C-568-19

         C-568-19             

Sentencia C-568/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia    de la Corte Constitucional    

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes     

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Se   funda en el aforismo nullum tributum sine lege     

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia   del legislador     

PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias     

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN OBLIGACIONES   FORMALES-Condiciones para delegación en la administración    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido   y alcance    

TASAS-Características   esenciales que las diferencian de los impuestos y las contribuciones    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Elementos   mínimos     

La determinación de los elementos esenciales del tributo es competencia   exclusiva de las corporaciones públicas de elección popular, en atención al   principio de legalidad en materia tributaria previsto en la Constitución. Sin   embargo, el Congreso de la República puede autorizar a las autoridades   administrativas para que determinen algunos componentes del tributo, tales como   los aspectos formales y sustanciales a los que se hizo alusión, y la fijación de   la tarifa de las tasas y las contribuciones    

TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Delegación   de fijación     

AUTORIDAD ADMINISTRATIVA-Sistema   y método para que defina la tarifa     

METODO Y SISTEMA-Alcance de los   conceptos    

METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y   CONTRIBUCIONES-Competencia compartida entre gobierno y   autoridades    

En suma, la determinación del sistema y del método constituye una exigencia   ineludible cuando se delega la fijación de la tarifa de las tasas y   contribuciones a las autoridades administrativas. Ese criterio, a su vez,   comporta la necesidad de establecer con suficiente claridad y precisión los   parámetros que delimitan la autorización conferida al ejecutivo, dado que no   implica que el legislador debe agotar la regulación de todas las materias hasta   el menor detalle    

SISTEMA Y METODO EN TARIFAS DE TASAS Y   CONTRIBUCIONES-Jurisprudencia constitucional    

NORMA ACUSADA-Contenido y   alcance    

SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD TEMPORAL   O INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Procedencia excepcional    

DECLARATORIA DE INEXEQUIBILIDAD-Sentencia   diferida o integradora    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Aplicación    

Por ello, esta Sala colige que el retiro inmediato de la disposición cuestionada   implicaría un vacío normativo que generaría intensos traumatismos en el   desarrollo de las tareas que la Ley 1796 de 2016 le encomendó a la   Superintendencia de Notariado y Registro en relación con el control y vigilancia   de los curadores urbanos, afectaría el interés público en torno a la seguridad   de las construcciones que se edifican en el país, y perjudicaría el curso normal   del concurso a partir del cual se designarán los particulares que desempeñarán   esa función pública. Asimismo, esta Corporación estima que la posibilidad de   comprometer parte del presupuesto general de esa Superintendencia podría afectar   gravemente la prestación de otros servicios a su cargo, en tanto ello implicaría   desajustar la dinámica económica prevista originalmente por el Congreso de la   República    

SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD DIFERIDA-Término   razonable para suspensión de efectos    

Referencia: expediente D-13262.    

Demanda de inconstitucionalidad contra los   artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016.    

Accionante: Claudia Rocío Hernández Lozano.    

Magistrado Ponente:    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Bogotá,   D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve (2019).    

La   Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales, una vez cumplidos los requisitos y trámites establecidos en el   Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la siguiente:    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

En   ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, la ciudadana Claudia   Rocío Hernández Lozano demandó los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016. A   través de auto del 13 de junio de 2019 se admitió la demanda y se dispuso:   (i)  comunicar al presidente del Congreso, al Presidente de la República y a los   Ministerios de Hacienda y Crédito Público, y de Vivienda, Ciudad y Territorio;   (ii)  invitar a la Comisión Colombiana de Juristas, a la Academia Colombiana de   Jurisprudencia, a la Superintendencia de Notariado y Registro, al Colegio   Nacional de Curadores Urbanos, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario y a   las universidades Nacional de Colombia, Andes, La Sabana, Eafit, Pontificia   Bolivariana, de Antioquia, Sergio Arboleda, Externado de Colombia, Libre de   Colombia, Javeriana, de Caldas, de Manizales y del Rosario; y (iii) fijar   en lista el proceso para permitir la intervención ciudadana y correr traslado   del expediente al Procurador General de la Nación.    

II. NORMAS LEGALES ACUSADAS    

A   continuación, la Corte presenta las disposiciones cuestionadas:    

“Ley 1796 de 2016[1]    

Por la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador   de vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el   fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se   asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan   otras disposiciones.    

El Congreso de Colombia    

DECRETA:    

Artículo 30. SOSTENIBILIDAD   DE LA VIGILANCIA. <Rige a partir del 13 de julio de 2017> Con el fin de garantizar la   sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia de Notariado y   Registro, sobre la función pública que prestan los curadores urbanos, el   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio en el ejercicio de las facultades   que le otorga la Ley 388 de 1997 modificada   parcialmente por la Ley 810 de 2003 y el Decreto número   1469 de 2010 (compilado por el Decreto número 1077 de 2015), reglamentará el   porcentaje de las expensas que se destinará para este fin.    

Artículo 31. FONDO CUENTA DE CURADORES   URBANOS. <Rige   a partir del 13 de julio de 2017> Créase un Fondo Cuenta sin personería   jurídica, el cual se formará con el porcentaje de las expensas que se destine a   la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia de Notariado   y Registro.    

El Superintendente de Notariado y Registro   será el representante legal del Fondo y el ordenador del gasto”.    

III. LA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD    

La   accionante estima que los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016, vulneran el   artículo 338 de la Constitución. En este sentido, explica que la Carta Política   establece que las leyes, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar los elementos   esenciales de los tributos y que tan solo de manera excepcional resulta   admisible facultar a las autoridades administrativas para fijar la tarifa de   esas obligaciones[2]. Asimismo, explica que tal   posibilidad solo resulta procedente en el evento de las tasas y las   contribuciones y que, en cualquier caso, la ley, la ordenanza o el acuerdo deben   señalar el sistema y el método para efectuar el reparto y la determinación del   monto de la tarifa.    

Advierte que aunque la noción de sistema y método no ha sido definida por una   disposición de orden legal o constitucional, la Corte sí ha precisado el alcance   de esos conceptos[3]. En esa medida, expresa que   este Tribunal “estableció que el ‘Método’ corresponde a las pautas y   criterios que dan lugar a determinar los costos y beneficios que permiten   establecer la tarifa de la tasa o contribución. Del mismo modo, definió que el ‘Sistema’   como la forma específica de medición económica, de valoración y ponderación de   los distintos factores que convergen en la determinación de la tarifa”   (negrilla propia del texto).    

Sostiene que la Constitución restringe la potestad para determinar el sistema y   el método como una medida encaminada a evitar el traslado absoluto de la   competencia que en la materia tienen el Congreso, las asambleas y los concejos.   Además, señala que esa circunstancia asegura los principios de legalidad y   representatividad tributaria[4]. Seguidamente, expone que a   pesar de que el sistema y el método no deben estar fijados de forma detallada,   pues ello implicaría desnaturalizar la delegación que se puede hacer en estos   casos, la jurisprudencia constitucional[5] ha señalado que resulta   necesario “indicar siquiera de manera general las reglas y criterios   objetivos a los que se debe ajustar la autoridad administrativa, al fijar los   costos de la prestación del servicio a recuperar y la tarifa del tributo”   (subrayado propio del texto).    

A   partir de tales planteamientos, manifiesta que el artículo 30 de la Ley 1796 de   2016 no establece un sistema ni un método, en tanto no permite “definir de   manera objetiva los costos del servicio prestado por la Superintendencia de   Notariado y Registro y el valor de la tarifa que deben pagar los Curadores   Urbanos”.    

Adicionalmente, indica que los artículos cuestionados establecen un sujeto   activo, un sujeto pasivo, un hecho generador, una base gravable y un acto de   delegación para que la autoridad administrativa fije la tarifa del tributo[6],   mas “no se observa siquiera una mención a una pauta o regla objetiva que   permita establecer los costos del servicio de vigilancia que presta la   Superintendencia de Notariado y Registro a los Curadores Urbanos, así como   tampoco define un criterio objetivo que limite la discrecionalidad del   Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio (sic), en la fijación del porcentaje   de  las expensas que deben sufragar los Curadores Urbanos”. Por ende,   afirma que es posible que el porcentaje de la tasa sea hasta del 100% del monto   de las expensas, como resultado del absoluto margen de discrecionalidad que   existe en este caso.    

Asimismo, asegura que la mención a la Ley 388 de 1997 no satisface la exigencia   que establece el artículo 338 de la Constitución en relación con el sistema y el   método, pues tal legislación solamente reglamenta la tarifa de la retribución   económica que debe asumir quien solicita una licencia urbanística a la   curaduría, pero no permite inferir una regla objetiva para determinar el monto   que le deben pagar los curadores urbanos a la Superintendencia de Notariado y   Registro. Paralelamente, encuentra que la inexequibilidad persistiría aún si el   Decreto 1077 de 2015[7] contemplara un método y un   sistema para el tributo creado por las normas demandadas, por cuanto, reitera,   tal facultad resulta exclusiva del Congreso, las asambleas y los concejos.    

Finalmente, en relación con la constitucionalidad del artículo 31 de la Ley 1796   de 2016, asevera que, teniendo en cuenta su relación directa y orgánica con el   artículo 30 de esa misma norma, se debe declarar su inexequibilidad por ser una   disposición accesoria, “toda vez que el Fondo Cuenta carecería de razón de   ser sino (sic) tuviera como finalidad captar los recursos del tributo antes   analizado”.                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                   

IV. INTERVENCIONES    

Intervenciones oficiales    

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio[8]    

1.   Solicita que se declare la   exequibilidad  de los artículos objetados, además de considerar que la demanda no cumple los   requisitos porque los motivos expuestos carecen de una fundamentación   clara  que habilite la posibilidad de que este Tribunal emita un pronunciamiento de   fondo. Asimismo, afirma que los razonamientos presentados son subjetivos  e impertinentes, “pues si bien hay un despliegue de la demanda, en   ella no se expresan las razones por las cuales se considera que las   disposiciones acusadas son contrarias a la Carta Política”[9].    

Superintendencia de Notariado y Registro[10]    

2.   Pide que esta Corporación se   inhiba de proferir un pronunciamiento de fondo acerca de la controversia   planteada por ineptitud sustantiva de la demanda[11].   En subsidio, insta a esta Corte a que declare la exequibilidad del   artículo 30 de la Ley 1796 de 2016. Lo primero, porque no halla ciertos ni   específicos los cargos. Lo segundo porque encuentra que en todo caso no se está   creando un tributo, pero además porque el art. 30 citado, no cumple con las   características que la jurisprudencia ha definido como la contraprestación   directa y la no obligatoriedad de la misma.    

En todo caso admite que a lo sumo lo   estipulado en los preceptos demandados podría ser considerado como una   subvención, pues (i) se trata de una prestación económica a cargo de un   particular que ejerce funciones públicas (los curadores urbanos), (ii) el sujeto   pasivo es una entidad pública encargada de vigilar el servicio que prestan los   curadores urbanos y de efectuar el respectivo concurso para su designación   (Superintendencia de Notariado y Registro), (iii) el buen funcionamiento de las   curadurías es un objetivo constitucional de interés general, y (iv) el aporte   tiene como finalidad el mejoramiento del servicio.    

Por último, explica que aún si se considera   que el cobro establecido en el artículo 30 de la Ley 1796 de 2016 constituye una   tasa, no suscita ningún problema de constitucionalidad al encontrarse   satisfechas las exigencias de que trata el artículo 338 de la Constitución.   Concretamente, señala que a partir de los criterios contenidos en las leyes 388   de 1997 y 810 de 2003, así como en los decretos 2150 de 1995 y 1469 de 2010, es   posible encontrar el sistema y el método de las expensas.    

Intervenciones académicas    

La Universidad Libre de Colombia, Facultad de   Derecho de Bogotá[12]    

3.   Solicita que se declare la   inexequibilidad  de los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016. Luego de referirse a los   principios de legalidad y certeza tributaria, explica que las leyes 388 de 1997   y 810 de 2003, así como el Decreto 1469 de 2010, compilado por el Decreto 1077   de 2015, regulan la tasa de vigilancia que se demanda en esta ocasión.    

A partir de ello, manifiesta que el Congreso   de la República no tuvo en cuenta que “aunque sí se puede delegar en una   autoridad administrativa la determinación de algunos elementos de la tasa, la   [Constitución] en el art. 338 fija que para toda imposición de tributos será   necesario que haya un sistema y un método definido por el órgano popular”.   De igual modo, refiere que a partir de la revisión de las normas ordenadoras de   la tasa de vigilancia no se logra derivar que, en efecto, se hubiere establecido   las directrices o criterios mínimos que le permitan a la autoridad   administrativa determinar el monto de la tarifa.    

En consecuencia, concluye que la norma es   inconstitucional “pues se impuso de conformidad con los parámetros   considerados por el Ministerio de Vivienda, ciudad y territorio (sic) en sus   decretos Decreto (sic) 1469 de 2010 y 1077 de 2015 sin los mínimos   constitucionales que exige el art. 338 constitucional, vulnerando el principio   de legalidad tributaria y el de certeza tributaria”. Además, precisa   que el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016 perdería su finalidad al declararse la   inconstitucionalidad de la norma que habilita el cobro de la tasa de vigilancia   y que, por ello, también debe declararse contrario a la Constitución.    

Colegio Nacional de Curadores Urbanos[13]    

4.   Aboga por la   inexequibilidad  de los artículos demandados. De ese modo, explica que aunque resulta admisible   delegar en una autoridad administrativa la determinación del porcentaje de las   expensas que deben sufragar los curadores urbanos para asegurar la   sostenibilidad de la vigilancia que presta la Superintendencia, el Congreso   estaba en la obligación de suministrar previamente un sistema y un método para   efectuar tal procedimiento.    

En este mismo sentido, expone que el artículo   30 de la Ley 1796 de 2016 no establece elementos, criterios o pautas a partir de   los cuales se pueda inferir, por un lado, que el tributo corresponde a lo   requerido por la Superintendencia de Notariado y Registro para la vigilancia de   las actuaciones de los curadores urbanos; y, por el otro, que el monto del cobro   es el resultado del análisis de factores claros y objetivos. Adicionalmente,   subraya que las facultades de que trata la Ley 388 de 1997 y a las que hace   alusión el artículo demandado, corresponden “a la fijación del monto de   las expensas que los curadores urbanos pueden cobrar por sus servicios a los   particulares que solicitan adelantar los trámites de expedición de licencias   urbanísticas” (negrilla propia del texto).    

Por último, explica que la lectura de la   Resolución 0064 de 2018, a través de la cual el Ministerio de Vivienda determinó   el monto de las expensas que deben pagar los curadores urbanos, confirma que no   existe un sistema y un método respecto de la aplicación de los preceptos   demandados, pues el valor al cual se llegó se determinó con total   discrecionalidad.    

El Instituto Colombiano de Derecho Tributario[14]     

5.   Por un lado, pide que la   Corte declare la inexequibilidad del artículo 30 de la Ley 1796 de 2016   y, por el otro, aboga por la exequibilidad del artículo 31 ejusdem. En lo   que respecta al primer escenario, precisa que esa disposición contraría la   Constitución debido a que no contempla un sistema ni un método que permita   establecer los costos y los beneficios involucrados en el pago de la tarifa, así   como la forma de efectuar su reparto. De igual modo, cuestiona que la   discrecionalidad que le otorga ese precepto al Ministerio de Vivienda, Ciudad y   Territorio sea total. En lo que tiene que ver con el Fondo Cuenta de Curadores   Urbanos, estima que el hecho de que una norma sea accesoria a otra no implica   que sea inconstitucional y, por ende, el artículo 31 resulta conforme con la   Carta Política.    

Leidy Tatiana Arias Moreno, Jenny Marcela   Bonilla Carrillo, Alejandro Naranjo Valderrama, Oscar Mauricio Molina   Santanilla, Nagi Daniela Meneses Olaya[15]    

6.   Solicitan que se declaren   inexequibles  las normas demandadas en esta ocasión. Así pues, luego de hacer alusión a   algunos principios que rigen la potestad tributaria, manifiestan que el artículo   30 de la Ley 1796 de 2016 es inconstitucional debido a que no establece un   sistema ni un método para fijar la respectiva tarifa. Asimismo, señalan que,   debido a su íntima relación con la tasa de vigilancia, el artículo 31 de esa   norma también debe ser declarado contrario a la Carta Política.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA   NACIÓN[16]    

7.   Solicita que se declare la   inexequibilidad de las normas demandadas en forma diferida a partir   del vencimiento de las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la   sentencia. En tal sentido, expresa que la Ley 1796 de 2016 definió los elementos   esenciales de la tasa dispuesta en su artículo 30[17], mas no estableció el   sistema y el método “para definir los costos de los servicios que se presten   a los usuarios y la manera de hacer el reparto de tales costos en relación con   dicha tasa”.    

Al respecto, recuerda que aunque el Congreso   de la República está facultado para delegar la determinación de la tarifa en   materia de tasas y contribuciones, no puede eludir su obligación de fijar el   sistema y el método. Por ello, cuestiona que el legislador le haya otorgado al   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio la posibilidad de fijar el monto de   la tarifa por concepto de la vigilancia que prestará la Superintendencia de   Notariado y Registro, sin haber cumplido las exigencias de que trata el artículo   338 de la Constitución.    

Adicionalmente, refiere que “ninguna de las   disposiciones legales que invoca el legislador –las reglamentarias no son de   recibo en este caso- establece el método y/o sistema que se requiere para la   fijación de la tarifa de la tasa de vigilancia. En el mismo sentido, es   improcedente acudir a tales normales legales debido a que la tasa de vigilancia   de la función pública de curaduría fue creada por primera vez mediante el   artículo 30 de la Ley 1796 de 2016, razón por la que resulta imposible que el   legislador hubiera previsto en leyes anteriores el método y/o sistema requerido   para fijar la tasa”.    

Por otro lado, en lo relacionado con el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016,   afirma que en atención a su dependencia jurídica inescindible con el artículo   30, ejusdem,  también debe ser declarado inexequible. Por último, advierte que, en   atención al propósito de la tasa de vigilancia en torno a la construcción de las   edificaciones, así como frente a la confianza legítima que posee la   Superintendencia de Notariado y Registro, resulta necesario que se difieran los   efectos de la declaración de inconstitucionalidad a partir del vencimiento de   las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la sentencia[18].    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

Competencia    

1.  De conformidad con lo   dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la Constitución, esta Corporación   es competente para conocer el asunto de la referencia ya que se trata de una   demanda interpuesta contra los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016.    

2.  El Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la Superintendencia de   Notariado y Registro solicitan a la Corte inhibirse de proferir un fallo de   fondo debido a que, en su criterio, el cargo planteado por la demandante no   cumple con los requisitos de claridad, certeza, pertinencia, especificidad y   suficiencia.    

3.  No obstante que   el artículo 40 de la Constitución Política establezca como derecho de los   ciudadanos el presentar acciones públicas en defensa de la Constitución y de la   ley,[19], ello no está exento de exigencias   puntuales, dado que, en virtud del principio democrático, se presume la   constitucionalidad de las disposiciones proferidas por el Congreso de la   República. Así se halla reglado en el artículo 2[20]  del Decreto Ley 2067 de 1997[21] y   explicado por jurisprudencia[22]-[23].    

4.  En el caso objeto   de estudio, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio cuestiona la   aptitud de la demanda, en tanto considera carece de una argumentación clara  en relación con los motivos por los cuales los artículos cuestionados son   inexequibles. También señala que los razonamientos expuestos son subjetivos (certeza)   e impertinentes debido a que la norma no adolece de problemas de   constitucionalidad y a que no explica por qué se opone a la Carta Política.    

Por su lado, la Superintendencia de Notariado y Registro   también señala que no se presenta una oposición objetiva y verificable entre las   disposiciones atacadas y la Constitución (especificidad). Además, afirma   que la accionante parte de una noción equivocada por cuanto el artículo   30 de la Ley 1796 de 2016 no establece un nuevo tributo (certeza), y que   sus  argumentos son contradictorios no permitiendo establecer con claridad el   concepto de violación.    

5.  Para la Corte la   demanda sí cumple las exigencias argumentativas básicas que sobre la materia se   han establecido. En primer lugar, aunque las solicitudes de inhibición no fueron   suficientemente fundamentadas y una de ellas busca suplir finalmente el debate   constitucional[24], se   procederá a estudiarlas en su conjunto en orden a determinar la procedencia de   una decisión de fondo.    

6.  En lo relacionado   con la claridad del cargo, esta Corte advierte que a partir de la   revisión de la demanda se logra inferir razonablemente cuál es el sentido en el   que va dirigido el cuestionamiento constitucional, esto es, la inexistencia   de un sistema y un método respecto de la presunta tasa contenida en el artículo   30 de la Ley 1796 de 2016, al que se deba ajustar la autoridad   administrativa al establecer los costos de la prestación del servicio a   recuperar y, por ende, la tarifa del tributo.    

7.  En lo   concerniente al requisito de certeza se observa que, contrario a lo   expuesto por la Superintendencia, una lectura literal permite advertir que las   disposiciones acusadas se encuentran contenidas en el Capítulo III de la Ley   1796 de 2016, denominado “tasa de vigilancia”. Asimismo, la demanda   resulta, en principio, acertada al cuestionar el artículo 30 en tanto   corresponde al precepto que le entrega al Ministerio de Vivienda la   reglamentación del porcentaje de las expensas que deben pagar los curadores   urbanos para asegurar la sostenibilidad de la vigilancia que efectuará la   Superintendencia de Notariado y Registro, lo que requiere la determinación   previa del sistema y el método por el Congreso, la asamblea o el concejo, que se   echa de menos.    

Aunado a lo anterior, una interpretación contextual del artículo 30 de la Ley   1796 de 2016 permite preliminarmente inferir que al contemplar la destinación de   un porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos, se están   gravando esos ingresos a través de una carga impositiva diferente a la que   existe en el caso de los ciudadanos que solicitan la expedición de una licencia   urbanística, pues esta nueva obligación se enmarca en la relación que se creó   entre la Superintendencia de Notariado y Registro y los curadores urbanos. De   todas maneras, al involucrar este supuesto la problemática central del asunto,   al Tribunal le asiste, en principio, el deber de examinar de fondo el asunto   como garantía para el ejercicio de los derechos ciudadanos.    

8.  Por otro lado,   los argumentos presentados por la accionante son pertinentes, pues tienen   relación con la exigencia contenida en el artículo 338 de la Constitución, en   los escenarios en los que se delega en una autoridad administrativa la   reglamentación en orden a la fijación de la tarifa de una presunta tasa.    

9.  En cuanto a la   especificidad  del cargo la Sala advierte que el núcleo de la controversia planteada por la   actora se circunscribe al desconocimiento de la obligación de establecer un   sistema y un método de que trata el artículo 338 de la Constitución, con lo cual   se expone la manera como se contraponen las normas cuestionadas y la Carta   Política.    

10.  Finalmente, esta   Corporación encuentra que a partir de los argumentos presentados en la demanda   se deriva una duda mínima respecto de la constitucionalidad de los artículos 30   y 31 de la Ley 1796 de 2016 (suficiencia), consistente en que pudo   presentarse la violación del principio constitucional de legalidad tributaria,   así como la inconstitucionalidad por consecuencia.    

Problema jurídico y metodología de decisión    

11.  La Corte entrará   resolver el siguiente problema jurídico: ¿Se vulnera el principio de legalidad   tributaria (art. 338 C. Pol.), cuando las disposiciones acusadas establecen que   se destinará una parte de las expensas que perciben los curadores urbanos, para   garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia   de Notariado y Registro sobre la función pública que estos desempeñan, sin   establecer presuntamente el sistema y el método a partir del cual el Ministerio   de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamentará el porcentaje que se empleará para   ese fin?    

Para la resolución del interrogante planteado, deberá establecer, en primer   lugar, si se está ante una tasa, tal como fue objetado por la Superintendencia   de Notariado y Registro. Asimismo, atendiendo la respuesta que se brinde en su   conjunto a lo mencionado, se procederá a resolver sobre los artículos 30 y 31 de   la Ley 1796 de 2016, último de los cuales se alega una presunta   inconstitucionalidad por consecuencia.    

De esta manera, este Tribunal reiterará su jurisprudencia acerca (i) del   principio de legalidad en materia tributaria; (ii) de las exigencias que debe   cumplir el Congreso de la República para implementar una tasa. Con base en lo   anterior abordará (iii) el asunto sub examine.    

El principio de legalidad en materia tributaria. Reiteración de jurisprudencia   constitucional    

12.  El principio de   legalidad en materia tributaria tiene su fundamento normativo en los   artículos 150 y 338 de la Constitución[25], en   tanto disponen que el Congreso de la República tiene la potestad de “[e]stablecer   contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en los   casos y bajo las condiciones que establezca la ley”, y que “[e]n tiempo   de paz, solamente el Congreso, las asambleas departamentales y los concejos   distritales y municipales podrán imponer contribuciones fiscales o parafiscales.   La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar, directamente, los sujetos   activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de los   impuestos”[26].    

13.  Este principio se   cimienta en el aforismo “nullum tributum sine lege”[27],   según el cual solamente los organismos de representación popular están   facultados para imponer este tipo de cargas, y, además, constituye una   característica definitoria del Estado constitucional[28],   pues guarda una íntima relación con la necesaria legitimidad democrática de las   normas fiscales. De ahí que su objetivo primordial[29]  sea “fortalecer la seguridad jurídica y evitar los abusos impositivos de los   gobernantes, puesto que el acto jurídico que impone la contribución debe   establecer previamente, y con base en una discusión democrática, sus elementos   esenciales para ser válido[30]”.    

14.  En armonía con   ello, (i) los tributos[31] deben   ser establecidos por las corporaciones públicas de elección popular, con lo cual   se proscribe la posibilidad de delegar esa facultad en otras autoridades; (ii)   la obligación tributaria se hace exigible solamente cuando se ha determinado de   forma previa al hecho que la origina; (iii) el Congreso de la República   está obligado a determinar los elementos esenciales del tributo, es decir, el   sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa[32]; y (iv)  la potestad tributaria de las entidades territoriales se encuentra   condicionada por la Constitución y la ley[33].    

15. La determinación de los componentes básicos del tributo, ha dicho la Corte,   genera certidumbre en torno al contenido de los compromisos que en materia   fiscal tienen los ciudadanos. En esa medida, además de constituir un principio   autónomo[34], la   certeza tributaria impone a las autoridades competentes para establecer los   gravámenes la obligación de establecer con claridad y precisión[35] los elementos esenciales del   impuesto, la tasa o la contribución, como una medida encaminada a asegurar la   seguridad jurídica y la eficacia del recaudo del tributo[36].    

16. A pesar de ello esta Corporación ha sostenido que además de la posibilidad   de delegar la fijación la tarifa de las tasas, resulta admisible que el Congreso   de la República comisione a las autoridades administrativas para que determinen   algunos aspectos formales y sustanciales de los tributos, siempre   que no se comprometan derechos fundamentales y sea una facultad excepcional, y   cuando se trate de variables económicas con repercusiones en el gravamen,   respectivamente[37]. En lo   que respecta a la categoría formal, este Tribunal ha explicado que   refiere a la regulación de trámites administrativos que tienen que ver con el   recaudo, liquidación, discusión y administración, de ciertos tributos. En   contraste, en el escenario de los aspectos sustanciales la Corte[38] ha   puntualizado:    

“(i) la ley debe determinar directamente los elementos del tributo, pero esto   no le impide remitir a nociones que tengan una contrapartida variable en la   realidad económica (por ejemplo, a precios, a valores, a índices de   bursatilidad), aunque su expresión concreta le corresponda a la administración,   pues en tales eventos las reglas técnicas permiten aplicar los conceptos   empleados ‘con un alto nivel de certeza’;[39] (ii)   si bien no es preciso que se defina estrictamente en la ley el mecanismo para   medir o expresar esa variable, sí se debe  ‘indicar   la manera como debe ser fijado’ en el reglamento el mecanismo correspondiente,[40]  lo cual significa que debe   haber pautas, criterios o estándares generales incluso flexibles, que orienten   la reglamentación de la materia; (iii) en ningún caso la ley puede facultar al   Ejecutivo para ‘cambiar, introducir nuevos elementos […], ni modificar las   reglas ya trazadas por la Ley’[41]”.    

17. A partir de ahí, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la   legalidad del tributo contribuye a consolidar su predeterminación, la   seguridad jurídica y la unidad económica[42]. En el primer   caso, porque, como se mencionó, obliga a las corporaciones públicas de elección   popular a definir, a través de normas previas y ciertas, los elementos del   gravamen, sin perjuicio de la posibilidad que existe de habilitar a las   autoridades administrativas para fijar el monto de la tarifa de las tasas y las   contribuciones, y de determinar algunos aspectos concretos del tributo[43].    

En el segundo, debido a que les permite a los ciudadanos conocer el alcance de   las obligaciones que poseen con el Estado en materia tributaria, y porque   consolida la existencia de reglas claras y concretas, que, a su vez, aseguran la   previsibilidad de las decisiones de las autoridades administrativas y   judiciales. Por último, apuntala la existencia de un modelo económico común, por   cuanto asegura un diálogo dinámico y coherente entre las competencias de las   autoridades territoriales y del Congreso de la República.    

18. Por último, en lo concerniente a los tipos de cargas fiscales esta   Corporación ha señalado que generalmente se clasificación en impuestos, tasas y   contribuciones especiales[44]. Tales   categorías, sin embargo, no constituyen una agrupación exhaustiva de las cargas   tributarias que existen en el país, sino que responden a la organización   habitual de las mismas[45].    

Dicho lo anterior, la Sala efectuará una breve referencia de las   características  que poseen cada una de esas especies; centrándose especialmente en las tasas  por corresponder el asunto por resolver. Posteriormente, hará lo propio respecto   de los elementos del tributo.    

        

Impuestos                    

(i) constituyen una carga           tributaria general, por lo cual se le cobra a todos los ciudadanos que den           lugar a ello; (ii) no tienen relación con la generación de un beneficio           directo para el contribuyente; (iii) el Estado puede disponer de los           recursos que se recauden a partir de esta carga fiscal según lo dispuesto en           los planes y presupuestos nacionales, en tanto dicho dinero ingresa a           las arcas generales del Estado en virtud del principio de unidad de caja;           (iv)    el pago es obligatorio, por lo que se puede asegurar su cumplimiento a           través de la jurisdicción coactiva; (v) y la capacidad económica del           contribuyente se debe tener en cuenta en la norma que lo crea[46].   

Tasas[47]                    

Son ingresos           tributarios a través de los cuales se asegura la recuperación total o           parcial de los costos[48]    en los que incurre el Estado para garantizar la prestación de un servicio o la           utilización de un bien de dominio público y, además, se trata de una           imposición que se establece unilateralmente por el Estado, pero que           solamente se origina a partir de la solicitud del contribuyente.    

A su vez, se caracterizan porque (i) su           hecho generador se fundamenta en la prestación de un servicio público, por           lo cual el beneficio percibido por el ciudadano es individualizable; (ii) su           naturaleza es retributiva, en tanto se trata de una compensación por el           gasto en el que ha incurrido el para prestar el servicio; (iii) su cobro se           habilita cuando el contribuyente provoca la prestación del servicio público;           (iv) su pago es proporcional, aunque  en ciertos escenarios admite           criterios distributivos[49].   

Contribuciones           especiales                    

(i) se originan a partir de la           realización de obras públicas o actividades de interés colectivo que generan           un beneficio para un individuo o un grupo de ello; (ii) reconocen la           existencia de una inversión estatal; (iii) la obligación que se encuentra a           cargo del contribuyente es proporcional al beneficio obtenido; (iv) los           ciudadanos beneficiados con la obra pública o la actividad de interés           colectivo no pueden negarse a la inversión y se encuentran comprometidos con           el pago del tributo; (v) son cargas fiscales, por regla general,           progresivas, pues se liquidan a partir del beneficio obtenido[50].      

19. En lo que respecta a los elementos del tributo, el artículo 338 de la   Constitución establece que la ley, las ordenanzas y los acuerdos deberán fijar   el sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho generador, la base gravable y la   tarifa de los tributos. Como resultado de ello, la Corte se ha ocupado de   explicar cuáles son las implicaciones que se derivan a partir de cada uno de   esos componentes. Veamos[51]:       

Sujeto activo                    

Acerca de este elemento se ha           estructurado un concepto tripartito. Por ello, se puede tener como sujeto           activo (i) a quien tiene la potestad de establecer el tributo; (ii) al           acreedor que tiene la facultad para exigir el pago de la prestación           económica que aparece como resultado de la carga fiscal; y (iii)  al           beneficiario del dinero recaudado, quien también puede disponer del mismo[52].   

Sujeto pasivo                    

El sujeto pasivo puede ser de iure           y de facto. En el primer caso se trata de quienes pagan formalmente           el impuesto, y en el segundo de quienes soportan efectivamente las           consecuencias económicas del tributo[53]. La           Corte ha explicado esta clasificación con el siguiente ejemplo: “En los           tributos directos, como el impuesto a la renta, en general ambos sujetos           coinciden, pero en cambio, en los impuestos indirectos (…) el sujeto pasivo           de iure no soporta económicamente la contribución, pues traslada su costo al           consumidor final”[54].   

Hecho generador                    

Este elemento “define el perfil           específico de un tributo, puesto que, como lo señala la doctrina, y lo ha           precisado esta Corporación (Sentencia C-583/96), este concepto hace           referencia a la situación de hecho, que es indicadora de una capacidad           contributiva, y que la ley establece de manera abstracta como situación           susceptible de generar la obligación tributaria, de suerte que si se realiza           concretamente ese presupuesto fáctico, entonces nace al mundo jurídico la           correspondiente obligación fiscal”[55].   

Base gravable                    

Este componente hace referencia a “la           magnitud o la medición del hecho gravado, a la cual se le aplica la           correspondiente tarifa, para de esta manera liquidar el monto de la           obligación tributaria”[56].   

Tarifa                    

20. En conclusión, la determinación de los elementos esenciales del tributo es   competencia exclusiva de las corporaciones públicas de elección popular, en   atención al principio de legalidad en materia tributaria previsto en la   Constitución. Sin embargo, el Congreso de la República puede autorizar a las   autoridades administrativas para que determinen algunos componentes del tributo,   tales como los aspectos formales y sustanciales a los que se hizo   alusión,  y la fijación de la tarifa de las tasas y las contribuciones.    

Las exigencias que debe cumplir el Congreso de la República para implementar una   tasa. Reiteración de jurisprudencia constitucional    

21. El artículo 338 de la Constitución establece que “[l]a ley, las   ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de   las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperación de   los costos de los servicios que les presten o participación en los beneficios   que les proporcionen; pero el sistema y el método para definir tales costos y   beneficios, y la forma de hacer su reparto, deben ser fijados por la ley, las   ordenanzas o los acuerdos” (subrayado fuera del texto).    

22. La Corte Constitucional ha ratificado en múltiples decisiones la posibilidad   de autorizar a una entidad administrativa para que señale la tarifa de las tasas   y contribuciones, en tanto se establezca previamente el sistema y el método[58], y, además, ha reconocido que el principio   de legalidad en materia tributaria adquiere “una dimensión específica cuando   de la determinación de la tarifa de tasas y contribuciones se trata”[59]. En este sentido, ha señalado que “resulta   constitucional que se transfiera a las autoridades administrativas la   fijación de las tasas y contribuciones, siempre y cuando concurra previsión   legislativa expresa respecto al método y sistema para su cálculo”[60].    

23.  En lo que   respecta a su aplicación, esta Corporación limitó originalmente el alcance de la   delegación. Así, en la sentencia C-455 de 1994[61], sostuvo que “[t]al posibilidad, por ser   extraordinaria, es de interpretación restrictiva y, por tanto, para que pueda   tener realización, requiere del exacto y pleno cumplimiento de perentorias   exigencias constitucionales”[62]. A pesar   de ello, más adelante este Tribunal morigeró su posición e hizo más flexible la   definición del sistema y el método. De ese modo, a través de la sentencia C-482   de 1996[63], indicó   lo siguiente:    

“La ley, en síntesis, no tiene por qué contener una descripción detallada de   los elementos y procedimientos que deben tenerse en cuenta para establecer los   costos y definir las tarifas.  Tal exigencia haría inútil la delegación   prevista en el artículo 338, y crearía un marco rígido dentro del cual no   podrían obrar las autoridades competentes. || Autoridades que, por lo demás,   están obligadas a ejercer sus atribuciones con sujeción a los principios de   equidad, eficiencia y progresividad consagrados expresamente por el artículo 363   de la Constitución. Y cuya buena fe se presume, según el principio general del   derecho, mientras no se demuestre lo contrario”[64].    

24.  A partir de allí,   la jurisprudencia constitucional ha mantenido una posición pacífica y   consistente[65] en relación con el contenido de la exigencia   de que trata el artículo 338 de la Constitución en materia de tasas y   contribuciones. Así, ha sostenido que debe examinarse caso por caso si el   Congreso de la República determinó el sistema y el método[66] y, consecuentemente, ha exigido una   definición clara y precisa de esos elementos, mas no ha reclamado el   establecimiento de fórmulas sacramentales o rigurosas en torno a los mismos[67]. De ese modo, ha explicado:    

“que tanto el ‘sistema’ como el ‘método’, referidos en el artículo 338 de la   Constitución, deben ser lo suficientemente claros y precisos a fin de evitar que   los órganos de representación popular desatiendan un expreso mandato Superior,   mas no por ello tienen que hacer una descripción detallada o rigurosa de cada   uno de los elementos y procedimientos a tener en cuenta para fijar la tarifa,   pues en tal caso la facultad constitucional de las autoridades administrativas   perdería por completo su razón de ser. || Se trata, si se quiere, de una suerte   de competencias compartidas, donde el Congreso, las asambleas y los concejos son   los encargados de señalar los elementos estructurales del método y del sistema   tarifario, mientras que a las autoridades administrativas corresponde   desarrollar los parámetros previamente indicados” [68].    

25.  Aunado a lo   anterior, la Corte también ha expuesto el concepto y alcance propiamente del   sistema y del método. Específicamente, en la sentencia C-155 de 2003[69] se indicó:    

“un sistema ‘se define por el hecho de no ser un simple agregado desordenado   de elementos sino por constituir una totalidad, caracterizada por una   determinada articulación dinámica entre sus partes’[70].    Supone coherencia interna para relacionar entre sí los componentes de un   conjunto, que en el ámbito tributario representan la combinación de reglas y   directrices necesarias para determinar los costos y beneficios de una obra o   servicio, así como la forma de hacer su distribución. || Por su parte, el método   está referido a los pasos o pautas que deben observarse para que los componentes   del sistema se proyecten extrínsecamente.  Así, constituye el procedimiento   a seguir con el objeto de determinar en concreto el monto de la obligación   tributaria”.     

26.   En armonía con   ello, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el cumplimiento de tal   exigencia parte de una premisa básica: “el legislador desconoce tal   obligación cuando guarda absoluto silencio al respecto y no fija ningún   parámetro en relación con tales elementos de la obligación tributaria -sistema y   método-, así aluda al concepto genérico de recuperación de costos”[71]. Por   ende, si el Congreso de la República no cumple con la obligación contenida en el   artículo 338 de la Constitución no es competencia de la administración llenar   ese vacío a partir del ejercicio de la potestad reglamentaria[72].    

27.  En suma, la   determinación del sistema y del método constituye una exigencia ineludible   cuando se delega la fijación de la tarifa de las tasas y contribuciones a las   autoridades administrativas. Ese criterio, a su vez, comporta la necesidad de   establecer con suficiente claridad y precisión los parámetros que delimitan la   autorización conferida al ejecutivo, dado que no implica que el legislador debe   agotar la regulación de todas las materias hasta el menor detalle.    

28.  Ahora bien, la   Corte se ha pronunciado en múltiples ocasiones acerca de la necesidad de que la   determinación de la tarifa esté precedida por la definición de un sistema y un   método por parte del legislador[73].   Así, en la sentencia C-134 de 2009[74] estudió   si la delegación que efectuó el Decreto Ley 356 de 1994, a efectos de que la   Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada determinara el costo de las   credenciales y las licencias que debían portar el personal de los servicios de   vigilancia y seguridad privada, vulneraba los artículos 150, numeral 10, y 338   de la Constitución, en lo concerniente a la prohibición de establecer impuestos   a través de los decretos leyes y el establecimiento de un sistema y un método.    

En esa ocasión, sostuvo que, además del reproche constitucional que suscitaba el   desconocimiento de la prohibición de que posee el Presidente de la República   para establecer impuestos por vía de la habilitación legislativa, los preceptos   atacados no señalaron el sistema y el método para calcular “las tarifas en   función de sus costos y beneficios y del reparto de las mismas”. Por ende,   declaró la inexequibilidad de las expresiones relacionadas con el valor de las   licencias y credenciales, cuestionados en la demanda.    

29.     Igualmente, en la sentencia C-402 de 2010[75] esta   Corporación examinó la exequibilidad del artículo 78 (parcial) de la Ley 160 de   1994, que le otorgó a la Junta Directiva del, entonces, Incora la potestad para   determinar la tarifa máxima que se podía cobrar a los adjudicatarios de los   terrenos baldíos por los servicios de titulación, debido a que, en criterio del   demandante, este no establecía un sistema y un método para delimitar la   delegación efectuada por el legislador    

Al resolver esa cuestión el fallo sostuvo que, en primer término, la disposición   demandada sí preveía una tasa, pues se trataba de una prestación económica   originada a partir de una imposición legal y que estaba encaminada a recuperar   los costos en los que incurría la autoridad administrativa para materializar el   servicio mencionado, lo que descartaba la posibilidad de que se tratara de un   precio público.    

Asimismo, explicó que el Congreso de la República no identificó ningún “criterio”   que permitiera definir el costo de la misión encomendada al Incora y la forma de   hacer su reparto. Aunado a ello, mencionó que la alusión genérica a los costos   en los que incurre la entidad para llevar a cabo el proceso de titulación no   satisfacía las condiciones de precisión mínimas para cumplir la exigencia de que   trata el artículo 388 de la Constitución en lo relativo al sistema y el método,   en tanto los parámetros jurisprudenciales concernientes a este aspecto “exigen   que la previsión legislativa sea clara y expresa, resultando inadmisibles para   la Corte previsiones tácitas o carentes de univocidad”.    

30.     De otro lado, a través de la sentencia C-449 de 2015[76] se resolvió la demanda de   inconstitucionalidad presentada contra el artículo 42 (parcial) de la Ley 99 de   1993, que establecía las tasas las tasas retributivas y compensatorias en lo   concerniente al servicio público de saneamiento ambiental. Particularmente, el   accionante cuestionó que la norma no contenía la base gravable o la tarifa del   tributo y que, por lo tanto, desconocía el artículo 338 de la Carta Política.     

La Corte encontró que no le asistía razón al demandante debido a que, en lo   referente a la determinación de la tarifa, el precepto cuestionado sí ofrecía   unos “principios” y “reglas” a los que debía sujetarse el   Ministerio de Ambiente para fijar ese elemento esencial la carga fiscal[77].   Puntualmente, destacó que el Congreso de la República estableció cuatro   parámetros en lo concerniente al sistema, así como otros cuatro en relación con   el método[78].   En consecuencia, declaró la constitucionalidad los preceptos demandados.    

31.     Adicionalmente, mediante la sentencia C-074 de 2018[79] este   Tribunal tuvo la oportunidad de estudiar las objeciones gubernamentales al   proyecto de ley 166 de 2016 del Senado y 104 de 2015 de la Cámara de   Representantes que, entre otras cosas, planteaba un problema de   constitucionalidad relacionado con el principio de legalidad en materia   tributaria. Concretamente, el Presidente de la República cuestionó que a través   del parágrafo 2 del artículo 9 de esa proposición el Congreso estaba creando una   tasa sin establecer sus elementos esenciales, en tanto delegó en el Colegio   Colombiano de Entrenamiento Deportivo la facultad para establecer el costo de la   inscripción permanente y provisional y de la certificación de idoneidad de los   entrenadores deportivos.    

Al resolver ese asunto la Corte señaló que la objeción era fundada debido a que,   a pesar de que se trataba de una tasa y el legislador no estableció directamente   la tarifa de la misma, no se determinaron “las reglas y las   directrices necesarias para determinar los costos ni los criterios para   distribuirlos (sistema), ni mucho menos […] los pasos o las pautas que debería   observar el Colegio Colombiano de Entrenamiento Deportivo para determinar el   monto en concreto de la obligación tributaria (método)”    [80].    

32.     Finalmente, la Corte encuentra necesario subrayar que no ha sido extraño a la   legislación y a la jurisprudencia constitucional el cobrar una tasa tratándose   de la función de vigilancia que prestan las Superintendencias. Véase, por   ejemplo, que en la sentencia C-218 de 2015[81] sostuvo   que el cobro efectuado a los sujetos de vigilancia, inspección y control de la   Superintendencia de Puertos y Transporte constituía una tasa y a partir de esa   premisa resolvió la problemática planteada[82].    

El asunto sub-examine    

33.  La Ley 1796 de   2016[83]  establece medidas enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el   incremento de la seguridad de las edificaciones, el fortalecimiento de la   función pública que ejercen los curadores urbanos y la asignación de otras   funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro[84]. En ese sentido, modifica el proceso de   selección y el régimen disciplinario de los curadores urbanos, debido a que,   entre otras, cambia los requisitos para acceder al cargo[85] y contempla la creación de una   Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos a efectos de que adelante   funciones de vigilancia y control, sin perjuicio del poder proferente que podrá   ejercer la Procuraduría General de la Nación[86].   Adicionalmente, los artículos 30 y 31, ejusdem, bajo el Capítulo III   denominado “tasa de vigilancia”, imponen la destinación de un   porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos para asegurar la   sostenibilidad de la misión que se le encomendó a esa nueva dependencia y la   creación de un fondo cuenta que se formará a partir de los recursos que se   recauden con ese fin, respectivamente.    

34.  La demanda que se   estudia en esta ocasión cuestiona principalmente la exequibilidad del primero de   esos artículos, al considerar que infringe el mandato contenido en el artículo   338 de la Constitución en lo concerniente a la falta de un sistema y un método   para que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio reglamente el porcentaje   de las expensas que se asignará a ese propósito[87]. En cuanto al artículo 31, la accionante   considera que debido a su relación inescindible con la disposición que crea la   carga fiscal también debe ser declarado contrario a la Carta Política al perder   todo sentido su contenido.    

Con excepción del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la   Superintendencia de Notariado y Registro, los demás intervinientes[88] y el Procurador General de la Nación   consideran que, en efecto, los artículos demandados van en contravía de la   Constitución, pues no cumplen las exigencias contenidas en el artículo superior   mencionado.    

35.  Bajo esa   perspectiva, la Corte plantea la necesidad de determinar previamente si   la destinación de un porcentaje de las expensas que perciben los curadores   urbanos para garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la   Superintendencia de Notariado y Registro se inserta dentro de la categoría de   una tasa, y solo de ser ello así se verificará si esta cumple las exigencias   contenidas en el artículo 338 de la Constitución en lo relativo al sistema y el   método.    

36.  Del contexto de   las normas acusadas y demás disposiciones pertinentes previstas en la Ley 1796   de 2016, puede observase que se instituyeron algunos de los componentes propios   de cualquier tributo, en esta oportunidad de una tasa.    

En efecto, la Corte encuentra que la destinación a la que se refiere el artículo   30 de la Ley 1796 de 2016 sí constituye una tasa debido a (i) que se trata de   una obligación que estableció unilateralmente el Estado; (ii) que se hace   exigible a las personas que optan por desarrollar la función pública que se le   encomendó a los curadores urbanos; y (iii) que tiene el propósito de recuperar   los costos que se originan a partir de la misión de vigilancia y control que   presta la Superintendencia de Notariado y Registro, y de la materialización del   concurso de méritos necesario para la designación de los curadores. Por   consiguiente, se cumplen los elementos característicos de una tasa conforme se   sostuvo en el punto 18 de esta decisión.      

Igualmente, la conclusión a la que ha arribado la Corte se puede constatar   estableciendo si se configuran los componentes esenciales del tributo. En este   sentido, esta Corporación encuentra que la Superintendencia de Notariado y   Registro constituye el sujeto activo del gravamen en tanto es la entidad   que se beneficiará con la destinación de un porcentaje de las expensas que   cobran los curadores urbanos. A su vez, los curadores urbanos son el sujeto   pasivo  por cuanto deben entregar una parte de los recursos que perciben como   consecuencia de la prestación sus servicios. La función pública que se ejerce a   través de las curadurías urbanas estructura la situación de hecho a partir de la   cual la Ley 1796 de 2016 originó el tributo, es decir, el hecho generador.   Por último, las expensas que perciben los curadores urbanos componen la base   gravable debido a que constituyen la magnitud a la cual se aplicará la   respectiva tarifa.    

37.  Aunado a lo   anterior, un análisis literal, histórico y sistemático permite constatar que, en   efecto, la destinación de un porcentaje de las expensas que perciben los   curadores urbanos sí constituye una tasa[89].   Veamos:    

38.  Esta Corporación   encuentra que la denominación con la cual el Congreso de la República identificó   el Capítulo III del Título IV de la Ley 1796 de 2016 resulta pertinente en tanto   allí se hace referencia expresa a la “tasa de vigilancia”, con lo cual se   recurre a la utilización de un término que, como se explicó, identifica una de   las clases de los tributos. Aunado a lo anterior, la referencia a la   reglamentación del “porcentaje de las expensas que se destinará para este fin”,   permite al menos deducir dos situaciones: primero, que el artículo generó una   obligación a partir de los dineros que perciben las curadurías urbanas con   ocasión del ejercicio de la función pública que desempeñan y, segundo, que la   magnitud de esa imposición no está definida en el mismo artículo.    

De ese modo, el examen literal de la disposición acusada clarifica su   alcance y le da elementos esenciales a la Corte para concluir que, por un lado,   genera una obligación, al parecer, tributaria a cargo de las curadurías urbanas   y que, por el otro, no establece todos los elementos esenciales de ese tipo de   obligaciones al limitarse a delegar la reglamentación del “porcentaje de las   expensas” al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

39.  De otro lado, la   Corte encuentra que en la exposición de motivos del proyecto de ley 111 de 2014   de la Cámara de Representantes y 138 de 2016 del Senado de la República, que dio   origen a la Ley 1796 de 2016, se explicó:    

“También se propone la creación de una Superintendencia Delegada   dentro de la estructura de la Superintendencia de Notariado y Registro, para el   ejercicio de la vigilancia, inspección y control del servicio público que   prestan los Curadores Urbanos. Así mismo del cobro de una tasa de vigilancia   que deberán pagar los curadores a favor de la Superintendencia. ||   Concordante con lo anterior, la propuesta de ley incluye la creación de un Fondo   Cuenta sin personería jurídica, el cual se formará con la tarifa por   concepto de la vigilancia y los aportes que deberán hacer de sus ingresos los   curadores urbanos, administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro,   quien podrá delegar esta función en el Secretario General, con la asesoría de un   Consejo. El Superintendente de Notariado y Registro será el representante legal   del Fondo y el ordenador del gasto”[90]  (subrayado fuera del texto).    

Esa referencia al cobro de una tasa de vigilancia refuerza la conclusión que se   presentó a partir del análisis de la redacción del artículo 30, pues contiene   una mención a la clase de tributo que cuestiona la demandante y, además,   acredita que, a pesar de las modificaciones que pudo haber sufrido el proyecto   de ley en el trámite que surtió en el Congreso de la República, la intención del   autor del proyecto[91] se   mantuvo incólume en lo relativo a la creación de un cobro a los curadores y para   con la Superintendencia de Notariado y Registro.    

40.  Por último, una   revisión integral de la Ley 1796 de 2016, esto es, en todo su articulado,   permite concluir que a través de esa legislación se le entregó a la   Superintendencia de Notariado y Registro la vigilancia y control de la función   que desempeñan los curadores urbanos y que, además, los recursos para el   cumplimiento de esa obligación fueran cubiertos “con el recaudo de la   tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la   Superintendencia de Notariado y Registro” [92]  (negrilla fuera del texto). Asimismo, que el concurso para la designación de los   curadores se financia “con cargo al presupuesto de la Superintendencia de   Notariado y Registro y al Fondo Cuenta de Curadores” (negrilla fuera   del texto). Es decir, se creó una obligación para recuperar el costo de la   prestación del servicio de vigilancia y la realización del concurso.    

41. Ahora bien, la Corte observa que la tarifa del gravamen no fue establecida   por el Congreso de la República, sino que este le otorgó al Ministerio de   Vivienda, Ciudad y Territorio la potestad para reglamentar el monto final del   tributo que debe pagar el contribuyente. Como resultado de ello, resulta necesario   examinar si en este caso se estableció por el legislador con suficiente claridad   y precisión un sistema y un método a partir del cual se pueda determinar la   tarifa.    

De entrada la Sala advierte que la respuesta a ese interrogante no se encuentra   en el artículo 30 cuestionado, pues allí solamente se hace alusión a la   finalidad de la tasa, es decir, “la sostenibilidad de la vigilancia que   ejercerá la Superintendencia de Notariado y Registro”, y a la autorización a   favor del Ministerio para reglamentar el porcentaje de las expensas, a efectos   de determinar la tarifa. En consecuencia, esta Corporación se ocupará de evaluar   si la sujeción del Ministerio de Vivienda al “ejercicio de las facultades que   le otorga la Ley 388 de 1997, modificada parcialmente por la Ley 810 de 2003 y   el Decreto número 1469 de 2010 (compilado por el Decreto número 1077 de 2015)”,   constituye el sistema y el método para ejercer adecuadamente la reglamentación   del porcentaje de las expensas que se destinarán para ese fin.    

La Corte precisa que no realizará un análisis del Decreto 1469 de 2010[93], compilado por el Decreto 1077 de 2015[94], por cuanto el sistema y el método que debió   establecer el Congreso de la República solamente puede consagrarse en una norma   con rango de ley y esa reglamentación carece de esa calidad al ser expedida por   el Gobierno nacional[95].    

42. La Ley 388 de 1997[96] tiene   como objetivos (i) armonizar y actualizar las disposiciones vigentes hasta ese   momento con la Constitución y demás normas pertinentes; (ii) otorgarle   herramientas a los municipios para organizar su territorio, preservar su   patrimonio ecológico y cultural, y prevenir la ocurrencia de desastres en los   asentamientos de alto riesgo; (iii) garantizar la debida utilización del suelo;   (iv) promover la concurrencia armónica entre la Nación, el municipio y las demás   autoridades ambientales y administrativas en el ordenamiento del territorio; y   (v) facilitar la ejecución de intervenciones urbanísticas integrales[97].    

Particularmente, el Capítulo XI de esa legislación regula lo relativo a “las   licencias y las sanciones urbanísticas”, haciendo referencia a la figura del   curador urbano. En este sentido, el artículo 101, ejusdem[98], establece que a través de esa categoría de   empleo se ejerce una función pública para la verificación del cumplimiento de   las normas urbanísticas; que el periodo del mismo es de cinco años y que podrá   ser designado nuevamente; y que para el acceso el particular debe ser ciudadano,   poseer alguno de los títulos profesionales relacionados en la norma, acreditar   una experiencia laboral de por lo menos diez años, no estar inhabilitado,   acreditar la colaboración de un grupo interdisciplinario, e inscribirse y   aprobar el concurso respectivo. Asimismo, autoriza al Gobierno nacional para   regular lo concerniente a las expensas a cargo de los particulares que efectúen   trámites ante los curadores urbanos, así como lo relacionado con la remuneración   de quienes ejercen esta función pública, “teniéndose en cuenta, entre otros,   la cuantía y naturaleza de las obras que requieren licencia y las actuaciones   que sean necesarios para expedirlas”.    

La sujeción del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a las facultades que   le otorga la Ley 388 de 1997, modificada parcialmente por la Ley 810 de 2003, se   centra en las expensas que deben pagar los ciudadanos que utilicen los servicios   que ofrecen los curadores en relación con la expedición de licencias   urbanísticas[99]. En este   punto, resulta necesario subrayar que esa relación económica es bilateral y no   tiene, más allá del particular y del curador urbano, ningún otro partícipe o   interviniente, pues ello da luces acerca de los inconvenientes que pueden surgir   a la hora de subsanar los vacíos que existen en la relación tributaria que se   examina (Superintendencia de Notariado y Registro y curadores urbanos), a pesar   de que tenga algún tipo de conexión (lejana y extraña a la tasa que se   instituyen con la nueva ley) con la función que desempeñan las curadurías.    

En tal sentido, la Corte encuentra que la remisión efectuada por el artículo 30   de la Ley 1796 de 2016 no ofrece un sistema y un método al cual deba sujetarse   el Ministerio de Vivienda al reglamentar el porcentaje de las expensas con la   finalidad de fijar la tarifa de la tasa. Particularmente, esta Corporación   advierte que a través de la disposición demandada no se tomó en consideración   que la “tasa de vigilancia” estructura una relación tributaria entre la   Superintendencia de Notariado y Registro y los curadores urbanos, y no entre los   curadores urbanos y los particulares. Por ello, se concluye que en la Ley 388 de   1997 no se encuentra contemplado un sistema y un método respecto de la tasa que   se está creando en esta ocasión, por cuanto esa legislación se refiere,   reitérese, a una circunstancia distinta: la regulación del valor de las   expensas que deben pagar los ciudadanos al curador urbano.    

43.              Aunado a lo anterior, la Sala estima necesario destacar que incluso la   aplicación analógica de la Ley 388 de 1997 no resultaría viable, pues allí no se   efectúa ningún tipo de referencia a la recuperación del costo que supone la   prestación del servicio de vigilancia a cargo de la Superintendencia de   Notariado y Registro. Es decir, en tanto la Constitución contempló las tasas   como un mecanismo para compensar total o parcialmente los gastos en los que   incurre el Estado por la prestación de un servicio o la utilización de un bien,   el sistema y el método necesario para poder delegar la fijación de la tarifa de   un gravamen debe considerar invariablemente la inversión que se efectúa.    

La Ley 388 de 1997 no dice nada acerca de los recursos que se emplean para   garantizar la vigilancia de los curadores urbanos y cómo ello repercute en el   porcentaje de las expensas que se debe pagar. Por ende, no puede aludirse a una   flexibilización del sistema y el método porque se parte de situaciones   diferentes que por su naturaleza no son aplicables analógicamente. Además en el   tiempo es posible verificar sin mayores elucubraciones que el contenido   regulatorio de la Ley 388 de 1997 es anterior a la creación de la tasa en la Ley   1796 de 2016.    

44.  Finalmente, esta   Corporación destaca que la Ley 388 de 1997 no contempla las reglas y directrices   a partir de las cuales se determinarán los costos del servicio de vigilancia ni   los parámetros que definirán la forma de distribuir esos valores (sistema), y   menos señala los pasos que a los que se debe sujetar el Ministerio de Vivienda,   Ciudad y Territorio para fijar el porcentaje concreto de las expensas que   deberán pagar los curadores urbanos (método).    

45.  En suma, debido a   que las normas a las que hace alusión la disposición demandada no ofrecen un   sistema y un método para delimitar la delegación que realizó el Congreso de la   República en esta ocasión, y a que no existe en la Ley 1796 de 2016 ninguna otra   referencia a ese aspecto, esta Corporación no encuentra que en este caso se haya   cumplido la obligación de que trata el artículo 338 de la Constitución, pues no   se estableció el sistema y el método necesario para que se pudiera autorizar la   fijación de la tarifa de la tasa que se creó a favor de la Superintendencia de   Notariado y Registro. Por ende, la Corte declarará la inexequibilidad del   artículo 30 de la Ley 1796 de 2016.    

46.  En cuanto al   artículo 31 de la Ley 1796 de 2016, esta Corporación advierte dos cosas. La   primera que el Fondo Cuenta de Curadores Urbano “se formará con el porcentaje   de las expensas que se destine a la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá   la Superintendencia de Notariado y Registro” y, la segunda, que el   Superintendente de Notariado y Registro será el representante legal de ese Fondo   y, a su vez, el ordenador del gasto.    

En anteriores   ocasiones, la Corte ha expresado que la declaración de inconstitucionalidad de   una norma puede tener consecuencias frente a la legislación en la que se inserta   o a otras disposiciones con las que guarde relación[100]. Así, por ejemplo[101], en la sentencia C-169 de 2014[102] señaló que al fallar a favor de la   inexequibilidad de los elementos estructurales del arancel judicial, contenidos   en varios artículos, también debía declarar como contraria a la Constitución   toda la Ley 1653 de 2013[103]; y a   través de la sentencia C-879 de 2008[104]  se declaró la inexequibilidad de la Ley 1153 de 2007, al estimar que la   inconstitucionalidad de los artículos que definían el órgano competente para   realizar la investigación e indagación de las pequeñas causas en materia penal   suponía la supresión de un elemento esencial de esa legislación.    

En esta última   decisión se recordó que este Tribunal “ya ha declarado la inexequibilidad de   sistemas normativos completos, a pesar de que sólo se hayan demandado algunas de   sus disposiciones, cuando existe una relación inescindible entre la norma   inconstitucional y el resto de las disposiciones que hacen parte de ese sistema   y cuando la inconstitucionalidad recae sobre un eje esencial que es un pilar del   sistema creado por el legislador”[105] (negrilla fuera del texto).    

47.              Como se mencionó, el artículo 31 de la Ley 1796 de 2016 contempla la creación de   un fondo cuenta que se formará con el porcentaje de las expensas que se destine   para el propósito contenido en el artículo 30, ejusdem. A su turno, la   Corte concluye que ese fondo cuenta tiene como única finalidad guardar los   recursos que se recauden con ocasión de la “tasa de vigilancia”, pues la   legislación que actualmente se examina no efectúa, más allá de la referencia del   artículo 21, ningún otro tipo alusión al mismo.    

En esa medida, la   utilidad del fondo cuenta radica exclusivamente en almacenar el capital   que se cobre para asegurar la sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la   Superintendencia de Notariado y Registro. En consecuencia, el artículo 31 tiene   una relación inescindible con el artículo 30 demandado, en tanto su permanencia   en el ordenamiento jurídico tiene sentido solamente en función de esa   disposición.    

Por lo tanto, la   Corte deberá declarar la inconstitucionalidad del artículo 31 de la Ley 1796 de   2016, en tanto se trata de una norma accesoria al artículo 30 ejusdem.    

La necesidad de   diferir los efectos de la decisión    

48.              La Corte ha señalado que excepcionalmente se puede acudir a fórmulas   alternativas para evitar que con la expulsión inmediata de una disposición del   ordenamiento jurídico se generen escenarios contrarios a la Carta Política[106]. Los efectos nocivos a los que ha hecho   alusión esta Corporación se originan a partir de una “situación   constitucionalmente peor que incide con suma gravedad en la vigencia de   principios o derechos constitucionales especialmente protegidos en la Carta”[107]  (Negrilla del texto).    

49.  La sentencia   C-172 de 2017[108] explicó   que en algunos escenarios resulta viable “(i) proferir una sentencia de   inconstitucionalidad diferida, concediendo un tiempo al Legislador para que   expida una nueva norma en reemplazo de la que se considere contraria a la Carta   en ejercicio de su libertad de configuración pero dentro del respeto a la   Constitución,[109] o   (ii) expedir una sentencia integradora, situación en la que la propia Corte   llena el vacío que deja la norma parcialmente inconstitucional al salir del   sistema jurídico[110]”.    

50.  Esa misma   decisión, reiterando lo dispuesto en la sentencia C-112 de 2000, explicó que al   momento de optar por una u otra forma de solución se debe valorar lo siguiente:    

“si el   mantenimiento de la disposición inconstitucional no es particularmente lesivo de   los valores superiores, y el legislador goza de múltiples opciones de regulación   de la materia, entonces es preferible otorgar un plazo prudencial al Congreso   para que corrija la situación inconstitucional, ya que en tal evento, una   sentencia integra­dora afecta desproporcionadamente el principio democrático   (CP, art. 3º) pues el tribunal constitucional estaría limitando la libertad de   configuración del Legislador. La extensión del plazo conferido al legislador   dependerá, a su vez, de esas variables”[111].    

Dicho de otro modo, “el recurso a esas sentencias de constitucionalidad   temporal se justifica únicamente en aquellos casos en los que la Corte ha   constatado que la regulación impugnada es inconstitucional, pero no procede su   declaración de inexequibilidad inmediata, por cuanto esa determinación afectaría   de manera aún más grave los principios y valores constitucionales”[112].    

51.               En el asunto de la referencia, el Procurador General de la Nación le solicitó a   la Corte que se   difieran los efectos de la declaración de inconstitucionalidad a partir del   vencimiento de las dos legislaturas siguientes a la ejecutoria de la sentencia.   Al respecto, argumentó que “la tasa tiene como propósito el sostenimiento de   la función de vigilancia de la Superintendencia de Notariado y Registro sobre la   función que cumplen los curadores urbanos frente a los graves problemas que en   materia de construcción de edificaciones presentan, así como también preservar   la confianza legítima que le asiste a la Superintendencia de Notariado y   Registro de contar con los recursos provenientes de la tasa de vigilancia de la   función pública de curaduría urbana para poder cumplir con dicha función”.    

En respuesta a ese requerimiento, la demandante señaló que la   posibilidad de diferir los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad es   excepcional. Adicionalmente, indicó que (i) la gravedad de la infracción   constitucional es alta; (ii) la posibilidad de diferir los efectos de la   sentencia genera una afectación grave y directa sobre los curadores urbanos de   todo el país; y (iii) el retiro inmediato de la norma cuestionado no   tendría un impacto relevante, en tanto la Superintendencia de Notariado y   Registro puede acudir a su presupuesto general para asegurar la sostenibilidad   de la vigilancia y el control que adelanta.    

52.               Bajo tales supuestos, esta Corporación encuentra que, tal y como lo reclama el   Ministerio Público, en esta ocasión se deben diferir los efectos de la   declaración de inexequibilidad, por los motivos que a continuación se exponen:    

De entrada, la Corte recuerda que “[l]as superintendencias son organismos   creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquella les   señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones de inspección y   vigilancia atribuidas por la ley o mediante delegación que haga el Presidente de   la República previa autorización legal”[113]. Asimismo, tiene presente que esas   autoridades tienen un incuestionable fundamento constitucional, debido a que,   además de las otras funciones que le asigne la ley, ejercen algunas tareas   asignadas originalmente al Presidente de la República[114].    

La Ley 1796 de 2016, como se explicó, tiene como objeto “[g]enerar medidas   enfocadas a la protección del comprador de vivienda, el incremento de la   seguridad de las edificaciones, el fortalecimiento de la Función Pública que   ejercen los curadores urbanos y establecer otras funciones a la Superintendencia   de Notariado y Registro”[115]. A su vez, en la exposición de motivos del   proyecto de ley que dio origen a esa legislación se explicó lo siguiente en   relación con la función pública que ejercen los curadores urbanos:    

“este sistema [las curadurías urbanas] es un modelo que requiere de ajustes y   adecuaciones, como quiera que su evolución regulatoria desde el Decreto número   1052 de 1998 hasta el actualmente vigente Decreto número 1469 de 2010 no ha   logrado establecer controles adecuados que eviten el ejercicio imparcial de la   función pública, y la vulnerabilidad de las construcciones realizadas por los   distintos agentes del sector real de la construcción”[116].    

Como resultado, se le otorgó a la Superintendencia de Notariado y Registro la   vigilancia de la función pública que ejercen los curadores urbanos[117] y la fijación de las directrices del   concurso de méritos para su designación[118],   como medidas encaminadas a mejorar la calidad del servicio público que estos   prestan y asegurar, con ello, la fiabilidad de las edificaciones que se   construyen en el país. Los artículos 21 y 24 de la Ley 1796 de 2016   establecieron que esos dos servicios serían sostenidos a partir de la tarifa de   vigilancia de que trata el artículo 30, ejusdem, y los recursos de la   Superintendencia.    

53. La Corte encuentra que las medidas adoptadas en la Ley 1796 de 2016 tienen   dos fuentes de financiamiento. La primera, la tasa de vigilancia, tiene la   finalidad exclusiva de asegurar la recuperación total o parcial de los costos   que conlleva la prestación del servicio de vigilancia y la realización del   concurso de méritos. Por otra parte, las referencias al presupuesto de la   Superintendencia de Notariado y Registro y a los recursos que se encuentren   disponibles, contenidas en los artículos 21 y 24 de la Ley 1796 de 2016,   constituyen la otra fórmula de subvención.    

Esta Corporación advierte que mientras la única finalidad de la tasa de   vigilancia es asegurar el dinero necesario para llevar a cabo la función de   vigilancia y el concurso de méritos; el presupuesto de la Superintendencia de   Notariado y Registro está lejos de tener una función unívoca[119], al comprometer otras competencias.    

Por ello, esta Sala colige que el retiro inmediato de la disposición cuestionada   implicaría un vacío normativo que generaría intensos traumatismos en el   desarrollo de las tareas que la Ley 1796 de 2016 le encomendó[120] a la Superintendencia de Notariado y   Registro en relación con el control y vigilancia de los curadores urbanos,   afectaría el interés público en torno a la seguridad de las construcciones que   se edifican en el país, y perjudicaría el curso normal del concurso a partir del   cual se designarán los particulares que desempeñarán esa función pública[121]. Asimismo, esta Corporación estima que la   posibilidad de comprometer parte del presupuesto general de esa Superintendencia   podría afectar gravemente la prestación de otros servicios a su cargo[122], en   tanto ello implicaría desajustar la dinámica económica prevista originalmente   por el Congreso de la República.    

54. De este modo, se accederá a la petición elevada por la Procuraduría y se   diferirán los efectos de la declaratoria de inexequibilidad[123]. No obstante, tal aplazamiento solamente   será por el término de una legislatura a partir de la notificación de esta   decisión debido a que esta Corporación estima, por un lado, que el   desconocimiento de la Constitución sí resulta particularmente lesivo en este   caso, en armonía con la especial relevancia que guarda el principio de legalidad   en materia tributaria en el Estado constitucional; y, por el otro, que ese plazo   resulta prudencial para que se lleve a cabo la discusión y aprobación del   eventual proyecto de ley teniendo en cuenta la naturaleza, complejidad y   extensión de la norma impugnada.    

En cualquier caso, si el 20 de junio de 2020, fecha en la que culmina el segundo   periodo de la actual legislatura, y el Congreso de la República no ha expedido   la legislación respectiva, se hará efectiva la declaración de   inconstitucionalidad y los artículos cuestionados saldrán del ordenamiento   jurídico.    

VI. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE :    

Primero:    Declarar INEXEQUIBLES  los artículos 30 y 31 de la Ley 1796 de 2016.    

Segundo: DIFERIR  los efectos de la declaración de INEXEQUIBILIDAD por el término de una   legislatura a partir del día siguiente a la notificación de esta sentencia, a   fin de que el Congreso de la República, dentro de la potestad de configuración   que le asiste, apruebe la norma que determine el sistema y el método para   reglamentar el porcentaje de las expensas que perciben los curadores urbanos que   se destinará para garantizar la sostenibilidad de la vigilancia que ejerce la   Superintendencia de Notariado y Registro.       

Si habiéndose cumplido el plazo mencionado (20 junio de 2020), el Congreso de la   República no ha expedido la legislación respectiva, se hará efectiva la   declaración de inconstitucionalidad y los artículos cuestionados saldrán del   ordenamiento jurídico.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el expediente.    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Ausente con permiso    

CARLOS   BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA   FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Ausente con permiso    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con   salvamento de voto    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Impedimento aceptado    

JOSÉ   FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA   VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Diario   Oficial No. 49.933 del 13 de julio de 2016.    

[2] Artículo   338 de la Constitución.    

[4] Acerca   de estos mandatos de optimización explica que garantizan la seguridad jurídica y   evitan los abusos impositivos de la administración.    

[5] Hace   alusión a las sentencias C-482 de 1996, MM. PP. Jorge Arango Mejía y Hernando   Herrera Vergara; C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis; y C-402 de 2010, M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[6] Según   lo explica la demanda, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y la   Superintendencia de Notariado y Registro constituyen el sujeto activo de la   obligación tributaria; los curadores urbanos el sujeto pasivo; la expedición de   las licencias urbanísticas el hecho generador; y las expensas que pagan los   particulares a los curadores urbanos la base gravable de la tasa.    

[7] “Por   medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda,   Ciudad y Territorio”.    

[8] Escrito   presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Andrés Fabián Fuentes Torres,   apoderado del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[9] Sobre este punto también asegura que los motivos planteados por la demandante   no son más que apreciaciones subjetivas, en tanto las disposiciones   demandadas no adolecen de vicios de forma o de fondo.    

[10] Escrito   presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Daniela Andrade Valencia, Jefe   de la Oficina Asesora Jurídica de la Superintendencia de Notariado y Registro.    

[11] Particularmente,   cuestiona que en este caso no se encuentran satisfechos los requisitos mínimos a   los que hizo alusión esta Corporación en las sentencias C-309 de 2017, M.P.(e.)   Hernán Correa Cardozo; C-189 de 2017, M.P.(e.) José Antonio Cepeda Amarís; y   C-535 de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[12] Escrito   presentado el 10 de julio de 2019 y suscrito por Jorge Kenneth Burbano   Villamarín, Director del Observatorio de Intervención Ciudadana Constitucional   de la Facultad de Derecho de la Universidad Libre de Bogotá; e Ingrid Vanessa   González, Camila Alejandra Rozo Ladino y Javier Enrique Santander, miembros de   ese mismo colectivo.    

[13] Escrito   presentado el 9 de julio de 2019 y suscrito por Farid Numa Hernández, presidente   del Colegio Nacional de Curadores Urbanos.    

[14] Esta   intervención se presentó de forma extemporánea. El escrito se presentó el 24 de   julio de 2019 y según informe de la Secretaría General de la Corte el término de   fijación en lista se venció el 10 de julio de 2019.    

[15] Esta   intervención se presentó de forma extemporánea. El escrito se presentó el 12 de   julio de 2019 y según informe de la Secretaría General de la Corte el término de   fijación en lista se venció el 10 de julio de 2019.    

[16] Escrito   presentado el 8 de agosto de 2019 y suscrito por el Procurador General Fernando   Carrillo Flórez.    

[17] Según   lo explica el Ministerio Público, la Superintendencia de Notariado y Registro   constituye el sujeto activo de la obligación tributaria; los curadores urbanos   el sujeto pasivo; el servicio público de curaduría el hecho generador; y las   expensas que pagan los particulares a los curadores urbanos la base gravable de   la tasa.    

[18] A   través de escrito del 20 se septiembre de 2019, la demandante recordó que la   posibilidad de diferir los efectos de una sentencia de inconstitucionalidad es   excepcional. Adicionalmente, señaló que (i) la gravedad de la infracción   constitucional es alta; (ii) la posibilidad de diferir los efectos de la   sentencia genera una afectación grave y directa sobre los curadores urbanos de   todo el país; y (iii) el retiro inmediato de la norma cuestionado no   tendría un impacto relevante, en tanto la Superintendencia de Notariado y   Registro puede acudir a su presupuesto general para asegurar la sostenibilidad   de la vigilancia y el control que adelanta.    

[19] En   relación con este aspecto, a través de la sentencia C-036 de 2019, M.P. José   Fernando Reyes Cuartas, esta Corporación recordó que el principio pro actione   proscribe la posibilidad de condicionar la admisión de una demanda de   inexequibilidad al cumplimiento de exigencias técnicas especialísimas que hagan   nugatorio el uso efectivo de ese mecanismo.    

[20] “Las   demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por   escrito, en duplicado, y contendrán: || 1. El señalamiento de las normas   acusadas como inconstitucionales, su transcripción literal por cualquier medio o   un ejemplar de la publicación oficial de las mimas; || 2. El señalamiento de las   normas constitucionales que se consideren infringidas; || 3. Las razones por las   cuales dichos textos se estiman violados; || 4. Cuando fuere el caso, el   señalamiento del trámite impuesto por la Constitución para expedición del acto   demandado y la forma en que fue quebrantado; y || 5. La razón por la cual la   Corte es competente para conocer de la demanda”.    

[21] “Por   el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban   surtirse ante la Corte Constitucional”.    

[22] A través de la sentencia C-235 de 2019, M.P. José   Fernando Reyes Cuartas, la Corte explicó que las condiciones de que trata el artículo 2 del   Decreto Ley 2067 de 1997 estructuran los requisitos generales que deben cumplir   las demandas de inconstitucionalidad y los parámetros relacionados con el   concepto de violación las exigencias especiales de admisión de estas acciones   públicas.    

[23] En este sentido, se pueden consultar las sentencias   C-331 de 2019, C-294 de 2019, C-292 de 2019 y C-250 de 2019, M.P. José Fernando   Reyes Cuartas; C-056 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz; C-042 de 2018, M.P.   Gloria Stella Ortiz; C-002 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-189 de   2017, M.P.(e.) José Antonio Cepeda Amarís; C-045 de 2017, M.P. María Victoria   Calle Correa; C-004 de 2017, M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-055 de 2016,   M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-499 de 2015, M.P. Mauricio González Cuervo;   C-081 de 2014, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-281 de 2013, M.P. Mauricio   González Cuervo; C-802 de 2008, M.P. Clara Inés Vargas Hernández; C-181 de 2005,   M.P. Rodrigo Escobar Gil; y C-1052 de 2001, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   entre otras.    

[24] En la   sentencia C-422 de 2016, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, se sostuvo que “una   solicitud de inhibición no puede sustentarse en lo que debe ser objeto   precisamente de discusión y respuesta constitucional, (…) la obligación de este   Tribunal e(s) proceder a valorar y responder de fondo el asunto que nos   ocupa”. Reiterada en la sentencia C-294 de 2019.    

[25] Cfr. Sentencia C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[26] Los incisos dos y tres del artículo 338 establecen: “La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden   permitir que las autoridades fijen la tarifa de las tasas y contribuciones que   cobren a los contribuyentes, como recuperación de los costos de los servicios   que les presten o participación en los beneficios que les proporcionen; pero el   sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer   su reparto, deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos. || Las   leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea   el resultado de hechos ocurridos durante un período determinado, no pueden   aplicarse sino a partir del período que comience después de iniciar la vigencia   de la respectiva ley, ordenanza o acuerdo”.    

[27] Cfr.   Sentencias C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; y C-891 de 2012, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.  En esas dos decisiones se explicó que este   mandato “surge a la vida jurídica como garantía política con la inclusión en   la Carta Magna inglesa de 1215 del principio ‘no taxation without   representation’, universalmente reconocido como uno de los pilares del Estado   democrático”.    

[28] Cfr. Sentencias C-278 de 2019, C-056 de 2019, C-010 de   2018 y C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[29] Sentencia   C-891 de 2012.    

[30] Sentencias   C-018 de 2007, M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-776 de 2003, M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa; C-488 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; y C-084 de 1995, M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[31] A   través de la sentencia C-927 de 2006 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) esta Corporación   definió los tributos como “aquellas prestaciones que se establecen por el   Estado en virtud de la ley, en ejercicio de su poder de imperio, destinados a   contribuir con el financiamiento de sus gastos e inversiones en desarrollo de   los conceptos de justicia, solidaridad y equidad (C.P. arts. 95-9, 150-12, 338,   345 y 363)”.    

[32] Cfr.   Sentencia C-644 de 2016, M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[33] Cfr.   Sentencia s C-130 de 2018, M.P. José Fernando Reyes Cuartas; y C-585 de 2015,   M.P. María Victoria Calle Correa.    

[35] Acerca   de este aspecto la sentencia C-891 de 2012 (M.P, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub)   explicó: “(i) Son los órganos de elección popular quienes directamente deben   señalar los sujetos activo y pasivo, el hecho y la base gravable y la tarifa de   las obligaciones tributarias, pues esta exigencia emana de lo prescrito por el   artículo 338 superior; (ii) al establecer los elementos del tributo, es menester   que la ley, las ordenanzas o los acuerdos determinen con suficiente claridad y   precisión todos y cada uno de los elementos esenciales del mismo; (iii) sólo   cuando la falta de claridad sea insuperable, se origina la inconstitucionalidad   de la norma que determina los elementos de la obligación tributaria; (iv) el   requisito de precisión y claridad las normas que señalan los elementos de la   obligación tributaria no se opone al carácter general  de dichas normas;   (v) no se violan los principios de legalidad y certeza del tributo cuando uno de   los elementos del mismo no está determinado expresamente en la norma, pero es   determinable a partir de ella”.    

[36] Sentencias C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz;   C-602 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio; C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;   C-621 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos; C-891 de 2012, M.P. Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub; C-287 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; y C-488 de 2000,   M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[37] Cfr.   Sentencia C-585 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[38] Sentencia C-585 de 2015, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[39] Sentencia   C-690 de 2003, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[40] Sentencia   C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. En ese caso, como se refirió, la   norma acusada le atribuía a la administración la facultad de fijar el mecanismo   para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a efectos de liquidar   el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la ley podía definir   conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el valor puntual sobre   el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces   limitarse a indicar la manera como debe ser fijado” el valor, sin que le sea   exigible o necesario sin embargo señalar “las sumas concretas”.    

[41] Sentencia   C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño. En este asunto, la Corte encontró   ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a la   administración para expresar los precios de una contribución originada en el   diferencial de precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones,   no era un poder para “cambiar, introducir nuevos elementos […], ni modificar   las reglas ya trazadas por la Ley”.    

[42] La   categorización que se presenta a continuación se tomó a partir de la sentencia   C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. A su vez, sobre este aspecto,   se pueden consultar las sentencias C-260 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado; C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-891 de 2012, M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; y C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[43] Cfr. Sentencia   C-585 de 2015.    

[44] Cfr.   Sentencias C-010 de 2018, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-704 de 2010, M.P.   María Victoria Calle Correa; C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva;   C-927 de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-666 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas   Hernández; y C-243 de 2005, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[45] Una   conclusión en contrario implicaría desconocer la existencia, además de las   contribuciones parafiscales, de los tributos sui generis a los que esta   Corte ha hecho referencia en sus decisiones.    

[46] Cfr. Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva. También se pueden consultar las sentencias C-178 de 2016, M.P. María   Victoria Calle Correa; C-678 de 2013, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-228 de   2009, M.P, Humberto Antonio Sierra Porto; C-1171 de 2005; Álvaro Tafur Galvis,   C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-1371 de 2000, M.P, Álvaro Tafur   Galvis; C-577 de 1995, M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; C-545 de 1994, M.P. Fabio   Morón Díaz; C-465 de 1993, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.    

[47] A   través de la sentencia C-465 de 1993 (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) la Corte   había definido las tasas así: “Son aquellos ingresos tributarios que se   establecen unilateralmente por el Estado, pero sólo se hacen exigibles en el   caso de que el particular decida utilizar el servicio público correspondiente.   Es decir, se trata de una recuperación total o parcial de los costos que genera   la prestación de un servicio público; se autofinancia este servicio mediante una   remuneración que se paga a la entidad administrativa que lo presta”.    

[48] En lo   que respecta al fenómeno de la recuperación de costos, la sentencia C-1371 de   2000 (M.P, Álvaro Tafur Galvis) explicó: “con la tasa normalmente se   retribuye el costo de un servicio público prestado; sin embargo, el alcance de   éste gravamen no se agota en dicho ámbito, sino que también puede comprender la   recuperación del costo de un bien utilizado, como ocurre con las tasas   ambientales por la utilización del ambiente (bien de uso público) cuya   conservación está a cargo del Estado. Es más, con la tasa no sólo se paga un   servicio específico otorgado, sino también se retribuye la realización de una   determinada prestación por el Estado. En este sentido, la Corte comparte lo   señalado por el actor así como el Procurador General de la Nación, en cuanto a   la clasificación del concurso económico’ establecido en la norma acusada, como   una tasa contributiva”.    

[49] Cfr.   Sentencias C-278 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; y C-155 de 2016,   M.P. Alejandro Linares Cantillo.    

[50] Sentencia C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[51] La   caracterización que se efectúa se tomó de la sentencia C-260 de 2015 (M.P.   Gloria Stella Ortiz Delgado).    

[52] Sentencia C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez   Caballero.    

[53] Sentencia   C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[54] Sentencia   C-412 de 1996, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[55] Sentencia   C-987 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[56] Ibídem.    

[57] Sentencia   C-537 de 1995, M.P. Hernando Herrera Vergara.  Concepto reiterado en   sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[59] Sentencias   C-074 de 2018, M.P. Carlos Bernal Pulido; C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio; y C-621 de 2013, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[60] Sentencia   C-402 de 2010, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esa providencia, la Corte   examinó la constitucionalidad de la tasa cobrada a los adjudicatarios de bienes   baldíos por los servicios de titulación de sus predios.    

[61] M.P.   José Gregorio Hernández Galindo.    

[62] Sentencia C-455 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. En cualquier caso, es necesario aclarar que esa   decisión constituye, a su vez, un cambio en la perspectiva de la Corte en   relación con este aspecto, debido a que en la sentencia C-465 de 1993 esta   Corporación había aplicado una exigencia menos estricta. En relación con la   evolución jurisprudencial del sistema y el método se puede consultar la   sentencia C-155 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[63] MM.PP.   Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara.    

[64] Sentencia C-482 de 1996, MM.PP. Jorge Arango Mejía y Hernando Herrera Vergara.    

[65] Aunque en la sentencia C-816 de 1999, M.P. José   Gregorio Hernández Galindo, la Corte aplicó nuevamente la postura restrictiva  en torno a este asunto de manera aislada.    

[66] Sentencia   C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. En esa decisión, la Corte   examinó la constitucionalidad de las tasas retributivas y compensatorias en   materia ambiental.    

[67] Ibídem.    

[68] Sentencia   C-155 de 2003, M.P Eduardo Montealegre Lynett.    

[69] M.P. Eduardo Montealegre Lynett. Reiterada en las sentencias C-449 de 2015,   C-621 de 2013 y C-704 de 2010.    

[70] Sentencia   C-251 de 2002, MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas Hernández.    

[71] Sentencia   C-449 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[72] Sentencia   C-1371 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[73] Además   de las cuatro decisiones a las que se hace alusión, la Corte ha examinado el   cumplimiento de la exigencia relacionado con el establecimiento por parte del   legislador de un sistema y un método en materia de tasas en las sentencias C-809   de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-1171 de 2005, M.P. Álvaro Tafur   Galvis; C-692 de 2003, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra; C-1371 de 2000, M.P.   Álvaro Tafur Galvis, y C-116 de 1996, M.P. Carlos Gaviria Díaz. Asimismo, en el   contexto del sistema y el método a nivel de las contribuciones se pueden   consultar las sentencias C-950 de 2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-155   de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett, y C-1067 de 2002, M.P. Jaime Córdoba   Triviño.    

[74] M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[75] M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[76] M.P.   Jorge Iván Palacio Palacio.    

[77] A pesar   de que el cargo planteado por el demandante se limitó a cuestionar la falta de   la tarifa, la Corte se ocupó de examinar si en ese caso se había presentado un   sistema y un método a efectos de que la delegación efectuada cumpliera las   exigencias de que trata el artículo 338.    

[78] La   Corte explicó: “Respecto a la fijación   de la tarifa por el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, el   legislador estableció anticipadamente en los incisos 3 y 4 del artículo 42 de la   Ley 99 de 1993, tanto el sistema como el método. El primero al indicar la norma   examinada que para la definición de los costos y beneficios sobre cuya base   hayan de calcularse las tasas retributivas y compensatorias, se aplicará   el sistema establecido por el conjunto de las siguientes reglas: a) la tasa   incluirá el valor de depreciación del recurso afectado; b) el Ministerio de   Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los   costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre   las cuales se hará el cálculo de la depreciación; c) el cálculo de la   depreciación incluye la evaluación económica de los daños sociales y ambientales   causados por la respectiva actividad. Entiende por daños sociales, entre otros,   los ocasionados a la salud humana, el paisaje, la tranquilidad pública, los   bienes públicos y privados y demás bienes con valor económico directamente   afectados por la actividad contaminante. Y por daño ambiental el que afecte el   normal funcionamiento de los ecosistemas o la renovabilidad de sus recursos y   componentes; y finalmente d) el cálculo de costos así obtenido, será la base   para la definición del monto tarifario de las tasas. || En cuanto al método para   fijar la tarifa, el inciso siguiente de la norma demanda informa que con base en   el conjunto de reglas establecidas en el sistema, el Ministerio de Ambiente   aplicará el siguiente método en la definición de los costos sobre cuya base hará   la fijación del monto tarifario de las tasas retributivas y compensatorias: a) a   cada uno de los factores que incidan en la determinación de una tasa se le   definirán las variables cuantitativas que permitan la medición del daño; b) cada   factor y sus variables deberá tener un coeficiente que permita ponderar su peso   en el conjunto de los factores y variables considerados; c) los coeficientes se   calcularán teniendo en cuenta la diversidad de las regiones, la disponibilidad   de los recursos, su capacidad de asimilación, los agentes contaminantes   involucrados, las condiciones socioeconómicas de la población afectada y el   costo de oportunidad del recurso de que se trate; d) los factores, variables y   coeficientes así determinados serán integrados en fórmulas matemáticas que   permitan el cálculo y determinación de las tasas correspondientes”.    

[79] M.P.   Carlos Bernal Pulido.    

[80] A   través de la sentencia C-490 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido) la Corte   analizó las modificaciones efectuados por el Congreso de la República al   proyecto de ley en respuesta a esa decisión y encontró que no se había cumplido   la ratio decidendi de la C-074 de 2018.    

[82] Sobre   este aspecto también se puede consultar la sentencia C-809 de 2007.    

[83] “Por   la cual se establecen medidas enfocadas a la protección del comprador de   vivienda, el incremento de la seguridad de las edificaciones y el   fortalecimiento de la Función Pública que ejercen los curadores urbanos, se   asignan unas funciones a la Superintendencia de Notariado y Registro y se dictan   otras disposiciones”. La Ley 1796 de 2016 está conformada por cinco títulos.   El primero contiene un capítulo alusivo a las disposiciones generales; el   segundo tiene dos capítulos, uno acerca de la revisión de diseños y supervisión   técnica de las edificaciones y otro sobre la protección del comprador de   vivienda; el tercero contiene un capítulo acerca del régimen de   incompatibilidades; el cuarto tiene tres capítulos, el primero acerca de la   selección de curadores urbanos, el segundo sobre el régimen disciplinario y la   vigilancia de los curadores urbanos, y el tercero acerca de la tasa de   vigilancia; y el último título tiene un capítulo regulatorio de otras   disposiciones.    

[84] Artículo 1.    

[85] Artículo   22: “<Rige a partir del 13 de julio de   2017> Modifíquese el numeral 1 del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, modificado por el artículo 9o de la Ley 810 de 2003: || 1. El alcalde municipal o   distrital designará a los curadores urbanos, previo concurso de méritos, a   quienes figuren en los primeros lugares de la lista de elegibles, en estricto   orden de calificación. || (…)”.    

[86] Artículo 24: “El régimen disciplinario especial para los curadores   urbanos se aplicará por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro,   sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría General de   la Nación. Para adelantar las funciones de vigilancia y control de curadores   urbanos previstas en la presente ley, créase en la Superintendencia de Notariado   y Registro la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos. Los recursos   para su funcionamiento y costos adicionales serán cubiertos con el recaudo de la   tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la Superintendencia   de Notariado y Registro”.    

[87] La   sostenibilidad de la vigilancia que ejercerá la Superintendencia de Notariado y   Registro.    

[88] El Colegio Nacional de Curadores Urbanos; el Instituto   Colombiano de Derecho Tributario; y los ciudadanos Leidy Tatiana Arias Moreno,   Jenny Marcela Bonilla Carrillo, Alejandro Naranjo Valderrama, Oscar Mauricio   Molina Santanilla, Nagi Daniela Meneses Olaya.    

[89] En las   siguientes sentencias se han aplicado métodos de interpretación: C-372 de 2016,   C-415 de 2002 y C-1287 de 2001.    

[90] Gaceta   541 de 2014.    

[91] El   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.    

[92] Ley   1796 de 2016, artículo 24.    

[93] “Por   el cual se reglamentan las disposiciones relativas a las licencias urbanísticas;   al reconocimiento de edificaciones; a la función pública que desempeñan los   curadores urbanos y se expiden otras disposiciones”.    

[94] “Por   medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda,   Ciudad y Territorio”    

[95] El   Decreto 1469 de 2010 señala que se expidió “en ejercicio de sus facultades   constitucionales y legales, en especial las que le confiere el numeral 11 del   artículo 189 de la Constitución Política, el artículo 99 y los numerales 3, 4 y   5 del artículo 101 de la Ley 388 de 1997, y en desarrollo del artículo 48 de la   Ley 9ª de 1989, el artículo 7° de la Ley 675 de 2001, el parágrafo del artículo   7° y el artículo 9° de la Ley 810 de 2003 y el artículo 108 de la Ley 812 de   2003”.    

[96] “Por   la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras   disposiciones”.    

[97] La Ley   388 de 1997 está conformada por trece capítulos alusivos a (i) los objetivos y   principios generales, (ii) el ordenamiento del territorio municipal, (iii) los   planes de ordenamiento territorial, (iv) la clasificación del suelo, (v) la   actuación urbanística, (vi) el desarrollo y la construcción prioritaria, (vii)   la adquisición de inmuebles por enajenación voluntaria y expropiación judicial,   (viii)la expropiación por vía administrativa, (ix) la participación en   plusvalía, (x) la vivienda de interés social, (xi) las licencias y sanciones   urbanísticas, (xii) la participación de la nación en el desarrollo urbano y   (xiii) las disposiciones finales.    

[98] Entre otras cosas, el artículo 101 establece: “Curadores Urbanos. <Artículo modificado por el artículo 9 de la Ley 810 de 2003. Rige a partir del 13 de julio de   2017, consultar el texto vigente hasta esta fecha en Legislación anterior. El   nuevo texto es el siguiente:> El curador urbano es un particular encargado de   estudiar, tramitar y expedir licencias de parcelación, urbanismo, construcción o   demolición, y para el loteo o subdivisión de predios, a petición del interesado   en adelantar proyectos de parcelación, urbanización, edificación, demolición o   de loteo o subdivisión de predios, en las zonas o áreas del municipio o distrito   que la administración municipal o distrital le haya determinado como de su   jurisdicción. || La curaduría urbana implica el ejercicio de una función pública   para la verificación del cumplimiento de las normas urbanísticas y de   edificación vigentes en el distrito o municipio, a través del otorgamiento de   licencias de urbanización y de construcción. || […] || El ejercicio de la   curaduría urbana deberá sujetarse entre otras a las siguientes disposiciones: ||   1. <Numeral modificado por el artículo 22 de la Ley 1796 de 2016. El nuevo texto es el   siguiente:> El alcalde municipal o distrital designará a los curadores urbanos,   previo concurso de méritos, a quienes figuren en los primeros lugares de la   lista de elegibles, en estricto orden de calificación. || Para ser designado   curador deben cumplirse los siguientes requisitos: […] || 3. El Gobierno   Nacional reglamentará todo lo relacionado con las expensas a cargo de los   particulares que realicen trámites ante las curadurías urbanas, al igual que lo   relacionado con la remuneración de quienes ejercen esta función, teniéndose en   cuenta, entre otros, la cuantía y naturaleza de las obras que requieren licencia   y las actuaciones que sean necesarios para expedirlas. || 4. Los curadores   urbanos serán designados para periodos individuales de cinco (5) años y podrán   ser designados nuevamente para el desempeño de esta función pública, previa   evaluación de su desempeño por parte de los alcaldes municipales o distritales,   en todo de conformidad con la ley que reglamente las Curadurías y con los   términos y procedimientos que para el efecto reglamente el Gobierno Nacional. ||   […] || 6. El alcalde municipal o distrital, o su delegado permanente, será la   instancia encargado de vigilar y controlar el cumplimiento de las normas   urbanísticas por parte de los curadores urbanos. || 7. Mientras se expide la ley   de que habla en el numeral 4 de este artículo, a los curadores urbanos se les   aplicarán, en lo pertinente, las normas establecidas en el Estatuto de Notariado   y Registro para los casos de vacancia en el cargo, vacaciones y suspensiones   temporales y licencias. || 8. Ley que reglamente las curadurías determinará ente   otros aspectos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicables a   los curadores urbanos, además de los impedimentos para el ejercicio del cargo,   que sean aplicables a los curadores y a los integrantes del grupo   interdisciplinario de apoyo. || […]”.    

[99] Artículo 101: “2. Los municipios y distritos podrán establecer, previo   concepto favorable del Ministerio de Desarrollo, el número de curadores en su   jurisdicción, teniendo en cuenta la actividad edificadora, el volumen de las   solicitudes de licencia urbanísticas, las necesidades del servicio y la   sostenibilidad de las curadurías urbanas. En todo caso cuando el municipio o   distrito opte por la figura del curador urbano, garantizará que este servicio   sea prestado, al menos, por dos de ellos. El Gobierno Nacional reglamentará esta   materia. || […] 4. Los curadores urbanos serán designados para periodos   individuales de cinco (5) años y podrán ser designados nuevamente para el   desempeño de esta función pública, previa evaluación de su desempeño por parte   de los alcaldes municipales o distritales, en todo de conformidad con la ley que   reglamente las Curadurías y con los términos y procedimientos que para el efecto   reglamente el Gobierno Nacional”.    

[100] La   referencia de las decisiones en las que esta Corporación ha aplicado esta   fórmula se tomó de la sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa)    

[101] Además   de las dos decisiones a las que se hace alusión, la sentencia C-810 de 2003   (M.P. Eduardo Montealegre Lynett) declaró la inconstitucionalidad del proyecto   de ley 238 de 2002 del Senado y 085 de 2001 de la Cámara de Representantes, a   pesar de que las objeciones gubernamentales se dirigían contra algunos artículos   del mismo, al considerar que el eje del proyecta era contrario a la Carta   Política; la sentencia C-251 de 2002 (MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas   Hernández) declaró la   inexequibilidad de toda la Ley 684 de 2001 al encontrar que uno de los   componentes estructurales de la misma era contrario a la Carta Política; la   sentencia C-557 de 2000  (M.P. Vladimiro Naranjo Mesa) declaró la   inconstitucionalidad de la Ley del Plan Nacional de Desarrollo al   valorar que varias de sus disposición eran inexequibles por vicios de   procedimiento y que se trataba de un sistema presupuestal inescindible; y la   sentencia C-087 de 1998 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) declaró como contraria a la   Constitución toda la ley que reglamentó la tarjeta profesional de periodista.    

[102] M.P.   María Victoria Calle Correa.    

[103] La sentencia C-169 de 2014 (M.P. María Victoria Calle   Correa) recurre a la expresión “profundas implicaciones” para fundamentar   la inexequibilidad por consecuencia.    

[104] M.P.   Manuel José Cepeda Espinosa.    

[105] Ver las   sentencias C-251 de 2002, MM.PP. Eduardo Montealegre Lynett y Clara Inés Vargas   Hernández; C-557 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; y C-087 de 1998, M.P.   Carlos Gaviria Díaz.    

[106] Cfr.   Sentencia C-030 de 2019. En esa ocasión, esta Corporación pospuso la declaración   de inconstitucionalidad del artículo 121 de la Ley 488 de 1998, que no   estableció ningún criterio para determinar la base gravable de la sobretasa a la   gasolina y al ACPM, por el término de dos legislaturas a partir de la   notificación de la sentencia, al considerar que ello afectaría la estabilidad   presupuestal de los territorios.    

[107] Sentencia   C-818 de 2011.    

[108] M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.    

[109] En la   sentencia C-112 de 2000 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) se dijo: “(…) de   un lado, puede recurrir a una inconstitucionalidad diferida, o   constitucionalidad temporal, a fin de establecer un plazo prudencial para que el   Legislador corrija la inconstitucionalidad que ha sido constatada, tal y como   esta Corte lo ha aceptado en anteriores oportunidades (…)”. Al respecto, ver   entre otras la sentencias: C-221 de 1997, Alejandro Martínez Caballero; y C-700   de 1999, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[110] “De   otro lado, puede también la Corte llenar, ella misma, el vacío legal que produce   la declaración de inexequibilidad de la disposición acusada, por medio de una   modalidad de sentencia integradora, pues el vacío de regulación, es llenado por   medio de un nuevo mandato que la sentencia integra al sistema   jurídico, proyectando directamente los mandatos constitucionales en el   ordenamiento legal. Esta Corporación ha recurrido en el pasado a ese tipo de   decisiones (…)”. Sentencia   C-112 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[111] Sentencia   C-112 de 2000, M.P. José Gregorio Hernández Galindo.    

[112] Sentencia   C-737 de 2001, M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[113] Ley 489   de 1998, artículo 66.    

[114] Cfr.   Sentencia C-233 de 1997, M.P. Fabio Morón Díaz.    

[115] Artículo   1.    

[116] Gaceta   del Congreso 541 de 2014.    

[117] Artículo   24: “Vigilancia y control. El régimen disciplinario especial para los   curadores urbanos se aplicará por parte de la Superintendencia de Notariado y   Registro, sin perjuicio del poder preferente que podrá ejercer la Procuraduría   General de la Nación. Para adelantar las funciones de vigilancia y control de   curadores urbanos previstas en la presente ley, créase en la Superintendencia de   Notariado y Registro la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos. Los   recursos para su funcionamiento y costos adicionales serán cubiertos con el   recaudo de la tarifa de vigilancia y los que se encuentren disponibles en la   Superintendencia de Notariado y Registro”.    

[118] Artículo   20: “Funciones de La   Superintendencia de Notariado y Registro. <Rige a partir del 13 de julio de 2017> Además de las   funciones previstas en la ley, serán atribuciones de la Superintendencia de   Notariado y Registro en relación con los curadores urbanos las siguientes: || 1.   Fijar las directrices del concurso para la designación de curadores urbanos, en   cuanto a, entre otros, la forma de acreditar los requisitos, la fecha y lugar de   realización del concurso y el cronograma respectivo. || 2. Tramitar y hacer   seguimiento a las peticiones, quejas y reclamos que formulen los usuarios en   relación con el servicio de los curadores urbanos.    

3. En cualquier momento, de manera oficiosa o a petición   de las entidades de control, adelantar los procesos disciplinarios a los   curadores urbanos, a través de la Superintendencia Delegada para Curadores   Urbanos, según lo dispuesto en la presente ley. || 4. Imponer sanciones a los   curadores urbanos, sin perjuicio del poder preferente de la Procuraduría General   de la Nación en asuntos disciplinarios. En primera instancia por la   Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos y en segunda instancia por el   Superintendente de Notariado y Registro. || 5. Realizar visitas generales y/o   especiales a los curadores urbanos, en materia de vigilancia preventiva. || 6.   Ordenar medidas necesarias para subsanar o prevenir irregularidades o   situaciones anormales. || 7. Solicitar información y realizar visitas de   inspección”.    

[119] Decreto 2723 de 2014, artículo 11.    

[120] Aunque   la Ley 1796 de 2016 establece que el concurso de méritos será adelantado por el   Departamento Administrativo de la Función Pública, la carga financiera del mismo   recaería únicamente en la Superintendencia.    

[121] Con el propósito de indagar acerca del presupuesto que   requiere el funcionamiento de la Superintendencia Delegada para Curadores   Urbanos y las reservas en el presupuesto con las que pueda contar la   Superintendencia de Notariado y Registro, el despacho consultó la página oficial   de la entidad y tras examinar el vínculo denominado “Transparencia y acceso a   información pública”, encontró que mes a mes la institución pública los   estados financieros contables, para el 2019 está disponible el periodo de enero   a agosto. Sin embargo, no fue posible determinar el monto presupuestal que   requiere la Superintendencia Delegada para Curadores Urbanos, en tanto la   entidad no discrimina los valores de cada dependencia sino que los engloba en un   único concepto “Gastos- De administración – Sueldos y salarios”.    

[122] Ibídem.    

[123] Teniendo   en cuenta que no la Constitución no define de forma precisa el alcance del   sistema y el método en cada uno de los escenarios en los que resulta aplicable y   que, por ende, el Congreso de la República tiene una amplia potestad de   configuración en la materia, en esta ocasión se optará por diferir los efectos   de la decisión.