C-557-09

    Sentencia     C-  557-09   

Referencia:  expediente D-7587   

Demanda   de   inconstitucionalidad  contra  expresiones y el parágrafo del artículo 37 de la Ley 42 de 1993   

Demandante: Francisco  Jose Bautista Villalobos   

Magistrado Ponente:  

Dr. LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Bogotá,  D.  C.,  veinte (20) de agosto del dos mil nueve  (2009).   

La  Sala Plena de la Corte Constitucional, en  cumplimiento  de  sus  atribuciones  constitucionales  y  de  los  requisitos  y  trámites   establecidos   en   el   Decreto   2067   de   1991,   profiere   la  siguiente   

SENTENCIA   

I. ANTECEDENTES  

El   ciudadano   Francisco  José  Bautista  Villalobos   en  ejercicio  de  la  acción  pública  de  inconstitucionalidad,  presentó  demanda  contra  apartes  del  artículo  37  de  la  Ley  42 de 1993  “sobre  la  organización  del  sistema  de  control  fiscal  financiero  y los organismos que la ejercen”,  a la cual correspondió el expediente D-7587.   

Mediante   Auto  del   diez   (10)   de   febrero  de  dos  mil  nueve  (2009),  fué admitida por el  Despacho  del magistrado sustanciador la demanda presentada, por cumplir con las  exigencias establecidas en el artículo 2 del Decreto 2067 de 1991.   

En  consecuencia se dispuso fijar en lista el  presente  proceso  en la Secretaría General de la Corte por el término de diez  (10)   días,   para   efectos   de   permitir  la  intervención  ciudadana,  y  simultáneamente,  correr  traslado  del  expediente al Procurador General de la  Nación  para  que  rindiera el concepto correspondiente. Igualmente, se dispuso  comunicar  la  iniciación del presente proceso al Presidente de la República y  a  la  Presidenta  del  Congreso para los fines del artículo 244 Superior, así  como  al  Ministro  de  Hacienda y Crédito Público, al Contralor General de la  República   y  a  la  Auditora  General  de  la  República,  para  que  si  lo  consideraban   conveniente,  intervinieran  directamente  o  por  intermedio  de  apoderado  escogido para el efecto dentro de este proceso de constitucionalidad.   

Así mismo, se invitó a participar dentro de  este  proceso  a  las  Facultades  de  Derecho de las Universidades Externado de  Colombia,  de  los  Andes,  EAFIT  y  del  Rosario, al igual que a la Escuela de  Administración  de  Empresas  y Contaduría Pública de la Facultad de Ciencias  Económicas  de  la Universidad Nacional de Colombia, al igual que a la Academia  Colombiana  de  Jurisprudencia y al Consejo Técnico de la Contaduría Pública,  con  el  fin de que emitieran su concepto técnico sobre la disposición materia  de  impugnación,  de conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto  2067 de 1991.   

Cumplidos  los  trámites  constitucionales y  legales  propios  de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional  procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.   

II. NORMA  DEMANDADA  

A  continuación se transcribe el texto de la  disposición   demandada,   acorde   con  su  publicación  en  el  Diario   Oficial   No.   40.732  de  27  de  enero  1993   

“Ley 42 de 1993  

(Enero 26)  

“Sobre  la  organización  del  sistema de  control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen”.   

El Congreso de la República  

DECRETA:  

ARTÍCULO   37.  El  presupuesto  general  del  sector  público  está  conformado  por  la consolidación de los  presupuestos   general  de  la  Nación  y  de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente   o   por   servicios,  cualquiera  que  sea  el  orden  a  que  pertenezcan,  de  los  particulares  o  entidades que  manejen   fondos   de   la   Nación,   pero   sólo   con  relación  a  dichos  fondos  y  de  los  fondos  sin personería jurídica  denominados  especiales  o  cuenta  creados por ley o con autorización de esta.   

Corresponde  a la Contraloría General de la  República    uniformar,  centralizar  y  consolidar  la   contabilidad  de  la  ejecución   del  presupuesto  general  del  sector  público  y  establecer  la  forma,   oportunidad   y  responsables  de  la  presentación  de  los informes sobre dicha ejecución los  cuales  deberán  ser auditados por los órganos de control fiscal, respectivos.   

PARÁGRAFO.  La  Contraloría  General  de  la República establecerá la respectiva nomenclatura  de   cuentas  de  acuerdo  con  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto. “   

(Los    apartes    subrayados   son   los  demandados)   

III. DEMANDA  

El  demandante  considera  que  los  apartes  demandados  del  artículo  37  de  la Ley 42 de 1993 sobre la organización del  sistema  de  control  fiscal financiero y los organismos que lo ejercen vulneran  los  artículos  113,  158,  346,  347,  349, 352, 353 y 354 de la Constitución  Política,  así como también se encuentran en contravía de lo previsto por la  Ley  38  de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111  de  1996 que conforma el estatuto orgánico del presupuesto, en su condición de  leyes orgánicas.   

Para  fundamentar  estos  cargos,  el  actor  presenta los siguientes argumentos:   

1.  El  accionante  argumenta  respecto de la  violación  del  artículo 113 Superior, que esta consiste en que los diferentes  órganos  del  Estado tienen funciones separadas aunque colaboran armónicamente  para  la  realización  de sus fines, y la Contraloría General de la República  tiene  unas funciones específicas que debe cumplir, relacionadas con el control  fiscal,  las  cuales no incluyen la de considerar a los particulares o entidades  que  manejen fondos de la Nación en el presupuesto general del sector público,  como  tampoco la de centralizar y uniformar la contabilidad de la ejecución del  presupuesto,  por  cuanto  considera que dicha función le compete al gobierno a  través  de  la ley orgánica. Igualmente, considera que tampoco le compete a la  Contraloría   la   función  de  establecer  la  nomenclatura  de  cuentas  del  Presupuesto  porque  dicha  función  le compete también al gobierno de acuerdo  con  la  Ley  Orgánica.  Sobre  la  Ley  Orgánica de Presupuesto afirma que la  Constitución  Política  le  ha  otorgado  a esta una característica especial,  como   norma   rectora  del  sistema  presupuestal,  que  se  fundamenta  en  su  prevalencia  jerárquica  y en la sujeción de las demás leyes que versan sobre  asuntos presupuestales a ella.     

3.  Así  mismo,  estima el actor que dada la  clasificación  estrictamente  institucional  del presupuesto establecida en los  artículos  3 y 4 del Decreto 111 de 1996 que conforma el estatuto orgánico del  presupuesto  por  la compilación que hace de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994  y  Ley  225  de  1995,  “los  ingresos públicos que  administran  los  particulares  no  están  sujetos  a  la  obligación  de  ser  incorporados  en  el  Presupuesto General de la Nación, pues no le pertenecen a  ningún   órgano   en   particular,   son  en  general  del  Estado”.  Considera  el  accionante que lo anterior no contradice el que  la  Contraloría General de la República, de conformidad con lo establecido por  el  artículo  267  de  la  Constitución  Política, ejerza el control fiscal a  dichos  recursos,  cumpliendo  con  los fines y finalidades del Estado, pero que  debe  diferenciarse  entre  el  control  fiscal  y  la  inclusión  de  recursos  públicos  administrados  por  particulares en la consolidación del presupuesto  general de la Nación.    

En  este  sentido, considera el actor, que el  solo  hecho  de  que sean recursos públicos no es razón suficiente para que la  Contraloría  General  de  la  República  los  consolide,  aunque sí es razón  suficiente  para  que  ejerza sobre ellos el control fiscal. Así, considera que  se  trata  de  dos  actividades distintas, el control fiscal “ …  es vigilar los recursos públicos independiente de quien los tenga  a  cargo, y otra diferente es consolidarlos incluyendo los que están a cargo de  particulares  sin  que formen parte del presupuesto”.  En  criterio  del  accionante,  si  el  órgano  de control fiscal incluye en la  consolidación  presupuestal los recursos que están a cargo de los particulares  estaría  sobrevaluando  el presupuesto elaborado por el gobierno y aprobado por  la  corporación pública, de manera que solo debe consolidar el presupuesto que  ejecutan  las  entidades  públicas  con  base en el que aprueba la corporación  pública respectiva.   

Por tanto estima el actor, que de un análisis  detallado  del  artículo  354  Superior se concluye que al Contralor General le  corresponde  llevar  la  contabilidad y consolidarla, haciendo una excepción en  relación   con   la   inclusión  de  particulares  en  la  consolidación  del  presupuesto  general  de  la  Nación,  ya  que  “la  consolidación   del   presupuesto  se  debe  llevar  a  cabo  con  base  en  la  información  de  quienes  ejecutan  el  presupuesto,  y el presupuesto sólo lo  ejecutan  las  secciones presupuestales y las unidades ejecutoras, de tal manera  que  los particulares o entidades que manejen fondos de la Nación no tienen que  estar  incluidos  en  la  consolidación que lleva a cabo la Contraloría porque  cuando  reciben  los  recursos ya el presupuesto está ejecutado por parte de la  sección  presupuestal  o  la  unidad  ejecutora que le transfiere el recurso, o  recaudan    directamente    los    recursos    por   mandato   legal”.    

Adicionalmente, señala que la consolidación  del  presupuesto  la  tiene  que  cumplir la Contraloría sin alterar las normas  contenidas  en  la  ley  orgánica  de  presupuesto,  y  que no le compete a esa  entidad,  arrogarse la función de uniformar y centralizar la contabilidad de la  ejecución  del presupuesto, en primer lugar, “porque  para  la  ejecución  del presupuesto no se lleva una contabilidad, y el proceso  de  dicha ejecución es una función que debe cumplir el gobierno porque así lo  ordena   la   ley   orgánica   del  presupuesto,  de  acuerdo  con  el  mandato  constitucional  del  artículo  346  en  cuanto que la iniciativa de formular el  presupuesto  es del gobierno; y de acuerdo con el artículo 349 del ordenamiento  constitucional  la  expedición del presupuesto solo le compete al Congreso pero  con    base   en   las   reglas   establecidas   en   la   ley   orgánica   del  presupuesto”.   

En  criterio  del  accionante,  respecto  del  presupuesto,  la  función  del  órgano  de  control  fiscal  solo  se limita a  consolidarlo,  de acuerdo con lo que ordena el artículo 354 de la Constitución  Política.   

Así  mismo,  menciona  el  actor  que  las  distinciones  funcionales entre el Contador General y el Contralor General de la  República, ya las señaló la Corte en la sentencia C-570 de 1997.   

4.  Con base en todo lo expuesto, concluye el  accionante  que de conformidad con el artículo 354 de la Constitución Nacional  a  la  Contraloría  no  le  corresponde la función de uniformar y centralizar,  porque  estas  funciones  le  corresponden  al  Contador  General  de la Nación  respecto  de  la contabilidad, según lo dispone el inciso segundo del artículo  en mención.   

En el mismo sentido, sostiene que el Contralor  General  de  la  República no puede uniformar y centralizar la contabilidad del  presupuesto  porque  dichas  funciones  las  cumple  el Gobierno con base en las  reglamentaciones   contenidas   en   la   ley   orgánica  de  presupuesto,  las  disposiciones  generales  de  la  ley  anual  de  presupuesto  y  del decreto de  liquidación.   

En  punto a este tema, afirma el actor que el  decreto  de  liquidación  facilita  la  correcta  ejecución  del presupuesto y  permite  ejercer un control más apropiado por parte de las entidades encargadas  de  vigilar  los dineros del Estado, y que la expedición de este decreto es una  atribución  directa  y  específica  del Gobierno otorgada por la Ley Orgánica  del  Presupuesto,  razón por la cual considera que las funciones de centralizar  y  consolidar que le atribuye a la Contraloría, el inciso segundo del artículo  37 demandado son inconstitucionales.   

5.  Aunado  a ello, considera que los apartes  del  artículo demandado son inconstitucionales, por cuanto los artículos 352 y  353  de  la  Constitución  Nacional,  le  confieren  a  la  ley  orgánica  del  presupuesto  una  cobertura universal en materia presupuestal que obliga a todas  las  entidades  públicas  de orden nacional y territorial a cumplir a cabalidad  lo  establecido en ella, razón por la cual considera que no le corresponde a la  Contraloría  General  de  la República establecer nomenclatura de cuentas para  cumplir  con la función de consolidar el presupuesto, sino que debe cumplir con  la  función que le otorga la Constitución a partir de lo que desarrolla la ley  orgánica.   

6.  Finalmente,  considera  el  actor que los  apartes  de  la  norma  demandada  son  inconstitucionales  por  contravenir  el  artículo  158  de la Constitución Política “porque  la  materia  presupuestal  es  objeto  de reglamentación en la Ley Orgánica de  Presupuesto,  de  tal  manera  que reglamentar los aspectos presupuestales en la  ley  de  control  fiscal  es  transgredir  el principio de unidad de materia que  establece el mencionado artículo 158”.   

IV. INTERVENCIONES  

1. Contraloría General de la República  

La Contraloría General de la República, por  intermedio   de  apoderada,  presentó  escrito  de  intervención  en  el  cual  solicitó  a la Corte declarar exequible los apartes demandados del artículo 37  de  la  Ley  42  de 1993, por los cargos formulados. Para sustentar su posición  expuso las siguientes razones:   

1.1  Considera la Contraloría que conforme a  lo  dispuesto  en  el  artículo  354 de la Constitución Nacional, el Contralor  tiene  a  cargo  la  función  de  consolidar  la contabilidad de ejecución del  presupuesto  de  la Nación, con la de “sus entidades  descentralizadas  territorialmente  o por servicios, cualquiera que sea el orden  al   que   pertenezcan”,   facultad  que  considera  consecuente  con  las  demás  funciones  del  Contralor,  entre  otras,  la  de  presentar  informes  al  Congreso  y  al  Presidente  de  la República sobre el  cumplimiento   de   sus   funciones   y   certificación  de  las  finanzas  del  Estado.   

Menciona  que  el  artículo  267  Superior,  establece  el ejercicio del control fiscal, el cual se ejerce en forma posterior  y  selectiva,  conforme a los procedimientos que establezca la ley, función que  en  casos  excepcionales  podrán  realizar  también empresas privadas. En este  sentido,  afirma  que  la vigilancia de la gestión fiscal del Estado incluye el  ejercicio  de  un control financiero, de gestión y de resultados, fundado en la  eficiencia,   la   economía,   la  equidad  y  la  valoración  de  los  costos  ambientales.  Así  mismo,  menciona que en casos excepcionales, la Contraloría  podrá   ejercer   control   posterior   sobre   cuentas  de  cualquier  entidad  territorial.   

Señala  la Contraloría que esta entidad es  de  carácter  técnico  con  autonomía  administrativa  y presupuestal, que no  tiene   funciones  administrativas  distintas  a  las  inherentes  a  su  propia  organización.   

En criterio de la Contraloría, resulta claro  que  el Contralor General de la República sí está expresamente facultado para  requerir  la  información  que estime necesaria para efectos de cumplir con sus  obligaciones  constitucionales,  tanto de informar la situación de las finanzas  del  Estado,  como sobre la ejecución presupuestal de recursos públicos, a los  empleados  de  cualquier  orden,  y  aún  a los particulares cuando su gestión  involucre  bienes  o  recursos públicos, siempre que la participación pública  supere  el 50% en patrimonio o recursos, lo cual no contraría ningún artículo  constitucional  y  permite  tener  certeza  sobre  el  manejo  de  los  recursos  públicos, independientemente de quién los maneje.   

Refiere que la centralización y unificación  en  la  Contraloría General de la República de las cuentas mediante las cuales  se  ejecuta  el  presupuesto tiene un fin y  es el de reflejar el resultado  de  la hacienda y el tesoro en un solo informe, hecho que hace necesario incluir  en   la   consolidación  del  presupuesto  general  de  la  Nación  todos  los  presupuestos,  el  de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente  o por  servicios,  cualquiera  sea  el  orden al que pertenezcan, de los particulares o  entidades  que  manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos  fondos,  y  de  los  fondos  sin  personería jurídica denominados especiales o  cuenta creados por ley o con autorización de ésta.   

Por  esta  razón,  considera  que  no puede  excluirse  del  presupuesto  general  de  la  Nación  los  presupuestos  de los  particulares,  cuando  se  trata  de  recursos  públicos,  que  no  pierden tal  naturaleza  por  el  hecho  de  ser  ejecutados  por  una  persona  o entidad de  diferente   naturaleza  a  la  pública,  y  que  continúan  siendo  parte  del  presupuesto  general  de  la  Nación,  y por tanto deben verse reflejados en la  ejecución del presupuesto general de la Nación.   

Recuerda que la contabilidad de la ejecución  del  presupuesto,  que  es  competencia  del Contralor General de la República,  comprende  el registro de la ejecución de los ingresos y gastos que afectan las  cuentas   del   tesoro  nacional,  incluidos  los  reconocimientos,  recaudos  y  ordenaciones  de  gastos  y  de pagos, de conformidad con la ley 42 de 1993 y el  numeral 4º del articulo 268 de la Constitución.   

En concepto de la Contraloría, es claro que  de  conformidad  con lo dispuesto por el artículo 168 Superior, el Contralor no  solamente  le  puede  pedir  informes  sobre  la gestión fiscal a los empleados  oficiales   de   cualquier   orden   –nacional  o  territorial-  sino  también  a  toda persona o entidad  pública  o  particular,  si  administran  recursos  o  bienes  públicos, en el  porcentaje  que  sea.  Esta función es consecuente con las demás funciones del  Contralor,  estipuladas  en  el  numeral 11 del artículo 268 y el artículo 354  Superior.   

A  este  respecto,  cita  la Contraloría el  artículo  1º  de la Resolución 5544 de 2003 que regula tanto la obligación y  forma  de  rendirle  cuentas  al  órgano de control fiscal nacional, como la de  reportarle información sobre ejecución presupuestal:   

“Su  ámbito  de  aplicación  es para todas las entidades del orden nacional, territorial y a los  particulares  que  administren  o manejen fondos, bienes o recursos públicos en  sus  diferentes  y  sucesivas  etapas  de  planeación,  recaudo  o percepción,  conservación,  adquisición,  custodia,  explotación,  enajenación,  consumo,  adjudicación,  gasto,  inversión  y  disposición,  sin  importar  su  monto o  participación,  que  estén  sometidos o sean de la vigilancia y control fiscal  de  la  Contraloría General de la República, por disposición constitucional y  legal”.   

Por consiguiente considera que no es posible  excluir  de la consolidación del presupuesto general de la Nación los recursos  o   bienes  públicos  manejados  o  ejecutados  por  particulares,  ya  que  de  conformidad  con  el  artículo  95  del  Decreto  111  de 1996, la Contraloría  General  de  la  República  ejerce  la  vigilancia  fiscal  de la ejecución de  presupuesto  sobre  todos los sujetos presupuestales.  A este respecto cita  la  sentencia  C-1148 de 2001, en donde se menciona que ninguna entidad pública  o  privada  que maneje fondos o bienes de la Nación, puede arrogarse el derecho  a no ser fiscalizado.   

Concluye  la  Contraloría  afirmando que es  claro  para  esa entidad que si los presupuestos de los particulares o entidades  que  manejen  fondos  de la Nación, no se incluyen en el presupuesto general de  la  Nación,  tampoco  se  incluirían  para  la  liquidación de las tarifas de  control  fiscal,  razón  por la cual considera que la intención del demandante  es la exclusión de estos recursos de todo tipo de gravámenes.   

De  conformidad con lo anterior, solicita la  declaración   de  exequibilidad  del  artículo  37  de  la  Ley  42  de  1993,  parcialmente demandado.   

2.   Auditoria  General  de  la  República   

Mediante  apoderada  judicial,  la Auditoria  General   de   la   República   intervino   dentro   del  presente  proceso  de  constitucionalidad  a través de escrito presentado ante esta Corporación en el  cual  se  pronuncia por la exequibilidad de los apartes demandados del artículo  37  de  la  Ley  42  de  1993,  con  fundamento  en  las  siguientes  razones  y  consideraciones:   

2.1  La  Auditoria  considera que los cargos  presentados   por   el  demandante  constituyen  una  mera  interpretación  del  demandante  que  descontextualiza el tenor literal de la norma acusada del marco  general  del  control  fiscal,  razón por la cual no constituyen argumentos que  desvirtúen la constitucionalidad de las expresiones acusadas.   

En  este  sentido, menciona que el artículo  352  de  la  Constitución  estipula  que  en  materia presupuestal se aplica lo  establecido  en  la  Carta  Política  y  en  la  Ley  Orgánica de Presupuesto.   

Evidencia  la  Auditoria  que el actor yerra  cuando  homologa  los  conceptos  de  presupuesto  general  del sector público,  contenido  en  el  artículo  37  demandado,  y  el de Presupuesto General de la  Nación,  contenido  en  el  Decreto  111  de  1996,  ya  que  son dos conceptos  diferentes,  siendo  el  primero  mucho  más  amplio  que el segundo y debiendo  concebirse  desde  el  punto  de  vista  de la consolidación del presupuesto de  ejecución  con  relación  al  ejercicio del control fiscal. Por esta razón no  entiende  la Auditoria General cómo el actor argumenta al hacer equivaler estos  conceptos  que se está violando al tiempo el estatuto orgánico del presupuesto  y la Constitución.   

Afirma  que  es  del  artículo  354  de  la  Constitución  Política  de donde se deriva la obligación del Contador General  de  consolidar  la  contabilidad  pública  excepto  lo  que  se  refiere  a  la  ejecución  del  presupuesto  que le corresponde a la Contraloría General de la  República,  razón  por  la  cual  no encuentra cómo el artículo 37 demandado  pueda  contradecir  dicha norma, ya que por el contrario la desarrolla. Sobre la  diferencia  de  dos contabilidades, una financiera y la otra de ejecución, cita  la sentencia C-570 de 1997.   

Así mismo, menciona que en la consolidación  del  presupuesto  de  ejecución  del  sector  público  se  debe  centralizar y  uniformar  toda la información correspondiente a la ejecución presupuestal, la  cual  “comprende todas las operaciones que afecten el  presupuesto  en  cada  uno  de  sus  rubros  y se inicia en el momento en que se  requiere  adquirir  un  bien, un servicio o contratar una obra y finaliza cuando  se  pagan  o  extinguen  las  obligaciones  adquiridas  por  cualquiera de estos  conceptos,  operaciones  que  se deben realizar siempre que se trata de recursos  públicos      independiente     de     quien     los     administre”.    

Señala  que  en  la  consolidación  de  la  ejecución  del  presupuesto  debe  aparecer  un  registro  compilado en un solo  documento  de  los  ingresos  y  los  gastos  que afectan las cuentas del tesoro  nacional,  incluidos  los  reconocimientos,  recaudos y ordenaciones de gastos y  pagos,  así como la totalidad de los saldos, flujos y movimientos del efectivo,  de  los derechos y obligaciones corrientes y de los ingresos y gastos devengados  como consecuencia de la ejecución presupuestal.    

En relación con la atribución de establecer  la  nomenclatura  de  cuentas  del Presupuesto, la Auditoria menciona que la ley  orgánica    del   presupuesto,   otorgó   esta   atribución   al   ejecutivo,  específicamente  en relación con el Presupuesto General de la Nación mediante  la  expedición  del decreto de liquidación de ese presupuesto, tema al cual se  aplica  lo consagrado en el artículo 30 del decreto 4730 de 2005 modificado por  el artículo 5º del decreto 1957 de 2007.   

Igualmente, señala que es precisamente para  consolidar  la  ejecución  del  presupuesto que a la Contraloría General de la  República  le corresponde establecer una nomenclatura de cuentas que le permita  unificar  la  información  respecto de todo el presupuesto del sector público,  de  acuerdo  con  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto,  atribución que en nada  contraría  el  ordenamiento  constitucional, ya que el numeral 12 del artículo  268  atribuye al Contralor la facultad de dictar normas generales para armonizar  los  sistemas  de  control  fiscal  de  todas  las entidades públicas del orden  nacional y territorial.   

Considera  la  Auditoria que es precisamente  por  la  función  constitucional  otorgada  a  la Contraloría sobre el control  fiscal  de  la ejecución del presupuesto que requiere competencias contables en  relación  con  dicha  ejecución,  de acuerdo con lo dispuesto por el artículo  354  Superior,  “pues  precisamente  este  será  el  instrumento  para  que  realice  su  función  auditora  con  autonomía  y  con  especialización    técnica    en    la    materia    a   controlar”.   

Es en este sentido que el Estatuto Orgánico  del  Presupuesto  señala que la Contraloría General de la República ejercerá  la  vigilancia  fiscal  de la ejecución del presupuesto sobre todos los sujetos  presupuestales,  y  la  Ley  42  de  1993  no  hace otra cosa que reiterar estas  atribuciones, dentro del contexto fiscal señalado.   

Por todo lo anterior, la Auditoria solicita a  esta  Corte  la  declaración  de  exequibilidad  de  los apartes demandados del  artículo 37 de la Ley 42 de 1993.   

3. Ministerio de Hacienda y Crédito Público   

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público  intervino  dentro  del  presente  proceso de constitucionalidad mediante escrito  presentado  por  una funcionaria de la Oficina Asesora de Jurídica, mediante el  cual  solicitó  la  declaración  de  exequibilidad  de los apartes de la norma  demandada, de acuerdo con las siguientes razones de defensa:   

3.2  Considera  que  la  contabilidad de las  finanzas  públicas  se  diferencia en contabilidad financiera y contabilidad de  ejecución   del   Presupuesto.   La   contabilidad   financiera,  se  encuentra  “encaminada   a   elaborar   el   registro  de  los  movimientos  financieros  que  llevan  a cabo las personas jurídicas de derecho  público  del  ámbito  nacional  o territorial y sus entidades descentralizadas  por  servicios”,  y  es responsabilidad del Contador  General  de  la Nación.  Por otra parte, la contabilidad de ejecución del  presupuesto  es  competencia  del  Contralor  General  de  la  República,  para  explicar lo cual se remite a la sentencia C-570 de 1997.   

En  cuanto  al  cargo  relativo  a  que  el  Contralor   debe  regirse  por  las  pautas  fijadas  por  el  Gobierno  en  las  reglamentaciones   contenidas   en   la   Ley  Orgánica  del  Presupuesto,  las  disposiciones  generales  de  la  ley  anual  de  Presupuesto  y  el  decreto de  liquidación  que  hace  el Ministerio de Hacienda, menciona que el artículo 92  del  Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto,  establece  que dicho Ministerio debe  efectuar  el  seguimiento financiero del Presupuesto General de la Nación y que  las  funciones en las finanzas públicas contables de la Contraloría General de  la  República  y  del  Contador  General  de la Nación son distintas a las del  Ministerio de Hacienda y Crédito Público.   

Menciona  así  mismo  que  el  artículo 11  literal  b)  del  Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto  confiere  la potestad al  ejecutivo  de reglamentar la clasificación del Presupuesto, lo cual ha hecho en  el  artículo  16  del  Decreto 568 de 1996, modificado por los artículos 1º y  5º  del  Decreto  2260  de  1996,  artículo 16 del Decreto 4730 de 2005, y los  Decretos  3487  de  2007  y 315 de 2008. Así mismo, que las normas del Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto  tienen  por  objeto  la  elaboración del Decreto de  Liquidación  de  Presupuesto,  el cual a su vez facilita la correcta ejecución  del  presupuesto  General  de  la Nación y permite el control del Presupuesto a  las  entidades  encargadas  de la vigilancia de los dineros del Estado. Sobre el  tema  del  decreto  de liquidación del presupuesto se remite el Ministerio a la  jurisprudencia   de   esta   Corte   –sentencia C-629 de 1996-.   

Finalmente,  concluye este punto mencionando  que  el  Estatuto  Orgánico de Presupuesto se refiere a la Contraloría General  de  la  República  en  su  artículo 95, en donde se consagra que dicha entidad  ejercerá  la vigilancia fiscal de la ejecución del Presupuesto sobre todos los  sujetos presupuestales.   

3.3  Señala  que  hay diferencias entre las  competencias  del  Contralor General de la República y las del Contador General  de  la  Nación  en  el  ámbito de la contabilidad para ejecutar el presupuesto  general  del  sector  público,  por  cuanto de conformidad con el artículo 268  Superior  al  Contralor  le  corresponde  uniformar, centralizar y consolidar la  contabilidad  de la ejecución del Presupuesto general del sector público. A su  juicio,  esta  función es interpretada restrictivamente por el actor, en cuanto  considera  que  no  puede  llegar  a  establecer  la nomenclatura de cuentas del  Presupuesto,  porque  dicha  función compete a otras entidades como el Gobierno  Nacional  cuando se detalla el gasto en el decreto que liquida el presupuesto, o  el  Contador General de la Nación. Sobre este tema se remite el Ministerio a la  jurisprudencia    de    la   Corte   –sentencia  C-452  de  2003-  en  donde se estudian y diferencian los  ámbitos  desde  los  cuales  el  Contralor  y  el  Contador tienen funciones en  materia presupuestal.   

3.4  Por  todo  lo  anterior,  considera  el  Ministerio   de   Hacienda   que   los   cargos   de   la   demanda   no   deben  prosperar.   

4.  Intervenciones  de  los  ciudadanos  Luis  Alonso Colmenares Rodríguez  e Iván Jesús Castillo Caicedo   

Los   ciudadanos  Colmenares  Rodríguez  y  Castillo    Caicedo    intervinieron    dentro    del    presente   proceso   de  constitucionalidad  para  coadyuvar  los  cargos  de  la  demanda y solicitar la  declaratoria  de  inexequibilidad  de los apartes demandados del artículo 37 de  la  Ley  42 de 1993, por vulneración de los artículos 113, 346, 347, 349, 352,  353   y  354  de  la  Constitución  Política  y  del  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto,   con   fundamento  en  los  mismos  argumentos  expuestos  por  el  demandante.   

V.  CONCEPTO  DEL  PROCURADOR  GENERAL  DE LA  NACION   

El  señor Procurador General de la Nación,  mediante  concepto  No.  4748  del  2  de  abril  de 2009, solicita a esta Corte  declarar   EXEQUIBLES  las  expresiones  “de  los  particulares  o entidades que  manejen   fondos   de   la   Nación,   pero   sólo   con  relación  a  dichos  fondos”,   “uniformar,  centralizar”,    “la  contabilidad     de”,  “forma”    y   “La  Contraloría  General  de  la República establecerá la respectiva nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con  la  Ley Orgánica del Presupuesto.”,  contenidas  en  el  artículo  37  de  la  Ley  42  de  1993, con  fundamento    en    las   razones   y   consideraciones   que   se   exponen   a  continuación:   

1.  Para el Ministerio Público en este caso  se  trata  de  resolver  si  la regulación sobre presupuesto general del sector  público,  en  relación  con  las  funciones  de  la Contraloría General de la  República,  excedió  la  competencia de dicho órgano de control,  en los  siguientes términos:   

“¿La  inclusión  de los particulares que  manejan  fondos  de  la  Nación  como  parte del presupuesto general del sector  público  para  efectos  de  control  fiscal,  abarcando  las  funciones  de  la  Contraloría   General   de   la   República  de  uniformar  y  centralizar  la  contabilidad,  y  de  establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y  la  forma  de presentarse la ejecución de ese presupuesto, viola la separación  funcional  del  poder  público  al asignar, la ley, unas competencias que no le  corresponden  a la Contraloría desde la perspectiva constitucional?”   

Para resolver el anterior cuestionamiento la  Vista Fiscal presenta las siguientes consideraciones:   

2.  Considera  que  todos  los recursos de la  Nación,  incluidos  los  administrados por particulares, son objeto de gestión  fiscal,  por  lo que debe vigilarse la ejecución de los mismos de manera real o  de  fondo,  con  el  fin  de  garantizar  su eficiencia y eficacia. Por ello, de  conformidad   con  las  competencias  constitucionales  asignadas  al  Contralor  General  de  la  República, le corresponde a este prescribir los métodos y las  formas  de  rendir  cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes de la  Nación  e  indicar  los  criterios  de  evaluación  financiera, operativa y de  resultados  que  deben seguirse, todo lo cual se basa en técnica contable. Así  mismo,  estima  que  por  razones de economía procesal, resulta conveniente que  este  ente  de control establezca la nomenclatura de cuentas de acuerdo con  la  ley  orgánica  de  presupuesto,  sin  que  esto  comprometa  la  autonomía  presupuestal ni la del ente de control.   

3. Así mismo considera que para resolver el  problema  jurídico  planteado  debe  analizarse  la  naturaleza  y finalidad de  dichos  recursos  y  su  relación  con  el  control fiscal, respecto de lo cual  afirma   que   constituye  una  finalidad  esencial  de  la  Nación  organizada  políticamente  el control fiscal de los bienes y recursos públicos, lo cual es  un  asunto  de  interés  público  de  orden fundamental. Además, dado que los  particulares  pueden  administrar  bienes  y recursos públicos en los términos  que  establezca  la  ley,  se encuentran obligados a la debida administración e  inversión  de  tales  bienes  y recursos públicos, y deben por tanto someterse  también  a  los  controles  fiscales que establezca el legislador, todo lo cual  encuentra  su  fundamento  en  los   Artículos  2, 63, 95, numeral 9, 332,  360-363 de la Constitución Política.   

En  este  sentido,  el  Ministerio  Público  encuentra  que es válido desde el punto de vista constitucional y con el fin de  salvaguardar   los   intereses   de   la   sociedad   que   el   “concepto  de  fondos  de  la  Nación  abarque  todos  los bienes y  recursos  públicos  que  por una u otra razón se encuentren en manos privadas,  especialmente   los  parafiscales  y  los  bienes  de  uso  público” (subrayado en original).   

Por  tanto,  la  Vista  Fiscal evidencia con  claridad  que  “dada  la  finalidad  de los bienes y  recursos  públicos,  es  perfectamente  viable que los particulares y entidades  que  manejen  fondos  de  la  Nación  formen  parte del concepto “presupuesto  general  del sector público”, para efectos del control fiscal que sobre ellos  debe  recaer  por  mandato  constitucional,  eso  sí teniendo en cuenta que ese  control  sólo  puede  ejercerse  sobre  dichos fondos, tal como lo establece el  artículo 37 de la Ley 42 de 1993”   

4. Por consiguiente, encuentra el Ministerio  Público  que  dada  la responsabilidad de quienes administran bienes y recursos  públicos,  incluidos  los  particulares  y los fondos de la Nación, es válido  desde  el  punto  de  vista  constitucional  que  el  Contralor  General  de  la  República  prescriba  las  normas  contables  que  se requieren para el control  fiscal  de la ejecución presupuestal, tal como lo establece el artículo 268 de  la Carta Política.   

Considera  que  la función normativa que le  otorga  al  Contralor el artículo 268 Superior, debe materializarse mediante el  uso   de   la  técnica  contable,  y  no  puede  confundirse  con  la  función  presupuestal   (preparación,   aprobación,  ejecución).  Si  bien  estas  dos  funciones  se  encuentran  interrelacionadas,  son  distintas  dentro  del poder  público,   encontrándose  la  última  asignada  a  las  ramas  Legislativa  y  Ejecutiva  del  Poder  Público,  mientras  que  el  control fiscal se encuentra  asignado  a  la  Contraloría  y  recae sobre la ejecución del presupuesto y la  administración  de los bienes y recursos públicos, con el fin de verificar que  se  lleve  a  cabo de acuerdo con los fines constitucionales, razón por la cual  el  Contralor  General de la República debe prescribir las reglas contables que  se  requieren  al respecto, con el fin de evitar que la Rama Ejecutiva, mediante  reglamentación, interfiera o limite dicho control fiscal.   

En  consecuencia,  concluye la Vista Fiscal,  que  “(e)n  este  contexto de control fiscal y no de  administración  presupuestal es que se suscribe el artículo 37 de la Ley 42 de  1993,  por  lo  que su trámite, expedición y contenido debe ser tenido en este  ámbito”  y ello de conformidad con el artículo 267  Superior.   

5.  De  otra  parte, considera el Ministerio  Público  que  la  función de la Contraloría General de la República relativa  al  establecimiento  de la nomenclatura de cuentas para su labor, de acuerdo con  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto  “es  un  asunto  racional  y  de  economía  procesal  porque el presupuesto se administra según  tales  normas  (Ibídem. Artículo 209), sin que esto implique compromiso alguno  de   la   autonomía   presupuestal   ni  la  del  ente  de  control”.   

6. De conformidad con lo anterior, concluye  la  Vista  Fiscal que la Contraloría General de la República sí es competente  para   vigilar   los  fondos  de  la  Nación  administrados  por  particulares,  incluyendo   lo  referente  a  las  funciones  de  uniformar  y  centralizar  la  contabilidad,  y  de  establecer la nomenclatura de las cuentas presupuestales y  la  forma  de  presentarse  la ejecución de ese presupuesto, razón por la cual  solicita a la Corte declarar exequible dichas competencias.   

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS  

1. Competencia  

De  conformidad  con  lo  dispuesto  por  el  artículo  241  numeral  4º  de  la  Constitución  Política,  esta  Corte  es  competente  para  conocer  y decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de  la  referencia puesto que la disposición demandada forma parte de una Ley de la  República.   

2. El asunto bajo revisión  

La demanda de inconstitucionalidad presentada  dentro  del  presente  proceso,  se  dirige  contra  los apartes “de  los  particulares  o entidades que manejen fondos de la Nación,  pero   sólo   con   relación   a  dichos  fondos”,  “uniformar”,  “centralizar     y”  “la   contabilidad  de”  “forma” del artículo 37  de  la  Ley 42 de 1993, y contra el parágrafo único de ese mismo artículo que  consagra   que   “La  Contraloría  General  de  la  República  establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto”, por considerar que  violan  los  artículos  113,  158,  346,  347,  349,  352,  353  y  354  de  la  Constitución  Política  de  Colombia,  así como las  Leyes  38  de  1989,  179  de 1994 y 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111 de  1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

La   demanda   alega   que   la  norma  acusada vulnera la separación de los poderes públicos y  extralimita  las  competencias constitucionales de la Contraloría, frente a las  competencias  del Contador y el Gobierno Nacional, en cuanto asigna al Contralor  General  de  la  República,  las  funciones  de  consolidar  la  ejecución del  presupuesto  general  del  sector  público,  incluyendo los presupuestos de los  particulares  o entidades que manejan fondos de la Nación, no obstante ello sea  exclusivamente  en  relación  con  esos  fondos.  Sostiene  así  mismo, que el  precepto  demandado  incurre en la misma violación al señalar las funciones, a  cargo  de  la  Contraloría General de la República, de uniformar y centralizar  la  contabilidad del presupuesto general del sector público, y de establecer la  forma  de  la  presentación  de  los  informes  sobre  dicha  ejecución  y  la  nomenclatura   de   las   cuentas   de   acuerdo   con   la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto.   

En  este  sentido,  para el demandante, las  funciones  de  la  Contraloría no incluyen las de considerar a los particulares  que  manejan  fondos  de  la  Nación  en la consolidación de la ejecución del  presupuesto  general  del  sector  público,  como  tampoco las de centralizar y  uniformar   la   contabilidad  de  la  ejecución  del  presupuesto,  ni  la  de  establecer   la  nomenclatura  de  las cuentas del presupuesto, en razón a  que  estas  funciones  le  competen  o  bien  al  Contador General de la Nación  –art.   354  CN-  o  al  Gobierno  Nacional  de  conformidad la Ley Orgánica de Presupuesto. Finalmente,  considera  el actor, que por todo lo anterior, también se viola el principio de  unidad  de  materia,  porque  lo  visto  es  objeto de reglamentación de la ley  orgánica de presupuesto y no por parte de la Contraloría.   

En  sus  conceptos,  tanto  la  Contraloría  General  de  la  República,  la  Auditoria  General  de  la  Nación,  como  el  Ministerio  de Hacienda y Crédito Público coinciden en solicitar a la Corte la  declaración  de  exequibilidad  de los apartes acusados de inconstitucionalidad  del  artículo 37 de la Ley 42 de 1993, argumentado la validez constitucional de  las  funciones asignadas a la Contraloría para ejercer control fiscal sobre los  particulares,  cuando éstos administren recursos o bienes públicos, y sólo en  relación   con  dichos  fondos,  así  como  de  las  funciones  de  uniformar,  centralizar  y  consolidar  la  contabilidad  y  establecer  la  nomenclatura de  cuentas.   

En   forma   contraria,   los   ciudadanos  intervinientes   coadyuvan  la  demanda  ciudadana,  argumentando  la  falta  de  facultad  del  Contralor  General  de  la  República para ejercer las funciones  mencionadas.   

Por su parte, el señor Procurador General de  la  Nación,  en  su  concepto  de  rigor,  solicita  a  esta  Corte declarar la  exequibilidad  de los apartes demandados contenidos en el artículo 37 de la Ley  42  de 1993, por considerar que no contradicen de ninguna forma la Constitución  Nacional,  sino  que  por  el  contrario  se  encuentran  ajustadas a ellas y la  desarrolla.   

3.  El  problema  jurídico  y  esquema  de  resolución   

La Corte encuentra que esta demanda plantea un  problema  de competencia de la Contraloría General de la República, razón por  la  cual el problema jurídico que esta Corporación debe esclarecer es ¿si las  competencias  atribuidas  a la  Contraloría General de la República en el  artículo  37  de la Ley 42 de 1993, relativas al ejercicio del control fiscal y  vigilancia  respecto de los fondos de la Nación administrados por particulares,  la  consolidación  de  la  ejecución  del  presupuesto general del sector  público  incluyendo  los  fondos públicos administrados por particulares, así  como  a las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad del presupuesto  general  del  sector  público,  así  como de establecer la nomenclatura de las  cuentas  presupuestales  y  la forma de presentar la ejecución del presupuesto,  son conformes o no con la Constitución Política?.   

En  relación  con las expresiones demandadas  “de  los particulares o entidades que manejen fondos  de   la   Nación,   pero   sólo  con  relación  a  dichos  fondos”,        “uniformar”,     “centralizar    y”   “la  contabilidad  de”  contenidas en el artículo 37 de la Ley 42 de 1993, y contra el  parágrafo  único  de  ese  mismo  artículo  que  consagra que “La  Contraloría General de la República establecerá la respectiva  nomenclatura    de    cuentas    de   acuerdo   con   la   Ley   Orgánica   del  Presupuesto”, la Corte encuentra que son expresiones  con  sentido  completo  cuya  constitucionalidad  se  puede  adelantar de manera  autónoma.     En     relación     con     la     expresión    “forma”,  la  Sala encuentra que no tiene  sentido   completo  en  cuanto  sólo  puede  entenderse  en  relación  con  la  expresión  “presentación  de  los  informes  sobre  dicha  ejecución”  a  la cual hace alusión, razón  por  la  cual,  en  aras  de  adelantar  el  análisis  constitucional,  la Sala  entenderá    la    expresión   “forma”  referida a la presentación de los informes sobre la ejecución  del   presupuesto   a   que  se  refiere  el  artículo  37  de  la  Ley  42  de  1993.   

De otra parte, la Corte evidencia que si bien  el  actor  afirma  que demanda los apartes señalados contenidos en el artículo  37  de  la  Ley  42 de 1993 por vulnerar los artículos 113, 158, 346, 347, 349,  352,  353 y 354 de la Constitución Nacional, sólo presenta y fundamenta cargos  de  inconstitucionalidad  en  relación con la violación de los artículos 113,  352  y  354  Superiores,  en  cuanto se limita a alegar el desconocimiento de la  separación     de     poderes     –art.  113  CP-  y la extralimitación de las funciones otorgadas por  el  Legislador  al  Contralor General de la República, en aspectos que atribuye  al  Contador  General  de  la  Nación  o  al  Gobierno,  de  conformidad con la  Constitución     –  arts.   352  y 354 CP- y el Estatuto Orgánico del Presupuesto –art.  arts.  3  y 4 del Decreto 111 de  1996-,   razón  por  la  cual  esta  Corporación  limitará  el  análisis  de  constitucionalidad  a los cargos presentados contra las expresiones acusadas por  vulneración  de  dichos  artículos. En este sentido, la Corte considera que no  se  presentaron  cargos concretos en relación con los artículos 158, 346, 347,  349  y  353  de la Constitución Nacional, existiendo ineptitud sustantiva de la  demanda respecto de estos cargos.   

Para    adelantar    el    análisis   de  constitucionalidad  la  Sala estudiará (i) la naturaleza, características y el  alcance  del  control fiscal, (ii) la competencia y funciones de la Contraloría  General  de  la  República,  especialmente  en  lo  referente a los sujetos, al  objeto,  las  formas  y  métodos  del  control  fiscal,  y  la  comparación  y  distinción  entre  las  funciones del Contralor con las del Contador General de  la  Nación,  para  finalmente  (iii) analizar en concreto los cargos planteados  contra  algunos  apartes y el parágrafo único del artículo 37 de la Ley 42 de  1993.     

Antes   de   desarrollar   el   estudio  de  constitucionalidad  sobre los apartes demandados de la norma acusada, la Sala se  referirá  de  manera  preliminar  a  la  naturaleza de las leyes orgánicas, su  prevalencia  y  la  procedencia  del análisis de constitucionalidad a partir de  estas  leyes,  las  cuales  sirven de parámetro de análisis constitucional, en  este     caso     concreto,     respecto     del    estatuto    orgánico    del  presupuesto.   

4. ACLARACIÓN PREVIA: NATURALEZA DE LAS LEYES  ORGANICAS   Y   POSIBILIDAD   DE   CONTROL  CONSTITUCIONAL  A  PARTIR  DE  ESTAS  LEYES   

4.1  En relación  con  la  naturaleza  y  características  de las leyes  orgánicas,   esta   Corte   ha  emitido  una  amplia  jurisprudencia             constitucional1,  determinando que estas leyes  tienen  características especiales, entre ellas, (i) que reglamentan plenamente  materias  que  gozan  de  una  cláusula  de reserva estricta para esta clase de  leyes  orgánicas,  (ii)  que en razón de lo anterior y dada la importancia que  la  Constitución  les ha otorgado, las leyes orgánicas han sido dotadas de una  gran  estabilidad,  la  cual  se  refleja en los requisitos particulares para su  expedición;  (iii)  que  la  Carta  les  ha  reconocido  prevalencia  y estatus  superior  respecto de las demás leyes ordinarias.   

Ahora     bien,     en     reciente  jurisprudencia2.esta  Corte  realizó  una  exposición  detallada  y  sistemática  acerca  de  la naturaleza y características de las leyes orgánicas, analizando  las  reglas  y  criterios  estructurales  del  concepto  de  ley orgánica en el  constitucionalismo  colombiano,  en  cinco  aspectos esenciales: “(i)  el  carácter instrumental que cumple la ley orgánica en tanto  que  reguladora  de la actividad legislativa del Congreso de la República; (ii)  las  diversas  funciones que está llamada cumplir en el ordenamiento jurídico;  (iii)  las relaciones existentes entre la ley orgánica y las demás leyes; (iv)  el  procedimiento  legislativo requerido para su aprobación; y (v) la caducidad  de      la      acción     pública     de     inconstitucionalidad”3.   

En  cuanto  al  carácter  instrumental que  cumple  la  ley  orgánica  en  tanto reguladora de la actividad legislativa del  Congreso  de  la  República,  es de resaltar la característica teleológica de  este  tipo de leyes, cuyo objetivo es la regulación de la actividad legislativa  del   Congreso  de  la  República  sobre  determinadas  materias  o  contenidos  preestablecidos de manera taxativa por la Carta Política.   

De las diversas funciones que está llamada  a  cumplir la ley orgánica, la jurisprudencia constitucional ha establecido que  “(e)n     el    constitucionalismo    occidental,  históricamente  la  ley  orgánica  ha  cumplido diversas funciones: [como] (i)  complemento  de  determinados  contenidos  del  Texto Fundamental; (ii) criterio  para  establecer  límites  a  la  potestad reglamentaria del Ejecutivo; y (iii)  norma      instrumental      del      procedimiento      legislativo.”    4   

En  lo  que  respecta  a  la  función  de  complemento  de  determinados  postulados constitucionales, de especial interés  para  el  presente  estudio de constitucionalidad, esta función se evidencia en  cuanto  las  leyes  orgánicas  están  llamadas  a desarrollar la Constitución  misma    en    temas    específicos.   5   

Acerca  del  tema  relativo  a las relaciones  existentes  entre  la  ley  orgánica  y  las  demás leyes, estas presentan una  relación  jerárquica  y competencial. Así, lo ha reitero la Corte evidenciado  el  carácter  superior  jerárquico de las leyes orgánicas, en cuanto gozan de  una  naturaleza  jerárquica  superior  a  las  demás  leyes,  las cuales deben  ajustarse  a  lo  que  organiza  aquella. Sobre   este   tema   la  Corte  ha  expresado  que  “…  en  el  tema  de  las  leyes  orgánicas,  la  aplicación  del  principio   jerárquico   implica   afirmar   que,  en  razón  de  su  especial  caracterización  constitucional,  aquélla  ocupa  un lugar superior a aquel de  las  leyes  ordinarias.  De  allí  que  la  ley  ordinaria  no podría entrar a  modificar  o  derogar  ningún aspecto contenido en la ley orgánica, por cuanto  se  estaría  oponiendo  o  contrariando  los  dictados  de  una norma jurídica  ubicada    en   un   plano   superior.”  6   

En  este  mismo  sentido, se manifiesta una  jerarquía  competencial  respecto  a  la  materia  a  desarrollar por las leyes  orgánicas,  puesto  que  las  materias  orgánicas  no  pueden  ser derogadas o  modificadas  mediante  leyes  de  diferente  naturaleza.  Pues  bien,  las leyes  orgánicas  pueden  referirse a temas ordinarios, por conexidad; y a su vez, las  leyes  ordinarias  pueden  hacerlo a las orgánicas, pero no regular materias de  reserva  orgánica,  por  cuanto tales materias gozan de estricta reserva de ley  orgánica.      7   

La  Corte  también  se  ha  manifestado  en  relación  con  el procedimiento legislativo requerido para la aprobación de la  ley  orgánica,  que requiere la mayoría absoluta de los miembros de una y otra  Cámara.  Así  mismo,  en  relación  con el tema de la caducidad de la acción  pública  de  inconstitucionalidad de las leyes orgánicas, la Corte ha estimado  que  las  irregularidades respecto de esta clase de leyes, dan lugar a una clase  de  “…  vicio  material  que no caduca”8.   

4.2  De otra parte,  en  lo  que  toca  con  el  tema  de  las leyes    orgánicas    como    parámetros    de    análisis    de  constitucionalidad,  esta  Corporación  en múltiples  oportunidades9  ha  señalado  que  por  su  especial  naturaleza  y la relevancia  normativa  que  el  Constituyente otorgó a las leyes orgánicas y estatutarias,  éstas  constituyen  parámetros  de  control  de  constitucionalidad en sentido  lato,  por  mandato  del  artículo  151  Superior,  en  cuanto  condicionan  el  ejercicio  de  la  actividad  legislativa y, por consiguiente, la validez de las  leyes    posteriores.    Así,    estas   leyes   de   naturaleza   supralegal  por disposición de la propia  Constitución  no  solamente  constituyen  un  límite  a  la  actuación de las  autoridades  sino también restringen la libertad de configuración legislativa,  pues  el  Legislador  ordinario necesariamente debe atenerse a lo establecido en  ellas.   

Así   las   cosas,  en  relación  con  la  posibilidad  de  que  las  leyes  orgánicas funjan como parámetro de análisis  constitucional,  esta  Corte ha establecido que el hecho que el artículo 151 de  la  Carta,  al  establecer  que  “el Congreso expedirá  leyes  orgánicas  a  las  cuales  estará  sujeto  el ejercicio de la actividad  legislativa”,   no   determina   que  las  normas  de  naturaleza  orgánica  adquieran,  por  ese  hecho,  rango  constitucional.  Sin  embargo,  de  tal disposición superior, se deriva que toda norma legal que, por  virtud  de  la Carta Política, deba sujetarse a una específica ley orgánica y  no  lo haga es inexequible no porque viole las disposiciones de la ley orgánica  sino  en  razón  a que viola el artículo 151 de la Constitución Política. En  consecuencia,   en  principio,  cuando  una  ley  ordinaria  vulnere  normas  de  naturaleza  orgánica,  a  las  cuales,  por  virtud  de  la Constitución, debe  sujetarse,   quebranta   el   Estatuto   Superior.10  No  obstante  lo  anterior,  no toda ley ordinaria vulnera  leyes orgánicas, y es inconstitucional por ello.   

La  tesis  de  las  leyes  orgánicas  como  parámetros  de análisis de constitucionalidad en sentido lato se fundamenta en  tres  argumentos  centrales:  “i) la interpretación  literal  de  los  artículos 151 a 153 de la Constitución muestran con claridad  que   las  leyes  orgánicas  y  estatutarias  se  ubican  en  una  “posición  organizadora   en   un   sistema   legal  que  depende  de  ellas”11,  ii)  la  interpretación  histórica  de  esos  artículos demuestra que el Constituyente  definió  las  leyes  orgánicas  como  normas  “de  superior jerarquía, casi  constitucional,  de  naturaleza ordenadora y autolimitante, y sin despojar a las  cámaras  de  su  potestad  legislativa… imponen un mandamiento al Congreso en  orden   a   regular   su   función   legislativa,   señalándoles  límites  y  condicionamientos”12  y,  iii)  la hermenéutica  teleológica   de   las  normas  superiores  permite  deducir  que  estas  leyes  especiales  regulan temas trascendentales para la democracia y concretan valores  y  principios  fundamentales  para el Estado Social de Derecho, los cuales deben  entenderse  como  una  prolongación  de los intereses superiores que no podían  ser    regulados    en   forma   detallada   en   la   Constitución13.”14   

Por tanto, la Corte ha concluido que tanto las  leyes  ordinarias  como  las normas de inferior jerarquía, además de que deben  ajustarse  a  todas las disposiciones constitucionales (artículo 4º superior),  deben  estar  conformes  a  lo dispuesto en las leyes orgánicas y estatutarias,  puesto  que  al  contradecir estas últimas incurren en una violación indirecta  de  los  artículos  151  y  152  de  la  Constitución,  que  puede  generar su  declaratoria  de  inexequibilidad.  Dicho en otros términos, el desconocimiento  de  las  leyes  orgánicas  y  estatutarias  no  genera  la ilegalidad de la ley  ordinaria sino que puede generar su inconstitucionalidad.   

Así  las  cosas,  la  Sala encuentra válido  desde  el  punto  de  vista  constitucional,  que  en  una  Acción  Pública de  Constitucionalidad  se  demande  la inconstitucionalidad de una ley por vicio de  fondo  cuando el legislador ordinario no hubiere respetado una regla prevista en  la   ley   orgánica   o  en  la  ley  estatutaria.15   

De  manera  especialmente relevante para el  caso  que  hoy  ocupa  a  la Sala, la Corte también ha concluido, que cuando se  demanda   una  disposición  relativa  al  presupuesto,  contenida  en  una  ley  ordinaria,  el  examen  de  exequibilidad  debe  confrontarse no sólo desde las  normas  constitucionales  sino atendiendo lo que establece el Estatuto Orgánico  de  Presupuesto.  Es  lo  que  sucede  por  ejemplo cuando los ciudadanos acusan  artículos   de   la   ley  anual  de  presupuesto.16   

Por consiguiente la Sala reitera que cuando  se  demanda  una  disposición  relativa  al  presupuesto,  debe confrontarse la  disposición  acusada  no  solamente  con el texto constitucional, sino también  con  la  Ley  Orgánica  17. No obstante lo anterior, es  preciso  advertir,  que el carácter de superioridad de las normas contenidas en  el  Estatuto  Orgánico  de  Presupuesto no implica que éste no pueda violar la  Constitución.18   

Finalmente,  por  ser  relevante  para  el  estudio  de  constitucionalidad  que  hoy ocupa a la Corte, es de recordar   que  en atención a los mandatos del artículo 252 superior y de conformidad con  el   artículo   24   de   la   Ley   225  de  199519,  se expidió el Decreto 111  del  15 de enero de 1996, por el cual se compilan la Ley 179 de 199420 y la Ley 225  de    199521,   así  como  la  Ley  38 de 198922,    que  conforman  el  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto.  A  este  respecto  la  Corte  reitera la  naturaleza  y carácter de los Decretos compiladores23,  como  también  la entidad  jurídica  de  las  compilaciones  realizadas mediante Decretos administrativos,  esto  es,  el  estatus legal de la normatividad compilada, que en el caso de las  leyes  compiladas  por  el   Decreto  111  de  1996, tiene carácter de Ley  Orgánica,  en  cuanto  por  la  voluntad  del  Legislador conforman el Estatuto  Orgánico          del          Presupuesto24.   

Por lo anteriormente expuesto, en el presente  estudio   de   constitucionalidad   la  Sala  encuentra  que  debe  resolver  si  el  reproche  de  inconstitucionalidad  que se formula  contra  la norma demandada por violación del Estatuto Orgánico del Presupuesto  da   lugar  a  la  inconstitucionalidad  del  precepto  demandado.  Por  esta  razón,  la  Corte  tendrá  en cuenta como parámetro de  constitucionalidad  no  sólo  los  artículos  113,  352 y 354 Superiores, sino  también  la  normatividad del Estatuto Orgánico del Presupuesto, especialmente  los  artículos  3  y  4 del Decreto 111 de 1996, mencionados en la demanda como  vulnerados,  con  el  fin  de  determinar  si  la  norma acusada se encuentra en  contravía  de  esta  normatividad  orgánica y por ende de los artículos 151 y  152 Superiores.   

5. COMPETENCIAS DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE  LA  NACION.  NATURALEZA,  CARACTERISTICAS  Y  ALCANCES  DEL CONTROL FISCAL EN LA  CONSTITUCIÓN.   

En  múltiple y reiterada jurisprudencia esta  Corte  ha  analizado  normas relativas al control fiscal dentro del paradigma de  la   Constitución   de   1991,   pronunciándose  así  en  relación  con  las  competencias  de  la  Contraloría  General de la República, para lo cual se ha  referido  a la naturaleza y características del control fiscal, los sujetos, el  objeto,  el modo o método de control fiscal, y las diferencias entre el control  fiscal  ejercido  por la Contraloría y las funciones del Contador General de la  Nación25.  La  Sala  empezará por referirse de manera general a la función  constitucional  de  la  Contraloría General de la República y a la naturaleza,  características  y  alcance  del  control  fiscal,  para pasar posteriormente a  referirse  con mayor detalle a las competencias de la Contraloría General de la  República,  en  comparación  con  las  competencias del Contador General de la  Nación.   

5.1   La  función  constitucional de la  Contraloría    General    de   la   República:   La  Constitución  establece  en su artículo 267, que la Contraloría General de la  República  es  la  entidad  encargada de ejercer el control fiscal, esto es, de  vigilar  la  gestión  fiscal  de  la  administración  y  de los particulares o  entidades  que manejen fondos o bienes de la Nación26. Dicha vigilancia incluye un  control  financiero,  de  gestión y de resultados, fundado en la eficiencia, la  economía,  la  equidad  y la valoración de los costos ambientales. Allí mismo  se  señala  que  el  control  se ha de realizar en forma posterior y selectiva,  conforme  a  los  procedimientos,  sistemas  y principios que establezca la ley.   

En  desarrollo de esta facultad el legislador  expidió   la  ley  42  de  1993,  en  cuyo  artículo  5o.  define  el  control  posterior  así:  “Se  entiende  por  control  posterior la vigilancia de las actividades, operaciones y procesos  ejecutados  por  los  sujetos  de  control y de los resultados obtenidos por los  mismos”.   Y   por  control  selectivo  “la  elección  mediante  un  procedimiento  técnico  de una muestra  representativa  de  recursos,  cuentas,  operaciones  o actividades para obtener  conclusiones  sobre  el  universo  respectivo,  en  el  desarrollo  del  control  fiscal”.  El  control posterior permite que más allá  de  un  mero  examen  de  legalidad,  se  evalúen los resultados globales de la  gestión, sobre la base de la eficacia, eficiencia y economía.   

Para  cumplir  la  función primordial que el  Constituyente  le  ha  asignado  a  la Contraloría General de la República -el  ejercicio  del control fiscal- se le concedieron al Contralor múltiples tareas,  entre  las  cuales,  y  con  el fin de resolver el problema jurídico planteado,  cabe  destacar  las  siguientes,  que  aparecen en el artículo 268 de la Carta:  a)  Prescribir los métodos y  la  forma de rendir cuentas  los responsables del manejo de fondos o bienes  de  la  Nación, e indicar los  criterios  de  evaluación  financiera,  operativa  y de resultados que deberán  seguirse;  b)  Revisar  y  fenecer las cuentas que deben llevar los responsables  del  erario  y  determinar  el grado de eficiencia, eficacia y economía con que  hayan  obrado;  c)  Exigir  informes  sobre  su  gestión fiscal a los empleados  oficiales  de  cualquier  orden  y  a toda persona  o entidad pública o privada que administre fondos o bienes  de la Nación; y d) Las demás que le señale la ley.   

Así,  el  fundamento  constitucional  del  control  y la responsabilidad fiscal se encuentra en los artículos 267 a 274 de  la  Constitución  Política, en los cuales se asignan a la Contraloría General  de   la  República  y  a  las  contralorías  de  las  entidades  territoriales  -departamentales,  municipales  y  distritales-, el ejercicio del control fiscal  en  Colombia,  el cual implica, una función pública especializada que consiste  en  vigilar la gestión fiscal de los servidores del Estado y de las personas de  derecho   privado   que   manejen   o   administren   fondos   o  bienes  de  la  Nación.   

Las  disposiciones  del  artículo  267  se  articulan  con lo dispuesto en el artículo 119 de la Carta Política, según el  cual  “La Contraloría General de la República tiene  a  su  cargo la vigilancia de la gestión fiscal y el control de resultado de la  administración”.   Así  mismo, de conformidad  con  el  artículo  117  de  la  Carta  Política, la Contraloría General de la  República  es  uno  de los órganos de control de la Nación. En el marco de un  Estado  de  derecho, como es el caso colombiano, resulta impensable imaginar una  actividad  legalmente  regulada  que  no  se  encuentre  sometida  a  un control  específico27.  Pues  bien,  el  control  específico conferido a la Contraloría  General  por  el  Estado  colombiano, tal como lo establece el artículo 119 del  Estatuto  Superior,  es  el  de  los  resultados  de  la  Administración  y  la  vigilancia de la gestión fiscal.   

5.2  La nueva dimensión del control fiscal  en  la Constitución de 1991: En relación con la nueva  dimensión  que  adquiere  la  función  pública  del  control  fiscal  con  la  promulgación  de la Constitución de 1991, esta Corporación ha considerado que  este  control  fiscal  se encuentra dentro de la filosofía del Estado Social de  Derecho,  y se dirige a la aplicación de los principios de eficacia económica,  equidad  y valoración de los costos ambientales. En este sentido ha considerado  que  el  control  fiscal “…comprende la “gestión  fiscal  de la administración” que no solo se limita  a  la  rama ejecutiva del poder público, sino que se hace extensivo a todos los  órganos  del  Estado y a los particulares que manejan  fondos   o   bienes   de   la  Nación”28 (subraya la Sala).   

Teniendo  en  cuenta  lo  anterior,  es  de  resaltar  que  el  paradigma de control fiscal consagrado en la Constitución de  1991,  constituye  un  importante  cambio  cualitativo en esta materia frente al  modelo  del  sistema  de  control  fiscal previo, adoptado por Colombia desde el  inicio      de      la      vida     republicana29.  En segundo término, es de  resaltar  que  la  Constitución  actual  incorpora  un  modelo  de control  posterior,  selectivo  e integral,  que  se  encuentra  más  acorde  con  las  complejidades  de la administración  pública                contemporánea30.   

5.3  Concepto  y  finalidad  del  control  fiscal:  En cuanto al concepto y finalidad del control  fiscal,  del  marco  constitucional  superior  se  deriva  que el control fiscal  constituye  el  instrumento  necesario  e idóneo en un Estado constitucional de  Derecho  para  garantizar “el cabal cumplimiento de los  objetivos     constitucionalmente    previstos    para    las    finanzas    del  Estado.”31, a través de la inspección  de  “la  administración  y  manejo  de los bienes y  fondos   públicos,   en   las  distintas  etapas  de  recaudo  o  adquisición,  conservación,   enajenación,   gasto,  inversión  y  disposición”32.   

Por  tanto,  el objetivo final del control de  los  resultados  de  la Administración y la vigilancia de la gestión fiscal es  verificar  el  manejo  correcto  del patrimonio estatal. El control fiscal, cuyo  concepto  tiene  su origen etimológico en  el término latino “fiscus”  que  significa  erario o tesoro público, se confiere a una entidad que cuida de  la  res-pública  o  cosa  pública,  lo  cual denota que el fin fundamental del  control  fiscal es la preservación y buen manejo de los bienes que pertenecen a  todos.   

En   este   sentido,   la  jurisprudencia  constitucional  ha  puesto  de  relieve  que “…, el  cometido    central    de    la    Contraloría    es    el    de   verificar  el  correcto cumplimiento de los deberes asignados a los  servidores  públicos  y  a  las  personas  de  derecho  privado  que  manejan o  administran    recursos    o    fondos   públicos33,   en   el   ejercicio   de  actividades  económicas, jurídicas y tecnológicas, tendientes a la adecuada y  correcta  adquisición,  planeación,  conservación, administración, custodia,  explotación,   enajenación,   consumo,   adjudicación,  gasto,  inversión  y  disposición  de  los  bienes  públicos,  así como a la recaudación, manejo e  inversión  de  sus  rentas” (Artículo 3º de la Ley 610 de 2000)”34       (Resalta       la  Sala)   

En  igual  sentido,  es de señalar que de la  Constitución  Política  se  colige  que  el sentido último del control fiscal  proviene  de  la necesidad de proteger los bienes que están afectos al interés  general.   De   allí   que   sea   indispensable   que  exista  una  instancia,  legítimamente  constituida, que garantice y verifique la correcta ejecución de  los   presupuestos  públicos,  evitando  y/o  sancionando  el  despilfarro,  la  desviación   de   recursos,   los  abusos,  las  pérdidas  innecesarias  y  la  utilización  indebida  de  fondos.  Pese a que el concepto de control fiscal es  inherente  a  los  Estados  republicanos  -pues  deriva  de  su  filosofía  una  finalidad  común  de  preservación  patrimonial-,  no  todos  los  sistemas  o  mecanismos  de  implementación  tienen  las  mismas  características. Estos se  vienen  acoplando  a  modelos diversos, de conformidad con el desarrollo o grado  de  evolución de la administración pública a la que van dirigidos35.   

Así,  la  finalidad  jurídica  del  control  fiscal  y  de  la  consecuente  responsabilidad  fiscal  tanto de los servidores  públicos  como  de los particulares que administren bienes y recursos públicos  frente  al  Estado,  no  es  otro  que el de garantizar el patrimonio económico  estatal,  el  cual  debe ser objeto de protección integral con el propósito de  lograr  y  asegurar  “la realización efectiva de los  fines    y    propósitos    del    Estado    Social    de   Derecho”36  ,  en  los  términos de lo  estatuido    por    los    artículos    2°   y   209   de   la   Constitución  Política.37   

5.4  Características y alcance del control  fiscal:  Ahora  bien, respecto de las características  específicas  del  control  fiscal,  de  conformidad  con  lo establecido por el  artículo  267  Superior, la Sala encuentra que el control fiscal (i) constituye  una  función  autónoma  ejercida por la Contraloría General de la República,  (ii)  se  ejerce en forma posterior y selectiva; (iii) sigue los procedimientos,  sistemas  y  principios  definidos  por el Legislador; (iv) constituye un modelo  integral  de  control  que  incluye  el  ejercicio  de un control financiero, de  gestión   y  de  resultados,  para  cuya  efectividad  se  utilizan  mecanismos  auxiliares  como la revisión de cuentas y la evaluación del control interno de  las  entidades  sujetas  a la vigilancia; (v) se ejerce en los distintos niveles  de    administración    nacional   centralizada   y   en   la   descentralizada  territorialmente  y  por  servicios,  (vi)  cubre  todos los sectores y etapas y  actividades  en  los  cuales  se  manejan  bienes  o recursos oficiales, sin que  importe  la  naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que realiza  la  función  o  tarea  sobre  el  cual recae aquel, ni su régimen jurídico; y  (vii)  debe  estar  orientado  por  los  principios de  eficiencia,    economía,    equidad    y   la   valoración   de   los   costos  ambientales.40   

En  relación  con  las  características  constitucionales    del    control    fiscal,   anteriormente   enunciadas,   la  jurisprudencia constitucional ha resaltado:   

5.4.1  En  primer  término,    que   “constituye   una   función  pública autónoma, ejercida por  la  Contraloría General de la República bajo un método de control posterior y  selectivo  que  facilita la adecuada evaluación sobre el manejo de los recursos  y           bienes           públicos”.41    

5.4.2  En segundo  lugar,  que  frente  al  sistema  anterior  eran  frecuentes  las  críticas  al  carácter  previo y perceptivo  del  control  fiscal,  en  particular  por  haberse transformado en mecanismo de  co-administración  y  en  foco  de  corrupción.  Estas características fueron  consideradas  en  los  debates  surtidos  en  el  seno  de  la Asamblea Nacional  Constituyente42  y  sirvieron  como  fundamento  para  reemplazar el control fiscal  previo  y  perceptivo por uno  posterior  y  selectivo, que  comprende  un  control  financiero,  de  gestión  y de resultados, basado en la  eficiencia,   la   economía,   la  equidad  y  la  valoración  de  los  costos  ambientales43.   

5.4.3  En  tercer  lugar,  que  la vigilancia de la gestión fiscal está sujeta a los procedimientos,  sistemas  y principios que  establezca  la  ley,  ya  que  “en materia de control  fiscal,   el   legislador  cuenta  con  un  amplio  espectro  de  configuración  normativa,  conforme  al cual puede definir tanto el método específico para el  ejercicio  del  control,  como  las  entidades  públicas  o privadas objeto del  mismo.   Ello a condición que se cumpla la premisa constitucional sobre la  relación  necesaria  entre  ejercicio  del  control fiscal y manejo de fondos o  bienes  de  la  Nación”44.   

5.4.4  En  cuarto  lugar,  y  en  relación  con el carácter integral del  modelo   de   control   fiscal,   que   tal   control  “comprende el ejercicio de un control financiero, de  gestión,  de legalidad y de resultados”.45   

5.4.5  En  quinto  lugar,  ha puesto de relieve esta Corte que la determinación constitucional del  control  fiscal  a  partir de los principios de eficiencia, economía, equidad y  valoración  de los costos ambientales, ha implicado que el legislador determine  que  dicho  control debe ejercerse “de tal manera que  permita  determinar  en  la  administración, en un período determinado, que la  asignación  de  recursos sea la más conveniente para maximizar sus resultados;  que  en igualdad de condiciones de calidad los bienes y servicios se obtengan al  menor  costo;  que  sus  resultados  se  logren  de  manera  oportuna  y guarden  relación  con  sus  objetivos  y metas. Así mismo, que permita identificar los  receptores  de  la  acción  económica  y analizar la distribución de costos y  beneficios   entre   sectores   económicos   y   sociales   y  entre  entidades  territoriales  y  cuantificar  el impacto por el uso o deterioro de los recursos  naturales   y   el   medio  ambiente  y  evaluar  la  gestión  de  protección,  conservación,  uso y explotación de los mismos”.46   

5.4.6 En sexto lugar,  el  control  fiscal  se  caracteriza  por  su amplitud, respecto de lo cual esta  Corporación  ha  manifestado que la vigilancia de la gestión estatal incorpora  un  amplio  espectro  de entidades, nivel territorial y operaciones susceptibles  de  ese  control  y  que  por  tanto  su  ejercicio  es  posible “en   los   distintos   niveles   administrativos,  esto  es,  en  la  administración  nacional  centralizada y en la descentralizada territorialmente  y  por  servicios, e incluso se extiende a la gestión  de  los  particulares  cuando  manejan  bienes  o recursos públicos.  Es  decir,  que  el  control  fiscal  cubre  todos los sectores y  actividades  en  los cuales se manejen bienes o recursos oficiales, sin  que  importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o  privada,  que  realiza  la  función  o  tarea sobre el cual recae aquél, ni su  régimen   jurídico.”47(resalta la Sala)   

En este sentido, la jurisprudencia ha estimado  que  como  el fisco o el erario público está integrado por los bienes o fondos  públicos   cualquiera   sea   su   origen   y  su  administración,   por  lo  tanto,  la  vigilancia  de  la  gestión  fiscal  se  orienta  a  establecer  “si las  diferentes  operaciones,  transacciones  y  acciones  jurídicas,  financieras y  materiales  a las que se traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con  las  normas  prescritas  por  las  autoridades  competentes,  los  principios de  contabilidad  universalmente  aceptados  o  señalados por el Contralor General,  recursos,  públicos  y, finalmente los objetivos, planes, programas y proyectos  que   constituyen  en  un  período  determinado  la  meta  y  proyectos  de  la  administración”48.   

5.4.7 Finalmente, el  control  fiscal se caracteriza porque su ámbito de ejercicio se extiende a cada  una  de  los  sectores  y  etapas  relacionadas  con  la  gestión  de  recursos  públicos.   En  ese  sentido,  del  Texto  Superior  se  desprende  que la  extensión  del  control fiscal “hace referencia a la  administración  y  manejo  de  los  bienes  y fondos  públicos,  en  las  distintas  etapas de recaudo o adquisición, conservación,  enajenación,       gasto,       inversión      y      disposición”.49   

5.4.8  En cuanto a  los  momentos  del  control  fiscal  la  jurisprudencia  constitucional ha expuesto que el control fiscal, el  cual  es  posterior y selectivo, se desarrolla en dos momentos diferenciados que  sin  embargo  se  encuentran  entre sí claramente vinculados, el primero de los  cuales  resulta necesario y obligado, mientras que el segundo tiene un carácter  derivado.   

Así,   en   un   primer   momento,   las  contralorías  de  todos  los  órdenes  llevan  a  cabo  la labor de vigilancia  propiamente  dicha,  dentro  del  ámbito  de  sus  respectivas competencias, de  conformidad  con  la ley. Esta primera labor se desarrolla mediante la práctica  de  auditorias sobre los sujetos sometidos al control fiscal selectivo. A partir  de   este  seguimiento  se  produce  la  formulación  de  las  correspondientes  observaciones,  conclusiones,  recomendaciones,  e  incluso,  las  glosas que se  deriven  del  estudio de los actos de gestión fiscal controlados. En un segundo  momento,  y  si  de  la  labor  de  vigilancia  primeramente  practicada  surgen  elementos  de  juicio a partir de los cuales se pueden inferir posibles acciones  u  omisiones  eventualmente  constitutivas  de un daño al patrimonio económico  del  Estado,  se  inicia  el  proceso  de  responsabilidad  fiscal,  orientado a  “obtener  una  declaración jurídica, en la cual se  precisa  con  certeza  que  un  determinado  servidor público o particular debe  cargar  con  las consecuencias que se derivan por sus actuaciones irregulares en  la  gestión  fiscal  que  ha  realizado y que está obligado a reparar el daño  causado  al  erario  público,  por  su  conducta  dolosa  o culposa”50.   

Cabe recordar aquí, que la Carta Política  dispone  en  el  artículo  269,  la obligación de las autoridades públicas de  diseñar   y  aplicar,  según  la  naturaleza  de  sus  funciones,  métodos  y  procedimientos  de  control  interno, de conformidad con lo que disponga la ley,  de  cuya  calidad y eficiencia le corresponde conceptuar al Contralor General de  la  República  (C.P.,  art  268-6),  lo  cual permite una distinción entre los  fines  y  alcances  del  control  interno propio de las entidades públicas y el  control  fiscal  externo ejercido por la Contraloría General de la República y  las   contralorías   departamentales,   distritales   y   municipales  a  nivel  territorial.  Por  esta  razón, la jurisprudencia de la Corte ha hecho énfasis  en  la  diferenciación ente el control interno y el control fiscal externo, que  es  una  atribución  exclusiva  e  insustituible  de  los organismos de control  fiscal.51   

5.4.9 En relación  con  el  proceso  de  responsabilidad fiscal, los artículos 268-5 y 272-6 de la  Constitución  Política  le reconocen al Contralor General de la República y a  los  contralores de las entidades territoriales, competencia para  exigir a  los  servidores  públicos  y  a  los  particulares  que  manejan  y administran  recursos  públicos,  a  través del respectivo proceso implementado por la ley,  responsabilidad  fiscal  cuando  con  su  proceder,  doloso o culposo, afectan o  lesionan  el  patrimonio  público.  En  este  sentido,  las  normas  superiores  mencionadas   otorgan   facultades   específicas   para   (i)   establecer   la  responsabilidad  que se derive de la gestión fiscal, (ii) imponer las sanciones  pecuniarias  que sean del caso, (iii) recaudar el monto de tales sanciones, (iv)  ejercer  la  jurisdicción coactiva sobre los alcances de dicha responsabilidad,  y  (v) excepcionalmente contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio  de la vigilancia fiscal.   

Por   consiguiente,   el  proceso  fiscal  constituye  una  facultad  complementaria  a  la  del control y vigilancia de la  gestión  fiscal  que  le  corresponde  ejercer  a la Contraloría General de la  República  y a las contralorías departamentales, municipales y distritales, en  aras  de  establecer la responsabilidad por acción y omisión de los servidores  públicos  y  de  los  particulares,  en  el manejo de fondos y bienes públicos  cuando se advierte un posible daño al patrimonio estatal.   

Esta  Corte  se  ha  ocupado de la naturaleza  jurídica,   los   objetivos   y   propósitos   que   persigue  el  proceso  de  responsabilidad  fiscal,  el  cual  presenta las siguientes características, de  conformidad   con   los   mandatos  de  la  Constitución  Política  y  la  ley  –Ley   610   de  2000-:  (i)   origen  único y exclusivo en el ejercicio de un control fiscal sobre  los  servidores  públicos  y  los  particulares jurídicamente habilitados para  administrar   y   manejar   recursos   o   bienes   públicos;  (ii)  naturaleza  administrativa   más   no   jurisdiccional;  (iii)  proceso  patrimonial  y  no  sancionatorio,    cuya    finalidad    es    esencialmente   reparatoria;   (iv)  responsabilidad  independiente  y  autónoma  de otros tipos de responsabilidad,  como  disciplinaria o la penal; (v) responsabilidad de carácter subjetivo, dado  que  es  necesario  determinar  si  el  imputado obró con dolo o  culpa; y  finalmente  (vi)  observancia  plena de las garantías sustanciales y procesales  propias  del  debido  proceso,  de  conformidad  con  los  artículos  29  y 209  Superiores.52  Así  mismo,  la Corte ha realizado un estudio detallado acerca de  la  regulación  formal  y  sustancial  del  proceso  de responsabilidad fiscal.  53   

5.4.10 En relación  con  la  amplitud  de  la vigilancia fiscal la Sala reitera  su procedencia  respecto  de  entidades  o  personas  privadas que administren bienes o recursos  públicos.  A  este respecto  esta Corte se ha manifestado en diversas oportunidades.   

A  manera  de  ejemplo,  en  la  sentencia  C-1191/00,    M.P.    Alfredo   Beltrán   Sierra,   esta   Corte   revisó   la  constitucionalidad  del  artículo  37  del  Decreto Ley 266 de 2000.  Esta  disposición   circunscribía  el  ejercicio  del  control  fiscal  de  las  empresas  de  servicios  públicos de carácter mixto, y de  carácter  privado  en  cuyo  capital  participara  la Nación, de las entidades  territoriales  o  de  las  entidades descentralizadas de ésta o aquellas, sólo  respecto  de  los  actos y contratos que versaran sobre las gestiones del Estado  en  su  calidad  de  accionista  o  aportante.  La  Corte concluyó que la norma  demandada  consagraba una restricción desproporcionada al ejercicio del control  fiscal  y,  por  tanto,  la  declaró  inexequible.  En esa oportunidad la Corte  expresó   que   “…,   contemplar   supuestos  de  exclusión  del  control fiscal cuando está acreditada la presencia de recursos  estatales  en  las  distintas  etapas  de recaudo o adquisición, conservación,  enajenación,  gasto,  inversión  y  disposición,  es  inadmisible. Ello en la  medida  que  tal  postura facilitaría la desviación de los recursos fiscales a  fines  distintos  a  los  constitucionalmente  permitidos,  en  detrimento de la  integridad  de  las  finanzas  del Estado y la confianza de los ciudadanos en el  uso    adecuado   de   sus   tributos.”54   

Así  mismo,  mediante  la Sentencia C-529 de  2006,  MP.  Jaime  Córdoba  Triviño,  la  Corte  determinó la procedencia del  control  fiscal sobre las sociedades de economía mixta, cuyo régimen jurídico  corresponde  a  la  ley,  conforme  al  artículo  210  de  la Constitución, en  concordancia  primordialmente  con  los  artículos  150-7 y 209 de la misma. En  este  orden  de  ideas,  la  Corte  encontró  suficientes razones de naturaleza  constitucional  que  justifican  el  ejercicio  del  control  fiscal  sobre  las  sociedades  de  economía  mixta,  de  acuerdo  con  los  procedimientos legales  establecidos   para  el  efecto,  razón  por  la  cual  declaró  exequible  la  expresión  “las  sociedades  de  economía mixta”  contenida en el artículo 2º de la Ley 42 de 1993. En  dicha  oportunidad  la  Corte  expresó  en relación con el alcance del control  fiscal:   

“Con base en estos  supuestos,  es  posible  concluir que las sociedades de economía mixta, pese su  naturaleza  jurídica  específica (regulación basada en las normas del derecho  privado,  ejecución de actividades industriales o comerciales, ánimo de lucro,  entre  otros  aspectos)  no  pierden su carácter de expresiones de la actividad  estatal,  amén  del aporte público en la constitución del capital social y la  consiguiente  pertenencia  a  la  administración  pública, en la condición de  entidades  descentralizadas.   De esta manera, no  es  acertado  sostener  que la participación de particulares en la composición  accionaria  y  la  ejecución  de actividades comerciales en pie de igualdad con  las  sociedades privadas sean motivos para excluir a las sociedades de economía  mixta  de la estructura del Estado y de los controles administrativos que le son  propios  y  cuya  definición  hace  parte  de  la  potestad  de  configuración  normativa de que es titular el legislador.   

(…)  

La  Sala pasa a continuación a referirse con  mayor  detenimiento  a las competencias propias de la Contraloría General de la  República   en   ejercicio   del   control  fiscal,  en  comparación  con  las  competencias del Contador General de la Nación.   

6.   COMPETENCIAS  DE  LA  CONTRALORÍA  EN  EJERCICIO  DEL  CONTROL FISCAL, EN COMPARACION CON LAS COMPETENCIAS DEL CONTADOR  GENERAL DE LA NACION   

6.1 Las competencias de la Contraloría y el  principio  de  separación  de poderes. En el artículo  113  de  la  Constitución  Política  de  1991, se consagró el principio de la  separación  de  poderes,  entre las ramas del poder público la legislativa, la  ejecutiva  y  la  judicial, con un triple propósito: buscar mayor eficiencia en  el  logro  de los fines propios del Estado constitucional de Derecho, determinar  las  diferentes competencias de manera que una vez limitadas se constituyeran en  controles  de  las  distintas  ramas  entre  sí,  y  defender  la  libertad del  individuo     y    de    la    persona    humana.56   

Igualmente   dispone   el  artículo  113  Superior,  que  además  de  los  órganos  que  integran  las  Ramas  del Poder  Público,  existen  otros,  autónomos e independientes, para el cumplimiento de  las  demás  funciones  del  Estado.  Órganos,  que  si  bien  tienen funciones  separadas,   colaboran   armónicamente  para  la  realización  de  sus  fines.   

Como  órganos autónomos e independientes,  determinó    el   artículo   117   Superior   los   denominados   “de  control”, el Ministerio Público y  la  Contraloría  General  de  la República, ésta última que tiene a su cargo  la  vigilancia  de  la gestión fiscal y el control de  resultados   de   la  administración.  (art.119  CP).  Considera  la  Sala  que esta lógica de separación, independencia y autonomía  otorgada  a  la Contraloría General de la República, anuncia por sí misma, la  concepción   que   se   consagra   en   la   nueva  Constitución  del  control  fiscal57.   

6.2  La Sala reitera  que  de  acuerdo  con  lo  previsto  en el artículo 267 de la Constitución, le  corresponde  a  la  Contraloría  General  de  la República ejercer la función  pública   de   control  fiscal,  la  cual  vigila  la  gestión  fiscal  de  la  administración  y  de  los particulares o entidades que manejan fondos o bienes  de  la  nación. Norma que igualmente ha determinado, que la Contraloría es una  entidad   de  carácter  técnico,  que  no  tendrá  funciones  administrativas  distintas  de  las  inherentes  a su propia organización; y también, le otorga  directamente  la  Constitución,  autonomía administrativa y presupuestal, como  un  reflejo de la estructura orgánico-funcional básica del Estado.                    58   

6.3  Autonomía  de la Contraloría, Estado  unitario  y  descentralización  del control fiscal: En  la  Constitución Política la autonomía que ostentan los organismos que llevan  a  cabo  funciones de control fiscal externo, debe ser entendida en el marco del  Estado  unitario  (C.P.,  artículo  1°), lo cual significa que ésta se ejerce  con  arreglo  a  los principios establecidos por la Constitución Política y la  ley.  En este sentido la mencionada autonomía hace referencia a la estructura    y    organización    de   naturaleza   administrativa  especializada.59   

De  conformidad  con  esta  concepción  de  autonomía  y  parámetros constitucionales de control fiscal es que se entiende  la  autonomía  de la Contraloría y aparecen el control fiscal en los distintos  niveles  territoriales  con  las  contralorías  departamentales  y municipales,  ejerciendo  un  poder  de inspección que consulta los dictados de la vigilancia  fiscal  moderna,  en  el  entendido  de que en su administración gozan de plena  autonomía  e independencia para el desarrollo de su gestión fiscal. Surtido lo  anterior,  se desarrolla la función de control fiscal con un sentido selectivo,  posterior  e  integral  que finalmente debe dar cuenta del examen cuantitativo y  cualitativo  realizado  sobre  la  eficiencia  y  eficacia  de la ejecución del  presupuesto  del  sector  público  tanto  a  nivel nacional como a nivel de las  entidades  territoriales.  Congruentemente,  las contralorías no hacen parte de  ninguna  rama  del  poder  público,  como tampoco del nivel central o del nivel  descentralizado,   pues,   sencillamente,   constituyen  órganos  autónomos  e  independientes,  lo  cual  debe  redundar  en la independencia requerida en todo  hacer controlador.       

6.4 Los sujetos de control fiscal:  En  relación  con  los sujetos de control fiscal, o sujetos sobre  los  cuales  se  ejerce  la  vigilancia  fiscal,  para  la  Corte  es  claro que  independiente  de  la naturaleza pública o privada, o de sus funciones, o de su  régimen  ordinario  o especial, los particulares o entidades que manejen fondos  o  bienes  de  la  Nación,  quedan  sujetos  al  control  fiscal  que ejerce la  Contraloría  General de la República, por supuesto, circunscrito a la gestión  fiscal                   realizada60.  Por lo que es claro que el  artículo  267  de  la Constitución, al disponer que la Contraloría General de  la  República  vigila  la  gestión  fiscal  de  la  administración  y  de los  particulares  o  entidades  que  manejen  fondos  o  bienes  de  la nación, sin  excepción  alguna,  consagra  una  cláusula  general de competencia para ésta  entidad,  a  la  cual  se  le  encomendó,  de manera exclusiva y excluyente, la  función    pública    de    control   fiscal.   61   

Por  tanto  en relación con los sujetos de  control    fiscal,    ha    considerado    la    Corte    que    “ningún  ente,  por soberano que sea, puede abrogarse el derecho de  no  ser  fiscalizado  cuando  tenga  que  ver  directa  o indirectamente con los  ingresos  públicos  o  bienes de la comunidad; en consecuencia la Constitución  vigente  crea  los  organismos  de  control  independientes  para  todos los que  manejen   fondos   públicos   y   recursos   del   Estado,   incluyendo  a  los  particulares”62         (Resalta la Sala).   

Así   lo  entendió  el  legislador,  al  desarrollar  la  citada  cláusula  general  de  competencia  en  cabeza  de  la  Contraloría,  al  disponer  en  el  artículo 2º de la Ley 42 de 1993, que son  sujetos  de  control  fiscal  los  órganos que integran las ramas legislativa y  judicial,  los  órganos  autónomos  e  independientes  como  los  de control y  electorales,   los   órganos   que   hacen   parte   de  la  estructura  de  la  administración  nacional  y demás entidades nacionales, los organismos creados  por  la  Constitución  Nacional  y  la  ley  que  tienen régimen especial, las  sociedades  de  economía  mixta,  las  empresas  industriales y comerciales del  Estado,  los  particulares  que manejen fondos o bienes del Estado, las personas  jurídicas  y  cualquier  otro  tipo  de  organización  o  sociedad  que maneje  recursos  del  Estado  en lo relacionado con éstos y el Banco de la República.   

Y posteriormente también, al dictar normas  sobre  la  organización  y  funcionamiento  de  la  Contraloría  General de la  República,  en el Decreto Ley 267 de 2000, artículo 4º,  dispuso que son  sujetos  de  vigilancia  y  control  fiscal  por  parte  de  este organismo: los  órganos  que  integran las Ramas Legislativa y Judicial del Poder Público; los  órganos  que  integran  el  Ministerio  Público y sus entidades adscritas; los  órganos  que  integran  la  organización electoral y sus entidades adscritas o  vinculadas;  la  Comisión  Nacional  de Televisión y sus entidades adscritas o  vinculadas;  las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible;  las   universidades   estatales  autónomas  que  administren  bienes,  recursos  nacionales  o  que tengan origen en la nación; el Banco de la República cuando  administre  recursos  de  la  Nación,  ejecute  actos  o  cumpla actividades de  gestión  fiscal  y en la medida en que lo haga; los demás organismos públicos  creados  o  autorizados  por  la  Constitución  con régimen de autonomía; las  entidades  u  organismos que integran la Rama Ejecutiva del Poder Público tanto  del  sector  central como del descentralizado por servicios, del orden nacional,  conforme  a  lo  previsto  en  el  artículo 38  de la Ley 489 de 1998; las  demás  entidades  públicas  y  territoriales que administren bienes o recursos  nacionales  o que tengan origen en la Nación; las corporaciones, asociaciones y  fundaciones  mixtas  cuando  quiera  que administren recursos de la Nación; los  particulares  que  cumplan funciones públicas, respecto de los bienes públicos  que   obtengan   o  administren  o  cuando  manejen  bienes  o  recursos  de  la  Nación.   

Ha sido también clara la jurisprudencia de  esta  Corporación, al considerar que “…es diáfano  que  el  artículo  267  de  la  carta Magna, delimita el rango de acción de la  función  fiscalizadora  o  controladora  al  otorgarle  a  la  Contraloría las  prerrogativas   de   vigilar   la   gestión   fiscal   de  la  administración,  entendiéndose  este  vocablo en su más amplia acepción, es decir referido  tanto  a las tres ramas del poder público como cualquier  entidad   de   derecho   público,   y,  a   los   particulares   que   manejan   fondos   o  bienes  de  la  Nación,  que  garanticen al Estado la conservación y  adecuado  rendimiento  de  los  bienes  e  ingresos  de la Nación; así  pues  donde  quiera  que  haya  bienes  o ingresos públicos,  deberá   estar   presente   en   la   fiscalización   el   ente   superior  de  control”63(Negrillas de la Corte).   

Finalmente, en punto a este tema, considera  la  Sala  necesario  recordar  que  la  vigilancia  de la gestión fiscal de los  departamentos,  distritos  y  municipios donde haya contralorías, corresponde a  éstas;  la de los municipios incumbe a las contralorías departamentales, salvo  lo  que  al  respecto  determine  la ley, según así lo prevé el artículo 272  Superior.   Por consiguiente, es de anotar la competencia concurrente entre  la  Contraloría General de la República y las Contralorías Territoriales para  la  vigilancia  de  la  gestión  fiscal, de conformidad con una interpretación  armónica  de  los  artículos 267, 268  y 286 del Texto Superior.  De  esta  suerte,  con  fundamento  en los artículos 272 y 267 de la Constitución,  tanto  las  contralorías  de  las  entidades territoriales como la Contraloría  General  de la República pueden ejercer el control de la gestión fiscal cuando  se  manejan  o  administran  fondos  o  bienes  de  origen  nacional64.   

6.5   El  Objeto  del  control  fiscal:  el  presupuesto  general  del  sector  público y su diferenciación del presupuesto  general  de  la  Nación. Uno de los ejes centrales de  análisis  para  el esclarecimiento del problema jurídico que debe enfrentar la  Corte  con  la presente demanda de constitucionalidad, es el esclarecimiento del  objeto  de control fiscal, referido al Presupuesto General del Sector Público y  su distinción del Presupuesto General de la Nación.   

El  artículo  cuyos  apartes y parágrafo se  demanda  en  esta  oportunidad -artículo 37 de la Ley 42 de 1993-, consagra que  el  presupuesto general del sector público   está  conformado  por  la  consolidación  de  los  presupuestos   general   de   la   Nación   y   de   las  entidades  descentralizadas  territorialmente  o  por  servicios,  cualquiera  que  sea el orden a que pertenezcan, así como por el presupuesto de  particulares  o  entidades  que  manejen  fondos de la  Nación,  pero sólo con relación a dichos fondos y de  los  fondos  sin  personería  jurídica denominados especiales o cuenta creados  por  ley  o  con  autorización  de  esta.  En  este  sentido,  el Legislador ha  diferenciado  entre  el  Presupuesto  General  de  la  Nación  y el Presupuesto  General del Sector Público.   

El   Presupuesto  General  de  la  Nación, hace del Presupuesto General  del  Sector Público, junto con el presupuesto de las entidades descentralizadas  territorialmente  o  por  servicios  y  los  presupuestos  de los particulares o  entidades  que  manejan  fondos  de  la Nación, exclusivamente en relación con  dichos  fondos  públicos.  El  Presupuesto  General de la Nación constituye el  principal  instrumento  de la política fiscal. Allí se consigna el cálculo de  los  ingresos  y la autorización de los gastos. En su elaboración, aprobación  y  ejecución  se  encuentra sujeto a la Ley Orgánica del Presupuesto, al igual  que  lo  están  los  presupuestos  de  las  entidades territoriales y los entes  descentralizados.   

En lo que concierne al Presupuesto General de  la  Nación,  esta  Corte lo ha definido como “… un  mecanismo  de  racionalización  de  la  actividad estatal, en tanto y en cuanto  cumple  funciones  redistributivas  de  política  económica,  planificación y  desarrollo;  es  también  un  instrumento  de  gobierno  y  de  control  en las  sociedades  democráticas, ya que es una expresión de la separación de poderes  y  una natural consecuencia del sometimiento del Gobierno a la ley, por lo cual,  en  materia  de  gastos,  el Congreso debe autorizar cómo se deben invertir los  dineros  del  erario público, lo cual justifica la fuerza jurídica restrictiva  del  presupuesto  en  materia de gastos, ya que las apropiaciones efectuadas por  el  Congreso  por  medio de esta ley son autorizaciones legislativas limitativas  de       la       posibilidad       de      gasto      gubernamental.”65   

Sobre  el  Presupuesto  General  del  Sector  Público,  la  Corte  expresó que : “…está  conformado por la consolidación de los presupuestos general  de  la  Nación  y  de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente o por  servicios  cualquiera que sea el orden al que pertenezcan, de los particulares o  entidades  que  manejen fondos de la Nación, pero sólo en relación con dichos  fondos  y de los fondos sin personería jurídica  denominados  Especiales  o  de Cuenta, creados por la ley o con autorización de  ésta.”66.    (Resalta    la   Sala)   

6.5.1 Por su parte,  la  Constitución Política en sus artículos 345 y siguientes regula diferentes  aspectos  atinentes  a  la elaboración, presentación, aprobación, ejecución,  etc.,  del  Presupuesto  General  de  la  Nación.  Así mismo, el artículo 352  Superior  determinó  que adicional a lo previsto sobre la materia por la propia  Constitución,  corresponde  a  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto  regular lo  correspondiente  a  la programación, aprobación, modificación y ejecución de  los  Presupuestos  de  la Nación, de las entidades territoriales y de los entes  descentralizados  de  cualquier  nivel administrativo, y su coordinación con el  Plan  Nacional  de Desarrollo, así como también la capacidad de los organismos  y entidades estatales para contratar.   

Con  fundamento en la Constitución y en la  ley   orgánica   del   presupuesto   –compilada  mediante  el Decreto 111 de 1996-, el Presupuesto General  de  la  Nación  se  compone  de  tres  partes:  el  presupuesto  de  rentas, el  presupuesto   de   gastos   o   ley   de   apropiaciones   y  las  disposiciones  generales67.   

La  Corte  ha  estudiado  los  diferentes  elementos  del  Presupuesto  General  de  la  Nación, respecto de los cuales ha  afirmado:      

“.-                  El  presupuesto  de  rentas contiene la estimación de los  ingresos  corrientes  de  la  Nación; de las contribuciones parafiscales cuando  sean  administradas por un órgano que haga parte del presupuesto, de los fondos  especiales,   de   los   recursos   de   capital   y  de  los  ingresos  de  los  establecimientos  públicos  del  orden  nacional. (Artículo 11, Decreto 111 de  1996, literal a)   

.-          El  presupuesto  de  gastos  o  ley  de  apropiaciones   incluye  las  apropiaciones  para  las  distintas   ramas   del   poder  público,  órganos  de  control,  Ministerios,  Departamentos  Administrativos,  establecimientos  públicos, etc, distinguiendo  entre  gastos  de  funcionamiento,  servicio  de  la  deuda pública y gastos de  inversión,  clasificados y detallados en la forma que indiquen los reglamentos.  (Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal b)   

.-          Las disposiciones generales son  las  normas  tendientes  a  asegurar la correcta ejecución del  presupuesto  general  de  la Nación, las cuales solamente rigen durante el año  fiscal  para  el  cual  se  expiden. (Artículo 11, Decreto 111 de 1996, literal  c)”    68.   

En  desarrollo  de  la  facultad  dada  al  gobierno  nacional  por  el  artículo 11 del estatuto orgánico del presupuesto  para  clasificar  y  detallar los componentes del presupuesto de gastos o ley de  apropiaciones,  se  expidió el Decreto 568 de 1996.69   

6.5.2 En relación  con  las  diferentes  entidades  que  hacen  parte del Presupuesto General de la  Nación  la  Corte  ha  precisado  que  de  conformidad con el artículo 3º del  Decreto  111  de 1996, el presupuesto general de la Nación, está compuesto por  (i)  los  presupuestos  de  los establecimientos públicos del orden nacional y,  (ii)  por  el  presupuesto  nacional,  el  cual,  a  su vez, comprende las ramas  legislativa  y  judicial,  el Ministerio Público, la Contraloría General de la  República,  la organización electoral, y la rama ejecutiva del nivel nacional,  con  excepción  de  los establecimientos públicos, las empresas industriales y  comerciales   del   Estado  y  las  sociedades  de  economía  mixta70.   

De  otra  parte,  y  en lo que toca con los  recursos  y los gastos, la Corte ha precisado (i) en relación con los recursos,  que  en  el  Presupuesto  de  Rentas  es  posible  distinguir,  por un lado, los  ingresos   del   Presupuesto   Nacional,  y,  por  otro,  los  ingresos  de  los  establecimientos  públicos.  (ii) En lo que toca con el presupuesto de gastos o  ley  de  apropiaciones, esta incluye las apropiaciones para la rama judicial, la  rama  legislativa,  la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General  de  la  Nación,  la  Defensoría  del  Pueblo,  la  Contraloría  General de la  República,  la  Registraduría Nacional del Estado Civil que incluye el Consejo  Nacional  Electoral,  los  ministerios,  los  departamentos administrativos, los  establecimientos  públicos  y  la Policía Nacional, distinguiendo entre gastos  de  funcionamiento,  servicio  de  la  deuda  pública  y  gastos de inversión,  clasificados  y  detallados  en  la  forma que indiquen los reglamentos. Todo lo  anterior  de  conformidad  con  la  Ley  Orgánica  de  Presupuesto –compilada   en   el  Decreto  111  de  1996-71.   

6.6  El  modo,  forma  o método de control  fiscal:   las   competencias   y   funciones   del   Contralor   General  de  la  República   

6.6.1 En relación  con    las    competencias   y   funciones   del   Contralor   General   de   la  República72,  los  artículos  268  y  273  Superiores  disponen  que  a  éste  corresponde:   

–  Prescribir  los  métodos  y la forma de  rendir  cuentas  los responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, a  fin  de  que  la  rendición  de  cuentas  se  haga  de  una  manera  ordenada y  sistemática,   facilitando   a   los   responsables   el  cumplimiento  de  tal  obligación.   

–  Indicar  los  criterios  de  evaluación  financiera,  operativa  y  de  resultados  que  deberán  seguirse,  para  darle  cumplimiento  a  la  nueva  visión  del  control que supera la simple revisión  numérico legal.   

–  Revisar  y fenecer las cuentas que deben  llevar  los  responsables  del  erario  y  determinar  el  grado  de eficiencia,  eficacia  y  economía  con  que  hayan  obrado, proyectando el control hacia la  gestión, los resultados y el impacto de las políticas públicas.   

–  Exigir  informes  de  gestión  a  los  empleados  oficiales  de  cualquier  orden y a toda persona o entidad pública o  privada que administre fondos o bienes de la Nación.   

–  Establecer  la  responsabilidad  que  se  derive  de  la  gestión  fiscal, imponer las sanciones pecuniarias que sean del  caso,  recaudar  su monto y ejercer la jurisdicción coactiva sobre los alcances  deducidos de la misma.   

– Promover ante las autoridades competentes,  aportando  las  pruebas  respectivas,  investigaciones  penales o disciplinarias  contra  quienes  hayan  causado  perjuicio  a  los  intereses  patrimoniales del  Estado,  y bajo su responsabilidad, la Contraloría podrá exigir, verdad sabida  y  buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan  las  investigaciones  o  los  respectivos  procesos  penales  o  disciplinarios.   

–  Presentar  proyectos de ley relativos al  régimen  del  control  fiscal y a la organización  y funcionamiento de la  Contraloría General.   

–  Proveer  mediante  concurso público los  empleos  de su dependencia que haya creado la ley; dictar normas generales para,  armonizar  los  sistemas  de control fiscal de todas las entidades públicas del  orden nacional y territorial.   

–  Ordenar  que el acto de adjudicación de  una licitación tenga lugar en audiencia pública.   

-Todas  las  demás  que  le  señale la ley.   

6.6.2 En cuanto a  la   evolución   histórica   del  control  fiscal  y  la  institución  de  la  Contraloría,  es  de  mencionar que la Ley 42 de 1923, sobre reorganización de  la     contabilidad     oficial     y     creación    del    Departamento    de  Contraloría73,  le  otorgó  al  Contralor  General  de la República competencia  exclusiva       en       estas       materias.74   

6.6.3 Respecto de la  competencia  de  la Contraloría para realizar el control fiscal en términos de  la  contabilidad  de  la ejecución del presupuesto general del sector público,  ha  esclarecido  la jurisprudencia constitucional que esta función comprende la  competencia  para  la  consolidación del presupuesto general de la Nación y el  presupuesto  de  las  entidades  descentralizadas  o por servicios, de cualquier  orden   territorial,   así  como  la  consolidación  del  presupuesto  de  los  particulares  o  entidades que manejen fondos de la Nación, pero exclusivamente  en   relación  con  dichos  fondos,  así  como  también  de  los  fondos  sin  personería  jurídica  denominados  Especiales  o  de  Cuenta.  Así  mismo, ha  expresado  la  Corte que esta competencia comprende la de uniformar, centralizar  y  consolidar  la  contabilidad relativa a la ejecución del presupuesto general  del  sector  público,  así  como  la  de  establecer  la  forma, oportunidad y  responsables  de  la  presentación  de  los  informes  sobre  dicha ejecución.   

Una  de las razones esenciales para que se le  hubiese  adscrito  a  la Contraloría General de la República la competencia de  llevar  la  contabilidad  de  la  ejecución del presupuesto, reside en que esta  entidad  es  la  que  presenta para examen y fenecimiento del Congreso la cuenta  general  del  presupuesto  y  del  tesoro  a  consideración  de  la  Cámara de  Representantes  para  su  examen y fenecimiento, de conformidad con el numeral 2  del  artículo  178 de la Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base  en  lo cual certifica sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo  con el numeral 11 del artículo 268 constitucional.   

Por lo demás, para la Corte es claro que para  el  cumplimiento  de  estas  funciones  el  Contralor  cuenta  también  con  la  competencia  para  establecer  la  nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley  orgánica  del  presupuesto  y  prescribir los métodos y la forma de rendir las  cuentas,  los  responsables  del  manejo  de fondos o bienes de la Nación, así  como  la  de revisar y fenecer las cuentas que deben llevar los responsables del  erario.   

En  cuanto a la función de la Contraloría  General  de la República de establecer la respectiva nomenclatura de cuentas de  conformidad  con  la  Ley  Orgánica del Presupuesto, prevista por el parágrafo  único  del  artículo  37  de  la  Ley 42 de 1993, la Corte debe aclarar que en  términos   contables  dicha  competencia  hace  referencia  a  la  función  de  establecer  un  catálogo  o  lista  de cuentas, clasificadas de acuerdo con una  determinada  codificación.  Así,  este  listado de cuentas se clasifica según  las  áreas del balance (activo, pasivo, patrimonio), incluyéndose también las  cuentas  de  gastos  y  de  ingresos.  La  Ley  42  de  1993  estableció que la  Contraloría  debe  cumplir  dicha  función en armonía con los preceptos de la  Ley Orgánica del Presupuesto.    

En   este   sentido,   la   jurisprudencia  constitucional  al  hacer  referencia  a  la  contabilidad  de la ejecución del  presupuesto  relativa al Presupuesto General del Sector Público y las funciones  de  la  Contraloría, expuso en la sentencia C-570 de 1997, que “ (l)a    Contraloría   General   de   la  República  debe entonces uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad en  lo   que   atañe   a   la   ejecución   del  presupuesto  general  del  sector  público   y   establecer  la  forma,  oportunidad  y  responsables  de  la  presentación  de  los  informes  sobre  dicha ejecución.  Para   lo  cual  el  Contralor  debe  establecer  la  nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con  la  ley  orgánica  del presupuesto  y  prescribir  los  métodos  y la forma de rendir las  cuentas  los  responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación, al igual  que  revisar  y  fenecer  las  cuentas  que  deben  llevar  los responsables del  erario.” (Resalta la Sala)   

6.6.4  En relación  con  las  competencias reglamentarias del Contralor General de la República, la  Corte       en       otro       pronunciamiento75   

encontró que si bien al Contralor General de  la   República   la   Constitución   le  ha  atribuido   cierta  potestad  reglamentaria  a  fin  de  que pueda desarrollar la función de vigilancia de la  gestión  fiscal,  para  lo  cual  puede  prescribir  los métodos y la forma de  rendir  cuentas  los  responsables del manejo de fondos o bienes de la Nación e  indicar  los  criterios  de  evaluación  que deberán seguirse (CP art. 268 ord  1º),  así  como dictar normas generales para armonizar los sistemas de control  fiscal  de  todas  las  entidades públicas del orden nacional y territorial (CP  art.  268  ord 12), no goza de la competencia para expedir el reglamento general  sobre  el  sistema  único  de  control  fiscal  en  las  empresas  de servicios  públicos  domiciliarios  con  participación  del Estado, al cual además deben  someterse las contralorías territoriales.   

Así manifestó esta Corporación que si bien  con  base  en  las  facultades  que  le  confieren  los ordinales 1º y 12º del  artículo  268 Superior, el Contralor General puede dictar actos administrativos  de  alcance  general  a  fin de señalar el procedimiento que deben observar los  responsables  del manejo de fondos o bienes de la Nación para que al rendir las  cuentas  a  que están obligados lo hagan de una manera ordenada y sistemática,  así  como  coordinar  los  varios sistemas  de  control  fiscal  ya determinados por la Constitución y la ley  para  facilitarles  a  las  contralorías  el  ejercicio  de  su función, estas  materias  son  completamente  diversas  a  las  de  expedición de un reglamento  general    sobre    el   sistema   único    de    control    fiscal   para   las   empresas   de   servicios  públicos76.   

De  otra parte, determinó esta Corte que tal  facultad  no  la  puede  ejercer  el  Contralor  General  con  fundamento  en lo  dispuesto  en  el  ord. 13 del artículo 268 de la Carta que determina entre sus  atribuciones    “las   demás   que   señale   la  ley”,   pues mediante esta cláusula general el  legislador  no  puede  delegar  las  funciones  que le han sido asignadas por la  Constitución  Política  de  regular  el  ejercicio  de la función pública de  control  fiscal  y determinar los procedimientos, sistemas y principios de dicho  control77.       

En  este  sentido,  encontró la Corte que la  expedición  de  un  reglamento   general  sobre  el  sistema  único  del control fiscal en las empresas  de  servicios públicos domiciliarios es de por sí inconstitucional, pues es la  propia  Carta  la  que  amplió  el  espectro  del control fiscal a varios  sistemas como el financiero, el de  gestión,  el  de  resultados y el de la valoración de los costos ambientales a  fin  de poner a tono la gestión de la Contraloría General de la República con  los  principios  del Estado Social de Derecho de servir a la comunidad, promover  la  prosperidad  general y garantizar la efectividad de los principios, derechos  y   deberes   consagrados   en   la   Constitución78.    

6.6.5 Adicionalmente,  cabe  anotar,  que la función de la Contraloría General de la República no se  limita  a ejercer únicamente un control fiscal de carácter microeconómico, es  decir,  aquel  que se relaciona con la vigilancia de la actividad específica de  las  diferentes  personas  o entidades públicas o privadas que manejen fondos o  bienes  de  la  Nación,  que se realiza mediante la revisión de las cuentas de  cada  una  de  ellas  y  se  consolida  en  el control de resultados, así como,  establecer  la responsabilidad que se derive de la gestión fiscal e imponer las  sanciones  pecuniarias  que  sean  del  caso,  recaudar  su  monto  y ejercer la  jurisdicción  coactiva  sobre  los  alcances  deducidos de la misma. Además de  dicha  función, a la Contraloría General de la República le corresponde, a la  luz  de  la Constitución de 1991, realizar una gestión de vital importancia en  un  nivel  macroeconómico  y  que  comprende  a  nivel  global las finanzas del  Estado. 79   

Es   así  como  el  artículo  268  de  la  Constitución,  consagra  en sus numerales 3, 7, 11, e inciso final, en armonía  con  el  354  idem.,  como  atribuciones del Contralor General de la República,  “Llevar  un  registro  de  la  deuda  pública de la  Nación   y  de  las  entidades  territoriales,  presentar  al  Congreso  de  la  República  un  informe  anual  sobre  el estado de los recursos naturales y del  ambiente,  presentar al Congreso y al Presidente de la República certificación  sobre  la  situación  de  las  finanzas  del  Estado, de acuerdo con la ley; y,  presentar  a  la  Cámara  de Representantes la Cuenta general del Presupuesto y  del  Tesoro y certificar el balance de la Hacienda presentado al Congreso por el  Contador     General”.  En   otras   palabras,  le  corresponde  también  al  Contralor  General  de  la República, auditar el balance general de la Nación,  registrar  la  deuda  pública y certificar las finanzas públicas, para lo cual  obviamente  cuenta  con  todas  las facultades de recopilación, procesamiento y  divulgación  de  la información financiera pública.  80   

En    síntesis,    según   las   normas  constitucionales,  la  Contraloría  General  de  la  República  es  el máximo  organismo   de   vigilancia   y  control  fiscal  en  la  organización  estatal  colombiana;  y  por  lo  tanto,  en  él  radicó el constituyente una cláusula  general  de  competencia  para  el  cabal  cumplimiento  de los fines de control  fiscal  propios  de  nuestro Estado Social de Derecho.   

6.7  Funciones  del  Contador  General  de la  Nación   

Para   esclarecer   el  problema  jurídico  planteado  en  esta  oportunidad,  es  importante que la Corte se refiera a  las  funciones que la Constitución le asigna al Contador General de la Nación,  funcionario que pertenece a la rama ejecutiva.   

El  Constituyente  de  1991  estableció la  figura  del  Contador  General,  con  el  fin  de que asumiera la competencia de  llevar  la contabilidad general de la Nación, función ésta que en el anterior  paradigma  constitucional  era  ejercida  por  la  Contraloría  General  de  la  República.   Así  el  Constituyente  diferenció  la  función  de  llevar  la  contabilidad   pública   de   la   Nación,  como  una  función  de  carácter  administrativo,  de  la  función  de vigilancia y control fiscal, eminentemente  fiscalizadora,   que   le   corresponde   a   la   Contraloría  General  de  la  República.   

Es  el  artículo  354  de la Constitución  Política  de  1991,  el  que  incorpora  la  figura  del Contador General de la  Nación.   A   este  respecto  la  Corte  ha  expresado,  que  al  consagrar  la  institución  del Contador General de la Nación, el Constituyente hizo evidente  la   voluntad   de   separar  la  competencia  pública  relativa  a  llevar  la  contabilidad,  función  de  carácter evidentemente administrativo y a cargo de  la  rama ejecutiva, de la competencia pública relativa al ejercicio del control  fiscal,  función  de  carácter  eminentemente  fiscalizador  que  compete a la  Contraloría    General    de    la   República   en   calidad   de   organismo  autónomo.81    

De  esta  forma  el  Constituyente  de 1991  introdujo  una de las modificaciones más importantes como es la creación de un  funcionario  público  que  llevara,  uniformara,  centralizara y consolidara la  contabilidad  general  de la Nación, elaborara el balance general y determinara  las  normas contables que deben regir en el país conforme a la ley. Así mismo,  al  Contador  General  se  le  asignó  la  función de presentar al Congreso el  balance  de  la  hacienda,  el  cual  debe certificar el Contralor General de la  República.   

Por consiguiente, encuentra la Sala que las  funciones  del  Contador,  como funcionario de la Rama Ejecutiva, tienen que ver  (i)  con  la  Nación,  respecto  de la cual lleva su contabilidad, y presenta a  consideración  del  Congreso  el  balance  de la hacienda; y (ii) con todas las  entidades  públicas  del  Estado,  con  el  fin  de  uniformar,  centralizar  y  consolidar  la  contabilidad  y  luego producir el balance general. Esta última  función  la  debe  cumplir  respecto  de  la  Nación,  los  departamentos, los  distritos,   los   municipios,  los  establecimientos  públicos,  las  empresas  industriales y comerciales y las sociedades de economía mixta.   

La jurisprudencia de la Corte se ha referido  en  diferentes  oportunidades  a  las atribuciones constitucionales del Contador  General82,  expresando  que le compete la función de dar un manejo integrado  a  la  contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de la Nación  con  las  contabilidades de las entidades descentralizadas territorialmente y de  las  descentralizadas  por  servicios.  A  este  respecto, ha dicho la Corte que  “(e)l  ejercicio de esta competencia apunta a lograr  la  unificación  del  lenguaje  contable  público  (art.  354  inciso  segundo  C.P.)”   83.   

Sobre la función de uniformar, centralizar y  consolidar  la  contabilidad  pública (art. 354 C.P.) del Contador ha expresado  la   Corte:   que   “…por   mandato   directo   del  Constituyente  le  corresponde  al Contador General de la Nación determinar las  normas  contables  que  deben regir en el país, lo que se traduce en diseñar y  expedir  directrices  y  procedimientos  dotados  de fuerza vinculante, que como  tales  deberán  ser  acogidos por las entidades públicas, los cuales servirán  de    base   para   el   sistema   contable   de   cada   entidad…”.     84  Así mismo afirmó la Corte  que  “…las decisiones que en materia contable adopte  la  Contaduría  de  conformidad con la ley, son obligatorias para las entidades  del  Estado,  y lo son porque ellas hacen parte de un complejo proceso en el que  el  ejercicio  individual  de cada una de ellas irradia en el ejercicio general,  afectando  de  manera  sustancial  los ‘productos      finales’,  entre  ellos  el balance general, los cuales son definitivos para  el  manejo  de  las  finanzas  del Estado.”85     

Una  vez  el  Contador  General de la Nación  expide  las  normas  de contabilidad que deben regir en las entidades públicas,  cada  uno  de  esos entes debe elaborar su información financiera, económica y  social,  y  remitirla  a  la Contaduría para que la consolide, pues es a ella a  quien  compete  llevar  la  contabilidad  general  de  la Nación, excepto en lo  relativo  a  la  ejecución del presupuesto, pues ésta es función exclusiva de  la Contraloría.   

Finalmente, el Contador General de la Nación  es  el  funcionario  encargado  de  dictar  las  reglas  o  normas sustantivas y  procedimentales  que  deben cumplir las entidades públicas en el registro de la  información financiera, económica, social y ambiental.   

6.8  Comparación  y  distinción entre las  funciones  del  Contralor  General de la República y del Contador General de la  Nación   

La Corte Constitucional ha hecho referencia  en  varias  oportunidades  a la naturaleza de las funciones y a la distribución  de  competencias  que  la  Carta  consagra  entre  la  Contaduría General de la  Nación  y  la Contraloría General de la República86.   

En  la  Sentencia  C-478  de 199287,  la  Corte  distinguió  la  naturaleza  de  las  funciones  del  Contralor  General  de  la  República  y  del  Contador  General  de la Nación. Sobre las competencias del  Contralor  General  de la República y del Contador General de la Nación, es de  mencionar  que  la  Corte  ha  expuesto  que  la Constitución económica les ha  otorgado  a  estas  dos  autoridades competencias para unificar, mediante reglas  generales,  una  determinada  área  de  la  conducta  económica  relativa a la  contabilidad  pública,  en  el  caso  del  Contador,  y a la contabilidad de la  ejecución  del  presupuesto  del  sector  público,  en  el caso del Contralor.   

Así  mismo,  mediante  la Sentencia C-570 de  199788,  la  Corte  analizó  la  diferenciación  entre las funciones del  Contralor  General  de  la  República y las del Contador General de la Nación,  concluyendo  que  de  acuerdo  con las normas constitucionales, especialmente lo  consagrado   en  el  artículo  354,  la  Constitución  hace  relación  a  dos  contabilidades  distintas:  a  la  contabilidad  financiera  que  le corresponde  llevar  al Contador General de la Nación, y a la contabilidad de ejecución del  presupuesto  cuya  competencia  radica  en  cabeza  del  Contralor General de la  República.   

De este modo, la jurisprudencia de la Corte ha  establecido   que  la  contabilidad  financiera  “es  aquella  relativa  al registro e información de los ingresos, gastos, activos y  pasivos  de  las distintas entidades públicas no sólo del orden nacional, sino  también   territorial  y  de  las  entidades  descentralizadas  por  servicios,  cualquiera     que    sea    el    orden    al    que    pertenezcan”89,  la  cual  se  encuentra  a  cargo  del  Contador  General  de  la  Nación.  De otro la Corte ha definido la  contabilidad  de la ejecución del presupuesto, como aquella que “comprende  el registro de la ejecución de los ingresos y los gastos  que  afectan  las  cuentas  del tesoro nacional, incluídos los reconocimientos,  recaudos  y ordenaciones de gastos y de pagos. Como también la totalidad de los  saldos,  flujos  y  movimientos  del  efectivo,  de  los derechos y obligaciones  corrientes  y  de  los  ingresos  y  gastos  devengados  como consecuencia de la  ejecución      presupuestal      (art.      36      ley      42/93).”    90   

En  más reciente pronunciamiento, -Sentencia  C-452  de 200391-,   la  Corte analizó las diferencias entre las funciones del  Contralor  y  el  Contador,  en  el  marco  constitucional  de  la  contabilidad  pública.  En  dicha  sentencia, la corte realizó un análisis de la evolución  histórica  y  constitucional  de  las  figuras  del  Contralor  General  de  la  República  y  del  Contador  General de la Nación hasta su consagración en la  Constitución de 1991.   

En  forma  comparativa  entre  las  funciones  constitucionales  del  Contralor  y el Contador, es de resaltar que así como al  Contralor  General  le  corresponde  la armonización de los sistemas de control  fiscal,  al Contador General le corresponde una labor unificadora y uniformadora  respecto  de  toda  la  contabilidad  general  de la Nación, en armonía con lo  dispuesto  por  el  artículo  354 inciso segundo de la Constitución Política,  labor  esta  última  que  permite  asegurar  la  coherencia  de todo el sistema  contable     de    las    entidades    públicas.92   

En  este sentido es claro para la Sala que en  lo  concerniente  al  control  fiscal  respecto  de la ejecución presupuestal y  específicamente  a  su  revisión  y  finiquito,  esta  función  le compete al  Contralor  por  expresa  atribución  constitucional,  de  conformidad  con  los  artículos  268-2  y  354  CP.  Igualmente,  que  al  Contralor  le  corresponde  establecer  los  métodos  de  rendición  de cuentas en el sector público, que  constituye  otra  facultad  homologante y unificadora, mediante el recurso de la  expedición  de  reglas  generales, de acuerdo con lo prescrito por el artículo  268-1 CP.   

Adicionalmente,  del Texto Superior se deriva  que  la  función  de  centralizar y unificar las cuentas mediante las cuales se  ejecuta  el  presupuesto  general  del  sector  público,  es  competencia de la  Contraloría  General  de  la  República,  dado  que es al Contralor General, a  quien  corresponde  por  expreso  mandato constitucional, de conformidad con los  artículos  178-2  y  268-11  de  la  Constitución Política, presentar ante la  Cámara  de  Representantes  la  cuenta general del Tesoro, así como certificar  sobre  la  situación  de  las  finanzas del Estado.93   

No  obstante  lo  anterior,  el  Contralor al  prescribir  los  métodos  y la forma de rendir las cuentas, no puede variar las  reglas  de  contabilidad  dictadas por el Contador General para efectos de hacer  los  registros  contables,  y  a  las cuales deben someterse todas las entidades  públicas.  Su  labor  en  este  campo es simplemente la de señalar la manera o  modo  como los encargados de los bienes o fondos públicos deben presentar a ese  organismo  de  control  fiscal  las  cuentas,  junto  con los documentos que las  respaldan,  los  plazos para hacerlo, etc., con el fin de determinar el grado de  eficiencia,  eficacia y economía en la utilización de los recursos del Estado,  y la forma como se ha ejecutado el presupuesto.      

A  pesar  de  tratarse  entonces de funciones  distintas,  con  lo  cual  se  respeta el principio de separación de funciones,  pues   se   insiste,   al  Contador  le  corresponde  la  consolidación  de  la  contabilidad   pública   de   la   Nación  y  las  entidades  descentralizadas  territorialmente  o  por  servicios,  así como de todas las entidades públicas  independientemente  de  su  nivel,  labor  esta  de  carácter  administrativo y  contable,  a la Contraloría General de la República, le corresponde el control  fiscal  respecto  de  la ejecución del Presupuesto General del Sector Público,  no  puede  negarse  que tales actividades están muy relacionadas, de manera que  las  decisiones que tome cada órgano, pueden afectar la labor del otro. Por tal  razón,  es necesario que cada uno ejerza su potestad observando el principio de  colaboración  armónica,  pues  la  Constitución en su artículo 113, no sólo  contempla  la  división  de  funciones,  sino  también la necesidad de que los  diferentes  órganos  del  poder público trabajen armónicamente, con el fin de  colaborar  en  la  consecución de los fines supremos del Estado. De acuerdo con  ello,  tanto  la  Contraloría  como el Contador, deben hacer uso de su potestad  razonablemente,  de  forma  tal que no se afecten mutuamente en el desempeño de  las funciones que se han analizado.   

Finalmente,  para  la  Corte  es claro que en  comparación  con  las  funciones  de la Contaduría General de la Nación, a la  Contraloría  General  de  la República le corresponde uniformar, centralizar y  consolidar  la  contabilidad  en  lo  que  concierne  de  manera  exclusiva a la  ejecución   del   Presupuesto  General  del  Sector  Público,  el  cual  está  conformado  por la consolidación del Presupuesto General de la Nación y de las  entidades  descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea  el  orden al que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen fondos  de  la  Nación,  pero  sólo en relación con dichos fondos y de los fondos sin  personería  jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o con  autorización  de  ésta.  Así mismo, para la Sala es claro que la Contraloría  General   de   la   República  tiene  competencia  para  establecer  la  forma,  oportunidad  y  responsables  de  la  presentación  de los informes sobre dicha  ejecución,  y  que  para  cumplir  con esta labor, es válido desde el punto de  vista  constitucional  que el Contralor establezca la nomenclatura de cuentas de  acuerdo  con  la  ley  orgánica  del  presupuesto y prescriba los métodos y la  forma  de  rendir las cuentas, los responsables del manejo de fondos o bienes de  la  Nación,  al  igual  que  revise  y fenezca las cuentas que deben llevar los  responsables del erario.   

Precisada  la  naturaleza, caracter y alcance  del  control  fiscal  constitucional, así como las funciones que de acuerdo con  la  Constitución le compete cumplir tanto al Contralor General de la República  como  al  Contador  General  de la Nación, procede la Sala a la resolución del  caso en concreto.   

    

1. ESTUDIO DEL CASO EN CONCRETO     

Así  mismo,  determina  este  artículo  que  corresponde  a la Contraloría General de la República uniformar, centralizar y  consolidar  la  contabilidad de la ejecución del presupuesto general del sector  público  y  establecer la forma, oportunidad y responsables de la presentación  de  los  informes  sobre  dicha ejecución los cuales deberán ser auditados por  los órganos de control fiscal, respectivos.   

Por  su  parte  el  parágrafo único de este  artículo  estipula que la Contraloría General de la República establecerá la  respectiva  nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto.    

7.2  La  demanda de  inconstitucionalidad  presentada  dentro  del presente proceso, se dirige contra  los  apartes  “de  los  particulares o entidades que  manejen   fondos   de   la   Nación,   pero   sólo   con  relación  a  dichos  fondos”,  contra  las  expresiones  “uniformar”,        “centralizar     y”    “la   contabilidad   de”  “forma”  del artículo 37 de la Ley 42 de  1993,  así  como  el  parágrafo único de ese mismo artículo que consagra que  “La   Contraloría   General   de   la   República  establecerá  la  respectiva  nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con la Ley  Orgánica  del  Presupuesto”, por considerar que son  violatorios  de  los  artículos  113  y  354  de  la  Constitución  Política  de Colombia, así como de la Ley 38 de 1989, Ley 179 de  1994  y  225  de  1995 compiladas en el Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico  del Presupuesto.   

En  este  sentido, los cargos de la demanda  alegan  la  vulneración  de  la  separación  de  los  poderes  públicos  –art.  113  CP-  y  la  extralimitación  de  las  competencias conferidas al Contralor  General  de  la  República frente a las competencias del Contador General de la  Nación  –art.  354 CP- y  las   funciones   conferidas   al   Ejecutivo  por  el  Estatuto  Orgánico  del  Presupuesto,   en   cuanto  la  expresión  “de  los  particulares  o  entidades  que  manejen  fondos  de  la Nación, pero sólo con  relación  a  dichos  fondos”  incluye  dentro de la  definición   del   presupuesto   general  público,  los  presupuestos  de  los  particulares  o entidades que manejan fondos de la Nación, no obstante ello sea  exclusivamente  en relación con estos fondos.  Respecto de las expresiones  “uniformar”,  “centralizar     y”  “la   contabilidad  de”  “forma”  y el parágrafo  único  del  artículo  37  de  la Ley 42 de 1993 “La  Contraloría  General  de  la República establecerá la respectiva nomenclatura  de   cuentas  de  acuerdo  con  la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto”,  sostiene la demanda, que incurren en las mismas violaciones al  señalar  las funciones, a cargo de la Contraloría General de la República, de  uniformar  y  centralizar  la  contabilidad  del  presupuesto general del sector  público,  y  de  establecer  la forma de la presentación de los informes sobre  dicha  ejecución  y  la  nomenclatura  de  las  cuentas  de  acuerdo con la Ley  Orgánica del Presupuesto.   

Para  el  demandante,  las  funciones de la  Contraloría  no  incluyen  las  de  considerar  a  los particulares que manejan  fondos  de la Nación en el presupuesto general del sector público, tampoco las  de  centralizar  y uniformar la contabilidad de la ejecución del presupuesto ni  la  de  establecer  la  nomenclatura de las cuentas del presupuesto, en razón a  que  estas  funciones  le  competen  o bien al Contador General de la Nación de  conformidad  con  el  articulo  354  Superior, o le compete al Gobierno Nacional  según la Ley Orgánica de Presupuesto.   

7.3 El artículo 113  dispone  que  “son  ramas  del  poder  público,  la  legislativa,  la  ejecutiva y la judicial”, así como  que  “además  de  los órganos que integran existen  otros,   autónomos  e  independientes,  para  el  cumplimiento  de  las  demás  funciones del Estado”.   

El  precepto  consagrado  en el artículo 352  Superior  consagra  que “(a)demás de lo señalado en  esta   Constitución,   la   ley   orgánica   del   presupuesto   regulará  lo  correspondiente  a  la  programación, aprobación, modificación, ejecución de  los  presupuestos  de  la Nación, de las entidades territoriales y de los entes  descentralizados  de  cualquier  nivel administrativo, y su coordinación con el  plan  nacional  de desarrollo, así como también la capacidad de los organismos  y entidades estatales para contratar”   

Por  su  parte,  el  artículo  354  de  la  Constitución,  determina  que  “(h)abrá un contador  general,  funcionario  de  la  rama  ejecutiva,  quien  llevará la contabilidad  general   de   la   Nación  y  consolidará  ésta  con  la  de  sus  entidades  descentralizadas  territorialmente  o por servicios, cualquiera que sea el orden  al  que  pertenezcan, excepto la referente a la ejecución del presupuesto, cuza  competencia se atribuye a la Contraloría.   

Corresponde al contador general las funciones  de  uniformar,  centralizar  y  consolidar la contabilidad pública, elaborar el  balance  general  y determinar las normas contables que deben regir en el país,  conforme a la ley”.   

En  cuanto  al artículo 3 del Decreto 111 de  1996,  este  determina la cobertura del estatuto estipulando que “(c)onsta  de  dos  (2)  niveles:  un primer nivel que corresponde al  Presupuesto  General  de  la  Nación,  compuesto  por  los  presupuestos de los  establecimientos    públicos    del    orden    nacional   y   el   presupuesto  nacional”.  En  cuanto  al presupuesto general de la  Nación,  este  artículo  dispone que comprende “las  ramas  legislativa  y  judicial, el Ministerio Público, la Contraloría General  de  la  República,  la  organización  electoral, y la rama ejecutiva del nivel  nacional,  con  excepción  de  los  establecimientos  públicos,  las  empresas  industriales   y   Comerciales   del   Estado  y  las  sociedades  de  economía  mixta”   

Finalmente, el artículo 4 del Decreto 111 de  1996  consagra  que  “(p)ara efectos presupuestales,  todas  las  personas  jurídicas  públicas  del orden nacional, cuyo patrimonio  esté  constituido  por  fondos  públicos  y  no  sean  empresas industriales y  comerciales  del  Estado  o  sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas  por  la ley de la República, se les aplicarán las disposiciones que rigen para  los  establecimientos  públicos  del  orden  nacional  (Ley  179/94,  artículo  63)”.   

7.4 De todo lo expuesto en la parte motiva y  considerativa de la presente sentencia, la Sala concluye:   

7.4.1   Que  el  artículo  267  de  la  Constitución,  consagra  que  el  control fiscal es una  función  pública  que ejerce la Contraloría General de la República, la cual  vigila  la  gestión  fiscal  de  la  administración  y de los particulares que  manejan  fondos  o  bienes  de  la  Nación.  De  esta  manera, el constituyente  consagró  sin  excepción  alguna, una cláusula general de competencia para la  vigilancia  de  la gestión fiscal de la administración y de los particulares o  entidades  que  manejen  fondos  o  bienes  de  la Nación, que radicó  en  cabeza  de  la  Contraloría  General  de  la  República,  a fin de que ningún  órgano  de  la  administración  o  particular que maneje fondos o bienes de la  Nación  pudiere  quedar  exento  de  control  fiscal.   

7.4.2 Que la nueva  dimensión  que  adquiere  la  función  pública  del  control  fiscal  con  la  promulgación  de  la Constitución de 1991 se encuentra dentro de la filosofía  del  Estado  Social  de Derecho, y se halla dirigida hacia la aplicación de los  principios   de  eficacia  económica,  equidad  y  valoración  de  los  costos  ambientales.  Así  mismo,  que  es evidente el importante cambio cualitativo en  materia  de  control  fiscal  frente  al modelo anterior, en cuanto incorpora un  modelo    de    control   posterior,   selectivo   e  integral, que esta Corporación ha juzgado más acorde  con      las      complejidades      de      la     administración     pública  contemporánea.   

7.4.3   Que   de  conformidad  con  el concepto y finalidad del control fiscal, este constituye el  instrumento  necesario  e  idóneo  en  un Estado constitucional de Derecho para  garantizar    el    cabal    y    estricto   cumplimiento   de   los   objetivos  constitucionalmente  previstos  para  las  finanzas  del  Estado, así como para  lograr  la  verificación  del  manejo  correcto  del  patrimonio  estatal, y la  preservación  y  buen manejo de los bienes que pertenecen a todos, así como la  protección  del  patrimonio público, esto es, la protección de los bienes que  están  afectos  al  interés  general,  garantizando  con  ello  el  patrimonio  económico  estatal para la realización efectiva de los fines y propósitos del  Estado Social de Derecho.   

7.4.4  Que  las  características   y   alcance   del  control  fiscal,  de  conformidad  con  lo  establecido  por  el  artículo  267  Superior, se pueden sintetizar en que: (i)  constituye  una  función  autónoma  ejercida por la Contraloría General de la  República,  (ii)  se  ejerce  en  forma  posterior  y selectiva; (ii) sigue los  procedimientos,   sistemas  y  principios  definidos  por  el  Legislador;  (iv)  constituye  un modelo integral de control que incluye el ejercicio de un control  financiero,  de  gestión  y  de  resultados,  para cuya efectividad se utilizan  mecanismos  auxiliares como la revisión de cuentas y la evaluación del control  interno  de  las  entidades  sujetas  a  la  vigilancia;  (v)  se  ejerce en los  distintos   niveles   de   administración   nacional   centralizada   y  en  la  descentralizada  territorialmente y por servicios, (vi) cubre todos los sectores  y  etapas  y  actividades  en los cuales se manejan bienes o recursos oficiales,  sin  que  importe la naturaleza de la entidad o persona, pública o privada, que  realiza  la  función  o  tarea  sobre  el  cual  recae  aquel,  ni  su régimen  jurídico;  y  (vi)  debe  estar  orientado  por  los  principios de eficiencia,  economía, equidad y la valoración de los costos ambientales.   

7.4.5  En  cuanto  a  las  competencias de la  Contraloría  General  de la República en ejercicio del control fiscal, la Sala  concluye:   

(i)  Que  las  competencias  asignadas  a  la  Contraloría  en  nada  se encuentran en contravía de la separación de poderes  contenida  en  el  artículo  113  Superior,  el  cual  dispone  que  además de los órganos que integran las  Ramas  del  Poder  Público, existen otros, autónomos e independientes, para el  cumplimiento  de  las  demás funciones del Estado. Órganos, que si bien tienen  funciones  separadas,  colaboran  armónicamente  para  la  realización  de sus  fines.  De  otra  parte,  el artículo 117 determinó como órganos autónomos e  independientes,      los      denominados     “de  control”,  tales  como  el  Ministerio Público y la  Contraloría  General  de  la  República,  ésta  última  que tiene a su cargo  la  vigilancia  de  la gestión fiscal y el control de  resultados  de  la  administración  (art.119 CP). Esta  lógica  de  separación,  independencia y autonomía otorgada a la Contraloría  General  de la República, anuncia por sí misma, la concepción que se consagra  en     la     nueva     Constitución     del     control     fiscal.   

(ii)  Que  de  acuerdo  con lo previsto en el  artículo  267  de la Constitución, le corresponde a la Contraloría General de  la  República ejercer la función pública de control fiscal, la cual vigila la  gestión  fiscal  de  la  administración  y de los particulares o entidades que  manejan  fondos o bienes de la nación. Norma que igualmente ha determinado, que  la  Contraloría  es una entidad de carácter técnico, que no tendrá funciones  administrativas  distintas  de  las  inherentes  a  su  propia  organización; y  también,  le  otorga directamente la Constitución, autonomía administrativa y  presupuestal,  como  un reflejo de la estructura orgánico-funcional básica del  Estado.   

7.4.6  Que  en  relación     con    los    sujetos    de    control  fiscal, le asiste a la Contraloría un amplio espectro  de  competencia,  en  cuanto  a  que todas las personas o entidades de carácter  público  o  privado,  que tengan que ver directa o indirectamente con dineros o  bienes     públicos,    incluyendo    a    los    particulares,    deben    ser  fiscalizados.   

Así,  son  sujetos de control fiscal todos  los  órganos  que  integran  las  ramas  legislativa  y  judicial, los órganos  autónomos  e independientes como los de control y electorales, los órganos que  hacen  parte  de la estructura de la administración nacional y demás entidades  nacionales,  los  organismos  creados por la Constitución Nacional y la ley que  tienen  régimen  especial,  las  sociedades  de  economía  mixta, las empresas  industriales  y  comerciales  del  Estado, los particulares que manejen fondos o  bienes   del   Estado,   las  personas  jurídicas  y  cualquier  otro  tipo  de  organización  o  sociedad  que maneje recursos del Estado en lo relacionado con  éstos  y el Banco de la República. Por tanto, que el control fiscal consagrado  en  el  artículo  267  Superior  se  refiere  tanto  a las tres ramas del poder  público  como  cualquier  entidad  de derecho público, como a los particulares  que  manejan  fondos  o bienes de la Nación, con el fin de garantizar al Estado  la  conservación y adecuado rendimiento de los bienes e ingresos de la Nación,  y  ello de conformidad tanto con la Constitución art. 267 CP., el artículo 2º  de  la  Ley  42  de  1992,  como  con  el artículo 95 del Decreto 111 de 1996 o  Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

Por tanto, en cuanto a los sujetos de control  fiscal,  reitera  la Sala que independiente de la naturaleza pública o privada,  o  de  sus  funciones, o de su régimen ordinario o especial, los particulares o  entidades  que  manejen fondos o bienes de la Nación, quedan sujetos al control  fiscal  que  ejerce  la  Contraloría  General  de  la  República, por supuesto  circunscrito  a  los  recursos  o  bienes públicos. Por lo que es claro, que el  artículo  267  de  la Constitución, al disponer que la Contraloría General de  la  República  vigila  la  gestión  fiscal  de  la  administración  y  de los  particulares  o  entidades  que  manejen  fondos  o  bienes  de  la nación, sin  excepción  alguna,  consagra  una  cláusula  general  de competencia para ésa  entidad,  a  la  cual  se  le  encomendó,  de manera exclusiva y excluyente, la  función pública de control fiscal.   

7.4.7  Que en cuanto  al  objeto del control fiscal,  le  compete  a  la  Contraloría  ejercer  el  control  fiscal  respecto  de  la  contabilidad  de  la  ejecución  del  Presupuesto  General del Sector Público,  función  que  comprende  la  competencia para la consolidación del Presupuesto  General  de  la Nación y el presupuesto de las entidades descentralizadas o por  servicios,  de  cualquier  orden  territorial,  así  como la consolidación del  presupuesto  de  los  particulares o entidades que manejen fondos de la Nación,  pero  exclusivamente  en relación con dichos fondos, y también respecto de los  fondos   sin   personería   jurídica   denominados  Especiales  o  de  Cuenta.   

Por  tanto,  en  relación  con el objeto del  control  fiscal,  relativo  al  Presupuesto  General  del  Sector  Público y su  diferenciación  del  Presupuesto  General de la Nación, esta Sala concluye que  debe  diferenciarse  entre el Presupuesto General de la Nación y el Presupuesto  General  del  Sector  Público,  este último con efectos para el control fiscal  como  agregado  contable,  de  cuya  consolidación  hace  parte  el Presupuesto  General   de   la   Nación   junto   con   el   presupuesto  de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente  o  por  servicios  y los presupuestos de los  particulares  o  entidades  que  manejan fondos de la Nación, exclusivamente en  relación con dichos fondos públicos.   

En  este  sentido,  considera  la Sala que el  problema  que  plantea  la  demanda  se  origina  en  una  confusión  entre los  conceptos  de Presupuesto General de la Nación y Presupuesto General del Sector  Público,  confusión  de  la  cual  se  desprende  la  pretensión errónea del  demandante  de  que  el Contralor carece de competencia, desde el punto de vista  constitucional,  para  incluir a las personas privadas que manejen o administren  fondos  o  bienes  públicos,  en  la consolidación del Presupuesto General del  Sector  Público,  pretensión que debe desestimar esta Sala. Coincide por tanto  la  Corte,  con el concepto brindado por la Auditoría General de la Nación, en  cuanto   a  que  los  cargos  presentados  por  el  demandante  constituyen  una  interpretación  errada  del  demandante  en  cuanto  homologa  los conceptos de  Presupuesto  General del Sector Público, contenido en el artículo 37 de la Ley  42  de  1993  demandado,  con  el concepto de Presupuesto General de la Nación,  contenido  en  el  Decreto  111  de  1996,  los cuales constituyen dos conceptos  diferentes,  siendo  el  primero  mucho  más  amplio  que  el segundo y estando  referido  al  control  fiscal que se ejerce a través de la consolidación de la  ejecución  del  presupuesto del sector público, que incluye a los particulares  en cuanto manejen o administren bienes o recursos públicos.   

7.4.8 Competencias del Contralor General de la  República: el modo, forma y método de control fiscal   

7.4.8.1 En relación  con  el modo, forma y método de control fiscal, que hace alusión directa a las  tareas  y funciones del Contralor General de la República, la Sala concluye, de  conformidad  con  los artículos 268, 273 y 354 Superiores, que la Constitución  faculta  al  Contralor,  para  llevar  la  contabilidad  de  la  ejecución  del  presupuesto  (art.  354)  y prescribir los métodos y la forma de rendir cuentas  los  funcionarios  encargados  del manejo de los fondos o bienes de la Nación e  indicar  los  criterios de evaluación financiera, operativa y de resultados que  deberán  seguirse  (art.  268-1  C.N.),  como  también  revisar  y fenecer las  cuentas  que  deben  llevar los responsables del erario y determinar el grado de  eficiencia,  eficacia  y  economía con que hayan obrado (art. 268).   

Igualmente,  concluye  la  Corte  que  esta  competencia  comprende la de uniformar, centralizar y consolidar la contabilidad  relativa  a la ejecución del presupuesto general del sector público, así como  la  de  establecer  la  forma, oportunidad y responsables de la presentación de  los informes sobre dicha ejecución.   

Reitera  la  Sala  que  una  de  las  razones  fundamentales   para  que  la  competencia  de  llevar  la  contabilidad  de  la  ejecución  del  presupuesto  resida  en  cabeza de la Contraloría, es que esta  entidad  es  la  que  presenta para examen y fenecimiento del Congreso la cuenta  general  del  presupuesto  y  del  tesoro  a  consideración  de  la  Cámara de  Representantes  para  su  examen y fenecimiento, de conformidad con el numeral 2  del  artículo  178 de la Constitución Política, y la Ley 42 de 1993, con base  en  lo cual certifica sobre la situación de las finanzas del Estado, de acuerdo  con el numeral 11 del artículo 268 constitucional.   

Por  lo  demás, concluye la Sala que para el  cumplimiento  de estas funciones el Contralor cuenta también con la competencia  para  establecer  la nomenclatura de cuentas de acuerdo con la ley orgánica del  presupuesto  y  prescribir  los  métodos  y  la forma de rendir las cuentas los  responsables  del  manejo  de  fondos  o  bienes  de la Nación, así como la de  revisar   y   fenecer   las  cuentas  que  deben  llevar  los  responsables  del  erario.   

En  este  sentido,  coincide  la  Sala con el  concepto  rendido  por  el  Ministerio  de  Hacienda,  en  cuanto  afirma que la  centralización  y  unificación  en la Contraloría General de la República de  las  cuentas  mediante las cuales se ejecuta el presupuesto tiene un fin y   es  el  de  reflejar el resultado de la hacienda y el tesoro en un solo informe,  hecho  que  hace  necesario incluir en la consolidación del presupuesto general  del   sector   público   a   todos   los  presupuestos,  el  de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente  o  por servicios, cualquiera sea el orden al  que  pertenezcan,  de  los  particulares  o  entidades  que manejen fondos de la  Nación,  pero  sólo  en  relación  con  dichos  fondos,  y  de los fondos sin  personería  jurídica  denominados  especiales  o  cuenta creados por ley o con  autorización de ésta.   

7.4.9  En cuanto a  las    funciones   del   Contador   General   de   la  Nación,  concluye  la  Sala  que  de  acuerdo  con lo  dispuesto  en  el artículo 354 del Estatuto Supremo, al Contador le compete: 1)  llevar  la  contabilidad  general de la Nación y consolidar ésta con la de sus  entidades  descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que sea  el  orden  al  que pertenezcan, excepto lo referente a  la   ejecución   del   presupuesto,   cuya   competencia   se   atribuye  a  la  Contraloría;  2)  uniformar, centralizar y consolidar  la  contabilidad  pública;  3)  elaborar el balance general y 4) determinar las  normas contables que deben regir en el país, conforme a la ley.   

7.4.10  Sobre  la  comparación de las competencias del Contralor General  de  la República y del Contador General de la Nación,  concluye  y  reitera  la Sala que mientras al Contador General le corresponde la  función     de     consolidar    la    contabilidad    pública    –art. 354-, al Contralor le corresponde  el  control  fiscal  respecto de la ejecución presupuestal y específicamente a  su  revisión  y  finiquito,  de  conformidad con los artículos 268-2 y 354 CP,  así  como  establecer  los  métodos  de  rendición  de  cuentas  en el sector  público,  que  constituye  otra facultad homologante y unificadora, mediante el  recurso  de  la expedición de reglas generales, de acuerdo con lo prescrito por  el  artículo  268-1  CP.,  al  Contador le compete la función de dar un manejo  integrado  a  la  contabilidad pública, consolidando la contabilidad general de  la   Nación   con   las   contabilidades   de  las  entidades  descentralizadas  territorialmente  y de las descentralizadas por servicios, de conformidad con el  artículo 354 de la Constitución.   

En  este  sentido,  la  Sala  reitera  que de  conformidad  con  las normas constitucionales, especialmente de lo consagrado en  el  artículo 354 Superior, la Constitución hace relación a dos contabilidades  distintas:  a  la  contabilidad financiera que le corresponde llevar al Contador  General  de  la  Nación, y a la contabilidad de ejecución del presupuesto cuya  competencia   radica   en   cabeza  del  Contralor  General  de  la  República.   

Concluye  por  tanto  la Sala que mientras al  Contador  General  de  la  Nación,   le  compete  llevar  la  contabilidad  financiera  de  la  Nación,  determinar las normas contables que deben regir en  las  entidades  públicas,  de  acuerdo  con  la ley, y uniformar, centralizar y  consolidar  la  contabilidad pública (art. 354 C.P.), a la Contraloría General  de  la República le corresponde uniformar, centralizar  y   consolidar  la  contabilidad  en  lo  que  concierne  a  la  ejecución  del  presupuesto  general del sector público, el cual está  conformado  por la consolidación de los presupuestos general de la Nación y de  las  entidades descentralizadas territorialmente o por servicios, cualquiera que  sea  el  orden  al  que pertenezcan, de los particulares o entidades que manejen  fondos  de la Nación, pero sólo en relación con dichos fondos y de los fondos  sin  personería jurídica denominados Especiales o Cuenta, creados por la ley o  con  autorización  de  ésta. Así mismo, concluye la Corte que la Contraloría  General   de   la   República  tiene  competencia,  desde  el  punto  de  vista  constitucional,  para  establecer  la  forma,  oportunidad  y responsables de la  presentación  de  los  informes  sobre dicha ejecución.  Para cumplir con  esta  labor, la Corte concluye igualmente que es válido desde el punto de vista  constitucional     que     el     Contralor     establezca    la    nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con  la  ley  orgánica  del  presupuesto  y  prescriba  los  métodos y la forma de  rendir  las  cuentas  los  responsables  del  manejo  de  fondos  o bienes de la  Nación,  al  igual  que  revise  y  fenezca  las  cuentas  que deben llevar los  responsables del erario.   

7.4.11   En  síntesis,  para  la  Sala  es  claro  que  de conformidad con lo expuesto en la  presente  sentencia,  de  acuerdo  con  los  artículos  113,  267,  268  y  354  Superiores,  y  en  armonía  con  lo  previsto  en los artículos 3, 4 y 95 del  Estatuto   Orgánico   del   Presupuesto,   las  competencias  atribuidas  a  la  Contraloría  General de la República por el artículo 37 de la Ley 42 de 1993,  acusadas  en  esta  oportunidad,  se encuentran en armonía con la Constitución  Política  y  las  disposiciones  del Estatuto Orgánico del Presupuesto, razón  por  la cual debe concluirse que las expresiones acusadas y el parágrafo único  del artículo 37 de la Ley 42 de 1993 son constitucionales.   

En  este  sentido, la Corte coincide con el  concepto  del  Ministerio  Público,  del  Ministerio  de  Hacienda  y  Crédito  Público  y  con el de la Auditoría General de la Nación, en cuanto consideran  que  las expresiones demandadas del artículo 37 de la Ley 42 de 1993, relativas  al  control  fiscal sobre el presupuesto general del sector público, incluyendo  a  los particulares, y las funciones de uniformar y centralizar la contabilidad,  así  como  la  de  establecer  la  nomenclatura de cuentas presupuestales, y la  forma  de  presentarse la ejecución de ese presupuesto, no viola la separación  de  poderes  ni  extralimita  las  competencias  constitucionales  conferidas al  Contralor por la Constitución Política.   

De  conformidad con lo anterior y en armonía  con  los  artículos  267,  268,  354 de la Constitución Nacional, encuentra la  Sala  que  las competencias otorgadas a la Contraloría General de la República  para   vigilar   los  fondos  de  la  Nación  administrados  por  particulares,  consolidar   el  Presupuesto  General  del  Sector  Público  incluyendo  a  los  particulares  en  cuanto  manejen  o administren fondos públicos, así como las  funciones  de  uniformar  y  centralizar  la  contabilidad,  y  de establecer la  nomenclatura  de  las  cuentas  presupuestales  y  la  forma  de  presentarse la  ejecución   de   ese   presupuesto,   no   sólo  tienen  un  claro  fundamento  constitucional  sino que desarrollan los postulados constitucionales consagrados  en   los   artículos  267,  268  y  354  Superiores,  no  vulneran  las  normas  constitucionales  consagradas en los artículos 113, 352 y 354 Superiores,   y  no  se  encuentran  en  contravía  del  Estatuto  Orgánico  del Presupuesto  –artículos 3, 4 y 95 del  Decreto  111  de  1996-,  razón  por  la  cual  declarará  exequibles los  apartes  acusados  contenidos  en el artículo 37 de la 42 de 1993, así como el  parágrafo único de dicho artículo,   

Por  tanto,  para  la  Sala Plena de la Corte  Constitucional  la respuesta al problema jurídico planteado es afirmativa, esto  es,  que  las competencias atribuidas a la Contraloría General de la República  por  el  artículo 37 de la Ley 42 de 1993, para ejercer la vigilancia y control  fiscal  (i) respecto de los fondos de la Nación administrados por particulares,  (ii)  e  igualmente  para  ejercer  las  funciones  de consolidar el Presupuesto  General  del  Sector  Público  incluyendo  a  los  particulares que administren  bienes  o  recursos  públicos, y de uniformar y centralizar la contabilidad, de  consolidar  la  misma,  así  como  de establecer la nomenclatura de las cuentas  presupuestales  y  la  forma  de  presentarse  la ejecución del presupuesto, se  encuentran  en  armonía con lo dispuesto en los artículos 113, 352 y 354 de la  Constitución  Nacional,  así  como con los artículos 267, 268 Superiores y el  Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

Por esta razón la Corte declarará exequibles  las  expresiones “de los particulares o entidades que  manejen   fondos   de   la   Nación,   pero   sólo   con  relación  a  dichos  fondos”,  contra  las  expresiones  “uniformar”,        “centralizar     y”    “la   contabilidad   de”  “forma”  contenidas en el artículo 37 de  la  Ley  42  de  1993, así como el parágrafo único de ese mismo artículo que  consagra   que   “La  Contraloría  General  de  la  República  establecerá la respectiva nomenclatura de cuentas de acuerdo con la  Ley  Orgánica  del  Presupuesto”, por considerar que  no    son   violatorios   de   los   artículos   113,   352   y   354   de   la  Constitución  Política de Colombia, ni tampoco de la  Ley  38  de  1989, Ley 179 de 1994 y 225 de 1995 compiladas en el Decreto 111 de  1996  o  Estatuto Orgánico del Presupuesto, en cuanto no afectan la separación  de  los  poderes  públicos,  ni  extralimita  las  funciones de la Contraloría  respecto  de  funciones  conferidas  al  Contador  General  de  la  Nación o al  Gobierno Nacional.   

VII.     DECISIÓN   

En  mérito  de  lo  expuesto,  la  Corte  Constitucional  de la República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato  de la Constitución,   

RESUELVE  

DECLARAR EXEQUIBLES  los  apartes  “de  los  particulares o entidades que  manejen   fondos   de   la   Nación,   pero   sólo   con  relación  a  dichos  fondos”,   “uniformar,  centralizar”,    “la  contabilidad     de”,  “forma”    y   “La  Contraloría  General  de  la República establecerá la respectiva nomenclatura  de  cuentas  de  acuerdo  con  la  Ley Orgánica del Presupuesto.”,  contenidas  en  el  artículo  37  de  la Ley 42 de 1993, por los  cargos analizados en el presente fallo.   

Notifíquese,  comuníquese,  publíquese,  insértese   en   la   Gaceta   de  la  Corte  Constitucional  y  archívese  el  expediente.   

NILSON PINILLA PINILLA  

Presidente  

MARIA VICTORIA CALLE CORREA  

Magistrada  

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO  

Magistrado  

JUAN CARLOS HENAO PÉREZ  

Magistrado  

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO  

Magistrado  

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO  

Magistrado  

JORGE PRETELT CHALJUB  

Magistrado  

HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO  

Magistrado  

AUSENTE EN COMISION  

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA  

Magistrado (P.)  

MARTHA SÁCHICA DE MONCALEANO  

Secretaria General  

    

1 Ver  sentencias  C-337 de 1993, C-023 de 1996, C-220 de 1997, C-275 de 1998, C-540 de  2001,  C-579  de  2001,  C-892  de  2002,  C-935 de 2004 y C-1142 de 2007, entre  otras.   

2  Sentencia 1142 de 2007, MP. Humberto Sierra Porto.   

3  Ibidem.   

4  Ibidem.   

5  Ibidem.   

6  Sentencia 1142 de 2007, MP. Humberto Sierra Porto.   

7  Ibidem.   

8  Sentencia C- 600ª de 1995, MP. Alejandro Martínez Caballero.   

10 Ver  Sentencia C-283/97, MP. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

11  Sentencia C-337 de 1993. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa   

12  Referencia  a  la  Gaceta  Constitucional  número  79  del  22 de mayo de 1991,  contenida   en   la   sentencia   C-022   de   2004.   M.P.   Alfredo   Beltrán  Sierra   

13 Al  respecto,  ver  sentencias  C-025 de 1993. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-473  de 2004. M.P. Alfredo Beltrán Sierra.   

14  Sentencia C-034 del 2009, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

15  Esta  tesis  ha  sido reiterada en las sentencias C-1113 de 2004, C-500 de 2005,  C-729  de  2005,  C-072  de  2006, C-929 de 2006, C-731 de 2008, C-1124 de 2008,  C-034-09,     entre  otras.   

16 A  este   respecto   ver   sentencias  C-1379  de  2000  y  C-892  de  2002,  entre  otras.   

17  Ibidem.   

18 En  algunos  casos,  la  Corte  ha declarado la inexequibilidad de algunos preceptos  del  estatuto orgánico como por ejemplo en la sentencia C-442 de 2001, en donde  declaró  inexequible la expresión “con sujeción a  los   reglamentos  que  al  respecto  expida  el  Gobierno  Nacional”  contenida  en el artículo 70 de la Ley 38 de 1989, cuyo texto  se  encuentra  compilado  por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996 o Estatuto  Orgánico del Presupuesto General de la Nación.   

19  Dicho  artículo   24   de  la  Ley  225  del 20 de diciembre de 1995,  autorizó  al  Gobierno Nacional para ”compilar las normas de esta ley, la Ley  38  de  1989  y  la Ley 179 de 1994 sin cambiar su redacción ni contenido, esta  compilación será el Estatuto Orgánico de Presupuesto.”.   

20  “Por  la  cual  se  introducen  algunas  modificaciones  a  la  ley 38 de 1989  orgánica de presupuesto”   

21 por  la cual se modifica la Ley Orgánica de Presupuesto   

22  “Normativo  del Presupuesto General de la Nación”   

23  Sobre  la naturaleza y carácter de los Decretos compiladores ver las sentencias  C-612  de  1996,  C-508  de  1996,  C-192 de 1997, C-537 de 1998, C-748 de 1999,  C-365  de 2001, C-655 de 2007, C-809 de 2007, C-839 de 2008. Especialmente sobre  el  Decreto  111  de  1996  o  Estatuto  Orgánico del Presupuesto, consultar la  sentencia C-1645 de 2000.   

24  Sobre  el  Estatuto Orgánico del Presupuesto se pueden consultar las Sentencias  C-283  de  1997,  C-1645  de 2000, C-892 de 2002, C-1072 de 2002, C-385 de 2003,  C-840 de 2003, C-935 de 2004 y C-841 de 2004.   

25 Ver  Sentencias  C-382  de  2008, MP. Rodrigo Escobar Gil; C-340 de 2007, MP. Rodrigo  Escobar  Gil;  C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño;  C-1176 de 2004,  MP.  Clara  Inés Vargas Hernández; C-127 de 2002, MP. Alfredo Beltrán Sierra;  C-290  de  2002,  MP.  Clara  Inés  Vargas Hernández; C-648 de 2002, MP. Jaime  Córdoba  Triviño;  C-716  de  2002,  MP.  Marco Gerardo Monroy Cabra; C-832 de  2002,  MP.  Alvaro  Tafur Galvis; C-364 de 2001, MP. Eduardo Montealegre Lynett;  C-557  de  2001,  MP. Manuel José Cepeda Espinosa; C-089 de 2001, MP. Alejandro  Martínez  Caballero;  C-840  de  2001,  MP.  Jaime Araújo Rentería; C-1148 de  2001,  MP.  Alfredo Beltrán Sierra; C-403 de 1999, MP. Alfredo Beltrán Sierra;  C-113  de  1999,  MP.  José  Gregorio  Hernández; C-189 de 1998, MP. Alejandro  Martínez  Caballero;  C-499  de  1998,  MP.  Eduardo Cifuentes Muñoz; C-570 de  1997,  MP.  Carlos  Gaviria Díaz; C-272 de 1996, MP. Antonio Barrera Carbonell;  C-374  de  1995,  MP.  Antonio  Barrera  Carbonell;  C-592  de 1995, MP. Eduardo  Cifuentes Muñoz, entre otras.   

26  Acerca  de  la  importancia  y  naturaleza  del control fiscal y la Contraloría  General  de  la  República,  esta  Corporación  se  ha  pronunciado  en varias  sentencias.  Ver,  entre  otras,  las  sentencias  C-529  de 1993 (M. P. Eduardo  Cifuentes Muñoz) y C-167 de 1995 (M. P. Fabio Morón Díaz).   

27 Ver  Sentencia C-167 de 1995 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).   

28  Sentencia  C-167  de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz, ver Sentencia C-1176 de 2004,  MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

29  Sobre  el  marco  histórico  general  del  control  fiscal  en  Colombia, puede  consultarse  el  estudio  contenido en la sentencia C-716/02, M.P. Marco Gerardo  Monroy Cabra.   

30 Ver  Sentencia  C-529  de  2006, MP. Jaime Córdoba Triviño. Sobre la evolución del  control  fiscal  en  Colombia  consultar  la  Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco  Gerardo Monroy Cabra.   

31  Sentencia  C-  132  de 1993. Ver también las sentencias C-534 de 1993, C-167 de  1995, C-374 de 1995, C-1176 de 2004 y C-382 de 2008, entre otras.   

32  Sentencia  C-499 de 1998, así como las Sentencias C-529 de 1993, C-586 de 1995,  C-570 de 1997 y C-382 de 2008, entre otras.   

33 La  misma  Sentencia  C-167/95,  al  estudiar  la exequibilidad del artículo 88 del  Decreto  410 de 1971, que le otorgaba a la Contraloría General de la República  la  potestad  de ejercer el control fiscal sobre las cámaras de comercio, adujo  que  el  Estado  puede  delegar  en  los  particulares  el  ejercicio de ciertas  funciones   públicas  y  que  en  dicha  delegación,  aquellos  pueden  quedar  sometidos  al  control  fiscal  de  las entidades estatales cuando quiera que el  ejercicio    de    dichas    funciones    implique    el   manejo   de   dineros  públicos.   

34  Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

35  Sentencia C-716 de 2002, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.   

36     Sentencia  C-832  de 2001, M.P. Rodrigo Escobar  Gil.   

37    Ver  Sentencia  C-619  de 2002 y C-340 de 2007, entre  otras.   

38          Cfr.  Corte  Constitucional.  Sentencia  C-623  de  1999,  M.P. Carlos  Gaviria Díaz.   

39          Cfr.  Constitución  Política, Preámbulo y artículos 1º y 2º. Ver  Sentencia C-648 de 2002, MP. Jaime Córdoba Triviño.   

40 Ver  Sentencias  C-374  de  1995  M.P. Antonio Barrera Carbonell, C-1176 de 2004, MP.  Clara  Inés  Vargas  Hernández y C-382 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil, entre  otras.   

42    En los antecedentes constitucionales sobre la materia  se  encuentra  la  siguiente expresión, que ilustra acerca de las ineficiencias  del   modelo   de   control  fiscal  imperante  en  la  época:  “El  sistema  de  control previo actualmente existente ha demostrado  ser  absolutamente ineficaz a la hora de preservar al patrimonio público y, por  el  contrario,  se  ha  convertido en un nocivo sistema de co-administración al  que  puede  atribuirse gran parte de responsabilidad en la extendida corrupción  que   hoy  azota  al  Estado  colombiano”.  Gacetas  Constitucionales Nos. 27, 53, 77 y 109.   

43 En  las  Sentencias  C-189 de 1998. M.P. Dr Alejandro Martínez Caballero y C-648 de  2002,  MP.  Jaime  Córdoba  Triviño se realiza un amplio estudio acerca de las  razones   del   cambio  de  paradigma  de  control  fiscal  en  el  ordenamiento  constitucional  colombiano  y  de  las  implicaciones  del  control  posterior y  selectivo actual.   

44 Ver  Sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba Triviño.   

45  Así,  el  Legislador mediante la Ley 42 de 1993, define el contenido particular  de   cada   uno   de   los   modos   de  control  fiscal:  (i)  El  control    financiero    consiste   en  “el  examen  que realiza, con base en las normas de  auditoría  de  aceptación  general, para establecer si los estados financieros  de  una  entidad  reflejan  razonablemente el resultado de sus operaciones y los  cambios  en  su situación financiera, comprobando que en la elaboración de los  mismos  y en las transacciones y operaciones que los originaron, se observaron y  cumplieron   las  normas  prescritas  por  las  autoridades  competentes  y  los  principios   de  contabilidad  universalmente  aceptados  o  prescritos  por  el  contador  general.”  (Art. 10). (ii) El control  de gestión se refiere a su vez,  al  “examen  de  la  eficiencia  y  eficacia de las  entidades  en la administración de los recursos públicos, determinada mediante  la  evaluación  de sus procesos administrativos, la utilización de indicadores  de  rentabilidad  pública y desempeño y la identificación de la distribución  del  excedente  que  éstas  producen,  así  como  de  los  beneficiarios de su  actividad.”   (Art.  12).  (iii)  El  control  de  legalidad está relacionado  con   “la   comprobación   que  se  hace  de  las  operaciones  financieras,  administrativas, económicas y de otra índole de una  entidad  para establecer que se hayan realizado conforme a las normas que le son  aplicables.”  (Art.  11).  (iv) Finalmente, el  control  de  resultados fue  definido  por  el  legislador como “el examen que se  realiza  para  establecer  en que medida los sujetos de la vigilancia logran sus  objetivos  y  cumplen  los  planes,  programas  y  proyectos  adoptados  por  la  administración,  en un período determinado”. (Art.  13).  Sobre  este  punto  ver  Sentencia  C-529  de  2006,  MP.  Jaime  Córdoba  Triviño.   

46 Ley  42 de 1993, artículo 8º.   

47  Sentencia  C-374/95,  ver  también  sentencia C-529 de 2006, MP. Jaime Córdoba  Triviño.   

48  Sentencia  C-529 de 1993, ver también Sentencias C-1176 de 2004 y C-382 de 2008  entre otras.   

49  Sentencia    C-529/93    (MP.    Eduardo    Cifuentes    Muñoz).   Véanse,   también,   las   Sentencias  C-586/95  (MP.  Eduardo  Cifuentes Muñoz y José Gregorio Hernández Galindo) y  C-570/97 (MP. Carlos Gaviria Díaz).   

50  Sentencia SU-620 de 1996, ver  Sentencia C-832 de 2008.   

51 Ver  Sentencias  C-534  de  1993  M.P. Fabio Morón Díaz, C-374 de 1995 M.P. Antonio  Barrera    Carbonell,    y    C-1176   de   2004,   MP.   Clara   Inés   Vargas  Hernández.   

52  Sobre  esta  caracterización  del  proceso  de  responsabilidad fiscal, ver las  Sentencias  C-046  de  1994,   C-540  de 1997, C-189 de 1998C-840/01,   C-557  de  2001,  C-840  de  2001, C-131 de 2002, C-832 de 2002, C-340 de 2007 y  C-832 de 2008, entre otras.   

53 Ver  sentencia C-832 de 2008, MP. Rodrigo Escobar Gil.   

54  Sentencia C-1191 de 2000, MP. Alfredo Beltrán Sierra.   

55  Sentencia  C-529  de  2006,  MP. Jaime Córdoba Triviño, ver también sentencia  C-065    de   1997,   M.P.   Jorge   Arango   Mejía   y   Alejandro   Martínez  Caballero.   

56 Ver  Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.   

57 Ver  Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz   

58 Ver  Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

59 Ver  Sentencia C-272de 1996 MP. Antonio Barrera Carbonell.   

60  Sentencia 374 de 1995 M.P. Antonio Barrera Carbonell.   

61 Ver  Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

62  Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.   

63  Sentencia C-167 de 1995 M.P. Fabio Morón Díaz.   

64  Sentencia C-127 de 2002, MP. Alfredo Beltran Sierra.   

65  Sentencia  C-685  de  1996,  M.P.  Alejandro  Martínez  Caballero, reiterado en  sentencias  C-1645 de 2000, MP.  Carlos Gaviria Díaz, y C-066 de 2003, MP.  Rodrigo Escobar Gil.   

66  Sentencia C-570 de 1997, MP. Carlos Gaviria Díaz.   

67        Cfr.  Artículos  11  y  36  del  Decreto  111 de 1996, por el cual se  compilan  la  Ley  38  de  1989,  la  Ley  179  de 1994 y la Ley 225 de 1995 que  integran el Estatuto Orgánico del Presupuesto.   

69   Sobre este tema ver la Sentencia C-629 de 1996, M.P. Carlos  Gaviria Díaz.   

70  Sobre  este  tema  se  puede  consultar  la Sentencia C-066 de 2003, MP. Rodrigo  Escobar Gil.   

71  Ibidem.   

72  Sobre   este  tema  ver  Sentencia  C-1176  de  2004,  MP.  Clara  Inés  Vargas  Hernández.   

73 En  los  artículos  1º  y  2º  de  la  Ley  42 de 1923 se crea el Departamento de  Contraloría   como   un   servicio   nacional   administrativo,   como  órgano  independiente  de  los  demás  departamentos  administrativos,  a  cargo  de un  funcionario denominado Contralor General de la República.   

74   De  esta  forma,  en  la  Ley  42  de 1923 se le asignó al  Contralor  competencias  en  todos  los  asuntos  referentes  al examen, glosa y  fenecimiento  de  cuentas de los funcionarios o empleados encargados de recibir,  pagar  y  custodiar  fondos  o  bienes  de  la  Nación,  y en todos los asuntos  relacionados  con  los  métodos  de  contabilidad y con la manera de llevar las  cuentas  de  la  Nación,  la  conservación  de  los comprobantes y el examen e  inspección  de  los libros, registros y documentos referentes a dichas cuentas.  En  especial  le  asignó  al  Contralor  General, entre otras, las funciones de  llevar  las  cuentas generales de la Nación, incluyendo las relacionadas con la  deuda  pública;  prescribir  los métodos de contabilidad y la manera de rendir  todos  los  informes financieros de los entes públicos; establecer la forma que  deben  tener  los  libros  de  contabilidad,  recibos,  comprobantes y todos los  documentos  que  se refieran al recibo o desembolso de fondos, y hacer el examen  e  inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad  nacional. Ley 42 de 1923, art. 6º, 9, 10, 11, 13 y 15.   

75 Ver  Sentencia C-290 de 2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

76 Ver  Sentencia C-290 de 2002, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

77  Ibidem.   

78  Ibidem.   

79 Ver  Sentencia C-1176 de 2004, MP. Clara Inés Vargas Hernández.   

80  Ibidem.   

81 Ver  Sentencia C-452 de 2003, MP. Jaime Córdoba Triviño.   

82    Ver,  por  ejemplo,  sentencia  C-570-97  M.P. Carlos  Gaviria Díaz.   

83  Sentencia C-570 de 1997, MP. Carlos Gaviria Díaz.   

84  Sentencia C-487/97 M.P. Fabio Morón Díaz   

85  Ibidem   

86          Cfr. Sentencia 478-92 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

87   M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.   

88 MP.  Carlos Gaviria Díaz.   

89  Sentencia C-570 de 1997, MP. Carlos Gaviria Díaz.   

90  Ibidem.   

91 ,  MP. Jaime Córdoba Treviño.   

92  Ibidem.   

93  Ibidem.