C-533-13

           C-533-13             

Sentencia C-533/13    

CONCILIACION PREJUDICIAL   COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD DE PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-No   vulnera el acceso a la justicia ni la igualdad, salvo en el caso del cobro   ejecutivo de acreencias laborales a favor de los trabajadores    

La Sala Plena concluye que: (i) el legislador no   viola el derecho de acceso a la justicia al establecer la conciliación   prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos que se   promuevan contra los municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca   fines legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no   prohibido, que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica   desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].   (ii) El legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores   de los municipios una carga procesal (conciliación prejudicial) que no tienen   los demás deudores en los procesos ejecutivos considerados en general, puesto   que se trata de una decisión legislativa que constituye un ejercicio razonable   del poder de configuración normativa que busca una finalidad legítima, mediante   un medio no prohibido y adecuado para alcanzarlo. (iii) El legislador viola los   derechos de los trabajadores que tengan acreencias laborales a su favor,   susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo, en especial los   derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en   normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al   exigirles un requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está   expresamente excluido por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la   conciliación previa no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se   trata de acreencias laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios.    

PROCESOS EJECUTIVOS   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS-Audiencia de conciliación extrajudicial    

CODIGO GENERAL DEL PROCESO-Ambitos   en que se desarrolla la actividad procesal    

CONFLICTO NORMATIVO-Regla   de solución    

El artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los   códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”,  introduce   en el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función   del momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política   legislativa más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por   encima de aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley   posterior se prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben   preferir las nuevas soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido   construir, para resolver una determinada situación.    

CONCILIACION PREJUDICIAL   CONTENIDA EN LEY 1551 DE 2012 Y AUDIENCIA DE CONCILIACION EXTRAJUDICIAL EN   PROCESOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS CONTENIDA EN LEY 1564 DE 2012-Conflicto   normativo aparente    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO REQUISITO PROCESAL EN MATERIA CONTENCIOSO   ADMINISTRATIVA Y LABORAL-Jurisprudencia   constitucional/  CONCILIACION-Características/CONCILIACION-Naturaleza/  CONCILIACION-Concepto/CONCILIACION-Condiciones de   procedencia/CONCILIACION LABORAL-Jurisprudencia constitucional    

CONFIGURACION LEGISLATIVA   EN MATERIA PROCESAL-Jurisprudencia constitucional    

CONCILIACION PREJUDICIAL   COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Contenido   y alcance    

PRINCIPIOS DE LA   ADMINISTRACION PUBLICA-Adición de criterios    

El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por   objeto añadir tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de   la administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A   los siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2)   concurrencia, (3) subsidiariedad,  (4) complementariedad, (5) eficiencia,    (6) responsabilidad y transparencia, y (7) participación”, la Ley del 2012   añadió tres criterios adicionales de aplicación de los principios de la   administración pública. Tales criterios adicionales son, a saber (8)   sostenibilidad, en términos ecológicos, (9) asociatividad, y  (10) economía   y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el municipio buscará   garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá propender por la   profesionalización de su administración, para lo cual promoverá esquemas   asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno en su   conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).    

CONCILIACION PREJUDICIAL COMO   REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN PROCESOS EJECUTIVOS CONTRA MUNICIPIOS-Desarrollo   del criterio de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios   de autosostenibilidad económica y fiscal    

La conciliación prejudicial como requisito procesal   en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta legislativa   que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio de economía   y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad   económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el diseño particular de   la institución, que se acompaña de medidas normativas que le permiten a aquellas   entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos de conciliación en los   que se incluyan, además, descuentos considerables sobre los montos que deberán   ser cancelados.  Se trata, de conciliaciones y acuerdos de pago que no sólo   permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para asumir   razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en su contra, sino que se   permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a   alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva.    

Referencia: expediente D-9493    

Demandante:    

Ricardo Barroso Álvarez    

Acción de inconstitucionalidad   contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012  “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios”.     

Magistrada ponente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha   proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública   consagrada en el artículo 241 de la Constitución, el 1° de diciembre de 2011, el   ciudadano Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de inconstitucionalidad contra   el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012  “por la cual se dictan normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios”. La demanda fue repartida y   admitida para su conocimiento por la Sala Plena, mediante auto de 7 de febrero   de 2013.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el   texto de la norma acusada, subrayando los apartes demandados por el accionante.    

Ley 1551 de 2012    

“por la cual se dictan normas para modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios”    

 […]    

Artículo 47. La   conciliación prejudicial. La conciliación prejudicial será requisito de   procedibilidad de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios. La conciliación se tramitará siguiendo el procedimiento y los   requisitos establecidos para la de los asuntos contencioso administrativos.    

El acreedor podrá actuar   directamente sin hacerse representar por un abogado. Dicha conciliación no   requerirá de aprobación judicial, y su incumplimiento solo genera la   consecuencia de que el acreedor puede iniciar el proceso ejecutivo   correspondiente.    

El delegado del Ministerio   Público encargado de la conciliación acumulará todas las solicitudes   relacionadas con obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio y   fijará una sola audiencia trimestral en la que el representante legal del   municipio propondrá una programación de pagos de los créditos que acepte, la   cual deberá respetar el orden de preferencia de las acreencias previsto en la   Ley 550 de 1999.    

En la audiencia de conciliación   se excluirán de la programación de pagos aquellas obligaciones que el   representante del municipio no acepte por ser procedente, a su juicio, alguna de   las excepciones de mérito que obran en los procesos ejecutivos. Así mismo, se   excluirán aquellas a las que no se haya vencido el plazo previsto en el artículo   297 de la Ley 1437 de 2011.    

Para proteger el patrimonio   público, el representante legal del municipio, la Procuraduría General de la   Nación, la Contraloría General de la República y la territorial con competencia   en el municipio de que se trate, podrá objetar créditos a cargo del municipio   cuando a su juicio no esté justificada la causa de la misma o el cumplimiento de   las obligaciones que sirvieron como causa de la deuda. Las acreencias objetadas   serán excluidas del acuerdo conciliatorio y el objetante, o los demás   intervinientes en la audiencia, podrán iniciar, dentro de los dos meses   siguientes, la acción popular para proteger el derecho colectivo del patrimonio   público en la que se decida la validez de la acreencia. En el proceso que siga   dicha acción se podrá decretar, desde el inicio, la suspensión de la   ejecutividad del acto en el que conste la obligación, cuando exista prueba   siquiera sumaria o indicio que ponga en duda la causa del crédito.    

Parágrafo 1°. Cuando se   trate de actos administrativos expedidos por autoridades municipales en los que   conste la obligación de pagar una suma de dinero solo podrá solicitarse la   conciliación prejudicial seis meses después de expedido dicho acto   administrativo.    

En cualquier etapa del proceso,   aun después de la sentencia, será obligatorio acumular los procesos ejecutivos   que se sigan contra un municipio, cuando el accionante sea la misma persona, la   pretensión sea la obligación de dar una suma de dinero, y deba adelantarse por   el mismo procedimiento.    

Parágrafo 2°. En los   municipios de 4a, 5a y 6a categoría y para los efectos de que tratan los   artículos 46 y 48 de la presente ley, el comité de conciliación lo conformará   solo el alcalde, el jefe de la oficina jurídica a quien se le asigne la función   de la defensa judicial del municipio y el encargado del manejo del presupuesto.    

Parágrafo Transitorio. Los   procesos ejecutivos actualmente en curso que se sigan contra los municipios, en   cualquier jurisdicción, cualquiera sea la etapa procesal en la que se   encuentren, deberán suspenderse y convocarse a una audiencia de conciliación a   la que se citarán todos los accionantes, con el fin de promover un acuerdo de   pago que dé fin al proceso. Se seguirá el procedimiento establecido en este   artículo para la conciliación prejudicial. Realizada la audiencia, en lo   referente a las obligaciones que no sean objeto de conciliación, se continuará   con el respectivo proceso ejecutivo.    

Se autoriza a las entidades   públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los municipios a rebajar   los intereses pendientes o las sanciones a que haya lugar, y a condonar el   capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que   correspondan a las funciones de la entidad acreedora.    

Si se trata de obligaciones   tributarias o parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el   noventa por ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar,   siempre y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital   correspondiente en un máximo de dos vigencias fiscales. Este plazo podrá   ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª, 5a y 6ª   categoría. En el acuerdo de pago el municipio deberá pignorar recursos del   Sistema General de Participaciones, propósito general, u ofrecer una garantía   equivalente.    

No procederá el cobro contra un   municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de   cofinanciación, cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de los   funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron detrimento   al patrimonio público. Si el detrimento ocurrió por una incorrecta gestión   municipal, como por deficiencias en el control debido por parte de las entidades   del orden nacional o departamental, las entidades públicas convendrán una   estrategia para lograr, a través de los procesos judiciales, fiscales y   disciplinarios correspondientes, determinar las responsabilidades a que haya   lugar en contra de los funcionarios que hayan causado el daño y recuperar el   dinero público que no se haya aplicado adecuadamente al cumplimiento del fin al   que estaba destinado, lo cual deberá consignarse en el acta de liquidación   correspondiente”.[1]    

III. DEMANDA    

Ricardo Barroso Álvarez presentó acción de   inconstitucionalidad contra el artículo 47, parcial, de la Ley 1551 de 2012 “por la cual se dictan normas para modernizar la   organización y el funcionamiento de los municipios”, por considerar   que viola el derecho de acceso a la justicia. A su parecer, “[…] la norma   acusada establece la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad   en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios, fijándose así   una carga gravosa a la persona que teniendo un título ejecutivo oponible a un   municipio no pueda acudir directamente al proceso ejecutivo para cobrar las   obligaciones a su favor, sino que por el contrario previo a ello tenga que   agotar el requisito de la conciliación perjudicial ante el Ministerio Público,   situación que hace más demorada y onerosa la satisfacción del derecho.”    

1. El accionante considera que la decisión legislativa se   introdujo “sin justificación constitucional o supralegal alguna”, con lo   cual, se alega, se violan los derechos constitucionales de los trabajadores   oficiales y los servidores públicos previstos en el artículo 53 de la   Constitución.    

2. Para la acción, la norma violaría la jurisprudencia   constitucional fijada en la materia, pues estaría reproduciendo “[…] lo que   otrora fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia   C-893 de 2001, como quiera que en criterio de esa Corporación era   inconstitucional la exigencia del requisito obligatorio de procedibilidad de la   conciliación extrajudicial en materia laboral […]”. El argumento se   desarrolla y presenta en los siguientes términos,    

“Desde la sentencia C-893 de 2001   la Corte Constitucional había definido la inconstitucionalidad que se generaba   con la Ley 640 de 2001, cuando exigía la conciliación extrajudicial como   requisito obligatorio de procedibilidad, entre los tantos argumentos esgrimidos   por el juez constitucional en aquella ocasión, se destacó que tal exigencia   vulneraba el acceso a la administración de justicia en tanto que en materia   laboral no podía ser obstaculizado por condición de procedibilidad y porque la   conciliación tiene un carácter potestativo y voluntaria sumándose a ello que   existe una facultad constitucional radicada en cada trabajador para conciliar y   transigir sobre derechos ciertos e indiscutibles, derecho que se vulneraba al   exigir como obligatorio dicho requisito de procedibilidad, pues lo que hacía la   norma constitucional era otorgarle esa libertad al trabajador, fíjese que se   trataba de la conciliación [previa al inicio de un proceso declarativo ordinario   y aun así se consideró que era inconstitucional,] con más razón aún si el   requisito de procedibilidad se exige para el inicio de una acción ejecutiva de   carácter laboral cuando el derecho ya es cierto e indiscutible, imponerle esta   carga al trabajador resulta desproporcionado desde el punto de vista   constitucional.  ||  […]  ||  En conclusión, por la falta de   especificidad de la norma demandada y por tanto de exigir de forma   indiscriminada el requisito de la conciliación extrajudicial como requisito de   procedibilidad previo al inicio de una acción ejecutiva en contra de un   municipio, los títulos en los que se pretenda cobrar acreencias laborales   también entrarían dentro de esta exigencia, se estaría con ello afectando el   principio de cosa juzgada constitucional pues se reproduciría el contenido de   una norma ya declarada inexequible, como fueron los artículos 35 y 39 de la Ley   640 de 2001, teniendo en cuenta los argumentos ya expuestos en párrafos   anteriores. ”    

3. Se considera que se estaría violando la definición que de   acceso a la justicia se ha hecho en la legislación estatutaria (art. 13 de la   Ley 1285 de 2009), lo cual implicaría pretender reformar, mediante una ley   ordinaria una decisión de ley estatutaria. Dice al respecto: “[…] el artículo   47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo dispuesto por la ley   estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, puesto que esta norma definió como   requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, en la jurisdicción   contenciosa administrativa, sólo frente a los conflictos que deberían tramitarse   por medio de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, reparación   directa y controversias contractuales, de los que aluden los artículos 85, 86 y   87 del CCA, por ello el querer del legislador estatutario no fue erigir el   requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial en la acción   ejecutiva que se adelante contra los municipios, ahora no es adecuado, que   mediante ley ordinaria se pretenda modificar el artículo 42ª de la Ley 270 de   1996, el cual fuera modificado por la disposición de la Ley 1285 de 2009 del que   ya se hizo referencia”.    

4. Se alega además, que la norma tal como está concebida   implica una vulneración al principio de igualdad, puesto que se generan unas   condiciones de privilegio para un tipo de deudor (los municipios frente a todos   los demás), a la vez que se discriminan a algunos acreedores (a aquellos que   tiene deudas con municipios frente a los que tienen deudas con cualquier otro   tipo de deudor).    

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio del Interior    

El Ministerio del Interior participó mediante apoderado, para   defender la constitucionalidad de las normas acusadas. A su parecer se trata de   una norma de carácter procesal, razonable constitucionalmente, que se expidió en   ejercicio de las competencias legislativas propias del Congreso de la República.   Dice al respecto,    

Para el Ministerio la norma ofrece una posibilidad al   Municipio, pero no impone una obligación al acreedor que podrá o no aceptar el   acuerdo de pago presentado por la entidad territorial. Por eso se afirma,    

“Hay que tener presente que la   norma no es restrictiva, ya que si el acreedor no está de acuerdo con la   propuesta de pago o el escenario financiero que presenta el Municipio para   cancelar sus obligaciones, puede iniciar o continuar su proceso de ejecución,   acatando las reglas que para el efecto ha dispuesto el legislador, entonces, lo   que se pretende es darle oportunidad al Municipio que se organice   financieramente y le presente a sus acreedores la forma de cancelar sus   acreencias, la cual, debe estar precedida del cumplimiento de las normas   presupuestales y las disponibilidad de los recursos.  ||  […]  ||    Como requisito de procedibilidad se debe realizar la conciliación para las   acciones civiles, de familia y administrativos tal como lo prevé la ley 640 de   2001, dejando a un lado tal requisito en materia laboral. Por lo tanto, permitir   a los municipios mantener estas facultades de negociación de sus pasivos,   blindando temporalmente a la entidad territorial para que tenga la oportunidad   de presentar de manera acorde con sus ingresos una propuesta de pago a sus   acreedores, no es inconstitucional, ya que como se ha mencionado no se cercena   el derecho al acceso de la administración de justicia, porque el acreedor que no   esté satisfecho con la propuesta presentada, puede iniciar su proceso de   ejecución ante el despacho judicial correspondiente, dado que existen las normas   que le permiten actuar dentro del Estado Social de Derecho y acceder a la   administración de justicia frente al caso per se, en nada se está   obstaculizando el libere acceso al aparato judicial, por lo contrario es una   oportunidad de acercamiento para el pago de lo debido o para llegar a una   fórmula conciliadora.”    

2. Ministerio de Hacienda    

Mediante apoderado, el Ministerio de Hacienda participó en el   proceso de la referencia para defender la exequibilidad de los apartes   normativos acusados por el actor. A su parecer, la demanda debería declararse   inepta y la Corte inhibirse de hacer algún pronunciamiento. Se sostiene que, en   cualquier caso, la disposición en cuestión, no afecta la reserva de ley   estatutaria, no viola el derecho de acceso a la justicia, los derechos   laborales, ni el principio de igualdad.      

2.1. El Ministerio sostiene, en primer término, que en tanto   “[…] el demandante se limita a enunciar los cargos contra la norma, pero no   presenta argumentos para sustentar la forma en que contradicen la Constitución,   y considerando que hace derivar de la misma conclusiones fruto de elucubraciones   jurídicas, respetuosamente se solicita a la Corte declararse inhibida […]”.    

2.2. Sin embargo, se afirma que en caso de pronunciarse la   Corte de fondo, no se está desconociendo la Ley Estatutaria de la Administración   de Justicia, por cuanto la norma acusada no desconoce o contraria aquella. Sólo   se ocupa de regular una situación especial para procedimientos contra   municipios. Dijo la intervención,    

“El mandato legal está dirigido en   el sentido de habilitar la conciliación en procesos iniciados con ocasiones de   acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, acciones contractuales y   acciones de reparación directa, sin que se entienda en ningún caso que ese   requisito está prohibido frente a otro tipo de acciones.    

El legislador estatutario quiso   para todos los efectos, descartar la posibilidad de que ese requisito fuese   inexistente para el caso de los asuntos que se discutan a través de las acciones   enunciadas, pero ello no significa, como lo pretende el actor que la   conciliación previa se encuentre prohibida en otro tipo de procesos.    

En segundo lugar, el artículo   acusado hace referencia a la procedibilidad de la conciliación frente a los   procesos ejecutivos que se instauren contra los municipios. En ningún caso hace   alusión al ejercicio de acciones contenciosas, con lo cual será necesario,   dependiendo del asunto dentro del cual se encuentre inmerso un título ejecutivo,   ejercer las acciones correspondientes previstas en el Código Contencioso   Administrativo.”    

2.3. Para el Ministerio de Hacienda no hay violación alguna   del derecho de acceso a la justicia, puesto que éste se encuentra garantizado y   asegurado.  A su parecer, no es cierto que “la conciliación como   requisito prejudicial [sea] una carga gravosa para las partes.” La norma   impone un paso procesal previo, pero no impide el ejercicio del derecho. Dice la   intervención al respecto,    

“[…] la Corte confirmó que la   conciliación como requisito de procedibilidad es razonable para los asuntos que   hayan de ser tramitados, a través de las acciones contenidas en los artículos 86   y 87 del antiguo Contencioso Administrativo, esto es acción de reparación   directa y acción contractual.  En igual sentido se pronunció en sentencia   C-713 de 2008 a propósito de la novedad incluida a la ley estatutaria a través   del artículo 42A de la Ley 1285 de 2009, mediante la cual se amplió el requisito   de procedibilidad a la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. La   Corte manifestó la razonabilidad de dicha ampliación teniendo en cuenta la   naturaleza de esa acción que no es otra que la de discutir intereses de   contenido particular y subjetivo, generalmente de orden patrimonial, y no la   legalidad o constitucionalidad en abstracto, situación que es diferente.    

En igual sentido, entonces, podrá   pronunciarse la Corte Constitucional en relación con la norma, si se tiene en   cuenta que en los procesos ejecutivos no se contraviene la legalidad de un acto,   sino intereses de carácter patrimonial.    

En lo que respecta a la naturaleza   del proceso ejecutivo tampoco es predicable afirmar que la procedibilidad es una   carga gravosa sobre la persona que tiene a su favor un título ejecutivo, dada la   insatisfacción que previamente a padecido frete a la administración municipal.   Contrario a esa conclusión, este requisito busca un efecto completamente opuesto   precisamente en razón a la naturaleza del título que se busca hacer efectivo.   […].  ||  Este Ministerio se permite reiterar nuevamente que el acceso   a la justicia no es sólo la justicia material formal estatal, su espectro es tan   amplio como la promoción de la resolución de conflictos de ámbitos diferentes   como los jurisdiccionales. De hecho, la justicia natural ha sido catalogada por   la misma Corte como un sistema en donde las partes se ven a sí mismas como   adversarios. Este referente es susceptible de ser transformado, mucho más si los   derechos en juego no son propios de debate y discusión, pero sí de encuentro   entre las partes y reconocimiento entre las mismas. La conciliación francamente   abre esas opciones y deja a las partes en libertad de resolver el conflicto en   derecho.”    

2.4. Para el Ministerio la norma acusada tampoco pone en   riesgo la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en las normas   laborales. Señala que la “[…] Ley 551 de 2012 tiene por objeto dictar normas   para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios, teniendo   dentro de sus disposiciones el mecanismo de conciliación para resolver   conflictos que en principio sean susceptibles de resolver a través de procesos   ejecutivos.  ||  Claramente este tipo de procesos hace referencia a   obligaciones patrimoniales adquiridas por parte de los municipios con los   particulares. Son obligaciones dinerarias no laborales. […].”     

2.5. Además, no vulnera la norma acusada el principio de   igualdad, según el Ministerio de Hacienda. A su juicio, se trata casos   diferentes que pueden ser regulados, legítimamente, de manera distinta.   Expresamente dijo,    

“[…] la norma objeto de revisión se   encuentra contenido en una ley que tiene por objeto dictar normas para   modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. Bajo esa   premisa y conforme la unidad de materia que deben revestir las leyes, tantas   veces recordada por el alto Tribunal Constitucional, sería impensable buscar una   igualdad como la que sugiere el demandante frente a entidades territoriales   diferentes al municipio. Potísima razón para que el legislador, mediante la Ley   1551 de 2012, hubiese considerado conveniente, admisible, razonable y en   términos generales constitucional, incorporar la conciliación como requisito   prejudicial de los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios.”     

2.6. El Ministerio advierte, finalmente, que la norma no es   residual, no es de carácter subsidiario. Se dice al respecto,    

“[…] el artículo 47 de la Ley 1551   de 2012 es una norma puntual, que no comporta ningún reenvío la Código General   del Proceso. En ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso de   la República puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea   clara y se refiera a un texto definido. Así mismo, para que una remisión sea   ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal   en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra   norma del orden jurídico.”    

3. Federación Colombiana de Municipios    

El Director Ejecutivo de la Federación Colombiana de   Municipios, participó en el proceso para defender la norma acusada. A su   parecer, se trata de una justa protección a los municipios, que no desconoce los   derechos de los acreedores, así éstos sean trabajadores. Dijo el texto,    

“En el caso concreto lo que parece   saltar a la vista es que si el legislador ha previsto un tratamiento diferencial   para los Municipios ello compagina en primer lugar con su naturaleza de entidad   fundamental de la división político administrativa del territorio, así declarada   en el artículo 311 de la Carta Política, y en segundo término con la   consideración de que es la entidad estatal que se halla en mayor situación de   vulnerabilidad precisamente porque es la que tiene contacto directo con las más   intensas necesidades colectivas, luego amerita que el legislador establezca para   ella una protección especial de su patrimonio con el fin de garantizar que las   acciones judiciales no paralicen los recursos públicos.    

Por otra parte, se ve la   conciliación como un obstáculo cuando lo que la ley interpretada en el contexto   de las diversas normas que sobre el punto constan es precisamente lo contrario,   que por la vía de conciliación prevengan o cesen los conflictos entre los   municipios y sus acreedores, para evitar la acción judicial.    

Afirmar que se está impidiendo el   acceso a la Administración de Justicia es tanto como descalificar completamente   la conciliación, mecanismo de solución de conflictos que muy por el contrario ha   sido concebido y regulado como la manera de garantizar la justicia por auto   composición, es decir haciendo innecesaria la hetero composición que es la   intervención judicial.    

Por supuesto, la conciliación   cuando se trate de créditos laborales no podrá conducir al desconocimiento de   derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de la programación del   pago según las posibilidades de flujo de recursos de los Municipios y la mayor   conveniencia del convocante.”    

Por último, la Federación dice que “[…] si la Corte   considera en este caso aplicables los criterios fijados en la sentencia C-893 de   2001, rogamos declarar la exequibilidad de la norma bajo la condición de que la   conciliación previa no es exigible cuando se trata de créditos laborales.”    

4. Intervenciones ciudadanas    

4.1. Una intervención, firmada por cinco ciudadanos,[2] se solicita   declarar inexequible los apartes demandados, por considerar que la norma, en   efecto, obstaculiza irrazonablemente el reclamo de los derechos ante los   municipios e impone un trato discriminatorio a cierto tipo de acreedores en   beneficio de algunos deudores.    

4.2. Una segunda intervención ciudadana, también presentada   por cinco personas,[3]  solicitó a la Corte Constitucional, acoger los cargos de la demanda. Señalan las   tensiones que a su juicio existen entre algunos artículos de la Ley 270 de 1996   (arts. 1, 2, 4) y la norma acusada. Reiteran el argumento de violación a la   igualdad y de limitación al derecho de acceso a al justicia.     

V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, mediante el concepto N°   5548 del 3 de abril de 2013, participó en el proceso de la referencia para   solicitar a la Corte Constitucional que se declare inhibida de hacer   pronunciamiento alguno o, que en su defecto, declare la inexequibilidad de la   norma legal acusada, por ser irrazonable constitucionalmente y contraria a los   derechos de los trabajadores.    

1. En primer lugar, indicó que existen dos posibilidades   hermenéuticas. Entender que el artículo acusado en el presente proceso fue   derogado por el artículo 613 del Código General del Proceso, a comprender que la   norma sigue vigente en lo que a los municipios se refiere. A su parecer se debe   concluir que no existe la norma acusada y que, por tanto, no hay lugar a   pronunciamiento constitucional alguno. Dijo al respecto,    

“Es preciso advertir que con   posterioridad a la expedición de la norma demandada (6 de julio de 2012) se   expidió la Ley 1564 de 2012 “Por la cual se expide el Código General del   Proceso y se dictan otras disposiciones”, cuyo artículo 613 dispone sobre el   asunto objeto de estudio […][4]    ||   […]  Del cotejo de la norma citada con el texto de la norma   demandada surgen varias posibilidades hermenéuticas, a saber:    

La primera posibilidad hermenéutica   sugiere la derogatoria de la norma demandada por parte del artículo 613 del   Código General del Proceso, a la luz de los siguientes argumentos: (i) prima   facie se advierte que el contenido de la ley de modernización y   funcionamiento de los municipios regula temas sustanciales sobre dichas   entidades territoriales, no obstante, también se advierte que el artículo 47   demandado contiene disposiciones de carácter procedimental, tal y como ocurre   con el artículo 613 del Código General del Proceso; (ii) así las cosas, el   aparente conflicto normativo debe plantearse en términos de la existentica de   dos normas procedimentales que regulan el tema de la conciliación como requisito   de procedibilidad en procesos ejecutivos; (iii) bajo esta línea argumentativa se   debe aplicar, como primera medida, la regla contenida en el artículo 2 de la Ley   153 de 1887, según la cual la ley posterior prevalece sobre la ley anterior;   (iv) en segundo lugar, podría pensarse en la aplicación de la figura de la   derogación tácita, como quiera que las disposiciones de la nueva ley (art. 613   del CGP que prescribe en cualquier jurisdicción el requisito de procedibilidad   en los procesos ejecutivos) no pueden conciliarse con las de la ley anterior   (art. 47 de la Ley 1551 de 2012 que prevé la conciliación como requisito de   procedibilidad en procesos ejecutivos adelantados contra municipios), razón por   la cual operó la denominada derogatoria orgánica, como especie de la derogación   tácita, en tanto la nueva norma reguló en forma integral el tema de la   conciliación como requisito de procedibilidad en materia de procesos ejecutivos;   (v) por último, es preciso anotar que por la calidad de entidades territoriales   de los municipios, la jurisdicción encargada de conocer los litigios que se   susciten con ocasión del ejercicio de sus competencias es la jurisdicción de lo   contencioso administrativo, a la cual se le aplica la regla del no agotamiento   de la conciliación como requisito de procedibilidad en materia de ejecutivos   adelantados contra los municipios.    

La segunda posibilidad hermenéutica   sugiere la vigencia tanto del artículo 47 demandado en el presente proceso, como   la vigencia del artículo 613 del Código General del Proceso, por las siguientes   razones: (i) la regla procesal establecida en el artículo demandado ostenta   cierta especificidad, ya que regula en forma expresa el trámite a seguir en caso   de que el proceso ejecutivo se adelante contra un municipio; (ii) de lo anterior   se puede concluir que, existiendo norma expresa que regule el caso, resulta   improcedente la aplicación del CGP, como quiera que su artículo 1 prevé su   aplicación en forma subsidiaria bajo la condición de inexistencia de normas   especiales que regulen la materia; (ii) desde esta perspectiva de análisis las dos   normas tienen ámbitos diferenciados de aplicación y se encuentran plenamente   vigentes.    

Para esta Vista Fiscal resultan de   mayor peso argumentativo las razones que sustentan la derogatoria de la norma   demandada por parte del artículo 613 del CPG, razón por la cual solicitará a la   Corte Constitucional, en forma principal, declararse inhibida para pronunciarse   de fondo sobre los cargos de la demanda. No obstante lo anterior, y en caso de   que la Corte constate que la norma se encuentra vigente, se solicita a la Sala   Plena tener en cuenta los argumentos a exponer a continuación.”    

2. Si se decide que la interpretación según la cual la norma   acusada sigue vigente es la que procede, considera que la norma legal acusada   debería ser declarada inexequible en su totalidad, por ser irrazonable   constitucionalmente, especialmente en lo que a los derechos de los trabajadores   se refiere.[5]  Al respecto sostiene,    

“El Ministerio Público encuentra   serios reparos de constitucionalidad en la norma demandada por varias razones:    

[i] La primera tiene que ver con el   núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia (arts. 29,   229 CP), en tanto que la previsión establecida en la norma demandada restringe,   tal y como lo afirma el demandante, uno de los componentes de dicho derecho.    ||  La Corte Constitucional, en profusa jurisprudencia, ha indicado los   fundamentos normativos del derecho de acceso a la administración de justicia,   entre otras en la Sentencia C-426 de 2002 […] ||  En este contexto, el   legislador al establecer como requisito de procedibilidad la conciliación cuando   el proceso ejecutivo se adelante contra municipios, vulneró el núcleo esencial   del derecho de acceso a la administración de justicia, en tanto que el título   ejecutivo contiene una obligación clara, expresa y exigible, cuya eficacia se ve   truncada por dicha exigencia. Es claro que existen otras medidas para asegurar   el pleno cumplimiento de las funciones a cargo de los municipios y su   consecuente sostenibilidad financiera, tales como la posibilidad de conciliar en   los procesos contencioso administrativos que contra dichas entidades se   adelanten, posibilitando acuerdos de pagos que consulten las posibilidades   fiscales de la entidad territorial correspondiente.    

[ii] La desproporción entre el   medio elegido –conciliación como requisito de procedibilidad- y los derechos en   juego –acceso a la administración de justicia- se potencia considerablemente si   se trata de controversias relacionadas con asuntos laborales o de la seguridad   social, las cuales no están exentas de dicho requisito, por la sencilla razón de   que el artículo 53 Superior prohíbe conciliar sobre derechos ciertos contenidos   en sentencias judiciales, actas de conciliación o laudos arbitrales. Así las   cosas, exigir conciliar un derecho reconocido por virtud de las fuentes   enunciadas contraviene directamente la Constitución Política, más aún cuando   dicho derecho consta en un título ejecutivo cuya claridad y exigibilidad están   fuera de toda discusión.  ||  Comparte esta Jefatura la postura del   demandante en cuanto a que la Sentencia C-893 de 2001, que opera en este caso   como precedente relevante, declaró la inexequibilidad del artículo 39 de la Ley   640 de 2001 que exigía agotar el trámite conciliatorio extrajudicial en derecho,   como requisito previo para acudir a la jurisdicción laboral por conducto del   proceso ordinario. ||  […]    

[iii] Por último, considera esta   Vista Fiscal que las razones expuestas, en caso de que la Corte constate su   vigencia, son suficientes para declarar la inexequibilidad integral del artículo   47 de la norma demandada, habida cuenta de que los incisos restantes de la misma   regulan el procedimiento de la conciliación como requisito de procedibilidad en   ejecutivos adelantados contra municipios, es decir, la inconstitucionalidad del   primer inciso de la norma demandada deviene en la inconstitucionalidad de la   totalidad del artículo.”    

Por tales razones, la Procuraduría General de la Nación   solicita a “[…] la Corte Constitucional que se declare INHIBIDA para   pronunciarse de fondo sobre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012; en caso   contrario, declare INEXEQUIBLE dicha disposición en su integridad.”    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

1. Competencia    

De conformidad con   lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4º, de la Constitución Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre   las demandas de inconstitucionalidad contra normas de rango legal, como las   acusadas.    

2. Cuestiones previas    

Antes de entrar a considerar los cargos presentados por la   demanda de la referencia, debe la Sala resolver dos cuestiones previas, que   derivarían en una decisión de inhibición. Por una parte, los argumentos   expuestos por el Ministerio Público a propósito de la incompetencia de la Corte   Constitucional para pronunciarse de fondo sobre la demanda, en razón a que se ha   de entender que la norma legal acusada ya no está vigente. Y, en segundo lugar,   los reclamos de algunos de los intervinientes con relación a la ineptitud de los   cargos presentados por el accionante.    

2.1. Vigencia de la norma    

El concepto del Ministerio Público indica que luego de   haberse expedido la norma demandada [artículo 47 de la Ley 1551 de 2012], se   profirió el Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012) incluyendo una   disposición legal (el artículo 613) que, a su parecer, tiene un contenido   normativo contrario al de la norma demandada y por tanto, podría implicar su   derogatoria. El Ministerio Público considera que es preciso que la Corte   Constitucional se pronuncie al respecto, pues de ser aceptada la tesis de que el   Código General del Proceso derogó la norma acusada en el presente asunto, a la   Corte le corresponde reconocer esta situación y, en consecuencia, declararse   inhibida para hacer un pronunciamiento de fondo con relación a los cargos de la   acción presentada.       

2.1.1. Para el Ministerio Público la tensión entre los dos   contenidos normativos es evidente. Mientras que la norma acusada establece que   la conciliación prejudicial es un ‘requisito de procedibilidad de los   procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios’ (art. 47, Ley   1551 de 2012), el Código General del Proceso indica que ‘no será necesario   agotar el requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que   sea la jurisdicción en la que se adelanten’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).[6]   Es decir, mientras que la norma que forma parte del Código establece que ‘no es   necesario’ agotar el requisito de audiencia de conciliación extrajudicial en   ningún proceso ejecutivo, la primera establece que ‘sí es necesario’ agotar   dicho requisito en ‘los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios’.    

2.1.2. Para el Procurador, existe un conflicto normativo   entre dos normas que regulan el tema de la conciliación como requisito de   procedibilidad en procesos ejecutivos que debe ser resuelto en favor de la   segunda de ellas por dos razones.   (i) Por tratarse de la ley posterior (art.   2, Ley 153 de 1887),[7]  y  (ii) por haber sido derogada orgánicamente [en tanto la nueva norma   reguló en forma integral el tema de la conciliación como requisito de   procedibilidad en materia de procesos ejecutivos].    

2.1.3. La Sala Plena de la Corte Constitucional no comparte   la posición defendida por el Ministerio Público, puesto que el conflicto   normativo que plantea el Ministerio Público, es tan sólo aparente, no es un   conflicto real que requiera solución.    

2.1.4. Es cierto que la norma acusada regula la conciliación   prejudicial únicamente en los procesos ejecutivos adelantados en contra de un   municipio (art. 47, Ley 1551 de 2012). También es cierto que el segundo inciso   de la norma del Código de Procedimiento referida por el Ministerio Público, se   ocupa de regular la conciliación extrajudicial, advirtiendo que es un momento   procesal que ‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad’ (art.   613, Ley 1564 de 2012).  Por tanto, parecería que el orden legal vigente   impusiera la conciliación prejudicial como requisito en los procesos ejecutivos   en contra de municipios, a la vez que señala que tal conciliación no es   requisito para adelantar dichos procesos.    

No obstante, es tan sólo una contradicción aparente, puesto   que el artículo 1° del Código General del Proceso advierte, expresamente, que en   el presente caso se debe preferir el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, al   artículo 613 de dicho Código. En efecto, aquella primera norma del estatuto   procesal general fija el objeto del mismo en los siguientes términos,       

Código General del Procedimiento   (Ley 1564 de 2012)    

Artículo 1°.- Objeto. Este   código regula la actividad procesal en los asuntos civiles, comerciales, de   familia y agrarios. Se aplica, además, a todos los asuntos de cualquier   jurisdicción o especialidad y a las actuaciones de particulares y autoridades   administrativas, cuando ejerzan funciones jurisdiccionales, en cuanto no estén   regulados expresamente en otras leyes.    

De acuerdo con esta regla legal el Código se regula ‘la   actividad procesal’ en cuatro ámbitos del derecho, principalmente, los   asuntos civiles, los comerciales, los de familia y los asuntos agrarios.   Adicionalmente, se indica, que el código también se aplica (i) ‘a todos los   asuntos de cualquier jurisdicción o especialidad’ y  (ii) ‘a las   actuaciones de particulares y autoridades administrativas, cuando ejerzan   funciones jurisdiccionales’, pero de manera subsidiaria. Es decir, si y sólo   sí el asunto no está regulado ‘expresamente en otras leyes’.  En   consecuencia, por mandato expreso del Código General del Proceso, la posibilidad   de que una de sus normas (en este caso, el artículo 613) entre en conflicto con   otra norma de carácter legal y procesal, no existe (en esta ocasión, con el   artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, sobre modernización de los municipios). El   mismo Código así lo señala, al advertir que en ámbitos como el contencioso   administrativo, se deben aplicar las normas especialmente diseñadas para esos   asuntos.    

2.1.5. Se sugiere que el artículo 613 debe ser aplicado de   manera preferencial en esta oportunidad, por cuanto la norma tiene por objeto   regular la ‘audiencia de conciliación extrajudicial en los asuntos   contencioso administrativos’. Es decir, se señala que en la medida que esta   disposición legal se ocupa de asuntos contencioso administrativos, expresamente,   la regla general de subsidiariedad del Código General del Proceso no se   aplicaría, y, en esta oportunidad el artículo 613 de dicho Estatuto debería   aplicarse preferentemente.    

La Sala tampoco comparte esta posición, por cuanto la norma   que, aparentemente, generaría un conflicto normativo, no es el primer inciso del   artículo 613, que sí se dirige a los asuntos contencioso administrativos, sino   la regla legal contenida en el segundo inciso del artículo. Se trata de una   regla de carácter general, que se aplica en todas las jurisdicciones, no está   pensada o diseñada de forma específica para los procesos ejecutivos contencioso   administrativos (‘no será necesario agotar el requisito de procedibilidad en   los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la jurisdicción en la que se   adelanten, como tampoco en los demás procesos en los que el demandante pida   medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una   entidad pública’ inciso segundo, artículo 613, Código General del Proceso).    

2.1.6. Finalmente, debe la Sala indicar que, en cualquier   caso, el aparente conflicto normativo no debería ser resuelto mediante la regla   según la cual se debe preferir la Ley posterior.     

Como se dijo, el artículo 2 de la Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los   códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”,  introduce en   el ordenamiento una regla de solución de conflictos normativos, en función del   momento de expedición de la ley. La norma que contemple la política legislativa   más reciente en torno a una misma cuestión, se debe preferir por encima de   aquella norma que contenga una política legislativa anterior. Ley posterior se   prefiere a la ley anterior, significa entonces, que se deben preferir las nuevas   soluciones jurídicas que en democracia se haya decidido construir, para resolver   una determinada situación.    

En el presente caso, resolver el aparente conflicto normativo   entre el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 y el artículo 613 de la Ley 1564 de   2012 es artificioso, puesto que ambas normas fueron expedidas por el mismo   Congreso de la República, prácticamente al mismo tiempo. La Ley 1551 de 2012 fue   expedida el 6 de julio, y publicada ese mismo día en el Diario Oficial N°   48.483. La Ley 1564 fue expedida sólo 6 días después, el 12 de julio, y   publicada ese mismo día en el Diario Oficial N° 48.489. De hecho, el trámite de   la Comisión de Conciliación, que se surtió en ambos procesos legislativos, se   llevó a cabo con relación a la Ley 1551 de 2012, antes que con respecto a la Ley   1564 del mismo año. El de aquella (1551) se hizo el 12 de junio de 2012 (Gaceta   del Congreso, N°357) mientras que el de ésta se hizo el 5 de junio de 2012, 7   días antes. Es decir, en términos jurídicos, se ha de aceptar que si bien una de   las leyes se expidió seis días antes, se trata de normas legales que fueron   proferidas por el mismo legislador, al tiempo, para regular dos asuntos   diversos. Resolver conflictos normativos entre estas dos leyes, teniendo en   cuenta como criterio central la diferencia de tan sólo seis días, es una   argumentación, que pretende seguir al pie de la letra la regla establecida en la   ley de 1887, pero olvida el sentido básico de la misma: dar prelación a las   nuevas soluciones legislativas para resolver un asunto, sobre las soluciones   legislativas anteriores.[8]            

2.1.7. Concluye la Sala Plena de la Corte Constitucional que   el conflicto entre el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 y el artículo   613 del Código General del Proceso es tan sólo aparente. El artículo 47 de la   Ley 1551 de 2012, demandado parcialmente, está vigente y es aplicable; no hay   razón para considerarlo derogado, toda vez que como se anotó se refiere a la   conciliación prejudicial, en los procesos ejecutivos que se promueven contra los   municipios, y siendo una norma que regula expresamente la actividad procesal en   un asunto, por disposición expresa del artículo 1° de la Ley 1564 de 2012   (Código General del Proceso), debe aplicarse preferentemente a dicho proceso,   sin que pueda entenderse que el artículo 613 del Código General del Proceso, la   derogó.    

2.2. Solicitud de inhibición    

2.2.1. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el   Ministerio Público, pidieron inicialmente a la Corte inhibirse, por ineptitud de   la demanda, o en su defecto declarar la exequibilidad de la norma demandada   parcialmente el primero y el segundo la inexequibilidad. Consideran   inicialmente, que los cargos presentados por la acción de inconstitucionalidad   de la referencia no son susceptibles de ser conocidos por la Corte   Constitucional, en tanto no están correcta y suficientemente formulados.    

2.2.3. El accionante sostiene que el artículo acusado viola   la reserva de ley estatutaria, en la medida en que establece una regla que es   contraria a una norma legal que hace parte de una ley estatutaria. Para el   accionante, el artículo 47 (parcial) de la Ley 1551 de 2012 contraviene lo   dispuesto por la ley estatutaria 1285 de 2009 en su artículo 13, “puesto que   esta norma definió como requisito de procedibilidad de la conciliación   prejudicial, en la jurisdicción contenciosa administrativa, sólo frente a los   conflictos que deberían tramitarse por medio de las acciones de nulidad y   restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales,   de los que aluden los artículos 85, 86 y 87 del CCA”, a su parecer el querer   del legislador estatutario “no fue erigir el requisito de procedibilidad de   la conciliación prejudicial en la acción ejecutiva que se adelante contra los   municipios”, por eso, alega no es adecuado que mediante ley ordinaria se   pretenda  ahora modificar el artículo 42 de la Ley 270 de 1996 (modificado   por la disposición de la Ley 1285 de 2009)”.    

2.2.4. En estricto sentido, un cargo por violación de la   reserva de ley estatutaria debe demostrar que el Congreso de la República   tramitó una norma legal sin las exigencias del proceso propio de las leyes   estatutarias (tiempos y mayorías especiales). En el presente caso, se debería   demostrar que el contenido material del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, que   fue tramitada como una ley ordinaria, es de aquellos que por mandato expreso de   la Constitución Política, sólo puede ser tramitada y aprobada por el legislador   estatutario.    

No obstante, la demanda no construye un cargo en tal sentido.   La acción tan sólo sostiene que la norma acusada contraviene una norma que hace   parte de una ley estatutaria, pero no demuestra que el contenido normativo de la   norma acusada es de aquellos que, por mandato constitucional, ha debido ser   tramitada como ley estatutaria. Adicionalmente, la Sala advierte que, prima   facie, la norma no tiene como objeto definir o establecer el contenido   nuclear del derecho fundamental al acceso a la justicia.    

2.2.5. Ahora bien, la acción ni siquiera muestra por qué   existe, realmente, un conflicto normativo entre la disposición acusada y la   norma citada de la Ley Estatutaria de la administración de justicia, artículo   42A, Ley 270 de 1996.[9]    

Lo que afirma el accionante, es que al haber dicho el   legislador estatutario que la conciliación extrajudicial es requisito procesal   de las acciones contencioso administrativas establecidas en los artículos 85, 86   y 87 del Código Contencioso Administrativo,[10]  reveló su intención de establecer el requisito procedimental de la conciliación   extrajudicial en esos y sólo en esos casos. Es decir, la forma condicional de la   norma de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia citada (artículo   42A), según la cual se puede interponer una acción si se cumplió con la   conciliación previa, se convierte en una norma que establece una doble   condición. Esto es, leer la norma e interpretarla de tal forma que se considere   que la conciliación prejudicial se requiere si y sólo si se va a emplear las   acciones contencioso administrativas señaladas. El texto de la norma no fija de   manera clara esta interpretación, ni el accionante aporta elementos jurídicos   suficientes para poder concluir que esa interpretación supuesta de la norma de   la Ley Estatutaria debe ser, necesariamente, la única aceptable.    

Por ello, la contradicción normativa que se sugiere entre la   norma acusada en el presente proceso (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) y la   norma referida de la Ley Estatutaria (artículo 42A de la Ley 270 de 1996), surge   de la interpretación y la lectura que el accionante hace de la segunda de estas   normas.     

2.2.6. Teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, la   Sala resuelve inhibirse de hacer pronunciamiento alguno con relación al cargo   por violación de reserva de ley estatutaria.    

Ahora bien, aunque muchos de los apartes normativos acusados   del artículo 47 contemplan medidas concretas y específicas dentro del trámite   del cumplimiento del requisito de la conciliación prejudicial, los cargos se   dirigen de manera genérica al hecho de que se exija la conciliación prejudicial   como requisito procesal para la interposición de una acción ejecutiva en contra   de un municipio. Medidas concretas y específicas como, por ejemplo, establecer   un término de seis meses después de expedido el acto administrativo para poder   solicitar la conciliación, o establecer que la conciliación no requerirá para su   celebración de abogado por parte del acreedor, son decisiones legislativas que   se acusan dentro de la acción de inconstitucionalidad, sin presentar cargos   concretos y específicos que justifiquen de forma autónoma, su declaratoria de   inconstitucionalidad. La acción supone que los artículos en cuestión deben ser   declarados inconstitucionales con base en el cargo denominado ‘cargo único:   violación directa de la Constitución’, según el cual se desconocen los   artículo 13, 29, 53, 229 y 243 en los cuales se contemplan el principio de   igualdad, los derechos laborales y el derecho de acceso a la justicia y demás   derechos procesales.  La demanda no presenta cargos específicos respecto de   los incisos demandados, sugiriendo que los mismos deberían ser declarados   inexequibles, como una consecuencia de haber resuelto, de forma genérica, la   inconstitucionalidad de la exigencia del requisito de la conciliación   prejudicial en los procesos ejecutivos contra municipios.    

Por tanto, la Sala Plena de esta Corte advierte que la   constitucionalidad de los textos legales acusados sólo se analizará frente al   cargo presentado en contra de la posibilidad de exigir en todo proceso ejecutivo   ante un municipio, el requisito de la conciliación prejudicial.     

A continuación se hará referencia a los tres cargos   adicionales que si son susceptibles de análisis y a los problemas jurídicos que   de ellos se derivan.    

3. Problemas jurídicos    

3.1. La acción de inconstitucionalidad cuestiona la regla   contemplada en el aparte demandado del artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por   tres razones fundamentales, por violar el derecho de acceso a la justicia, por   vulnerar el principio de igualdad y por desconocer el principio de igualdad.    

3.1.1. El accionante considera que la regla legal acusada   viola el derecho de acceso a la justicia, puesto que exigir el requisito de la   conciliación prejudicial en todo proceso ejecutivo adelantado en contra de un   municipio, supone una carga irrazonable sobre el derecho que tiene una persona a   reclamar que se ejecute un derecho cierto. Para el accionante, no es razonable,   a la luz de la Constitución, que se exija a una persona intentar conciliar sus   derechos con el Estado, a pesar de que se trate de derechos claros y ciertos,   obtenidos muchas veces, luego de un largo proceso judicial de carácter   declarativo. Sumar un requisito más (la conciliación extrajudicial) al trámite   que deben adelantar las personas para reclamar su derechos frente a un   municipio, se convierte en una carga que no es razonable, alega entonces el   accionante. Se indica desde un inicio en la acción de inconstitucionalidad   presentada, que la violación alegada es especialmente grave cuando se trata de   derechos de carácter laboral, por cuanto ello implica un desconocimiento de   derechos especialmente protegidos por la Carta Política.    

3.1.2. El segundo cargo se refiere al principio de igualdad.   Para el accionante es irrazonable que el legislador establezca una diferencia de   trato entre deudores de los municipios y todos los demás deudores. A su parecer,   el orden constitucional no permite hacer diferencia de trato entre los deudores,   únicamente, busca establecer un privilegio a favor de los municipios, incluso   frente a otras personas de derecho administrativo, de igual o mayor jerarquía.     

3.1.3. El tercer cargo, se referiría concretamente a los   derechos laborales. Si bien la acción de inconstitucionalidad cuestiona la   razonabilidad constitucional, en general, de la norma acusada, su principal   cuestionamiento es la violación de los derechos laborales. Se sostiene que el   derecho constitucional de irrenunciabilidad de las garantías mínimas laborales,   las cuales no pueden ser objeto de negociación o de conciliación, se ve   comprometido. Además, se resalta que se desconoce lo que la jurisprudencia   constitucional ya ha señalado al respecto. Para la acción, la norma establece   “[…] lo que otrora fuera declarado inexequible por la Corte Constitucional en   la sentencia C-893 de 2001, como quiera que en criterio de esa Corporación era   inconstitucional la exigencia del requisito obligatorio de procedibilidad de la   conciliación extrajudicial en materia laboral […]”.      

3.2. Los problemas jurídicos que la Sala Plena debe resolver,   entonces, son los siguientes,    

         (i) ¿viola   el legislador el derecho de acceso a la justicia al establecer el trámite de la   conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en los procesos   ejecutivos que se promuevan contra los municipios, teniendo en cuenta de que se   trata de derechos ciertos, expresos y exigibles que pueden ser garantizados de   una vez?    

         (ii) ¿viola   el legislador el principio de igualdad al imponer a los deudores de los   municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos   ejecutivos (conciliación prejudicial), incluso contrariando la regla general   establecida en el nuevo Código General del Proceso (art. 613, CGP)?    

         (iii) ¿viola   el legislador los derechos laborales de los trabajadores que tienen pendiente el   pago de deudas por los municipios, susceptibles de ser reclamadas mediante un   proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los   beneficios mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y el   derecho a la igualdad, al exigirles un requisito procesal (la conciliación   prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los   trabajadores?    

4. Jurisprudencia constitucional sobre la conciliación   prejudicial como requisito procesal en materia contencioso administrativa y   laboral    

En varias oportunidades la jurisprudencia constitucional se   ha referido a la cuestión de la conciliación prejudicial en el ámbito del   derecho contencioso administrativo, así como en otras áreas del derecho.[11] Se ha   referido, por ejemplo, a las especiales facultades del Ministerio Público para   poder cuestionar judicialmente los acuerdos conciliatorios alcanzados por las   partes, en cuestiones contencioso administrativas.[12] Incluso se ha referido al   tema en el contexto de la acción de tutela.[13]  A continuación se hará referencia específicamente a aquellas decisiones   jurisprudenciales que han abordado la cuestión, haciendo especial énfasis en las   que se ha tratado la exigencia de la conciliación prejudicial como requisito de   procesos contencioso administrativos y laborales.    

4.1. En la sentencia C-160 de 1999, la Corte decidió que una   norma legal que establece la conciliación prejudicial obligatoria en materia   laboral, de forma general, sin distinciones y precisiones necesarias para   asegurar los derechos fundamentales, en especial, el derecho de acceso a la   justicia, es inconstitucional.[14]  La Corte consideró que la conciliación prejudicial de forma general y amplia, el   medio legal que se había puesto como condición legal obligatoria para poder   presentar judicialmente el reclamo, era un obstáculo para el goce efectivo de   los derechos contrario a la Carta Fundamental, por varias razones.  En   primer lugar, se consideró probado en el proceso que el medio elegido no   aseguraba la adecuada obtención de la finalidad propuesta, por cuanto   materialmente no existían las condiciones reales y efectivas que permitieran la   realización de las conciliaciones exigidas.[15]   Segundo, la norma era vaga y general; se refería a los asuntos laborales sin   distinguir aquellos en los cuales, se compromete el goce efectivo de los   derechos laborales fundamentales, resaltando especialmente la   inconstitucionalidad de imponer la obligación de realizar una conciliación   prejudicial previa a todo proceso ejecutivo. Tercero, la superposición de dos   figuras procesales, la conciliación prejudicial y la vía gubernativa.[16] Cuarto, la   falta de definición de si se interrumpía o no el término para la de   ‘prescripción de la acción’, lo cual generaba gran incertidumbre en cuanto al   ejercicio del derecho de acceso a la justicia.[17]   Y finalmente, quinto, se consideró que la ausencia de un plazo legal para   agotar el requisito de la conciliación dejaba el derecho de interponer una   demanda judicial ‘en suspenso’.[18]    

4.1.1. En síntesis, exigir la conciliación prejudicial como   requisito procesal en materia de procesos judiciales de forma general e   imprecisa es una herramienta legal irrazonable constitucionalmente,  (i) si   se carece de los medios suficientes para ofrecer el servicio, teniendo en cuenta   la dimensión de la demanda (problemas de disponibilidad del derecho de acceso a   la justicia);  (ii) si se emplean normas vagas y ambiguas o altamente   indeterminadas, que ponen en riesgo el ejercicio de los derechos judiciales   laborales[19] y  (iii)   si se impone como requisito al ejercicio de derechos laborales que, por   disposición constitucional, no son objeto de conciliación o transacción alguna.   Con relación a este último aspecto, la Corte consideró expresamente que ello es   así, a propósito de los procesos ejecutivos. Dijo la Corte, “[…] la   conciliación no opera en los procesos ejecutivos, porque en razón de su   naturaleza la conciliación busca crear una situación de certeza en cuanto a los   derechos laborales que el trabajador reclama al empleador, lo cual, por   sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee un título ejecutivo del   cual emana una obligación a cargo de éste que para el trabajador configura un   derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar ni negociar, como lo   prevé el art. 53 de la Constitución Política.”[20]    

4.1.2. En esta oportunidad la Sala advierte que la figura de   la conciliación prejudicial no riñe necesariamente con los procedimientos   judiciales en los que se debaten cuestiones laborales. La cuestión, se indicó,   es que la figura legal que se construya con tales propósitos, debe respetar los   límites y parámetros constitucionales, para ser considerada razonable   constitucionalmente. En palabras de la Corte, una norma que establece la   conciliación como requisito de procedibilidad, si bien está orientada a fines   constitucionalmente legítimos, e incluso imperiosos,[21] como la analizada en   aquella oportunidad,     

“[…] siempre que se den las   siguientes condiciones:  (I) que se cuente con los medios materiales y   personales suficientes para atender las peticiones de conciliación que se   presentan por quienes están interesados en poner fin a un conflicto laboral;    (II) que se especifique concretamente cuáles son los conflictos susceptibles de   ser conciliados, y cuáles por exclusión naturalmente no admiten el trámite de la   conciliación;  (III) que se defina, tratándose de conflictos que involucran a la   Nación o a entidades públicas descentralizadas o instituciones o entidades de   derecho social sí, además, del agotamiento de la vía gubernativa se requiere   agotar la conciliación, o si ésta sustituye el procedimiento no relativo a dicho   agotamiento;  (IV) que se establezca que la petición de conciliación, interrumpe   la prescripción de la acción;  (V) que se determine un tiempo preciso durante el   cual se debe intentar la conciliación expirado el cual las partes tienen   libertad para acceder a la jurisdicción laboral.”[22]    

Para la Corte, las condiciones señaladas “[…] constituyen   las bases mínimas que permiten asegurar […] el fácil y rápido acceso a la   justicia”, que no puede quedar supeditado “a la exigencia de requisitos   exagerados, irrazonables y desproporcionados contenidos en la respectiva   regulación normativa, ni ser obstaculizado en razón de omisiones del legislador   […]”.[23]    

4.2. En la sentencia C-247 de 1999 la Corte Constitucional   resolvió, entre otras cosas, estarse a lo resuelto en la sentencia C-160 de   1999, en cuanto a la declaración de inconstitucionalidad de establecer como   requisito procesal la conciliación prejudicial en los procesos laborales, y   declarar constitucional el haber establecido legislativamente tal requisito en   los procesos de familia.[24]  Para la Corte, “[…] la conciliación previa obligatoria en materia de familia,   resulta exequible sólo si corresponde a los asuntos establecidos en el inciso   segundo del artículo 88, y si dentro de las autoridades ante las que puede   llevarse a cabo, está incluido el Juez Promiscuo Municipal, cuando no exista en   el sitio, alguno de los otros funcionarios que la norma señala: Juez de Familia,   Comisario de Familia, pues, se repite, el Juez Promiscuo Municipal, también   tiene competencia en asuntos de familia señalados por la ley, conforme a lo   dispuesto en el artículo 7, del Decreto 2272 de 1989”;   bajo “estas consideraciones” se declaró exequible el artículo 88 de   la Ley 446 de 1998.[25]    

4.3. En la sentencia C-893 de 2001 la Corte Constitucional   analizó una serie de normas relativas a la conciliación incluidas en la Ley 640   de 2001. Dentro de los cinco problemas jurídicos que fueron considerados y   analizados por la Corte en dicho fallo se contempló “si es   inconstitucional la norma que consagra la conciliación extrajudicial como   requisito de procedibilidad en asuntos laborales”.[26] La Corte consideró que   “[…]  dada la naturaleza voluntaria de los mecanismos alternativos de solución de   conflictos en general, y de la conciliación laboral, en particular, el   legislador no [puede] establecerla como un requisito obligatorio de   procedibilidad para acudir ante la jurisdicción laboral […]”; por ello   indicó que la norma analizada en aquella oportunidad “[…] quebranta   abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53 de la   Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de los   trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles,   la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la conciliación   como requisito previo a la presentación de la demanda”.[27]    

En este pronunciamiento, la Corte Constitucional indicó   algunas de las principales características de la figura procesal de la   conciliación. Primero, se resaltó que la conciliación es un medio de acceso a la   administración de justicia. En tal medida, no se trata de una figura ajena al   derecho de acceso a la justicia. Por el contrario, es uno de los medios para   materializar dicha garantía constitucional.[28]  En segundo lugar, la conciliación es un mecanismo alternativo de resolución de   conflictos que puede darse, bien en el contexto judicial, bien por fuera de   este.[29]    En tercer lugar, la Corte indicó que se trata de un trámite que es realizado por   un tercero neutral y ajeno al conflicto[30]  que, [cuarto] actúa temporalmente en virtud de la autorización que le dieron las   partes.[31]  También resalto, en quinto lugar, que la conciliación es un acto jurisdiccional[32] que es,   además, un mecanismo excepcional (sexto).[33]  Finalmente, en séptimo lugar, se resaltó que la conciliación es un sistema   voluntario, consensual.[34]    

4.4. Posteriormente, en la sentencia C-1195 de 2001 la Corte   Constitucional se pronunció con relación al requisito de la conciliación   prejudicial en las jurisdicciones distintas a la laboral.[35] Se decidió que es   constitucional establecer el requisito procesal de la conciliación prejudicial   en materias civil, contencioso administrativa y de familia, por los cargos   analizados en la sentencia, y “bajo el entendido que cuando hubiere violencia   intrafamiliar la víctima no estará obligada a asistir a la audiencia de   conciliación y podrá manifestarlo así al juez competente, si opta por acudir   directamente a la jurisdicción del Estado.”[36]    

4.4.1. Para la sentencia “[…] la afectación del derecho a   acceder a la justicia que imponen las normas demandadas consiste en imponer un   plazo de tres meses dentro del cual las partes deben acudir a una audiencia de   conciliación, antes de llevar la controversia ante la jurisdicción. […]”[37] Para la   Corte, se trata de una herramienta legislativa razonable constitucionalmente. En   primer lugar, busca fines legítimos [resolver de manera rápida un conflicto, a   menores costos que la justicia formal; promueve la participación de los   particulares en la solución de controversias, bien sea como conciliadores, o   como gestores de la resolución de sus propios conflictos; contribuye a la   consecución de la convivencia pacífica, uno de los fines esenciales del Estado;   favorece la realización del debido proceso (artículo 29), en la medida que   reduce el riesgo de dilaciones injustificadas en la resolución del conflicto; y   busca contribuir a la descongestión de los despachos judiciales; para la Corte   estos fines “[…] buscados por el legislador con la conciliación prejudicial   obligatoria son legítimos e importantes desde el punto de vista constitucional.”[38]]. En segundo   lugar, se consideró que la conciliación es un medio que no está prohibido   constitucionalmente y que constituye, como requisito procesal, una limitación “de   orden temporal, que puede ser superado por la decisión de las partes”.[39]    

En tercer lugar, se consideró que la herramienta elegida, es   un medio ‘adecuado y efectivamente conducente’ para alcanzar los fines   propuestos. La Corte consideró que se garantiza el acceso a la justicia pues   “[…] ofrece un espacio para dar una solución a los conflictos por la vía de   la autocomposición y permite que asuntos que normalmente no llegan a la justicia   estatal formal porque las partes los consideran dispendiosos, difíciles o   demasiado onerosos en términos de tiempo y esfuerzos, puedan ser ventilados y   resueltos rápidamente y a un bajo costo”. Se logra efectivamente la   participación de los particulares en la administración de justicia, permitiendo   la intervención del conciliador o de las partes que autocomponen la   controversia. Promueve la convivencia pacífica, en tanto la audiencia de   conciliación “constituye un espacio para el diálogo, que permite limar   asperezas, ampliar la concepción que las partes tienen respecto del conflicto,   entender el origen del conflicto, reconocer al otro como interlocutor válido e   identificar posibles alternativas de solución. Este espacio posibilita la   superación gradual de la cultura del litigio y crea oportunidades para   establecer relaciones duraderas entre las partes después de acordada una   solución al conflicto, “[…] ya que dada la naturaleza de la conciliación como   proceso de negociación asistida y el carácter voluntario de la solución a que   puedan llegar las partes, se reduce la condición de ‘ganador’ y ‘perdedor’ que   surge durante un proceso de adjudicación.”[40] También se consideró que   la conciliación prejudicial obligatoria promueve que los conflictos sean   resueltos sin dilaciones injustificadas pues, como “[…] las partes mantienen   el control de la audiencia, del procedimiento y de los resultados de la misma,   la resolución del conflicto depende de su voluntad y tomará tanto tiempo como   ellas determinen.”[41]  Finalmente, se consideró que la figura procesal analizada “[…] tiene un   impacto positivo en la reducción del número de procesos que ingresan al sistema   de justicia, pues ofrece un espacio en el cual las partes pueden llegar a una   solución consensual que desestimula el uso de los sistemas adversariales de la   justicia estatal formal, con lo cual este medio resulta adecuado y efectivamente   conducente para descongestionar los despachos judiciales.” En tal media, la   Corte concluyó que la obligatoriedad de la conciliación prejudicial como   requisito de procedibilidad, es adecuada para alcanzar los fines señalados y,   además, efectivamente conducente para el logro de éstos, “salvo en el caso de   la conciliación en asuntos de familia cuando existen condiciones de violencia   intrafamiliar”.[42]    

4.4.2. La Corte precisó que la decisión adoptada no suponía   un cambio de jurisprudencia frente a la declaratoria previa de   inconstitucionalidad del requisito procesal de la conciliación prejudicial en   materia laboral (sentencia C-893 de 2001), por cuanto aquella decisión se había   adoptado considerando la especial protección de las relaciones laborales y las   expresas prohibiciones constitucionales para conciliar sus derechos.[43]  En la   sentencia C-1195 de 2001 se reiteraron los parámetros fijados por la   jurisprudencia en la sentencia C-160 de 1999,[44]  y se resaltó que en aquella oportunidad, “[…] quedó establecido que el   Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con los medios físicos y   personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y eficiente las   funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a los inspectores   del trabajo.”[45]    

4.5. La Corte Constitucional ha reconocido el amplio margen   de configuración legislativa con que se cuenta en materia procesal, en especial,   cuando se encuentran en juego especiales valores constitucionales. En tal   medida, decidió que “la diferencia de trato conferida por la Ley a la acción   de repetición, en el sentido de no exigir conciliación previa a la apertura del   proceso, es constitucionalmente razonable” (C-314 de 2002).[46]  Resaltó   que se trata de “[…] una vía procesal cuya titularidad es exclusiva del   Estado, nunca de un particular, como sucede con las acciones de reparación   directa y contractual”; es de carácter ‘obligatorio’ y “su finalidad es   la concreción de la reparación patrimonial prevista en el artículo 90 de la   Constitución”.[47]  Así, se consideró que el trato legal diferente a la acción de repetición, “[…]   viene impuesta por la conjunción de una titularidad exclusiva y de la   obligatoriedad de la acción, [por lo que] es posible determinar que el   objetivo del trato diferencial otorgado por el legislador es la defensa de los   intereses públicos custodiados por el Estado.”[48]  La Corte también consideró que tampoco se trataba de un privilegio a favor del   Estado, violatorio del principio de igualdad. Dijo al respecto,    

“Con todo, la norma acusada podría   juzgarse contraria al principio de igualdad constitucional en la medida en que   establece un privilegio procesal a favor del Estado, que el legislador no   confiere a los particulares en ejercicio de las demás acciones judiciales frente   a las cuales sí se requiere conciliación prejudicial.  ||  No   obstante, precisamente porque la acción de repetición es una acción cuyo titular   exclusivo es el Estado, el legislador estaría habilitado para otorgar la   excepción contenida en la norma acusada sin que por ello se entienda violentado   el principio de igualdad. Ciertamente, la posición que afronta el Estado frente   a la vulneración de su patrimonio, que -debe recordarse- es el mismo patrimonio   público, no es similar a la del particular que recibe un desmedro económico de   tipo individual. Por ello, atendiendo al hecho de que el fin perseguido por ese   trámite judicial es la recuperación de recursos públicos, resulta entendible y   justificado que el Legislador releve a su titular de la obligación de conciliar   el pleito antes de iniciar el trámite ante el juez correspondiente.”[49]    

4.6. Posteriormente, en la sentencia C-417 de 2002, la Corte   ratificó “[…] la doctrina desarrollada en las sentencias C-160 de 1999, C-247   de 1999 y C-1195 de 2001, según la cual la consagración de un intento de   conciliación como requisito de procedibilidad no viola en sí misma la Carta,   pero es necesario que el juez constitucional examine siempre si las distintas   regulaciones son proporcionadas y razonables, ya que algunas de ellas podrían   desconocer el derecho de acceder a la justicia o vulnerar otras cláusulas   constitucionales.”[50]  Ahora bien, en la medida en que es legítimo establecer el intento de   conciliación “[…] como requisito de procedibilidad para acceder a la   jurisdicción de lo contencioso administrativo, entonces es válido que la ley   señale ante qué instancias debe desarrollarse ese intento; […] la   escogencia de los agentes del Ministerio Público para tal efecto se justifica   precisamente para proteger la legalidad y los intereses patrimoniales de la   Administración […].”[51]    

4.7. Una vez se ha hecho referencia a las principales líneas   jurisprudenciales aplicables a los problemas jurídicos sometidos a consideración   de la Corte, y antes de entrar a resolverlos, se hará referencia a la norma   sometida a análisis y al alcance de la demanda presentada.    

5. Contenido de la norma demandada y alcance de la acción   de inconstitucionalidad analizada    

5.1. El artículo acusado (art. 47) forma parte de una ley que   se ocupa de establecer normas para modernizar la organización y el   funcionamiento de los municipios (Ley 1551 de 2012). Expresamente, la Ley indica   que su objeto es “modernizar la normativa relacionada con el régimen   municipal” teniendo como marco de referencia, “la autonomía que reconoce   a los municipios la Constitución y la ley”. El objetivo de la Ley es que la   normatividad se convierte en un real “instrumento de gestión para cumplir sus   competencias y funciones”.    

5.2. Uno de los ámbitos de modificación que hizo la Ley 1551   de 2012 en la normatividad municipal, fue resaltar expresamente algunos   criterios que deben regir la administración que si bien podían entenderse   incorporados tácitamente, se hicieron explícitos y expresos para reforzar así su   obligatoriedad y aplicabilidad. En efecto, el artículo 5° de la Ley 136 de 1994,   por medio de la cual se dictaron en su momento normas con el mismo propósito,   esto es, ‘modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’,   establece que la organización y el funcionamiento de los municipios se deberán   desarrollar  (i) con arreglo a los postulados que rigen la función   administrativa y regulan la conducta de los servidores públicos, y  (ii)   con ‘sujeción a los principios de eficacia, eficiencia, publicidad y   transparencia, moralidad, responsabilidad e imparcialidad’, los cuales se   han de aplicar ‘de acuerdo con los siguientes criterios’.    

El artículo 4° de la Ley 1551 de 2012 tiene por objeto añadir   tres criterios adicionales para la aplicación de los principios de la   administración pública señalados en el artículo 5° de la Ley 136 de 1994. A los   siete contemplados previamente, los criterios de “(1) coordinación; (2)   concurrencia, (3) subsidiariedad,  (4) complementariedad,   (5) eficiencia,  (6) responsabilidad y transparencia,   y (7) participación”, la Ley del 2012 añadió tres criterios adicionales   de aplicación de los principios de la administración pública. Tales criterios   adicionales son, a saber (8) sostenibilidad, en términos ecológicos,[52] (9) asociatividad, y    (10) economía y buen gobierno. Este último criterio es entendido así: “el   municipio buscará garantizar su autosostenibilidad económica y fiscal, y deberá   propender por la profesionalización de su administración, para lo cual promoverá   esquemas asociativos que privilegien la reducción del gasto y el buen gobierno   en su conformación y funcionamiento” (art. 4° Ley 1551 de 2012).    

5.3. En desarrollo del criterio de economía y buen gobierno,   que incluye expresamente los criterios de autosostenibilidad económica y fiscal,   el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 contempla una serie de medidas orientadas   a establecer la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de los   procesos ejecutivos que se promueven contra los municipios. El principal   contenido de la norma objeto de la presente controversia constitucional, es la   posibilidad de exigir el requisito de la conciliación prejudicial en los   procesos ejecutivos en contra de los municipios. De acuerdo con las   intervenciones del Gobierno en defensa de la norma, se trata de una disposición   que busca permitir a las administraciones municipales tomar decisiones de   gestión y planeación financiera, sobre cómo conciliar los planes de pagos de las   obligaciones que pueden ser objeto de cobro judicial ejecutivo. Se ofrecen   herramientas a la administración territorial para asegurar la sostenibilidad de   la entidad territorial, ayudándole concretamente a planear estratégicamente el   pago de sus deudas, y tener así mecanismos que le permitan cumplir con sus   obligaciones, sin afectar las finanzas del municipio.       

5.4. La Sala debe hacer la precisión de que la acción de   inconstitucionalidad de la referencia dirige su acción de inconstitucionalidad   contra el inciso primero del artículo 47 que establece la regla general   mencionada y advierte que el trámite de tal conciliación deberá ser el   establecido legalmente para los asuntos contencioso administrativos. Pero   también se demanda el inciso segundo (que establece la libertad del acreedor de   concurrir al proceso sin abogado, la no necesidad de aprobación judicial del   acuerdo al que se llegue y la advertencia de que el incumplimiento de la   conciliación ‘sólo genera la consecuencia de que el acreedor puede iniciar el   proceso ejecutivo correspondiente’), el inciso tercero (que establece la   acumulación para trámite conjunto de todas las solicitudes relacionadas con   obligaciones de dar una suma de dinero a cargo del municipio, respetando el   orden de preferencia de las acreencias previsto en la Ley 550 de 1999),[53] y el primer   inciso del primer parágrafo (que establece que cuando se trate de actos   administrativos expedidos por autoridades municipales, en los que conste la   obligación de pagar una suma de dinero sólo podrá solicitarse la conciliación   prejudicial seis meses después de expedido dicho acto administrativo).  La   acción de la referencia no incluye dentro de la demanda el tercer inciso del   artículo 47 (acerca de las reclamaciones que pueden ser excluidas de la   programación de pagos en la audiencia de conciliación), el inciso cuarto (acerca   de pagos que pueden ser objetados por la Procuraduría o por la Contraloría   respectiva y, como consecuencia, excluidos del acuerdo conciliatorio), el   segundo inciso del primer parágrafo (que ordena la acumulación de los procesos   ejecutivos adelantados por un mismo acreedor en contra de un municipio), así   como tampoco el parágrafo segundo (que altera el comité de conciliación para los   municipios de 4ª, 5ª y 6ª categorías) ni el parágrafo transitorio del artículo   (el parágrafo transitorio tiene cuatro incisos; primero, advierte que los   procesos ejecutivos actualmente en curso deberán ser suspendidos hasta tanto no   se adelanten las conciliaciones; segundo, autoriza a las entidades públicas de   todos los órdenes a rebajar interese pendientes o sanciones a que haya lugar,   con relación a deudas de los municipios; tercero, establece descuentos   especiales para los interese de las deudas de carácter tributario o parafiscal;   cuarto, indica que no procede el cobro contra el municipio de deudas o saldos   pendientes de convenios interadministrativos o de cofinanciación, cuando se   compruebe que se originaron en conductas contrarias a la Ley que hayan generado   detrimento al patrimonio público).    

A continuación, pasa la Sala a resolver los tres problemas   jurídicos formulados previamente.    

6. El legislador no viola el derecho de acceso a la   justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los municipios    

La Sala considera que la respuesta al primero de los   problemas jurídicos planteados es negativa. Dejando de lado los derechos de   carácter laboral, que serán analizados con ocasión del tercero de los problema   planteados, puede concluirse que la norma acusada no viola el derecho de acceso   a la administración de justicia, ni impone una carga irrazonable para el   ejercicio de los derechos claros y ciertos de los acreedores de los municipios.    

6.1. El análisis de constitucionalidad en el presente caso   debe tener en cuenta que la norma en cuestión no implica un alto impacto sobre   alguno de los contenidos nucleares del derecho de acceso a la justicia. De   hecho, el reclamo del accionante no se funda en señalar que el requisito de la   conciliación prejudicial prohíbe el ejercicio de acciones judiciales o la   presentación de pruebas o imponga alguna otra medida legislativa que pueda tener   tal grado de impacto en los ámbitos centrales de protección del derecho de   acceso a la justicia. Para la acción presentada, la norma legal acusada impone   una carga que se considera irrazonable, por cuanto obliga a los acreedores de   los municipios a cumplir con el requisito procesal de adelantar una conciliación   prejudicial en los procesos ejecutivos contra municipios, a pesar de que se   trata de derechos ciertos que deberían poder hacerse efectivos judicialmente,   sin controversias ni intentos de conciliaciones adicionales.  En tal   medida, no está la Sala ante una norma que prima facie comprometa   gravemente aspectos nucleares de un derecho fundamental y, en consecuencia,   implique adelantar un juicio riguroso y celoso de la protección de la   Constitución.    

6.2. La norma acusada (artículo 47 de la Ley 1551 de 2012) es   razonable constitucionalmente en tanto propende por fines legítimos e   imperiosos, a través de un medio que no está prohibido constitucionalmente y que   es adecuado para alcanzar tales fines.    

6.2.1. Teniendo en cuenta el texto de la norma acusada y la   intervenciones en defensa de la misma, se puede establecer que tiene por   finalidad promover la sostenibilidad fiscal de los municipios y el saneamiento   de sus finanzas, asegurando así, el adecuado manejo de los recursos de ese nivel   territorial y permitiendo a las administraciones planear de manera estratégica   sus políticas para el manejo de las deudas reconocidas y ejecutables. Para la   Sala, se trata de fines que son legítimos a la luz de la Carta Fundamental. De   hecho se trata de propósitos imperiosos constitucionalmente. De acuerdo con el   Gobierno, como se dijo, la disposición busca permitir a las administraciones   municipales tomar decisiones de gestión y planeación financiera, sobre cómo   conciliar los planes de pagos de las obligaciones que pueden ser objeto de cobro   judicial ejecutivo. Los municipios son las entidades territoriales básicas de la   administración pública. A través de ellos, se constituye el poder local de base   y se garantiza la promoción y cumplimiento de los derechos fundamentales. Las   herramientas normativas de la Ley 1551 de 2012, propenden por la construcción de   un marco legal que ofrezca a los municipios la posibilidad de contar con los   medios para poder actuar de forma moderna, eficiente y adecuada, dados los   principios que gobiernan el actuar de la administración pública. El artículo 47   específicamente, busca ofrecer tales herramientas en la planeación del pago de   las deudas por las que el Municipio puede ser ejecutable judicialmente.    

6.2.2. En segundo lugar, el medio empleado en el presente   caso [a saber, el hacer obligatoria la conciliación prejudicial en los procesos   ejecutivos ante los municipios] no es una medida que se encuentre prohibida o   excluida por lo el orden constitucional vigente. De hecho, la conciliación es   una institución de derecho que es reconocida por la propia Constitución Política   (art 116, CP) y que, incluso, advierte la posibilidad que tienen las personas   particulares de ser investidas temporalmente con facultades para ejercer   funciones de conciliadores. Como se indicó previamente, establecer la   conciliación como requisito para el ejercicio de las acciones civiles, de   familia o contencioso administrativas, ya ha sido considerado por la Corte   Constitucional como un medio no prohibido que legítimamente puede ser empleado   por el legislador, siempre y cuando no conlleve una carga desproporcionada e   irrazonable sobre los derechos fundamentales, teniendo en cuenta el diseño   específico que se dé a la institución por parte de las normas.    

6.2.3. En tercer lugar, la Sala advierte que el medio   empleado para alcanzar los fines propuestos es un camino adecuado. La   herramienta legislativa seleccionada, permite a los municipios tomar acciones   reales para adoptar medidas que le permitan efectuar una planeación estratégica   con relación al manejo de las finanzas y, concretamente, a las acciones que se   deben tomar con ocasión de las deudas que han contraído en razón de su   actividad. De hecho, de acuerdo con las intervenciones, se trata de herramientas   útiles, teniendo en cuenta el grado de afección real de las finanzas de muchos   municipios, actualmente.    

El imponer a las personas que promuevan procesos ejecutivos   contra los municipios la carga de intentar conciliar las deudas que pueden ser   objeto de dichos procesos, antes de iniciar el trámite judicial, da a estas   entidades territoriales una oportunidad para hacer planes de pagos que concilien   el deber de cumplir y honrar tales compromisos como corresponde, por una parte,   pero a la vez permite a los municipios evitar que en el cumplimiento de dichas   obligaciones se comprometan gravemente las finanzas y los recursos, llegando a   poner en riesgo las sostenibilidad fiscal y financiera de estas entidades y la   opción de cumplir con los deberes constitucionales fundamentales superiores que   les han sido encomendados. Así, tal es el caso de la protección del derecho a la   salud, del derecho a la educación o a la adecuación y manejo del sistema de   acceso al servicio de agua potable, en especial, de la población más necesitada   y vulnerable.        

En el presente caso, el diseño concreto de la herramienta   legislativa consagrada en el artículo 47 acusado, contempla una serie de medidas   complementarias que permiten concluir que la manera como específicamente ha sido   consagrada la conciliación prejudicial, es especialmente conducente a la   finalidad buscada. En efecto, el artículo en cuestión establece que se ‘autoriza   a las entidades públicas de todos los órdenes que sean acreedoras de los   municipios a rebajar  (i) los intereses pendientes o  (ii)   las sanciones a que haya lugar, y  (iii) a condonar el   capital o convenir que sea reinvertido en programas sociales del municipio que   correspondan a las funciones de la entidad acreedora’. Adicionalmente,   advierte la norma que ‘si se trata de obligaciones tributarias o   parafiscales, la entidad pública acreedora podrá reducir hasta el noventa por   ciento (90%) de los intereses y/o las sanciones a que haya lugar’, pero ‘siempre   y cuando el municipio se comprometa a pagar el valor del capital correspondiente   en un máximo de dos vigencias fiscales’; la norma advierte que este plazo   puede ‘ampliarse a tres vigencias fiscales si se trata de municipios de 4ª,   5ª y 6ª categoría.’  Finalmente, se advierte que también se establecen   límites a estas facultades, como por ejemplo, que no procede el cobro contra un   municipio de deudas o saldos pendientes de convenios interadministrativos o de   cofinanciación, ‘cuando se compruebe que estas se originaron por conductas de   los funcionarios responsables, en contradicción a la Ley, que generaron   detrimento al patrimonio público’, precisando que si el detrimento ocurrió   por ‘una incorrecta gestión municipal, como por deficiencias en el control   debido por parte de las entidades del orden nacional o departamental’, las   entidades públicas deberán convenir una estrategia para lograr, a través de los   procesos judiciales, fiscales y disciplinarios correspondientes, ‘determinar   las responsabilidades a que haya lugar en contra de los funcionarios que hayan   causado el daño y recuperar el dinero público que no se haya aplicado   adecuadamente al cumplimiento del fin al que estaba destinado, lo cual deberá   consignarse en el acta de liquidación correspondiente’.    

En otras palabras, la conciliación prejudicial como requisito   procesal en los procesos ejecutivos contra los municipios es una herramienta   legislativa que permite a estas entidades territoriales desarrollar el criterio   de economía y buen gobierno, que incluye expresamente los criterios de   autosostenibilidad económica y fiscal. Especialmente si se tiene en cuenta el   diseño particular de la institución, que se acompaña de medidas normativas que   le permiten a aquellas entidades acreedoras de los municipios, llegar a acuerdos   de conciliación en los que se incluyan, además, descuentos considerables sobre   los montos que deberán ser cancelados.  Se trata, de conciliaciones y acuerdos   de pago que no sólo permiten a los municipios adoptar estrategias y planes para   asumir razonablemente las deudas que pueden ser ejecutadas en su contra, sino   que se permite alcanzar disminuciones importantes y considerables, que ayudan a   alcanzar los objetivos propuestos de manera más efectiva.    

La norma identifica cuáles son las obligaciones en las que es   razonable limitar temporal y parcialmente el derecho de acceso a la justicia (en   este caso, el cobro judicial de derechos ciertos, claros y exigibles),   permitiéndole a los municipios estructurar y planear el pago de sus obligaciones   ejecutables judicialmente y cuyos acreedores tienen el propósito real y presente   de cobrar. En efecto, la norma asegura al municipio espacios para negociar   aquellas deudas que claramente deben ser asumidas y pagadas, por cuanto no se   encuentran en debate o controversia judicial.    

6.2.4. Finalmente, no advierte la Sala Plena que, prima   facie, se esté sacrificando desproporcionadamente los derechos de acceso a   la justicia de las personas que son acreedoras de los municipios.   Fundamentalmente porque si bien se impone el deber de llevar a cabo el trámite   de la conciliación, nunca el deber de tener que tranzar o conciliar   efectivamente los derechos que se pretenden reclamar. Nadie está obligado a   ceder sus derechos o aceptar el plan de pago que sea propuesto por el Municipio   durante la conciliación. La institución sigue fundándose en la voluntad autónoma   y libre de quienes deciden llegar a un acuerdo conciliatorio. Por tanto, la   norma acusada no pone un obstáculo insalvable o exagerado sobre los derechos de   los acreedores de deudas claras y ciertas que tengan los municipios. Se exige   darle la opción al municipio respectivo para que tenga la oportunidad de hacer   una propuesta conciliatoria; será el acreedor quien libremente decida si la   acepta o no.  La norma, por tanto, impone una carga sobre el derecho de   acceso a la justicia que es limitada y permite proteger el buen manejo de las   finanzas públicas, de acuerdo con los criterios de autosostenibilidad económica   y fiscal.    

6.2.5. En resumen, el legislador no viola el derecho de   acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, por cuanto es una herramienta razonable, en tanto busca fines   legítimos e imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido,   que es conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica   desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales.    

7. El legislador no viola el principio de igualdad al   imponer a los deudores de los municipios una carga procesal que no se impone a   los demás deudores en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial)    

La respuesta al segundo problema jurídico planteado también   es negativa. Dejando de lado el derecho a la igualdad de los trabajadores,   asunto que será considerado en el siguiente apartado de esta sentencia, la Sala   considera que el legislador no viola el principio de igualdad al imponer a los   deudores de los municipios una carga procesal que no tienen los demás deudores   en los procesos ejecutivos (conciliación prejudicial). En el anterior capítulo   se señaló por qué la restricción impuesta al derecho de acceso a la justicia de   los titulares de créditos de municipios, ejecutables judicialmente es razonable   constitucionalmente. En el presente, se señala por qué es razonable a la luz del   derecho de igualdad, que tal limitación se imponga a ese grupo de acreedores,   cuando tal regla no se fija para los acreedores de otros deudores.    

7.1. La acción de inconstitucionalidad considera que hay un   tratamiento diferencial entre dos grupos de acreedores. Por una parte todos   aquellos que son titulares de un crédito con algún municipio y pueden iniciar un   proceso ejecutivo en su contra y, por otra, todos aquellos que son titulares de   un crédito que también puede ser objeto del mismo cobro ejecutivo, pero que no   es una deuda que deba pagar un municipio. Mientras que en el primer caso el   acceso a la justicia se condiciona a la realización de la conciliación   prejudicial, en el segundo caso no es así.    

7.2. En primer lugar, la Sala considera que el criterio de   diferenciación usado por el legislador [a saber, que el titular del crédito sea   un municipio], no es uno de aquellos criterios señalados por la Constitución   Política como sospechosos de establecer un trato discriminatorio (por ejemplo,   sexo, raza, religión, origen familiar o nacional; art. 13, CP). Segundo, la   carga impuesta por la norma al grupo de acreedores de los municipios si bien es   considerable, no supone un obstáculo insalvable para el ejercicio del derecho de   acceso a la justicia o una limitación o anulación de alguno de sus ámbitos   nucleares de protección. Finalmente, tampoco advierte la Sala que la categoría   empleada por el legislador afecte de forma principal a un determinado grupo   humano, estableciendo un trato discriminatorio indirecto. Es decir, no existe un   grupo humano en la sociedad que de forma exclusiva y prioritaria tenga la   condición de acreedor de los municipios y, por tanto, se pueda atacar   indirectamente sus derechos al imponer ciertas cargas sobre aquella personas que   ostenten dicha condición. Los roles de acreedor de municipios o de cualquier   otro tipo de deudor pueden tenerlos un mismo grupo de personas. Ambas   condiciones no son excluyentes. No existe un grupo social, una raza, un género,   un grupo etario, o un grupo étnico que tenga, de forma preferente, la condición   de acreedor de obligaciones de los municipios, susceptibles de cobro ejecutivo.    En consideración a estas tres razones, concluye la Sala Plena que tampoco está   llamada en esta ocasión a hacer un juicio estricto de razonabilidad. Por el   contrario, existen motivos para ser deferentes con el legislador y permitirle   ejercer su amplio margen de configuración, para lograr el objetivo propuesto,   dar herramientas de modernización administrativa que le permitan asumir a los   municipios sus deudas susceptibles de cobro ejecutivo, de forma eficaz,   eficiente y sostenible fiscalmente.  La motivación del legislador en el   presente caso no es dar un tratamiento discriminatorio a las personas que son   acreedoras de los municipios sino, ante todo, brindar medios legales a las   instituciones básicas del régimen político territorial.    

7.3. La Sala considera también que ser persona de derecho   público o de derecho privado, así como qué tipo de persona de derecho público se   es, son categorías que usualmente sirven en el orden constitucional vigente para   establecer diferencias de trato.  El hecho de que una persona sea de   derecho público o de derecho privado es una razón válida para establecer   diferencias sustanciales de trato en materia de procedimientos judiciales con el   objeto de que se reconozcan y declaren derechos, o para ejecutarlos también por   vía judicial. El que un particular reclame un derecho de propiedad frente a una   persona de derecho público, es una razón válida para que su reclamo se regule   por el Código Contencioso Administrativo y no por otro estatuto procesal. De   hecho, el Código General del Proceso reconoce y reitera esta tradición de   política legislativa, al establecer su aplicación en los asuntos civiles,   comerciales, de familia y agrarios de forma prioritaria, pero de manera   subsidiaria para el resto de jurisdicciones judiciales [esto es, solamente ‘en   cuanto no estén regulados expresamente en otras leyes’ (artículo 1°, Ley   1564 de 2012)]. Establecer reglas diferentes en razón al tipo de crédito que se   tenga (vivienda familiar, vivienda de interés social, estudio, deudas fiscales,   deudas por alimentos, deudas comerciales) no es algo extraño en el derecho. De   hecho, en muchos de estos casos las violaciones al derecho a la igualdad pueden   darse por la razón contraria, esto es, por que se legisle mediante las mismas   normas créditos tan distintos y disímiles. En algunos casos, el pago de un   crédito puede comprometer gravemente el ejercicio de un derecho fundamental,   mientras que en otros no. Someter ambos créditos a las mismas reglas puede   implicar o bien la desprotección de un derecho fundamental, o bien la   sobreprotección de derechos puramente pecuniarios.    

7.4. Si bien los argumentos presentados son suficientes para   responder el cargo por violación a la igualdad en los términos en que fue   formulado por el accionante, la Sala advierte que la norma establece un trato   diferente que es razonable. El trato se funda en que el crédito deba ser pagado   o no por un municipio. En principio no hay diferencia alguna entre los   acreedores de los municipios. Su condición es irrelevante para la norma que se   interesa fundamentalmente, como el resto de la Ley en la cual se encuentra   contenida, en los municipios y en generar herramientas para su modernización,   particularmente, entre otras áreas, en sus finanzas y en el manejo de sus   recursos fiscales [concretamente en asegurar la aplicación del criterio de   sostenibilidad]. El propósito del trato diferente, su finalidad, es proteger la   institución municipal teniendo en cuenta su vital importancia para la   organización política y territorial de la República y su responsabilidad en   asegurar el goce efectivo de buena parte de los derechos fundamentales de la   población, en especial de aquellas personas en situación de precariedad o   debilidad. Asegurar el patrimonio del municipio compete y compromete los   derechos de todos los habitantes del mismo, lo cual no ocurre con el resto de   deudas. La diferencia de trato incluida en la ley tiene por objeto, por tanto,   proteger de forma especial los recursos de las entidades territoriales básicas   de la Nación. El medio para conseguir el fin perseguido, consistió en fijar   reglas de carácter procedimental que imponen una carga razonable al derecho de   acceso a la justicia, pero únicamente para el cobro ejecutivo de las deudas que   tienen los municipios. Se trata, por tanto, de un medio que no está prohibido,   está permitido. Establecer diferencias en las reglas procesales teniendo en   cuenta si la persona demandada es o no de derecho público, es una típica   diferenciación de carácter procesal que puede fijar el legislador en ejercicio   del margen de configuración reconocido por la Constitución Política. Consagrar   reglas que diferencien los procesos laborales es el ejercicio de una facultad   constitucional. Finalmente, el trato diferente consagrado en el presente caso es   adecuado para conseguir el propósito buscado, a saber: imponer la carga que   permita a los municipios elaborar una propuesta de conciliaciones para el pago   de las obligaciones exigibles mediante procesos ejecutivos. El mecanismo   establecido por la norma acusada distingue los créditos frente a municipios, de   los créditos frente a cualquier otra persona. Como se dijo, la carga la impone   la norma a todos los créditos que son efectivamente ejecutables judicialmente,   pero se hace efectiva en el momento en que se pretende exigir el derecho y se   busca iniciar el proceso ejecutivo.    

7.5. En tal medida, dejando de lado el derecho a la igualdad   de los trabajadores, asunto que será considerado a continuación, el legislador   no viola el principio de igualdad al imponer a los deudores de los municipios   una carga procesal que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos   (conciliación prejudicial), puesto que se trata de una decisión legislativa que   constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca   una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para   alcanzarlo.    

8. El legislador viola los derechos laborales y el derecho   a la igualdad de los trabajadores que tienen deudas con municipios, susceptibles   de ser reclamadas mediante un proceso ejecutivo    

Por último, la Sala Plena considera que la respuesta al   tercer problema jurídico es afirmativa. Le asiste la razón al accionante cuando   acusa a la norma de violar los derechos laborales constitucionales así como el   derecho a la igualdad entre los trabajadores.    

8.1. Tal como se indicó previamente, en la sentencia C-160 de   1999, la Corte decidió que una norma legal que establece la conciliación   prejudicial obligatoria en materia laboral, de forma general, sin distinciones y   precisiones necesarias para asegurar los derechos fundamentales, en especial, el   derecho de acceso a la justicia, es inconstitucional.[54] Concretamente, se   estableció que ello era así, a propósito de los procesos laborales ejecutivos.   Para la Corte “ […] la conciliación no opera en los procesos ejecutivos,   porque en razón de su naturaleza la conciliación busca crear una situación de   certeza en cuanto a los derechos laborales que el trabajador reclama al   empleador, lo cual, por sustracción de materia no se requiere cuando ya se posee   un título ejecutivo del cual emana una obligación a cargo de éste que para el   trabajador configura un derecho cierto e indiscutible que no se puede renunciar   ni negociar, como lo prevé el art. 53 de la Constitución Política.”[55] Esta posición   jurisprudencial ha sido reiterada en varias ocasiones, en especial en la   sentencia C-893 de 2001,[56]   en la cual se decidió que “sí es inconstitucional la norma que   consagra la conciliación extrajudicial como requisito de procedibilidad en   asuntos laborales”; indicó que una regla legal de ese estilo “[…]   quebranta abiertamente el principio constitucional contenido en el artículo 53   de la Carta, según el cual, corresponde a la Ley tener en cuenta la facultad de   los trabajadores para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y   discutibles, la cual se ve afectada cuando se exige al particular acudir a la   conciliación como requisito previo a la presentación de la demanda.”.[57]    

8.2. En tal medida, la restricción al derecho laboral que   supone la exigencia de la conciliación como un requisito de procedibilidad de la   acción ejecutiva, es una medida legislativa irrazonable constitucionalmente, en   tanto se vale de un medio prohibido. Esto es, si bien el artículo 47 de la   Ley1551 de 2012 busca fines que no sólo son legítimos constitucionalmente, sino   que además son imperiosos, el medio por el cual optó el legislador está   prohibido constitucionalmente, como lo ha señalado la jurisprudencia. En tanto   el artículo 53 de la Constitución contempla el derecho a ‘la   irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’,   la jurisprudencia constitucional ha indicado que una norma que desconozca   abiertamente esta restricción, vulnera un mandato expreso de la Constitución.    

8.3. La jurisprudencia también ha sostenido que exigir la   conciliación prejudicial como requisito procesal en materia de procesos   judiciales de forma general e imprecisa es una herramienta legal irrazonable   constitucionalmente, entre otros motivos, cuando se emplean normas vagas y   ambiguas o altamente indeterminadas, que ponen en riesgo el ejercicio de los   derechos judiciales laborales.[58]  El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fija el requisito procesal de la   conciliación prejudicial en procesos ejecutivos contra municipios de manera   amplia, pero a la vez se establecen una serie de parámetros y reglas que hacen   más o menos precisa la aplicación de la figura. Sin embargo, al hacer referencia   a los procesos ejecutivos en contra de municipios, sin distinción alguna, se   puede concluir que la norma acusada contempla también las obligaciones de   carácter laboral.      

8.3.2. Pero el proceso ha servido para mostrar que no es ésta   la única interpretación posible. La incertidumbre de las reglas se evidencia al   contrastar la posición del Ministerio, por una parte, y de la Federación   Colombiana de Municipios por otra. En su intervención, la Federación indica que   “[…] cuando la conciliación se trate de créditos laborales no podrá conducir   al desconocimiento de derechos ciertos e indiscutibles, tan sólo se ocupará de   la programación del pago según las posibilidades de flujo de recursos de los   Municipios y la mayor conveniencia del convocante.”      

8.4. Adicionalmente la Sala Plena de la Corte considera que   la imposición del requisito procesal de la conciliación prejudicial en materia   de procesos ejecutivos laborales que se adelante en contra de un municipio   constituye una violación a la especial protección que brinda el principio de   igualdad a los trabajadores.    

8.4.1. El artículo 53 establece los principios que han de   regir la ley laboral en el estado social de derecho. Entre otros, además del   respeto al derecho constitucional a irrenunciabilidad a los beneficios mínimos   establecidos en normas laborales, se contempla expresamente el principio de   igualdad de oportunidades a los trabajadores. En tal medida, se torna categórica   la protección que ha dado la Constitución, la ley y la jurisprudencia a sus   derechos, impidiendo que se les imponga el requisito procesal de la conciliación   prejudicial, especialmente si se hace mediante normas vagas y ambiguas o   altamente indeterminadas, y sin fijar parámetros básicos como, por ejemplo, la   imposibilidad de conciliar derechos laborales mínimos o de exigirla   especialmente para procesos ejecutivos.      

        

8.4.2. Pero en cualquier caso, no existe en el proceso   defensa alguna de por qué no se viola el derecho a la igual protección de los   trabajadores bajo la Constitución, al establecer desde las propias reglas que   regulan los derechos procesales, un trato diferente entre los trabajadores   municipales y el resto de trabajadores. Por qué las reglas del proceso ejecutivo   para reclamar derechos laborales han de ser unas para los trabajadores de las   entidades territoriales y otras para el resto de los trabajadores. En especial,   qué justificaría el trato diferente entre trabajadores del sector público en   cuanto a las reglas de acceso a la justicia. A diferencia de lo que ocurre con   las acreencias en general, las deudas laborales están sometidas a una condición   específica, señalada en la Constitución Política y que ha de ser cumplida por el   legislador: las protecciones que se den a los trabajadores deben ser respetuosas   del principio de igualdad. La Corte tampoco advierte prima facie, razón   alguna que permitiera una distinción de trato que sólo se podría justificar si   es un medio estrictamente necesario. Dada la exigencia de igualdad en el trato a   los trabajadores, en especial cuando sus derechos se encuentran en conexidad con   el derecho al acceso a la justicia, como ocurre en el presente caso, introducir   una regla diferente debe estar estrictamente justificado.    

8.4.3. En el presente caso, el Gobierno, por medio del   Ministerio de Hacienda, considera que la norma legal acusada bajo el orden   constitucional y legal vigente, no es aplicable a obligaciones laborales; la   Federación Nacional de Municipios por su parte sostiene que sí, pero solicita a   la Corte que de acuerdo con su jurisprudencia reiterada se declare la   exequibilidad condicionada de la norma.[59]  Es claro entonces, que la regulación vigente no es precisa en cuanto a cuáles   son las condiciones de aplicación del artículo 47 demandado a los procesos   ejecutivos en contra de los municipios, en los que se reclamen obligaciones de   carácter laboral, y como podría ser interpretada válidamente, como que incluye   controversias de este tipo, porque la norma dispone que en todo proceso   ejecutivo adelantado contra un municipio debe llevarse a cabo previamente una   conciliación, es factible afirmar que el legislador viola los derechos laborales   de los trabajadores que tienen deudas reconocidas, pendientes de pago por los   dichos entes territoriales, susceptibles de ser reclamadas mediante un proceso   ejecutivo, en especial los derechos a ‘la irrenunciabilidad de los beneficios   mínimos establecidos en normas laborales’ (art. 53, CP) y su derecho a la   igualdad (art. 13, CP), al exigirles un requisito procesal (la conciliación   prejudicial) que está expresamente excluido por la ley para el resto de los   trabajadores.    

Esto quiere decir que, aunque la norma es ajustada a la   Constitución a la luz de los dos primeros cargos analizados, es a la vez   inconstitucional a la luz del tercer cargo estudiado. Esto lleva a que la   decisión de la Sala sea la de declarar exequible la norma constitucional, bajo   el entendido que la misma no es aplicable a los procesos ejecutivos en contra de   municipios que puedan tener por objeto el reclamo de deudas laborales   reconocidas, a los trabajadores susceptibles de ser cobradas mediante proceso   ejecutivo.    

9. Orden a tomar    

El artículo 47 de la Ley 1551 de 2012 fue acusado en el   presente proceso por tres argumentos que fueron objeto de análisis de   constitucionalidad por parte de la Corte. En cuanto a los dos primeros las   respuestas fueron negativas; la norma no impone una restricción irrazonable o   desproporcionada sobre el derecho al acceso a la justicia, ni tampoco conlleva   una violación al derecho a la igualdad por dar a los créditos a los municipios   un trato diferente frente a los demás procesos ejecutivos, considerados en   general. No obstante en cuanto al tercer problema jurídico resuelto, la   respuesta fue afirmativa; en este caso se consideró que el legislador sí había   violado los derechos laborales y el derecho a la igualdad de los trabajadores.      

La norma cubre una serie de créditos que pueden ser exigidos   judicialmente mediante procesos ejecutivos en contra de municipios. En el caso   de los procesos ejecutivos laborales la medida es inconstitucional, pero en los   demás eventos no, según las razones y los cargos de constitucionalidad   analizados. Teniendo en cuenta el principio de conservación del derecho, en   virtud del cual es deber de la Corte Constitucional tratar de salvar la mayor   cantidad de derecho legislado posible, en aplicación de los principios de   democracia y participación, la Sala Plena de la Corte resolverá declarar   exequible el artículo 47 de la Ley 1551 de 2012, por los cargos analizados en la   presente sentencia, bajo el entendido que la conciliación no puede ser exigida   como requisito procesal en aquellos casos en que deba adelantarse un proceso   ejecutivo laboral en contra de los municipios para cobrar deudas reconocidas a   favor de los trabajadores. De esta forma armoniza la Corte sus dos deberes. Por   una parte, hacer prevalecer la voluntad democrática, en aquello que no se   contradiga la Carta Política y por otra parte, evitar que se aplique la   disposición para los procesos ejecutivos laborales que deban adelantarse por los   trabajadores contra los municipios del país.    

10. Conclusión    

En conclusión, (i) el legislador no viola el derecho de   acceso a la justicia al establecer la conciliación prejudicial como requisito de   procedibilidad en los procesos ejecutivos que se promuevan contra los   municipios, por cuanto es una herramienta razonable [busca fines legítimos e   imperiosos constitucionalmente, a través de un medio no prohibido, que es   conducente para alcanzarlos y que, prima facie, no sacrifica   desproporcionadamente otros valores, principio o derechos constitucionales].    

(ii) El legislador no viola el principio de igualdad al   imponer a los deudores de los municipios una carga procesal (conciliación   prejudicial) que no tienen los demás deudores en los procesos ejecutivos   considerados en general, puesto que se trata de una decisión legislativa que   constituye un ejercicio razonable del poder de configuración normativa que busca   una finalidad legítima, mediante un medio no prohibido y adecuado para   alcanzarlo.    

(iii) El legislador viola los derechos de los trabajadores   que tengan acreencias laborales a su favor, susceptibles de ser reclamadas   mediante un proceso ejecutivo, en especial los derechos a ‘la   irrenunciabilidad de los beneficios mínimos establecidos en normas laborales’   (art. 53, CP) y su derecho a la igualdad (art. 13, CP), al exigirles un   requisito procesal (la conciliación prejudicial) que está expresamente excluido   por la ley para el resto de los trabajadores. Es decir, la conciliación previa   no es exigible como requisito de procedibilidad cuando se trata de acreencias   laborales susceptibles de ser reclamadas a los municipios.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala   Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y   por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE los apartes acusados del artículo   47 de la Ley 1551 de 2012, ‘por la cual se dictan   normas para modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios’,   bajo el entendido de que el requisito de la conciliación prejudicial no puede   ser exigido, cuando los trabajadores tengan acreencias laborales a su favor,   susceptibles de ser reclamadas a los municipios mediante un proceso ejecutivo.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional, cúmplase y archívese el   expediente.    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Presidente    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

MAURICIO GONZALEZ CUERVO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

NILSON PINILLA PINILLA    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1]  Publicada en el Diario Oficial No. 48.483 de julio 6 de 2012.    

[2]  Yeizy Karina Villamizar Mejía, Andrés Alberto Rodríguez Daza, Pedro Luis   Villanueva Castillo, Juan Felipe Barrera Amado y José Francisco Chavarro Arias.    

[3]  Yesica Villada Muñoz, Eliana Fernández de Castro Campo, Vanessa Cardozo Medina,   Juan Carlos Barrios González, Luis José García Bayuelo.    

[4]  “ARTÍCULO 613. AUDIENCIA DE CONCILIACIÓN   EXTRAJUDICIAL EN LOS ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS.  Cuando se solicite conciliación extrajudicial, el peticionario deberá acreditar   la entrega de copia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica de la Nación, en   los mismos términos previstos para el convocado, con el fin de que la Agencia   Nacional de Defensa Jurídica del Estado resuelva sobre su intervención o no en   el Comité de Conciliación de la entidad convocada, así como en la audiencia de   conciliación correspondiente.  ||  No será necesario agotar el   requisito de procedibilidad en los procesos ejecutivos, cualquiera que sea la   jurisdicción en la que se adelanten, como tampoco en los demás procesos en   los que el demandante pida medidas cautelares de carácter patrimonial o cuando   quien demande sea una entidad pública. (Negrillas fuera del texto).  ||    Las entidades públicas en los procesos declarativos que se tramitan ante la   jurisdicción de lo contencioso administrativo contra particulares, podrán   solicitar las medidas cautelares previstas para los procesos declarativos en el   Código General del Proceso.” (Texto citado y resaltado en el concepto del   Ministerio Público).    

[5]  Para el Ministerio Público, el problema jurídico es el siguiente: “¿Vulnera los artículos 1, 2, 13, 29, 53, 229 y 243   de la Constitución Política, la previsión normativa según la cual la   conciliación prejudicial opera como requisito de procedibilidad en los procesos   ejecutivos que se promuevan contra los municipios?”    

[6]  La norma advierte que tampoco será necesario agotar el requisito de   procedibilidad ‘en los demás procesos en los que el demandante pida medidas   cautelares de carácter patrimonial o cuando quien demande sea una entidad   pública’ (art. 613, Ley 1564 de 2012).    

[7] Ley 153 de 1887 “Por la cual se adiciona y reforma los   códigos nacionales, la ley 61 de 1886 y la 57 de 1887”,   artículo 2°.- La ley posterior prevalece sobre la ley anterior. En caso de que   una ley posterior sea contraria á otra anterior, y ambas prexistentes al hecho   que se juzga, se aplicará la ley posterior.    

[8]  La importancia de la regla del artículo 2° de la Ley 153 de 1887 es, entre   otras, que permitió dar prelación a las soluciones legislativas del orden   constitucional y legal creado desde 1886, sobre las soluciones hasta ahora   vigentes, bajo los proyectos federalistas liberales del siglo XIX.    

[9] El artículo 42A de la Ley 270 de 1996 dispone:   “Conciliación judicial y extrajudicial en materia contencioso-administrativa.   A partir de la vigencia de esta ley, cuando los asuntos sean conciliables,   siempre constituirá requisito de procedibilidad de las acciones previstas en los   artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo o en las normas que   lo sustituyan, el adelantamiento del trámite de la conciliación extrajudicial.   [Modificado por la Ley 1285 de 2009, artículo 13].    

[10] Se refería el demandante al Decreto Ley 01 de 1984 hoy   derogado por la Ley 1437 de 2011 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”.    

[11]   La Corte Constitucional se ha pronunciado con relación a la conciliación   prejudicial en otras jurisdicciones distintas a la contencioso administrativa.   Así por ejemplo, las sentencias C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell),   C-247 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra, SV Eduardo Cifuentes Muñoz) y C-1195   de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime   Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime   Araujo Rentería, Alfredo Beltrán Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas   Hernández), a las cuales se hará referencia posteriormente. Recientemente, por   ejemplo, puede verse al respecto la sentencia C-598 de 2011 (MP Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, AV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SPV María Victoria Calle   Correa) decidió, entre otras cosas, que no es razonable constitucionalmente   excluir como medios de prueba legítimos en un proceso judicial que trate asuntos   de civil y de familia, aquellas pruebas que no se hubiesen presentado al momento   de la conciliación y que estuvieran en poder de la parte para entonces, por lo   que declaró inexequible, parcialmente, el artículo 52 de la Ley 1395 de 2010 (medidas   en materia de descongestión judicial), que reformó el artículo 35 de la Ley   640 de 2001 (modificación de normas relativas a la conciliación). Sobre   la conciliación prejudicial, Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-215 de 1993   (MP Fabio Morón Díaz).    

[12]  Corte Constitucional, sentencia C-111 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra). En   esta oportunidad la Corte resolvió declarar exequible el artículo 35 de la Ley   446 de 1998, mediante la cual se expidieron una serie de normas procesales   referentes a descongestión, eficiencia y acceso a la justicia. Concretamente, el   artículo acusado se ocupaba de reformar el artículo 127 del Código Contencioso   Administrativo referente a ‘atribuciones del Ministerio Público’.    

[13]  Corte Constitucional, sentencia T-1044 de 2004 (MP Manuel José Cepeda Espinosa);   en este caso se decidió, entre otras cosas,  que sí se había desconocido el   derecho del accionante de acceder a la administración de justicia cuando la   Personería Municipal se negó a llevar a cabo la audiencia de conciliación por él   solicitada, puesto que (a) la jornada de conciliación de la Cámara de Comercio   no accedió a su solicitud en atención al monto de sus pretensiones y   desconociendo su situación económica real, (b) igual situación se presentó en la   notaría a la cual acudió el actor solicitando una audiencia de conciliación, y   (c) los únicos consultorios jurídicos que están a disposición del actor quedan   en municipios distintos a los de su residencia habitual, para llegar a los   cuales debe pagar la tarifa de transporte correspondiente. Se consideró que en   virtud del fallo de tutela de primera instancia, se estaba imponiendo al actor   una carga probatoria irrazonable, consistente en demostrar su situación de   precariedad económica general, para permitirle acceder al servicio social de   centros de conciliación.  Se consideró que en aplicación del artículo 27 de   la Ley 640 de 2001, la Personería Municipal sí tiene competencia para celebrar   la audiencia de conciliación solicitada por el accionante.    

[14]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell); en   este caso se resolvió declarar inexequibles los artículos 68,   82, 85 y 87 de la Ley 446 de 1998 (Por la cual se adoptan como legislación   permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del   Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del   Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso   Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y   acceso a la justicia). El artículo 68 que había sido demandado   consagraba la conciliación prejudicial y la Corte declaró inconstitucionales los   artículos 82, 85 y 87 por consecuencia, “[…] por la inescindible relación que ésta tiene con el art. 68 que   establece la conciliación como requisito de procedibilidad.”    

[15]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “En el proceso   quedó establecido que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social no cuenta con   los medios físicos y personales para atender en forma pronta, oportuna, eficaz y   eficiente las funciones que en materia de conciliación le han sido asignadas a   los inspectores del trabajo.  ||  Del informe rendido por el titular   de dicho Ministerio, a petición de la Corte, se deduce que aún no se ha   reestructurado su planta de personal, con el fin de atender oportunamente las   solicitudes de conciliación, pese a que la obligación de realizar dicha   reestructuración ya se había establecido en el artículo 46 de la Ley 23 de 1991.    ||  Es más, los inspectores dado el cúmulo de funciones que deben cumplir   sólo pueden dedicar una parte muy limitada de su tiempo a las labores de   conciliación. Es un hecho fácilmente comprobable que los inspectores del trabajo   solamente atienden estas diligencias en las horas de la mañana y que en la   práctica únicamente pueden despachar unos pocos casos, con la consecuencia de   que existe gran congestión en el trámite de las solicitudes de conciliación en   las inspecciones y los interesados tienen que someterse al vía crucis de tener   que esperar varias horas, en colas que comienzan desde antes de las 6 a.m.,   simplemente para poder presentarlas y para que se les expida la boleta de   citación. Como si fuera poco las citaciones para audiencia se están programando   para 2 o 3 meses después.  ||  Según las pruebas que obran en el   expediente, tampoco el funcionamiento de los centros de conciliación han   contribuido a la realización oportuna de las conciliaciones, por varias razones:   Los que funcionan en las universidades sólo laboran durante 8 a 10 meses   aproximadamente en el año, y su actividad se reduce básicamente a las capitales   de departamento donde están concentradas las Facultades de Derecho.  ||    Los demás centros, autorizados por la ley para conciliar, son escasos y no   cuentan con la cobertura, el sistema logístico y operativo para satisfacer las   peticiones de conciliación laboral en todo el territorio nacional.”    

[16]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “Ni en la norma   acusada ni en ninguna otra de la ley 446/98, se resuelve el problema consistente   en saber si el agotamiento de la vía gubernativa y la conciliación prejudicial   son mecanismos de respuesta a la solución de los conflictos laborales que operan   independientemente, o si ellos se excluyen, es decir, si el trámite de la vía   gubernativa sustituye la conciliación o si ésta configura una excepción a la   necesidad de acudir a dicha vía.”    

[17]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “No se prevé en   la normatividad acusada si la petición de conciliación interrumpe o no el   término para la prescripción de la acción. Podría pensarse que aquélla si   interrumpe ésta, en cuanto se pueda asimilar dicha petición al reclamo escrito   al empleador que prevé la ley sustancial (art. 489 C.S.T.) para interrumpir la   prescripción. Sin embargo, existen opiniones divergentes, en el sentido de que   no es viable una extrapolación de dicha norma, a efecto de regular una cuestión   esencial en la institución de la conciliación que corresponde al legislador.”    

[18]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “Por último, no   contempla la normatividad examinada un término prefijo prudencial dentro del   cual deba agotarse la conciliación, ni este puede inferirse de la misma, razón   por la cual el acceso a la tutela judicial efectiva queda en suspenso, en la   incertidumbre, al arbitrio de la voluntad de los conciliadores y a las maniobras   dilatorias de la parte no interesada en buscar el arreglo amistoso del conflicto   por la vía de la conciliación. En opinión de la Corte el establecimiento de   dicho término es vital, porque la conciliación prejudicial no puede tornarse en   una etapa indefinida que frustre el oportuno acceso a la justicia, que   igualmente es anejo al principio de la seguridad jurídica.”    

[19]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “El acceso   efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas   acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como   requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los   conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a la   incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo manda   el art. 2 de la Constitución.”    

[20]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.    

[21]  Dijo la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “[…] obedece a   finalidades legítimas que tienen apoyo constitucional, en la medida en que ella   contribuye: a la descongestión de los despachos judiciales y, en consecuencia, a   la eficacia y eficiencia de la administración de justicia; a la solución   pacífica de los conflictos jurídicos individuales de naturaleza laboral, sin   necesidad de acudir a la fórmula del proceso, lo cual representa economía de   tiempo y de gastos para las partes, e incluso para el aparato judicial, en fin,   a desestimular la cultura del litigio y a promover y estimular la solución   negociada de los conflictos.”    

[22]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.    

[23]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.    

[24]  Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1999 (MP Alfredo Beltrán Sierra; SV   Eduardo Cifuentes Muñoz); en este caso se resolvió, entre otras cosas, “Sobre los artículos 68 y 82 de la Ley 446 de 1998, estarse a lo   resuelto en la sentencia C-160 de 1999, que los declaró inexequibles; […] [y   declarar exequible] el artículo 88 de la Ley 446 de 1998, bajo las condiciones   expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.”    

[25]  Corte Constitucional, sentencia C-247 de 1999.    

[26]  Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández;   AV. Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).    

[27]   La Corte consideró que “[…] el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer    que en los asuntos susceptibles de ser conciliados, entre otros en materia   laboral,  debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para que la   demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la   jurisdicción a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la   medida en que la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de   acceder a la administración de justicia (art. 229 CP).” Corte   Constitucional, sentencia C-893 de 2001.    

[28]  Al respecto dijo la sentencia: “La conciliación es un mecanismo de acceso a la   administración de justicia. Y lo es porque, como se desprende de sus   características propias, el acuerdo al que se llega entre las partes resuelve de   manera definitiva el conflicto que las enfrenta, evitando que las mismas acudan   ante el juez para que éste decida la controversia. Independiente del fracaso o   del éxito de la audiencia, la conciliación permite el acercamiento de las partes   en un encuentro que tiende hacia la realización de la justicia, no como   imposición judicial, sino como búsqueda autónoma de los asociados.” Corte   Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP. Clara Inés Vargas Hernández; AV.   Manuel José Cepeda Espinosa; SV. Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).    

[29]  Se sostuvo en la sentencia: “La conciliación es un mecanismo alternativo de   solución de conflictos que puede realizarse por fuera del proceso judicial o en   el curso del mismo. Puede ser voluntaria, u obligatoria como requisito para   iniciar un proceso. Puede llevarse a cabo por un tercero independiente o por una   institución como un centro de conciliación. Además, puede ser conciliación   nacional o internacional para la solución de conflictos privados entre personas   de distinta nacionalidad o entre Estados e inversionistas de otros Estados, o   entre agentes económicos de distintos Estados. Conciliación hay en las distintas   ramas del derecho como civil, comercial, laboral, contencioso administrativo y   en ciertos aspectos del proceso penal.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de   2001.    

[30]  Se estableció en la sentencia: “Es una forma de resolver los conflictos con la   intervención de un tercero que al obrar como incitador permite que ambas partes   ganen mediante la solución del mismo, evitado los costos de un proceso   judicial.” Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001.    

[31]  Al respecto se precisó: “La función del conciliador es la de administrar   justicia de manera transitoria, mediante habilitación de las partes, en los   términos que determine la Ley. A propósito de esta disposición, que es la   contenida en el artículo 116 constitucional, debe decirse que la habilitación   que las partes hacen de los conciliadores no ofrecidos por un centro de   conciliación, es una habilitación expresa, en la medida en que el particular es   conocido por las partes, quienes le confieren inequívocamente la facultad de   administrar justicia en el caso concreto.  ||  Existe también la   habilitación que procede cuando las partes deciden solicitar el nombramiento de   un conciliador, de la lista ofrecida por un determinado centro de conciliación.   En principio, esta habilitación supone la aquiescencia de las partes respecto   del conciliador nominado por el centro, pero también implica la voluntad que   conservan las mismas para recusar al conciliador, si consideran que no les   ofrece la garantía de imparcialidad o independencia para intervenir en la   audiencia.  ||  En este sentido, puede decirse que las figuras del   impedimento y la recusación  son esenciales a la conciliación, y son parte   de su carácter eminentemente voluntario. Además, en esta materia se siguen las   normas del Código de Procedimiento Civil.” Corte Constitucional, sentencia C-893   de 2001.    

[32]  Al respecto dijo la sentencia: “Es un acto jurisdiccional, porque la decisión   final, que el conciliador avala mediante un acta de conciliación, tiene la   fuerza vinculante de una sentencia judicial  (rei iudicata) y presta   mérito ejecutivo (art. 66, Ley 446 de 1998).” Corte Constitucional, sentencia   C-893 de 2001.    

[33]  Se sostuvo en el fallo: “La conciliación es un mecanismo  excepcional,    porque dependiendo de la naturaleza jurídica del interés afectado, sólo algunos   de los asuntos que podrían ser sometidos a una decisión jurisdiccional, pueden   llevarse ante una audiencia de conciliación. En general, son susceptible de   conciliación los conflictos jurídicos que surgen en relación con derechos   disponibles y por parte de sujetos capaces de disponer.  ||  A la   conciliación le caben los mismos argumentos expuestos por la Corte en relación   con el arbitramento, en lo que tiene que ver con las materias susceptibles de   transacción. Así debe decirse que están excluidos de ser conciliables asuntos   relativos al estado civil o a los derechos de incapaces, o derechos sobre los   cuales la ley prohíba a su titular disponer. Del mismo modo, puede decirse que a   conciliación no pueden ser sometidos asuntos que involucren el orden público, la   soberanía nacional o el orden constitucional, o materias relacionadas con la   legalidad de los actos administrativos.” Corte Constitucional, sentencia C-893   de 2001.    

[34]  Al respecto dijo la sentencia: “Finalmente, por definición la conciliación es un   sistema voluntario, privado y bilateral de resolución de conflictos, mediante el   cual las partes acuerdan espontáneamente la designación de un conciliador que   las invita a que expongan sus puntos de vista  y diriman su controversia.   La intervención incitante del tercero conciliador  no altera la naturaleza   consensual de la composición que las partes voluntariamente concluyen, sino que   la facilita y la estimula.  ||  Debe advertirse que en materia   laboral, la voluntariedad de la conciliación está expresamente reconocida en el    artículo 53 de la Carta Política, que al consagrar los principios mínimos   fundamentales del trabajo consagra las ‘facultades para transigir y conciliar   sobre derechos inciertos y discutibles’.” Corte Constitucional, sentencia   C-893 de 2001.    

[35]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa y   Marco Gerardo Monroy Cabra; AV Jaime Córdoba Triviño, Manuel José Cepeda   Espinosa y Rodrigo Uprimny Yepes; SV Jaime Araujo Rentería, Alfredo Beltrán   Sierra, Alvaro Tafur Galvis, Clara Inés Vargas Hernández). En este caso la Corte   Constitucional se inhibió de pronunciarse con relación a la conciliación   prejudicial como requisito procesal y se estuvo a lo resulto al respecto en la   sentencia C-893 de 2001, citada previamente.    

[36]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[37]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[38]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[39]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[40]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[41]Corte   Constitucional, sentencia C-1195 de 2001.    

[42]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001; al respecto la Corte indicó,   “[…] en materia de familia, pueden existir circunstancias de   violencia intrafamiliar que impidan crear las bases para un diálogo constructivo   y de respeto mutuo entre las partes, donde sea posible escuchar y reconocer al   otro como interlocutor y que posibiliten la solución del conflicto. En estas   condiciones, no resulta efectivamente conducente a la luz del fin de garantizar   la convivencia pacífica, forzar un espacio de encuentro que dada la naturaleza   de los conflictos que surgen en un ambiente de violencia intrafamiliar, puede   resultar contraproducente para alcanzar la solución pacífica del conflicto, al   someter a la víctima a la obligación de encontrarse con su agresor.”    

[43]  Dijo la Corte en la sentencia C-1195 de 2001 al respecto: “Podría   pensarse que las consideraciones vertidas en dicha sentencia son aplicables a la   conciliación civil, contencioso administrativa y de familia y que, por tanto, la   presente decisión se encuentra en contravía de este fallo.  ||  No   obstante, tal apreciación es incorrecta porque el precedente jurisprudencial-en   este caso-no es aplicable. La aparente contradicción desaparece si se observa   que el fallo anterior está sustentado en consideraciones relativas al carácter   especial de las relaciones laborales, que impide someter los conflictos de esta   naturaleza al requisito de procedibilidad previsto en la Ley 640 de 2001.    ||  […]  ||  Visto que dicho antecedente jurisprudencial en   materia de conciliación prejudicial obligatoria sólo se refiere a asuntos   laborales, la presente sentencia, en cuanto estudia la misma figura pero en las   jurisdicciones civil, contencioso administrativa y de familia, no tiene que   seguirlo porque no constituye un precedente aplicable a estas materias,   completamente distintas a la laboral.  ||  En cambio, sigue la Corte   en esta sentencia, los precedentes en los cuales esta Corporación ya había   sostenido que el legislador podía exigir a las partes asistir a una audiencia de   conciliación antes de acudir a la jurisdicción, si se cumplen ciertos   requisitos. Estos precedentes son los siguientes: La sentencia C-160 de 1999,   citada en este fallo para recordar los requisitos materiales fijados por la   Corte para la constitucionalidad de la conciliación prejudicial obligatoria y,   posteriormente, la sentencia C-247 de 1999, sobre la conciliación obligatoria en   materia de asuntos de familia, […]”.    

[44]  Ver la referencia previa en las consideraciones de la presente decisión, sobre   la sentencia C-160 de 1999.    

[45]  Corte Constitucional, sentencia C-1195 de 2001. Posteriormente, en la sentencia   C-1292 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa) la Corte resolvió estarse a lo   resuelto en las sentencias C-893 y C-1195 de 2001.    

[46]  Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002 (MP Marco Gerardo Monroy Cabra).   Para la Corte “la acción de repetición o llamamiento en   garantía con fines de repetición […] posee características particulares que   justifican, en lo que tiene que ver con el requisito prejudicial de la   conciliación, un trato diferente al del resto de las acciones contempladas en el   artículo 37 de la Ley 640 de 2001.”    

[47]  Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002.    

[48]  Corte Constitucional, sentencia C-314 de 2002.    

[50]  Corte Constitucional, sentencia C-417 de 2002 (MP Eduardo Montealegre Lynett; AV   y SV Clara Inés Vargas Hernández; SV Jaime Araujo Rentería y Alvaro Tafur   Galvis).    

[51]  Corte Constitucional, sentencia C-417 de 2002.    

[52]  Ley 1551 de 2012, artículo 4° “[…] Sostenibilidad. El municipio como   entidad territorial, en concurso con la nación y el departamento, buscará las   adecuadas condiciones de vida de su población. Para ello adoptará acciones   tendientes a mejorar la sostenibilidad ambiental y la equidad social;   propiciando el acceso equitativo de los habitantes de su territorio a las   oportunidades y benéficos de desarrollo; buscando reducir los desequilibrios;   haciendo énfasis en lo rural y promover la conservación de la biodiversidad y   los servicios ecosistémicos.”    

[53] El artículo 34 de la Ley 550 de 1999   “Por la cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación   empresarial y la restructuración de los entes territoriales para asegurar la   función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones y   se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las normas   de esta ley”, debe entenderse en   concordancia con los artículos 2494, 2495 y 2497 del Código Civil.    

[54]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999 (MP Antonio Barrera Carbonell).    

[55]  Corte Constitucional, sentencia C-160 de 1999.    

[56]  Corte Constitucional, sentencia C-893 de 2001 (MP Clara Inés Vargas Hernández;   AV Manuel José Cepeda Espinosa; SV Jaime Córdoba Triviño, Rodrigo Escobar Gil,   Marco Gerardo Monroy Cabra y Eduardo Montealegre Lynett).    

[57]   La Corte consideró que “[…] el artículo 35 de la Ley 640 de 2001 al disponer    que en los asuntos susceptibles de ser conciliados, entre otros en materia   laboral,  debe haberse intentado el arreglo conciliatorio para que la   demanda judicial sea admisible, somete la posibilidad de acudir a la   jurisdicción a una condición que no resulta válida a la luz de la Carta en la   medida en que la obligación de un arreglo conciliatorio obstruye la libertad de   acceder a la administración de justicia (art. 229 CP).” Corte   Constitucional, sentencia C-893 de 2001.    

[58]  Dice la sentencia C-160 de 1999 al respecto: “El acceso   efectivo a la justicia no puede asegurarse sobre la base de reglas inciertas   acerca de si en un momento dado es procedente o no agotar la conciliación como   requisito de procedibilidad y que están libradas al criterio discrecional de los   conciliadores y jueces, quedando las personas que demandan justicia sujetas a la   incertidumbre de si sus derechos sustanciales se harán efectivos como lo manda   el art. 2 de la Constitución.”    

[59]  Dice la intervención de la Federación: “[…] si la Corte   considera en este caso aplicables los criterios fijados en la sentencia C-893 de   2001, rogamos declarar la exequibilidad de la norma bajo la condición de que la   conciliación previa no es exigible cuando se trata de créditos laborales.”