C-520-16

           C-520-16             

Sentencia C-520/16    

NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%   DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR   PUBLICAS Y PRIVADAS DEL PAIS-Ser colombiano   “de nacimiento” como requisito para acceder a las becas, desconoce los   derechos de igualdad y educación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos   mínimos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Carga   mínima de argumentación    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR VULNERACION DEL   DERECHO A LA IGUALDAD-Carga   argumentativa adicional    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Relación con la   distribución de bienes escasos y cargas sociales    

La Corte ha considerado que la distribución de beneficios y cargas implica una   decisión en la que se escoge otorgar o imponer algo a determinadas personas o   grupos y, por lo tanto, una distinción, de donde se infiere la relación entre   esa distribución y el principio de igualdad. En consecuencia, los criterios a   partir de los cuales se realice esa distribución deben (i) respetar el principio   de igualdad de oportunidades de todos los interesados; (ii) ser transparentes,   (iii) estar predeterminados y (iv) no afectar desproporcionadamente los derechos   de algunas personas. Además, (v) deben determinarse en consideración a la   naturaleza del bien o la carga a imponer, análisis que, por regla general,   corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público.     

DERECHO A LA IGUALDAD-Concepto   relacional/PRINCIPIO DE IGUALDAD-Es un concepto relacional y no supone un   mecanismo aritmético de repartición de cargas y beneficios     

PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD-Subprincipios/JUICIO   DE IGUALDAD-Incorporación del juicio de proporcionalidad, compuesto por los   subprincipios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto    

DERECHO A LA   IGUALDAD-Condiciones para trato diferenciado    

JUICIO O TEST DE   IGUALDAD-Jurisprudencia constitucional    

JUICIO INTEGRADO   DE IGUALDAD-Alcance    

PRINCIPIOS DE INTERDEPENDENCIA E INDIVISIBILIDAD-Jurisprudencia   constitucional/PROTECCION DE LOS DERECHOS CONSTITUCIONALES EN EL   DERECHO INTERNACIONAL DE DERECHOS HUMANOS-Aplicación de las propiedades de   indivisibilidad e interdependencia que le son atribuibles    

DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Obligaciones   de acceso/DERECHO FUNDAMENTAL A LA EDUCACION-Relación con la dignidad   humana y otros derechos     

DERECHO A LA EDUCACION-Carácter   fundamental de toda la población sin distinción por razón de la edad    

DERECHO A LA EDUCACION-Es   un derecho de la persona y, por lo tanto, es fundamental tanto en el caso de los   menores como en el de los adultos    

DERECHO A LA EDUCACION-Estándares   mínimos y obligaciones de carácter progresivo    

OBLIGACIONES DE ACCESO INMEDIATO A LA EDUCACION Y   OBLIGACIONES DE CARACTER PROGRESIVO-Criterios de   distinción    

NACIONALIDAD COLOMBIANA-Jurisprudencia   constitucional/NACIONALIDAD-Contenido/NACIONALIDAD-Derecho humano   y constitucional      

DERECHO A LA NACIONALIDAD-Instrumentos   internacionales    

NACIONALIDAD COLOMBIANA-Requisitos   para acceder a ella, renunciar, revocación de la decisión estatal y los límites   para el acceso a los cargos públicos/DOBLE NACIONALIDAD-Restricciones    

NORMA QUE GARANTIZA LA EDUCACION DE POSGRADOS AL 0.1%   DE LOS MEJORES PROFESIONALES GRADUADOS EN INSTITUCIONES DE EDUCACION SUPERIOR   PUBLICAS Y PRIVADAS-Requisitos para acceder a las   becas    

NACIONALES DE NACIMIENTO Y NACIONALES POR ADOPCION-Grupos   en comparación    

Referencia: expediente D-11294    

Actor: Miguel Jordano Pinto Medina y   Jorge Galván Álvarez    

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1º (parcial) del   artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza   la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados en las   instituciones de educación superior públicas y privadas del país”    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C.,   veintiuno (21) de septiembre de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones   constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067   de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

Los ciudadanos Miguel Jordano Pinto Medina y Jorge   Galván Álvarez, actuando en su calidad de Personero de Bogotá D.C., a través de   apoderado judicial, presentó acción de inconstitucionalidad contra el numeral 1º   (parcial) del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 “Por medio de la cual   se garantiza la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales   graduados en las instituciones de educación superior públicas y privadas del   país”.    

II.   NORMAS DEMANDADAS    

A   continuación se transcriben las disposiciones objeto de la demanda, y se   subrayan los apartes que se acusan de inconstitucionalidad.    

“LEY   1678 de 2013    

(Noviembre 13)    

Publicada en el Diario Oficial 48973 de noviembre 13 de 2013    

Por   medio de la cual se garantiza la educación de posgrados al 0.1%    

de   los mejores profesionales graduados en las instituciones de educación superior   públicas y privadas del país    

El   Congreso de la República de Colombia    

DECRETA:    

[…]    

Artículo 4°.  El Gobierno Nacional reglamentará los requisitos para acceder a las becas de que   trata la presente ley, consagrando como mínimo los siguientes requisitos:    

1.     Ser   colombiano de nacimiento.    

2. No tener antecedentes penales, ni   disciplinarios.    

3. Privilegiando al mérito.    

4. Cumplir con los requisitos de admisión   de la Institución de Educación Superior a la cual aspire ingresar.    

5. Contar con título de pregrado.    

6. Que en el momento de presentarse para   obtener el beneficio, el título de pregrado no supere los 2 años de haber sido   otorgado.    

7. No haber incurrido en faltas   disciplinarias en el desarrollo de su pregrado.    

8. Acreditar un promedio general durante   el pregrado no inferior a 3.7 o su equivalente.    

9. No ser beneficiario en forma   simultánea de otro programa que sea apoyado con recursos del Estado.    

Parágrafo. En caso de programas en el   exterior que sean convalidables se requerirá, además de los requisitos   anteriores:    

1. Carta de aceptación expedida por la   Institución de Educación Superior en el Exterior.    

2. En caso de no contar con la   aceptación, carta o correo electrónico de la Institución de Educación Superior,   a la que se postula, que demuestre que está adelantando un proceso de admisión.    

3. Carta de tutor, en caso de doctorados.    

III. LA DEMANDA    

1.   Los demandantes señalaron que la expresión de nacimiento contenida en el numeral   1º (parcial) del artículo 4º de la Ley 1678 de 2013 infringe los artículos 13 y   67 de la Constitución Política, además del artículo 24 de la Convención   Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y el artículo   7º de la Declaración Universal de Derechos Humanos, por dos razones: (i)   porque establece un trato diferencial entre dos sujetos que por su calidad de   colombianos gozan de los mismos derechos y no hay justificación constitucional   para ello; y (ii) porque los titulares del derecho a la educación son los   ciudadanos colombianos y este derecho no se puede limitar solo a los colombianos   por nacimiento, sino que debe ser para todos los colombianos, sin que sea   admisible establecer distinciones entre estos, con base en la forma en que   adquirieron la calidad de colombianos. Con el fin de apoyar su punto de vista,   plantearon los siguientes argumentos:    

1.1.   La norma vulnera el derecho a la igualdad (art. 13 C.P., art. 24 Pacto   de San José de Costa Rica y art. 7º Declaración Universal de Derechos Humanos),   pues la diferenciación que establece no tiene justificación en tanto los   nacionales colombianos gozan de los mismos derechos que los nacionales por   adopción, salvo las excepciones establecidas constitucionalmente en materia de   derechos políticos. Al respecto, precisaron:    

“[…] el legislador […], no aplicó la   igualdad desde la óptica de ser un Valor, Principio y un Derecho, ya que   desconoció y discriminó de manera flagrante a los Colombianos por adopción al   establecer que la oportunidad de la beca de que trata la ley acusada aplique   solo para los Colombianos por nacimiento, promulgando una discriminación por el   origen nativo, ya que solo le permitió acceder al beneficio a los Colombianos   por nacimiento, es decir a los nacidos en Colombia y a los hijos de Colombianos,   excluyendo a los Colombianos que en principio fueron extranjeros y solicitaron   carta de naturalización, a los Colombianos que lo son por ser nacidos en el   Caribe o Latinoamérica y domiciliados en Colombia que solicitaron ser inscritos   como colombianos y con arreglo a las leyes, a los Colombianos miembros de los   pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del   principio de reciprocidad según tratados públicos…”[1].    

En cuanto al juicio de igualdad y sus tres etapas de   análisis, esto es, (i) establecer el criterio de comparación (patrón de   igualdad); (ii) definir si en los planos fáctico y jurídico existe un   trato desigual entre iguales o igual entre desiguales, y (iii) averiguar   si la diferencia de trato está constitucionalmente justificada, señalaron:    

“[…] el patrón de igualdad existe   notablemente, en virtud a que los Colombianos por adopción y los Colombianos por   nacimiento tienen un patrón fundamentalmente igual y es que ambos son nacionales   Colombianos, son ciudadanos Colombianos y tienen los mismos Derechos con la   excepción de los cargos públicos que no pueden ejercer los Colombianos por   adopción.    

[…] si existe un trato diferencial, en   cuanto la norma estipula que uno de los requisitos para ser beneficiado de la   beca de que trata la norma es necesario ser colombiano de nacimiento, excluyendo   a los Colombianos por adopción, derivando la consecuencia jurídica de que los   Colombianos por adopción no podrán tener la oportunidad de acceder a las becas   de la ley acusada.    

[…] no existe causa justificable   Constitucional de ese trato diferencial, en razón a que en la Constitución del   91 todos los Colombianos gozan de los mismos derechos civiles y educativos, sean   Colombianos por adopción o por nacimiento, más aún de los derechos de educación   ya que la Constitución y la Jurisprudencia Constitucional garantizan el Derecho   a la educación sin restricciones del origen de nacimiento de los ciudadanos, por   el contrario el alcance de este Derecho es para todos los ciudadanos Colombianos   si[n] distinciones de ninguna índole…”[2]    

Finalmente, concluyeron que la disposición demandada parcialmente está privando   a los colombianos por adopción a acceder a las becas establecidas en la Ley 1678   de 2013, es decir, a las mismas oportunidades a que tienen derecho los demás   colombianos, en contravía del artículo 13 constitucional, del artículo 24 de la   Convención Americana Sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica) y   del artículo 7º de la Declaración Universal de Derechos Humanos.    

2.2.   El mandato objeto de censura desconoce del derecho a la educación   (art. 67 C.P.). Sostuvieron que la expresión demandada “de nacimiento”   viola el derecho a la educación porque  no les garantiza a los colombianos   por adopción, en igualdad de oportunidades, acceder al beneficio educativo de   que trata la Ley 1678 de 2013. Agregaron:    

“[…S]on titulares del Derecho a la   Educación todos los Ciudadanos Colombianos, y son Ciudadanos Colombianos todos   los Nacionales Colombianos, y la Nacionalidad es de Nacimiento o por Adopción.   Por ello el que la norma acusada estipule como uno de sus requisitos para   acceder al beneficio de la beca, la condición de ser colombiano de nacimiento,   es atentatorio contra todo el orden constitucional, por discriminar a un sujeto   de igual naturaleza que es el colombiano por adopción, sujeto que es   beneficiario del pacto social, y por ende no puede ser excluido sin razones   fundadas Constitucionalmente”[3].    

IV. INTERVENCIONES    

1. Cancillería de la República    

La   Cancillería de la República presentó concepto en este trámite, con el propósito   de solicitar a la Corte declararse inhibida para fallar por ineptitud de la   demanda o, en su defecto, declarar la exequibilidad del enunciado normativo   demandado.    

Estima que los actores no indican con suficiente claridad o coherencia   argumentativa los fundamentos de la supuesta incompatibilidad entre los   artículos demandados y la Constitución Política, sino que “se limitan a traer   a colación en la norma demandada, el mismo fundamento e idéntica consideración a   lo largo de su estudio”; añade que la demanda incumple el requisito de “especialidad”,   pues no existe un solo cargo concreto contra las normas acusadas, dado que su   fundamento es “absolutamente vago, impreciso y abstracto”,  y sostiene   que el escrito no genera una duda mínima sobre la constitucionalidad de la   norma, como lo exige el requisito de suficiencia.    

Sin   embargo, solicita que si la Corte considera que no existe “tal excepción”  debe declarar la exequibilidad del numeral demandado, con base en el principio   de igualdad, solicitud que fundamenta en una cita de la sentencia C-601 de 2015.    

2.   La Universidad de los Andes remitió un escrito a la Corte   Constitucional en el que “agradece la invitación”, pero se abstiene de   presentar consideración alguna sobre el problema jurídico planteado.    

INTERVENCIONES EXTEMPORÁNEAS    

Vencido el término de fijación en lista, se recibieron nuevas intervenciones en   Secretaría de la Corte. A continuación, la Sala efectúa una sucinta reseña de   estas.    

3.   El Ministerio de Educación, de forma extemporánea, remitió un   concepto a la Corte, en el que comienza por señalar que la demanda cumple las   exigencias argumentativas mínimas: posteriormente, se refiere al concepto de   “nacionalidad colombiana”, indicando que esta puede obtenerse tanto por   nacimiento como por adopción y, finalmente, afirma que no debe haber diferencias   entre los colombianos, sin importar en virtud del origen de su nacionalidad   colombiana. En ese contexto, coadyuva el argumento de la demanda y solicita que   se declare la inexequibilidad de la norma demandada.    

4.   La   Asociación Colombiana de Facultades de Derecho (Asocofade) considera que   esta norma no se basa en criterios de vulnerabilidad o debilidad manifiesta, por   lo que afirman que se centrarán en lo referente a la nacionalidad. Consideran   que existen derechos que son sólo para los colombianos de nacimiento, como el   ejercicio de la Presidencia de la República, la Vicepresidencia, la magistratura   o la representación popular en el Congreso de la República.    

Afirman que, al dictar la norma objeto de censura, el Legislador perseguía un   fin noble y equitativo, destinado a garantizar el principio de equidad, pero   estima que, al no cobijar a los no nacidos en territorio colombiano, genera una   situación discriminatoria. En consecuencia, coadyuva la petición de   inexequibilidad.    

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

El   Jefe del Ministerio público, mediante concepto No. 6104 del 23 de mayo de 2016,   solicitó a esta Corporación que se declare inexequible la expresión demandada   “de nacimiento” contenida en el numeral 1º del artículo 4º de la Ley 1678 de   2013.    

Para   comenzar, la vista fiscal refiere que el artículo 96 Superior prevé que los   nacionales colombianos pueden serlo por nacimiento o por adopción, y establece   los lineamientos sobre quiénes podrán, con arreglo a la ley, obtener la carta de   naturalización. Luego, explica que la Ley 43 de 1993 establece el procedimiento   para el reconocimiento de la nacionalidad por adopción.    

A   partir de esa exposición, sostiene que en principio no existe diferencia alguna   entre los colombianos por nacimiento y los nacionales por adopción, salvo para   el ejercicio de algunos derechos políticos y en especial para acceder al   desempeño de funciones y cargos públicos, conforme a la sentencia C-601 de 2015.    

En   su criterio, la norma acusada constituye un trato discriminatorio que viola el   derecho educación y el de igualdad como pasa a explicar. En relación con    la educación, expone que este derecho está consagrado en los artículos 67, 70 y   71 de la Carta Política. Asimismo, ha sido reconocido por diversos tratados   internacionales ratificados por Colombia, como la Declaración Universal de   Derechos Humanos (art. 26) y el Protocolo adicional a la Convención Americana   sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   (art. 13).    

En   cuanto a la igualdad, sostiene que este principio está contemplado en el   artículo 13 Superior y ha sido abordado en reiteradas oportunidades por la Corte   Constitucional. A partir del contenido de este principio, el jefe del Ministerio   Público considera que el problema que se ventila en el presente asunto debe   resolverse acudiendo a un test de proporcionalidad.    

Explica que el fin que persigue la norma es el de garantizar la educación de   posgrados al 0.1% de los mejores graduados en las instituciones de educación   superior públicas y privadas del país, y advierte que este beneficio no es   extensivo a los colombianos por adopción a pesar de que la situación de estas   personas no difiere de la de los colombianos por nacimiento. En ese orden,   concluye que el trato diferencial previsto en la norma no es adecuado, necesario   ni proporcional en estricto sentido, para lograr la finalidad de la Ley 1678 de   2013.    

Adicionalmente, sostiene que en la exposición de motivos del proyecto que dio   lugar a la citada ley no se advierte ninguna razón objetiva que justifique la   limitación del beneficio de concesión de becas de posgrado únicamente para los   colombianos por nacimiento.    

VI.   CONSIDERACIONES    

a.   Competencia    

Esta   Corte es competente para conocer el asunto de la referencia, en virtud de lo   dispuesto por el artículo 241, numeral 4º, de la Carta Política, que le confiere   la función de pronunciarse sobre las demandas ciudadanas contra las leyes de la   República.    

Cuestión previa. Aptitud de la demanda.    

El   demandante plantea dos cargos contra el numeral 1º del artículo 4º de la Ley   1678 de 2013. El primero, por violación al principio de igualdad, señala que el   legislador incurrió en un trato discriminatorio, al prever como requisito para   acceder a un programa de becas para la educación superior, el de ser colombiano   (o colombiana) de nacimiento, de manera que excluyó a los colombianos por   adopción de la posibilidad de ser beneficiarios del programa, sin que exista una   justificación constitucionalmente válida para ello. El segundo, por violación al   derecho a la educación de este mismo segmento de la población, en la medida en   que los excluye de la posibilidad de postularse a este programa.    

Tres   intervinientes (el Ministerio de Educación, Asocofade y la Procuraduría General   de la Nación) comparten el punto de vista de los demandantes. Sin embargo, la   Cancillería solicita a la Corte que se declare inhibida para fallar, por   ineptitud de la demanda o, en su defecto, que declare su exequibilidad.    

Acerca de la intervención de la Cancillería, el apoderado judicial sostiene que   la demanda se limita “a traer a colación en la norma demandada, el mismo   fundamento e idéntica consideración a lo largo de su escrito”; que no satisface   el requisito de especialidad, pues “no existe un solo cargo concreto   en el escrito demandatorio contra las normas acusadas, [sino que] su fundamento   es absolutamente vago, impreciso y abstracto”, y que no cumple con el de   suficiencia, pues “no se genera esa mínima duda de la que habla la Corte   Constitucional […] es decir no se cuenta con el requisito de suficiencia de   estas demanda, ya que el escrito simplemente se limita en profundizar   consideraciones personales y subjetivas (Supuesta violación del principio de   igualdad, que supuestamente conducen a la contrariedad con la Carta magna”.   Y finalmente, propone que en caso de aceptar la excepción, la Corte estudie   detalladamente el problema de igualdad.    

Sin   embargo, para la Corte es claro que el escrito de demanda brinda suficientes   elementos para un estudio de fondo, como se pasa a explicar.    

De conformidad con el artículo 2º del Decreto 2067 de   1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir requisitos formales   mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas y las que se   consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte para conocer   del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la expedición del   acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la violación.    

La última de esas condiciones exige al ciudadano   asumir cargas argumentativas mínimas, con los propósitos de (i) evitar que la   Corporación establezca por su cuenta las razones de inconstitucionalidad,   convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y generando una intromisión   desproporcionada del Tribunal Constitucional en las funciones propias del   Congreso de la República; (ii) evitar que, en ausencia de razones comprensibles,   que cuestionen seriamente la presunción de corrección de las decisiones   adoptadas en el foro democrático, se profiera un fallo inhibitorio, que frustre   el  objeto de la acción; y (iii) propiciar un amplio debate   participativo.    

En ese orden de ideas, las razones de   inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso   de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la   presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo   que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo   que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,   de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o   corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos   a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada”. (C-1052 de 2001. MP. Manuel José Cepeda Espinosa).    

Además, cuando el cargo de la demanda se construye por violación al derecho a la   igualdad, corresponde al actor presentar argumentos que demuestren la existencia   de dos grupos en torno a los que gira la comparación; ofrecer razones que   permitan evidenciar que estando en la misma situación de hecho recibieron un   trato distinto; y que este último no fue justificado, o carece de justificación   constitucional.    

La   Sala considera que los dos cargos formulados cumplen con los requisitos   argumentativos recién mencionados. No existe obstáculo alguno para comprender   los argumentos de los accionantes y las premisas sobre las que construyen su   censura: una norma que establece una beca educativa para colombianos de   nacimiento, en su concepto, podría violar los derechos a la igualdad y la   educación de los colombianos por adopción.    

Su   posición cumple, además, con el requisito de certeza, pues ofrecen una   interpretación del enunciado demandado que se desprende directamente de su tenor   literal. En la medida en que el literal a) del artículo 4º de la Ley 1678 de   2013, que prevé los requisitos el programa para el acceso a la educación de   posgrados del 0.1% de los mejores graduados, establece que estos deben ser   colombianos de nacimiento, es totalmente razonable señalar que la norma excluye   del beneficio a los nacionales por adopción.    

Precisamente por tratarse de una norma de requisitos, no puede interpretarse de   forma razonable, en el sentido de que el Legislador dejó la situación de los   demás grupos poblacionales librada a la reglamentación gubernamental o al   momento de ejecución del programa; se trata del primer requisito para   presentarse, de manera que quien no es colombiano de nacimiento (es decir, quien   es extranjero o colombiano por adopción), no satisface una condición para ser   considerado como beneficiario de esta ley.    

Otros aspectos interpretativos, como el conjunto de condiciones, los compromisos   que adquieren los favorecidos, o el contenido del incentivo, pueden ser   relevantes para la comprensión del problema jurídico, pero esto es algo que   deberá evaluarse al abordar el fondo del asunto, y que no afecta de manera   alguna el requisito de certeza argumentativa.    

La   demanda es específica, debido a que explica plenamente la manera en que se da   una oposición entre el enunciado demandado y la Carta Política. Para los   accionantes, no debe haber diferencias entre los colombianos, y el enunciado   normativo prevé un beneficio económico para el acceso a la educación   exclusivamente para un grupo de estos.    

La   demanda satisface el requisito de pertinencia, pues propone como estándares de   control dos mandatos que indiscutiblemente hacen parte del ordenamiento   superior: el principio y derecho a la igualdad (artículo 13, Superior, en   concordancia con las normas de derecho internacional de los derechos humanos que   lo definen), y el derecho a la educación (artículo 67 constitucional).    

Y,   finalmente, la demanda cuenta con argumentos suficientes para generar una duda   inicial de inconstitucionalidad. Primero, porque en efecto la duda de si es   válido establecer una beca educativa para los colombianos de nacimiento, pero no   para los de adopción, constituye un claro problema de naturaleza constitucional,   que debe ser resuelto por este tribunal. Segundo, porque también se presentan   los requisitos de suficiencia propios de un cargo por violación a la igualdad:    

Ahora bien, de acuerdo con el resumen de los argumentos de la demanda, el actor   también invocó un eventual desconocimiento al derecho a la educación, debido a   que la norma negaría el acceso a la misma, a un conjunto de personas con   nacionalidad colombiana. En concepto de la Sala, ese cargo no satisfaría el   requisito de suficiencia, pues aunque la cobertura de la disposición actualmente   es bastante baja, ello no significa que en sí misma comporte una disminución de   acceso.    

Ello   no hace irrelevantes los argumentos de los actores, sino que permite a la Sala   concentrar su estudio en un solo cargo. En efecto, el actor hace referencia a la   norma demandada parcialmente, con el ánimo de explicar que contiene una medida   destinada al fomento de la educación, en los niveles más altos de la escala   formal, pero plantea que el legislador incurrió en un trato desigual. Dicho en   términos esquemáticos, la discusión se centra la posible oposición entre la   disposición demandada y el artículo 13 Superior, sin perjuicio de que la   comprensión del problema exija entender adecuadamente la naturaleza y alcance   del derecho constitucional a la educación.    

En   conclusión, la demanda cumple cabalmente con los requisitos argumentativos   previstos por esta Corte para el ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad.    

b. Problema jurídico    

De   conformidad con lo expuesto, corresponde a la Sala Plena de la Corte determinar   si la expresión “de nacimiento”, contenida en el numeral 1º del artículo 4º de   la Ley 1678 de 2013, desconoce el principio de igualdad, al prever que la medida   de fomento a la educación prevista en esta normativa sólo es aplicable a los   colombianos “de nacimiento”, excluyendo a quienes ostentan la nacionalidad por   otras razones y a los pueblos indígenas ubicados en zonas de frontera.    

Con   el propósito de resolver el cargo, la Sala (i) reiterará la jurisprudencia   acerca del principio de igualdad; (ii) se referirá al derecho fundamental a la   educación y (iii) resolverá el caso concreto.    

1. El   principio de igualdad y su relación con la distribución de bienes escasos y   cargas sociales.    

1.1.   Esta Corporación se ha referido en amplio número de pronunciamientos a la   estructura, contenido y alcance del principio de igualdad en el estado   constitucional de derecho[4].   En esta oportunidad, la Sala reiterará los criterios centrales para el análisis   de un cargo por supuesta violación del derecho a la igualdad, basándose en la   exposición presentada por la Sala Tercera de Revisión en las recientes   sentencias T-340 de 2010[5],   T-109 de 2012[6]  y SU-696 de 2015[7].    

1.2.   Tal como fue incorporado en la Constitución Política de 1991, el principio y   derecho a la igualdad presenta una estructura compleja que comprende diversas   facetas. En primer término, el principio de igualdad ante la ley y la   consecuente prohibición de discriminación constituyen una manifestación del   Estado de Derecho, y por tanto, de la exclusión de arbitrariedad en las   decisiones públicas. El carácter general y abstracto de la ley y la prohibición   de dar un trato diferente a dos personas por razones de sexo, ideología, color   de piel, origen nacional o familiar u otros similares[8],   expresan las notas centrales de esta dimensión de la igualdad, usualmente   denominada “formal”.    

1.3.   A su turno, los incisos segundo y tercero del artículo 13, ordenan a las   autoridades públicas adoptar medidas promocionales y dar un trato especial, de   carácter favorable, a las personas y grupos vulnerables o a los sujetos en   condición de debilidad manifiesta, mandato que refleja la cara social del   Estado, una organización política comprometida con la satisfacción de derechos   materiales y atenta a las desigualdades que se presentan en la realidad y que   requieren medidas especiales para su superación y en orden a garantizar un punto   de partida equitativo entre los ciudadanos[9].    

1.4.   Esas consideraciones explican que la Corporación, en su jurisprudencia temprana,   se haya ocupado ampliamente de la definición del principio y de las herramientas   necesarias para su aplicación, tanto en el análisis de casos concretos como en   el examen abstracto de constitucionalidad de las leyes. Así, desde sus primeras   decisiones señaló la Corte que la igualdad es un concepto “relacional” [10], y   que no supone un mecanismo “aritmético” [11] de   repartición de cargas y beneficios.    

Lo   primero, porque la igualdad siempre se analiza frente a dos situaciones o   personas que pueden ser comparadas a partir de un criterio determinado y   jurídicamente relevante; lo segundo, porque toda sociedad debe adoptar   decisiones políticas que implican, en un momento histórico, mayores beneficios   para unas y cargas otras. Esas decisiones, adoptadas por mecanismos   democráticos, no pueden ser juzgadas a priori, como incompatibles con el   principio de igualdad, sino que constituyen complejos problemas de justicia   (distributiva), en los que la razonabilidad de las distinciones involucra   principios que definen la visión y los fines que una comunidad política defiende   para sí.    

1.5.   Además, a partir del mandato moral de dar un trato igual a los iguales y dar un   trato desigual a las personas o situaciones diversas (y una de las primeras   definiciones utilizadas por la Corte para aproximarse al concepto de igualdad)[12],   no se desprenden conclusiones evidentes en el análisis de situaciones concretas,   pues no existen, en la práctica, situaciones idénticas, ni supuestos   absolutamente diferentes[13].   Lo que se presenta, en cambio, son supuestos (situaciones, personas, grupos) con   igualdades y desigualdades parciales, así que la tarea del juez consiste en   determinar cuáles poseen mayor relevancia desde criterios normativos contenidos   en el ordenamiento jurídico, para concluir si deben o no recibir el mismo   tratamiento por parte del derecho[14].    

1.6.   Por lo expuesto, no todo trato diferente es reprochable desde el punto de vista   constitucional. Un trato diferente basado en razones constitucionalmente   legítimas es también legítimo, y un trato diferente que no se apoye en esas   razones debe considerarse discriminatorio y, por lo tanto, prohibido. Como lo   que define el respeto o violación del principio-derecho a la igualdad son las   razones en las que se funda una diferenciación de trato, el análisis de igualdad   recibe, en un primer momento, el nombre de juicio de razonabilidad,  y consiste en determinar si medidas adoptadas por los órganos competentes,   que suponen una diferenciación entre dos grupos, están apoyadas en razones   constitucionalmente legítimas.    

1.7.   Además, la Corte ha establecido que un trato diferente basado en una razón   constitucionalmente legítima puede resultar inconstitucional si restringe   desproporcionadamente los derechos fundamentales de una (o de algunas)   persona(s). De esa forma, al análisis de igualdad se incorporó también el   juicio de proporcionalidad, compuesto por los subprincipios de   idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto.[15]    

1.8.    Un escenario en el que la aplicación del principio de igualdad supone   importantes retos es el que hace referencia a la distribución de bienes escasos   y cargas públicas. En estos ámbitos, el legislador y otras autoridades   concernidas con la ejecución de las políticas públicas, suelen basar su decisión   en las condiciones de igualdad y mérito, aunque también han considerado   necesario implementar medidas positivas (o afirmativas) para corregir una   distribución inequitativa de tales bienes, originada en circunstancias   históricas de discriminación, o en situaciones de marginamiento social y   geográfico.    

La   distribución, entonces, genera diversas dudas acerca de los criterios relevantes   para llevarla a cabo; aunque el mérito y la igualdad de oportunidades son   protagónicos, el Estado no es ajeno a aspectos como la diferencia étnica y   cultural o las necesidades que enfrentan diversos grupos humanos, en un momento   histórico determinado.    

1.9.   La distribución de beneficios y cargas implica la decisión de otorgar o imponer   algo a determinadas personas o grupos y, por lo tanto, una distinción, lo que   demuestra la relación entre distribución e igualdad. En principio, para que los   criterios de distribución no se opongan directamente al principio de igualdad,   estos deben,  (i) respetar el principio de igualdad de oportunidades de todos   los interesados; (ii) ser transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no   afectar desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Además, (v)   deben determinarse en consideración a la naturaleza del bien o la carga a   imponer, análisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y   ejecutiva del poder público.    

1.10. Las razones que resultan legítimas para adoptar tratos diferenciales deben   procurar, además, restringir en la menor medida posible, tanto el derecho   general a la igualdad, como los demás derechos y principios constitucionales que   puedan verse involucrados (afectados, intervenidos) en la decisión. En tal   sentido, las medidas deben ser proporcionales[16].    

1.11. Por esa razón, la Corte ha expresado que para que un trato diferenciado   sea constitucionalmente válido, debe tener un propósito constitucionalmente   legítimo, y debe ser proporcional, en el sentido de que no implique afectaciones   excesivas a otros propósitos constitucionalmente protegidos. La   proporcionalidad[17]  del medio se determina, entonces, mediante una evaluación de su “idoneidad  para obtener el fin (constitucionalmente legítimo de acuerdo con el principio de   razón suficiente); necesidad, en el sentido de que no existan medios   alternativos igualmente adecuados o idóneos para la obtención del fin, pero   menos restrictivos de los principios afectados; y proporcionalidad en sentido   estricto, esto es, que el fin que la efectividad del fin que se persigue se   alcance en una medida mayor a la afectación de los principios que sufren   restricción, y particularmente, del principio de igualdad”[18].    

1.13. Por esa razón, la jurisprudencia constitucional decidió incluir en su   análisis herramientas hermenéuticas de otro tipo de examen, de origen   estadounidense, sobre las medidas potencialmente restrictivas del derecho a la   igualdad. Este test de igualdad prevé, precisamente, la posibilidad de   realizar escrutinios con diferentes grados de intensidad, lo que permite que el   Tribunal Constitucional tenga en cuenta la importancia del principio   democrático efectuando un análisis inversamente proporcional a la facultad   de configuración del legislador en cada ámbito del orden jurídico[24].    

1.14. El test de igualdad norteamericano se caracteriza porque el examen   se desarrolla mediante tres niveles de intensidad: (i) por regla general,   se aplica un control débil o flexible, en el cual el estudio se limita a   determinar si la medida adoptada por el legislador es potencialmente adecuada o   idónea para alcanzar un fin que no se encuentra prohibido por la Constitución;   (ii)  el juicio intermedio se aplica a escenarios en los que la autoridad ha   adoptado medidas de diferenciación positiva (acciones afirmativas). En este   análisis el examen consiste en determinar que el sacrificio de parte de la   población resulte proporcional al beneficio esperado por la medida frente al   grupo que se pretende promover; (iii) por último, el examen estricto   se efectúa cuando el legislador, al establecer un trato discriminatorio, parte   de categorías sospechosas, como la raza, la orientación sexual o la filiación   política. En tal caso, el legislador debe perseguir un fin imperioso, y la   medida debe mostrarse como la única adecuada para lograrlo.    

1.15. A partir de los fallos C-093 de 2001[25]  y C-673 de 2001[26],   esta Corte consideró la posibilidad de aprovechar las ventajas de cada uno de   los test, debido a que en el fondo confluyen herramientas hermenéuticas   compatibles, en tanto se estructuran a partir de un análisis de medios y fines   alrededor de las decisiones de los poderes públicos. Con ello, consideró este   Tribunal que se aprovecharía, entonces, el mayor poder analítico del juicio de   proporcionalidad, con el carácter diferencial del test de igualdad. Al respecto   dijo la Corte:    

“5-. Un análisis elemental muestra que estos dos   enfoques, lejos de ser contradictorios, son complementarios. Así, ambos   pretenden determinar si el trato diferente tiene o no un fundamento objetivo y   razonable, para lo cual examinan si dicho trato es o no un instrumento idóneo   para alcanzar ciertos propósitos admitidos por la Constitución (…)  Así, este juicio o test integrado intentaría utilizar las ventajas analíticas de   la prueba de proporcionalidad, por lo cual llevaría a cabo los distintos pasos   propuestos por ese tipo de examen: adecuación, indispensabilidad y   proporcionalidad stricto sensu.  Sin embargo, y a diferencia del análisis   de proporcionalidad europeo, la práctica constitucional indica que no es   apropiado que el escrutinio judicial sea adelantado con el mismo rigor en todos   los casos, por lo cual, según la naturaleza de la regulación estudiada, conviene   que la Corte proceda a graduar en intensidad cada uno de los distintos pasos del   juicio de proporcionalidad, retomando así las ventajas de los test   estadounidenses”.    

1.16. En resumen, el test integrado implica una aplicación del juicio de   proporcionalidad con distintas intensidades, de acuerdo con el ámbito en el que   se haya adoptado la decisión controvertida, y concretamente, propone mantener   una relación inversamente proporcional entre la facultad de configuración del   legislador y la facultad de revisión del juez constitucional, con el fin de   proteger al máximo el principio democrático.    

1.17. Culminada la reiteración acerca del principio de igualdad y el test   integrado desarrollado por la Corte para evaluar las decisiones legislativas, la   Sala considera importante aclarar algunos aspectos metodológicos.    

1.18. El test integrado de igualdad se ha convertido en la principal herramienta   para evaluar la conformidad de diversas normas o medidas estatales con el   principio superior de igualdad. Sin embargo, sus líneas han permanecido   invariables desde el año 2001, a pesar de los avances de la jurisprudencia   constitucional en la comprensión de los derechos fundamentales, y de las   dificultades que, en ocasiones supone su aplicación. Así, por ejemplo, ¿cuál es   el test que debe adelantarse cuando el Legislador regula un procedimiento, pero   este procedimiento puede afectar el derecho fundamental a la libertad personal?,   ¿qué intensidad es la adecuada cuando el legislador, bajo el argumento de   imponer una medida afirmativa, basándose como es usual en un criterio   sospechoso, lo hace de manera tal que perpetúa prejuicios contra el grupo que   pretende proteger? O ¿cuáles son esos derechos constitucionales que carecen del   carácter fundamental y, por lo tanto, requieren un test intermedio?    

1.18.1. A partir de esas preguntas, lo primero que surge es una aclaración   evidente: como herramienta metodológica el test de igualdad se basa en casos   tipo, y no puede abarcar toda la complejidad de los procesos constitucionales en   que se discute la violación a la igualdad. Los criterios establecidos en estos   son, sin duda la guía esencial, para que el Tribunal constitucional decida si   opera pro legislatore (y por lo tanto pro principio democrático) o si lo   hace pro libertad (es decir, privilegiando el control estricto, en   defensa de los derechos de la persona. Pero la decisión acerca de qué test   aplicar dependerá también de la ponderación de esos criterios en cada escenario   novedoso, que involucre factores a favor de una u otra intensidad.    

1.18.2. La segunda precisión es un poco más compleja, pues implica la necesidad   de adecuar los conceptos mencionados en los test definidos en 2001 al concepto   actual de derechos fundamentales edificado por la Corte Constitucional. Estas   precisiones no constituyen un abandono a los tres tipos de intensidad del test   de igualdad ya mencionados, ni una modificación a la jurisprudencia en torno al   principio de igualdad. Implica únicamente que es necesario que los conceptos   usados por la Corte en los distintos escenarios guarden armonía para evitar   confusiones en los operadores jurídicos, como actualmente podría pasar con   ocasión del uso de la dicotomía “derechos fundamentales” y “derechos no   fundamentales” en las decisiones del año 2001.    

La   Corte Constitucional, en un proceso que tuvo su mayor grado de desarrollo entre   los años 2002 y 2012[27],   comenzó a ampliar y precisar su comprensión de los derechos constitucionales, a   la luz de los principios de interdependencia e indivisibilidad, y bajo el   entendimiento de que todos los derechos deben ser igualmente satisfechos, pues   todos se dirigen a la satisfacción de la dignidad humana. Tres sentencias de la   Sala Plena explicaron a fondo esta concepción de los derechos, ya avanzada por   distintas salas de revisión en sede de tutela, en un amplio número de   pronunciamientos. Las decisiones C-377 de 2011[28],   C-288 de 2012[29],   C-313 de 2014[30]  indicaron algunos elementos de los derechos fundamentales, que se dirigen a   destacar su carácter interdependiente e indivisible, y llevan a matizar la   distinción conceptual entre derechos fundamentales y derechos sociales, o entre   derechos de abstención y de prestación.    

En   una etapa inicial de la jurisprudencia constitucional, se planteó la separación   entre los derechos fundamentales y los denominados derechos prestacionales.    Los primeros, derechos de defensa o de libertad, que al no estar   relacionados con el suministro de prestaciones materiales, eran de vigencia y   aplicación inmediatas. Ejemplos de estas garantías eran el derecho al debido   proceso o el libre desarrollo de la personalidad. Los segundos, que sí requerían   del suministro de prestaciones materiales, eran ante todo mandatos programáticos   para el Estado, quien estaba llamado a garantizarlos progresivamente de acuerdo   con los recursos económicos existentes.  Así, “…las obligaciones del   Estado frente a cada grupo de derechos resultaban plenamente diferenciables: en   el primer caso consistían en abstenerse de perturbar su goce efectivo y, como   ello no implica la  movilización de recursos, se entendía que tales deberes   eran susceptibles de aplicación inmediata y exigibilidad judicial. En el segundo   caso, las obligaciones se concretaban en otorgar servicios o prestaciones a las   personas, lo que supone la movilización de recursos y una infraestructura   institucional que debe establecerse en el proceso democrático de la nación[31],   por lo que se caracterizaban como obligaciones programáticas antes que mandatos   concretos, que establecían rutas de acción a la política estatal y no eran   exigibles judicialmente.”[32]    

Esta   concepción de los derechos constitucionales debió ser abandonada por la   jurisprudencia de la Corte, pues generaba profundos inconvenientes teóricos y   dogmáticos.  Los problemas teóricos se evidencian al observar que los   derechos fundamentales tienen varias facetas, entre ellas unas de naturaleza   prestacional.  En términos simples, la satisfacción de los derechos   fundamentales impone para el Estado el deber de prodigar condiciones materiales   concretas, sin las cuales sería nugatorio su goce efectivo. Por ejemplo, la   eficacia mínima del derecho al debido proceso depende de que el Estado   implemente un sistema de justicia, conformado por jueces y servidores   judiciales, con la infraestructura necesaria para que cumplan sus funciones.   Tales requerimientos tienen naturaleza prestacional. De otro lado, la eficacia   de derechos que han sido catalogados conceptualmente como sociales, como el   derecho de asociación sindical, dependen también del cumplimiento de deberes   negativos por parte del Estado, como la no interferencia en la conformación y   actividades propias de los sindicatos[33]    

En   cuanto los inconvenientes dogmáticos, la jurisprudencia constitucional ha   llegado a un consenso, nutrido por las normas del Derecho Internacional de los   Derechos Humanos, acerca de la aplicación en el plano de la protección de los   derechos constitucionales, de las propiedades de indivisibilidad e   interdependencia que les son atribuibles. “Por ende, se ha concluido que todos   los derechos constitucionales son derechos fundamentales, pues cada uno de ellos   encuentra un vínculo escindible con el principio de dignidad humana, fundante y   justificativo del Estado Social de Derecho. Por lo tanto, la tesis de la   conexidad  entre los derechos sociales y los derechos fundamentales, como presupuesto   para la justiciabilidad de aquellos, perdería sustento al preferirse esta visión   integradora del carácter iusfundamental de los derechos. Así se señaló en   la sentencia T-016/07, en la que la Corte planteó las condiciones teóricas para   la fundamentalidad del derecho a la salud”.    

Con   base en tales consideraciones, afirmó al Corte en sentencia C-288 de 2012, las   propiedades de interdependencia e indivisibilidad han permitido concluir a la   jurisprudencia constitucional que “los derechos fundamentales son aquellos   que (i) se relacionan funcionalmente con la realización de la dignidad humana,   (ii) pueden traducirse o concretarse en derechos subjetivos y (iii) sobre cuya   fundamentalidad existen consensos dogmáticos, jurisprudenciales o de derecho   internacional, legal y reglamentario.[34]”[35]  A su vez, es la posibilidad de “traducción” en derechos fundamentales subjetivos   es un asunto que debe analizarse en cada caso y hace referencia a la posibilidad   de determinar la existencia de una posición jurídica subjetiva de carácter   iusfundamental en el evento enjuiciado o de establecer si están plenamente   definidos el titular, el obligado y el contenido o faceta del derecho solicitado   por vía de tutela, a partir de los citados consensos.    

Así   las cosas, como lo ha explicado este Tribunal, “   Las notas centrales de esa perspectiva, en lo atinente   a la división entre derechos fundamentales, de una parte, y sociales, de la   otra, son las siguientes: (i) los primeros corresponden al Estado liberal   clásico, cuya función esencial es la de garantizar la seguridad pública,   mientras los segundos obedecen a formas de estado que asimilaron las luchas   sociales y los enfoques intervencionistas de la economía, reconociendo un ámbito   de actuación estatal en la distribución de recursos y previendo sistemas de   seguridad social en torno al derecho al trabajo; (ii) en consecuencia, los   primeros se orientan a proteger un ámbito individual de autonomía y se asocian   al valor de la libertad, mientras los segundos se dirigen a garantizar mínimos   materiales de subsistencia y por ese motivo se relacionan principalmente con la   igualdad material. (iii) Esas diferencias comportan a su vez una distinción en   cuanto a la estructura de cada grupo de derechos: los derechos fundamentales son   de carácter “negativo” o “de   defensa”, pues su eficacia sólo exige del Estado   obligaciones de abstención. Los derechos sociales, en cambio, son “positivos” o “prestacionales”, pues su goce   requiere que el Estado asuma obligaciones concernientes a la entrega de bienes y   la prestación de servicios públicos”[36]    

En   ese contexto, no parece adecuado suponer que el control debe ser distinto para   los derechos constitucionales fundamentales y para los derechos constitucionales   no-fundamentales pues, en principio, todos los derechos constitucionales tienen   naturaleza fundamental. En cambio, parece un criterio más fértil para el   desarrollo del test, distinguir entre las obligaciones de aplicación inmediata,   ligadas tanto de facetas positivas como negativas de los derechos, y   obligaciones de naturaleza progresiva, concediendo un mayor margen al legislador   para el desarrollo de las segundas.    

Cuando tentativamente la Corte Constitucional planteó el ámbito de aplicación de   cada test, consideró que el leve debía ser el de los espacios de mayor margen de   configuración legislativa y en aquellas materias que, en principio, no afectaran   los derechos fundamentales; indicó que el intermedio se aplicaría cuando pudiera   afectarse un derecho constitucional no fundamental, y explicó que el estricto se   utilizaría cuando la medida acudiera a criterios sospechosos o afectara esferas   de los derechos fundamentales.    

Si   opera la precisión conceptual señalada, los ejemplos utilizados en el año 2001   quedarían así:    

“En   diversas hipótesis la Corte ha optado por aplicar un test leve de razonabilidad,   como por ejemplo en ciertos casos que versan exclusivamente sobre materias 1)   económicas, 2) tributarias o 3) de política internacional, sin que ello   signifique que el contenido de una norma conduzca inevitablemente a un test   leve. Por ejemplo, en materia económica una norma que discrimine por razón de la   raza o la opinión política sería claramente sospechosa y seguramente el test   leve no sería el apropiado. Lo mismo puede decirse, por ejemplo, de una norma   contenida en un tratado que afecta derechos fundamentales (…) Aunque   el test de razonabilidad leve es el ordinario, cuando existen razones de peso   que ameriten un control más estricto se ha aumentado su intensidad al evaluar la   constitucionalidad de una medida (…)    

Es así como la Corte ha aplicado un test estricto de razonabilidad en ciertos casos, como por ejemplo   1) cuando está de por medio una clasificación sospechosa como las enumeradas en   forma no taxativa a manera de prohibiciones de discriminación en el inciso 1º   del artículo 13 de la Constitución; 2) cuando la medida recae principalmente en   personas en condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o   discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma  de decisiones o   minorías insulares y discretas; 3) cuando la medida que hace la diferenciación   entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce de un derecho   constitucional fundamental (En este punto debe entenderse que se hace referencia   a una faceta negativa o prestacional mínima y exigible de forma inmediata en   virtud de la Constitución o el DIDH); 4) cuando se examina una medida que crea   un privilegio.    

Un test menos intenso – llamado test   intermedio – también ha sido empleado por la Corte para analizar la   razonabilidad de una medida legislativa, en especial 1) cuando la medida puede   afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental (En este punto debe   entenderse que se hace referencia a una faceta negativa o prestacional mínima y   exigible de forma inmediata en virtud de la Constitución o el DIDH), o 2) cuando   existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la   libre competencia”.    

La   precisión recién efectuada tiene relevancia para la decisión del asunto objeto   de estudio pues, como se verá, este se ubica en el marco de una faceta   progresiva del derecho a la educación.    

2.   El derecho fundamental a la educación. Obligaciones de acceso. Reiteración de   jurisprudencia.    

2.1.   En jurisprudencia constante y reiterada, este Tribunal ha destacado el carácter   fundamental del derecho a la educación, a partir de su evidente relación con la   dignidad humana y de su facultad para potenciar el ejercicio de otros derechos   como la igualdad de oportunidades, el trabajo, los derechos de participación   política, la seguridad social y el mínimo vital, por mencionar solo algunos. En   la misma dirección, el artículo 67 constitucional establece que la educación   persigue el acceso a la información y la cultura, la formación en derechos   humanos y el fortalecimiento de la democracia. Tal como se expresó en el fallo   T-787 de 2006:[37]    

“[L]a Corte ha indicado en distintos pronunciamientos que [la educación] (i) es   una herramienta necesaria para hacer efectivo el mandato de igualdad del   artículo 13 superior, en tanto potencia la igualdad de oportunidades[38]; (ii) es un   instrumento que permite la proyección social del ser humano y la realización de   otros de sus demás derechos fundamentales[39];   (iii) es un elemento  dignificador de las personas[40]; (iv) es un   factor esencial para el desarrollo humano, social y económico[41]; (v) es un   instrumento para la construcción de equidad social[42], y (vi) es   una herramienta para el desarrollo de la comunidad, entre otras   características”.[43]    

2.2.   Además, la Corte ha sostenido que la educación es un servicio público, así que   de conformidad con los artículos 365 a 369 de la Constitución, se encuentra a   cargo del Estado; goza de asignación prioritaria de recursos públicos a título   de gasto social; su prestación debe ceñirse a los principios de eficiencia,   universalidad, solidaridad social y redistribución de los recursos en la   población económicamente vulnerable”, y la regulación y diseño del sistema debe   orientarse al aumento constante de la cobertura y la calidad.[44]    

2.3.   Desde el punto de vista de la educación como derecho, este Tribunal manifestó en   sus primeros fallos[45]  que su núcleo esencial está representado por el acceso y permanencia en el   sistema educativo. En jurisprudencia más reciente, sin embargo, la Corte ha   incorporado la metodología de análisis elaborada por la anterior Relatora de la   ONU para el Derecho a la Educación, y el Comité DESC (Observación General No.   13), que plantea la existencia de cuatro componentes estructurales del derecho:    

“Como   derecho y como servicio público, la doctrina nacional e internacional han   entendido que la educación comprende cuatro dimensiones de contenido   prestacional:[46]  (i) la asequibilidad o disponibilidad del servicio, que puede resumirse en la   obligación del Estado de crear y financiar suficientes instituciones educativas   a disposición de todos aquellos que demandan su ingreso al sistema educativo,   abstenerse de impedir a los particulares fundar instituciones educativas[47]  e invertir en infraestructura para la prestación del servicio, entre otras[48];   (ii) la accesibilidad, que implica la obligación del Estado de garantizar el   acceso de todos en condiciones de igualdad al sistema aludido, la eliminación de   todo tipo de discriminación en el mismo, y facilidades para acceder al servicio   desde el punto de vista geográfico y económico[49]; (iii) la   adaptabilidad, que se refiere a la necesidad de que la educación se adapte a las   necesidades y demandas de los educandos[50]  y que se garantice continuidad en la prestación del servicio[51], y (iv) la   aceptabilidad, la cual hace alusión a la calidad de la educación que debe   impartirse[52]”.    

Como   lo ha expresado la doctrina, a cada faceta del derecho corresponden obligaciones   estatales correlativas, así: al componente de disponibilidad corresponden   obligaciones de asequibilidad; al de acceso, obligaciones de accesibilidad; a la   permanencia, deberes de adaptabilidad; y al derecho a recibir educación de   calidad, obligaciones de aceptabilidad.[53]    

En sentencia T-308 de 2011[54],   siguiendo también la doctrina autorizada del DIDH, precisó la Corporación que el   derecho a la educación “exige del Estado el cumplimiento de tres tipos de   obligaciones: de respetar, proteger y cumplir. La   primera demanda de los Estados la evasión de circunstancias que obstaculicen o   impidan el disfrute del derecho a la educación; la de protección les impone la   obligación de adoptar medidas que impidan su obstaculización por parte de   terceros; y la de cumplimiento, que comprende las obligaciones de facilitar y   proveer, exige de los Estados la adopción de medidas positivas que permitan a   individuos y comunidades disfrutar del derecho a la educación, en la mayoría de   los casos, mediante la provisión directa del servicio o la autorización de   particulares para el efecto”.[55]    

2.4.   Desde esa perspectiva, el problema jurídico planteado se relaciona con el   componente de acceso a la educación, en nivel de posgrados (especializaciones,   maestrías y doctorados). Para comprender adecuadamente el alcance del asunto la   Sala (i) destacará el carácter fundamental del derecho a la educación, durante   toda la vida; y (ii) recordará los estándares mínimos de accesibilidad a la   educación, y aquellos de naturaleza progresiva.    

2.4.1. Un atributo de los derechos humanos es la universalidad. Esta puede   observarse desde dos puntos de vista: el primero, de carácter filosófico y   moral, hace referencia a que los derechos, en cuanto atributos del ser humano   como sujeto de conocimiento moral, son inherentes a todas las personas; desde el   segundo punto de vista, de carácter jurídico y lógico, por universalidad se   denota la atribución del derecho mediante normas de carácter general, en tanto   personas, ciudadanos, o sujetos capaces de obrar.[56]    

El   derecho a la educación, tanto en los tratados de derechos humanos suscritos por   Colombia[57]  como en su consagración constitucional, es un derecho de la persona y, por lo   tanto, es fundamental tanto en el caso de los menores como en el de los adultos.[58]  Su relación con la dignidad humana no se desvanece con el paso del tiempo y su   conexión con otros derechos fundamentales se hace acaso más notoria con el paso   del tiempo, pues la mayor parte de la población adulta requiere de la educación   para el acceso a bienes materiales mínimos de subsistencia mediante un trabajo   digno.[59]  Más allá de lo expuesto, la educación no sólo es un medio para lograr esos   trascendentales propósitos sino un fin en sí mismo, pues un proceso de educación   continua durante la vida constituye una oportunidad invaluable para el   desarrollo de las capacidades humanas.[60]    

Sin   embargo, el carácter fundamental del derecho a la educación de toda la población   (sin distinción por razón de la edad) no implica que las condiciones de   aplicación sean las mismas para todos. Concretamente, en materia de condiciones   de acceso a la educación, tanto los tratados de derechos humanos como la   Constitución Política y la jurisprudencia constitucional, han diferenciado entre   obligaciones de aplicación inmediata y deberes progresivos, con base en   parámetros de edad del educando y nivel educativo.    

2.4.2. Los estándares mínimos y obligaciones de carácter progresivo en materia   de accesibilidad a la educación.    

El   componente de acceso a la educación supone la obligación estatal de asegurar que   todas las personas puedan ingresar al sistema educativo en condiciones de   igualdad. El mecanismo idóneo para lograr ese propósito es la gratuidad de la   educación pública en todos sus niveles, pues sólo por ese medio puede alcanzarse   el cubrimiento universal en materia educativa. En Colombia, el constituyente   previó la posibilidad de exigir el pago por el servicio educativo a las personas   que tienen capacidad de hacerlo, con el fin de ampliar la cobertura del servicio   frente a otros sectores.    

Además, las dificultades económicas que supone el acceso universal, han llevado   a que, tanto los tratados de derechos humanos como el derecho constitucional   interno establezcan estándares mínimos de aplicación inmediata en materia de   gratuidad y la obligación ampliar progresivamente el acceso gratuito a la   educación. El carácter inmediato o progresivo de esas obligaciones se ha   definido, principalmente, en torno a la edad del educando y el nivel educativo,   como a continuación se explica de manera esquemática:[61]    

2.4.2.1. Criterios de distinción entre las obligaciones de acceso inmediato a la   educación y aquellas de ampliación progresiva:    

a.   Grupo poblacional (o grupo etario): (i) menores de 6 años;   (ii) personas entre 5 y 15 años[62];   (iii) personas entre los 15 y los 18 años de edad; (iv) mayores de 18 años.    

b.   Niveles educativos: (i) preescolar, (ii) educación básica   primaria (grados 1º a 5º), (iii) educación básica secundaria (grados 6º a 9º),   (iv) educación media secundaria (grados décimo y once), (v) educación superior,   (v.1) nivel de pregrado (técnico profesional, tecnológico y profesional[63]);   educación de posgrado (especializaciones, maestrías y doctorados)    

2.4.2.2. Alcance de las obligaciones por grupos y nivel educativo:    

a.   El acceso de los menores de seis años de edad a la educación preescolar debe   garantizarse de forma gratuita en un grado, y alcanzar progresivamente tres   niveles. Esta obligación se desprende del artículo 67 de la Constitución   Política, la Ley 115 de 1994 (artículos 11, 15, 17     y 18)   y el Decreto 2247 de 1997 (artículo 20). De acuerdo con lo establecido en la   jurisprudencia constitucional, la prestación del servicio corresponde a los   municipios, distritos y departamentos. A partir de la obligación de ampliar   progresivamente la cobertura, la Corte Constitucional ha considerado que cuando   un ente territorial ha logrado ofrecer los dos grados restantes (o uno de   ellos), la suspensión abrupta del servicio en esos grados constituye una medida   regresiva que desconoce los derechos fundamentales a la educación, el debido   proceso y la confianza  legítima del afectado.[64]    

b.   El acceso de los menores de edad entre los 5 y los 18 años[65] a la   educación básica debe asegurarse de manera gratuita y obligatoria de manera   inmediata. El concepto de “obligatoriedad de la educación” hace   referencia a que no resulta optativo para los padres ni las autoridades decidir   que los menores no ingresen al sistema educativo, sino que debe asegurarse su   incorporación al mismo, en condiciones de calidad.[66]    

c.   Para las personas entre los 15 y los 18 años, la accesibilidad a la educación   media secundaria (grados décimo y once) constituye una obligación de carácter   progresivo[67].   En ese sentido, si bien de la consagración constitucional de la obligación   estatal de acceso a la educación básica gratuita y obligatoria no se desprendía   claramente que este grupo estuviera en igualdad de condiciones con el grupo   recién referido (párrafo “b.”), en sentencia T-323 de 1994, la Corte explicó que   el artículo debe armonizarse con lo dispuesto por los tratados de derechos   humanos y que no existía una razón suficiente para discriminar entre ambos   grupos, dado que, todos los menores de dieciocho años son, en el orden interno,   titulares de los derechos de los menores.    

d.   El acceso a la educación básica primaria de los mayores de edad impone también   una obligación de carácter inmediato para el Estado. Al respecto, es importante   señalar que, si bien en la sentencia T-323 de 1994 la Corte afirmó que la   educación para adultos es un derecho prestacional de aplicación progresiva en   todos los niveles, esa consideración no hace parte de la ratio decidendi  de la citada providencia, pues en esa oportunidad la Corte se ocupó del acceso   al sistema educativo de personas menores de edad y, especialmente, de las   obligaciones estatales frente al grupo comprendido entre los 15 y los 18 años y   no al derecho a la educación de los mayores de edad.    

En   el fallo T-533 de 2009[68]  (citado) la Corporación precisó que la accesibilidad de los adultos a la   educación básica primaria es una obligación de aplicación inmediata derivada del   artículo 13, inciso 2º, literal a del PIDESC, posición que comparte plenamente   esta Sala, pues (i) se apoya en un mandato directo del PIDESC, y el cual se   encuentra también en el Protocolo Adicional a la Convención Americana de   Derechos Humanos, en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales   (PACADESC, artículos 13.3, literales a y c[69]),   instrumentos de derechos humanos incorporados al orden constitucional en virtud   de la cláusula remisoria del inciso primero del artículo 93 constitucional y   que, además; (ii) la sentencia citada efectuó un profundo y sistemático análisis   de las obligaciones del Estado en materia de accesibilidad, a partir de la   metodología de los cuatro componentes del derecho a la educación, aceptada en el   DIDH y acogida por la jurisprudencia de la Corporación con posterioridad al   fallo T-323 de 1994; y (iii) la interpretación acogida en ese fallo es armónica   con otras obligaciones estatales, tales como erradicar el analfabetismo,[70]  aspecto que no se agota en la enseñanza de la lectura y la escritura sino que   comprende la posibilidad de acceso a un caudal de conocimientos básicos en   materia del lenguaje, matemáticas, ciencias sociales y naturales, y de fomentar   el acceso a la cultura mediante la educación durante toda la vida.[71]    

El   acceso a la educación de los mayores de edad en los restantes niveles supone un   esfuerzo progresivo lo que, según se ha explicado, no significa que el acceso   gratuito deje de ser una obligación estatal sino que esta debe implantarse   gradualmente.    

En   lo concerniente a la educación superior, la Corte Constitucional y el DIDH[72],   han considerado legítimo el uso del criterio del mérito en la elaboración de las   normas y políticas que regulan las condiciones de accesibilidad al sistema.    

A   continuación se presenta un cuadro sobre las conclusiones alcanzadas en los   párrafos precedentes:    

Obligaciones de aplicación inmediata (AI) y progresiva (AP) en relación con el   acceso a la educación.       

                    Nivel    

Grupo                    

Preescolar.                    

Básica secundaria                    

Media secundaria                    

Superior.   

Menores de 6 años.                    

A.I.: un grado. CP. Artículo 67, inciso 3º. Sobre el desarrollo legal, ver           sentencia T-787 de 2006.    

A.P: dos grados. (T-787 de 2006).                    

N.A.                    

N.A.                    

N.A.                    

N.A.   

Entre los 5 y los 15 años.                    

N.A.                    

A.I. Obligatoria.    

Artículo 67 CP, inciso 3º.  PIDESC, Artículo 13.2.a. Sentencia C-376 de           2010                    

A.I.    

Obligatoria.    

Artículo 67, inciso 3º CP.    

C-376 de 2010.                    

A.P.                    

N.A.    

               

Entre los 15 y los 18 años.                    

N.A.                    

A.I. Obligatoria. (PIDESC art. 13.2.a; artículo 67 inciso 3º, T-323 de 1994           y C-376 de 2010)                    

A.I. Obligatoria. (PIDESC art. 13.2.a, T-323 de 1994 y C-376 de  2010).                    

N.A.                    

N.A.   

Mayores de 18 años.                    

N.A.                    

A.I.           (PIDESC art. 13.2.a, PACADESC, artículo 13.3, literales a y c; sentencia           T-533 de 2009).                    

A.P.           (PIDESC art. 13.2.a); CP, artículo 67, inciso 1º, 68, inciso 6º, 70, inciso           1º.                    

A.P.    (PIDESC art. 13.2).                    

A.P.           y uso del mérito para la distribución de los cupos (DUDH -artículo 26,           PIDESC art. 13.2.c, y C-376 de 2010)      

Obligaciones estatales en materia de accesibilidad a la educación. División   entre obligaciones de aplicación inmediata (AI) y aplicación progresiva (AP).   Fundamentos normativos. En los espacios en que se utiliza la convención NA (No   aplica), la Sala no asume una posición definitiva sobre el alcance de las   obligaciones estatales. Sencillamente, se indica que no hay un fundamento   normativo preciso para definirlas, debido a que no es lo usual que el grupo   etario correspondiente ingrese o requiera acceder a la educación en ese nivel.    

3. La nacionalidad en el orden constitucional   colombiano.    

3.1. En este acápite, la Sala hará referencia a la nacionalidad, como derecho   constitucional. La exposición comenzará por una breve exposición acerca de su   estatus en el derecho internacional de los derechos humanos, y un   pronunciamiento general de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre su   contenido protegido. Posteriormente, se hará referencia a la jurisprudencia   constitucional en materia de nacionalidad, especialmente, a partir de las   sentencias C-893 de 2009[73]  y C-601 de 2015[74],   que son las decisiones más recientes acerca de la imposición de determinadas   restricciones al ejercicio de un derecho constitucional, fundadas en la   nacionalidad.    

3.2. La nacionalidad es un derecho humano y constitucional, lo que significa, en   términos sencillos, que toda persona tiene derecho a tener una nacionalidad y a   no ser privada de ella. Este principio se encuentra consagrado en instrumentos   de derecho internacional de los derechos humanos tan relevantes como el artículo   15 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, el artículo 26 de la   Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y el artículo 20 de   la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De igual manera, la privación de   la nacionalidad es una grave violación a la dignidad humana, al punto que la   comunidad internacional ha celebrado un instrumento específicamente diseñado   para combatirla (Convención Internacional contra la Apatridia).    

3.3. Para la comprensión del derecho a la nacionalidad, resulta oportuno   comenzar por hacer referencia a la Opinión Consultiva 04 de 1984 que, a pesar de   haber sido proferida hace 30 años, es aún referente imprescindible para la   lectura del artículo 20 de la Convención americana sobre derechos humanos y, en   consecuencia, de los artículos 96 y 97 de la Carta Política colombiana, con los   que integra el bloque de constitucionalidad. (Artículo 93, incisos 1º y 2º).    

3.4. En esa oportunidad, la Corte Interamericana de Derechos Humanos resolvió   una consulta de Costa Rica, dirigida a verificar la compatibilidad entre un   proyecto de reforma constitucional en materia de nacionalidad y el artículo 20   convencional. Si bien los problemas planteados por Costa Rica no se asemejan al   que debe resolver la Sala, las reflexiones de la Corte Interamericana en torno a   la nacionalidad sí resultan muy relevantes para este Tribunal.    

3.5. La nacionalidad, explicó la Corte Interamericana, es un derecho de toda   persona, que surge a partir de un vínculo natural y jurídico entre esta un   Estado determinado. Ese vínculo da lugar al nacimiento de derechos y   obligaciones, y un compromiso de fidelidad, a cambio también de la protección   del Estado del que se es nacional. En concepto del alto Tribunal, la   nacionalidad es también es, además, el fundamento de la capacidad política y   parte de la capacidad civil de la persona.    

La Corte Interamericana señaló que, actualmente, la regulación de la   nacionalidad corresponde a cada Estado, y es un ámbito en el que estos tienen un   amplio margen para definir, en el marco de cada comunidad política, los   criterios que dan lugar a su surgimiento, siempre que no desconozcan otros   mandatos superiores[75].   (entre estos, es de especial importancia el mandato de no discriminación).    

3.6.   Resaltó, además, que el derecho tiene una dimensión positiva, que consiste en   que cada ser humano tenga una nacionalidad, y una negativa, que se cifra en que   las personas no sean privadas de esta, todo ello sin perjuicio de la posibilidad   de que cada estado, en ejercicio de su soberanía, decida reconocerla a quien   antes era extranjero, y en consecuencia, la persona tenga más de una   nacionalidad.    

Para   terminar, indicó que la Corte que a pesar de que la decisión y la regulación   estatal es objeto de un amplio respeto en el derecho internacional, no puede ser   arbitraria, y señaló que los distintos estados suelen privilegiar vínculos   culturales, políticos o axiológicos:    

“32.       La nacionalidad, conforme se acepta mayoritariamente, debe ser considerada como   un estado natural del ser humano. Tal estado es no sólo el fundamento mismo de   su capacidad política sino también de parte de su capacidad civil. De allí que,   no obstante que tradicionalmente se ha aceptado que la determinación y   regulación de la nacionalidad son competencia de cada Estado, la evolución   cumplida en esta materia nos demuestra que el derecho internacional impone   ciertos límites a la discrecionalidad de los Estados y que, en su estado actual,   en la reglamentación de la nacionalidad no sólo concurren competencias de los   Estados sino también las exigencias de la protección integral de los derechos   humanos.    

33.      En efecto, de la perspectiva doctrinaria   clásica en que la nacionalidad se podía concebir como un atributo que el Estado   otorgaba a sus súbditos, se va evolucionando hacia un concepto de nacionalidad   en que, junto al de ser competencia del Estado, reviste el carácter de un   derecho de la persona humana.    

[…] 35.          La nacionalidad puede ser considerada como el vínculo jurídico político que liga   a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga con él con   relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección   diplomática. Con distintas modalidades, la mayoría de los Estados han   establecido la posibilidad de que personas que no tenían originalmente su   nacionalidad puedan adquirirla posteriormente, en general, mediante una   declaración de voluntad manifestada previo cumplimiento de ciertas condiciones.   La nacionalidad, en estos casos, no depende ya del hecho fortuito de haber   nacido en un territorio determinado o de nacer de unos progenitores que la   tenían, sino de un hecho voluntario que persigue vincular a quien lo exprese con   una determinada sociedad política, su cultura, su manera de vivir y su sistema   de valores”.    

Con   el propósito de destacar la importancia que reviste para cada persona y cada   país, la solicitud de reconocimiento, y la decisión de aceptar o no esta   pretensión, la Corte IDH recordó  el caso Nottebohm, un hito del derecho   internacional, en el que la Corte Interamericana de Justicia expresó.    

“La naturalización no es una cosa para tomar a la ligera. Pedirla y obtenerla no   es un acto corriente en la vida de un hombre. Entraña para él ruptura de un   vínculo de fidelidad y establecimiento de otro vínculo de fidelidad. Lleva   consigo consecuencias lejanas y un cambio profundo en el destino del que la   obtiene. Le concierne personalmente y sería desconocer su sentido profundo el no   retener de ella más que el reflejo sobre la suerte de sus bienes. [Nottebohm   Case (second phase), Judgment of April 6th, 1955, I.C.J. Reports 1955, pág.   24]”.    

3.7. En el orden   constitucional colombiano, las principales normas en torno a la nacionalidad se   encuentran en los artículos 96, 97 y 40, numeral 7 de la Carta Política. El   primero establece que se puede tener la nacionalidad por nacimiento o por   adopción. La primera, está en cabeza de “los naturales de Colombia” que cumplan   una de dos condiciones, “que el padre o la madre hayan sido naturales o   nacionales colombianos o que, siendo hijos de extranjeros, algunos de sus padres   estuviere domiciliado en la República en el momento de su nacimiento”, así como   “los hijos de padre o madre colombiana” nacidos en el extranjero, y que luego   “se domiciliaren en territorio  colombiano o registraren en una oficina   consular de la República.    

3.8. A su turno,   los colombianos por adopción, se dividen a su vez en tres hipótesis: los   extranjeros que soliciten y obtengan casos de naturalización, de conformidad con   la ley, b) los latinoamericanos y del caribe por nacimiento domiciliados en   Colombia, “que con autorización del gobierno y de acuerdo con la ley y el   principio de reciprocidad, pidan ser inscritos como colombianos, ante la   municipalidad donde se establecieren”, y “c) los miembros de los pueblos   indígenas que comparten territorios fronterizos, con aplicación del principio de    reciprocidad según tratados públicos”.    

3.9. El artículo   97 establece dos disposiciones en torno al supuesto excepcional de guerra   exterior, en el sentido de que quien tras haber renunciado a la nacionalidad   actúe contra los intereses del país será juzgado y penado como traidor, y que ni   los colombianos por adopción ni los extranjeros domiciliados en Colombia podrán   ser obligados a tomar las armas contra su país de origen; ni tampoco lo serán   los colombianos nacionalizados en país extranjero, contra el de su nueva   nacionalidad”.    

3.10. Para   terminar, el artículo 40, que consagra los derechos políticos fundamentales,   establece en cabeza del legislador la facultad de definir, en qué casos, los   colombianos que tengan doble nacionalidad. Es importante indicar que según el   tenor literal de esta excepción, esta cobija por igual a colombianos por   nacimiento y colombianos por adopción: “7. Acceder al desempeño de funciones y   cargos públicos, salvo los colombianos, por nacimiento o por adopción, que   tengan doble nacionalidad. La ley reglamentará esta excepción y determinará los   casos en los cuales deberá aplicarse”.    

La Ley 43 de 1993   definió los requisitos para acceder a la nacionalidad colombiana, renunciar a   ella, la revocación de la decisión estatal[76],   y los límites para el acceso a los cargos públicos[77]. La Constitución Política   prevé también la exigencia de ser nacional colombiano de nacimiento para el   acceso a un conjunto de altos cargos del Estado, como se indicará más adelante.    

3.11. Aunque la jurisprudencia constitucional en torno a la nacionalidad no es   abundante, y no se encuentra un precedente directo al caso de estudio (es decir,   una decisión que haya versado sobre la restricción a una beca o beneficio para   el acceso a la educación superior estatal para colombianos con adopción, o al   menos a un subsidio u otro tipo de programa de financiación para la satisfacción   de un derecho), sí existen algunos elementos a tomar en consideración. En las   sentencia C-893 de 2009[78] y   C-601 de 2015[79]  se encuentran las síntesis más recientes acerca de la nacionalidad en el orden   constitucional colombiano, como pasa a explicarse.    

En la primera de estas decisiones   (sentencia C-893 de 2009[80]),   la Corporación se refirió acerca de un requisito impuesto a las personas de   Latinoamérica y el caribe, en el sentido de que su nacionalidad podrá ser   otorgada, de conformidad con el principio de reciprocidad, recogido en tratados   internacionales. La Corporación comenzó por reiterar las características   normativas básicas de la nacionalidad, así: “Siendo la nacionalidad el vínculo jurídico que une a una persona   con un Estado, se estructura como derecho con los siguientes componentes: el   derecho a adquirir una nacionalidad, a no ser privado de   ella  y a cambiarla|| La   jurisprudencia constitucional la ha reconocido como un derecho fundamental, al   referirse a la dignidad humana, al nombre y al estado civil”.    

Al analizar el caso concreto, la Corporación consideró que debía declarar   la exequibilidad de la norma, bajo el entendido de que el principio de   reciprocidad al que hace referencia la norma debe aplicarse no sólo en virtud de   tratados de derecho internacional, sino por tratarse de una norma que hace parte   de la Constitución Política colombiana. Algunas reflexiones de esa decisión   resultan pertinentes para comprender la regulación constitucional de la   ciudadanía:      

“3.3.2. De acuerdo con lo expuesto, deben sentarse las siguientes   conclusiones: (i) la nacionalidad es un derecho fundamental de los individuos,   pudiendo ser concedida por los Estados, autónomamente, a  extranjeros; (ii)   el principio de reciprocidad, tal como ha sido reseñado en varias disposiciones   de la Constitución, especialmente en su artículo 96 relativo a la nacionalidad   colombiana por adopción de los latino-caribe-americanos, no introduce distingo   alguno entre sus diferentes formas, a saber, reciprocidad diplomática -tratados   internacionales-, reciprocidad legislativa y reciprocidad de hecho o judicial;   (iii) tanto la jurisprudencia de la Corte Constitucional  como la   jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia han avalado la existencia dentro   de nuestro ordenamiento jurídico de diversas formas de reciprocidad, sin   ligarla necesariamente a aquella que proviene de los tratados internacionales,   también conocida como diplomática.    

3.3.3. Así, dos lecturas admitiría la norma demandada: la primera, el   principio de reciprocidad que exige la norma demandada solamente puede provenir   de tratados internacionales vigentes; la segunda, la norma demandada    simplemente enuncia una de las formas del principio de reciprocidad, sin excluir   las otras. La Corte acoge esta última interpretación, basada en las siguientes   consideraciones”[81]    

3.12. En la sentencia C-601 de 2015[82], la   Corte Constitucional analizó la constitucionalidad del artículo 20 del Decreto   Ley 274 de 2000, por el cual se regula el Servicio   Exterior de la República y la Carrera Diplomática y Consular, que establecía   como condición ser colombiano de nacimiento y no tener doble nacionalidad.    

Al comenzar la exposición, la Corte se refirió a la   nacionalidad, el estatus de igualdad general entre nacionales por nacimiento y   adopción, y las excepciones específicas previstas por la Carta Política:    

“4.3.1. El artículo 96 de la   Constitución, modificado por el artículo 1 del Acto Legislativo 1 de 2002, prevé   que los nacionales colombianos pueden serlo por nacimiento o por adopción.    

4.3.2. Para   ser colombiano por nacimiento se requiere (i) haber nacido en el territorio   nacional y que el padre o la madre sea natural o nacional colombiano, o que, no   siéndolo, resida en la República al momento de producirse el nacimiento; y, si   no se ha nacido en el territorio nacional, (ii) que el padre o la madre sean   nacionales y el niño se domiciliare en el territorio nacional o se registrare en   una oficina consular de la República.     

4.3.2. En   principio no hay diferencias entre los nacionales colombianos por nacimiento o   por adopción, pues (i) ni el nacional colombiano pierde su nacionalidad por   adquirir otra, ni el nacional extranjero está obligado a renunciar a la suya   para adquirir la colombiana; y (ii) el nacional, incluso si hubiere renunciado a   su nacionalidad, no puede actuar contra los intereses del país en guerra   exterior, pues su acto será juzgado y penado como traición. No obstante, la   propia Constitución prevé en algunas diferencias de trato entre unos y otros.   Estas diferencias son relevantes para efectos de la privación de la   nacionalidad, que el artículo 96 prohíbe respecto de los nacionales colombianos   por nacimiento, y para el ejercicio de algunos derechos políticos, en especial   el de acceder al desempeño de funciones y cargos públicos. Tal es el caso de los   cargos de Presidente de la República (art. 191), Vicepresidente de la República   (art. 204), Senador de la República (art. 172 y 179.7), Representante a la   Cámara (art. 177 y 179.7), Magistrado de la Corte Constitucional, Consejo de   Estado o Corte Suprema de Justicia (art. 232), Fiscal General de la Nación (art.   249), Registrador Nacional del Estado Civil (art. 266), Contralor General de la   República (art. 267), Contralor Departamental, Distrital o Municipal (art. 272),   Diputado (art. 299), Ministro o Director de Departamento Administrativo (art.   207), Miembro del Consejo Superior de la Judicatura (art. 255), Magistrado del   Consejo Nacional Electoral (art. 264) y Procurador General de la Nación (art.   280)”.    

3.13 La Corporación decidió declarar la exequibilidad de la norma demandada,   indicó que de acuerdo con el artículo 40.7 Superior, corresponde a la ley   reglamentar el acceso de los colombianos con doble nacionalidad el desempeño de   funciones y cargos públicos; indicó que, en ese orden de ideas, el propio   constituyente autoriza “a dar un trato diferente a los ciudadanos colombianos   por nacimiento”, según el criterio de la doble nacionalidad. Consideró que, en   la medida en que el Legislador extraordinario decidió, en ejercicio de   facultades conferidas por el Congreso para regular la carrera diplomática   estableció que el aspirante debe ser colombiano por nacimiento y no tener doble   nacionalidad.    

Indicó que, si bien la Ley 43 de 1993 prevé una serie de restricciones para el   desempeño de ciertos cargos por nacionales colombianos por adopción que tengan   doble nacionalidad, dicha ley no regula el acceso al desempeño de funciones o   cargos públicos de colombianos por nacimiento con doble nacionalidad “en   cuanto atañe a estar personas la ley no reglamenta nada y, por lo tanto, no es   posible sostener […] que en esta materia […] ya ha quedado agotada la   competencia del legislador”.    

La excepción   prevista en el artículo 40.7 se refiere a colombianos por doble nacionalidad,   tanto por nacimiento como por adopción. Añadió que del mandato contenido en ese   artículo al Legislador, no se sigue que toda la regulación del tema deba estar   contenida en una sola ley, de manera que el legislador puede reglamentar tal   excepción para los colombianos nacionales por nacimiento que tienen doble   nacionalidad, y determinar los casos en que debe aplicarse.    

En cuanto al   requisito examinado, indicó la Corte que los requisitos se encuentran en una   norma con ‘rango y jerarquía de ley’ y que no tienen que ver con aquellos   regulados en la ley 43, ni con los ciudadanos colombianos por nacimiento que   tienen doble nacionalidad, por lo que lo consideró acorde con la Carta política.   En apartes que resultan relevantes en lo que tiene que ver con la aplicación del   principio de igualdad, sostuvo la Sala Plena:    

“Como también se advirtió al analizar la   competencia del legislador para reglamentar la excepción prevista en el artículo   40.7 de la Constitución y determinar los casos a los cuales ha de aplicarse, su   ejercicio no puede ser arbitrario y caprichoso, pues se requiere que exista un   fundamento racional que justifique la restricción en el ingreso a la carrera   diplomática y consular a los ciudadanos colombianos por nacimiento, aunque en   este caso no sea posible aplicar un juicio integrado de igualdad, pues, como ya   se ha repetido varias veces, en materia de acceso al desempeño de funciones y   cargos públicos los ciudadanos colombianos por nacimiento con doble nacionalidad   no son susceptibles de compararse con los ciudadanos colombianos por nacimiento   sin doble nacionalidad, lo que impide establecer un patrón de igualdad o tertium   comparationis. Si bien puede haber una diferencia de trato entre unos   y otros, ella se funda en la propia Constitución y, como ya lo ha puesto de   presente este tribunal, esto en modo alguno implica que haya una discriminación”.    

A pesar de ello, la Corporación consideró   que existían razones objetivas para la distinción, en los siguientes términos:    

“En este contexto, es posible advertir la   existencia de fundamentos objetivos, derivados de principios orientadores de la   carrera diplomática y consular y de situaciones administrativas relevantes, para   las razones que el legislador extraordinario tuvo para exigir como requisito   mínimo para el ingreso a la misma, el que el aspirante no debe tener doble   nacionalidad, pues en esta materia existe la necesidad de garantizar plenamente   el compromiso, la imparcialidad y la confidencialidad del servidor público, y la   prevalencia del interés general de la República de Colombia, frente al interés   de otro estado del cual el ciudadano colombiano por nacimiento también sea   nacional. El que una persona tenga doble nacionalidad, además de suscitarle   posibles conflictos de interés entre el estado al que sirve y el otro estado del   cual es nacional, como bien puede ocurrir en el decurso de las relaciones   exteriores, en el cual está inexorablemente comprometida la independencia   nacional (art. 2 CP), la soberanía nacional (art. 9 CP) y la seguridad nacional   (art. 350 CP), pone a la persona en la muy difícil situación de incurrir en una   posible traición a la República de Colombia, lo que conlleva evidentes   consecuencias penales, o en la traición de otro estado, cuyos intereses también   tiene la responsabilidad de preservar y favorecer. Y es que no puede pasarse por   alto que la doble nacionalidad implica, de manera simultánea e ineludible,   fidelidad y cumplimiento por parte del sujeto titular, a dos ordenamientos   jurídicos disímiles, como lo ha puesto de presente este tribunal […]”[83].    

En síntesis, la nacionalidad es un   derecho humano y fundamental, que refleja un vínculo natural y jurídico entre   una persona y un Estado, a partir del cual surge una relación de fidelidad y   protección mutuas, y un conjunto de derechos y obligaciones. El artículo 96   Superior define la nacionalidad y los modos en que se constituye, a partir de   una distinción entre la que se da por el nacimiento y la que surge por adopción,   a partir de una solicitud ciudadana, y el reconocimiento soberano del Estado. El   artículo 97 prevé algunas normas especiales, aplicables únicamente en supuestos   de guerra exterior, que generan cargas específicas para el nacional por adopción   y que, por su naturaleza, no serían aplicables a los nacionales de nacimiento.   Aparte de ello, el artículo 40, sobre derechos políticos, establece en su   numeral 7º la posibilidad de que el legislador limite el acceso a cargos   públicos para los nacionales, tanto por adopción como de nacimiento. Finalmente,   un conjunto de normas superiores exigen la condición de colombiano de nacimiento   para el acceso a ciertos altos cargos del Estado.    

A partir de lo expuesto, la Corte ha   considerado que colombianos por adopción y colombianos de nacimiento se   encuentran, por regla general, en un plano de igualdad de derechos. Como   correlato de este principio, considera la Sala, existe una presunción a favor   del trato igualitario entre unos y otros, y una sospecha de inconstitucionalidad   pesa sobre las distinciones, lo que implica que estas deben basarse en razones   serias, desde el punto de vista constitucional, y que la carga de su   justificación recae en el Estado.     

En ese marco normativo, entra la Sala al   estudio del cargo.    

4.   Estudio del cargo    

4.1.   A través de la ley 1678 de 2013, el Legislador estableció un programa de becas   de posgrado para el 0.1% de los “mejores profesionales graduados” de   instituciones públicas del país. El primer requisito para el acceso a la beca es   ser colombiano de nacimiento y  los accionantes consideran que esa   exigencia viola los derechos a la igualdad y la educación de los colombianos   por adopción.    

Los   accionantes afirman que los grupos objeto de comparación (los colombianos de   nacimiento, por una parte, y los colombianos por adopción, por otra) se   encuentran en la misma situación de hecho, sin embargo, el Legislador decidió   tratarlos de forma diferente, sin justificación alguna. Tres intervinientes —el   Ministerio de Educación, la Procuraduría General de la Nación y Asofecode—   apoyan la posición de los demandantes, mientras que sólo la Cancillería se   opone, considerando que la demanda es inepta y la Corte debe declararse inhibida   para fallar o, en su defecto, si no comparte esa apreciación, declarar la   exequibilidad de la norma demandada.    

Alcance de la medida objeto de estudio    

De   acuerdo con el título de la Ley 1678 de 2013, esta normativa prevé (i) un   programa de becas, (ii) para estudios de posgrado (especializaciones, maestrías   o doctorados), (iii) destinado únicamente al 0.1% de los profesionales, que (iv)   se hayan graduado en instituciones educativas del país, tanto públicas como   privadas. (en el mismo sentido, cfr. artículo 1º, ibídem)[84].    

El   artículo 4º de la citada ley establece los requisitos mínimos para acceder a las   becas[85],   entre los que se encuentra la disposición demandada; además de ser colombiano o   colombiana de nacimiento, indica que deberán tenerse en cuenta los siguientes:   (ii) no tener antecedentes penales ni disciplinarios; (iii) demostrar el mérito;   (iv) cumplir los requisitos de admisión de la Institución a la que se aspire   ingresar; (v) contar con título de pregrado; (vi) que la postulación se efectúe   dentro de los dos años siguientes al otorgamiento del título de pregrado; (vii)   no haber incurrido en faltas disciplinarias durante la etapa de pregrado; (viii)   acreditar un promedio académico “no inferior a 3.7, o su equivalente”;   (ix) no ser beneficiario, en forma simultánea, de otro programa que sea apoyado   con recursos del Estado[86].    

El   artículo 5º hace referencia a la reglamentación que deberá adelantar el   Ministerio de Educación, con el propósito de que el proceso de selección atienda   al criterio de mérito académico, tome en cuenta la situación económica de los   aspirantes y defina el número de becas a otorgar, por área de conocimiento; el   artículo 6º define los beneficios incluidos; el 7º, el control y seguimiento por   parte del Icetex; el 8º, las causales de pérdida de la beca; el 9º exige al   beneficiario suscribir una carta de compromiso, en el sentido de regresar al   país, al terminar los estudios correspondientes, para cumplir labores de   docencia e investigación en la institución educativa de la que egresó, por un   período equivalente al del posgrado cursado, y sin dedicación exclusiva.    

Así   las cosas, la beca tiene una población objetivo claramente definida, que se   encuentra en el nivel más alto de la escala educativa, se inspira en el   principio de mérito, toma en consideración la capacidad económica de los   aspirantes, y espera generar una distribución adecuada entre las diferentes   áreas del conocimiento; por su parte, los estudiantes se obligan a revertir el   beneficio, en labores educativas e investigativas, ligadas a centros educativos   del país. Aunque los factores descritos serán objeto de una regulación más   detallada en el futuro, es claro que el requisito cuestionado hace parte de los   mínimos que vinculan al Gobierno Nacional, en el ejercicio de la potestad   reglamentaria.    

A continuación, la Sala hará referencia a la   exposición de motivos de la ley 1678 de 2013, con el propósito de avanzar en la   comprensión del beneficio y, de ser posible, de la norma objeto de censura, tal   como fue publicada en la Gaceta del Congreso 690 de 2011“JUSTIFICACIÓN    

La Asamblea Constituyente de 1991,   estableció luego de muchas deliberaciones, el concepto de gratuidad de la   educación, norma esencial considerada por la Corte Constitucional como un   derecho fundamental y establecido por la Carta Magna como un servicio público.    

Es así como nace la obligación del   Congreso de la República, como mecanismo de pesos y contrapesos, donde genere   acciones solidarias que permitan que aquellos profesionales con calificaciones   excelentes, puedan desarrollar estudios de posgrados (Maestría, Doctorado) de   forma gratuita como una retribución a la excelencia académica, recordemos que   Ecopetrol hace algo similar, beca a nivel de bachillerato a las mejores Pruebas   ICFES del país.    

Además este proyecto, está   orientado a que el desarrollo de un país se encuentra relacionado conforme al   grado de investigación y estudios que tienen sus asociados, las investigaciones   académicas sobre distintos temas o áreas que puedan ser realizadas con el propio   talento humano de nuestro país, nos genera la posibilidad de que ese mismo   estudiante de posgrado retribuya los conocimientos adquiridos.    

No obstante lo anterior, la   educación es un derecho exigible como derecho de la persona y justiciable como   obligación del Estado: “En Colombia, por cada millón de habitantes existe, en   promedio, 2,3 doctores y 125 investigadores. Cifras como estas fueron el punto   de análisis del panel sobre formación avanzada, que hizo parte del Seminario   Internacional sobre Políticas de Ciencia y Tecnología[87].    

[…] Hay que tener en cuenta que   últimamente se han creado nuevos programas de posgrados sin embargo las cifras   en comparación con otros países de América Latina siguen siendo bajas.    

La poca oferta educativa en   materia de posgrados y los altos costos impiden que los profesionales accedan a   esta clase de estudios, es por ejemplo un doctorado en derecho solo la matrícula   está costando en promedio 15.000.000 (quince millones) por año, cifra realmente   alta que impide que un estudiante de estrato 1, 2, 3 y hasta 4 puedan acceder a   estos posgrados. [Continúa con una referencia a la financiación de posgrados en   el exterior a través de Colciencias]”    

En   ese orden de ideas, en la justificación del proyecto se mencionaron como   fundamentos de su expedición, la constatación de un déficit de profesionales con   estudios de posgrado, y la necesidad de fomentar el acceso a estos niveles, con   el propósito de que los beneficiarios contribuyan al crecimiento del país, a   mejorar el sistema educativo, a la investigación, la docencia y el desarrollo.   No existe, sin embargo, una alusión específica a la razón por la cual el   beneficio se previó, de forma exclusiva, para los colombianos de nacimiento.   Esta condición se hallaba desde el primer proyecto, y superó los distintos   debates sin haber sido objeto de discusiones. Además, se llamó la atención   acerca de la necesidad de establecer medidas solidarias frente al mérito y de   retribuir la excelencia académica, todo ello en armonía con el propósito de que   los beneficiados retribuyan al país lo obtenido, con su trabajo en investigación   y desarrollo. Es importante señalar, sin embargo, que la disposición cuestionada   hizo parte del proyecto desde la primera publicación y que no fue objeto de   discusión o deliberación específica en las etapas siguientes del trámite   legislativo.    

Presunción de igualdad entre los grupos objeto de comparación[88].    

Como   se indicó en los fundamentos normativos de esta providencia, el principio de   igualdad es una base esencial del Estado de derecho, al menos, por dos razones.   De una parte, porque la relación formal que guarda con el principio de   legalidad, a través del carácter general y abstracto de la ley (la aplicación   igual de la ley); en segundo lugar, en la medida en que el mandato de no   discriminación, que es una norma de ius cogens, prohíbe a todos los   poderes públicos, incluido el legislador, la adopción de decisiones que   establezcan distinciones entre dos grupos o sujetos, sin razones   constitucionales para ello y, específicamente, aquellas que se basan en un   conjunto de criterios sobre los que se han erigido históricamente patrones de   discriminación.    

Así,   el principio contribuye a la exclusión de la arbitrariedad, pues implica el   rechazo a medidas irracionales o puramente caprichos. Sin embargo, el principio   va más allá, pues no sólo prohíbe de manera definitiva ese tipo de motivaciones,   sino que además exige que toda distinción se base en razones objetivas,   suficientes y, a pesar de la redundancia, razonables. Así, la igualdad está   anclada a la razón (y, consecuentemente, las distinciones irrazonables   constituyen discriminación).    

Esta   relación entre igualdad y razón (arbitrariedad y discriminación) tiene   consecuencias notables en lo que tiene que ver con el control de   constitucionalidad de las leyes y la relación entre el Tribunal y el Congreso de   la República y, en la medida en que el análisis gira en torno a lo razonable,   estas se suelen manifestar en la definición o imposición de cargas de la   argumentación.    

Ahora bien, según se indicó previamente, la mayor parte de las decisiones   legislativas comportan distinciones: cada política pública, cada programa, cada   decisión de asignación de recursos, imposición de tributos o definición de   conductas sancionables, elige aspectos de la realidad e ignora otros. Al   hacerlo, efectúa escogencias, y por lo tanto, distinciones. En virtud del amplio   margen de configuración del derecho que ostenta el Congreso, resulta en   principio imposible controlar cada diferenciación desde el punto de vista del   principio de igualdad, sin minar por completo el campo de la deliberación   política.    

Además, el mandato más básico de la igualdad exige dar un trato igual a lo   igual, y uno distinto a las situaciones diversas. Sin embargo, las personas y   las situaciones son naturalmente distintas, y esta situación se hace más notoria   ante el ‘hecho del pluralismo’ característico de las sociedades actuales,   y elevado al rango de mandato constitucional y fundamento de la nación en   Colombia, hace que estas diferencias sean más evidentes y abundantes, tornando   más difícil para el Legislador y el juez constitucional la tarea de abarcarlas   normativamente.    

En   ese contexto, surgen dos preguntas, cuál debe ser el nivel de control de las   decisiones legislativas y cuáles son las características que definen lo ‘igual’   y lo ‘desigual’. La primera, que guía la actuación de la Sala, se resuelve en   las cargas de argumentación y justificación que debe asumir el legislador, el   demandante y este Tribunal, a través de los test de igualdad previamente   descritos. En cuanto a la segunda pregunta, la Corte ha indicado que corresponde   al operador evaluar la existencia de igualdades y diferencias parciales entre   sujetos y eventos, evaluar su relevancia jurídica en cada contexto, y ponderar   entre unas y otras para determinar si está ordenado un trato igual o diferente   (o uno similar, pero no idéntico, por ejemplo).    

El   conjunto de ideas mencionadas explica entonces la importancia de la   justificación de cada medida que pueda generar distinciones entre los sujetos, y   establece también la necesidad de un equilibrio entre las competencias del   legislador (basadas en la cláusula general de configuración del derecho) y el   Tribunal constitucional, basada en la eficacia y la igualdad de derechos.    

Además, si bien la Constitución y el derecho internacional de los derechos   humanos han identificado un conjunto de criterios que pueden considerarse   sospechosos como fundamento para un trato diferencial, y en consecuencia hacen   más estricto el escrutinio constitucional de las medidas, cada caso concreto   exige determinar cuál es la característica o criterio de comparación adecuado,   en el escenario jurídico estudiado. Es en ese contexto donde cobran sentido los   elementos centrales del principio de igualdad, definidos desde la jurisprudencia   más temprana de este Tribunal: la igualdad es relacional (entre dos sujetos o   grupos), no-aritmética o mecánica (por la existencia de igualdades y   desigualdades parciales) y que todo estudio debe efectuarse en un criterio de   comparación.    

En   la distribución de bienes escasos, las decisiones acerca de su distribución van   ligadas a una visión de la sociedad y la justicia; esta decisión puede basarse   en el azar, las necesidades humanas, el mérito, o simplemente dejarse libradas   al mandato mayoritario, según lo defina cada orden jurídico. En el caso   colombiano y dentro del escenario jurídico de estudio, es claro que las medidas   de fomento a la educación deben perseguir la universalidad, la gratuidad y la   permanencia de la persona; que ciertas obligaciones son de aplicación inmediata   y otras deben satisfacerse progresivamente; y que en materia de acceso a la   educación superior, el mérito es un criterio de selección admisible.    

Según lo expresado, en atención a la naturaleza de la medida, las condiciones de   los grupos o personas objeto de comparación y la potestad de configuración del   derecho del legislador, el examen de igualdad se efectúa con distintas   intensidades, desde la simple razonabilidad (un motivo válido), hasta un juicio   integrado y estricto de razonabilidad y proporcionalidad, aspecto ya explicado.    

En   el caso objeto de estudio, los grupos en comparación son los nacionales de   nacimiento, de una parte, y los nacionales por adopción, de otra.    

De   acuerdo con lo explicado en párrafos precedentes, la nacionalidad constituye un   vínculo natural o jurídico entre una persona y un Estado determinado; es un   derecho humano y fundamental, de manera que su pérdida o privación representan   graves lesiones para la dignidad humana y la eficacia de otros derechos. En   términos generales, el orden jurídico colombiano prevé que la nacionalidad puede   constituirse por dos razones, los vínculos de nacimiento al país, o la decisión   autónoma y soberana de concederla, bajo el cumplimiento de ciertos requisitos.    

Estos requisitos, en términos simples, se dirigen a evaluar la existencia de una   afinidad cultural, política y social del interesado con el país, un conocimiento   de su historia, su lengua, sus problemas e intereses. Por ello, es insistente la   jurisprudencia en recordar lo dicho por la Corte Internacional de Justicia en el   caso Nottebohm: la decisión personal de solicitar la nacionalidad, y estatal de   reconocerla, son asuntos muy serios en términos jurídicos y sociales. Y, si bien   los estados cuentan con un amplio margen para definir los requisitos, estos no   deben ser de tal naturaleza que sacrifiquen otros mandatos superiores y,   específicamente, deben ser acordes con los principios de igualdad y no   discriminación.    

De   acuerdo con la exposición realizada previamente, la Constitución colombiana   parte de una concepción igualitaria entre nacionales de nacimiento y nacionales   por adopción; prevé algunas excepciones, propias de la naturaleza del   reconocimiento, como la posibilidad de renuncia y revocación, por razones   taxativamente definidas en la ley; y ciertas consecuencias y obligaciones   adicionales, en el evento siempre excepcional de guerra exterior.    

Más   allá de esas diferencias, sólo el artículo 40.7 prevé la posibilidad de regular   excepciones para el acceso a los cargos públicos por vía legal para quienes   ostentan doble nacionalidad, tanto si son colombianos por nacimiento o   colombianos por adopción, y un conjunto de normas constitucionales y legales   establecen como requisito para el acceso a un puñado de cargos, de la mayor   importancia y jerarquía institucional, ser colombiano de nacimiento[89].    

Al   observar esa regulación constitucional, la Corte Constitucional ha concluido que   la intención constituyente es la de propiciar al máximo la igualdad entre ambos   grupos.    

El   carácter puntual y limitado de las excepciones constitucionales son la base de   esta posición que además, se confirma al comparar la regulación constitucional   en la materia con la que hace referencia a “los extranjeros”, artículo 100   Superior. En esta última, el constituyente habla de un principio general de   igualdad de derechos, aunque deja también abierta una cláusula amplia a favor   del Congreso, para negar el ejercicio de ciertos derechos, por razones de orden   público, al tiempo que los excluye definitivamente del ejercicio de derechos   políticos.    

Es   plausible indicar, primero, que la ausencia de una cláusula similar en el caso   de los nacionales obedece a que tal fue la intención del constituyente, en el   ánimo de mantener al máximo la igualdad entre colombianos por adopción y   nacimiento (efecto útil de la regulación). Pero además, esta posición resulta   justificada, en la medida en que la relación de fidelidad y protección; derechos   y obligaciones entre el colombiano por adopción y el Estado es más intensa que   la que se genera con el extranjero que visita el país.    

También en el caso de los extranjeros, Colombia ha optado por maximizar la   igualdad en derechos, y así maximizar el carácter democrático de la República,   con más razón debe entenderse que esta es la opción primordial, tratándose de   quienes han sido reconocidos como colombianos, después de satisfacer un conjunto   de requisitos mucho más exigente, para demostrar la afinidad cultural, política   y social.    

Para   culminar este aparte, vale señalar que esta regla general de igualdad entre   nacionales se apoya en una consideración muy importante desde el punto de vista   constitucional: en un período histórico reciente, los derechos humanos se   consideraban normas éticas, sin fuerza normativa directa, debido a la   imposibilidad de hacerlos efectivos, por la ausencia de tribunales con   jurisdicción, y en defensa de la soberanía estatal. Las fronteras estatales   dejan de ser, progresivamente, barreras al goce efectivo de los derechos y, en   ese marco, toda calificación de los seres humanos que suponga una limitación al   goce de derechos, debe leerse de forma restrictiva.    

Ahora bien, todo lo expuesto, demuestra la existencia de una regla general de   igualdad de derechos entre los nacionales colombianos, sin importar el   surgimiento del vínculo de nacionalidad. Sin embargo, ello no implica que sea   imposible para el legislador concebir medidas que impongan un trato diferencial   adecuado entre unos y otros a fines políticos valiosos, y admisibles desde el   orden superior. Lo que sí implica es que la carga de argumentación y   justificación de estas diferencias es reforzada.    

Ahora bien, podría surgir la pregunta de si esta conclusión aplica frente a toda   medida legislativa o exclusivamente frente a aquellas en las que se encuentra   comprometido el goce efectivo de un derecho fundamental. En principio, el   derecho a la igualdad debe respetarse con independencia de si la medida impone   un derecho, un beneficio o una carga. Sin embargo, es claro que frente a los   derechos constitucionales, las diferencias son más sensibles, y deben analizarse   con mayor detenimiento. Por ese motivo, entra la Sala a verificar si la decisión   legislativa puede considerarse como una que incide en el ejercicio y goce   efectivo de un derecho, o si se trata de un beneficio, basado en la voluntad   estatal,  no susceptible de exigencia judicial.    

Las   becas previstas en la ley 1678 de 2013 son posiciones jurídicas adscritas al   derecho fundamental a la educación, destinadas al desarrollo de facetas   progresivas del mismo.    

Según se indicó, el derecho a la educación, al igual que los demás derechos   constitucionales, posee una notable complejidad. Si bien su contenido básico   consiste en el acceso y permanencia al sistema educativo, para acercarse de   forma más adecuada a su contenido, la Corte ha tomado como fuente de   conocimiento los componentes estructurales previstos en el derecho internacional   de los derechos humanos (accesibilidad, calidad, disponibilidad), y las   obligaciones de respeto, protección y garantía, que de estos se desprenden.    

En   tal sentido, la Corporación se ha esforzado también por determinar cuáles de   esas obligaciones son de aplicación inmediata y cuáles de naturaleza progresiva,   en función al nivel educativo y los rangos etarios de la población. Pero esta   clasificación de las obligaciones no debe llevar a la conclusión errónea de que   la educación es un derecho hasta cierta edad y cierto nivel educativo, para   luego desvanecerse en términos normativos.    

Esta   posición es errónea porque el derecho a la educación es un derecho humano y, por   lo tanto, universal. Es un derecho humano por la profunda relación que guarda   con la dignidad humana y el goce de otros mandatos superiores, aspectos que no   se agotan ni con el paso de los años, ni con los logros académicos alcanzados   por la persona, con independencia de que las obligaciones estatales sí varíen y   prioricen ciertas etapas, como mínimos constitucionalmente protegidos de forma   inmediata y gratuita.    

En   lo que tiene que ver con la educación superior, en principio, todos las   obligaciones estatales para asegurar el acceso a los distintos niveles que la   componen son de naturaleza progresiva y, a medida que se llega a las escalas más   altas de la educación, es un principio aceptado en los ámbitos interno e   internacional, el uso del mérito como criterio para la distribución de cupos y   recursos.    

Sin   embargo, una obligación progresiva es, ante todo, una obligación y no una   promesa o una afirmación retórica. El principio de progresividad tiene un   contenido normativo claramente definido por la jurisprudencia constitucional, en   la medida en que (i) cuestiona la inacción estatal, (ii) ordena dar pasos   adelante o la adopción de medidas constantes; (iii) prohíbe –prima facie–   los retrocesos, y (iv) exige que las medidas respeten el principio de igualdad y   el mandato de no discriminación.    

En   concepto de la Corte, las becas previstas en la Ley 1678 de 2013, sin lugar a   dudas, constituyen una medida destinada a la ampliación progresiva del acceso a   la educación de posgrados. Así lo indica el universo objetivo (1 de cada 1000   estudiantes), el uso de los criterios de mérito y necesidad económica, y la   exposición de motivos, que aspira obtener beneficios cada vez más amplios, de la   ampliación del número de personas posgraduadas en el país.    

Conclusión    

Así   las cosas, para la Corte es claro que existen dos grupos susceptibles de ser   comparados en el análisis de igualdad, entre quienes la Constitución prodiga y   promueve un trato igualitario; y que el legislador estableció entre ellos una   diferencia, al crear una medida destinada a favorecer el ingreso a la educación   de posgrados.    

De   acuerdo con lo expuesto previamente, la Sala debería establecer el nivel del   test a aplicar, con base en los siguientes criterios: (i) se trata de una medida   que toca un derecho fundamental, pero lo hace en una faceta progresiva; (ii) es   un campo de regulación donde el legislador cuenta con un amplio margen de   configuración, debido a que toca los niveles más altos de formación educativa, y   no los mínimos definidos como obligaciones de aplicación inmediata por la Carta   Política; (iii) y es un escenario en el que la Corte ha identificado una regla   general de trato igualitario, y por lo tanto, una carga calificada en cabeza del   legislador para justificar los tratamientos diferenciales.    

En   principio, y según lo expresado en el fundamento 1.17, este conjunto de factores   indicaría que el nivel de escrutinio más adecuado a esta medida es el   intermedio, a partir de una ponderación entre la exigencia de una justificación   legislativa poderosa para distinguir por razón del fundamento de la nacionalidad   colombiana; un acercamiento leve, derivado del amplio margen de configuración   que le corresponde al legislador, en tanto se trata de una medida financiera   para facilitar el acceso los niveles más altos de la educación superior; y,   consecuentemente, se trata del desarrollo de un ámbito de cumplimiento   progresivo del derecho.    

La   Corte observa, sin embargo, que esta medida no supera el primer paso del test,   con independencia de la gradación que se utilice. Esta decisión no pasa el   examen de razonabilidad, básicamente, porque el legislador no asumió carga   argumentativa alguna a favor de la distinción que estableció entre colombiano y   colombianas de nacimiento y nacionales por adopción, a pesar de que la   Constitución se orienta siempre hacia la igualdad entre ambos grupos.    

Así,   lo que se puede inferir de la exposición del alcance de la ley 1678 de 2013,   efectuada previamente, es que el Congreso de la República decidió establecer una   beca para personas graduadas de universidades colombianas, bajo un conjunto de   requisitos, con tres propósitos claros: aumentar el número de personas con   educación de posgrado; obtener así beneficios para el desarrollo del país, en   los ámbitos educativo e investigativo, y crear un mecanismo solidario, para   premiar la excelencia académica.    

En   esa motivación se encuentran diversos criterios de distinción prima facie  avalados por la Carta Política[90]:   el mérito, el apoyo a la población vulnerable por razones económicas, y la   visión de un país con mayor potencial educativo. Sin embargo, en ningún aparte   de la exposición de motivos, ni en el trámite legislativo que dio lugar a la   aprobación de la Ley 1678 de 2013 se explicó cuál fue la razón para crear una   diferencia basada en el origen de la nacionalidad colombiana.    

Siendo así, primero, el legislador desconoció el interés constitucional por   preservar un trato igualitario entre todos y todas las personas que comparten la   nacionalidad colombiana, sin un motivo explícito y razonable, y sin que al menos   en la justificación general de la norma resulte posible extraer una motivación   plausible para ese trato diferencial, y sin que sea tampoco viable proponer una   motivación objetiva de tal distinción.    

Ante   el incumplimiento de esa carga argumentativa, es imposible e innecesario   continuar el examen. Sin embargo, a manera ilustrativa vale la pena resaltar   que, en términos abstractos (o prima facie), las motivaciones admisibles se   relacionan con el mérito y la capacidad económica; la norma prevé un conjunto de   medidas que permiten descartar razonablemente la posibilidad de que esta genere   un estímulo indebido a personas interesadas en acceder la nacionalidad sólo para   aprovecharse de los recursos, tales como haberse graduado en una institución   educativa del país y regresar a ella a retribuir lo aprendido, con enseñanza y   apoyo en la investigación.    

Siendo así, la Sala concluye que el único motivo de diferenciación entre los   grupos fue, precisamente, su pertenencia al grupo, lo que no puede considerarse   un criterio válido de distinción, sino una discriminación abierta a los   colombianos que el país decidió adoptar, en ejercicio de su soberanía. Dada la   inexistencia de una motivación explícita o de una que de forma objetiva pueda   extraerse de la norma cuestionada para ubicar un criterio válido para establecer   una distinción entre los dos grupos en comparación, debe concluirse que el   criterio coincide con la pertenencia al grupo y, en virtud del principio general   de trato igual entre nacionales por adopción y de nacimiento, ese no es por sí   sólo un criterio válido, que por el contrario constituye una discriminación, que   se opone a la vigencia del artículo 13 Superior.    

Con   una metáfora sencilla, al dictar una medida como esta, el país actúa como quien   acoge en su seno familiar a una persona, para luego decirle que nunca será   realmente considerado un miembro de la familia.     

Es   posible sintetizar lo expresado de la siguiente manera: entre los colombianos,   de nacimiento y por adopción, existe un mandato general de trato igualitario y   de igual respeto en sus derechos. Por lo tanto, las medidas legislativas que   asumen esa orientación se presumen constitucionales, mientras que aquellas que   se oponen, resultan sospechosas y deben ser por lo tanto seriamente justificadas   por el Legislador. En esta oportunidad, el Congreso previó un programa de becas,   que debe concebirse como una medida para propiciar el acceso progresivo a la   educación de posgrados, y sin embargo, previó como primer requisito el de ser   colombiano de nacimiento. En la exposición de motivos y en el curso del trámite   legislativo no se presentaron argumentos a favor de ese trato diferenciado, de   manera que la Corte considera que la medida carece de una justificación basada   en un principio de razón suficiente. En otros términos, en ausencia de tal   justificación, el único criterio sería la pertenencia al grupo de los   colombianos por adopción, lo que se opone a los mandatos y presunciones   generales previamente descritas y constituye entonces un trato discriminatorio.    

Restaría, sin embargo, analizar si la disposición viola los derechos   fundamentales de los indígenas que son nacionales por adopción en los términos   del numeral 2º, literal c) del artículo 96 de la Carta Política[91]. En lo que   hace a este grupo poblacional, la definición del nivel de intensidad a aplicar   resulta más compleja, aunque la respuesta constitucional debe ser la misma.    

La   metodología es más compleja porque, a diferencia de los colombianos por adopción   que no defienden una identidad étnica diferenciada, aquellos que pertenecen a   los pueblos originarios son sujetos de especial protección constitucional,   titulares de derechos individuales y de derechos colectivos fundamentales, al   tiempo que el Legislador debería haber justiciado con razones más poderosas la   distinción, al acudir a una diferenciación basada en un criterio sospechoso. Así   las cosas, surgiría una discusión acerca de si debe aplicarse un test intermedio   (en respeto de la facultad de configuración del derecho de una faceta progresiva   del derecho constitucional a la educación) o si debe emplearse el test estricto,   dado que la medida podría estar basada en criterios sospechosos (suponiendo que   existiera la motivación explícita de establecer una diferencia por motivos   étnicos y culturales).    

Además, los beneficiarios de la doble nacionalidad en razón de su pertenencia a   un grupo indígena tendría una característica especial, y es que el   reconocimiento constitucional obedece a un hecho histórico complejo, que llevó a   que a ciertos pueblos originarios les resultaran impuestas fronteras   geopolíticas, que dependen de decisiones o procesos históricos que no motivaron   y en los que, por regla general, fueron víctimas: las fronteras nacionales   surgen sobre ciertos pueblos, fragmentando su vida comunitaria, y sin que   correspondan a razones derivadas de su historia, su cultura o su forma de ver el   mundo y, en ese marco, la norma constitucional únicamente cumple la tarea de   hacer, por vía de una figura del derecho no indígena, menos intensas las   consecuencias de esa fragmentación territorial involuntaria, y de la consecuente   erosión de sus sociedades que viene configurándose desde la conquista hasta hoy.    

Ese   conjunto de factores, sin duda, deberían llevar a la Corte a la aplicación del   test de igualdad de naturaleza estricta. Sin embargo, en la medida en que el   Legislador no plasmó una razón para el trato diferenciado, sino que incurrió en   él de forma, como un acto de voluntad política; y además no se percibe del texto   de la norma la posibilidad de extraer de manera razonable y plausible una   finalidad objetiva para tales distinciones (esto es, una ratio de la medida   legislativa), es claro que la norma bajo control jurisdiccional, que no puede   superar un test de razonabilidad intermedio para justificar la diferencia de   trato entre nacionales de nacimiento y nacionales por adopción, menos aún podría   superar el escrutinio estricto que debería asumirse para validar su   constitucionalidad en el trato distinto entre nacionales colombianos de   nacimiento y personas indígenas colombianas, con doble nacionalidad.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional   de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por   mandato de la Constitución,     

RESUELVE    

DECLARAR INEXEQUIBLE la expresión “de nacimiento”, contenida en el numeral 1º del   artículo 4º de la Ley 1678 de 2013, “por medio de la cual se garantiza la   educación de postgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados en las   instituciones de educación superior públicas y privadas del país”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

Con aclaración de voto    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACION DE   VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA   SENTENCIA C-520/16    

CORTE CONSTITUCIONAL EN MATERIA DE JUICIO DE IGUALDAD-Aplicación  (Aclaración de voto)    

TERTIUM COMPARATIONIS-Significado (Aclaración de voto)    

JUICIO O TEST DE IGUALDAD-Niveles de intensidad (Aclaración   de voto)    

TEST ESTRICTO DE IGUALDAD-Procedencia (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-11294    

Demanda de inconstitucionalidad contra el numeral 1° (parcial) del artículo 4°   de la Ley 1678 de 2013 “Por medio de la cual se garantiza la educación de   Posgrados al 0.1% de los mejores profesionales graduados de educación superior   públicas y privadas del país”.    

Demandante: Miguel Jordano Pinto Medina y Jorge Galván Álvarez    

Magistrada Sustanciadora:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional,   presento a continuación las razones que me conducen a aclarar mi voto en la   decisión adoptada por la Sala Plena en sesión del 21 de septiembre de 2016, que   por votación mayoritaria profirió la Sentencia C-520 de 2016, de la misma   fecha.    

La providencia en la que aclaro mi voto, declaró inexequible la expresión “de   nacimiento” contenida en el numeral 1º del artículo 4º de la Ley 1678 de   2013 “Por   medio de la cual se garantiza la educación de Posgrados al 0.1% de los mejores   profesionales graduados de educación superior públicas y privadas del país”. Esa disposición   establecía que el Gobierno Nacional reglamentaría los requisitos para acceder a   las becas de posgrado consagradas en la Ley 1678 de 2013, en particular el de “Ser   Colombiano de nacimiento”.    

Luego de avalar la aptitud del cargo formulado en la demanda, la Corte revisó la   constitucionalidad de la disposición acusada bajo las siguientes líneas   argumentativas: i) el alcance del principio de igualdad; ii) el derecho   fundamental a la educación; y, finalmente, iii) la resolución del reproche   formulado por los ciudadanos.    

Aunque comparto la decisión adoptada y las razones que la sustentan, considero   que la Corte pudo haber precisado algunos aspectos de la sentencia,   especialmente, en relación con: i) los presupuestos del juicio integrado de   igualdad y la aplicación del test intermedio para resolver sobre la   constitucionalidad de la norma acusada; y ii) la carga argumentativa exigida al   Congreso para justificar el trato diferenciado y realizar el análisis de los   reproches de la medida de fomento a la educación superior. A continuación   presento los argumentos que fundan mi aclaración de voto:    

I.  Precisiones en relación con los presupuestos del juicio integrado de igualdad    

1.  La Sentencia C-520 de 2016 consideró que no era apropiado definir la   intensidad del juicio integrado de igualdad según la naturaleza del derecho   vulnerado. En tal sentido, esa providencia precisó que:    

“(…) no parece adecuado suponer que el   control debe ser distinto para los derechos constitucionales fundamentales y   para los derechos constitucionales no-fundamentales pues, en principio, todos   los derechos constitucionales tienen naturaleza fundamental. En cambio, parece   un criterio más fértil para el desarrollo del test, distinguir entre las   obligaciones de aplicación inmediata, ligadas tanto de facetas positivas como   negativas de los derechos, y obligaciones de naturaleza progresiva, concediendo   un mayor margen al legislador (sic) para el desarrollo de las segundas.”[92]    

Bajo   esa perspectiva, reiteró la jurisprudencia de la Corte[93]  sobre la utilización del test de razonabilidad para evaluar la vulneración del   principio de igualdad y precisó que en los juicios de intensidad intermedia y   estricta, debe analizarse si la medida afecta una faceta negativa o prestacional   mínima y exigible de forma inmediata en virtud de la Carta[94].    

2.  Con fundamento en lo expuesto, realizó el análisis de la norma acusada mediante   la aplicación del juicio de igualdad con intensidad intermedia, debido a que: i)   se trataba de una medida que afectaba un derecho fundamental pero en una faceta   progresiva; ii) era una materia sobre la que el Congreso contaba con un amplio   margen de configuración, puesto que se refería al acceso a los niveles más altos   de formación educativa y no a los mínimos definidos como obligaciones de   aplicación inmediata por la Carta Política; y, iii) se produce en un escenario   en el que la Corte identificó una regla general de trato igualitario, por lo que   se le exige al Legislador una carga calificada para la justificación de   tratamientos diferenciales[95].    

3.  Considero que en este caso, la Corte debió utilizar la metodología del juicio   integrado de igualdad desarrollada por la jurisprudencia de esta Corporación,   particularmente, porque la intensidad que pudo aplicarse para resolver la   acusación presentada por el ciudadano era la estricta (bajo la metodología   establecida por esta Corporación), en el entendido de que se trataba de una   categoría sospechosa de discriminación basada en el origen nacional de los   beneficiarios de las subvenciones contenidas en la Ley 1678 de 2013.     

La   postura adoptada en la providencia podría haber causado confusión en la   identificación de los presupuestos que definen la intensidad del test integrado   de igualdad, ya que se introdujeron elementos argumentativos desarrollados para   el derecho a la educación, concretamente las facetas de aplicación y exigencia   inmediata o de desarrollo progresivo. La metodología desarrollada por la   jurisprudencia de la Corte en materia de test integrado de igualdad, permite   adelantar el análisis de una medida legislativa que genera un trato   discriminatorio en niveles (leve, intermedio y estricto), según las   particularidades de casa caso y basado en requisitos de análisis más amplios que   comprenden: i) la mayor o menor libertad de configuración normativa del   Legislador; ii) la afectación de un derecho constitucional fundamental o no;   iii) la implementación de categorías sospechosas de exclusión. Lo anterior   podría permitir consolidar el mencionado método y robustecer el control   constitucional sobre estas materias.    

En ese sentido, la Corte ha expresado que el examen de validez constitucional de   un trato diferenciado entre dos sujetos o situaciones (tertium comparationis),   consiste en determinar si el criterio de diferenciación utilizado por el   Legislador garantizó el principio de igualdad (artículo 13 C.P)[96], a través de   un juicio[97]  compuesto por distintos niveles de intensidad (débil, intermedio o estricto) que   permiten el escrutinio constitucional de la medida. En otras palabras, se trata   de una escala de intensidades que permiten la verificación de la aplicación del   principio de igualdad, en un acto proferido por el Legislador[98].    

El  test de igualdad es débil cuando la materia analizada es de   aquellas en las que el Legislador goza de una amplia libertad de configuración   normativa, por lo que, por regla general se desarrollan las exigencias del   principio democrático. Bajo esa perspectiva, el examen de constitucionalidad   tiene como finalidad establecer si el trato diferente que se enjuicia contiene   una medida potencialmente adecuada para alcanzar un propósito que no esté   prohibido por el ordenamiento[99].   Como resultado de lo anterior, la intensidad leve del test requiere que: i) la   medida persiga un objetivo legítimo; ii) el trato debe ser potencialmente   adecuado; y iii) no está prohibido por la Constitución.     

La aplicación de un test intermedio de igualdad procede cuando: i)   la medida puede afectar el goce de un derecho constitucional no fundamental; o   ii) cuando existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación   grave de la libre competencia[100].   En estos eventos, el análisis del acto jurídico es más exigente que el estudio   realizado en el nivel leve, puesto que requiere acreditar que el fin no solo sea   legítimo, sino que también sea constitucionalmente importante, en razón a   que promueve intereses públicos contenidos en la Carta o por razón de la   dimensión del problema que el Legislador trata de resolver. Además, debe   demostrarse que el medio no solo sea adecuado, sino efectivamente conducente  para alcanzar el fin buscado con la norma objeto de control constitucional[101].    

Por último, el test estricto de igualdad surge en el evento en que   las clasificaciones efectuadas por el Legislador se fundan en criterios “potencialmente   discriminatorios”, como son la raza, el origen nacional o familiar, entre   otros (artículo 13 C.P.), desconocen mandatos específicos de igualdad   consagrados por la Carta (artículos 19, 42, 43 y 53 C.P.), restringen derechos a   ciertos grupos de la población o afectan de manera desfavorable a minorías o   grupos sociales que se encuentran en condiciones de debilidad manifiesta   (artículos 7º y 13 C.P.)[102].    

En este escenario, el análisis del acto jurídico objeto de censura de   constitucionalidad por desconocimiento del principio de igualdad debe abarcar   los siguientes elementos: i) la medida utilizada debe perseguir ya no solo un   objetivo no prohibido, sino que debe buscar la realización de un fin   constitucionalmente imperioso; y ii) el medio utilizado debe ser necesario,   idóneo y proporcional en sentido estricto[103].    

La robustez del control que realiza la Corte al utilizar el test estricto es de   aplicación excepcional, pues se limita a aquellas situaciones en las que el   Legislador no tiene un amplio margen de configuración como son: i) las   prohibiciones no taxativas contenidas en inciso 1º del artículo 13 de la   Constitución; ii) las medidas sobre personas en condiciones de debilidad   manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la   toma de decisiones o minorías; iii) los programas diferenciales entre personas o   grupos que prima facie, afectan gravemente el goce de un derecho   fundamental; o iv) la creación de un privilegio[104] en términos   del ejercicio de derechos fundamentales.     

4.  Bajo tal perspectiva, la sentencia pudo haber aclarado los presupuestos para   determinar la intensidad del juicio de igualdad, puesto que no dependen   exclusivamente de las facetas de los derechos, sino que debe considerarse otros   aspectos como la libertad de configuración normativa del Legislador, la   naturaleza fundamental o no del derecho o la implementación de categorías   sospechosas. De acuerdo con lo expuesto, la Corte podría haber utilizado la   intensidad estricta del test de igualdad, ya que era evidente que la norma   acusada se sustentaba en una categoría sospechosa basada en el origen nacional   de quienes fueron excluidos para acceder a los beneficios económicos que otorga   la Ley 1678 de 2013.    

II.  Precisiones sobre la carga argumentativa explicita que no asumió el Legislador   para sustentar la medida en el presente asunto    

5.  La Sentencia C-520 de 2016 manifestó que uno de los presupuestos del   juicio de igualdad exige al Congreso una carga argumentativa calificada, pues   debe fundamentar de manera explícita las razones que condujeron al   establecimiento de una medida legal de distinción[105].   Bajo ese entendido, la providencia consideró que la disposición acusada no   superó el examen de razonabilidad, porque el Legislador no justificó la   distinción entre colombiano de nacimiento y nacional por adopción contenida en   la disposición censurada[106].    

La Corte pudo haber precisado y matizado   dicho presupuesto de la siguiente manera:    

ii)  Es posible conocer los argumentos que dieron lugar a la consagración de una   medida de trato diferenciado  a partir del proceso surtido en el Congreso   que dio origen a la ley objeto de estudio constitucional, como sería la   exposición de motivos, las ponencias, los debates, las intervenciones de los   Congresistas y los informes de conciliación, entre otros.     

6.  Con base en lo expuesto, la sentencia indicó que, de la exposición de motivos de   la iniciativa parlamentaria, era posible inferir que  la norma objeto de   censura tenía tres propósitos claros: i) aumentar el número de personas con   educación de posgrado; ii) obtener beneficios para el desarrollo del país en   temas educativos e investigativos; y, iii) crear un mecanismo solidario para   premiar la excelencia académica[107].   Con fundamento en lo anterior, el Legislador si expuso las razones para   establecer el trato diferenciado contenido en la norma acusada, por lo que la   Corte podría haber establecido, a través del test estricto, si esos argumentos   eran válidos en términos constitucionales.    

7. En suma, aunque   comparto los fundamentos y la decisión contenida en la Sentencia C-520 de   2016, considero que la Corte pudo haber precisado y matizado algunos   aspectos de la providencia, particularmente, en relación con los presupuestos   del juicio integrado de igualdad y la aplicación del test intermedio en el   análisis de constitucionalidad de la norma acusada. En efecto, este Tribunal   pudo utilizar la metodología consagrada por la jurisprudencia de esta   Corporación, que no limita los niveles de intensidad del juicio únicamente a la   naturaleza de los derechos invocados y sus facetas, sino que también comprende   otros elementos como la mayor o menor libertad de configuración legislativa y la   consagración de criterios sospechosos. Bajo esa perspectiva, podría haber   estudiado la norma acusada con base en el test estricto, puesto que se trataba   de una categoría sospechosa de discriminación basada en el origen nacional.    

De otra parte, la carga argumentativa exigida al Congreso para justificar el   trato diferente de una medida de fomento a la educación superior, podría ser   desproporcionada ya que las razones de su implementación pueden identificarse en   las actuaciones que componen el proceso de formación de las leyes. En   particular, en el asunto conocido por este Tribunal, la sentencia pudo inferir,   de la exposición de motivos de la Ley 1678 de 2013, las finalidades de la   disposición, concretadas en aumentar el número de personas con educación de   posgrado, obtener beneficios para el desarrollo del país y crear un mecanismo   solidario para premiar la excelencia, sobre las cuales la Corte podría adelantar   el juicio integrado de igualdad.    

Fecha ut supra    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Folio   9 del expediente de constitucionalidad.    

[2] Folios   11 y 12 del expediente de constitucionalidad.    

[3] Folio   14 ibíd.    

[4] La   jurisprudencia sobre el principio de igualdad es muy amplia. Es posible   sostener, sin embargo, que las herramientas jurídico conceptuales para evaluar   una posible infracción al principio/derecho a la igualdad se encuentra unificada   desde las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y    C-673 de 2001 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), en las cuales la Corte   incorporó el concepto del test integrado de igualdad. Otras sentencias en las   que se incorporaron paulatinamente los criterios de evaluación de posibles   violaciones al derecho a la igualdad son C-063 de 1997 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero) y C-588/09 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo) sobre la igualdad   de oportunidades en el acceso a la función pública, C-372 de 2011 (M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub) sobre la aplicación del principio de progresividad en   el acceso a los mecanismos de protección judicial, T-703 de 2008 (M.P. Manuel   José Cepeda Espinosa) y T-110 de 2010 (M.P. María Victoria Calle Correa), (y   especialmente en el segundo de esos fallos) en las que se estudió la   constitucionalidad de los cupos para minorías étnicas en universidades públicas.   En la sentencia  C-714 de 2002 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), así como las   tempranas sentencias C-494 de 1992 (M.P. Ciro Angarita Barón) y C-040 de 1993   (M.P. Ciro Angarita Barón).    

[5]  (M.P. Juan Carlos Henao Pérez). Es importante precisar que la Sala toma como   fundamento de la exposición el fallo T-340 de 2010 porque en éste se efectuó un   juicioso recorrido por la jurisprudencia constitucional en materia de igualdad,   y se llevó a cabo una importante incorporación de los criterios que actualmente   informan el tratamiento de los derechos de las personas con discapacidad en el   marco del DIDH. En el caso, la Sala Tercera estudió la acción presentada por un   deportista invidente que participó en los juegos paralímpicos nacionales de 2008   por el Departamento del Cesar y consideraba que la decisión del ente   territorial, en el sentido de prever un plan de estímulos económicos para los   deportistas que participaron en los juegos olímpicos nacionales y no hacerlo   para los que intervinieron en los paralímpicos, constituía un trato   discriminatorio. En tal sentido, el caso no constituye un precedente vinculante   para la decisión del asunto bajo estudio de la Sala, pues los hechos son, en   alguna medida, disímiles a los del  asunto bajo análisis, sino por tratarse   de una sentencia con relevancia dogmática para el análisis del problema   jurídico. La regla derivada según la cual no brindar un trato especial a las   personas con discapacidad constituye una conducta discriminatoria, también ha   sido planteada en las sentencias T-207 de 1999 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz),   T-1258 de 2008 (M.P. Mauricio González Cuervo), T-010 de 2011 (M.P. María   Victoria Calle Correa), entre otras, a las que se hará referencia en fundamentos   ulteriores de la decisión.    

[6]  MP. María Victoria Calle Correa.    

[7] MP. Gloria Stella   Ortiz Delgado.    

[8]  Constitución Política, Artículo 13, inciso 1º: “Todas las personas nacen libres   e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades   y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna   discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua,   religión, opinión política o filosófica”.    

[9] Al   respecto, expresó la Corte en la sentencia T-340 de 2010: ““39. El mismo   precepto constitucional establece en sus incisos 2º y 3º una dimensión   promocional de la igualdad, destinada a superar las desigualdades que, de hecho,   enfrentan ciertos grupos tradicionalmente discriminados o marginados, o las   personas que, por diversos motivos, se encuentran en situación de vulnerabilidad   o debilidad manifiesta. Esta dimensión de la igualdad permite -y en determinados   contextos obliga- al Estado a adoptar medidas positivas en favor de esos   colectivos o personas, que pueden consistir en una compensación transitoria para   lograr la igualdad de oportunidades, en la entrega de beneficios concretos, o en   cambios políticamente determinados en la distribución de recursos dentro de la   sociedad. Si bien cada una de esas medidas tiene sus especificidades, en su   conjunto se agrupan dentro del concepto de igualdad material, para denotar su   diferencia con la igualdad formal y resaltar su estrecha relación con el Estado   Social de Derecho”. Ver también las sentencias SU-388 de 2005 (M.P. Clara Inés   Vargas Hernández), SU-389 de 2005 (M.P. Jaime Araújo Rentería); y C-371 de 2000   (M.P. Carlos Gaviria Díaz).    

[10] Cfr.   T-352 de 1997 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-090 de 2001 (M.P. Carlos Gaviria   Díaz).    

[11] “Por   eso, la igualdad constitucionalmente protegida, de acuerdo con la sentencia   C-040 de 1993 no supone una paridad “mecánica o aritmética”. Las autoridades   pueden, entonces, emitir regulaciones que impliquen ciertas diferencias de   trato, siempre que esas decisiones estén soportadas en una razón suficiente, es   decir, constitucionalmente legítima o admisible” C-340 de 10 (M.P. Juan Carlos   Henao Pérez), citando a la vez, los fallos T-422 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz), T-530 de 1993 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-1043 de 2006 (M.P.   Rodrigo Escobar Gil; S.V. Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa),   C-075 de 2007 (M.P. Rodrigo Escobar Gil. A.V.  Jaime Córdoba Triviño,   Nilson Pinilla Pinilla, Rodrigo Escobar Gil, y Marco Gerardo Monroy Cabra. S.V.   Jaime Araújo Rentería).    

[12] Ver,   por ejemplo, las sentencias C-221 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y   C-040 de 1993 (M.P. Ciro Angarita Barón).    

[13]  T-340 de 2010. (M.P. Juan Carlos Henao Pérez).    

[14]  Sobre el principio de proporcionalidad, de forma   reciente, cfr. Sentencias C-616 de 2002 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa),   C-677 de 2004 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), C-923 de 2005 (M.P. Jaime   Córdoba Triviño), C-703 de 2010 (M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo).     

[15] Por   tratarse de un tema ya decantado por la jurisprudencia constitucional no es   necesario explicar ampliamente el contenido de esos subprincipios. Basta, para   efectos de esta decisión, señalar que los dos primeros suponen un análisis de   medios afines, en el que se estudia (i) si un medio es potencialmente adecuado   para satisfacer un fin legítimo perseguido por el órgano que adopta la medida, y   (ii) si existen medios alternativos que eviten la restricción de un principio o   la hagan menos intensa; el tercero, a su turno, se concentra en determinar si   esa medida satisface tan ampliamente un principio constitucional que se   justifica una restricción (menor) de otro principio o fin constitucional.   Ibídem. En   las sentencias C-093 de 2001 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y C-673 de 2001   (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, la Corte consideró que al juicio de   razonabilidad, tal como se ha planteado, podría incorporarse una metodología   desarrollada por la Corte Suprema de Justicia de los Estados Unidos, que   establece tres niveles de intensidad en el análisis de una medida legislativa o   administrativa. La intensidad del juicio, desde esa perspectiva, es directamente   proporcional a la libertad de configuración del órgano que adopta la medida, e   inversamente proporcional a la relevancia constitucional de los bienes en   conflicto.    

[16]    Ver, sobre el principio de proporcionalidad, las sentencias T-015 de 1994, C-022   de 1996, C, T-230 de 1994, C-584 de 1997, C-309 de 1997. T-916 de 2002.    

[17] Cfr.   Sentencia C-022 de 1996. Sobre el alcance del principio de proporcionalidad como   herramienta hermenéutica, ver también los fallos T-015 de 1994, C-309 de 1997.   C-475 de 1997, C-392 de 2002.    

[18]  Ibíd. Cabe señalar que la Corte en algunos de sus primeros fallos estudiaba la   razonabilidad de las medidas dentro del subprincipio de idoneidad del juicio de   proporcionalidad, mientras en otros, lo hacía en pasos separados. En realidad,   el examen tiene los mismos pasos sin importar si se separa la legitimidad del   fin de la idoneidad o adecuación de la medida.    

[19] MP   Eduardo Cifuentes Muñoz    

[20] MP   Vladimiro Naranjo Mesa    

[21] MP   Alejandro Martínez Caballero    

[22] MP   Alejandro Martínez Caballero    

[23] MP   Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería    

[24]  Ver, entre otras, las sentencias C-445 de 1995 (MP. Alejandro Martínez   Caballero), C-183 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz. SV. José Gregorio   Hernández Galindo), T-263 de 1998 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-563 de 1997   (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-112 de 2000 (MP. Alejandro Martínez Caballero.   AV. Alfredo Beltrán Sierra y José Gregorio Hernández Galindo).    

[25] MP   Alejandro Martínez Caballero    

[26] MP   Manuel José Cepeda Espinosa. AV Álvaro Tafur Galvis, AV Jaime Araújo Rentería    

[28] MP   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. SV María Victoria Calle Correa, SV Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[29] MP   Luis Ernesto Vargas Silva. AV Mauricio González Cuervo. AV Nilson Elías Pinilla   Pinilla; SV Humberto Antonio Sierra Porto. Por la brevedad de la exposición   realizada en esta oportunidad, la Sala transcribirá en lo que sigue diversos   apartes de la sentencia, aclarando sin embargo, que en las tres decisiones de la   Sala Plena a las que se hace referencia la Sala Plena ha acogido idéntica   posición conceptual.    

[30] MP   Gabriel Eduardo Mendoza Mendoza. AV Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Alberto Rojas   Ríos. AV María Victoria Calle Correa. SP y AV Mauricio González Cuervo. SPV y AV   Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[31] El   fallo en el que con más rigor acogió esta postura la Corporación es la sentencia   SU-111 de 1997, providencia en la que –en lo pertinente- se sostuvo: “11. La   actualización concreta del Estado social de derecho, corresponde a una exigencia   que se impone constitucionalmente a los titulares de las distintas funciones del   Estado y que abarca un conjunto significativo de procesos sociales, políticos y   jurídicos. Un papel destacado, sin duda, se reserva a la ley. No se ve cómo   pueda dejar de acudirse a ella para organizar los servicios públicos, asumir las   prestaciones a cargo del Estado, determinar las partidas presupuestales   necesarias para el efecto y, en fin, diseñar un plan ordenado que establezca   prioridades y recursos. La voluntad democrática, por lo visto, es la primera   llamada a ejecutar y a concretar en los hechos de la vida social y política la   cláusula del Estado social, no como mera opción sino como prescripción   ineludible que se origina en la opción básica adoptada por el constituyente. Lo   contrario, esto es, extraer todas las consecuencias del Estado social de   derecho, hasta el punto de su individualización en forma de pretensiones   determinadas en cabeza de una persona, por obra de la simple mediación judicial,   implicaría estimar en grado absoluto la densidad de la norma constitucional y   sobrecargar al juez de la causa.      

No   puede, por consiguiente, pretenderse, que de la cláusula del Estado social   surjan directamente derechos a prestaciones concretas a cargo del Estado, lo   mismo que las obligaciones correlativas a éstos. La individualización de los   derechos sociales, económicos y culturales, no puede hacerse al margen de la ley   y de las posibilidades financieras del Estado. El legislador está sujeto a la   obligación de ejecutar el mandato social de la Constitución, para lo cual debe   crear instituciones, procedimientos y destinar prioritariamente a su concreción   material los recursos del erario. A lo anterior se agrega la necesidad y la   conveniencia de que los miembros de la comunidad, gracias a sus derechos de   participación y fiscalización directas, intervengan en la gestión y control del   aparato público al cual se encomienda el papel de suministrar servicios y   prestaciones”.    

[32] Corte   Constitucional, sentencia T-235/11.    

[33]   Ibídem.    

[34] En   este orden de ideas, será fundamental todo derecho constitucional que   funcionalmente esté dirigido a lograr la dignidad humana y sea traducible en un   derecho subjetivo. Es decir, en la medida en que resulte necesario para lograr   la libertad de elección de un plan de vida concreto y la posibilidad de   funcionar en sociedad y desarrollar un papel activo en ella. Tal necesidad no   está determinada de manera apriorística, sino que se define a partir de los   consensos (dogmática del derecho constitucional) existentes sobre la naturaleza   funcionalmente necesaria de cierta prestación o abstención (traducibilidad en   derecho subjetivo), así como de las circunstancias particulares de cada caso   (tópica).    

[35] Corte   Constitucional, sentencia T-235/11.    

[36] Al   respecto, ver sentencias T-595 de 2002 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa), T-227   de 2003 (MP. Eduardo Montealegre Lynett), T-859 de 2003 (MP. Eduardo Montealegre   Lynett), T-016 de 2007 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), T-760 de 2008 (MP.   Manuel José Cepeda Espinosa), T-235 de 2011 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva),   T-428 de 2012 (MP. María Victoria Calle Correa de la que se extrae este párrafo)   y, especialmente, C-288 de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva SV. Humberto   Antonio Sierra Porto. AV. Mauricio González Cuervo y Nilson Pinilla Pinilla).    

[37] MP.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[38]  Sentencia T-002 de 1992, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[39]  Sentencia T-534 de 1997, M.P. Jorge Arango Mejía.    

[40]  Sentencia T-672 de 1998, M.P. Hernando Herrera Vergara.    

[41]  Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[42]  Sentencia C-170 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[43]  Consideraciones semejantes, en sentencias T-002 de 1992 (M.P. Alejandro Martínez   Caballero), T-202 de 2000 y T-1677 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz), y T-787 de   2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[44]    Sentencia T-994 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).    

[45]  Sentencias T-571 de 1999 (M.P. Fabio Morón Díaz), T-585 de 1999 (M.P. Vladimiro   Naranjo Mesa, T-620 de 1999 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y T-452 de 1997   (M.P. Hernando Herrera Vergara), T-1677 de 2000 (M.P. Fabio Morón Díaz).    

[46]  Ver al respecto: Tomasevski, Katarina (Relatora especial de las Naciones Unidas   para el derecho a la educación). Human rights obligations: making   education available, accessible, acceptable and adaptable.   Gothenbug, Novum Grafiska AB, 2001. El Comité DESC, en su Observación General   No. 13, sobre el Derecho a la Educación se refirió a las cuatro dimensiones del   derecho a la educación en los siguientes términos: “6. Si bien la   aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones   que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y   en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características   interrelacionadas: || a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de   enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones   para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de   desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas   probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos,   instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados   con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán   además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información,   etc.|| b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de   ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La   accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente: No   discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los   grupos no vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de   los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación).   || Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya   sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela   vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de   educación a distancia)|| Accesibilidad económica. La educación ha de estar al   alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las   diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza   primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser   gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la   enseñanza secundaria y superior gratuita.|| c) Aceptabilidad. La forma y el   fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos   pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados   culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los   padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados   en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en   materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).|| d)   Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse   a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a   las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.”    

[47]  Ver al respecto el inciso primero del artículo 68 superior.    

[48] En   este sentido, el inciso 5 del artículo 67 de la Constitución indica que el   Estado debe garantizar el adecuado cubrimiento del servicio y asegurar a los   menores las condiciones necesarias para su acceso.    

[49] En   relación con la accesibilidad desde el punto de vista económico, cabe mencionar   el inciso 4 del artículo 67 de la Constitución, según el cual la educación debe   ser gratuita en las instituciones del Estado, sin perjuicio del cobro de   derechos académicos a quienes puedan sufragarlos.    

[50] Al   respecto, debe destacarse el inciso 5 del artículo 68 de la Constitución, de   conformidad con el cual los grupos étnicos tienen derecho a una educación que   respete y desarrolle su identidad cultural. Así mismo, el inciso 6 ibídem señala   la obligación del Estado de brindar educación especializada a las personas con   algún tipo de discapacidad y a aquellos con capacidades excepcionales.    

[51] El   inciso 5 del artículo 67 superior expresamente señala que el Estado debe   garantizar a los menores su permanencia en el sistema educativo.    

[52] Al   respecto, el inciso 5 del artículo 67 de la Carta dispone que el Estado debe   regular y ejercer la suprema inspección y vigilancia de la educación, con el fin   de velar por su calidad y la mejor formación moral, intelectual y física de los   educandos. Por su parte, el inciso 3° del artículo 68 ibídem establece que la   enseñanza debe estar a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y   pedagógica.    

[53]  Defensoría Pública. Publicaciones. Serie DESC. “Sistema de seguimiento y   evaluación de la política pública educativa a la luz del derecho a la   educación”. Bogotá, 2004. Para efectos expositivos, la Sala estima adecuada la   utilización de términos diversos para referirse a los componentes del derecho y   las obligaciones del Estado.    

[54]   M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[55]  Fundamentos 46 y 47 de la Observación General Nº 13 del Comité DESC.    

[56]  Todo ello, sin perjuicio de la existencia de derechos que sólo cobijan a   determinados grupos humanos, cuyo fundamento se encuentra, por ejemplo, en la   superación de patrones históricos de discriminación, como ocurre con aquellos   atribuidos a las mujeres o los grupos indígenas; en la protección de personas en   condición de debilidad manifiesta, como los menores de edad, o  cuando su   ejercicio requiere ciertas condiciones por parte del titular, como sucede en el   caso de los derechos políticos. La formulación de la universalidad en tanto   personas, ciudadanos, o capaces de obrar, pertenece a Luigi Ferrajoli, y tiene   importante incidencia en materia de fundamentación de los derechos humanos.   (ver, por ejemplo, su texto “Derechos y garantías; la Ley del más débil”.   Capítulos 1º y 2º. Editorial Trotta. Madrid, 2003).    

[57]  Ver, al respecto, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y   Culturales. Artículo 13. El Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre   Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,   artículo 13, ambos incorporados al orden interno en virtud de la cláusula de   remisión e incorporación normativa contenida en el inciso 1º del artículo 93 de   la Constitución Política. Y Constitución Política, artículo 67.    

[58] En   relación con el derecho a la educación para personas adultas, la Corporación ha   resaltado su importancia en las sentencias T-018 de 1998 (MP Carlos Gaviria   Díaz), T-101 de 2001 (MP (E) Martha Victoria Sáchica Méndez), T-534 de 1997 (MP   Jorge Arango Mejía). En la sentencia T-533 de 2009 (M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto) se destacó el carácter fundamental del derecho, con independencia de la   edad del titular.  Además, se realizó un extenso análisis sobre la   naturaleza de las obligaciones estatales en relación con cada uno de los   componentes del derecho.     

[59]  Tanto la definición de un plan de vida como el acceso a esos mínimos materiales   fueron destacados como componentes del derecho a la dignidad humana en la   sentencia T-881 de 2002 (MP. Eduardo Montealegre Lynett).    

[60] Al   respecto, cfr. el texto “Sistema de seguimiento y evaluación de la política   pública educativa a la luz del derecho a la educación”. Bogotá, 2004, ya citado,   en donde se explica las deficiencias del enfoque de la educación como creación   de “capital humano” frente al enfoque de la educación como derecho.    

[61]  Las reglas en la materia fueron recordadas en las recientes sentencias C-376 de   2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva) y T-533 de 2009 (M.P. Humberto   Antonio Sierra Porto).    

[62]  Como puede verse, las personas entre los 5 y los 6 años se encuentran en dos de   los grupos etarios. Ello obedece a la regulación especial de la educación   preescolar y no a una contradicción en la exposición. En el cuerpo de la   sentencia se explicará esa regulación.    

[63]  Con el fin de mantener el carácter esquemático de la exposición se dejan de lado   la educación técnica, y el acceso de personas con discapacidad u otros grupos   vulnerables, que resultan ajenos al problema que se discute en este trámite.    

[64]  Ver, por todas, la sentencia T-787 de 2006 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra).    

[65]  Constitución Política, artículo 67. Sentencias T-323 de 1994 (M.P. Eduardo   Cifuentes Muñoz) y C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva)    

[66]  Esta conclusión se desprende del artículo  68 de la Constitución Política,   la sentencia C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, la Observación   General No. 11 del Comité DESC, relativa a la interpretación del artículo 13 del   PIDESC).    

[67] Al   respecto, cfr. la sentencia T-323 de 1994, fallo en que la Corte armonizó la   interpretación del artículo 67 constitucional con las derivadas del artículo 13   del PIDESC.    

[68] MP   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[69] El   instrumento en cita establece: Artículo 13.3.a: “(…) 3. Los Estados partes en el   presente Protocolo reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio del   derecho a la educación: a. la enseñanza primaria debe ser obligatoria y   asequible a todos gratuitamente; (…) c. la   enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de   la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular,   por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita”.    

[70]  Vale la pena mencionar que lo establecido en la sentencia T-323 de 1994 al   respecto constituye un óbiter dicta pues el problema jurídico resuelto en   aquella oportunidad se refería a las condiciones de acceso de las personas entre   15 y 18 años a la educación básica y no al derecho a la educación de personas   mayores de edad.    

­[71]  Constitución Política. Artículo 70: “El Estado tiene el deber de promover y   fomentar el acceso a la cultura de todos los colombianos en igualdad de   oportunidades, por medio de la educación permanente y la enseñanza científica,   técnica, artística y profesional en todas las etapas del proceso de creación de   la identidad nacional”.    

[72] Ver,   al respecto, la citada C-376 de 2010 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva).   Declaración Universal de los Derechos Humanos, artículo 26, inciso 1º: “Toda   persona tiene derecho a la educación. La educación debe ser gratuita, al menos   en lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción   elemental será obligatoria. La instrucción técnica y profesional habrá de ser   generalizada; el acceso a los estudios superiores será igual para todos, en   función de los méritos respectivos.” ­PIDESC, artículo 13, numeral 2º, literal   c: “La enseñanza superior debe hacerse igualmente   accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios   sean apropiados, y en particular por la implantación progresiva de la enseñanza   gratuita.”    

[74] MP   Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,   Alberto Rojas Ríos.    

[75] La   doctrina ha identificado cuatro fuentes de este vínculo, la nacionalidad de los   padres (vínculo de sangre), el lugar de nacimiento (vínculo de suelo), la   decisión (vínculo adoptivo). En tal sentido, puede verse también la aclaración   de voto del Magistrado Eduardo Montealegre Lynett a la sentencia C-951 de 2001.    

[76] Ley 43 de 1993. ARTÍCULO 5o. REQUISITOS PARA LA ADQUISICIÓN DE LA NACIONALIDAD   COLOMBIANA POR ADOPCIÓN. <Artículo modificado por el artículo 39 de la Ley 962 de   2005. El nuevo texto es el siguiente:> Sólo se podrá expedir Carta de Naturaleza   o Resolución de Inscripción:    

A los extranjeros   a que se refiere el literal a) del numeral 2 del artículo 96 de la   Constitución Política que durante los cinco (5) años inmediatamente anteriores a   la fecha de presentación de la solicitud hayan estado domiciliados en el país en   forma continua y el extranjero titular de visa de residente. En el evento en que   los mencionados extranjeros se encuentren casados, o sean compañeros   permanentes de nacional colombiano, o tengan hijos colombianos, el término   de domicilio continuo se reducirá a dos (2) años. (C-029/09, también se aplica a   parejas del mismo sexo).    

A los   latinoamericanos y del Caribe por nacimiento que durante el año inmediatamente   anterior a la fecha de presentación de la solicitud, hayan estado domiciliados   en el país en forma continua, teniendo en cuenta el principio de reciprocidad mediante   tratados internacionales vigentes. (Declarado constitucional, de  forma   condicionada, en sentencia C-893 de 2009)    

Los hijos de   extranjeros nacidos en el territorio colombiano a los cuales ningún Estado les   reconozca la nacionalidad, la prueba de la nacionalidad es el registro civil de   nacimiento sin exigencia del domicilio. Sin embargo, es necesario que los padres   extranjeros acrediten a través de certificación de la misión diplomática de su   país de origen que dicho país no concede la nacionalidad de los padres al niño   por consanguinidad.    

[…]    

ARTÍCULO 9o. DOCUMENTACIÓN, (modificado   por el artículo 41 de la Ley 962 de   2005): Para la expedición de la Carta de Naturaleza o Resolución de Inscripción   como colombianos por adopción, el extranjero deberá presentar los siguientes   documentos:    

Memorial dirigido   al Ministro de Relaciones Exteriores solicitando la nacionalidad colombiana, con   su respectiva motivación.    

Acreditación del   conocimiento satisfactorio del idioma castellano, cuando este no fuere su lengua   materna. Para los indígenas que comparten territorios fronterizos que hablen una   o más de las lenguas indígenas oficiales de Colombia, no será requisito el   conocimiento del idioma castellano. También se exceptúa de acreditar este   requisito a quienes hayan culminado sus estudios secundarios o universitarios en   Colombia y a las personas mayores de sesenta y cinco (65) años.    

Acreditación de   conocimientos básicos de la Constitución Política de Colombia y conocimientos   generales de historia patria y geografía de Colombia. Se exceptúa de acreditar   este requisito a quienes hayan culminado sus estudios secundarios o   universitarios en Colombia y a las personas mayores de sesenta y cinco (65)   años.    

Acreditación de   profesión, actividad u oficio que ejerce en Colombia con certificación expedida   por autoridad competente.    

Acreditación,   mediante documento idóneo, del lugar y fecha de nacimiento del solicitante.    

Registro Civil de   Matrimonio válido en Colombia en caso de que el solicitante sea casado(a) con   colombiana(o), o la sentencia judicial proferida por el juez de familia para   probar la conformación de la unión marital de hecho.    

Registro de   nacimiento de los hijos nacidos en Colombia, si es el caso.    

Fotocopia de la   cédula de extranjería vigente […]    

[77]   DESEMPEÑO DE CIERTOS CARGOS PÚBLICOS POR COLOMBIANOS POR ADOPCIÓN.    

ARTÍCULO 28. RESTRICCIONES PARA OCUPAR CIERTOS CARGOS. Los colombianos   por adopción no podrán acceder al desempeño de los siguientes cargos públicos:    

1.   Presidente o Vicepresidente de la República (artículos 192 y 204 C.N.)    

2.   Senadores de la República (artículo 172 C.N.)    

3.   Magistrados de la Corte Constitucional, Corte Suprema de Justicia, Consejo   Superior de Judicatura (artículos 232 y 255 C.N.)    

4.   Fiscal General de la Nación (artículo 267 C.N)    

5.   Miembros del Consejo Nacional Electoral y Registrador Nacional del Estado Civil   (artículos 264 y 266 C.N.)    

6.   Contralor General de la República. (artículo 26 C.N.)    

7.   Procurador General de la Nación (artículo 280 C.N.)    

8.   Ministro de Relaciones Exteriores y Ministro de Defensa Nacional.    

9.   Miembro de las Fuerzas Armadas en calidad de oficiales y suboficiales.    

10.   Directores de los organismos de inteligencia y de seguridad.    

11.   Los que determine la ley.    

ARTÍCULO 29. LIMITACIONES A LOS NACIONALES COLOMBIANOS POR ADOPCIÓN QUE TENGAN   DOBLE NACIONALIDAD. Los nacionales colombianos por adopción que tengan   doble nacionalidad, no podrán acceder al desempeño de las siguientes funciones o   cargos públicos:    

1.   Los referentes en el artículo anterior    

2.   Los Congresistas (artículo 179, numeral 7o. C.N.)    

3.   Los Ministros y directores de Departamentos Administrativos.    

[78] MP.   Mauricio González Cuervo.    

[79] MP   Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,   Alberto Rojas Ríos.    

[80] MP.   Mauricio González Cuervo.    

[81] (i) La Constitución Política, al referirse en el artículo 96 al   principio de reciprocidad en relación con la nacionalidad por adopción de los   latinoamericanos y del Caribe domiciliados en Colombia -materia de la demanda-   no la circunscribe a alguna de sus formas específicas. Mientras la disposición   legal demandada relaciona la reciprocidad con la modalidad diplomática o de   tratados internacionales, la norma constitucional mencionada adopta un criterio   genérico del principio de reciprocidad, que debe entenderse comprensivo de las   otras expresiones de la figura jurídica como la reciprocidad legislativa y la   judicial o de hecho, las que justamente han sido omitidas en el artículo 39 de   la Ley 962 de 2005.    

(ii) La interpretación constitucionalmente válida de la norma demandada   indica que la falta de tratado internacional con un estado latinoamericano y del   caribe no significa que no existan otras modalidades de reciprocidad   referenciales, a efectos de conceder la nacionalidad por adopción a los   extranjeros de tales países. Por el contrario, debe considerarse que la norma   constitucional ha incluido otras formas de reciprocidad que son de aplicación   concurrente. Por ello, debido a que el Legislador omitió señalar la reciprocidad   legislativa y la reciprocidad judicial, este Tribunal emitirá una sentencia   condicionada que permita el entendimiento de la norma demandada en concordancia   con la cláusula constitucional del literal b) del inciso 2) del artículo 96 de   la Carta: en consecuencia, en el evento de la existencia de un tratado   internacional entre Colombia y un país Latinoamericano o del Caribe, regulatorio   de la nacionalidad por adopción entre los países, el asunto deberá regirse por   lo establecido en dicho instrumento internacional; en su defecto, operarán los   otros criterios o formas concurrentes de reciprocidad.    

(iii) La Constitución Política privilegia la integración latinoamericana y   del Caribe, una de cuyas aplicaciones válidas consiste en el otorgamiento más   favorable de la nacionalidad a los latino-caribe-americanos, de acuerdo con   el principio de reciprocidad en la acepción amplia del mismo conforme al texto   constitucional.    

(iv) Siendo el otorgamiento de la nacionalidad por adopción a extranjeros   que cumplan determinadas condiciones exigidas por el país, expresión elocuente   de la soberanía del Estado, la adquisición de la misma por  hijos de países   latinoamericanos y del Caribe de acuerdo con el principio de reciprocidad,   mediante la inscripción ante la municipalidad correspondiente requiere de la   “autorización del Gobierno”, en los términos del artículo 96 de la Constitución   Política”.     

[82] MP   Mauricio González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa, Jorge Iván Palacio,   Alberto Rojas Ríos.    

[83] Otras decisiones:   En la sentencia C-003 de 1993 (MP Alejandro Martínez  Caballero), la   Corporación analizó la exequibilidad del artículo 2º del Decreto 2067 de 1991,   al establecer el derecho de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad   (un derecho político) en cabeza de las personas jurídicas. La Corporación   consideró que, en la medida en que el decreto desarrolla el derecho político a   presentar acciones públicas, la extensión a las personas jurídicas resultaba   incompatible con la Carta Política.     

La   Corporación indicó que son titulares de derechos políticos las personas   naturales nacionales que gozan de la ciudadanía, y avanzó algunas   consideraciones en torno a cada una de estas categorías.    

En   lo que tiene que ver con la nacionalidad indicó que esta surge de un vínculo   jurídico político entre una persona y un Estado, y añadió que sólo los   nacionales colombianos (sin afirmar nada acerca del origen de esa condición)   pueden ser titulares de derechos políticos.    

En la sentencia C-915 de 2001, la   Corte Constitucional se refirió a la “LEY 638 DE 2001, Por medio de la cual se aprueba el “Protocolo adicional entre la   República de Colombia y el Reino de España modificando el convenio de   nacionalidad del veintisiete (27) de junio de mil novecientos setenta y nueve   (1979)”, firmado en Santafé de Bogotá, D.C., el catorce (14) de septiembre de   mil novecientos noventa y ocho (1998), y el “Canje de notas entre los dos   gobiernos que corrige el título y el primer párrafo del preámbulo del   protocolo”, del veintisiete (27) de septiembre de mil novecientos noventa y   nueve (1999)”.   La Corporación consideró que las obligaciones previstas en el artículo 2º del   Protocolo, relativas a la inadmisión de oponer la nacionalidad de origen para   cumplir con las obligaciones adquiridas con su nueva nacionalidad, encontraría   un límite en el improbable escenario de la guerra entre los dos países   firmantes, en virtud de lo dispuesto en el artículo 97 Superior[83].    

[84]  Ley 1678 de 2013, Artículo 1º. OBJETO. La   presente ley tiene por objeto mejorar la investigación y la calidad de la   educación superior, garantizando el estudio de posgrados, para el 0.1% de los   estudiantes graduados por semestre de las Instituciones de Educación Superior   públicas y privadas.    

[85] La   ley habla de ‘requisitos mínimos’ debido a que prevé la existencia de una   reglamentación ulterior, por parte del Gobierno Nacional.    

[86] En el   parágrafo de esta disposición se establecen unos requisitos adicionales,   exigibles en caso de que la persona desee obtener el beneficio para adelantar   sus estudios en el exterior: PARÁGRAFO. En caso de   programas en el exterior que sean convalidables se requerirá, además de los   requisitos anteriores:    

1. Carta de   aceptación expedida por la Institución de Educación Superior en el Exterior.    

2. En caso de no   contar con la aceptación carta o correo electrónico de la Institución de   Educación Superior, a la que se postula, que demuestre que está adelantando un   proceso de admisión.    

3. Carta de   tutor, en caso de doctorados.    

[87] El   evento contó con la asistencia de Se-Jung Oh, decano del College of Natural   Sciences, Seoul National University de Seúl, Corea; de Gabriel Burgos Mantilla,   Viceministro de Educación Superior y de Jorge Hernán Cárdenas, director de   Oportunidad Estratégica y asesor de Colciencias, ambos colombianos.    

La situación   de Colombia en materia de programas de doctorado y formación de investigadores,   con respecto a Latinoamérica, es preocupante. Si bien desde el año 2000 se ha   producido un progreso en el tema, los índices permanecen bajos. La idea es que   se concentren esfuerzos, se sigan modelos de crecimiento, como el caso de Corea,   y se incentive a las personas a la ampliación de su formación académica.    

Inicialmente, el académico Se-Jung   Oh, narró la evolución de Corea desde los años sesenta, década en la que el   acceso a las investigaciones científicas era limitado y la economía se basaba en   la industria textil y agrícola. Los notables avances fueron el resultado de las   acciones del Gobierno coreano, que empezó a construir institutos y abrir   fronteras en el campo de la investigación, eso sumado a la promoción de   doctorados, másteres y cursos.    

“El crecimiento rápido de la   economía coreana debe su éxito, principalmente, al Gobierno, los sectores   privados, los institutos de investigación y las universidades. Actores que,   gracias a su infraestructura apropiada para la ciencia y la tecnología, lograron   innovar” aseguró el oriental.    

El Viceministro Gabriel Burgos   presentó estadísticas relacionadas con la implementación de doctorados en   nuestro país. En el 2007 el número de estos programas ascendió a 84, estando la   mayoría (24%) relacionados con ciencias sociales y humanas. Recientemente, se   han abierto más posibilidades para que las personas estudien o complementen sus   estudios en el exterior, permitiendo un intercambio cultural, favorable desde   todos los puntos de vista, puesto que la persona amplía su visión académica y   social. Así mismo, muchas instituciones ofrecen becas o ayudas económicas, por   ejemplo el año pasado 2.247 personas resultaron beneficiadas por créditos del   Icetex.    

Burgos afirmó también que es   necesaria una política de apoyo para esas personas que hicieron o están en   proceso de hacer un doctorado, donde los principales actores universidades,   Gobierno, empresas y centros de investigación y desarrollo tecnológico- ofrezcan   garantías. Es importante abrirles el camino a través de empleos. En Colombia   necesitamos doctores que trabajen.    

Y es que para que cada vez más   personas se unan a la idea de hacer un doctorado en Colombia, es fundamental   eliminar los prejuicios a la hora de conseguir trabajo, es decir, fomentar la   idea de que una vida académica rica en estudios es más importante que la palanca[1][1].    

En ese sentido y según   proyecciones hechas por Colciencias, el viceministro indicó que para el 2019   existirán 152 programas de doctorado en 29 universidades -hoy en día 22- y un   total de 3.854 graduados. Sin embargo, es importante que esos doctorados sean de   alta calidad. Hay que empezar por establecer las prioridades y recursos con los   que se cuenta, analizar las experiencias de otros países, las cuales puedan   seguirse en nuestro país y ahí sí poder dimensionar la situación.    

Con respecto   a las características de los programas de doctorado y su sectorización, Jorge   Hernán Cárdenas, asesor de Colciencias, manifestó “que del total de programas de   doctorado en Colombia, el 55% se encuentran en universidades con acreditación de   Alta Calidad”. Bogotá lidera la lista de las ciudades, ofreciendo un total de   ocho doctorados, le sigue Medellín con cuatro y Manizales con tres. Existe una   posibilidad para destinar recursos económicos a la promoción y realización de   doctorados y es la vía legislativa, ganarse un espacio y promover la idea en el   Congreso de la República, la transferencia de ingresos corrientes de la Nación,   vía reforma constitucional y participación en el fondo resultante de las ventas   de empresas privatizadas dijo Cárdenas.    

Los tres panelistas coincidieron   en la importancia de aplicar las nuevas tecnologías en el campo de la   investigación y de los estudios complementarios. Con respecto a la diferencia   entre un doctorado virtual y uno presencial, Gabriel Burgos concluyó: “no hay   diferencias entre uno y otro, considero que en lugar de ser un obstáculo el   hecho de que una persona no se traslade a un sitio particular de estudio,   constituye un facilitamiento para intercambiar ideas con otras culturas, es una   oportunidad”.    

“Lo que hace falta ahora es   replicar los esfuerzos hechos por amplios sectores que buscan incrementar el   número de doctores e investigadores en Colombia, para esto es indispensable   promover globalmente la iniciativa. Las carencias en innovación de las empresas   colombianas podrían ser parte del pasado si se trabaja en la formación de   personas hábiles y con visión”.    

Gaceta del   Congreso 690 de 2011, Proyecto de Ley 095 de 2011, Cámara.    

[88] Este acápite   recoge la exposición de las líneas jurisprudenciales, e incorpora algunas ideas   de Robert Alexy acerca del principio general de igualdad, en su Teoría de los   derechos humanos, y del autor norteamericano Michael Walzer, en ‘las esferas de   la justicia’. En la medida en que estas ideas son acordes con la exposición   previa, y con el propósito de lograr una exposición más fluida, se omiten citas   adicionales.    

[89] Ver,   la ya citada C-601 de 2015 (MP. Mauricio González Cuervo).    

[90] La   expresión prima facie significa, sin evaluar todos los factores relevantes de la   medida, y se utiliza porque no es el programa de becas lo que es objeto de   control, sino la distinción entre dos categorías de personas. Por ello, no debe   entenderse como un pronunciamiento de la Corte a favor (o en contra) de la Ley   1678 de 2013, asunto que escapa al problema jurídico estudiado.    

[91] ARTICULO 96. <Artículo modificado por el artículo 1 del Acto   Legislativo No. 1 de 2002. El nuevo texto es el siguiente:> Son nacionales   colombianos: (…)    

2.   Por adopción: (…)    

c)   Los miembros de los pueblos indígenas que comparten territorios fronterizos, con   aplicación del principio de reciprocidad según tratados públicos.    

[92] Página 20 de la Sentencia C-520 de 2016.    

[93] Particularmente la Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[94] Página 21 de la Sentencia C-520 de 2016.    

[95] Pág. 47 de la sentencia C-520 de 2016.    

[96] Sentencia C-539 de 2009 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, entre otras.    

[97] La Corte ha establecido la existencia de un test integrado de   igualdad, en el que concurren elementos del juicio de proporcionalidad y de   igualdad simple. Al respecto ver sentencia C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez   Caballero, entre otros pronunciamientos.    

[98] Sentencia C-093 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[99] Ibídem.    

[100] Sentencia C-673 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[101] Ibídem.    

[103] Sentencia C-093 de 2011 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[104] Sentencia C-673 de 2001 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[105] Página 48 de la sentencia C-520 de 2016.    

[106] Página 48 de la Sentencia C-520 de 2016.    

[107] Ibidem.