C-571-19

         C-571-19             

Sentencia C-571/19    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia   de la Corte Constitucional    

PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Carácter   relacional    

PRINCIPIO DE   IGUALDAD-Criterio de   comparación    

IGLESIA Y   FUNDACION-Diferencias    

IGLESIA-Naturaleza jurídica/FUNDACION-Concepto    

INHIBICION DE   LA CORTE CONSTITUCIONAL-Incumplimiento   de requisitos exigidos en cargo por violación al principio de igualdad     

CONCEPTO DE   VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

NORMA QUE   MODIFICA EL ESTATUTO TRIBUTARIO-No establece un nuevo gravamen sino que se limita a establecer tarifas   diferenciales para algunos productos de primera necesidad sin que se vulnere el   principio de progresividad    

COSA JUZGADA   MATERIAL-Configuración     

ESTADO SOCIAL   DE DERECHO-Logro de   objetivos basados en la solidaridad    

ADMINISTRACION   DE RECURSOS PUBLICOS-Corresponde   a los órganos del Estado    

LEGISLADOR-Competencia para establecimiento de tributos    

LIBERTAD DE   CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA TRIBUTARIA-Límites/TRIBUTO-Principios que debe atender la   consagración    

TRIBUTO-Condiciones básicas para que sea impuesto    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Contenido    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Exigencias     

Así, el principio de progresividad exige que se brinde   un trato diferenciado entre los sujetos objeto del tributo, el cual se puede   materializar en el momento en que se realiza el recaudo o cuando éste se   distribuya. Ello se fundamenta en que el artículo 363 de la Constitución   establece que la progresividad es una máxima de optimización del sistema   tributario, más no dispone que sea de las tazas, las contribuciones y los   impuestos individualmente constituidos    

IMPUESTO AL   VALOR AGREGADO-Naturaleza   de impuesto indirecto    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD-Posibilidad   de ser evaluado frente a impuesto indirecto desde el punto de vista de sus   implicaciones dentro del sistema tributario     

IMPUESTO AL   VALOR AGREGADO-A pesar de   su naturaleza de impuesto indirecto no vulnera la Constitución     

Son varias las razones que han llevado a la Corte a   concluir que tal tipo de tributos se encuentran ajustados a la Constitución,   entre estas que: (i) la adquisición de un bien o servicio gravado indica que   quien lo adquiere, tiene la capacidad de contribuir con el respectivo gravamen;   (ii) quien más consume, más aporta; (iii) las personas gozan de libertad para   adquirir o no adquirir bienes o servicios gravados; y (iv) el significado del   IVA para la progresividad del sistema tributario se concreta no sólo en cuanto   al aporte que se paga sino también en cuanto a la distribución de los beneficios   que se obtienen en razón del gasto público financiado por el pago de dicho   impuesto    

IMPUESTO AL   VALOR AGREGADO-No es   susceptible de ser objeto de un análisis de progresividad    

CONSTITUCION   POLITICA-Admite que los   tributos directos se complementen técnicamente con los indirectos, mientras el   sistema sea progresivo, equitativo, eficiente, justo y solidario    

SISTEMA   TRIBUTARIO-Se funda en los   principios de equidad, eficiencia y progresividad    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD DEL TRIBUTO-Alcance    

El mandato de progresividad del sistema tributario no   puede reducirse al análisis de los tributos de manera independiente sino que   debe comprender el impacto de estos en la integralidad del sistema, el cual debe   propender por adoptar medidas que generen que los contribuyentes aporten al   sostenimiento de las políticas de Estado y reciban sus beneficios dependiendo de   su capacidad económica    

PRINCIPIO DE   PROGRESIVIDAD TRIBUTARIA-Manifestación   del principio de equidad     

NORMA ACUSADA   EN MATERIA TRIBUTARIA-Contenido   y alcance     

BIENES Y   SERVICIOS DE PRIMERA NECESIDAD-Naturaleza    

IMPUESTO-Destinación específica    

La Corte concluye que en ejercicio del amplio margen   de libertad que le asiste al Legislador para imponer tributos resulta razonable   que se haya incremento la tarifa del IVA en 3 puntos porcentuales, dado que ello   no introduce una “dosis de manifiesta regresividad” en el sistema tributario,   pues no sólo persigue una finalidad legítima, sino que compensa los esfuerzos   realizados por las personas con menores ingresos con una mayor inversión social   de la que son principales beneficiarios    

Referencia: Expediente D-11907    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 145 (parcial),   184 (parcial) y 185 (parcial) de la Ley 1819 de 2016 “por medio de la cual se   adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la   lucha de la evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”.    

Demandante: Andrés de Zubiría Samper    

Magistrado Sustanciador:    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil diecinueve   (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, integrada por los   Magistrados Gloria Stella Ortiz Delgado, quien la preside, Carlos Bernal Pulido,   Diana Fajardo Rivera, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo,   Antonio José Lizarazo Ocampo, José Fernando Reyes Cuartas, Cristina Pardo   Schlesinger y Alberto Rojas Ríos, en ejercicio de sus atribuciones   constitucionales, previo cumplimiento de los requisitos y trámite establecidos   en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.         ANTECEDENTES    

El 11 de febrero de 2017, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en el artículo 241 de la Constitución Política,   el ciudadano Andrés de Zubiría Samper, presentó demanda contra la totalidad de   la Ley 1819 de 2016, por la presunta vulneración de los artículos 1, 13, 38, 58,   68, 113, 140, 145, 157, 189, 338 y 363 Superiores.    

Por auto de 2 de febrero de 2017, la demanda fue parcialmente admitida, en   relación con los cargos formulados contra el artículo 145 (parcial) por la   presunta vulneración del artículo 13 de la Constitución y los artículos 184   (parcial) y 185 (parcial) por el supuesto desconocimiento del artículo 363 de la   Carta Política. El resto de cargos, contra la totalidad de la ley, fueron   inadmitidos.    

En esa misma providencia se comunicó la iniciación del proceso al Presidente del   Congreso, al Presidente de la República, al Ministerio del Interior, al   Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, a la Dirección Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales DIAN y a la   Defensoría de Pueblo. Además, se invitó a intervenir en el mismo a las   Facultades de Derecho de las universidades: de Los Andes, de Antioquia, de   Cartagena, EAFIT, Santo Tomás, Externado de Colombia, Javeriana, Libre, Nacional   de Colombia, del Rosario, de La Sabana y Sergio Arboleda; al Instituto   Colombiano de Derecho Tributario, a FENALCO y la Asociación Nacional de   Industriales ANDI.    

Por Auto de 24 de febrero de 2017, el Magistrado Sustanciador rechazó los cargos   que fueron inadmitidos por medio de Auto de 2 de febrero de 2017[1]. Frente   a ello el ciudadano demandante presentó recurso de súplica, el cual fue decidido   por la Sala Plena de la Corporación en los siguientes términos: “CONFIRMAR  en su integridad el Auto del veinticuatro (24) de febrero de dos mil   diecisiete (2017), proferido por el Magistrado Sustanciador Alberto Rojas Ríos,   mediante el cual se rechazó parcialmente la demanda de inconstitucionalidad   interpuesta por el ciudadano Andrés de Zubiría Samper”[2].    

De otra parte, en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Plena en el Auto 305   de 2017, se suspendieron los términos de diversos procesos de   constitucionalidad, entre los cuales se encuentra el asunto de la referencia.   Luego de los trámites propios de este proceso, la demanda fue fijada en la   Secretaría de la Corte para permitir la participación ciudadana.    

En Auto de 17 de junio de 2019, el Magistrado Ponente ordenó que se levantaran   los términos del proceso de constitucionalidad de la referencia (D-11907). En el   mismo se ordenó que una vez ejecutoriado se contabilizaran nuevamente los   términos a partir de la instancia procesal en que se encontraba al momento de la   suspensión. El Procurador General de la Nación emitió el concepto de su   competencia el 4 de julio de 2019.    

II.      NORMA OBJETO DE REVISIÓN    

A continuación, se transcribe y subraya el segmento normativo demandado:    

“LEY 1819 DE 2016    

(Diciembre 29)    

Diario Oficial No. 50.101, del 29 de   diciembre de 2016    

Por medio de la cual se adopta una reforma   tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la   evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA,    

DECRETA:    

“ARTICULO 145. Modifíquese el artículo 23 del Estatuto   Tributario, el cual quedará así:    

Artículo 23. Entidades no contribuyentes declarantes. No son   contribuyentes del impuesto sobre la renta los sindicatos, las asociaciones   gremiales, los fondos de empleados, los fondos mutuos de inversión, las   iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del Interior  o por la ley, los partidos o movimientos políticos aprobados por el Consejo   Nacional Electoral; las asociaciones y federaciones de Departamentos y de   Municipios, las sociedades o entidades de alcohólicos anónimos, los   establecimientos públicos y en general cualquier establecimiento oficial   descentralizado, siempre y cuando no se señale en la ley de otra manera. Estas   entidades estarán en todo caso obligadas a presentar la declaración de ingresos   y patrimonio.    

Las entidades de que trata el presente artículo deberán garantizar la   transparencia en la gestión de sus recursos y en el desarrollo de su actividad.   La DIAN podrá ejercer fiscalización sobre estas entidades y solicitar la   información que considere pertinente para esos efectos.    

ARTÍCULO 184. Modifíquese el artículo 468 del Estatuto Tributario el   cual quedará así:    

Artículo 468. Tarifa general del impuesto sobre las   ventas. La tarifa general del impuesto sobre las ventas es del diecinueve por   ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en este título.    

A partir del año gravable 2017, del recaudo del impuesto sobre las   ventas un (1) punto se destinará así:    

a) 0.5 puntos se destinarán a la financiación del aseguramiento en el   marco del Sistema General de Seguridad Social en Salud;    

PARÁGRAFO 1o. Los directorios telefónicos quedarán gravados a la tarifa   general del impuesto sobre las ventas, únicamente cuando se transfieran a título   oneroso.    

ARTÍCULO 185. Modifíquese el artículo 468-1 del Estatuto Tributario   el cual quedará así:    

Artículo 468-1. Bienes gravados con la tarifa del cinco por ciento   (5%). Los siguientes bienes están gravados con la tarifa del cinco por ciento   (5%):    

09.01.                               Café    

10.01                                Trigo    

10.04.90.00.00                 Avena    

10.07.90.00.00                 Sorgo de grano    

12.01.90.00.00                 Habas de soya    

16.01                                Únicamente el salchichón y la butifarra    

III.    LA   DEMANDA    

El accionante señala que los apartes   demandados de los artículos 145, 184 y 185 de la Ley 1819 de 2016 desconocen los   principios de igualdad y progresividad en materia tributaria. Para tal efecto   establece tres cargos, los cuales serán expuestos a continuación.    

Cargo primero: Violación del principio   de igualdad (Artículo 13 Superior)    

Expone que el artículo 145 de la Ley 1819 de 2016 clasificó a las   iglesias y confesiones religiosas reconocidas por el Ministerio del Interior   como entidades declarantes pero no contribuyentes del impuesto de renta y no   hizo lo mismo con las corporaciones, fundaciones y asociaciones, a pesar que   ambas son entidades sin ánimo de lucro. En su criterio:    

“Se viola en forma rampante el principio constitucional   de la igualdad (artículo 13), al establecerse un trato discriminatorio de las   corporaciones, fundaciones y asociaciones, al convertirlas en contribuyentes del   impuesto de renta y complementarios, mientras que otras entidades que también   son consideradas como entidades sin ánimo de lucro, como lo son las iglesias y   confesiones religiosas quedan consagradas como no contribuyentes declarantes y,   por ende, no obligadas al pago del impuesto de renta.    

(…)    

A dos circunstancias parecidas les la (sic) Ley   1819/2016 un tratamiento diferente, discriminando entonces a las otras entidades   sin ánimo de lucro”.    

Afirma que la jurisprudencia de la Corte señala que, para corregir   las desigualdades de hecho, el Estado debe promover las condiciones para que la   igualdad sea real y efectiva. En ese sentido debe adoptar medidas a favor de   grupos discriminados o marginados, y proteger especialmente a aquellas personas   que por su condición económica, física o mental se encuentran en circunstancias   de inferioridad manifiesta, como afirma el artículo 13 en sus incisos 2º y 3º.    

Para el actor el artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 desconoce el   principio de progresividad en materia tributaria dado que ordena el incremento   del impuesto al valor agregado (en adelante IVA) del 16% al 19% sin tener en   cuenta que todos los contribuyentes no tienen la misma capacidad de pago, por lo   cual las personas de estratos bajos destinan una proporción más alta de sus   ingresos a la compra de los bienes gravados que aquella sufragada por quienes se   encuentran en estratos altos.    

Agrega que la reforma tributaria aumenta los impuestos indirectos y   reduce los directos, generando una disminución del ingreso disponible de los   hogares con ingresos medios y menores a estos que conllevará a que la crisis   económica que atraviesa el país se agudice, toda vez que favorecerá el contexto   macroeconómico adverso de desaceleración económica, caída del consumo y aumento   de la moratoria de los créditos. Sobre el particular afirma:    

“al aumentarse el IVA del 16 al 19 por   ciento por la Ley 1819 de 2016, es un hecho que va a generar una manifiesta   regresividad, al tener que pagar más los pobres (estratos 1, 2 y 3) por los   bienes gravados con la tarifa general. Al igual, que por las circunstancias de   pauperización de importantes sectores de la sociedad el aumento del IVA pone en   peligro el mínimo vital de miles de personas, en especial aquellas que viven del   llamado rebusque o de la economía informal. Y la citada disposición de la Ley   1819 de 2016 incorporará una limitación irrazonable del principio de   progresividad, porque como se ha señalado, para el año 2017 se calcula que para   los más pobres el costo de vida subirá en 0,58 por ciento, mientras que las   personas de ingresos altos el aumento será (sic) del 0,55 por ciento”[3].    

Concluye, afirmando que aunque la progresividad es principio   exigible del sistema, no implica que sea ajeno al control de constitucionalidad   de determinados impuestos individualmente considerados, o de elementos que   integran el ordenamiento constitucional.    

Cargo tercero: Desconocimiento del principio de progresividad por   gravar elementos básicos de la canasta familiar (artículo 363 de la   Constitución)    

En concepto del demandante el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016   vulnera el artículo 363 Superior, dado que la imposición del IVA del 5% “atenta   contra el mínimo vital de amplios sectores de la población, al restringir o   impedir el consumo de elementos básicos, como son el café el trigo, la avena, el   salchichón y la butifarra”[4].    

En su criterio, la imposición de un tributo para la compra de tales   bienes, sobre la totalidad de la población, sin tener en cuenta el principio de   progresividad genera que las personas de menores recursos, se encuentren en la   imposibilidad de adquirir productos difíciles de reemplazar.    

IV.    INTERVENCIONES    

1.      Concepto de entidades públicas    

1.1.   Presidencia de la República    

Solicita que la Corte declare la EXEQUIBILIDAD  frente al cargo primero, la INHIBICIÓN en relación con el segundo y   ESTARSE A LO RESUELTO en el cargo tercero. Las razones para ello se resumen   a continuación:      

1.1.1. Frente al cargo por la supuesta vulneración   del principio de igualdad, con ocasión al trato diferenciado entre las iglesias   y las demás entidades sin ánimo de lucro, expuso que no le asiste razón al   demandante dado que no es posible equiparar a la iglesias y asociaciones   religiosas, que tienen especial protección constitucional, con otro tipo de   entidades sin ánimo de lucro.    

Considera que no existe discriminación al otorgar un   trato más benéfico a las agrupaciones religiosas, dado que el principio de   laicidad no prohíbe un trato diferente frente a asociaciones de carácter   religioso. En su criterio, la medida de otorgarle a las iglesias la   clasificación de no contribuyentes supera el test de igualdad toda vez que: (a)   busca el fin legítimo de minimizarle la carga tributaria a entidades que tienen   una importante influencia para la vida espiritual de los colombianos; (b) no   está prohibida y se encuentra cobijada por la libertad de configuración   tributaria del legislador; y (c) es adecuada para obtener dicha finalidad.    

1.1.2. En relación con el cargo segundo solicita que   la Corte se INHIBA de realizar un pronunciamiento dado que se fundamenta   resulta inadecuado considerar que los sectores con menores ingresos de la   sociedad tengan una afectación proporcionalmente más alta por el aumento de la   tarifa del IVA.    

Agrega que el principio de progresividad tributaria   se predica de la totalidad del sistema tributario y no de los elementos   individualmente considerados, por lo cual un análisis del artículo 184 llevaría   concluir que no se desconoce el principio referenciado toda vez que: (a) una   parte muy importante del recaudo se destinará a fortalecer la protección social   y la educación; (b) la norma no amplía los productos gravados, sino únicamente   la tarifa aplicable; (c) el estatuto tributario, en su totalidad, consagra   tarifas diferenciales de IVA y exenciones al mismo que dependen del tipo de   producto gravable, asegurando así que los bienes de primera necesidad sean   accesibles a las personas que tengan menor capacidad adquisitiva.    

1.1.3. Sobre el cargo contra el artículo 185 de la   Ley 1819 de 2016, por la inobservancia del principio de progresividad al gravar   con un 5% algunos alimentos, indica que la Corte debe ESTARSE A LO RESUELTO  en sentencia en la sentencia C-100 de 2014, en la cual declaró la exequibilidad   del artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 que establecía un gravamen prácticamente   igual, por lo cual puede concluirse que existe un estudio sobre la materialidad   de la norma.    

1.2.   Ministerio de Hacienda y Crédito   Público    

1.2.1. Solicita a la Corte ESTARSE A LO RESUELTO  en la Sentencia C-100 de 2014 en lo relacionado con el artículo 185 de la Ley   1819 de 2016, o subsidiariamente declarar la exequibilidad de dicha normativa,   pues, en aquella decisión la Corte Constitucional estableció la   constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, norma que   materialmente contiene el mismo contenido normativo. Ello, pues, a pesar de que   la modificación introducida por la Ley 1819 de 2016 es más extensa y contiene   más productos gravados, lo cierto es que el demandante limitó su cargo a ciertos   productos que pueden ser considerados como “de primera necesidad”, los   cuales no fueron modificados por la norma demandada. Para el actor existe cosa   juzgada porque:    

(a)   “existe una sentencia   previa de constitucionalidad sobre una disposición con idéntico contenido   normativo, esto es, dos normas que modificar el artículo 468-1 del Estatuto   Tributario y contienen en esencia las mismas partidas arancelarias acusadas”;   (b) “hay identidad de cargo, consistente en la presunta vulneración del   principio de progresividad en materia tributaria del artículo 363 de la   Constitución al gravar con IVA a una tarifa del 5% una serie de bienes que el   demandante señala como de consumo frecuente por la población colombiana”; (c)   “el pronunciamiento fue de fondo y no de forma”; y (d) “el parámetro de   constitucionalidad es el mismo artículo 363 de la Carta -el cual no ha sido   objeto de modificaciones- y el contento en el cual se surgieron las dos normas   es el mismo”[5].    

1.2.2. Que se INHIBA de emitir un   pronunciamiento frente a los cargos segundo y tercero, propuestos por el   presunto desconocimiento del principio de progresividad (artículos 184 y 185),   dado que el actor fundamenta la inconstitucionalidad de las normas demandadas en   artículos de prensa y estudios publicados en revistas sin indexar que carecen de   rigor técnico y no pueden ser contrastados fácticamente, razón por la concluye   que se fundan en afirmaciones arbitrarias, incompletas y subjetivas de su   entender de la norma (certeza), las cuales resultan insuficientes para generar   la más mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma censurada   (suficiencia); y (b) se limita a hacer afirmaciones vagas e imprecisas que no   tienden a demostrar la manera en que las normas acusadas desconocen la   constitución (claridad y pertinencia).    

Para el Ministerio el incremento del IVA es una   petición de principio pues es obvio que al subir la tarifa los contribuyentes   deben pagar más e incluso si se aceptara que el aumento del IVA afecta en mayor   proporción a la población de menos ingresos, el actor se abstiene de analizar   integralmente el sistema tributario al dejar de analizar: (i) cómo incide el   gasto público en la nivelación de las cargas impuestas, (ii) las excepciones y   tarifas diferenciales para los productos considerados como esenciales y (iii)   que se ha gravado en mayor medida los bienes no indispensables, los cuales   suelen ser adquiridos por las personas con mayor capacidad adquisitiva.    

1.2.3. De manera subsidiaria solicita que se declare   la exequibilidad de las disposiciones demandadas dado que el legislador tiene   amplia libertad de configuración sobre la materia y su actuación se encuentra   ajustada a derecho dado que:    

(i)      No desconoció el   mínimo vital de la población con menores recursos, pues estableció exenciones y   tarifas diferenciadas sobre bienes y servicios de primera necesidad, para   asegurar su acceso a los diferentes sectores sociales.    

(ii)     A pesar de su carácter   regresivo, el impuesto no es irrazonable, pues el aumento del IVA afecta en   mayor medida a la población de mayores ingresos toda vez que recae sobre bienes   que no son indispensables para garantizar la satisfacción de necesidades   básicas. Debe tenerse en cuenta que una proporción considerable del IPC de las   personas con menores ingresos está compuesta por bienes y servicios exentos,   excluidos o gravados con una tarifa diferencial. A su vez, el mayor recaudo de   recursos de la población más adinerada garantiza su reinversión en gasto público   social, pues la norma destina de manera específica algunas partidas.    

(iii)    El tributo era necesario   debido a que la bonanza económica que generó el incremento del valor del   petróleo entre 2011 y 2015 se incrementó la inversión social, pero luego los   precios cayeron y debe darse continuidad a las políticas iniciadas para   favorecer a las personas con menores ingresos.    

Finalmente, indica que la tarifa general del IVA que   correspondía al 16% se adoptó mediante la Ley 223 de 1995, por tanto es   razonable que, debido a la mejoría de las condiciones económicas de la población   que ha tenido lugar en los últimos 22 años, el sistema tributario se ajuste para   contribuir al sostenimiento de los programas sociales anteriormente referidos.    

1.3.   Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales -DIAN-    

Mediante escrito del 6 de junio de 2017, solicita que   la Corte: (i) declare la EXEQUIBILIDAD del artículo 145 de la Ley 1819 de   2016 y (ii) se INHIBA de realizar un pronunciamiento de fondo sobre los   cargos segundo y tercero, relativos al presunto desconocimiento del principio de   progresividad del que se acusa a los artículos 184 y 185 de la Ley 1819 de 2016.     

1.3.1. Respecto del cargo primero considera que el   trato diferenciado que refiere el actor entre la generalidad de las entidades   sin ánimo de lucro y aquellas que forman iglesias o confesiones religiosas no   fue creada con la Ley 1819 de 2016, sino que se trata de una disposición   normativa que se ha encontrado presente en el ordenamiento jurídico colombiano   incluso con anterioridad a la actual Constitución.    

De otro lado, destaca que si bien reconoce la   existencia de un trato diferenciado, éste, contrario a lo afirmado por el actor,   sí cuenta con una razón que lo justifica, pues en Colombia se han previsto   diferentes regímenes tributarios para las entidades sin ánimo de lucro que   dependen no de su naturaleza jurídica, sino del objeto social que desarrollan y   del cumplimiento de determinados requisitos legales; los cuales pueden hacerlos   beneficiarios de un tratamiento preferencial.    

Considera que este trato diferenciado no implica   necesariamente el que se desconozca el derecho a la igualdad, pues el respeto de   este derecho implica el que se otorgue un trato igual a situaciones iguales y   uno diferente a aquellas que no guardan similitud. Por ello, en este caso estima   que, el hecho de que las entidades sin ánimo de lucro reciban un trato diferente   entre ellas, permite al legislador conferirle un tratamiento preferencial a   aquellas que desarrollan fines de alta importancia para la sociedad.    

1.3.2. Solicita que la Corte se INHIBA de   realizar un pronunciamiento frente a los cargos segundo y tercero por falta de   aptitud sustantiva, pues los bienes gravados con el 5% (artículo 185) habían   sido gravados en el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, el cual fue declarado   exequible en sentencia C-100 de 2014, por el presunto desconocimiento del   principio de progresividad, por tanto se configura el fenómeno de cosa juzgada.    

Agrega que el aumento del IVA tiene fundamento en   estudios técnicos minuciosos que propenden alcanzar una mayor calidad   tributaria, elevar el nivel del recaudo y fortalecer la lucha contra la evasión,   pero sobre todo afrontar la situación económica del país, sin descuidar el gasto   público social.    

Considera que existen impuestos que gravan   directamente al individuo y tienen mayor consideración de sus circunstancias   particulares, los estudios técnicos demuestran que el IVA tiene ventaja frente a   otros impuestos, pues permite: (a) “eliminar el efecto cascada y producir   mejoras en su cumplimiento y administración”; (b) “no distorsionar la   decisiones de inversión y producción”; y (c) promueve las exportaciones pues   los bienes se gravan en el lugar de consumo y no en el de producción.    

Destaca que la elección del legislador de incrementar   el IVA no desconoce el principio de progresividad  pues es un impuesto que   (a) no grava a la totalidad de la canasta familiar; (b) establece tarifas   diferenciadas para los artículos de uso esencial o de primera necesidad y (c)   grava en mayor medida bienes de lujo.    

Finalmente, afirma que la afectación del principio de   progresividad no puede fundamentarse en el estudio aislado de las normas (en   este caso el incremento del IVA en los artículos 184 y 185 de la Ley 1819 de   2016), sino en el análisis del sistema tributario en su conjunto.    

2.      Instituciones   académicas    

2.1.   Universidad Externado de Colombia    

2.1.1. La institución solicita que la Corte declare   la INEXEQUIBILIDAD del artículo 145 de la Ley 1819 de 2016, pues la   Comisión de Expertos para la Equidad y Competitividad Tributaria expuso que la   disparidad en el impuesto de renta aplicable a las entidades sin ánimo de lucro   (en adelante ESAL) es uno de los principales problemas del sistema tributario   vigente.    

Considera que la norma demandada establece un trato   diferenciado entre la pluralidad de ESAL y las iglesias y confesiones   religiosas, el cual carece por completo de cualquier justificación que la   legitime. Así, considera que el trato diferenciado anteriormente referido no   superaría un test de proporcionalidad leve dado que aunque la medida es idónea   (o por lo menos no prohibida), resulta innecesaria pues existen alternativas   para garantizar la libertad de cultos como por ejemplo incorporar a las iglesias   en el régimen tributario especial. Estas razones son suficientes para declarar   la inexequibilidad de la norma, pero si se sometiera a un análisis de   proporcionalidad en sentido estricto se concluiría que son mayores las   afectaciones al principio de igualdad que los beneficios que reporta la exención   tributaria establecida.    

2.1.2. En relación con los cargos segundo y tercero   considera que los artículos 184 y 185 de la Ley 1819 de 2016 deben ser   declarados EXEQUIBLES pues para argumentar la afectación al principio de   progresividad tributaria en materia de impuestos indirectos se requiere que se   evidencie la afectación al sistema tributario en su conjunto y no en sus partes   individualmente consideradas, exigencia que no fue satisfecha en el presente   asunto. Finalmente, agrega que las disposiciones acusadas replican aquellas que   ya existían desde la Ley 1607 de 2012 sobre elementos de consumo esencial.    

2.2.   Instituto Colombiano de Derecho   Tributario    

La posición mayoritaria del instituto solicitó que la   Corte declare la EXEQUIBILIDAD de las disposiciones demandadas.    

2.2.1. En relación con el cargo primero considera que   las iglesias no son contribuyentes del impuesto de renta desde la expedición de   la Ley 223 de 1995  por lo cual la norma cuestionada no introdujo cambios.    

Para el interviniente es constitucionalmente válido   que el Estado Colombiano confiera tratos diferenciados a todas las iglesias y   confesiones religiosas frente a otro tipo de instituciones como las entidades   sin ánimo de lucro, pues las primeras materializan el derecho fundamental a la   libertad de cultos. Esa razón también le lleva a concluir que no son sujetos   comparables.    

2.2.2. En relación con la presunta vulneración al   principio de progresividad (artículos 184 y 185), indicó que es necesario   demostrar jurídica y fácticamente que el impuesto cuestionado genera un impacto   real sobre las poblaciones menos favorecidas, lo cual no fue satisfecho por el   accionante quien fundamento la inexequibilidad en publicaciones de medios de   comunicación masivos que no tienen la fuerza necesarias para demostrar sus   afirmaciones.    

2.2.3. De otra parte, los ciudadanos Eleonora Lozano   Rodríguez, Benjamín Cubides Pinto y Pablo Godoy Fajardo allegaron en documento   anexo en el que se consigna la posición minoritaria del instituto, mediante el   que exponen que el régimen tributario de las entidades sin ánimo de lucro “ha   resultado ser un eficaz mecanismo de evasión tributaria y un fracaso como   instrumento de política pública en materia fiscal, debido a los múltiples abusos   que fomenta o, al menos, permite”[6].    

Consideran que la Ley 1819 de 2016 estableció que las   ESAL tendrán que cumplir con ciertas obligaciones fiscales de carácter formal y,   en algunos eventos, la obligación sustancial de pago, pero mantuvo a las   iglesias como no contribuyentes lo cual genera un trato diferenciado sin   justificación que impide al Estado verificar si ese tipo de organizaciones   religiosas realmente cumplen con sus finalidades. Por lo anterior, solicita a   esta Corte que establezca a las iglesias y organizaciones religiosas como “contribuyentes   del régimen especial” para que puedan ser objeto del riguroso control fiscal   que implantó la Ley 1819 de 2016 y tengan la obligación de tributar cuando no   logren demostrar la correcta destinación de sus ingresos.    

3.      Organizaciones   civiles    

Asociación Nacional de Empresarios de Colombia    

La Asociación se pronunció sobre el cargo por   desconocimiento del principio de progresividad tributaria y solicitó la   EXEQUIBILIDAD  de los artículos 184 y 185 de la Ley 1819 de 2016.    

En su concepto tales disposiciones no afectan el   mínimo vital de la población porque la mayoría de los bienes necesarios para la   satisfacción de las necesidades básicas han sido exentos o excluidos del pago   del IVA. A su vez, considera que una tarifa del 5% para algunos bienes, como el   chocolate de mesa, es baja.    

Concluye señalando que el incremento de 3 puntos en   la tarifa general del IVA no es desproporcionado, máxime si con ello se propende   por la estabilidad fiscal y se realizan destinaciones específicas como las   efectuadas para el financiamiento de la salud y la educación.    

4.      Intervenciones   ciudadanas    

4.1.   Intervención del ciudadano Juan   Diego Buitrago Galindo    

Solicitó que la Corte limite el cargo de   inconstitucionalidad por desconocimiento del principio de progresividad, al   primer inciso del artículo 184 de la Ley 1819 de 2016  y se abstenga de   pronunciarse en relación con el resto de dicha disposición normativa, en cuanto   no fue atacada en su totalidad por el accionante, sino que éste únicamente se   pronunció en relación con el incremento del IVA.    

Efectuada tal precisión solicita que la Corte declare   la EXEQUIBILIDAD del artículo 184 de la Ley 1819 de 2016, pues las   afectaciones al principio de progresividad tributaria deben predicarse del   sistema en su conjunto y no del impuesto individualmente considerado, por tanto,   en el presente caso, no es posible aseverar que el incremento realizado al IVA   tenga la posibilidad de desconocer el mínimo vital de la población, ni incorpora   limitaciones irrazonables al principio de progresividad, pues incluso le retiró   el gravamen a algunos bienes.    

Agregó que en el caso que se declare la   inexequibilidad del incremento del 19%, se aclare que la tarifa a aplicar será   aquella que estaba vigente con anterioridad, esto es, la del 16%.    

5.      Concepto del   Procurador General de la Nación    

5.1.   De conformidad con lo previsto en   los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución, el Procurador General de la   Nación rindió concepto número 6598 dentro del proceso de constitucionalidad   correspondiente a la demanda                 D-11907, en el cual solicita a la Corte que declare: i) la INHIBICIÓN   para conocer de mérito el cargo formulado contra el artículo 145 de la Ley 1819   de 2016 por ineptitud sustantiva de la demanda; ii) EXEQUIBLE el artículo   184 de la Ley 1819 de 2016 y iii) EXEQUIBLES las expresiones “café”,   “trigo”, “avena”, “habas de soya”, “únicamente el   salchichón y la butifarra” y “chocolate de mesa” contenidas en el   artículo 185 de Ley 1819 de 2016.    

5.2.   Sobre el cargo primero, contra el   artículo 145 de la Ley 1819 de 2016, afirma que la demanda no explica por qué   las iglesias y confesiones religiosas se encuentran en una situación similar a   las fundaciones, corporaciones y asociaciones, presupuesto necesario para dar un   tratamiento tributario benéfico consistente en excluirlos de pagar el impuesto   de renta.    

De hecho para la Procuraduría no son grupos   comparables, porque tienen un sistema de adquisición de bienes y un régimen para   su reconocimiento y control distintos. A manera de ejemplo expone que las   iglesias no pueden suscribir contratos como sí lo hacen las fundaciones y demás   personas jurídicas.    

5.3.   En relación con el cargo contra el   artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 aduce que el incremento del IVA no vulnera   el principio de justicia en su expresión de equidad vertical dado que el   legislador tiene un amplio margen de configuración sobre la materia y porque la   justicia tributaria hace relación al reparto equilibrado de los deberes, de las   cargas de los gastos públicos según la capacidad de pago del sujeto pasivo. En   el caso particular, el porcentaje del IVA varía dependiendo del producto que se   consuma, lo que se traduce una revisión de la capacidad adquisitiva del   contribuyente.    

5.4.   Sobre el cargo contra algunas   expresiones del artículo 185 de la Ley 1819 estima que gravar ciertos productos   que se consideran de consumo básico es una competencia que hace parte de la   libertad configurativa del legislador en materia impositiva. Agregó que los   bienes a los que el demandante se refiere tienen una tarifa diferencial del 5% y   por lo que el impacto en el ingreso no es significativo, además que tales   artículos no son de primera necesidad sino estimulantes como el café, importados   y de fácil reemplazo como la avena y el trigo, no aptos para consumo humano como   el sorgo de grano, para consumo suntuario de los vegetarianos como las habas de   soya o de los carnívoros como el salchichón y butifarra o pueden ser sustituidos   por panela como en el caso del chocolate de mesa[7].    

6.      Síntesis de las   intervenciones y conceptos    

En el siguiente cuadro se relacionan las solicitudes   presentadas por los intervinientes y los argumentos que las fundamentan:    

        

Cuestionamiento                    

Solicitud   

Presidencia de           la República                    

Cargo primero:           la medida de otorgarle a las iglesias la clasificación de no contribuyentes           supera el test de igualdad toda vez que: (a) busca el fin legítimo de           minimizarle la carga tributaria a entidades que tienen una importante           influencia para la vida espiritual de los colombianos; (b) no está prohibida           y se encuentra cobijada por la libertad de configuración tributaria del           legislador; y (c) es adecuada para obtener dicha finalidad.    

Cargo segundo:           el principio de progresividad tributaria se predica de la totalidad del           sistema tributario y no de los elementos individualmente considerados.    

Cargo tercero:           en la sentencia C-100 de 2014, en la cual declaró la exequibilidad del           artículo 48 de la Ley 1607 de 2012 que establecía un gravamen prácticamente           igual    

                     

Cargo primero:           Exequibilidad    

Cargo segundo:           Inhibición    

Cargo tercero:           Estarse a lo resuelto   

Ministerio de           Hacienda y Crédito Público                    

Cargo tercero:           En la Sentencia C-100 de 2014 la Corte Constitucional estableció la           constitucionalidad del artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, norma que           materialmente contiene el mismo contenido normativo.    

Cargos segundo y           tercero: El actor fundamenta la inconstitucionalidad de las normas           demandadas (art. 184 y 185) en artículos de prensa y estudios publicados en           revistas sin indexar que carecen de rigor técnico y no pueden ser           contrastados fácticamente, razón por la concluye que se fundan en           afirmaciones arbitrarias, incompletas y subjetivas de su entender de la           norma (certeza), las cuales resultan insuficientes para generar la más           mínima duda sobre la inconstitucionalidad de la norma censurada           (suficiencia); y (b) se limita a hacer afirmaciones vagas e imprecisas que           no tienden a demostrar la manera en que las normas acusadas desconocen la           constitución (claridad y pertinencia).    

                     

Cargo tercero:           Estarse a lo resuelto    

Cargo segundo:           Inhibición    

    

Dirección de Impuestos y Aduanas    

Cargo primero:           la existencia de un trato diferenciado cuenta con una razón que lo           justifica, pues en Colombia se han previsto diferentes regímenes tributarios           para las entidades sin ánimo de lucro que dependen no de su naturaleza           jurídica, sino del objeto social que desarrollan y del cumplimiento de           determinados requisitos legales; los cuales pueden hacerlos beneficiarios de           un tratamiento preferencial.    

Cargos segundo y           tercero: los bienes gravados con el 5% (artículo 185) habían sido gravados           en el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, el cual fue declarado exequible en           sentencia C-100 de 2014, por el presunto desconocimiento del principio de           progresividad, por tanto se configura el fenómeno de cosa juzgada.    

                     

Cargo primero:           Exequibilidad    

Cargo segundo:           Inhibición    

Cargo tercero:           Inhibición   

Universidad Externado de Colombia                    

Cargo primero:           el trato diferenciado no superaría un test de proporcionalidad leve dado que           aunque la medida es idónea (o por lo menos no prohibida), resulta           innecesaria pues existen alternativas para garantizar la libertad de cultos           como por ejemplo incorporar a las iglesias en el régimen tributario           especial.    

Cargos segundo y           tercero: para argumentar la afectación al principio de progresividad           tributaria en materia de impuestos indirectos se requiere que se evidencie           la afectación al sistema tributario en su conjunto y no en sus partes           individualmente consideradas, exigencia que no fue satisfecha en el presente           asunto.    

                     

Cargo primero:           Inexequibilidad    

Cargo segundo:           Exequibilidad    

Cargo tercero:           Exequibilidad   

Instituto Colombiano de Derecho Tributario                    

Cargo primero:           es válido que el Estado Colombiano confiera tratos diferenciados a todas las           iglesias y confesiones religiosas frente a otro tipo de instituciones como           las entidades sin ánimo de lucro, pues las primeras materializan el derecho           fundamental a la libertad de cultos. Esa razón también le lleva a concluir           que no son sujetos comparables.    

Cargos segundo y           tercero: es necesario demostrar jurídica y fácticamente que el impuesto           cuestionado genera un impacto real sobre las poblaciones menos favorecidas,           lo cual no fue satisfecho por el accionante quien fundamento la           inexequibilidad en publicaciones de medios de comunicación masivos que no           tienen la fuerza necesarias para demostrar sus afirmaciones.                    

Cargo primero:           Exequibilidad    

Cargo segundo:           Exequibilidad    

Cargo tercero:           Exequibilidad   

Asociación Nacional de Empresarios ANDI                    

Cargo segundo:           el incremento de 3 puntos en la tarifa general del IVA no es           desproporcionado, máxime si con ello se propende por la estabilidad fiscal y           se realizan destinaciones específicas como las efectuadas para el           financiamiento de la salud y la educación.    

Cargo tercero:           disposiciones no afectan el mínimo vital de la población porque la mayoría           de los bienes necesarios para la satisfacción de las necesidades básicas han           sido exentos o excluidos del pago del IVA. A su vez, considera que una           tarifa del 5% para algunos bienes, como el chocolate de mesa, es baja.    

No se pronunció           sobre el cargo primero.                    

Cargo segundo:           Exequibilidad    

Cargo tercero:           Exequibilidad   

Ciudadano Juan Diego Buitrago Galindo                    

Las afectaciones           al principio de progresividad tributaria deben predicarse del sistema en su           conjunto y no del impuesto individualmente considerado.    

No se pronunció           sobre los cargos primero y tercero.                    

Cargo segundo:           Exequibilidad    

    

Procuraduría General de la Nación                    

Cargo primero:           no son grupos comparables, porque tienen un sistema de adquisición de bienes           y un régimen para su reconocimiento y control distintos.    

Cargo segundo:           el legislador tiene un amplio margen de configuración sobre la materia y           porque la justicia tributaria hace relación al reparto equilibrado de los           deberes, de las cargas de los gastos públicos según la capacidad de pago del           sujeto pasivo.    

Cargo tercero:           los bienes a los que el demandante se refiere tienen una tarifa diferencial           del 5% y por lo que el impacto en el ingreso no es significativo, además que           tales artículos no son de primera necesidad.                    

Cargo primero:           Inhibición    

Cargo segundo:           Exequibilidad    

Cargo tercero:           Exequibilidad      

VI.    CONSIDERACIONES    

1.      Competencia    

La Corte Constitucional es competente para pronunciarse   sobre la demanda de inconstitucionalidad formulada contra los artículos 145, 184   y 185 (parcial) de la Ley 1819 de 2016 “por medio de la cual se adopta una   reforma tributaria estructural, se fortalecen los mecanismos para la lucha de la   evasión y la elusión fiscal, y se dictan otras disposiciones”, de   conformidad con lo dispuesto en el numeral 4º del artículo 241 de la   Constitución Política.    

2.      Aptitud sustantiva    

2.1.   Teniendo en cuenta que la Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda, la   Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, la Universidad Externado de   Colombia y la Procuraduría General de la Nación   manifestaron que la demanda carecía de aptitud sustantiva y solicitaron que la   Corte se declarara inhibida para emitir un pronunciamiento de fondo, con   fundamento en diversas razones y sobre diversos cargos, corresponde a la Sala   Plena realizar un estudio previo sobre el particular.    

2.2.   Este Tribunal en sentencia C-1052 de   2001, estableció los presupuestos mínimos que deben cumplir las acciones   públicas de inconstitucionalidad, para que la Corte las estudie. Ello tiene por   objeto que se delimite de manera clara y precisa el problema jurídico, lo cual   evita decisiones inhibitorias.    

En efecto, la Corte ha interpretado el alcance de las   condiciones que debe cumplir la demanda de inconstitucionalidad y ha   sistematizado, –sin caer en formalismos incompatibles con la naturaleza popular   y ciudadana de la acción–que los cargos formulados por el demandante deben ser   claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes.    

Al tenor de estas condiciones la demanda debe: (i) ser   comprensible (claridad), (ii) recaer sobre el contenido de la disposición   acusada y no sobre uno inferido por quien demanda (certeza), (iii) señalar cómo   la disposición vulnera la Carta Política, mediante argumentos determinados,   concretos y precisos que recaigan sobre la norma en juicio (especificidad), (iv)   ofrecer razonamientos de índole constitucional que se refieran al contenido   normativo de las disposiciones demandadas (pertinencia), todo lo cual redunda en   (v) suscitar una mínima duda sobre la constitucionalidad de la norma que se   estima contraria a la Carta Política (suficiencia).     

2.3.   Para realizar el examen de aptitud   sustantiva la Sala estudiará cada cargo por aparte y verificará si cumple con   los requisitos expuestos.    

Análisis de aptitud del cargo primero: Violación del principio de igualdad (Artículo 13 Superior)    

2.4.   Para estructurar un cargo por   vulneración del principio de igualdad la jurisprudencia ha sostenido que deben   establecerse dos grupos o situaciones de hecho susceptibles de ser contrastadas,   antes de iniciar un examen de adecuación entre las normas legales y ese   principio.    

De conformidad con la sentencia C-178 de 2014, también   debe determinarse si esos grupos o situaciones se encuentran en situación de   igualdad o desigualdad desde un punto de vista fáctico, con el objeto de   determinar “si el Legislador debía aplicar idénticas consecuencias   normativas, o si se hallaba facultado para dar un trato distinto a ambos grupos;   en tercer término, debe definirse un criterio de comparación que permita   analizar esas diferencias o similitudes fácticas a la luz del sistema normativo   vigente; y, finalmente, debe constatarse si (i) un tratamiento distinto entre   iguales o (ii) un tratamiento igual entre desiguales es razonable. Es decir, si   persigue un fin constitucionalmente legítimo y no restringe en exceso los   derechos de uno de los grupos en comparación”[8].    

Como se puede apreciar la determinación de los sujetos   comparables constituye un asunto previo al estudio de la demanda y dado que se   refiere a un aspecto fáctico sobre la repercusión de una medida sobre sujetos   determinados, su inobservancia puede afectar tres requisitos para su aptitud   sustantiva: la certeza, la pertinencia y la suficiencia.    

2.4.1. El demandante afirma que las fundaciones,   asociaciones y corporaciones sin ánimo de lucro (en adelante FACSAL) deben tener   el mismo trato, en materia tributaria, que las iglesias y confesiones   religiosas, pues son sujetos iguales dado que ambas “tienen la naturaleza   jurídica de entidades sin ánimo de lucro”[9].    

Frente a ello, la Sala considera que a pesar de que las   FACSAL y las iglesias y confesiones religiosas tienen en común el ser entidades   sin ánimo de lucro, las diferencias entre estos grupos es mayor que sus   similitudes, desde el punto de vista de su constitución legal, su objeto, su   régimen de contratación y los bienes jurídicos constitucionales que protegen y   desarrollan.    

En relación con la naturaleza jurídica las iglesias y   confesiones religiosas tienen personería jurídica de derecho público que es   otorgada por el Estado colombiano a través del Ministerio del Interior, con   fundamento en los artículos 9º y 10º de la Ley 133 de 1994, en tanto que la   personería jurídica de las FACSAL es de naturaleza privada regulada por el   Código Civil.    

Como explica el Ministerio Público[10], las   iglesias y confesiones religiosas adquieren bienes a partir del reconocimiento y   buena voluntad de sus integrantes, mientras que las FACSAL están sujetas al   cumplimiento de contratos y tienen obligaciones específicas frente a sus socios.    

Finalmente, las iglesias y confesiones religiosas son   instituciones que se desarrollan a partir del ejercicio del derecho fundamental   a la libertad de cultos (art. 19 Superior), mientras que las FACSAL tienen   fundamento en otros bienes jurídicos: el de la libertad de asociación y la   garantía de los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles y formas   asociativas de propiedad, de conformidad con los artículos 38 y 58 de la   Constitución.    

El sólo hecho de afirmar que las iglesias y las FACSAL   son entidades sin ánimo de lucro, no genera que tales sujetos sean idénticos o   siquiera similares; sus finalidades, su régimen de contratación, la forma en que   se constituyen, los bienes jurídicos que las fundamentan y su objeto es   diferente.    

Por tanto, el accionante no logra demostrar que las   similitudes que presentan estos grupos sobrepasan significativamente sus   diferencias, por lo cual la Corte no puede realizar una comparación entre tales   sujetos. En consecuencia, el cargo por vulneración del principio de igualdad no   sólo pierde su fundamento, sino que afecta los argumentos que pretendían crear   dudas sobre la constitucionalidad de la norma demandada.    

Lo expuesto genera que el cargo no cumpla con la carga   de suficiencia, pero también afecta el requisito de especificidad al no   observarse una oposición verificable entre la norma   demandada y el principio de igualdad, esto es, que el actor no lograr demostrar   por qué el Legislador está en la obligación de ordenar un trato idéntico entre   las FACSAL y las iglesias y confesiones religiosas en   los términos del artículo 13 Superior.    

2.4.2. De conformidad con lo expuesto la Corte se   inhibirá de emitir un pronunciamiento frente al presente cargo.    

Análisis de aptitud del cargo segundo: Vulneración del principio de progresividad tributaria por el   incremento del IVA (desconocimiento del artículo 363 de la Constitución   Política)    

2.5.   El actor asevera que el incremento del   IVA del 16% al 19% desconoce el principio de progresividad, dado que no consulta   la capacidad de pago de los contribuyentes, afectando el mínimo vital los   hogares con menores ingresos, los cuales deben destinar una mayor proporción de   recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas.    

2.5.1. Sobre el particular la Corte considera que el   cargo cumple con el requisito de certeza dado que las consecuencias atribuidas a   la norma son reales: el impuesto al valor agregado es indirecto, en su   generalidad no consulta la capacidad de pago de los contribuyentes, pues no   establece tarifas diferenciadas dependiendo del estrato socioeconómico.    

Resulta cierto que los hogares con menores ingresos   tienen que destinar una mayor proporción de su ingreso para comprar los bienes   gravados, que la empleada por sujetos de mayores ingresos.    

Teniendo en cuenta que es posible establecer una   oposición verificable entre el artículo 363 –que establece la obligación de   progresividad en materia tributaria– frente al texto legal demandado –artículo   184 de la Ley 1819 de 2016– la demanda satisface la carga de especificidad.    

Al señalarse que la norma demandada aumenta la base   gravable de los bienes objeto del impuesto al valor agregado y que tal acción no   consulta la capacidad de pago de los contribuyentes sino que se aplica de manera   indirecta aun cuando la Constitución establece que debe tenerse en cuenta la   progresividad como una máxima de optimización al momento de imponer tributos, se   genera una duda mínima sobre la conformidad del artículo 184 de la Ley 1819 de   2016 con el artículo 363 de la Constitución.    

2.5.3. Finalmente, a pesar que la Presidencia de la   República, el Ministerio de Hacienda y la DIAN manifestaron que la Corte debían   inhibirse frente a tal cargo porque el principio de progresividad tributaria se   predica de la totalidad del sistema y no de los elementos individualmente   considerados, la Sala considera que este argumento no afecta la aptitud de la   demanda, sino su vocación de prosperidad por lo cual es una oposición de fondo,   propia de un juicio de constitucionalidad. Sobre el particular esta Corte en   sentencia C-117 de 2018 expuso:    

“En tal sentido, la demanda en contra de una disposición que reduce o   cambia la tarifa de un impuesto, no implica la imposibilidad de realizar un   estudio de fondo por violación del principio de progresividad, por falta de   certeza. A pesar de tal realidad, es posible adelantar un análisis respecto al   contexto del tributo, como lo ha dicho la jurisprudencia. Por ello, aceptar este   argumento conduciría a determinar la regla de que no se puede demandar ninguna   norma referente a la reducción de una tarifa de un impuesto, porque per se tales   medidas son congruentes con el principio de progresividad”[11].    

2.5.4. Efectuadas estas precisiones, se concluye que el   cargo segundo cumple con las condiciones necesarias para ser objeto de estudio   por parte de esta Corporación.    

Análisis de aptitud del cargo tercero: Desconocimiento del   principio de progresividad por gravar elementos básicos de la canasta familiar   (artículo 363 de la Constitución)    

2.6.   En concepto del demandante el artículo 185 de la   Ley 1819 de 2016 vulnera el artículo 363 Superior, dado que la imposición del   IVA del 5% “atenta contra el mínimo vital de amplios sectores de la   población, al restringir o impedir el consumo de elementos básicos, como son el   café el trigo, la avena, el salchichón y la butifarra”[12].    

2.6.1. En la demanda no se presentan argumentos   adicionales para sustentar tal afirmación, ni se explica con fundamento en cuál   criterio los bienes enunciados son de primera necesidad o elementos de consumo   básico. Tampoco se expone por qué se afecta el “mínimo vital de amplios   sectores de la población” máxime si el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016   no grava por primera vez tales productos, sino que reproduce de manera idéntica   el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, como pasa a compararse:    

        

ley 1607 de 2012    

artículo 48. modifíquese el           artículo 468-1 del estatuto tributario, el cual quedará así:    

artículo 468-1. bienes           gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%). a partir del 1o de enero           de 2013, los siguientes bienes quedan gravados con la tarifa del cinco por           ciento (5%):    

                     

ley 1819 de 2016    

artículo 185. modifíquese el           artículo 468-1 del estatuto tributario el cual quedará así:    

artículo 468-1. bienes           gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%). los siguientes bienes           están    gravados con la tarifa del cinco por ciento (5%):   

09.01.                                     café    

10.01                                      trigo    

10.04.90.00.00                     avena    

10.07.90.00.00                     sorgo de grano    

12.01.90.00.00                     habas de soya    

16.01                         únicamente el  salchichón y la butifarra    

                     

09.01.                                     café    

10.01                                      trigo    

10.04.90.00.00                     avena    

10.07.90.00.00                     sorgo de grano    

12.01.90.00.00                     habas de soya    

16.01                         únicamente el    

 salchichón y la           butifarra    

       

2.6.3. Identificado tal precedente, la Sala Plena   encuentra que aunque la norma declarada exequible se encuentre reproducida en   otra disposición su contenido sustantivo no ha sufrido modificación alguna,   razón por la cual existe cosa juzgada material sobre el objeto demandado. Ello   impone al actor la carga de argumentar que han sobrevenido circunstancias que   ameriten un nuevo estudio de la norma, concretamente un cambio en la   significación material de la Constitución, en el parámetro de control, o en su   contexto normativo.    

2.6.4. Dado que el actor no demostró circunstancias   sobrevinientes para que la Corte estudiara nuevamente la norma demandada, la   Corte ordenará estarse a lo resuelto en la sentencia C-100 de 2014, en relación   con el cargo por la presunta vulneración del artículo 363 de la Constitución.    

3.        Problema jurídico    

Una vez efectuado el análisis de aptitud sustantiva se   concluye que el cargo que estudiará la Sala Plena es el propuesto contra el   artículo 184 de la Ley 1819 de 2016, por la presunta vulneración del artículo   363 de la Constitución, con fundamento en la aseveración del actor según la cual   el incremento del IVA del 16% al 19% desconoce el principio de progresividad,   dado que no consulta la capacidad de pago de los contribuyentes, afectando el   mínimo vital de los hogares con menores ingresos, los cuales deben destinar una   mayor proporción de recursos económicos para satisfacer sus necesidades básicas.    

4.        El margen de configuración del Legislador en relación con el impuesto sobre las   ventas (IVA). Reiteración de jurisprudencia    

4.1.     La solidaridad, pilar fundamental del Estado Social de Derecho, es una máxima de   optimización de las relaciones sociales que implica la destinación de recursos   económicos para garantizar la igualdad y la libertad.    

4.2.     Es un hecho que la participación solidaria en el Estado no tiene carácter   facultativo sino imperativo. Tal obligatoriedad viene dada por su naturaleza   redistributiva que implica la administración de recursos para materializar fines   comunes como el orden, la seguridad y el bienestar.    

Para garantizar   tales propósitos, el Estado se encuentra facultado para cobrar impuestos, los   cuales son producto del debate democrático entre los representantes elegidos por   el pueblo. Teniendo en cuenta que el Legislador encarna la voluntad popular el   ejercicio de su competencia para establecer tributos goza de un amplio margen de   configuración.    

De manera   concreta, el Legislador puede crear, modificar y suprimir tributos, con todo lo   que ello conlleva, como los sujetos beneficiados y obligados (activos y   pasivos), la base gravable, el hecho que los genera, la manera en que realizará   el recaudo, las deducciones aplicables, su vigencia y derogatoria.    

4.3.     Teniendo en cuenta que todo derecho establece una correlativa limitación y que   el Legislador no escapa de ello, los tributos deben respetar los principios de   legalidad, equidad, eficiencia, progresividad e igualdad.    

Esto se traduce   en tributos: (a) estatuidos en leyes válidamente producidas, (b) que no sean   retroactivos, (c) con todos sus elementos perfectamente delimitados, (d) que   tengan en cuenta que las cargas sociales no pueden ser desproporcionadas, (e)   cuyo recaudo tenga un costo significativamente inferior a lo recaudado, (f) que   consulten la capacidad de pago de los contribuyentes, (g) que establezcan el   principio de solidaridad como un deber de todos y todas.    

4.4.     En relación con el principio de progresividad, la Corte Constitucional, en las   sentencias C-117 de 2018, C-551 de 2015, C-100 de 2014, C-776 de 2003 y C-364 de   1993, explicó en que consiste el deber de contribuir al financiamiento de los   gastos e inversiones del Estado teniendo en cuenta, en principio, la capacidad   real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar la justicia y equidad   fiscales.    

4.5.     Así, el principio de progresividad exige que se brinde un trato diferenciado   entre los sujetos objeto del tributo, el cual se puede materializar en el   momento en que se realiza el recaudo o cuando éste se distribuya. Ello se   fundamenta en que el artículo 363 de la Constitución establece que la   progresividad es una máxima de optimización del sistema tributario, más no   dispone que sea de las tazas, las contribuciones y los impuestos individualmente   constituidos.    

Sobre el   particular, en sentencia C-364 de 1993, reiterada en las sentencias C-776 de   2003, C-100 de 2014 y C-117 de 2018, la Corte sostuvo:    

“La progresividad responde   precisamente a este mandato constitucional. El sistema tributario, en su   conjunto, ciertamente debe traducir esta exigencia constitucional.   También cada tributo, en particular, debe, en lo posible, y dependiendo de su   estructura técnica, orientarse en el mismo sentido. Es claro que algunos   tributos –particularmente los indirectos-, por la mencionada conformación   técnica y la necesidad de su administración eficiente, no son susceptibles de   ser creados y recaudados atendiendo el criterio de la progresividad, sin que por   ello dejen de tener fundamento constitucional y figurar entre las fuentes de   ingresos fiscales”.    

4.6.   La Corte ha expuesto que en tributos   indirectos como el Impuesto al Valor Agregado (IVA)[13],   los cuales tienen por objeto gravar el consumo y no la capacidad económica del   contribuyente, el principio de progresividad debe ser analizado frente al   impacto que tal tributo genera en todo el sistema tributario y no sólo el   impuesto individualmente considerado.    

Son varias las razones que han llevado a la Corte a   concluir que tal tipo de tributos se encuentran ajustados a la Constitución,   entre estas que: (i) la adquisición de un bien o servicio gravado indica   que quien lo adquiere, tiene la capacidad de contribuir con el respectivo   gravamen[14]; (ii) quien más consume, más aporta[15];   (iii) las   personas gozan de libertad para adquirir o no adquirir bienes o servicios   gravados[16]; y (iv) el significado del IVA para la   progresividad del sistema tributario se concreta no sólo en cuanto al aporte que   se paga sino también en cuanto a la distribución de los beneficios que se   obtienen en razón del gasto público financiado por el pago de dicho impuesto[17].    

4.7.   Sin embargo,   ello no implica que impuestos como el IVA no sean objeto de un examen de   constitucionalidad, pues a pesar de que no se exija que tal tributo sea   progresivo, debe analizarse si su impacto en el sistema tributario no es   regresivo.    

Como preciso la Corte en   Sentencia C-776 de 2003: “no existe una restricción por la cual el principio   de progresividad no pueda ser tenido en cuenta al momento de evaluar una norma   tributaria que se refiere a impuestos indirectos como el IVA, desde el punto de   vista de sus implicaciones dentro del sistema tributario. Por ello, el juez   constitucional ha de examinar si el sistema tributario, una vez incluido el   impuesto indirecto en cuestión, resultará afectado en cuanto a su progresividad   sistémica”[18].    

4.8.     A partir de ello, esta Corporación ha dispuesto que la creación de impuestos   indirectos como el IVA se encuentra ajustada a la Constitución siempre y cuando[19]:    

a.         No desconozca el derecho fundamental al mínimo vital: El Legislador no puede   introducir reformas tributarias cuyas consecuencias impliquen afectar   significativamente la satisfacción de necesidades básicas (alimentarse, asearse,   contar con educación, salud, vivienda y trabajo dignos)[20].    

b. No afecte la progresividad del sistema: el   establecimiento de un impuesto indirecto o su modificación, no debe introducir   una dosis manifiesta de regresividad. La medida puede estar justificada en el   alcance de fines constitucionalmente relevantes.    

c.         El impuesto indirecto, per se, no se opone a la Constitución: Esto es   posible porque no puede prohibirse de forma absoluta y sin excepciones los   tributos indirectos, afirmando que aportan alguna dosis de regresividad, pues   ello implicaría “reducir ostensiblemente el repertorio de fuentes legítimas   de exacción que aportan enormes recursos al erario -tributación ‘indirecta’-   generando déficit fiscal, amén de propiciar ineficiencia en la administración y   recaudo de los impuestos, con las conocidas secuelas de evasión y elusión que   son las principales responsables de la inequidad en esta materia’[21].    

Además, debe tenerse en cuenta que la Corte en sentencia C-100 de 2014 expuso   que la Constitución admite que los tributos directos se  complementen   técnicamente con los indirectos “mientras el sistema fiscal sea progresivo,   equitativo, eficiente, justo y solidario”[22].    

4.9.     Mientras se observen las reglas expuestas el Legislador tiene la facultad de   establecer tributos, incluso los indirectos que no consulten la capacidad de   pago del contribuyente, pues resulta razonable introducir sacrificios moderados[23] para maximizar los principios de   igualdad, equidad y eficiencia, satisfacer las demandas sociales y garantizar el   cumplimiento de los fines del Estado Social de Derecho.    

Al   respecto, en la sentencia C-409 de 1996, en la cual estudió el tema de los   impuestos indirectos desde la óptica de la progresividad, la Corte sostuvo que:   “determinados sacrificios no violan la Carta, siempre que no sean   irrazonables y se justifiquen en la persecución de otros objetivos tributarios o   económicos constitucionalmente relevantes”[24].    

Estas   justificaciones o criterios de razonabilidad pueden estar asociadas al beneficio   posterior de las personas que están compelidas al pago de un tributo.    

Sobre   el particular en la sentencia C-080 de 1996, al realizar el control abstracto   del impuesto de degüello, la Corte precisó que: “tal impuesto, evaluado desde   la perspectiva del sistema tributario como un todo, resultaba acorde con los   principios constitucionales de equidad y progresividad, en la medida en que   quienes se verían obligados a pagarlo posteriormente serían beneficiarios de   proyectos de inversión con fondos públicos que se destinarían prioritariamente a   su región”.    

4.10.   En sentido similar, en sentencia C-100 de 2014, la Corte estudió una demanda en   contra de la Ley 1607 de 2012, en la que se argumentó que al gravarse todos los   bienes de la canasta familiar se desconocía los principios de progresividad y   equidad tributaria, dado que el IVA es un impuesto regresivo que no consultaba   la capacidad de pago de los contribuyentes, con lo cual se gravaba de la misma   forma a quienes tienen mayores y menores ingresos.     

En   aquella oportunidad la Corte concluyó que la norma no aportaba al sistema   tributario una dosis manifiesta de regresividad, además de no vulnerar el   principio de progresividad, dado que no gravaba todos los bienes de primera   necesidad, además de realizar una exención de aquellos con los cuales podían   satisfacerse las necesidades básicas.    

Aunado   a ello, determinó que incluso se reducía la regresividad preexistente en el   sistema al reformar el IVA sobre bienes que podrían considerarse básicos, con   una reducción de las tarifas del 16% o del 10% al 5%, además de establecer un   instrumento para la devolución parcial del impuesto pagado.    

4.11.   Estos ejemplos evidencian que el mandato de progresividad del sistema tributario   no puede reducirse al análisis de los tributos de manera independiente sino que   debe comprender el impacto de estos en la integralidad del sistema, el cual debe   propender por adoptar medidas que generen que los contribuyentes aporten al   sostenimiento de las políticas de Estado y reciban sus beneficios dependiendo de   su capacidad económica.    

4.12.   Un sector de la doctrina considera que la graduación de las contribuciones que   realizan los sujetos en materia tributaria obedece al principio de equidad   (horizontal o vertical), pero tal principio no incorpora únicamente los aspectos   del establecimiento de las tarifas impositivas de conformidad con el ingreso   (progresividad), sino que apela a las obligaciones que como ciudadanos tenemos   para reducir la desigualdad, maximizar las libertades con respeto a los derechos   de los otros, contribuir a la consecución de los fines sociales. Visto de esta   manera, la progresividad es sólo un elemento de muchos que integran el   imperativo de equidad.    

4.13.   En conclusión, el examen sobre la constitucionalidad de un impuesto indirecto   debe tener en cuenta: “(i) si el mencionado tributo o elemento podría aportar   al sistema una dosis de manifiesta regresividad, (ii) si desconoce el derecho al   mínimo vital y (iii) si como instrumento fiscal incorpora una limitación   irrazonable en el principio de progresividad (CP art 363)”[25].    

De   llegarse a comprobar que alguna de las hipótesis expuestas se configura se está   en presencia de una medida que generaría la regresividad del sistema, lo cual   conlleva a que el tributo instituido sea inconstitucional.    

Sobre   la base de las consideraciones expuestas la Sala Plena analizará si la norma   demandada vulnera el principio de progresividad, estatuido en el artículo 363 de   Superior.    

5.        Análisis de constitucionalidad de la disposición demandada    

Para   la Corte el aparte demandado del artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 no   introduce una dosis de regresividad en el sistema tributario. Las razones para   ello son las siguientes:    

5.1.     La norma no afecta el mínimo vital dado que no grava la totalidad de los bienes   de primera necesidad. En efecto, productos de consumo frecuente tienen tarifas   diferenciales más bajas (5% o 0%), mientras que el incremento en la tarifa   respecto a otros bienes no tiene potencialidad para afectar un mínimo nivel de   vida, por su carácter de no indispensables.    

Hay   que precisar que no todos los bienes que conforman la canasta familiar, son   artículos de primera necesidad, pues los primeros son de uso frecuente, pero los   últimos guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital. La   jurisprudencia los ha definido en los siguientes términos:      

“[artículos de primera   necesidad] son aquellos que consumen “sectores muy amplios de la población” con   el propósito de atender “aspectos vitales de sus necesidades básicas”. Así, los   bienes y servicios de primera necesidad son los que se requieren para satisfacer   el “derecho a la subsistencia”, es decir, para contar con “las condiciones   económicas y espirituales necesarias para la dignificación de la persona humana   y el libre desarrollo de su personalidad”. Los bienes y servicios de primera   necesidad, en fin, guardan una relación estrecha con el derecho al mínimo vital”[26].    

5.1.1.   En ese entendido, de gravarse todos los artículos de primera necesidad, se   estaría afectando de manera intensa la materialización de los derechos   fundamentales de las personas con menores ingresos, pues estos serían los   principales perjudicados por tal medida, pues la compra de tales productos no es   facultativa sino que obedece a una necesidad para satisfacciones básicas.    

5.1.2.   La Corte precisa que ello no obsta para que el Legislador grave artículos de   primera necesidad, lo que se advierte aquí es tal medida no puede recaer sobre   la totalidad de tales artículos, ni dejar de establecer mecanismos de   compensación para sopesar las cargas tributarias de los sectores menos   favorecidos. Aspecto que será verificado con posterioridad[27].    

Al   respecto la sentencia C-776 de 2003 expuso:    

“Ahora bien, la Corte subraya   que no hay en la Constitución prescripción alguna que prohíba, de manera general   y absoluta, la imposición de cargas tributarias sobre bienes y servicios de   primera necesidad. El consumo de bienes y servicios de primera necesidad puede   ser objeto de cargas impositivas siempre y cuando existan políticas efectivas   que compensen la afectación al mínimo vital de las personas que, debido a su   condición económica, enfrentarían dificultades o se verían en imposibilidad de   acceder a los mismos a causa del mayor valor que deben pagar por ellos a causa   del impuesto”.    

5.1.3.   El artículo 185 de la Ley 1819 de 2016 mantiene los artículos de consumo   frecuente con una tarifa diferencial del 5% del IVA (como el café, el trigo, la   avena, la harina de trigo, el aceite de cocina, las pastas alimenticias, entre   otros). También mantiene una tarifa del 0% y en otros casos excluye los   productos de difícil reemplazo tal como se expone a continuación:    

“ARTÍCULO 175. Modifíquese el artículo 424 del Estatuto Tributario el cual   quedará así:    

Artículo 424.  Bienes que no causan el impuesto. Los siguientes bienes se hallan excluidos  del impuesto y por consiguiente su venta o importación no causa el impuesto   sobre las ventas (…).    

(…)    

07.01             Papas (patatas) frescas o refrigeradas.    

07.02             Tomates frescos o refrigerados.    

07.03              Cebollas, chalotes, ajos, puerros y demás hortalizas aliáceas, frescos o   refrigerados.    

07.04              Coles, incluidos los repollos, coliflores, coles rizadas, colinabos y productos   comestibles similares del género Brassica, frescos o refrigerados.    

07.05              Lechugas (Lactuca sativa) y achicorias, comprendidas la escarola y la endibia   (Cichoriumspp.), frescas o refrigeradas.    

07.06              Zanahorias, nabos, remolachas para ensalada, salsifies, apionabos, rábanos y   raíces comestibles similares, frescos o refrigerados.    

07.07             Pepinos y pepinillos, frescos o refrigerados.    

07.08              Hortalizas de vaina, aunque estén desvainadas, frescas o refrigeradas.    

07.09             Las demás hortalizas, frescas o refrigeradas.    

08.03             Bananas, incluidos los plátanos “plantains”, frescos o secos.    

10.05.90                  Maíz para consumo humano.    

10.06             Arroz para consumo humano.    

ARTÍCULO 188.  Modifíquese el artículo 477 del Estatuto Tributario el cual quedará así:    

Artículo 477.  Bienes que se encuentran exentos del impuesto. Están exentos del impuesto   sobre las ventas, con derecho a compensación y devolución, los siguientes   bienes:    

(…)    

04.01              Leche y nata (crema), sin concentrar, sin adición de azúcar ni otro edulcorante.    

04.02              Leche y nata (crema), concentradas o con adición de azúcar u otro edulcorante.    

04.06.10.00.00        Queso fresco (sin madurar), incluido el lactosuero, y requesón    

04.07.11.00.00      Huevos de gallina de   la especie Gallusdomesticus, fecundados para incubación”.    

      

5.1.4.   Como se observa, en los artículos 175 y 188 del Estatuto Tributario se encuentra   un grupo de alimentos que conforman una canasta básica para garantizar el   derecho fundamental a la vida en condiciones dignas. La Sala Plena sólo ha   expuesto algunos de ellos pero la lista es extensa y tales productos no se han   visto afectados por el incremento de los 3 puntos porcentuales del IVA.    

5.2.     En el caso del artículo 184 de la Ley 1819 de 2016, no se observa que el   incremento del IVA en los productos previamente gravados en la Ley 1607 de 2012   afecte el mínimo vital, pues, si bien el incremento de los precios producto del   impuesto es evidente y generan una mayor carga social, esta no recae sobre   bienes indispensables, incluso en la mayoría de ellos, en una oportunidad   anterior[28], la   Corte consideró que podían ser objeto del gravamen.    

5.2.1.   Es un hecho notorio que con la reforma tributaria y el aumento de 3 puntos   porcentuales se dificulta el acceso a algunos bienes y servicios, pero es un   esfuerzo razonable que contribuye a la materialización de fines sociales que   garantizan la consecución de políticas públicas y el sostenimiento de   instituciones que permiten la satisfacción de derechos fundamentales.    

5.2.2.   De manera específica el artículo 184 establece en sus literales que la tercera   parte del recaudo causado por el incremento del IVA tiene destinación específica   en los rubros de salud y educación, como se desprende de su tenor literal:    

“ARTÍCULO 184.  Modifíquese el artículo 468 del Estatuto Tributario el cual quedará así:    

Artículo 468.  Tarifa general del impuesto sobre las ventas. La tarifa general del impuesto   sobre las ventas es del diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones   contempladas en este título.    

A partir del año gravable 2017,   del recaudo del impuesto sobre las ventas un (1) punto se destinará así:    

a) 0.5 puntos   se destinarán a la financiación del aseguramiento en el marco del Sistema   General de Seguridad Social en Salud;    

b) 0.5 puntos   se destinarán a la financiación de la educación. El cuarenta por ciento (40%) de   este recaudo se destinará a la financiación de la Educación Superior Pública”[29].    

5.2.3.   Si bien el IVA es un impuesto indirecto que no consulta la capacidad de pago del   contribuyente un 0,5% del incremento en el porcentaje del recaudo se destinará a   programas que beneficiaran en mayor medida a los sectores más vulnerables de la   población, en el campo de la educación (cuyo 40% se destina a la educación   superior pública) y otro tanto idéntico a la financiación del aseguramiento en   salud. Su dedicación a la financiación de programas sociales cercanos a la   realización de derechos fundamentales es justificación de la razonabilidad de la   medida.    

Tal   destinación específica de recursos para inversión social que respeta el artículo   359 Superior, evidencia que aunque el tributo de manera asilada pueda parecer   regresivo por tener una modalidad de cobro indirecta en realidad imprime una   dosis de progresividad en el sistema tributario pues se encuentra compensado el   esfuerzo de la población en general para la canalización de recursos para las   poblaciones más vulnerables.    

5.2.4. Con base en lo   anterior, la Corte concluye que en ejercicio del amplio margen de libertad que   le asiste al Legislador para imponer tributos resulta razonable que se haya   incremento la tarifa del IVA en 3 puntos porcentuales, dado que ello no   introduce una “dosis de manifiesta regresividad”[30]  en el sistema tributario, pues no sólo persigue una finalidad legítima, sino que   compensa los esfuerzos realizados por las personas con menores ingresos con una   mayor inversión social de la que son principales beneficiarios.    

5.2.5. Esto lleva a concluir   que el artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 no desconoce el artículo 363 de la   Constitución, en relación con la exigencia de progresividad del sistema   tributario. En consecuencia la Corte declarará su exequibilidad.    

VII.   SÍNTESIS    

1.      En el   presente proceso, la Corte estudió una acción pública de inconstitucionalidad   formulada contra algunos apartes de los artículos 145, 184 y 185 de la Ley 1819   de 2016 “Por medio de la cual se adopta una reforma tributaria estructural,   se fortalecen los mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión   fiscal, y se dictan otras disposiciones”, por la presunta vulneración de los   principios de igualdad y progresividad, establecidos en los artículos 13 y 363   de la Constitución, respectivamente.    

2.      En   relación con el cargo contra el artículo 145 de la Ley 1819 de 2016, la Corte   consideró que no se acreditaban los requisitos para realizar un juicio por   desconocimiento del principio de igualdad, dado que los sujetos propuestos por   el demandante (entidades sin ánimo de lucro e iglesias y confesiones religiosas)   para realizar el examen no eran comparables. Lo anterior, debido a diferencias   en su conformación, régimen tributario, fines sociales y bienes jurídicos   protegidos. Por tal razón, la Sala Plena decidió inhibirse de emitir un   pronunciamiento de fondo.    

3.      Respecto   al cargo formulado contra el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016, por la   presunta vulneración del artículo 363 de Superior, la Sala Plena encontró que la   Corte Constitucional en sentencia C-100 de 2014 estudió una demanda presentada   por el mismo actor, con los mismos cargos, sobre una disposición con idéntico   contenido material –artículo 48 de la Ley 1607 de 2012–, la cual fue declarada   exequible.    

Con fundamento en ello, la Corte concluyó   que aunque la norma declarada exequible se encuentra   reproducida en otra disposición, su contenido sustantivo no ha sufrido   modificación alguna, razón por la cual existe cosa juzgada material sobre el   objeto demandado. Ello imponía al actor la carga de argumentar que han   sobrevenido circunstancias que ameriten un nuevo estudio de la norma,   concretamente un cambio en la significación material de la Constitución, en el   parámetro de control, o en su contexto normativo.    

4.      Luego de efectuar un   análisis de los requisitos para la aptitud sustantiva de la demanda, la Corte   encontró mérito para pronunciarse de fondo sobre el cargo formulado contra el   aparte demandado del artículo 184 de la Ley 1819 de 2016, por la presunta   vulneración del principio de progresividad en materia tributaria, derivada del   aumentó en tres (3) puntos porcentuales la tarifa general del IVA, circunstancia   que, alegaban los demandantes, no tenía en cuenta la capacidad económica de los   contribuyentes.    

Sobre el particular la Corte consideró que el   Legislador tiene un amplio margen de configuración en materia tributaria y que   el principio de progresividad no se debe analizar respecto de los impuestos   vistos de manera individual, sino en el efecto general que las modificaciones   normativas tienen en el sistema tributario en su conjunto.    

5.        A partir de ello, la Sala Plena concluyó que la creación de impuestos indirectos   como el IVA se encuentra ajustada a la Constitución siempre y cuando:    

a.         No desconozca el derecho fundamental al mínimo vital: El Legislador no puede   introducir reformas tributarias cuyas consecuencias impliquen afectar   significativamente la satisfacción de necesidades básicas (alimentarse, asearse,   contar con educación, salud, vivienda y trabajo dignos).    

b. No afecte la progresividad del sistema: el   establecimiento de un impuesto indirecto o su modificación, no debe introducir   una dosis manifiesta de regresividad. La medida puede estar justificada en el   alcance de fines constitucionalmente relevantes.    

c.         El impuesto indirecto, per se, no se opone a la Constitución: No puede   prohibirse de forma absoluta y sin excepciones los tributos indirectos,   afirmando que aportan alguna dosis de regresividad, pues ello implicaría reducir   ostensiblemente el repertorio de fuentes legítimas de exacción que aportan   enormes recursos al erario -tributación indirecta- generando déficit fiscal,   amén de propiciar ineficiencia en la administración y recaudo de los impuestos,   con las conocidas secuelas de evasión y elusión que son las principales   responsables de la inequidad en esta materia.    

6.        Una vez confrontadas estas reglas con el artículo 184 de la Ley 1819 de 2016 la   Corte concluyó que la norma apreciada por su efecto en el sistema tributario no   desconoce el principio de progresividad. Para llegar a tal razonamiento señaló   que:    

(i) La   norma no grava la totalidad de los bienes de primera necesidad y además   establece  mecanismos de compensación.    

(ii)   No se observa que el incremento del IVA afecte el mínimo vital. En efecto,   productos de consumo frecuente tienen tarifas diferenciales más bajas (5%    o 0%), mientras que el incremento en la tarifa respecto a otros bienes no tiene   potencialidad para afectar un mínimo nivel de vida, por su carácter de no   indispensables.    

(iii)   Si bien el incremento de tres (3) puntos porcentuales dificulta el acceso a   algunos bienes y servicios, es un esfuerzo razonable que contribuye a la   materialización de fines sociales que garantizan la consecución de políticas   públicas y el sostenimiento de instituciones que permiten la satisfacción de   derechos fundamentales.    

(iv)   El esfuerzo en el pago del tributo se ve compensado por la destinación   específica del 0,5% del mismo en la financiación del sistema de salud y porque   otro tanto idéntico se apropia para la educación (cuyo 40% del medio punto   porcentual se destina a la educación superior pública). Su dedicación a la   financiación de programas sociales cercanos a la realización de derechos   fundamentales es justificación de la razonabilidad de la medida.    

Acreditados estos hechos, la   Sala Plena concluyó que el incremento del IVA establecido en el artículo 184 de   la Ley 1819 de 2016 no introduce al sistema tributario una dosis de manifiesta   regresividad, razón por la cual no desconoce el principio de progresividad   establecido en el artículo 363 de la Constitución.    

Con fundamento en las razones   expuestas, la Corte encontró que la disposición demandada debe ser declarada   exequible, por el cargo examinado.    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

PRIMERO.- Declararse   INHIBIDA  para pronunciarse sobre la constitucionalidad del artículo 145 de la Ley 1819 de   2016, por ineptitud sustantiva de la demanda.    

SEGUNDO.- Declarar   EXEQUIBLE  la expresión “La tarifa general del impuesto sobre las ventas es del   diecinueve por ciento (19%) salvo las excepciones contempladas en este título”   contenida en el artículo 184 de la Ley 1819 de 2016, por el cargo formulado por   el desconocimiento del principio de progresividad en materia tributaria   establecido en el artículo 363 de la Constitución.    

TERCERO.- ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-100 de 2014, mediante la cual se declaró “EXEQUIBLE el artículo 48 de la Ley 1607 de 2012, únicamente por   el cargo examinado”, en relación con   el cargo propuesto contra el artículo 185 de la Ley 1819 de 2016, por la   vulneración del principio de progresividad en materia tributaria contenido en el   artículo 363 Superior.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y   archívese el expediente.    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Presidenta    

Ausente con permiso    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Ausente con permiso    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CRISTINA PARDO SCHLESINGER    

Magistrada    

Con impedimento aceptado    

JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

[1] Los cargos rechazados fueron: “Aprobación de la reforma   tributaria por fuera de la sede del Congreso de la República (artículo 140   superior); Violación del principio tributario de progresividad en el impuesto de   renta y complementarios de las personas jurídicas (artículo 363 superior);   vulneración del derecho a la libre asociación, a la propiedad privada y a la   facultad de los particulares de fundar instituciones educativas (artículos 38,   58 y 68 Superiores); Existencia de dos tributos que gravan una actividad o   servicio (art. 338 Superior); Violación del principio de progresividad (art. 363   Superior); Existencia de un impuesto nacional “disfrazado” como una contribución   parafiscal al combustible (art. 338 Superior); Vulneración del principio de   autonomía de las entidades territoriales (artículo 287 Superior); e   Inconstitucionalidad al crearse una comisión Accidental de Compilación y   Organización del Régimen Tributario (artículo 150.10 superior). Cuaderno 2.   Folio 149.     

[2] Ibíd. Folio 170.    

[3] Segundo cuaderno de la demanda. Folio 17.    

[4] Ibíd. 19.    

[5] Ibíd. Folio 280.    

[6] Ibíd. Folio 331.    

[7] Ibíd. Folio 170.    

[8] Corte Constitucional. Sentencia C-178 de 2014.    

[9] Primer cuaderno de la demanda. Folio 13.    

[10] Ibíd. Folio 370.    

[11] Corte Constitucional. Sentencia C-117 de 2018.    

[12] Ibíd. 19.    

[13] Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-117 de 2018 y C-776   de 2003.    

[14] Cfr. Sentencia C-333 de 1993 y C-597   de 2000.    

[15] Cfr. Sentencia C-094 de 1993.    

[16] Cfr. Sentencia   C-556 de 1993.    

[17] Sentencia C-597 de 2000.   En dicha oportunidad la Corte señaló: “Además, por la conformación técnica de   ese tributo indirecto y la necesidad de su administración eficiente, no es   susceptible de ser creado y recaudado atendiendo el principio de la   progresividad, pues la misma depende de un criterio distinto que atiende es a la   proporcionalidad existente entre el beneficio recibido y el monto del impuesto”.    

[18] Sentencia C-776 de 2003.    

[19] Tales limitaciones fueron sistematizadas en la sentencia   C-100 de 2014.    

[20] En la sentencia C-776 de 2003 se   controló una reforma a un impuesto indirecto (el IVA) y la Corte sostuvo   “[…] El Estado no puede, al ejercer   la potestad tributaria, pasar por alto si está creando tributos que ineludible y   manifiestamente impliquen traspasar el límite inferior constitucionalmente   establecido para garantizar la supervivencia digna de la persona, dadas las   políticas sociales existentes y los efectos de las mismas. Esta limitante se ha   expresado tradicionalmente en la prohibición de los impuestos confiscatorios   (art. 34 de la C.P.). Pero también es especialmente relevante para el caso el   derecho fundamental al mínimo vital, en particular el de las personas que apenas   cuentan con lo indispensable para sobrevivir (art. 13 de la C.P.). En   cumplimiento de los fines que explican su existencia (art. 2° de la C.P.), el   Estado está obligado a propender por la creación y mantenimiento de las   condiciones materiales necesarias para que una persona pueda sobrevivir   dignamente; en determinadas circunstancias de urgencia, gran peligro o penuria   extrema, y en otras señaladas en las leyes, está a su vez obligado a garantizar   tales condiciones, usualmente de manera temporal, para evitar la degradación o   el aniquilamiento del ser humano”. Con fundamento en esta, y otras   consideraciones complementarias al respecto, la Corte declaró inexequible una de   las disposiciones que reformaba el impuesto al valor agregado. Pie de página 37   de la sentencia C-100 de 2014.    

[21] Sentencia C-364 de 1993. Respecto de la aplicación de este principio de   progresividad a los impuestos indirectos ha dicho la Corte: “[e]l deber de contribuir al   financiamiento de los gastos e inversiones del Estado debe, en principio,   consultar la capacidad real de pago de los contribuyentes, a fin de garantizar   la justicia y equidad fiscales. La progresividad responde precisamente a este   mandato constitucional. El sistema tributario, en su conjunto, ciertamente debe   traducir esta exigencia constitucional. También cada tributo, en particular,   debe, en lo posible, y dependiendo de su estructura técnica, orientarse en el   mismo sentido. Es claro que algunos tributos –particularmente los indirectos–,   por la mencionada conformación técnica y la necesidad de su administración   eficiente, no son susceptibles de ser creados y recaudados atendiendo el   criterio de la progresividad, sin que por ello dejen de tener fundamento   constitucional y figurar entre las fuentes de ingresos fiscales”.    

[22] Sentencia C-100 de 2014, la cual cita la sentencia C-364 de   1993.    

[23] Cfr. Sentencia C-100 de 2014.    

[24] Sentencia C-409 de 1996.    

[25] Sentencia C-100 de 2014.    

[26] Sentencia C-776 de 2003.    

[28] Cfr. Sentencia C-776 de 2003.    

[29] Congreso de la República. Ley 1819 de 2016. Artículo 184.   Énfasis agregado.    

[30] Término acuñado en sentencia C-100 de 2014.