C-561-15

           C-561-15             

Sentencia C-561/15    

ACCION   DE PROTECCION AL CONSUMIDOR-Procedimiento    

MULTAS   QUE IMPONEN LAS SUPERINTENDENCIAS FINANCIERA Y DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR   INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES O LEGALES-Incorporación   a su presupuesto no desconoce la prohibición del establecimiento de rentas   nacionales con destinación específica/ESTATUTO DEL CONSUMIDOR Y PROCEDIMIENTO   EN PROCESOS SOBRE VIOLACION A DERECHOS DE LOS CONSUMIDORES-Dinero destinado   a la Superintendencia de Industria y Comercio derivado de multas que impone en   ejercicio de sus competencias    

DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos formales mínimos/DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

CORTE   CONSTITUCIONAL-Respeto por el precedente/PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Importancia   argumentativa/JURISPRUDENCIA-Valor como fuente de derecho en el orden   interno    

PRECEDENTE JURISPRUDENCIAL-Carácter vinculante    

DISPOSICION JURIDICA Y NORMA JURIDICA-Diferencia    

COSA   JUZGADA-Dimensión   formal y material    

PRECEDENTE Y PRINCIPIO DE IGUALDAD-Permite al juez invocar razones previamente   expuestas a favor de una decisión para fallar nuevo caso en el mismo sentido    

JUEZ-Precedentes   incompatibles modifica las cargas que debe asumir    

PROHIBICION DE RENTAS DE DESTINACION ESPECIFICA-Rectificación del   precedente    

ACTUACION SANCIONATORIA-Aplicación estricta de los principios del debido   proceso    

DESVIACION DE PODER O DESVIACION DE LAS PROPIAS ATRIBUCIONES-Alcance    

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO Y SUPERINTENDENCIA FINANCIERA-Propósito   de la imposición de multas y procedimientos sancionatorios    

ESTATUTO   DEL CONSUMIDOR Y PROCEDIMIENTO EN PROCESOS SOBRE VIOLACION A DERECHOS DE LOS   CONSUMIDORES-Aplicación del precedente sentado en sentencia C-280 de   1996    

Referencia: expediente D-10649    

Actor:    Alejandro Ayola Toro    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 58 numerales 10 y 11   (parciales), artículo 61, parágrafo 3 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, “Por   medio de la cual se expide el Estatuto del Consumidor y se dictan otras   disposiciones”    

Magistrada Ponente:    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

 Bogotá, D.C., dos (2) de septiembre de dos   mil quince (2015)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional,   en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

El ciudadano Alejandro Ayora Toro presentó   acción de inconstitucionalidad contra el numeral 10 (parcial) del artículo 58 de   la Ley 1480 de 2011, el literal a) del numeral 11 (parcial) del mismo artículo,   y el parágrafo 3º (parcial) del artículo 61 ibídem.    

II. TEXTO DE LA   NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcriben las   disposiciones objeto de la demanda:    

“ARTÍCULO 58. PROCEDIMIENTO.  Los procesos que versen sobre violación a los derechos de los consumidores   establecidos en normas generales o especiales en todos los sectores de la   economía, a excepción de la responsabilidad por producto defectuoso y de las   acciones de grupo o las populares, se tramitarán por el procedimiento verbal   sumario, con observancia de las siguientes reglas especiales:    

1. La Superintendencia de Industria y Comercio o el Juez competente conocerán a   prevención.    

La Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia en todo el   territorio nacional y reemplaza al juez de primera o única instancia competente   por razón de la cuantía y el territorio.    

2. Será también competente el juez del lugar donde se haya comercializado o   adquirido el producto, o realizado la relación de consumo.    

Cuando la Superintendencia de Industria y Comercio deba conocer de un asunto en   un lugar donde no tenga oficina, podrá delegar a un funcionario de la entidad,   utilizar medios técnicos para la realización de las diligencias y audiencias o   comisionar a un juez.    

3. Las demandas para efectividad de garantía, deberán presentarse a más tardar   dentro del año siguiente a la expiración de la garantía y las controversias   netamente contractuales, a más tardar dentro del año siguiente a la terminación   del contrato, En los demás casos, deberán presentarse a más tardar dentro del   año siguiente a que el consumidor tenga conocimiento de los hechos que motivaron   la reclamación. En cualquier caso deberá aportarse prueba de que la reclamación   fue efectuada durante la vigencia de la garantía.    

4. <Aparte tachado derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de   2012> No se requerirá actuar por intermedio de abogado. Las ligas y   asociaciones de consumidores constituidas de acuerdo con la ley podrán   representar a los consumidores. Por razones de economía procesal, la   Superintendencia de Industria y Comercio podrá decidir varios procesos en una   sola audiencia.    

5. A la demanda   deberá acompañarse la reclamación directa hecha por el demandante al productor   y/o proveedor, reclamación que podrá ser presentada por escrito, telefónica o   verbalmente, con observancia de las siguientes reglas:    

a) Cuando la pretensión principal sea que se cumpla con la garantía, se repare   el bien o servicio, se cambie por uno nuevo de similares características, se   devuelva el dinero pagado o en los casos de prestación de servicios que suponen   la entrega de un bien, cuando el bien sufra deterioro o pérdida, la reposición   del mismo por uno de similares características o su equivalente en dinero, se   deberá identificar el producto, la fecha de adquisición o prestación del   servicio y las pruebas del defecto. Cuando la reclamación sea por protección   contractual o por información o publicidad engañosa, deberá anexarse la prueba   documental e indicarse las razones de inconformidad.    

b) La reclamación se entenderá presentada por escrito cuando se utilicen medios   electrónicos. Quien disponga de la vía telefónica para recibir reclamaciones,   deberá garantizar que queden grabadas. En caso de que la reclamación sea verbal,   el productor o proveedor deberá expedir constancia escrita del recibo de la   misma, con la fecha de presentación y el objeto de reclamo. El consumidor   también podrá remitir la reclamación mediante correo con constancia de envío a   la dirección del establecimiento de comercio donde adquirió el producto y/o a la   dirección del productor del bien o servicio.    

c) El productor o el proveedor deberá dar respuesta dentro de los quince (15)   días hábiles siguientes a la recepción de la reclamación. La respuesta deberá   contener todas las pruebas en que se basa. Cuando el proveedor y/o productor no   hubiera expedido la constancia, o se haya negado a recibir la reclamación, el   consumidor así lo declarará bajo juramento, con copia del envío por correo,    

d) Las partes podrán practicar pruebas periciales anticipadas ante los peritos   debidamente inscritos en el listado que para estos efectos organizará y   reglamentará la Superintendencia de Industria y Comercio, los que deberán ser de   las más altas calidades morales y profesionales. El dictamen, junto con la   constancia de pago de los gastos y honorarios, se aportarán en la demanda o en   la contestación. En estos casos, la Superintendencia de Industria y Comercio   debe valorar el dictamen de acuerdo a las normas de la sana crítica, en conjunto   con las demás pruebas que obren en el proceso y solo en caso de que carezca de   firmeza y precisión podrá decretar uno nuevo.    

e) <Literal derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de   2012>    

f) Si la respuesta es negativa, o si la atención, la reparación, o la prestación   realizada a título de efectividad de la garantía no es satisfactoria, el   consumidor podrá acudir ante el juez competente o la Superintendencia.    

Si dentro del término señalado por la ley el productor o proveedor no da   respuesta, se tendrá como indicio grave en su contra. La negativa comprobada del   productor o proveedor a recibir una reclamación dará lugar a la imposición de   las sanciones previstas en la presente ley y será apreciada como indicio grave   en su contra.    

g) Se dará por cumplido el requisito de procedibilidad de reclamación directa en   todos los casos en que se presente un acta de audiencia de conciliación emitida   por cualquier centro de conciliación legalmente establecido.    

6. La demanda deberá identificar plenamente al productor o proveedor. En caso de   que el consumidor no cuente con dicha información, deberá indicar el sitio donde   se adquirió el producto o se suministró el servicio, o el medio por el cual se   adquirió y cualquier otra información adicional que permita a la   Superintendencia de Industria y Comercio individualizar y vincular al proceso al   productor o proveedor, tales como direcciones, teléfonos, correos electrónicos,   entre otros.    

La Superintendencia de Industria y Comercio adelantará las gestiones pertinentes   para individualizar y vincular al proveedor o productor. Si transcurridos dos   meses desde la interposición de la demanda, y habiéndose realizado las gestiones   pertinentes, no es posible su individualización y vinculación, se archivará el   proceso, sin perjuicio de que el demandante pueda presentar, antes de que opere   la prescripción de la acción, una nueva demanda con los requisitos establecidos   en la presente ley y además deberá contener información nueva sobre la identidad   del productor y/o expendedor.    

7. Las comunicaciones y notificaciones que deba hacer la Superintendencia de   Industria y Comercio podrán realizarse por un medio eficaz que deje constancia   del acto de notificación, ya sea de manera verbal, telefónica o por escrito,   dirigidas al lugar donde se expendió el producto o se celebró el contrato, o a   la que aparezca en las etiquetas del producto o en las páginas web del   expendedor y el productor, o a las que obren en los certificados de existencia y   representación legal, o a las direcciones electrónicas reportadas a la   Superintendencia de Industria y Comercio, o a las que aparezcan en el registro   mercantil o a las anunciadas en la publicidad del productor o proveedor.    

8. <Numeral derogado por el literal a) del artículo 626 de la Ley 1564 de   2012>    

9. Al adoptar la decisión definitiva, el Juez de conocimiento o la   Superintendencia de Industria y Comercio resolverá sobre las pretensiones de la   forma que considere más justa para las partes según lo probado en el proceso,   con plenas facultades para fallar infra, extra y ultrapetita, y emitirá las   órdenes a que haya lugar con indicación de la forma y términos en que se deberán   cumplir.    

10. Si la decisión final es favorable al consumidor, la Superintendencia de   Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al productor o proveedor que no   haya cumplido con sus obligaciones contractuales o legales, además de la condena   que corresponda, una multa de hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos   legajes mensuales vigentes a favor de la Superintendencia de Industria   y Comercio, que se fijará teniendo en cuenta circunstancias de   agravación debidamente probadas, tales como la gravedad del hecho, la   reiteración en el incumplimiento de garantías o del contrato, la renuencia a   cumplir con sus obligaciones legales, inclusive la de expedir la factura y las   demás circunstancias. No procederá esta multa si el proceso termina por   conciliación, transacción, desistimiento o cuando el demandado se allana a los   hechos en la contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al   consumidor que actúe en forma temeraria.    

11. En caso de incumplimiento de la orden impartida en la sentencia o de una   conciliación o transacción realizadas en legal forma, la Superintendencia   Industria y Comercio podrá:    

a) Sancionar con una multa sucesiva a favor de la Superintendencia de   Industria y Comercio, equivalente a la séptima parte de un salario   mínimo legal mensual vigente por cada día de retardo en el incumplimiento.    

b) Decretar el cierre temporal del establecimiento comercial, si persiste el   incumplimiento y mientras se acredite el cumplimiento de la orden. Cuando lo   considere necesario la Superintendencia de Industria y Comercio podrá solicitar   la colaboración de la fuerza pública para hacer efectiva la medida adoptada.    

La misma sanción podrá imponer la Superintendencia de Industria y Comercio, la   Superintendencia Financiera o el juez competente, cuando se incumpla con una   conciliación o transacción que haya sido realizada en legal forma.    

PARÁGRAFO. Para efectos de lo   previsto en el presente artículo, la Superintendencia Financiera de Colombia   tendrá competencia exclusiva respecto de los asuntos a los que se refiere el   artículo 57 de esta ley.    

ARTÍCULO 61. SANCIONES.  La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer, previa investigación   administrativa, las sanciones previstas en este artículo por inobservancia de   las normas contenidas en esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de   metrología legal, de instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las   facultades que le son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de   remitir información con ocasión de alguno de los regímenes de control de   precios:    

2. Cierre temporal del establecimiento de comercio hasta por 180 días;    

3. En caso de reincidencia y atendiendo a la gravedad de las faltas, cierre   definitivo del establecimiento de comercio o la orden de retiro definitivo de   una página web portal en Internet o del medio de comercio electrónico utilizado;    

4. Prohibición temporal o definitiva de producir, distribuir u ofrecer al   público determinados productos. El productor podrá solicitar a la autoridad   competente, el levantamiento de esta sanción previa la demostración de que ha   introducido al proceso de producción las modificaciones que aseguren el   cumplimiento de las condiciones de calidad e idoneidad;    

5. Ordenar la destrucción de un determinado producto, que sea perjudicial para   la salud y seguridad de los consumidores.    

6. Multas sucesivas hasta de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales   vigentes, por inobservancia de órdenes o instrucciones mientras permanezca en   rebeldía.    

Cuando se compruebe que los administradores, directores, representantes legales,   revisores fiscales, socios, propietarios u otras personas naturales han   autorizado o ejecutado conductas contrarias a las normas contenidas en la   presente ley, se les podrán imponer multas hasta por trescientos (300) salarios   mínimos legales mensuales vigentes al momento de la imposición de la sanción y   la prohibición de ejercer el comercio hasta por cinco (5) años, contados a   partir de la ejecutoria de la sanción.    

PARÁGRAFO 1o.  Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio   tendrá en cuenta los siguientes criterios:    

1. El daño causado a los consumidores;    

2. La persistencia en la conducta infractora;    

3. La reincidencia en la comisión de las infracciones en materia de protección   al consumidor.    

4. La disposición o no de buscar una solución adecuada a los consumidores. 5. La   disposición o no de colaborar con las autoridades competentes.    

6. El beneficio económico que se hubiere obtenido para el infractor o para   terceros por la comisión de la infracción.    

7. La utilización de medios fraudulentos en la comisión de la infracción o   cuando se utiliza a una persona interpuesta para ocultarla o encubrir sus   efectos.    

8. El grado de prudencia o diligencia con que se hayan atendido los deberes o se   hayan aplicado las normas pertinentes.    

PARÁGRAFO 2o.  Dentro de las actuaciones administrativas solo serán admisibles las mismas   causales de exoneración de responsabilidad previstas en el Titulo 1 de esta ley.    

PARÁGRAFO 3o.  El cincuenta por ciento (50%) de las sanciones que impongan la Superintendencia   de Industria y Comercio y la Superintendencia Financiera en ejercicio de sus   funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor,   incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de   telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación del   registro en las Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o hábeas   data, tendrán como destino el presupuesto de cada Superintendencia   y el otro cincuenta por ciento (50%) se destinará para fortalecer la   red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la presente   ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la   secretaria técnica de la red.    

III. LA DEMANDA    

El actor considera que los enunciados   normativos resaltados, y contenidos en los artículos 58 y 61 de la Ley 1480 de   2011, trasgreden (i) la prohibición de destinación de rentas específicas   contemplada en el artículo 359 de la Constitución Política y el principio de   unidad de caja, establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional   (Decreto 111 de 1996), así como (ii) el debido proceso (artículo 29, CP), en   relación con el principio de imparcialidad en las actuaciones administrativas y   judiciales.    

1. Señala que las expresiones subrayadas   del numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011 establecen la facultad de   la Superintendencia de Industria y Comercio de imponer multas al productor o   proveedor que no cumpla con sus obligaciones, hasta por 150 salarios mínimos   legales mensuales vigentes, y a favor de la misma Superintendencia.    

En su criterio, la asignación de esas   multas a la entidad de vigilancia viola el artículo 359 de la Carta, pues las   multas, entendidas como ingresos no tributarios pertenecen a los ingresos   corrientes de la nación, con destino al presupuesto nacional y no a las partidas   o fondos de la Superintendencia.    

De acuerdo con los argumentos de la   demanda, las multas deben ir al presupuesto nacional. Añade que las   superintendencias hacen parte de la administración nacional y que sus gastos e   ingresos deben “consolidarse” en un capítulo específico del presupuesto   nacional. Las multas previstas en las normas demandadas son nacionales y de   destinación específica, pues se dirigen a sufragar los gastos de un ente   público. Dichos ingresos no se ajustan a ninguna de las excepciones previstas   por el artículo 359 Superior, dado que “las superintendencias no son entidades   territoriales, no se destinan a la inversión social y mucho menos reciben   dineros para cumplir funciones de previsión social”. (El demandante cita la   sentencia C-748 de 2011).    

En otro acápite de la demanda manifiesta   que los dineros producto de las multas no son “un factor válido de   financiación” para las Superintendencias Financiera y de Industria y   Comercio. “La prohibición de rentas específicas encuentra total fundamento de   objeción en este estudio. Una partida presupuestal que tenga como destino   directo el de una Superintendencia de ninguna forma cae en el amparo del   espectro semántico de una de las excepciones consagradas en el artículo 359   de la Constitución Política”. (Subrayas en el texto).    

3. Indica el actor, que el parágrafo 3º del   artículo 61 de la Ley 1480 de 2011 estipula que el 50% de las sanciones   impuestas por la Superintendencia Financiera (sic) “en ejercicio de sus   funciones administrativas y jurisdiccionales de protección al consumidor,   incluidas las impuestas por incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de   telecomunicaciones, servicios postales, falta de registro o no renovación del   registro en las Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o hábeas   data tendrán como destino el presupuesto de cada Superintendencia y el otro 50%   se destinará a fortalecer la red nacional de protección al consumidor”, y   concluye que esa regulación también contradice la prohibición de destinación de   rentas específicas y el de Unidad de caja, establecido en el Estatuto Orgánico   del Presupuesto Nacional.    

La financiación de esas entidades debe   basarse en los recursos del presupuesto nacional, en cumplimiento del principio   de “gasto público”, consagrado en el artículo 345 de la Constitución.    

4. Por otra parte, propone que las normas   demandadas, en su conjunto, trasgreden el artículo 29 de la Constitución, que   consagra el derecho fundamental al debido proceso, aplicable en todas las   actuaciones administrativas y judiciales. Y, especialmente, el principio de   imparcialidad para evitar que el juzgador sea juez y parte o juez en   causa propia. Así las cosas, los recursos producto de la sanciones vulneran   la Constitución política porque el sujeto “supra-ordenado que toma la   decisión de imponer la sanción, es en últimas su mismo beneficiario (…)   ostentando así una posición privilegiada dentro de la estructura adversarial que   gobierna estas actuaciones”.    

Por lo tanto, sostiene que este tipo de   regulación (i) excede la libertad de configuración del legislador pues, por la   naturaleza del recaudo, estas multas deberían estar destinadas al tesoro público   y no al presupuesto de las superintendencias y (ii) atentan contra el debido   proceso, en las actuaciones sancionatorias que adelantan estas entidades.    

En relación con el debido proceso, estima   el demandante que “comporta una ruptura grave a la imparcialidad en las   decisiones de la Superintendencia de Industria y Comercio, y en los casos   materia de estudio, de la Superintendencia financiera, que los dineros fruto de   las sanciones o multas o que imponga en cada uno de los escenarios   procedimentales anunciados se destinen a su presupuesto directo, van contra la   misma esencia del proceso y perjudica (sic) a las partes, pues no se plasma en   el dictado máximo de decisión justa”.    

IV. INTERVENCIONES    

Consultorio Jurídico de la Universidad de   los Andes    

El Consultorio Jurídico de la Universidad   de los Andes intervino en este trámite, con el propósito de defender la   constitucionalidad de las normas demandadas.    

En primer lugar afirma que el presupuesto   general de la nación está conformado por (i) los ingresos o rentas y (ii) los   gastos o apropiaciones. Señala que los ingresos corrientes provienen del poder   impositivo del Estado, de la venta de bienes y servicios, la renta de su   patrimonio y los ingresos sin contraprestación.    

Establece que entonces los ingresos   corrientes de la Nación “están conformados por los impuestos, los fondos de   seguridad social, las inversiones y las multas tributarias y no tributarias, las   transferencias, las donaciones y otros ingresos. En la ejecución, su   devengamiento (sic) produce contablemente modificaciones indirectas en la   estructura patrimonial del Estado, debido a la utilización de cuentas   operacionales o de resultados que permiten establecer previamente el resultado   de la gestión anual”.    

Expone que los ingresos de libre   disponibilidad son aquellos destinados a garantizar la financiación de gastos   corrientes o de funcionamiento de las entidades de presupuesto nacional, como es   el caso de las Superintendencias.    

Por otro lado, argumenta que reviste   especial importancia determinar la composición del presupuesto de rentas, el   cual está conformado por: “(i) los ingresos corrientes de la nación (…) aquellos   que llegan a las arcas públicas de manera regular, no esporádica. (ii) Las   contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un órgano que hace   parte del presupuesto. (iii) los fondos especiales (…) ingresos definidos en la   ley para la prestación de un servicio público específico, así como los   pertenecientes. (iv) los recursos de capital. (v) los ingresos de los   establecimientos públicos del orden nacional: El Estatuto Orgánico de   Presupuesto estableció que el presupuesto de rentas y recursos de capital,   además de incluir los ingresos del gobierno central, deberá contemplar los   ingresos obtenidos por los establecimientos públicos nacionales, distinguiendo   las rentas por transferencia y los aportes que reciben del gobierno nacional,   con el objetivo de evitar una doble contabilización de éstos dentro del   presupuesto. Los establecimientos públicos a su vez también cuentan con recursos   corrientes, siendo estos de libre disponibilidades, destinándose a garantizar la   financiación de gastos recurrentes o de funcionamiento de la entidad.    

Sostiene que el artículo 359 prevé la   prohibición de que se creen rentas con destinación específica, para establecer   “ciertas inflexibilidades” destinadas a clarificar la gestión del presupuesto:   “Las rentas de destinación específica tienen como objetivo asegurar la   afectación de un porcentaje determinado del recaudo para atender cierto fin que   se considera prioritario en el presupuesto público. La prohibición de que habla   el artículo 359 CP se aplica exclusivamente a las rentas de naturaleza   tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el Presupuesto General   de la Nación. (Cita las sentencias C-072 de 2014, C-535 de 2013, C-914 de 2010,   C-262 de 2011).    

En virtud de lo expuesto, propone el   interviniente que la demanda es inepta. Indica que no está mal que el actor se   valga de la argumentación contenida en jurisprudencia, para la contundencia de   la acción no puede limitarse la trascripción de secciones de otro fallo, fuera   de contexto y con un trasfondo de hecho y derecho disímil al del presente caso.   Ello implica el incumplimiento de los requisitos de certeza, pertinencia,   inteligibilidad y suficiencia.    

En relación a los cargos por presunta   violación al artículo 359, sostiene que estos adolecen de falta de pertinencia y   suficiencia debido a que el actor entiende que las multas a las que se refieren   los enunciados demandados forman parte de los ingresos corrientes de la nación y   que se les puede aplicar la prohibición del artículo 359, pero comete un error   sustancial al pensar que la prohibición abarca todos los ingresos corrientes   de la Nación, en contra de la doctrina y la jurisprudencia consolidada de la   Corte. Ambas aclaran que la prohibición se refiere a las rentas tributarias del   orden nacional. El artículo consagra una serie de excepciones frente a la   prohibición general de rentas de destinación específica. La única razón por la   que debe tipificar un ingreso corriente de la nación dentro de esas excepciones   es cuando se trata de uno del orden nacional. El interviniente además incluye un   cuadro donde ilustra la clasificación de las rentas.    

La prohibición de rentas con destinación   específica se deriva de contribuciones fiscales, que deben hacer parte del   presupuesto público nacional. Escenario distinto es de las multas relacionadas   con el artículo 359 constitucional, que no están incluidas en esa prohibición.   Son ingresos impositivos derivados del ejercicio del poder sancionatorio del   Estados, sujetos por su naturaleza a una destinación específica. Por eso, el   accionante no logró estructura r un cargo de oposición abstracta entre ley y   constitucional, al no entender el núcleo esencial del artículo 359, incumpliendo   el requisito de pertinencia.    

Al no entenderse el alcance del artículo   359 Superior, el argumento es a su vez, insuficiente. Además, la Corte ha   recalcado su deber de deferencia hacia la libertad de configuración legislativa,   lo que implica una carga de “robustez argumentativa” para los demandantes. O   como una carga dinámica del aprueba.    

También se afirma que el actor presenta una   incorrecta interpretación de la estructura administrativa del Estado colombiano.   “una superintendencia… se instituye como un Establecimiento Público del Orden   Nacional, descentralizado, con personería jurídica, que goza de autonomía   administrativa, financiera y presupuestal. Y en virtud de dicha denominación,   los recursos propios de esta entidad, corresponde a autorizaciones de recaudo   para la atención de gastos misionales de este tipo de establecimientos.    

En cuanto a la supuesta violación del   artículo 29, considera el interviniente, que el cargo no cumple los requisitos   de claridad, certeza y especificidad.    

“No se hace inteligible   (del cuerpo de la demanda) la manera en la cual la facultad que ostenta la SIC   de imponer sanciones a favor de ésta misma, vulnera el derecho al debido   proceso. El autor entiende que la expresión ‘a favor de’ implica la generación   de un incentivo perverso en cabeza de la SIC para perder objetividad e   imparcialidad al ser éste el mismo depositario d las consecuencias de su   decisión. || Este argumento no deja ni siquiera intuir un cargo concreto, sin   dejos de subjetividad y vaguedad que admita la configuración real de una   violación al artículo 29 de la CP. No se entiende (porque no existe) cuál es la   consecuencia lógica de argumentos que permite partir al autor (sic) de una   situación de hecho específica (imposición de multas por la SIC en el marco del   derecho del consumo) para atribuirle tal consecuencia jurídica como lo es la   vulneración al derecho fundamentalísimo al debido proceso. A su vez … pierde de   vista el hecho de que una de las funciones asignadas constitucionalmente a la   SIC (y mediante las leyes que la desarrollan) es velar por la maximización del   bienestar del consumidor, tanto en cuanto a la integridad del mercado, la libre   competencia pero también, ejerciendo la protección directa de éste, nivelando la   disparidad negocial…”    

“Se hace imposible pensar que la percepción   directa de dineros de las multas que la SIC impone en el marco (de sus)   atribuciones jurisdiccionales del derecho del consumo, afecte o comprometa la   imparcialidad y objetividad de juzgamiento que realizar al sancionar si se   entiende que uno de los fines últimos u objetivos de la SIC es (…) su   fortalecimiento estructural e institucional para mejorar la protección efectiva   del consumidor (…) los dineros que percibe la SIC serán trasladados al   consumidor”.     

SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO    

La entidad, mediante concepto presentado   ante la Corte Constitucional el 24 de marzo de 2015, solicita declarar la   exequibilidad de los apartes demandados de los artículos 58 y 61 de la Ley 1480   de 2011.    

Inicia su análisis jurídico exponiendo las   razones por las que, en su criterio, las normas demandas no infringen el   artículo 359 de la Constitución. En primer término, señala que la   Superintendencia de Industria y Comercio financia su actividad de vigilancia y   control a partir de los recursos propios y aportes de la nación, la contribución   por vigilancia a las cámaras de comercio, y las multas. Argumenta que el recaudo   que corresponde a estas últimas representa solo un pequeño porcentaje del   presupuesto general de la entidad, lo que desvirtúa “cualquier argumento   tendiente a demostrar que esta Superintendencia pueda abusar de su facultad   sancionatoria para financiar el costo que genera cumplir con las funciones que   le han sido atribuidas por la ley”.    

Posteriormente, analiza la naturaleza de   las multas que impone esta Superintendencia con el propósito de aclarar que no   pueden considerarse parte de las rentas a las que se refiere la prohibición   prevista en el artículo 359 de la Constitución. Que las multas no se catalogan   como rentas nacionales, ni poseen el carácter de rentas de destinación   específica.    

Explica que la Corte Constitucional desde   la sentencia C-040 de 1993 dejó claro “que las rentas nacionales a que se   refiere el artículo 359 de la Constitución Política son de naturaleza   tributaria”, y debido a que las multas no poseen esa calidad no pueden ser   consideradas rentas nacionales.    

En la intervención se presenta un extenso   análisis sobre la naturaleza de los recursos que se perciban por las multas   impuestas por las Superintendencias:    

“Aunado   a lo anterior, se debe recordar que de conformidad con el Decreto 111 de 1996,   (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, por compilación de la   Ley 38 de 1989, Ley 179 de 1994 y Ley 225 de 1995) el presupuesto de rentas y   recursos de capital, está integrado por la estimación de los ingresos corrientes   de la Nación, las contribuciones parafiscales administradas por los órganos que   hacen parte del Presupuesto General, los fondos especiales, los recursos de   capital y los ingresos de los establecimientos públicos de orden nacional. Así   mismo, los ingresos del Presupuesto General de la Nación están conformado por   los ingresos de la Nación y por los recursos propios de los establecimientos   públicos nacionales.    

De   conformidad con esta catalogación de rentas y recursos, acudiendo a una   interpretación sistemática, la prohibición de rentas de destinación específica   del 359 de la Constitución Nacional busca preservar la disposición de las rentas   que nutran o financian el Presupuesto General de la Nación, es decir, los   ingresos de la Nación y los recursos propios de los Establecimientos Públicos   Nacionales.    

En el   argot fiscal, se conoce a estas rentas como los recursos ordinarios o comunes,   es decir aquellos con los que en forma ordinaria y corriente cuenta la Nación,   tales como los derivados de los impuestos directos o indirectos, entre otros. En   tal sentido, no hacen parte de estos ingresos las multas, pues resultaría débil,   inestable, azaroso y adicionalmente “perverso” que el Presupuesto General de la   Nación las incluyera (…) dentro de sus fuentes ordinarias de financiación.   [Invoca, para sustentar sus argumentos, las sentencias C-009/02 y    

C-495/98   […] señala: “De otra parte si tenemos en cuenta que la finalidad del artículo   359 de la Carta era la de aumentar los ingresos corrientes del presupuesto   nacional para que el monto de la participación a las entidades territoriales sea   mayor, es claro que no tiene ningún sentido prohibir a las autoridades   competentes que creen rentas municipales o departamentales de destinación   específica” […] Conviene ahora examinar el carácter de renta específica que   le imputa el actor al destino de las multas señaladas en las normas demandadas   […] el Legislador en su inteligencia, al señalar el destino de las multas, que   ellas coadyuvaran al fortalecimiento de la función tutelar y protectora de esta   Superintendencia, así como el de la Superintendencia Financiera y el de la Red   Nacional de Protección al Consumidor, precisamente en beneficio del consumidor   colombiano, el cual, conforme al artículo. 5º de la Ley 1480 de 2011, lo   constituyen toda persona natural o jurídica que, como destinatario final,   adquiera, disfrute o utilice un determinado producto, cualquiera que sea su   naturaleza para la satisfacción de una necesidad propia, privada, familiar, o   doméstica y empresarial, cuando no esté ligada a su actividad económica.    

Una   lectura errada de la norma en cita, sería la de pensar que el valor de las   multas benefician a las superintendencias nombradas, en cuanto tales, es decir   al incremento de su acervo patrimonial o su disposición a favor de un exclusivo   sector económico o geográfico. Muy por el contrario, es clara y manifiesta la   intención de la norma: Fortalecer la función y las competencias que le otorga la   Ley a los entes de vigilancia en materia de protección al consumidor y a la red,   misma, conformada, como lo señala el artículo 75 de la Ley 1480 de 2011 “La   Red Nacional de Protección al Consumidor estará conformada por los consejos de   protección al consumidor de carácter nacional o loca donde existan, las   alcaldías y las autoridades administrativas del orden nacional que tengan   asignadas funciones de protección al consumidor, las ligas y asociaciones de   consumidores y la Superintendencia de Industria y Comercio”.    

(…) Por   estas mismas razones, es decir, la de entender que el destino indicado para las   multas impuestas por la Superintendencia de Industria y Comercio, sirven   precisamente para fortalecer su capacidad de respuesta en su función pública   como ente de control y vigilancia, y no la de fines particulares en propio   beneficio como entidad, es que de igual forma se entiende que no resulta válido   aceptar que la Superintendencia tenga interés propio en las multas que impone, y   por tal razón resulta comprometida el debido proceso”.    

Al respecto, señala que la destinación de   las multas en favor de la superintendencia en nada puede incidir en la   imparcialidad de la decisión, toda vez que es precedida o de una actuación   administrativa o de un proceso jurisdiccional en donde por mandato   constitucional lo que se busca es respetar las garantías procesales. Así las   cosas en las actuaciones jurisdiccionales la parte demandada tiene la   posibilidad de contestar la demanda, proponer excepciones, presentar nulidades e   impugnar la providencia. A su vez, en las actuaciones administrativas existe la   posibilidad de impugnar las decisiones ante la administración, de solicitar   revocatoria directa e incluso acudir a la jurisdicción contencioso   administrativa.    

En lo que refiere a la facultad   sancionatoria, encuentra que la misma literalidad de la norma en mención define   como hecho generador de la sanción el incumplimiento de las obligaciones   contractuales o legales generadas de la decisión favorable al consumidor y que   el monto de la sanción, se derivará de las circunstancias de agravación   debidamente probadas en la actuación jurisdiccional. Lo mismo ocurre con la   facultad sancionatoria consagrada en el numeral 11 del artículo 58 de la norma   acusada. En este orden de ideas, para que proceda la imposición de las   sanciones en las normas demandadas, es necesario que se materialicen unos hechos   expresamente señalados por el legislador. La norma claramente impone la   necesidad de adelantar una actuación administrativa en la que se respete al   investigado las garantías propias del debido proceso al tiempo que los   principios que orientan las actuaciones administrativas consagradas en la ley   1437 de 2011.    

Para finalizar, afirma que las actuaciones   de la autoridad administrativa al momento de imponer sanciones vulneran el   debido proceso, conllevaría partir de un juicio que desconoce el principio   constitucional de la buena fe, a lo que bajo ninguna perspectiva se le puede dar   cabida.                       

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO    

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público   presentó concepto en el presente asunto, con el propósito de defender la   constitucionalidad de las normas demandadas.    

Para empezar, considera que los apartes   acusados son constitucionales a la luz del artículo 359 de la C.P, “toda vez   que la prohibición de rentas nacionales de destinación específica se predica   solo de los ingresos tributarios y las multas carecen de esa naturaleza”.   Argumenta que la Corte Constitucional, en sentencias C-040 de 1993, C-280 de   1996 y C-495 de 1998, ha establecido que el alcance de la prohibición del   artículo 359 Superior se aplica exclusivamente a las rentas nacionales de   naturaleza tributaria.    

Por otro lado, y con base en lo dispuesto   en el artículo 27 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, en la jurisprudencia   constitucional anteriormente citada y en el concepto 1589 de agosto 05 de 2004   de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, el Ministerio de   Hacienda aduce que las multas son ingresos no tributarios.    

En consecuencia, concluye que los cargos de   la demanda carecen de fundamento “toda vez que la prohibición de la norma   constitucional se refiere solo a los impuestos nacionales, y las multas no   poseen naturaleza impositiva”.    

Contrario a lo argumentado por el actor,   frente al cargo por la presunta violación del artículo 29 CP, plantea que la   inconstitucionalidad de las normas no surge del hecho de que los recursos de las   multas impuestas ingresen al presupuesto de Superintendencia de Industria y   Comercio y la Superintendencia Financiera.    

Menciona la sentencia C-280 de 1996, donde   la Corte habría indicado que no resulta inconstitucional que el producto de las   multas impuestas como sanción disciplinaria a un servidor público sea destinado   a la entidad donde este preste o haya prestado sus servicios. En el caso que la   imposición de multas contenga una finalidad distinta a aquella contenida en la   norma, por ejemplo la de acrecentar el presupuesto de la respectiva entidad, se   configuraría una desviación de poder que implicaría la nulidad de la actuación,   pero no la inconstitucionalidad de la norma.    

Respecto a la eventual vulneración de la   garantía de imparcialidad que se desprende del derecho al debido proceso, dice   que “de los funcionarios de la Superintendencia de Industria y Comercio se   predica su probidad e independencia, por lo que si al momento de investigar y   sancionar si fuere el caso, advierten un interés diferente para la cual   han sido facultados por las disposiciones legales, deben declararse impedidos, o   ser recusados, si se encuentran dentro de las causales previstas para el   efecto”.    

Por los argumentos expuestos, el Ministerio   de Hacienda y Crédito Público solicita a la Corte Constitucional declarar   exequibles los apartes normativos demandados.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

La Vice Procuradora General de la Nación,   encargada de las funciones de Procuradora General de la Nación, radicó el   concepto No. 5908 en la Secretaría General de la Corte Constitucional, el 24 de   abril de 2015.    

Inicia su intervención con una aclaración   preliminar, donde manifiesta abstenerse de efectuar un pronunciamiento de fondo   respecto a la expresión demandada: “se destinará para fortalecer la red   nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la   presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza   la secretaria técnica de la red”, toda vez que el accionante no planteó   ninguna razón suficiente para considerar que ese aparte normativo desconoce los   artículos 29 y 359 de la Constitución Política. En ese orden, la Procuraduría   General plantea su análisis constitucional en torno a las demás expresiones   acusadas en la demanda.    

El Ministerio Público coincide con el   accionante al considerar que las expresiones “a favor de la Superintendencia   de Industria y Comercio” y “tendrán como destino el presupuesto de cada   Superintendencia” contenidas en los artículos 58 y 61 del Estatuto de   Protección al Consumidor, al destinar las multas (consideradas como ingresos no   tributarios) al presupuesto de cada Superintendencia y no al Presupuesto General   de la Nación, vulneran lo dispuesto en el artículo 359 Superior.    

Para sustentar su posición, destaca que las   disposiciones demandadas establecen el proceso sancionatorio en el marco de la   ley de protección al consumidor, específicamente en cuanto a la destinación de   las multas impuestas por violación a los derechos de los consumidores, a favor   de la Superintendencia de Industria y Comercio.    

Plantea que la jurisprudencia de la Corte[1] ha   precisado que el régimen presupuestal tiene base constitucional, además que la   renta nacional comprende “todos los ingresos del Estado que se incorporan al   presupuesto para atender el gasto público y que tales rentas nacionales se   integran los recursos, incluyendo aquellos de origen no tributario[2]”.  En ese orden de ideas, en concepto de la representante del Ministerio Público,   las multas, consideradas como ingresos no tributarios, pertenecen al presupuesto   General de la Nación, razón por la cual las disposiciones normativas demandadas   incurren en la prohibición prevista en el artículo 359 CP, al determinar que los   recaudos por multas serían a favor de las entidades que impusieron dichas   sanciones como consecuencia de procesos administrativos y judiciales por   violaciones al Estatuto de Protección al Consumidor.    

Finalmente, advierte que la discusión   acerca de la destinación de las multas a la Superintendencias ya fue resuelta   por la Corte Constitucional en sentencia C-748 de 2011 (M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub), en la cual esta alta Corporación abordó un debate similar al   presente y declaró inexequible la norma acusada, señalando que dicha disposición   reñía con el artículo 359 Superior y con el principio de unidad de caja,   establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional.    

En conclusión, el Ministerio Público   solicita a la Corte Constitucional (i) declarar inexequible las expresiones   “a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio”, y “tendrán como   destino el presupuesto de cada Superintendencia” contenidas en los artículos   58 y 61 de la Ley 1480 de 2011; y (ii)  declararse inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo sobre la expresión “se destinará para fortalecer la   red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de   la presente ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien   ejerza la secretaria técnica de la red” contenida en el parágrafo 3º del   artículo 61 del mismo cuerpo normativo, por ineptitud sustancial del cargo.    

UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA    

El Centro de Estudios Fiscales (CEF) del   Departamento de Derecho Fiscal de la Universidad Externado de Colombia intervino   en el presente trámite solicitando a la Corte Constitucional declarar la   inconstitucionalidad de las normas demandadas.    

Comenzó por señalar que el tema del manejo,   recepción y destino de los recaudos por ingresos corrientes no tributarios ya ha   sido aclarado por la jurisprudencia Constitucional. En principio, argumenta que   la posición de la Corte Constitucional en las sentencia C-385 de 2003, reiterada   en la C-477 de 2003 puede “de manera eventual, dar cabida al debate acerca de   la posible destinación de un porcentaje de los recaudos por multas y sanciones a   favor o a cargo de la entidad encargada de determinar y aplicar dichas   sanciones”; sin embargo, afirma que el tema que se debate en el presente   asunto tiene una fundamentación constitucional diferente, pues “la   prohibición de crear ingresos con destinación específica tiene una congruencia   con el principio de unidad de caja establecido en el estatuto orgánico de   presupuesto, y es allí donde se centra la contravención fundamental de la norma   demandada”.    

Cita apartes de la sentencia C-748 de 2011,   para afirmar que, como lo señala el demandante, en esa oportunidad la Corte   resolvió en forma definitiva el debate en torno a la destinación específica de   los ingresos corrientes no tributarios de la nación, de tal forma que el   interviniente considera que la ratio decidendi de esa sentencia debe ser   atendido por la Corte Constitucional, para así declarar la inexequiblidad de los   apartes demandados, por violar el artículo 359 de la Carta Política.    

INTERVENCIONES CIUDADANAS    

– La ciudadana Katherine Vanessa Martínez   Muñoz presentó concepto ante esta Corporación, con el propósito de solicitar que   se declare la constitucionalidad de las normas acusadas, o, subsidiariamente,   que la Corporación se declarar inhibida para conocer de fondo en el presente   asunto, por no cumplirse en la demanda los requisitos mínimos de procedibilidad   establecidos en el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991 y en la jurisprudencia   constitucional.    

Sobre la violación del artículo 359   Superior, aduce que la expresión “rentas nacionales de destinación   específica” contenida en esa norma, se refiere exclusivamente a rentas de   naturaleza tributaria, tal y como lo sostuvo la Corte Constitucional en   sentencia C-040 de 1993. Señala que en esa oportunidad el alto tribunal afirmó   que “…la prohibición del artículo 359 se aplica con exclusividad a las rentas   nacionales de carácter tributario. En ningún caso a las rentas propias de las   entidades territoriales o descentralizadas, como tampoco a las contribuciones   parafiscales”. Por lo anterior, en criterio de la interviniente, debido a   que las multas son considerados ingresos no tributarios se encuentran excluidas   de la prohibición del artículo 359 constitucional.    

Adicionalmente, sostiene que la   Superintendencia de Industria y Comercio, al ser parte de la rama ejecutiva y   ejercer funciones administrativas en virtud del artículo 115 CP, se encuentra   facultada para ejercer la jurisdicción coactiva, entendida como un proceso   administrativo que consiste en la facultad de cobrar directamente las deudas a   su favor, adquiriendo la doble calidad de juez y parte, justificado en la   prevalencia del interés general. De acuerdo a lo anterior, cuando la   Superintendencia impone multas y sanciones pecuniarias a través de la   jurisdicción coactiva, actúa en ejercicio de sus facultades administrativas.    

Por otro lado, la interviniente no   encuentra que las normas objeto de análisis en el presente asunto, vulneren el   debido proceso a los infractores de los derechos de los consumidores, porque   “la destinación final de la sanción que le corresponda al individuo – en este   caso a la Superintendencia de Industria y Comercio – no viola ninguna garantía   en pro de una adecuada aplicación de la justicia”.    

Para finalizar, se refiere al cumplimiento   de los requisitos de procedibilidad de la acción de inconstitucionalidad. En ese   sentido, argumenta que las razones de la demanda no constituyen verdaderos   cargos por carecer de claridad, debido a que “mezcla los argumentos de   cada cargo de inconstitucionalidad” y porque no evidencia “-con sustento   legal y no exclusivamente subjetivo- la conexión entre el precepto   constitucional vulnerado y la norma legal objeto de la inconstitucionalidad,   generando que el lector no logre identificar por qué debe ser declarada la   inconstitucionalidad”. Así mismo, encuentra que la demanda carece de   especificidad  al no definir de manera clara cómo la disposición acusada vulnera los   preceptos constitucionales invocados, y finalmente expone la falta de   pertinencia  y suficiencia al afirmar que “los cargos esbozados en la demanda se   limitan a expresar puntos de vista subjetivos del demandante, basados en simples   críticas personales sobre la inconveniencia de la medida acusada”.    

– La ciudadana María Camila Achury Rincón,   el 24 de marzo de 2015, presentó concepto ante la Secretaría de la Corte   Constitucional, solicitando a esta Corporación declarar la inexequibilidad de   los apartes normativos demandados por considerarlos inconstitucionales, con base   en las razones que se explican a continuación:    

Fundamentándose en lo dispuesto en el   artículo 11 del Decreto 111 de 1996, expone que los ingresos corrientes de la   Nación, que forman parte de su presupuesto, se dividen en “tributarios” y “no   tributarios”. Sostiene que las multas, al ser parte de los ingresos no   tributarios, debe ingresar “de manera directa al presupuesto nacional y que   en nada se relaciona con las excepciones de que trata el artículo 359 de la   Constitución Política”, advirtiendo de esta manera la violación del artículo   359 Superior.    

En relación con la presunta violación de   artículo 29 de la Carta, expresa que el cargo debe ser desestimado porque del   contenido de las normas demandadas no se predica la violación al derecho al   debido, alegada por el accionante. Argumenta que la Ley 1480 de 2011 “prevé   un trámite específico que debe seguir la Superintendencia de Industria y   Comercio a la hora de aplicar las multas y sanciones de que trata la referida   normativa” y afirma que dicho procedimiento garantiza el derecho a la   defensa del sancionado al exigir una etapa de investigación que fundamente la   imposición de la sanción.    

Respecto al principio de imparcialidad,   señala que las expresiones “a favor de la Superintendencia de Industria y   Comercio” (artículo 58 numeral 10 y literal a) del numeral 11) y “tendrán   como destino el presupuesto de la Superintendencia” (art. 61 parágrafo 3º),   contrarían el principio en mención, “al otorgarle un beneficio directo a la   misma autoridad que impone la multa: destinar de manera específica una renta   nacional a la Superintendencia de Industria y Comercio o a la Superintendencia   Financiera”.    

Finalmente, aclara que la expresión “se   destinará para fortalecer la red nacional de protección al consumidor a que hace   referencia el artículo 75 de la presente ley, y los recursos serán recaudados y   administrados por quien ejerza la secretaria técnica de la red” no   transgrede el principio de imparcialidad, bajo el entendido que la   Superintendencia de Industria y Comercio no es la beneficiaria directa de ese   porcentaje, pues el objetivo de la destinación es proteger el interés general de   los consumidores.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

                

11. La Corte Constitucional es competente para conocer de la presente demanda en   virtud del artículo 241 numeral 4 de la Carta.    

Asunto previo. Las solicitudes de inhibición por ineptitud de la demanda.    

Problema jurídico planteado    

De acuerdo con la síntesis de la demanda y   las intervenciones, corresponde a la Corte determinar si la decisión del    legislador de destinar parte del dinero recibido por recaudo de multas impuestas   por la Superintendencia de Industria y Comercio al presupuesto de funcionamiento   de la misma entidad viola el artículo 359 de la Constitución Política, que   prohíbe la existencia de rentas con destinación específica, las normas   concordantes del Estatuto Orgánico del Presupuesto y el artículo 29, Superior,   que consagra el derecho fundamental al debido proceso, porque la percepción de   esos recursos podría afectar la independencia de la Superintendencia de   Industria y Comercio, en los procedimientos sancionatorios que adelanta.    

Cuestión previa. Aptitud de la demanda.    

12. De conformidad con el artículo 2º del   Decreto 2067 de 1991, las demandas de inconstitucionalidad deben cumplir   requisitos formales mínimos, que se concretan en (i) señalar las norma acusadas   y las que se consideran infringidas; (ii) referirse a la competencia de la Corte   para conocer del acto demandado; (iii) explicar el trámite desconocido en la   expedición del acto, de ser necesario, y (iv) presentar las razones de la   violación.    

13. La última de esas condiciones exige al   ciudadano asumir cargas argumentativas mínimas, con el propósito de evitar que,   de una parte, la Corporación establezca por su cuenta las razones de   inconstitucionalidad, convirtiéndose entonces en juez y parte del trámite y   generando una intromisión desproporcionada del Tribunal Constitucional en las   funciones propias del Congreso dela República; y, de otra parte, que ante la   ausencia de razones comprensibles, que cuestionen seriamente la presunción de   corrección de las decisiones adoptadas en el foro democrático, deba proferirse   un fallo inhibitorio, frustrándose así el objetivo de la acción de   inconstitucionalidad.    

14. En ese orden de ideas, las razones de   inconstitucionalidad deben ser “(i) claras, es decir, seguir un curso   de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible sobre la   presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas, lo   que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo   que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,   de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o   corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos   a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada”[3].    

15. Si bien en este trámite solo la   Universidad de los Andes aunque defendió la exequibilidad de las normas   demandadas, también expresó razones para solicitar un pronunciamiento   inhibitorio y los cargos a primera vista satisfacen las cargas recién indicadas,   encuentra la Sala que el actor no presenta acusación alguna contra uno de los   apartes demandadas, tal como lo señala el Procurador General de la Nación. Así,   aunque es claro que estima que una regulación que confiere a la Superintendencia   de Industria y Comercio los recursos derivados de las multas que la entidad   impone desconoce el debido proceso (principio de imparcialidad), no expresa las   razones por las que estima inconstitucional que parte de ese dinero se destine a   “fortalecer   la red nacional de protección al consumidor a que hace referencia el artículo 75 de la presente   ley, y los recursos serán recaudados y administrados por quien ejerza la   secretaria técnica de la red.”, como lo ordena el inciso final del artículo   64 de la Ley 1480 de 2011, parcialmente demandado.    

En consecuencia, el pronunciamiento   girará en torno a los demás enunciados cuestionados, que coinciden en destinar a   la Superintendencia de Industria y Comercio el dinero derivado de las multas que   esa autoridad impone en el ejercicio de sus competencias. El análisis consistirá   en verificar si esa regulación desconoce la prohibición de establecer rentas con   destinación específica, es decir, el artículo 359 de la Constitución Política   (Cargo 1); y si se opone al principio de imparcialidad que, como componente del   debido proceso, debe asegurarse en todos los trámites administrativos y   judiciales, al prever que el dinero recaudado a través de esas multas ingrese al   presupuesto de la misma Institución que las impone (Cargo 2).    

Sobre la   importancia argumentativa del precedente y el valor de la jurisprudencia como   fuente de derecho.    

La Corte Constitucional ha   desarrollado, en un conjunto amplio de decisiones, una sólida doctrina de   respeto al precedente jurisprudencial relacionada, así mismo, con el valor   conferido a la jurisprudencia como fuente de derecho en el orden interno.    

Así, la Corporación ha considerado   que cuando el artículo 230 de la Constitución Política, según el cual el juez se   encuentra sometido al imperio de la ley, esta expresión (ley) debe entenderse   como una referencia a todas las normas que integran el ordenamiento jurídico,   pues de no ser así habría que suponer que el juez no debe respeto a las normas   infra legales, a los tratados de derechos humanos vinculantes para Colombia, a   la Carta Política o a los precedentes judiciales.    

De igual manera, ha aclarado que las   sentencias son vinculantes en distintos sentidos. Así, de una parte, las   decisiones adoptadas en la parte resolutiva son, por regla general, obligatorias   para las partes del proceso, sin perjuicio de la facultad de la Corte de   extender esos efectos, cuando ello sea necesario para asegurar la prevalencia y   supremacía constitucional (sentencias C-113 de 1993 y C-131 de 1993). Sin   embargo, las razones esenciales de la decisión constituyen el precedente   jurisprudencial, o la respuesta construida por el juez al problema jurídico   estudiado.    

El precedente jurisprudencial es   vinculante por diversas razones. En primer lugar (y especialmente) porque el   principio de igualdad de trato exige adoptar posiciones normativas idénticas   frente a supuestos de hecho iguales, o similares en lo relevante. De otra parte,   porque de esa manera se consiguen importantes fines. Se asegura un mínimo de   seguridad jurídica, se protege la confianza de los ciudadanos en la   razonabilidad de las decisiones de los jueces y la uniformidad en la   interpretación de las normas jurídicas.    

El respeto por el precedente,   finalmente, exige al juez seguir el camino o la forma de decisión establecida en   el caso previo, siempre que los hechos entre uno y otro sean iguales o   semejantes en lo relevante; o explicar la existencia de poderosas razones para   apartarse de esa vía. Razones que deben tener relevancia constitucional y pueden   asociarse a cambios intensos en el sistema de valores que subyace a la Carta;   modificaciones relevantes del sistema normativo y la necesidad de una adecuación   de la jurisprudencia a nuevas circunstancias sociales.    

Pero, así como el juez debe asumir   esas exigentes cargas cuando desee modificar el precedente o apartarse de su   fuerza vinculante en el caso concreto, el seguimiento del precedente también   cumple el papel de “descarga” argumentativa, en la medida en que su existencia,   aunada al principio de igualdad es, en sí misma, una razón relevante y en   ocasiones suficiente para fallar.    

a. De la igualdad o semejanza   relevante entre las normas estudiadas.    

En la sentencia C-748 de 2001 la   Corporación ejerció el control previo de constitucionalidad sobre el proyecto de   ley estatutaria no 184 de 2010, Senado,  y 046 de 2010, Cámara, por la cual se dictan disposiciones generales para la protección   de datos personales”. En el control y vigilancia del manejo de datos, la   Superintendencia de Industria y Comercio ejerce diversas funciones y, entre   estas, posee la facultad de imponer sanciones a las empresas que vulneren los   mandatos de la ley citada y, por esa vía, el derecho al habeas data.    

Artículo 19.   Autoridad de protección de datos. La Superintendencia de Industria y   Comercio, a través de una Delegatura para la Protección de Datos Personales,   ejercerá la vigilancia para   garantizar que en el Tratamiento de datos personales se respeten los principios,   derechos, garantías y procedimientos previstos en la presente ley.    

En el proyecto de ley al que se hace referencia que fue objeto de   control por la sentencia C-748 de 2011, el Congreso de la República estableció   diversas fuentes de recursos para que la Superintendencia ejerciera   adecuadamente sus funciones. En el numeral a) del artículo 20 del   proyecto de ley estatutaria no 184 de 2010, Senado y 046 de 2010, Cámara, el legislador incluyó entre esos   recursos el dinero proveniente de las multas impuestas a los vigilados.    

La Corte estimó que la decisión legislativa de destinar al   funcionamiento de la Superintendencia de Industria y Comercio las sumas de   dinero derivadas de sanciones que la misma entidad impone resultaba violatorio   de la prohibición de rentas con destinación específica y del principio de unidad   de caja, contemplado en el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Resulta pertinente   entonces citar la argumentación de la sentencia:    

“2.19.3. Análisis   de constitucionalidad del artículo 20    

El   artículo 20 se refiere a los recursos con los cuales ha de funcionar esa   Delegada. ASOBANCARIA plantea que si los dineros producto de las multas son un   factor válido de financiación para que la nueva delegatura que se crea en la   Superintendencia de Industria y Comercio pueda ejercer las funciones que le son   atribuidas por la ley. En este sentido, debe responderse si la destinación de   esta renta se encuentra conforme con el artículo 359 de la Constitución, el cual   consagra que “No habrá rentas de destinación específica”.     

Ahora bien, dicho principio constitucional guarda estrecha relación con el   principio de unidad de caja, estipulado en el Decreto 111 de 1996 (Estatuto   Orgánico del Presupuesto), el cual sostiene que “Con el recaudo de todas las   rentas y recursos de capital se atenderá el pago oportuno de todas las   apropiaciones autorizadas en el Presupuesto General de la Nación”, es decir,   que la totalidad de los ingresos públicos deben ingresar sin previa destinación   a un fondo común desde donde se asignan a la financiación del gasto público.     

Por otro lado, el artículo 27 del Decreto 111 de 1996 consagra la clasificación   de los ingresos corrientes de la Nación, señalando que se dividen entre   “tributarios” y “no tributarios”. Los primeros a su vez, se clasifican en   “impuestos directos e indirectos” y los segundos en “tasas” y “multas”.   Entonces, tenemos que las multas se consideran ingresos no tributarios pero que   pertenecen al ingreso corriente de la nación, que son destinados al presupuesto   nacional. Lo anterior, es consecuente con la norma constitucional que define el   significado de ingresos corrientes como “los constituidos por ingresos   tributarios y no tributarios con excepción de los recursos de capital”.     

Por lo anterior, concluye esta Sala que destinar al funcionamiento de la   Superintendencia de Industria y Comercio, las multas generadas con ocasión del   ejercicio de las funciones que le otorga el proyecto en revisión, contradice la   prohibición de destinación de rentas específicas y el de unidad de caja   establecido por el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, sobre el cual la   Corte ha dicho que es desarrollo de la Constitución económica. Por lo tanto, la   Sala declarará inexequible el literal a) del artículo 20 del proyecto de   ley.    

En   este orden, la financiación de esta nueva dependencia dependerá de los recursos   del presupuesto nacional señalados en el literal b) del artículo 20 en   revisión, que en consecuencia será declarado exequible pues se establece en   cumplimiento del principio del gasto público consagrado en el artículo 345”[4].    

b. Discusión   acerca de la aplicabilidad del precedente contenido en la sentencia C-748 de   2011 al cargo objeto de estudio.    

Un grupo de intervinientes sostiene que la   Corte debe seguir el precedente contenido en la sentencia C-748 de 2011, en la   que se declaró la inexequibilidad del artículo 20 del   Proyecto de Ley Estatutaria No. 184 de 2010 Senado; 046 de 2010 Cámara, “por la   cual se dictan disposiciones generales para la protección de datos personales”    

        

Artículo 20 de la al Proyecto de Ley Estatutaria No. 184 de 2010 Senado; 046           de 2010 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones generales para la           protección de datos personales”                    

Artículo 58, numerales 10º y 11           (parciales) y 61, parágrafo 3º, de la Ley 1480 de 2011   

Artículo 20. Recursos para el ejercicio de sus funciones. La Superintendencia de Industria y Comercio contará con los           siguientes recursos para ejercer las funciones que le son atribuidas por la           presente ley:    

a) Las multas           que se impongan a los sometidos a vigilancia.                    

ARTÍCULO 58. PROCEDIMIENTO. Los procesos que versen sobre           violación a los derechos de los consumidores establecidos en normas           generales o especiales en todos los sectores de la economía, a excepción de           la responsabilidad por producto defectuoso y de las acciones de grupo o las           populares, se tramitarán por el procedimiento verbal sumario, con           observancia de las siguientes reglas especiales:    

10. Si la decisión final es favorable al consumidor,           la Superintendencia de Industria y Comercio y los Jueces podrán imponer al           productor o proveedor que no haya cumplido con sus obligaciones           contractuales o legales, además de la condena que corresponda, una multa de           hasta ciento cincuenta (150) salarios mínimos legajes mensuales vigentes           a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, que se           fijará teniendo en cuenta circunstancias de agravación debidamente probadas,           tales como la gravedad del hecho, la reiteración en el incumplimiento de           garantías o del contrato, la renuencia a cumplir con sus obligaciones           legales, inclusive la de expedir la factura y las demás circunstancias. No           procederá esta multa si el proceso termina por conciliación, transacción,           desistimiento o cuando el demandado se allana a los hechos en la           contestación de la demanda. La misma multa podrá imponerse al consumidor que           actúe en forma temeraria.    

a) Sancionar con una multa sucesiva a favor           de la Superintendencia de Industria y Comercio, equivalente a la           séptima parte de un salario mínimo legal mensual vigente por cada día de           retardo en el incumplimiento.    

ARTÍCULO 61. SANCIONES. La Superintendencia de Industria           y Comercio podrá imponer, previa investigación administrativa, las sanciones           previstas en este artículo por inobservancia de las normas contenidas en           esta ley, de reglamentos técnicos, de normas de metrología legal, de           instrucciones y órdenes que imparta en ejercicio de las facultades que le           son atribuidas por esta ley, o por no atender la obligación de remitir           información con ocasión de alguno de los regímenes de control de precios:    

PARÁGRAFO 3o. El cincuenta por ciento (50%) de           las sanciones que impongan la Superintendencia de Industria y Comercio y la           Superintendencia Financiera en ejercicio de sus funciones administrativas y           jurisdiccionales de protección al consumidor, incluidas las impuestas por           incumplimiento de reglamentos técnicos, servicios de telecomunicaciones,           servicios postales, falta de registro o no renovación del registro en las           Cámaras de Comercio y de protección de datos personales o hábeas data,           tendrán como destino el presupuesto de cada Superintendencia  […]      

La Corte Constitucional ha acogido la   diferencia conceptual entre disposición jurídica (DJ) y norma jurídica (NJ),   planteada desde algunos sectores de la teoría del derecho, según la cual las   primeras (DJ) son los textos legales incorporados en las fuentes formales del   derecho (Constitución, leyes, tratados, decretos, resoluciones, etc.), mientras   las segundas (NJ) son el contenido de las primeras. Es decir, aquellas que   obligan, permiten o prohíben, y que deben establecerse a partir de su   interpretación.    

De acuerdo con el artículo 243 de la   Constitución Política, los fallos de la Corte Constitucional hacen tránsito a   cosa juzgada constitucional y ninguna autoridad puede reproducir “el contenido   material” de un acto declarado inexequible por la Corporación, cuando ello   obedezca a razones de fondo.    

Como puede verse, al referirse al contenido   material, el constituyente tuvo en consideración a las normas, antes que   a las disposiciones normativas, y ello resulta razonable porque de otra   forma la prohibición establecida en el artículo 243 de la Carta podría ser   desconocida mediante nuevos textos, con alteraciones menores frente a los que   previamente fueron expulsados del ordenamiento jurídico por este Tribunal.    

En ese orden de ideas, la Corporación ha   señalado que la cosa juzgada puede presentarse en una dimensión formal, que se   configura a partir de la reproducción un texto previamente declarado   inexequible, y en una dimensión material, cuando se introduce un contenido   normativo (es decir, una norma jurídica) previamente declarada inexequible   en el ejercicio del control abstracto de constitucionalidad.    

En el caso objeto de estudio, la Sala   observa que los textos normativos del artículo 20 del proyecto de ley   estatutaria de protección de datos y de los enunciados demandados, contenidos en   le Ley 1480 de 2011 son distintos, de manera que debe descartarse de plano la   existencia de cosa juzgada formal. Sin embargo, su contenido normativo sí   presenta evidentes semejanzas.    

Así, el artículo declarado inexequible en   la sentencia C-748 de 2011[5]  establecía directamente que las multas harían parte de los recursos de la   Superintendencia de Industria y Comercio para el ejercicio de sus funciones de   vigilancia y control, en  materia de protección de datos. Las normas que se   demandan plantean que, en el ejercicio de funciones sancionatorias por violación   de las normas de protección del consumidor, el dinero recaudado por concepto de   multas se debe pagar a favor de la Superintendencia de Industria y   Comercio (artículos 59, literales 10 y 11, parciales) o que el 50% de esos   recaudos se destinará al presupuesto de la misma institución (artículo 61,   parágrafo 3º, parcial). Así las cosas, los textos no coinciden punto por punto   (las DJ no son iguales) y no existe cosa juzgada en su dimensión formal.    

Sin embargo, en el ámbito de análisis del   contenido normativo material (es decir, de las NJ) el asunto resulta más   complicado pues, de una parte, el artículo 20 del proyecto de ley estatutaria de   protección de datos objeto de control por la sentencia C-748 de 2011, establecía   la fuente de recursos para el ejercicio de una función específica  de la Superintendencia, mientras que en las normas demandadas se trata de una   regulación más amplia, que involucra todas las multas que la autoridad impone   en el ejercicio de sus funciones ordinarias.    

Por ese motivo, la Sala concluye que si   bien no se trata de normas idénticas, pues no coinciden plenamente en su ámbito   de aplicación, sí guardan una semejanza indiscutible. Todas suponen que el   dinero recaudado a través de las multas impuestas por la Superintendencia de   Industria y Comercio puede o debe ingresar a su propio presupuesto. La ratio   decidendi de la sentencia C-748 de 2011[6]  responde, precisamente,   al problema jurídico acerca de si esa destinación desconoce la prohibición   contenida en el artículo 359, Superior. Por lo tanto, si bien no se presenta   cosa juzgada material, sí existe un precedente relevante para la decisión del   caso concreto.    

En la C-748 de 2011[7], la Corporación   analizó un contenido normativo muy similar a los que actualmente son estudiados   por la Sala, resulta claro que, en principio, debería seguirse la argumentación   trazada en esa ocasión y, en consecuencia, declarar la inexequibilidad de los   fragmentos normativos de la ley 1480 de 2011, objeto de análisis.    

Sin embargo, la Sala observa que, en este   trámite, el Ministerio de Hacienda presentó argumentos sólidos   a favor de una decisión distinta. Estos argumentos se basan en que, según   jurisprudencia constitucional (sentencia C-280 de 1996[8] en la que   la Corporación estudió la constitucionalidad de un amplio conjunto de artículos   de la Ley 200 de 1995, Código Disciplinario Único), las multas sí pueden   destinarse a una entidad como la Superintendencia de Industria y Comercio, sin   que ello viole la prohibición contenida en el artículo 359 de la Constitución   Política.    

Esta posición, a su vez, se basaría en   otros pronunciamientos de la Corte Constitucional en los que se ha determinado   que la prohibición del artículo 359 se refiere fundamentalmente a   ingresos tributarios.    

En esa dirección, afirma el ministerio   citado que las multas no son ingresos provenientes de la potestad impositiva del   Estado, ni necesariamente del orden nacional y que, por lo tanto, no quedan   comprendidas dentro de la prohibición de que se establezcan rentas de   destinación específica (artículo 359 de la Constitución Política, ya citado). Es   oportuno recordar entonces los fundamentos centrales del precedente que invoca   el Ministerio de Hacienda:    

“13- Uno de los demandantes ataca aquellas expresiones del CDU que   destinan a la entidad correspondiente el producto de las multas impuestas como   sanción disciplinaria, pues considera que de esa manera se establece una   contribución parafiscal, cuya creación compete al Legislador y no a la autoridad   sancionadora. Además, añade, esta destinación provoca en la administración un   comportamiento doloso tendiente a imponer multas a fin de acrecentar el   presupuesto de la entidad respectiva, por lo cual el actor pide la   inexequibilidad de varias expresiones de los artículos 29 y 31 del CDU.     

La Corte no comparte el cargo del actor y declarará exequibles esas   expresiones, pues las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder   punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones   fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder   impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras   jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una   multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado   indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos   del Estado. Por consiguiente, si una autoridad disciplinaria impone multas a los   servidores públicos, no con el fin de sancionar o prevenir la comisión de faltas   disciplinarias sino para aumentar sus recursos, estaríamos en frente de una   típica desviación de poder que -conforme al artículo 88 del C.C.A- implicaría la   nulidad de la actuación, pues la autoridad habría utilizado sus atribuciones con   una finalidad distinta a aquella para la cual le fueron conferidas por la   normatividad. Pero esa eventualidad no implica la inconstitucionalidad del   mandato, según el cual, las multas impuestas como sanciones disciplinarias deben   destinarse a la entidad en la cual preste o haya prestado sus servicios el   funcionario. En efecto, se reitera, las multas no tienen naturaleza tributaria,   como lo demuestra precisamente el artículo 27 del Decreto No. 111 de 1995 que   las sitúa dentro de los ingresos no tributarios, subclasificación de los   ingresos corrientes de la Nación. Por ello, no es admisible el cargo de   competencia que el actor hace recaer sobre los artículos sub-examine. Ni tampoco   se está vulnerando el artículo 359 de la Carta que prohíbe las rentas nacionales   de destinación específica pues, desde las primeras decisiones en que tuvo que   estudiar el tema, esta Corporación ha establecido que una interpretación   sistemática de la Constitución permite concluir que esta prohibición se refiere   exclusivamente las rentas de naturaleza tributaria.  Y, finalmente, esa   destinación tiene unas finalidades sociales razonables, pues los artículos 6º y   7º del Decreto No. 2170 de 1992 establecen que las multas impuestas en virtud de   una sanción disciplinaria se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales   pertenezca el servidor sancionado y se destinarán a financiar programas de   bienestar social de los empleados de las entidades” [9].    

Necesidad de rectificar el precedente   establecido en la sentencia C-748 de 2011[10]:    

De acuerdo con las consideraciones vertidas   al inicio del estudio del caso concreto, el seguimiento del precedente tiene una   función de descarga de la argumentación, pues el principio de igualdad   permite al juez invocar las razones previamente expuestas a favor de una   decisión para fallar un nuevo caso en el mismo sentido, cuando estos guardan   semejanzas claras, en los aspectos jurídicamente relevantes. Por el contrario,   el cambio del precedente exige una argumentación muy calificada, en la que se   demuestre la necesidad imperiosa de abandonar el camino previamente trazado, por   resultar inaceptable a la luz de cambios normativos, del sistema de valores que   subyace a los principios constitucionales o de un nuevo contexto social, que   torna injusto el precedente.    

En este caso se presenta una situación muy   particular, al momento de interpretar y aplicar los precedentes. Existe, de una   parte, una sentencia reciente, C-748 de 2011[11], en la que se   declaró la inexequibilidad de una norma casi idéntica a las que analiza la Sala   en este trámite. En ese falló consideró la Corte, en síntesis, que aunque las   multas no son tributos, sí se encuentran cobijadas por la prohibición del   artículo 359 Superior, dado que constituyen ingresos corrientes no   tributarios de la Nación. Por el contrario, en la sentencia C-280 de 1996[12] la   Corporación fue enfática en señalar que la norma superior (artículo 359 CP)   exclusivamente cobija a los ingresos provenientes de tributos del orden   nacional.    

En principio, la existencia de precedentes   incompatibles modifica las cargas que debe asumir el juez. No se trata de que   los precedentes se anulen entre sí y el juez adopte una solución en el vacío,   sino del deber de buscar en sus razones, o en otros motivos de orden   constitucional, cuál es la respuesta que mejor responde al problema jurídico   objeto de control. La Sala observa que uno de los dos precedentes mencionados   obedece, de mejor manera, a la jurisprudencia constitucional en la que se ha   desarrollado el artículo 359 Superior.    

Esa jurisprudencia ha explicado que la   prohibición constitucional citada obedece a la necesidad de asegurar un adecuado   manejo de los recursos, mediante la integración de los ingresos del Estado a un   solo presupuesto (el Presupuesto General de la Nación), para así garantizar su   distribución entre los distintos niveles territoriales, de conformidad con el   principio de unidad de caja. En ese sentido, la sentencia C-1515 de 2000 efectuó   la siguiente sistematización jurisprudencial:    

“La Corte no puede menos que coincidir con los intervinientes. En   efecto, de una parte, la Corte ya ha señalado que el artículo 359 de la Carta se   refiere, exclusivamente, rentas nacionales de carácter tributario. A este   respecto, la Corporación ha señalado: “La Corte considera que las rentas nacionales a las que se refiere   el indicado precepto son precisamente las de origen tributario. Así lo expresó   con claridad en la Sentencia C-40 del 11 de febrero de 1993: El artículo 359 de la Constitución   nacional prohíbe las rentas nacionales de destinación específica, con excepción   de las participaciones en favor de las entidades territoriales, las destinadas a   inversión social, y las que en virtud de leyes anteriores hubieren sido   destinadas a la previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías. A dos razones fundamentales obedeció   esta importante prohibición. En primer lugar, como se sabe, las rentas de   destinación específica no eran computables dentro del monto global del   presupuesto nacional para efectos de señalar la debida participación de las   entidades territoriales. La proliferación de tales rentas disminuía entonces el   monto de las transferencias de la nación a los municipios y departamentos. En segundo lugar, la afectación de   determinadas rentas restaba flexibilidad a la asignación del gasto público. Así,   gastos que en un momento adquirían la condición de prioritarios, debían ceder   ante la previa asignación legal de ciertas rentas, cuyo monto era cada vez   mayor. Por estas dos razones, el Constituyente decidió excluir del presupuesto   nacional las llamadas rentas de destinación específica, a fin de aumentar el   monto global sobre el cual se computa la participación fiscal de las entidades   territoriales y   hacer más flexible el manejo del gasto público.   Ahora bien, lo que hace el artículo 359, es excluir del presupuesto las rentas   nacionales de destinación específica, mas no prohibir la creación de   contribuciones parafiscales – que por su naturaleza, son de destinación   específica -, o excluir de los presupuestos de las entidades territoriales   distintas a la Nación, dichas rentas. La prohibición que se estudia no excluye   la existencia de contribuciones parafiscales, pues la propia Carta consagra este   tipo de gravámenes y cuando la norma habla de “rentas nacionales”, se refiere   fundamentalmente a rentas de naturaleza tributaria. De una parte, la Carta   autoriza al Congreso para decretar contribuciones parafiscales las cuales tienen   como característica esencial ser recursos de destinación específica. Y si como   bien se sabe, uno de los principios fundamentales de hermenéutica jurídica es el   de interpretar sistemáticamente un conjunto normativo de manera que sus   disposiciones  adquieran un sentido dentro del contexto y puedan ser   aplicables, debe concluirse que la prohibición a la que alude el artículo 359,   no incluye a las contribuciones parafiscales, contempladas en los artículos   150-12, 179-3 y  338 de la Carta. De otra parte, una interpretación   sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión   “rentas nacionales de destinación específica”, se refiere exclusivamente a   rentas de naturaleza tributaria o impuestos. Esto es así, por cuanto no solo el   concepto rentas evoca el de impuestos, sino que también sería difícil entender   cómo podrían ser aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 150-7,   210, 336 y 362 de la Carta, en cuanto se refiere a la descentralización por   servicios. Es bien sabido que el legislador otorga a algunas entidades con   patrimonio autónomo ciertas funciones, en virtud de las cuales recaudan de   manera sistemática y continuada, una serie de recursos que son destinados a su   cumplimiento. Si tales recursos fueran entendidos como rentas nacionales, no   podrían tener destinación especial, además que pasarían a formar parte del   presupuesto nacional quedando así desvertebrado el principio constitucional de   la descentralización por servicios. Todo lo anterior nos permite afirmar que la   prohibición del artículo 359 no incluye a las contribuciones parafiscales. Se   refiere exclusivamente a las rentas fiscales. Aquellas por el contrario, no   afectan el fisco, no surgen como participación o transferencias de rentas   nacionales, no son impuestos y por lo tanto cuentan con un régimen jurídico   especial, distinto al consagrado para los ingresos tributarios de la nación. De   otra parte, la prohibición de crear rentas de destinación específica se aplica   exclusivamente a las rentas de carácter nacional que entran al presupuesto   general y no a las rentas locales que engrosan los presupuestos departamentales,   distritales o municipales. […] De lo cual resulta que cuando el ingreso no es de   carácter tributario, no se considera que sea una renta nacional cuya destinación   específica se encuentre prohibida.”    

En ese orden de ideas, la Sala considera   obligatorio rectificar el precedente del año 2011 para, en su lugar, y con el   propósito de armonizar la jurisprudencia constitucional, retomar las reglas   planteadas desde el año 1996, y que encuentran respaldo en la doctrina general   de la Corte acerca de la prohibición de rentas de destinación específica.    

También en la sentencia C-280 de 1996[13], este   Tribunal evalúo el cargo por presunta vulneración al debido proceso, en cuanto a   la eventual afectación de la imparcialidad de la autoridad de vigilancia que   podría surgir, en la medida en que las normas demandadas, ordenan que las multas   sean impuestas a su favor o ingresen al presupuesto de la entidad. La Corte   estimó que esa posibilidad no se desprende de la regulación, sino que se   traduciría en un abuso, susceptible de control ante la jurisdicción contencioso   administrativa, bajo el concepto de desviación de poder, vicio que afecta la   validez de los actos administrativos.    

La Sala comparte lo expresado por el   Tribunal en 1998. Sin embargo, considera oportuno señalar que en toda actuación   sancionatoria deben aplicarse estrictamente los principios del debido proceso y   que todo abuso de poder puede ser controlado, bien por los medios de la vía   gubernativa, bien ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, o   incluso, en sede de tutela.    

En   efecto, la desviación de poder (actualmente, desviación de las propias   atribuciones), se presenta “cuando la atribución de que está investido un   funcionario se ejerce, no hacia el fin   requerido por la ley, sino en busca de logros diferentes. Según lo ha reiterado   esta Corporación, la alegada desviación de poder como causal de anulación de los   actos administrativos “Consiste en el hecho de que una autoridad administrativa,   con la competencia suficiente para dictar un acto ajustado, en lo externo, a las   ritualidades de forma, lo ejecuta, no en vista del fin para el cual se le ha   investido de esa competencia, sino para otro distinto”.[14]    

Así las cosas, si la Superintendencia de Industria y Comercio, o la   Superintendencia Financiera impusieran multas o iniciaran procedimientos   sancionatorios con fines distintos a los de satisfacer los intereses de   consumidores y usuarios del sistema financiero, estarían actuando por fuera de   las competencias sancionatorias que les confiere la Ley. Ello implicaría además   una violación a la prohibición o interdicción de la arbitrariedad, elemento   cardinal del debido proceso y de la Constitución Política de 1991.    

Por ello, es imperativo recordar que los   procedimientos sancionatorios deben adelantarse única y exclusivamente con el   propósito de defender los derechos mencionados. Las Superintendencias deben   utilizar estos recursos de forma transparente y con apego al principio de   eficiencia, que rige la función pública, de manera que exista la posibilidad de   un control ciudadano sobre su manejo, a través de los informes de gestión que   periódicamente debe adelantar la entidad, y de una contabilidad donde conste, de   manera clara y precisa la manera en que ingresan al presupuesto y son nuevamente   invertidos en pro de los ciudadanos.    

Por las razones expuestas, la Sala seguirá   entonces el precedente sentado en la sentencia C-280 de 1996[15] y   declarará la exequibilidad de los enunciados normativos demandados.    

VII.   DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato expreso de la Constitución    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES las expresiones    a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio, contenida en el   numeral 10 del artículo 58 de la Ley 1480 de 2011; a favor de la   Superintendencia de Industria y Comercio, del literal   a), numeral 11 de la Ley 1480 de 2011 y “tendrán como   destino el presupuesto de cada Superintendencia”, del parágrafo 3º,   del artículo 61 de la Ley 1480 de 2011.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

      

MYRIAM AVILA ROLDAN    

Magistrada (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Ausente    

LUIS GUILLERMO   GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

A LA SENTENCIA   C-561/15    

MULTAS   QUE IMPONEN LAS SUPERINTENDENCIAS FINANCIERA Y DE INDUSTRIA Y COMERCIO POR   INCUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES CONTRACTUALES O LEGALES-Naturaleza   jurídica (Aclaración de voto)    

RENTAS   DE DESTINACION ESPECIFICA-Prohibición que se aplica exclusivamente a   las rentas de naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos   en el Presupuesto General de la Nación (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10649    

Magistrado Ponente:    

María Victoria Calle Correa    

Aclaro voto en la ponencia de la   Magistrada María Victoria Calle, acogida por la Sala Plena de la Corte   Constitucional, porque, aunque estoy de acuerdo con la decisión, considero que   la naturaleza jurídica de las multas no es equiparable a las de contribuciones   parafiscales, tal como lo expresa la sentencia en sus consideraciones, como   argumento central que fundamenta el sentido del fallo.    

Por el contrario, acogiendo lo que ha   reiterado la Corte Constitucional es necesario aclarar la naturaleza jurídica de   las multas. Los ingresos corrientes de la nación (…) se dividen en   “tributarios” y “no tributarios”, los primeros a su vez, se clasifican en   “impuestos directos e indirectos” y los segundos en “tasas” y “multas”. (…)   las multas se consideran ingresos no tributarios pero que pertenecen al ingreso   corriente de la nación, que son destinados al   presupuesto nacional.[16] De otro lado, las   contribuciones parafiscales son los pagos que deben realizar los usuarios de   algunos organismos públicos, mixtos o privados, para asegurar el financiamiento   de estas entidades de manera autónoma.[17]    

De manera que la razón por la que estoy de   acuerdo con la exequibilidad de las expresiones demandadas, es porque retoma la   jurisprudencia de esta Corte[18] que señala que la   prohibición de la que habla el artículo 359 CP relativa a la existencia de   rentas de destinación específica, que se aplica exclusivamente a las rentas de   naturaleza tributaria o impuestos de carácter nacional incluidos en el   Presupuesto General de la Nación, más no por considerar que las multas sean   análogas a las contribuciones parafiscales que por su naturaleza son rentas de   destinación específica y no están incluidas dentro de dicha prohibición.    

De esta manera, expongo las razones que me   llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones y la decisión que se   adoptó en el asunto de la referencia.    

Fecha ut supra,    

JORGE IGNACIO   PRETELTL CHALJUB

  Magistrado    

[1] Sentencia C-066 de 2003   M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[2] Cfr. Sentencia C-308 de   1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell.    

[3] Es un resumen de los   apartes centrales de la sentencia T-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda   Espinosa) en la que se abordó, con amplitud, el estudio de los requisitos   argumentativos mínimos de las demandas de inconstitucionalidad.    

[4] Sentencia C-748 de 2011.   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge   Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva. Los magistrados cuestionaron   si el proyecto cumplía las condiciones de constitucionalidad de una ley   estatutaria sobre protección de la información y los datos personales, tomando   en cuenta que no contenía una regulación integral del tema. SPV Mauricio   González Cuervo, en relación con la declaratoria de inexequibilidad del artículo   27 del Proyecto, aspecto que no se relaciona con el problema jurídico abordado   en esta providencia.      

[5] Sentencia C-748 de 2011.   (MP. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV. y AV. María Victoria Calle Correa,   Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.     

[6] Sentencia C-748 de 2011.   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge   Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.     

[7] Sentencia C-748 de 2011.   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge   Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.     

[8] MP Alejandro Martínez   Caballero. AV Hernando Herrera Vergara. SV José Gregorio Hernández Galindo y   Julio César Ortiz Gutiérrez.    

[9] MP. Alejandro Martínez   Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y   Julio César Ortiz Gutiérrez.    

[10] Sentencia C-748 de 2011.   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge   Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.     

[11] Sentencia C-748 de 2011.   (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). SV y AV María Victoria Calle Correa, Jorge   Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas Silva.     

[12] MP Alejandro Martínez   Caballero. AV Hernando Herrera Vergara. SV José Gregorio Hernández Galindo y   Julio César Ortiz Gutiérrez.    

[13] MP. Alejandro Martínez   Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y   Julio César Ortiz Gutiérrez.    

[14]   Sentencia del treinta y uno (31) de enero de mil novecientos noventa y uno   (1991), Consejo de Estado, Sección Segunda, MP. Clara Forero de Castro. Ver   también la sentencia   del 22 de enero de 2015, rad. 25000-23-24-000-2008-00382-01, CP.   María Claudia Rojas Lasso), la alta Corporación precisó. “(…) ha dicho   el Consejo de Estado que cuando se alega desviación de poder debe llevarse al   Juez a la certeza incontrovertible de que los motivos que tuvo la administración   para proferir el acto enjuiciado no son aquellos que le están expresamente   permitidos por la ley, sino otros, de manera que el resultado de la decisión que   se ataca es diverso del que naturalmente hubiera debido producirse si la   decisión se hubiese proferido de acuerdo con los dictados legales que la   informan.     

En otras palabras, cuando se alega   desviación de poder como causal para pedir la nulidad de un acto administrativo   y como consecuencia un eventual restablecimiento de derecho, quien pretenda esa   declaración está obligado a aportar tales pruebas que el Juez del conocimiento   no tenga la más mínima duda, que al expedir el acto controvertido el agente de   la administración que lo produjo no buscó obtener el fin obvio y normal   determinado al efecto, sino que, por el contrario, se valió de aquella modalidad   administrativa para que se obtuviera como resultado una situación en un todo   diversa a la que explícitamente busca la ley (…)”.    

[15] MP. Alejandro Martínez   Caballero. AV. Hernando Herrera Vergara. SV. José Gregorio Hernández Galindo y   Julio César Ortiz Gutiérrez.    

[16] Sentencia C. 748 de 2011.  (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)    

[17] Sentencia C. 545 de 1994. (MP Fabio Morón Díaz)    

[18] Sentencia C. 040 de 1193 (MP Ciro Angarita Barón) C-280 de 1996 (MP   Alejandro Martínez caballero)