencia.    

[70] Ver entre   otras las sentencias C-305 de 2004 M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra, C- 573 de   2004 M. P. Rodrigo Uprimny Yepes, C-533 de 2005    , C-801 de   2008     , C-156 de 2013  entre otras.    

[71]  M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[72]  Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, por un   Estado comunitario.    

[73] Primero: Declarar EXEQUIBLES los   artículos  119, 120, 124, y 130 a 132 de la Ley 812 de 2003, únicamente respecto   de los cargos formales examinados en la presente decisión.    

Segundo. Declarar INEXEQUIBLES los artículos 15, 53, 79, 115, 123,   126, 128, 129 y 133 de la Ley 812 de 2003.    

[74]  M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[75]  M. P. Rodrigo Uprimny Yepes.    

[76] Ley 1151 de   2007, por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.     

Ley 1450 de 2011, por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014.    

Ley 1753 de 2015, por la   cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.    

[77] M. P.   Humberto Antonio Sierra Porto. Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 68, 105, 137, 141, 146, 150, 155 y 156 de la Ley 1151 de 2007 “por   la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”.    

[78] M. P. Marco   Gerardo Monroy Cabra. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 155 y   156 de la Ley 1151 de 2007 “por la cual se expide el Plan Nacional de   Desarrollo, 2006-2010.”    

[79] M. P.   Nilson Pinilla Pinilla. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 62 de   la Ley 1151 de 2007, “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2006-2010”.    

[80] M. P.   Mauricio González Cuervo. Demanda de inconstitucionalidad contra el Artículo 42   de la Ley 1450 de 2011.    

[81] M. P. María   Victoria Calle Correa. Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 262 de   la Ley 1450 de 2011 ‘por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo,   2010-2014’.    

[82] M. P. Luis   Guillermo Guerrero Pérez. Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos   41 (parcial) y 267 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “Por la cual se expide   el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018, Todos por un nuevo país”.    

[83]  Fundamento 2.1 de la sentencia.     

[84] Fundamento   3.8 de la sentencia. 3.8. Ciertamente, para estructurar el cargo, el   actor se refiere a los objetivos de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo para   los años 2014-2018, señalando que la misma “se enfoca en concretar los   siguientes objetivos: Objetivo 1. Fortalecer la articulación Nación-Territorio;   Objetivo 2. Afianzar la lucha contra la corrupción, transparencia y rendición de   cuentas; Objetivo 3. Promover la eficiencia y eficacia administrativa; Objetivo   4. Optimizar la gestión de la información; Objetivo 5. Optimizar la gestión de   la inversión de los recursos públicos; Objetivo 6. Promover y asegurar los   intereses nacionales a través de la política exterior y cooperación   internacional”.    

[85] Fundamento   3.9 de la sentencia. 3.9. De igual forma, menciona de manera general el   contenido de la norma acusada, señalando que la misma hace parte del Capítulo V   denominado “Buen gobierno”, y que, por su intermedio, “el Legislador modificó:   (i) la competencia de la CNCS para acreditar a las Universidades e Instituciones   de Educación Superior, de que tratan el artículo 3 del Decreto Ley 760 de 2005   y, de contera, el literal b del artículo 11 de la Ley 909 de 2004; (ii) incluyó   la obligatoriedad de contemplar como primera opción para el desarrollo de los   procesos de selección, al ICFES, y solo de manera excepcional con las   Instituciones de Educación Superior, convirtiendo la regla en una mera   excepción; y (iii) limitó la determinación de los costos asociados a los   concursos de méritos adelantados por la CNCS, a aquellos que se fijen mediante   Acuerdos Marco de Precios establecidos, diseñados y adoptados por la Agencia   Nacional de Contratación Pública, Colombia Compra Eficiente”.