C-585-15

           C-585-15             

Sentencia C-585/15    

ESTABLECIMIENTO DE CONTRIBUCION   DIFERENCIAL DE PARTICIPACION DE COMBUSTIBLE-No vulnera el principio de legalidad tributaria    

La Corte considera que los segmentos   normativos demandados de los artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley, se ajustan   al principio de legalidad, pues en cuanto se refiere a la delegación para   reglamentar obligaciones formales no se comprometen derechos fundamentales y es   una atribución excepcional. En lo atinente a los elementos sustanciales de la   contribución, estos se determinan expresamente. Si bien el artículo 70, en sus   numerales 1 y 2, emplea nociones que tienen una contrapartida variable en la   realidad económica (precios de paridad internacional y de referencia), la   reserva de ley permite esta clase de remisiones en casos como este, aunque no se   fije en detalle el mecanismo de determinación de la variable, por cuanto se   trata de un ejercicio del poder tributario en una realidad sujeta a cambios   sucesivos, y en la cual el legislador señala estándares o criterios generales   flexibles para crear el mecanismo, designa el competente para fijar el valor,   qué fuente puede definir las reglas específicas sobre la materia, y aparte no   faculta al Ejecutivo para cambiar, introducir elementos o modificar reglas   trazadas en la Ley, se trata de una labor de mera concreción.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD POR   VIOLACION DE LOS PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Jurisprudencia constitucional/PRINCIPIOS   DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Línea   jurisprudencial/PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD Y SU OBLIGATORIA   OBSERVANCIA EN EL TRAMITE LEGISLATIVO-Jurisprudencia constitucional     

CONTRIBUCION PARAFISCAL A COMBUSTIBLES   “DIFERENCIAL DE PARTICIPACION”-Clasificación dentro de las especies constitucionales de tributos    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA   TRIBUTARIA-Jurisprudencia   constitucional    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD TRIBUTARIA-Implicaciones    

El principio de legalidad en materia tributaria tiene cuando menos tres   implicaciones: una, es el reconocimiento de que el poder de decretar, modificar   o suprimir tributos en tiempo de paz es competencia exclusiva de los órganos de   representación popular pluralistas (CP arts 150 num 12, y 338); dos, es un deber   de estos órganos de representación popular predeterminar con claridad y certeza   los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art 338); y tres, es una   prohibición a las entidades territoriales de establecer contribuciones en   contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP arts 300 num 4 y    313 num 4).    

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA   TRIBUTARIA-Contenido y   alcance    

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN   OBLIGACIONES FORMALES-Condiciones   para delegación en la administración    

CONFIGURACION LEGISLATIVA TRIBUTARIA EN   OBLIGACIONES SUSTANCIALES-Determinación   política de los elementos del tributo está sujeta al rigorismo propio del   principio de legalidad    

PRINCIPIO DE CERTEZA TRIBUTARIA-Exigencias    

Referencia: Expedientes   D-10617 y D-10622    

Actores: Andrés de Zubiría Samper, Camilo   Araque Blanco y otro    

Acciones públicas de   inconstitucionalidad contra los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739   de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de   2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras   disposiciones’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., ocho (8) de   septiembre de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales   y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,   ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-4 y 242-1 de la   Constitución, el ciudadano   Andrés de Zubiría Samper demandó los artículos 45, 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por   medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se   crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras disposiciones’.    

Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y Juan   David Mesa Ramírez demandaron   los artículos 69 y 70 (parciales) de la referida normativa. En su concepto,   estas normas legales desconocen los artículos 1, 13, 150, 157, 160, 338 y 363 de   la Carta. El 21 de enero de 2015, la Corte Constitucional decidió acumular las   demandas precitadas para ser tramitadas conjuntamente. Mediante auto del 3 de   febrero de 2015 se admitieron las acciones, y se ordenó comunicar la iniciación   del proceso al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la   República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Ministerio de Minas   y Energía (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991), al Centro de Investigación   Económica y Social, al Instituto Colombiano de Derecho Tributario, al Centro de   Estudios Tributarios de Antioquia, al Centro Interdisciplinario de Estudios   sobre Desarrollo de la Universidad de los Andes, al Centro de Investigación para   el Desarrollo de la Universidad de Medellín, a la Organización Dejusticia y al   Colegio de Estudios Superiores de Administración (artículo 13 del Decreto 2067   de 1991). Por último, se ordenó correr traslado al Ministerio Público, y fijar   en lista el proceso para efectos de las intervenciones ciudadanas (artículo 7   del Decreto 2067 de 1991).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcriben las normas   acusadas, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 49.374 de 23 de   diciembre de 2014. La acción del expediente D-10617 se dirige contra las   disposiciones en su integridad, mientras la del expediente D-10622 contra las   que se resaltan en negrilla:    

“LEY 1739 DE 2014    

(diciembre 23)    

Diario Oficial No. 49.374 de 23 de   diciembre de 2014    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por medio de la cual se modifica el   Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la   evasión y se dictan otras disposiciones.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

[…]    

ARTÍCULO 45. Modifíquese el artículo 872 del Estatuto   Tributario, el cual quedará así:    

“Artículo 872. Tarifa del gravamen a los movimientos   financieros. La tarifa del gravamen a los movimientos financieros será del   cuatro por mil (4×1.000). La tarifa del impuesto a que se refiere el presente   artículo se reducirá de la siguiente manera:    

– Al tres por mil (3 x 1.000) en el año 2019.    

– Al dos por mil (2 x 1.000) en el año 2020.    

– Al uno por mil (1 x 1.000) en el año 2021.    

PARÁGRAFO. A partir del 1o. de enero de 2022 deróguense   las disposiciones contenidas en el Libro Sexto del Estatuto Tributario relativo   al Gravamen a los Movimientos Financieros”.    

[…]    

ARTÍCULO 69. CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL A COMBUSTIBLE.   Créase el “Diferencial de Participación” como contribución parafiscal, del Fondo   de Estabilización de Precios de Combustibles para atenuar las fluctuaciones de   los precios de los combustibles, de conformidad con las Leyes 1151 de 2007 y   1450 de 2011.    

El Ministerio de Minas ejercerá las funciones de   control, gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro   del Diferencial de Participación.    

[…]    

ARTÍCULO 70. ELEMENTOS DE LA CONTRIBUCIÓN “DIFERENCIAL   DE PARTICIPACIÓN”. 1. Hecho generador: Es el hecho generador del impuesto   nacional a la gasolina y ACPM establecido en el artículo 49 de la presente ley.    

El diferencial se causará cuando el precio   de paridad internacional, para el día en que el refinador y/o importador de   combustible realice el hecho generador, sea inferior al precio de referencia.    

2. Base gravable: Resulta de multiplicar   la diferencia entre el precio de referencia y el precio de paridad   internacional, cuando esta sea positiva, por el volumen de combustible reportado   en el momento de venta, retiro o importación; se aplicarán las siguientes   definiciones:    

a) Volumen de combustible: Volumen de gasolina motor   corriente nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el   refinador y/o importador de combustible;    

b) Precio de referencia: Ingreso al   productor y es la remuneración a refinadores e importadores por galón de   combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional. Este   precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la metodología que   defina el reglamento.    

3. Tarifa: Ciento por ciento (100%) de la   base gravable.    

4. Sujeto Pasivo: <Inciso corregido por el artículo 5   del Decreto 1050 de 2015. El texto corregido es el siguiente:> Es el sujeto   pasivo al que se refiere el artículo 49 de la presente ley.    

5. Periodo y pago: El Ministerio de Minas   calculará y liquidará el diferencial, de acuerdo con el reglamento,   trimestralmente. El pago, lo harán los responsables de la contribución, a favor   del Tesoro Nacional, dentro de los 15 días calendario siguientes a la   notificación que realice el Ministerio de Minas sobre el cálculo del diferencial”.    

3. El ciudadano Andrés de Zubiría Samper solicita declarar inexequibles los artículos 45, 69 y 70 (integrales) de la Ley   1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley   1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión, y se dictan otras   disposiciones’. En su concepto, las normas citadas vulneran los artículos 1,   13, 157, 338 y 363 de la Constitución. Sus acusaciones se sintetizan en tres   cargos que se presentan a continuación:    

3.1. En primer término sostiene que el   artículo 45 demandado se opone de manera directa al concepto del Estado Social   de Derecho y desconoce el principio constitucional de igualdad real y material   –artículos 1 y 13 Superiores respectivamente-. Considera que el gravamen a los   movimientos financieros contemplado en la norma legal precitada, dada su calidad   de tributo indirecto, grava por igual a todos los contribuyentes sin hacer   ningún tipo de distinción en lo relativo a la capacidad de pago de cada   ciudadano, desconociendo así la obligación que se encuentra en cabeza del Estado   de incorporar tratamientos diferenciados y acciones afirmativas a favor de   quienes por su condición económica se encuentran en un estado de vulnerabilidad.    

3.2. En segundo lugar aduce que los   artículos 69 y 70 de la norma acusada atentan contra los principios de identidad   y consecutividad contenidos en el artículo 157 Superior. Sostiene que la   jurisprudencia de esta Corporación ha determinado que dentro del trámite   legislativo de un proyecto de ley se pueden proponer modificaciones, siempre que   estas “no incluyan temas nuevos, [guarden una] identidad con lo debatido y   aprobado en las comisiones [y] exista una relación de conexidad material entre   el proyecto y las modificaciones que se propongan al mismo”. Asevera que los   artículos referidos no se incluyeron en el proyecto de ley presentado por el   Gobierno Nacional al Congreso de la República, como tampoco en la ponencia que   se presentó para primer debate, siendo “discutidos y votados [sólo] en segundo   debate (en las plenarias del Senado de la República y de la Cámara de   Representantes)”, lo que a su juicio vulnera los principios de consecutividad e   identidad legislativas.    

3.3. Finalmente, la demanda plantea que el   artículo 45 censurado contraviene los principios de equidad, eficiencia y   progresividad en materia tributaria (CP arts 338 y 363). Desde su punto de   vista, el gravamen a los movimientos financieros desconoce la capacidad de pago   de todos los contribuyentes, lo cual genera una regresividad tributaria y atenta   contra la noción que este Tribunal ha decantado respecto a la progresividad en   materia tributaria que busca “igualar la situación de los contribuyentes   distintos ante el fisco, determinando una escala de coeficientes que se   incrementan […] proporcionalmente en la medida en que suben sus disponibilidades   de rentas o consumos”.     

4. Los ciudadanos Camilo Araque Blanco y   Juan David Mesa Ramírez, en la demanda del expediente D-10622, solicitan se   declaren inexequibles los artículos 69 y 70 (parciales, subrayados) de la norma   demandada por vulnerar los artículos 150 (numerales 12 y 21), 160, 334 y 338   Superiores. Plantearon sus acusaciones en los siguientes términos:    

4.1. La demanda asegura que permitirle al   Ministerio de Minas y Energía fijar la base gravable del valor de los precios de   los combustibles a través de un acto administrativo, desconoce el principio de   reserva de ley en materia tributaria, el cual establece “que los asuntos propios   al radio de acción del principio de reserva de ley, no pueden ni deben ser   regulados a través de actos administrativos, entendidos como resoluciones,   circulares, decretos reglamentarios y demás actos administrativos”, como ocurre   en la fijación de cualquier tipo de tributo u obligación impositiva. En ese   sentido, consideran que las normas demandadas otorgan al Ministerio de Minas y   Energía la facultad para “intervenir la economía en materia de combustibles” aun   cuando “en nuestro ordenamiento jurídico no existe ninguna [norma que faculte]   al Gobierno Nacional [para tal fin] y lo ubica en un espacio de discrecionalidad   absoluta”. Para los demandantes, los artículos 69 y 70 de la norma demandada   reproducen íntegramente el contenido del literal C del artículo 101 de la Ley   1450 de 2011[1],   el cual fue declarado inexequible por la Corte mediante la sentencia C-621 de   2013[2], por la   ausencia de parámetros legales para la determinación de la base gravable del   combustible por parte del Ministerio de Minas y Energía. En ese sentido,   sugieren que la acción pública de inconstitucionalidad sea resuelta con base en   la referida sentencia.    

4.2. De otro lado, los actores aseveran   que los artículos 69 y 70 de la norma acusada contravienen los dispuesto en el   artículo 160 Superior, toda vez que no fueron “incluidos, discutidos, debatidos   y aprobados en todas y cada una de las instancias legislativas de ambas cámaras   tanto en Comisión Constitucional Permanente y en Plenaria”, situación que, en su   criterio, “vicia de manera automática [las disposiciones], en la medida, que   esta no fue consecuencia del juicioso y sensato debate por parte de los miembros   del congreso”.    

IV.   intervenciones    

Ministerio de Minas y Energía    

5. El Ministerio de Minas y Energía   interviene para solicitar un fallo inhibitorio, ya que en las demandas no se   expone en forma apta el concepto de inhibición. En subsidio, solicita se declare   la exequibilidad de las normas acusadas por cuanto las demandas no exponen con   suficiencia el concepto de violación. No obstante, en lo que respecta al cargo   de reserva de ley en materia tributaria y a la supuesta vulneración de los   artículos 150 (numeral 12) y 338 de la Constitución, sostiene que, contrario a   lo establecido por los demandantes, el Ministerio de Minas y Energía es   competente para fijar los precios y tarifas de los combustibles con fundamento   en el Decreto Ley 1056 de 1953, los artículos 58 y 59 de la Ley 489 de 1998 y en   el numeral 5 del artículo 5 del Decreto Reglamentario 381 de 2012, por lo que   asegura que no ha existido ninguna extralimitación por parte del Ministerio o el   Congreso. Afirma que la fijación de la tarifa de los combustibles no le   corresponde al Congreso, toda vez que este valor no es un impuesto sino un   precio que los usuarios pagan por este bien. En lo relativo a la aplicación del   precedente establecido en la sentencia C-621 de 2013, afirma que no es de recibo   la argumentación expuesta por los demandantes por cuanto los artículos 69 y 70   de la Ley 1739 de 2014 no transcriben ni reproducen, ni integral ni   parcialmente, el contenido normativo del literal C del artículo 101 de la Ley   1450 de 2011.    

Instituto Colombiano de Derecho Tributario –   ICDT    

6. El ICDT solicita declarar inexequibles   las disposiciones acusadas. En su criterio, el artículo 45 demandado que   posterga la derogación del gravamen a los movimientos financieros hasta el año   2022, vulnera los principios constitucionales a la igualdad, equidad,   progresividad y eficiencia en la tributación, además del principio de confianza   legítima por la expectativa que tenían los ciudadanos frente a la disminución   paulatina del GMF y su desaparición definitiva en el año 2018, como lo precisa   la Ley 1694 de 2013. En lo tocante al cargo contra los artículos 69 y 70 de la   Ley 1739 de 2014 por vulneración del principio de reserva de ley, a juicio del   Instituto, “las disposiciones acusadas producen una directa afectación a los   elementos del tributo, porque de la fijación del precio de referencia que haga   el Ministerio de Minas y Energía, se deriva la determinación de los elementos   fundamentales de la llamada ‘CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL’”. En consecuencia,   considera que la facultad otorgada en los apartes demandados al Ministerio de   Minas y Energía corresponde ejercerla directamente al legislador por mandato   Superior (CP arts 158 -12 y 338). Concluye su intervención afirmando que las   disposiciones demandadas también vulneran el artículo 359 Superior, ya que la   “Contribución parafiscal” es un impuesto con destinación específica que “no está   amparado por ninguna de las excepciones que consagra la referida norma [y] es   una “renta atada” porque la Ley dice que su destino es “atenuar las   fluctuaciones de los precios de los combustibles”, motivo que ni es inversión   social ni está vinculado a las transferencias a las entidades territoriales”.    

Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales   – DIAN    

7. La DIAN interviene para pedirle a la   Corte que declare la exequibilidad de los artículos 45, 69 y 70 de la norma   acusada. Frente a la vulneración de los principios de progresividad y equidad en   materia tributaria, considera que el GMF es un tributo indirecto que grava la   operación financiera y no a las personas, por lo que no se afectan directamente   los ingresos de los contribuyentes. Asegura que dada la calidad de impuesto   real, “el hecho generador es independiente de los elementos subjetivos, referido   únicamente a operaciones financieras, de tal forma que si se establecen   beneficios, éstos deben ser relativos a aquellas y no a los sujetos que las   realizan, [d]e donde surge que dado que no se grava la riqueza del sujeto pasivo   o su patrimonio, […] se presume la capacidad contributiva en el momento de   efectuar la operación financiera”. Sumado a lo anterior, afirma que el   legislador goza de autonomía para fijar tributos y que todos los ciudadanos   están obligados a contribuir al financiamiento de los gastos públicos,   circunstancias por las cuales un tributo como el GMF no puede ser creado y   recaudado “atendiendo al criterio de progresividad, sin que por ello signifique   que son inconstitucionales”. De otro lado, en cuanto a la discusión que se   plantea en la demanda en relación con la vulneración del principio de legalidad,   asegura de conformidad con el artículo 334 Superior, le corresponde al Estado la   intervención en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes   para “garantizar el cumplimiento de sus fines esenciales […] motivo suficiente   para inferir que la norma [acusada] no establece márgenes inconstitucionales de   intervención del ejecutivo en la política pública”.    

El ciudadano Boris Andrés Lombana Salazar    

8. Este ciudadano en su intervención   coadyuva la demanda. Dice que los artículos 69 y 70 de la Ley acusada   contravienen de manera clara y seria principios constitucionales como la   cláusula general de competencia restrictiva del Congreso de la República (CP art   150), el de reserva de ley para intervenir directamente en la economía y el de   reserva de ley en asuntos tributarios (CP art 338). Advierte que la norma   demandada no establece de qué forma el Ministerio de Minas y Energía deberá   reglamentar la fijación del precio del combustible, aun cuando, a su juicio, es   claro que “la facultad de fijación de precios o tarifas se encuentra en cabeza   del legislativo y no del ejecutivo”. Igualmente, señala que con fundamento en el   artículo 334 Superior, “cualquier intromisión o variación en el dinamismo del   mercado, debe ser con sujeción a una ley en sentido formal y material” que   salvaguarde el principio democrático, según el cual la soberanía está en cabeza   del pueblo y se expresa mediante la decisión de sus representantes. Eso no es,   empero, lo que ocurre en este caso.    

Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

9. El Ministerio de Hacienda y Crédito   Público interviene para solicitar la declaratoria de exequibilidad de las normas   demandadas. Considera que el cargo relativo a la vulneración de los principios   de progresividad y equidad en materia tributaria del artículo 45 demandado,   carece de una exposición clara y suficiente de la violación, por lo cual “no es   posible ni siquiera generar un aviso de duda respecto a la violación de estos   principios constitucionales”. Ahora bien, respecto al cargo por presunta   vulneración de los principios de identidad y consecutividad, señala que los   artículos 69 y 70 acusados no los desconocen, por cuanto cumplen con el   “requisito jurisprudencia[l] de conexidad en cuanto [al] contenido material de   la Ley 1739 de 2014, ya que como su mismo título lo expresa, se trata de una   verdadera reforma tributaria nacional que modificó normas del Estatuto   Tributario”. Por lo anterior, la intervención presenta frente a este cargo una   petición en el sentido de declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. En   relación con la vulneración del principio de legalidad, el Ministerio advierte   que, contrario a lo afirmado por los actores, el artículo 70 demandado establece   los elementos de la base gravable directamente, delimitando varios parámetros   para su cálculo, el cual le corresponde al Ministerio de Minas y Energía a   efectos de fijar el precio de los combustibles.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

10. El Procurador General de la   Nación, en su Concepto 5909, le pide a la Corte, en primer término, declararse   inhibida para conocer de fondo la demanda contra el artículo 45 de la Ley 1739   de 2014 por la violación de los principios de igualdad, de progresividad y   equidad tributarias, ante la falta de certeza en la formulación de ese cargo   contra la misma. Al respecto, asegura que el artículo 879 del Estatuto   Tributario establece 28 tipos de exenciones al pago del GMF, cinco de los cuales   responden al principio de equidad tributaria porque consultan la capacidad de   pago de los obligados o su condición socioeconómica.[3] Por lo   anterior, en criterio del Ministerio Público, se puede “[…] concluir que no es   verdad que, como lo afirma uno de los accionantes, la tarifa del gravamen a los   movimientos financieros regulada en el artículo 45 de la Ley 1739 de 2014   vulnere los principios de igualdad, progresividad y equidad tributarios, al   supuestamente gravar de igual manera a todos los contribuyentes sin tener en   cuenta sus diferentes capacidades de pago.” Advierte, que las exenciones   dispuestas por el legislador se basan en el principio de equidad tributaria   relacionadas con la capacidad de pago de los contribuyentes. De ahí que, “el   concepto de violación del cargo analizado carece de certeza porque el mismo no   recae sobre una proposición jurídica real y existente sino sobre una deducida   por el actor a través de una simple afirmación que carece de cualquier   demostración”, situación que exige a la Corte declararse inhibida para emitir un   pronunciamiento de fondo.    

11. En segundo término, el Ministerio   Público le pide a la Corte declarar la inexequibilidad de los artículos 69 y 70   de la Ley 1739 de 2014. En lo referente al cargo de trámite, considera que   efectivamente los artículos acusados no fueron objeto de presentación, discusión   y aprobación en todas las sesiones del Congreso, siendo presentados solo en   segundo debate de las cámaras. Sin embargo, sostiene que “debe analizarse si con   tal trámite y aprobación” se conservó la materia dominante y el núcleo temático   del proyecto de Ley. Al respecto concluyó que las normas demandadas crearon un   nuevo tributo parafiscal en el segundo debate surtido en la Cámara de   Representantes y en el Senado y, “dado que se trata de la creación de un nuevo   impuesto [,] es claro que dicha creación necesariamente debió ser objeto de   presentación, discusión y aprobación desde el primer debate”, por lo que afirma   que los artículos demandados son inconstitucionales, toda vez que en su   formación se incurrió en la violación del principio de identidad legislativa.   Finalmente, sostiene que a partir del contenido y los efectos de la norma   demandada, es claro que los elementos de la contribución deben fijarse por vía   legal de conformidad con el principio de legalidad de los tributos, “en tanto   que todos los elementos de la tributación los debe fijar directamente el   legislador [CP art. 338]”.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 4 de la   Carta.    

Asunto previo. Examen de aptitud de las   demandas.    

a. Inhibición en cuanto a las acusaciones   por vicios de forma, en ambas demandas    

3. En efecto, la jurisprudencia   constitucional ha sostenido que para estructurar un cargo de   inconstitucionalidad sobre la base de un vicio por violación de los principios   consecutividad e identidad, “no basta con establecer   que un determinado texto aprobado en plenaria es nuevo respecto de lo aprobado   en la comisión”.[4] No es suficiente   una acusación con solo esas características, pues en ciertos casos lo que   indican “es permitido por la   Constitución y la ley orgánica del reglamento del Congreso”.[5]  Como se mencionó en la sentencia C-856 de 2005, para formular un cargo apto de   inconstitucionalidad por vulneración de estos parámetros, es necesario que   indicar “la forma como la introducción de modificaciones,   adiciones y supresiones al proyecto de ley durante el segundo debate desconocen   los principios de consecutividad e identidad relativa sobre el fundamento que i) no guardan   relación de conexidad temática con lo debatido y aprobado en el primer debate y   ii) no se refieran a los temas tratados y aprobados en el primer debate o no   cumplieron los debates reglamentarios”.[6]  En la sentencia C-082 de 2014, la Corte Constitucional presentó esa   jurisprudencia del siguiente modo:    

“[..] para que un cargo por violación del principio de   consecutividad se considere sustancialmente  apto, y se entiendan cumplidos   los presupuestos de suficiencia y pertinencia, es   necesario que el demandante: (i) identifique el texto nuevo o adicionado, y,   adicionalmente, (ii) que señale,    así sea de forma sucinta, las razones por la[s] cuales el artículo nuevo o   modificado no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente ni con   los objetivos perseguidos por la ley del cual hace parte”.[7]    

4. En este caso las demandas solo cumplen   la primera condición enunciada; es decir, identifican los textos nuevos o   adicionados en la Plenaria del Senado de la República en segundo debate. No   obstante, no exponen siquiera de forma sucinta las razones fundadas en virtud de   las cuales sostienen que los artículos nuevos carecen de relación de conexidad   con lo debatido inicialmente en las Comisiones conjuntas ni con los objetivos   perseguidos por la ley de la cual forman parte. De hecho, los ciudadanos ni   siquiera se detienen a describir qué se debatió en el primer debate en   Comisiones conjuntas, a la luz de la presentación que reglamentariamente debe   hacerse de estos aspectos en las ponencias para debates en Plenaria (L 5 art   175). En vista de lo cual, la acusación es insuficiente, toda vez que las   acciones no exponen “los elementos de juicio   (argumentativos y probatorios) necesarios para iniciar el estudio de   constitucionalidad respecto del precepto objeto de reproche”,[8]  ni despiertan en esas condiciones una duda razonable de inconstitucionalidad.[9] Por ende, la   Corte Constitucional se inhibirá de examinar el fondo de estas censuras.    

b. Inhibición respecto de las restantes   acusaciones de la demanda D-10617    

5. Ahora bien, la demanda del expediente   D-10617 presenta también acusaciones contra el artículo 45 de la Ley 1739 de   2014, el cual modifica el Gravamen a los Movimientos Financieros (en adelante   GMF). Dice, de un lado, que la norma vulnera el “principio del Estado social de   derecho” en cuanto “conserva el gravamen a los movimientos financieros hasta el   año 2018”. De otro lado, sostiene que la disposición cuestionada desconoce “los   principios del sistema tributario”, en especial la progresividad en materia   fiscal, por cuanto prolonga la vigencia de “un tributo indirecto”, en el cual no   se toma en consideración la capacidad de pago del contribuyente. Asimismo,   afirma que se vulnera el principio de igualdad. A juicio de la Sala, estas   acusaciones carecen de las condiciones necesarias para provocar un estudio de   fondo. Ante todo, la demanda carece de especificidad y suficiencia.   En primer lugar, se limita a afirmar de manera vaga que hay una vulneración del   “principio del Estado social de derecho”, por cuanto hubo un cambio en el plan   de abolición del GMF, y en tal virtud se postergó su desmonte total. No   obstante, no expone por qué una reforma de ese tipo supone puntualmente una   violación de dicho principio, lo cual no es obvio o evidente y requiere, por   tanto, una justificación. Aparte, el actor se contrae a señalar que por su   estructura el GMF es contrario al principio de progresividad tributaria, sin   mostrar por qué el hecho de que tenga la estructura indicada significa violar el   principio de progresividad del sistema tributario, que es el que ampara   la Constitución (CP art 363).[10]    

6. Además, esta tampoco es clara,   cierta  ni específica en lo que respecta a las censuras contra el artículo 45   cuestionado. Si bien al parecer las acusaciones se dirigen contra este artículo,   que reforma el programa de desmonte del GMF, lo cierto es que sus reproches se   articulan en torno a la idea de que el GMF en cuanto tal es inconstitucional,   por su estructura regresiva, y más allá de si hay o no, o en qué circunstancias,   un plan institucional para desmantelarlo. Por esta ambigüedad no es factible   concluir si lo que pretende el actor es la inconstitucionalidad del tributo como   un todo, o solo la modificación al programa de desmonte gradual del gravamen.   Asimismo, la acción pública carece de certeza, pues el demandante parece   sostener que, en virtud del artículo acusado, se “conserva el gravamen a los   movimientos financieros hasta el año 2018”. En contraste, el texto de esa   disposición sostiene que solo a partir del 1º de enero de “2022” se entienden   derogadas las normas constitutivas de este tributo. Asimismo, si lo que   pretendía el actor era la inexequibilidad del GMF como un todo, ha debido   entonces demandar la totalidad de normas que identifican sus elementos   esenciales, lo cual no se hizo.    

7. Del mismo modo, la censura por presunto   desconocimiento del principio de igualdad no se articula de forma suficiente,   toda vez que no señala específicamente cuáles son los grupos o clases de sujetos   que reciben un tratamiento diferente, ni por qué este –si lo hubiera- es   injustificado. Por último, en relación, cabe señalar que resulta impertinente,  en una acción pública de inconstitucionalidad contra una ley, contraerse a   afirmar que la misma modifica un programa de desmonte gradual de un impuesto,   previsto en una ley anterior, pues así planteado el reproche no pasa de ofrecer   una confrontación entre normas de rango legal, lo cual es impropio de un juicio   de inconstitucionalidad. La Sala advierte que en este proceso el Instituto   Colombiano de Derecho Tributario (ICDT) presenta todo un desarrollo de los   problemas constitucionales que, a su juicio, ostenta la modificación cuestionada   en el desmantelamiento progresivo del GMF. Sin embargo, sus alegaciones no   intentan adicionar argumentos a un cargo ciudadano, sino estructurar un cargo   materialmente distinto de las acusaciones del actor. Ahora bien, la   jurisprudencia constitucional ha sostenido que la Corte está facultada para   contraer sus pronunciamientos al control de los cargos aptos presentados por los   accionantes.[11]  Por ende, si una acción es inepta pero las intervenciones presentan argumentos   que por sí solos podrían interpretarse como cargos, la Corte debe abstenerse de   emitir un fallo de fondo en lo pertinente.    

c. Inhibición en cuanto a la demanda del   expediente D-10622, frente al cuestionamiento por vulnerar el principio de   legalidad de la intervención del Estado en la economía, y delimitación del   pronunciamiento    

8. En vista de lo anterior, y dado que la   acción del expediente D-10617 no presenta cargos aptos, la Sala Plena de la   Corte se contraerá a examinar únicamente la demanda del expediente D-10622. No   obstante, en esta no solo carece de aptitud lo atinente al supuesto vicio de   forma, antes analizado, sino también el cuestionamiento por presunta violación   del principio de legalidad en la intervención del Estado en la economía (CP art   334). Los actores se limitan a decir que, según su entendimiento, la   jurisprudencia constitucional ha admitido la intervención del Estado en materias   económicas, bajo unos requisitos, que enuncian sin desarrollar. No obstante,   luego se abstienen de mostrar con argumentos por qué en este caso no se cumplen   esas condiciones. Con lo cual, el concepto de violación planteado por la acción   pública carece de suficiencia y especificidad, pues no solo no   aporta los elementos de juicio necesarios para promover un debate, sino que   aparte no despierta una duda sobre la constitucionalidad de la norma por ese   motivo.    

9. Por consiguiente, la Sala se pronunciará   solo sobre la acción del expediente D-10622, y en lo que atañe al cargo contra   los artículos 69 y 70 (parciales) por vulnerar el principio de legalidad   tributaria (CP arts 150-2 y 338). Esta acusación reúne, en contraste con las   antes analizadas, las condiciones necesarias para provocar un fallo de fondo. En   efecto, para empezar es clara por cuanto presenta argumentos   inteligibles, y articulados de un modo comprensible. Segundo, sus   cuestionamientos se edifican sobre una base cierta, pues se dirigen   contra proposiciones o lecturas de las disposiciones cuestionadas que no son   infundadas sino, por el contrario, que se vinculan con su texto legal. Tercero,   las alegaciones sobre indeterminación de los elementos del tributo, y delegación   al Gobierno para la reglamentación de la materia, se presentan como   cuestionamientos sobre el principio constitucional de certeza y legalidad   tributarias, por lo cual el cargo es pertinente. Por último, explicitan   los argumentos por los cuales la contribución vulnera este principio, y ante   todo exponen los antecedentes de control constitucional sobre una institución   homóloga –control sobre la contribución para estabilización de precios de los   combustibles-; es decir, el contenido de la sentencia C-621 de 2013, y además   por qué en su criterio no se acató lo allí resuelto, y en esa medida suministran   razones para mostrar por qué se desconocen los principios constitucionales   invocados. Así que el concepto de violación es específico y suficiente.    

Presentación del caso y planteamiento del   problema jurídico    

10. La acción pública sostiene que en la   configuración del tributo ‘Contribución parafiscal a combustible’ (Ley 1739 de   2014 arts 69 y 70), el Congreso violó el principio constitucional de legalidad   tributaria (CP arts 150-12 y 338). En específico, dice que el artículo 69, al   atribuirle al Ministerio de Minas las funciones de control, gestión,   fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del Diferencial de   Participación, vulnera la reserva de ley en materia de contribuciones   parafiscales, porque delega en una autoridad administrativa la definición de   aspectos tributarios fundamentales (CP arts 150-12 y 338); y que el artículo 70   define de un modo impreciso el hecho generador, la base gravable, la tarifa y el   periodo y circunstancias de pago de la contribución, y además le concede   facultades al Ministerio de Minas y Energía para expedir reglamentos sobre   asuntos  que están reservados al legislador, con lo cual no solo se vulnera   el principio de certeza tributaria sino también el de reserva de ley sobre la   materia (CP arts 338). Esta pretensión es compartida por el ICDT, la   intervención ciudadana coadyuvante y la Vista Fiscal, quienes consideran que las   facultades allí reconocidas al Gobierno para la determinación de la base   gravable, y otros elementos del tributo, la Carta se las reserva al Congreso. En   contraste, los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de Minas y Energía, y   la DIAN, estiman que la regulación respeta el principio de legalidad.     

11. Con fundamento en lo anterior, la Sala   observa que hay un problema jurídico compuesto por dos cuestiones contra los   artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014, por violación del   principio de legalidad tributaria (CP arts 150-12 y 338). En efecto, por un lado   se cuestiona la insuficiente determinación legal de algunos elementos esenciales   del tributo (hecho generador, base gravable y tarifa), con lo cual se propone   entonces una vulneración del principio de certeza tributaria. Pero por otro lado   se censura que, para colmar esos supuestos vacíos en la regulación la ley le   confiera expresamente al Ministerio de Minas y Energía la facultad de   reglamentar, y de fijar la metodología para definir, aspectos esenciales de un   tributo, como son los atinentes a la base gravable, al periodo y circunstancias   de pago, y al control gestión, fiscalización, liquidación, determinación,   discusión y cobro del ‘Diferencial de participación’ (L 1739 arts 69 y 70), con   lo cual se vulneraría el principio de reserva de ley sobre la materia. A pesar   de que es entonces un problema jurídico que envuelve un cargo compuesto, la   Corte resolverá sus cuestiones de forma conjunta, pues como se verá ambas se   relacionan temática y consecuencialmente.    

La contribución parafiscal a combustibles   –‘Diferencial de participación’. Su clasificación dentro de las especies   constitucionales de tributos    

12. Las normas acusadas regulan la   ‘Contribución parafiscal a combustible’ (art 69), denominada ‘Diferencial de   participación’ (arts 69 y 70). En este proceso los actores, las intervenciones y   el Procurador coinciden en señalar que se trata de un tributo. Esta Corporación,   en la sentencia C-621 de 2013,[12] concluyó asimismo que el cobro de un   Diferencial de participación, como el ahora controlado, responde a la potestad   impositiva del Estado. En este caso, la Corte no encuentra motivos para   apartarse de esa clasificación, lo cual basta para que sea pertinente aplicar   como parámetro el principio de legalidad tributaria (CP arts 150-12 y 338).   Ciertamente, en este proceso el ICDT señaló que se trata en realidad de un   impuesto, pero definir ese aspecto es irrelevante en esta ocasión, porque el   principio de certeza no cambia en función de la especie tributaria, y el de   reserva de ley en tributos solo tiene implicaciones distintas, en función de la   especie tributaria examinada, en cuanto a las tarifas. Así, mientras en todo   tributo la ley debe definir el hecho generador, los sujetos y la base gravable,   solo en los impuestos debe definir directamente la tarifa, pues en las tasas y   contribuciones puede delegar esa función mientras prevea el sistema y el método   para ello (CP art 338). Ahora bien, en este caso no se está frente a una   delegación a otras autoridades de la competencia para definir la tarifa del   gravamen, pues el artículo 70 acusado la define directamente como el “cien   por ciento (100%) de la base gravable”. Por ende, no es entonces necesario   determinar si se trata de una contribución parafiscal o de un impuesto, pues en   cualquier caso el legislador debía determinar clara y directamente el hecho   generador, los sujetos y la base gravable.    

La Corte procede a examinar si   efectivamente lo hizo.    

13. El principio de legalidad en materia   tributaria tiene cuando menos tres implicaciones: una, es el reconocimiento de   que el poder de decretar, modificar o suprimir tributos en tiempo de paz es   competencia exclusiva de los órganos de representación popular pluralistas (CP   arts 150 num 12, y 338);[13]  dos, es un deber de estos órganos de representación popular predeterminar con   claridad y certeza los elementos mínimos de la obligación tributaria (CP art   338); y tres, es una prohibición a las entidades territoriales de establecer   contribuciones en contravención a lo dispuesto en la Constitución y la ley (CP   arts 300 num 4 y  313 num 4). Como dijo la Corte en la sentencia C-987 de   1999:[14]    

“[e]l principio de legalidad tributaria   […] comprende al menos tres aspectos. De un lado, este principio incorpora lo   que la doctrina ha denominado el principio de representación popular en materia   tributaria, según el cual no puede haber impuesto sin representación de los   eventuales afectados. Por ello la Constitución autoriza únicamente a las   corporaciones de representación pluralista -como el Congreso, las asambleas y   los concejos. A imponer las contribuciones fiscales y parafiscales (CP: art.   338). De otro lado, la Carta consagra el principio de predeterminación de los   tributos, ya que fija los elementos mínimos que debe contener el acto jurídico   que impone la contribución para poder ser válido, puesto que ordena que tal acto   debe señalar los sujetos activo y pasivo de la obligación tributaria, así como   los hechos, las bases gravables y las tarifas (CP art. 338). Y, finalmente, la   Constitución autoriza a las entidades territoriales a establecer tributos y   contribuciones, pero de conformidad con la Constitución y la ley. Esto muestra   entonces que las entidades territoriales, dentro de su autonomía, pueden   establecer contribuciones pero siempre y cuando respeten los marcos establecidos   por la ley, puesto que Colombia es un país unitario, y por ende los   departamentos y municipios no gozan de soberanía fiscal.”    

14. En esta ocasión, la supuesta violación del principio de legalidad   tributaria se habría presentado -según los accionantes e intervinientes que lo   alegan- debido a una imprecisa determinación de elementos esenciales del   gravamen, y a una delegación expresa al Ministerio de Minas y Energía para reglamentar, y fijar la   metodología para definir, aspectos esenciales del tributo, como son los   atinentes a la base gravable, al periodo y circunstancias de pago, y al control   gestión, fiscalización, liquidación, determinación, discusión y cobro del   ‘Diferencial de participación’. Es entonces necesario exponer a continuación una   breve referencia a los desarrollos de la jurisprudencia constitucional sobre los   principios de certeza y reserva de ley en la materia tributaria, para luego   proceder a examinar en específico la constitucionalidad de la regulación.    

a.      Principio de   reserva de ley en materia tributaria    

15. La Constitución dice que la ley debe   fijar, “directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases   gravables, y las tarifas de los impuestos”, y que las tarifas de las   contribuciones y tasas puede definirlas la autoridad administrativa, siempre y   cuando el legislador determine el sistema y el método para hacerlo (CP art 338).[15] Ahora bien,   esto no significa que el legislador esté obligado a agotar en detalle la   totalidad de la regulación sobre la materia tributaria, o que deba determinar   además de los elementos sustantivos esenciales del tributo las obligaciones y   normas adjetivas y procedimentales para su aplicación. El Presidente de la   República en primer lugar, en ejercicio de su función de reglamentación (CP art   189-11), y en general el poder ejecutivo pueden también precisar y concretar los mandatos abstractos de la   ley, con el fin de hacer efectiva y real la voluntad democrática.[16] De hecho, el legislador pude deferir   expresamente en la administración la reglamentación de ciertos aspectos   vinculados con la ejecución técnica y administrativa de los tributos ya   delineados de forma general y abstracta en la ley. No obstante, no puede perder   de vista que el principio de legalidad impone algunos límites infranqueables en   esta materia, y por lo mismo es preciso señalarlos con mayor detalle:    

15.1. Por un lado, el legislador puede delegar en la   administración la reglamentación de las obligaciones formales en materia   tributaria. La Corte ha señalado, por ejemplo en la sentencia C-690 de 2003, que   “no está   dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad de los tributos   la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer efectiva la   obligación tributaria principal. Así, no obstante que corresponde a la ley   establecer la base de esas obligaciones formales en materia tributaria,    cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las mismas, dentro de   los parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias tales como el   recaudo o los deberes de información”. Por lo mismo la jurisprudencia ha   admitido que la ley delegue en la administración la regulación de trámites   administrativos, siempre que no comprometan derechos fundamentales y sean   excepcionales, relacionados con el recaudo, liquidación, determinación, discusión y   administración de ciertos tributos, y con sus circunstancias de recaudo. Así, por ejemplo, en la sentencia C-608 de 2012,   la Corte consideró que una norma legal no violaba el principio de legalidad por   el hecho de atribuirle al Gobierno la reglamentación de los mecanismos de pago   de los recaudos por impuesto a las armas y municiones. Dijo entonces la   Corporación:    

“La Constitución no impone al   Legislador la obligación de prever directamente los elementos que extraña el   demandante para la efectividad del tributo: (i) la competencia para el   recaudo, liquidación, determinación, discusión y administración del impuesto,   (ii) el momento en el que debe recaudarse, y (iii) el procedimiento para el   efecto. Como se explicó anteriormente, los mecanismos de pago y   recaudo (lo cual incluye la definición de la autoridad competente), así como   otros aspectos de la administración del tributo, sin desconocer su importancia   para la realización del principio de eficiencia, son asuntos es posible delegar   al reglamento sin desconocer el principio de reserva de ley[17].   Además, en materia de procedimiento, la Sala advierte que en todo caso no es   cierto que no existan reglas definidas en el ordenamiento, pues como actividad   administrativa, la liquidación y recaudo de los tributos debe regirse por las   reglas del Código de Procedimiento Administrativo y por los procesos especiales   que para el efecto se prevean en el Estatuto Tributario”.[18]    

15.2. En contraste, la ley no puede por   principio delegar en la administración la regulación de los elementos esenciales   a las obligaciones tributarias sustantivas, pues existe en esto un   principio de estricta reserva de ley (CP arts 150-12 y 338). Lo cual no   significa que en ciertos casos   no se pueda conferir a la administración la facultad de definir las variables   económicas o técnicas que en abstracto se plasman en la ley como elementos   constitutivos de un tributo. Como se mostrará a continuación, la jurisprudencia   ha constatado que cuando el poder tributario se ejerce sobre realidades o   actividades económicas de alto orden técnico, sujetas además a fluctuaciones o   variaciones sucesivas, el principio de legalidad de los tributos, que exige   predeterminación de los elementos del gravamen con un nivel de precisión   suficiente, debe acompasarse con la potestad de configuración legislativa en el   diseño de la política fiscal y parafiscal. De tal suerte, en esos eventos, dado   que se trata de realidades difícilmente aprehensibles de forma definitiva e   instantánea en un precepto legal, y a que se requiere un nivel de detalle y   actualización incompatibles con los caracteres de la ley, el legislador puede   delegar la concreción de los elementos definidos en abstracto en la ley a las   autoridades administrativas con la competencia jurídica, técnica y   epistemológica adecuadas. La Constitución se ubica entonces en un punto   intermedio de dos extremos, pues por una parte no admite que se entregue la   competencia exclusiva del Congreso de predeterminar con claridad los elementos   esenciales del tributo, pero tampoco impide que se delegue en el Gobierno la   reglamentación de aspectos técnicos, fluctuantes, que requieren actualidad y   detalle, sin desconocer que inciden en la base gravable. Obsérvese:    

15.2.1. Inicialmente, en la sentencia C-040 de 1993, la   Corte debía decidir si se ajustaba al principio de legalidad tributaria una   norma que regulaba una contribución parafiscal de fomento panelero, cuya tarifa   se aplicaba a una base gravable conformada por “el precio de la panela o de la   miel”. No obstante, la Ley le confería al Ministerio de Agricultura la   competencia para fijar periódicamente el precio de estos bienes. La Corporación   declaró exequible, por el cargo examinado, la normatividad demandada pues   consideró, por una parte, que la base gravable del tributo estaba definida y,   por otra, que la definición periódica del precio por parte del Ejecutivo   respondía a razones “evidentes de técnica administrativa y dado que el precio es altamente   variable”. La Corte sostuvo,   sin embargo, que en ejercicio de esa atribución conferida por la ley “la autoridad   administrativa debe consultar todos los datos necesarios, y realizar los   análisis pertinentes de tal forma que se certifique con la mayor certeza posible   el monto del precio, más no que se fije de manera arbitraria”.[19]    

15.2.2. Luego, en la sentencia C-467 de 1993 la Corte   se enfrentó a la demanda contra una regulación de la base gravable del impuesto   predial, de acuerdo con la cual esta estaba constituida por “el avalúo catastral, o el auto   avalúo cuando se establezca la declaración anual del impuesto predial unificado”.   La norma se declaró exequible y, en el examen de constitucionalidad de la   medida, la Corte señaló que si bien el avalúo lo efectuaban autoridades   administrativas, esto no contradecía el principio de legalidad tributaria toda   vez que este era “tan sólo un parámetro” para la determinación del monto del gravamen, el   cual había sido escogido por el legislador, sobre la base de que el “valor real   de una cosa es el precio que ésta tiene en el mercado”, lo cual juzgó razonable. No obstante, tuvo en cuenta   también que para establecer la cuantía de la obligación final del impuesto “el   legislador no toma en forma absoluta este valor, […] pues de acuerdo con la   misma ley parcialmente acusada, la tarifa del impuesto predial debe ser fijada   por los concejos municipales en forma “diferencial y progresiva” y oscilará   entre el 1 por mil y el 16 por mil del respectivo avalúo catastral; teniendo en   cuenta los estratos socio-económicos, los usos del suelo, la antigüedad de la   formación y actualización del catastro”.    

15.2.3. Más adelante se expidió la sentencia C-583 de   1996, a propósito de la demanda contra una norma sobre el impuesto de renta por   vulnerar la reserva de ley.[20]  La disposición entonces cuestionada definía reglas para determinar el valor   patrimonial de títulos, bonos y seguros de vida. No obstante, establecía que   cuando se tratara de contribuyentes obligados a utilizar “sistemas especiales de   valoración de inversiones”, el valor patrimonial de los documentos indicados   debía ser el obtenido a partir de mecanismos establecidos por “las entidades de   control”. La Corte observó entonces que se delegaba en autoridades   administrativas la función de fijar los mecanismos para calcular el valor   patrimonial de los mencionados documentos, sobre la base de que la actividad de   los contribuyentes obligados a usar sistemas especiales de valoración de   inversiones representaba un “riesgo para terceros” y para “el interés general”. En ese contexto, analizó la jurisprudencia   constitucional antecedente sobre la materia, y advirtió que delegaciones de esa   naturaleza habían sido reconocidas como válidas, cuando se trataba de definir   aspectos “de   tipo técnico” y sujetos a “fluctuación”. En esos casos la ley podía definir conceptualmente la base gravable,   pero no tenía que fijar el valor puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En   esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe ser   fijado ese valor”, sin que le   sea exigible señalar “las sumas concretas”.    

15.2.4. En la sentencia C-597 de 2000, se estudió la acción   pública instaurada contra un precepto que le daba al Gobierno Nacional la   facultad de “publicar la base gravable” del impuesto sobre las ventas por   importaciones de bienes excluidos.[21]  Al decidir que esta disposición no vulneraba la reserva de ley tributaria, la   Corte tuvo en consideración el hecho de que dicha base la determinaba el   Gobierno, de acuerdo con el texto mismo de la ley, con arreglo a “la tarifa   general del impuesto sobre las ventas promedio implícita en el costo de la   producción de bienes de la misma clase de producción nacional”, con lo cual se   buscaba en esencia proteger la economía nacional, al imponer gravámenes   equivalentes a quienes los producían a nivel interno y a quienes los importaban.   La Corporación señaló entonces que para alcanzar esa finalidad, el legislador   razonablemente consideró que se debía precisar periódicamente la tarifa general   del impuesto implícita en el costo de producción de esos mismos bienes en la   economía nacional, lo cual tenía un “carácter técnico y administrativo”, razón   por la cual era legítimo dejarlo en manos del Gobierno. Ahora bien, sostuvo que   esa decisión estaba fundada en el hecho objetivo de que el legislador fijó unas   “bases ciertas y determinables para señalar la suma concreta sobre la cual se   liquidará el gravamen de que trata la norma acusada”. En consecuencia, declaró   exequible la disposición entonces demandada.    

15.2.5. En la sentencia C-1067 de 2002, al controlar justamente   un tributo orientado a un fondo de estabilización de precios de productos   agropecuarios y pesqueros, la Corte precisó aún más el contexto fáctico en que   es aplicable la jurisprudencia anterior.[22]  La Ley entonces cuestionada se refería a una contribución consistente en un   porcentaje de la diferencia entre “el precio del mercado internacional del   producto en cuestión” y el “precio de referencia” o “el límite superior de la   franja de precios de referencia”. Para efectos de definir los valores de cada   uno de estos conceptos, la Ley les daba a los comités directivos de los fondos   de estabilización, la competencia para establecer los precios, dentro de   determinados parámetros. Esta Corporación dijo que, en tratándose de tributos   dependientes de los precios de productos, la reserva de ley debía interpretarse   sin desconocer “las circunstancias variables e indeterminadas del mercado, la   fluctuación de precios y fenómenos dinámicos tales como la inflación y la   devaluación monetaria”. En tales escenarios, el legislador puede no efectuar una   “regulación detallada y rígida” de los elementos determinantes de la tarifa,   entre los cuales está la base gravable. Pero, eso no significa que la   administración así facultada pueda “cambiar, introducir nuevos elementos […], ni   modificar las reglas ya trazadas por la Ley”. En cuanto a la facultad   administrativa para señalar los precios de referencia, dijo:    

“[p]ara poder fijar ese porcentaje de   la diferencia, [que constituye la tarifa del gravamen], los Comités deben   establecer el precio de referencia a partir de la cotización más representativa   en el mercado internacional para cada producto, lo cual se hará con base en un   promedio móvil no inferior a los últimos 12 meses ni superior a los 60   anteriores”.    

15.2.6. En la sentencia C-690 de 2003, la Corte efectuó una   precisión fundamental ulterior a la jurisprudencia. Al controlar un grupo de   previsiones legales que les conferían a la OCDE o al Gobierno nacional la   competencia para definir aspectos integrantes de elementos tributarios, la   Corporación sostuvo que para enjuiciar la conformidad de esa delegación con el   principio de legalidad tributaria era necesario precisar que, en materias   técnicas y variables, si bien “la determinación política  de los elementos   del tributo estaría sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad, […]   las variables económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un   tratamiento menos restringido”.[23]  Consideró entonces que en el examen de normas tributarias que delegaban   facultades de regulación cabía “distinguir entre, por un lado, la atribución de   una potestad, sea discrecional o reglada, a una autoridad para la determinación   de los elementos de un tributo, y, por otro, la remisión a un dato que se   produce de manera externa a la norma y que no comporta la expresión de un   contenido volitivo en relación con ella”. Si bien la Constitución exige la   determinación legal directa de los elementos del tributo, algunas “hipótesis   de remisión a la administración tienen como denominador común que se refieren a   elementos variables, que no es posible predeterminar en la ley, pero que   responden a realidades técnicas susceptibles de concreción con un alto nivel de   certeza”. En esos casos, aunque haya “un relativo margen de apreciación, la   determinación del valor de un inmueble, o el precio de un producto, el valor de   unos activos o el índice de bursatilidad de unas acciones, está necesariamente   vinculada a la realidad objetiva que tales conceptos comportan”.    

15.3. A partir de lo anterior es posible   entonces extraer la siguiente síntesis. Primero, en cuanto a los aspectos   u obligaciones formales, el legislador puede delegar en la administración la regulación de trámites   administrativos para la ejecución de las normas tributarias, siempre que no   comprometan derechos fundamentales y se trate de una facultad excepcional,   relacionados con el recaudo y sus circunstancias, y la liquidación,   discusión y administración de ciertos tributos. Segundo, cuando se trata de la   regulación de obligaciones sustanciales impuestas por el poder   tributario, “la determinación política de los elementos del tributo est[á]   sujeta al rigorismo propio del principio de legalidad”, pero “las variables   económicas que inciden sobre los mismos, son susceptibles de un tratamiento   menos restringido”. Por tanto,   en estos casos: (i) la ley debe determinar directamente los elementos del   tributo, pero esto no le impide remitir a nociones que tengan una contrapartida   variable en la realidad económica (por ejemplo, a precios, a valores, a índices   de bursatilidad), aunque su expresión concreta le corresponda a la   administración, pues en tales eventos las reglas técnicas permiten aplicar los   conceptos empleados “con   un alto nivel de certeza”;[24] (ii) si bien no es preciso que   se defina estrictamente en la ley el mecanismo para medir o expresar esa   variable, sí se debe  “indicar la manera como debe ser fijado” en el reglamento el   mecanismo correspondiente,[25]   lo cual significa que debe haber pautas, criterios o estándares generales   incluso flexibles, que orienten la reglamentación de la materia; (iii) en ningún   caso la ley puede facultar al Ejecutivo para “cambiar, introducir nuevos   elementos […], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.[26]    

b.        Principio de certeza tributaria    

16. La Constitución establece entonces que   la ley debe fijar directamente los elementos esenciales del tributo, pero no cualquier definición basta para   satisfacer el principio de legalidad. Una abierta imprecisión en el diseño de la   obligación implica que las autoridades encargadas de ejecutarla serán las   llamadas a completar los vacíos o indeterminaciones de la regulación legal, con   lo cual estas terminarían definiendo a su vez aspectos esenciales de los   elementos constitutivos del gravamen cuyo establecimiento es competencia del   Congreso. Por tanto, estos elementos deben fijarse de modo suficientemente claro   y cierto. No obstante, la Corte ha sostenido de manera consistente que las   normas jurídicas, al estar formuladas en lenguaje natural, están expuestas a   situaciones de ambigüedad y vaguedad.[27]  Si, entonces, cualquier imprecisión fuera suficiente para declarar   inconstitucional una norma, se llegaría a la consecuencia irrazonable de reducir   drásticamente el poder tributario de los órganos de representación popular   pluralistas, al exigirles un grado de exactitud frecuentemente irrealizable en   el lenguaje ordinario, y pese a la importancia que tiene este instrumento en el   Estado Social de Derecho.[28]  Así, para asegurar un ámbito de certeza suficiente en todo tributo, la   jurisprudencia ha señalado que una imprecisión en la regulación de los elementos   esenciales del tributo es inconstitucional, sólo “si éstos se tornan irresolubles, por la   oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una   interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser [su]s elementos   esenciales”.[29]    

c.       Examen de los   artículos 69 y 70 (parciales) a la luz del principio de legalidad tributaria    

17. En primer lugar, los actores cuestionan como   contrario al principio de legalidad –reserva de ley- el artículo 69 (parcial) de   la Ley 1739 de 2014, el cual establece que el “Ministerio de Minas ejercerá las   funciones de control, gestión, fiscalización, determinación, discusión y cobro   del Diferencial de participación”. De lo mismo acusan al numeral 5 del artículo   70 de la Ley, por cuanto se refiere a la facultad del Ministerio de Minas para   calcular y liquidar el gravamen, de conformidad con el reglamento sobre la   materia, y define las circunstancias de tiempo en que debe efectuarse el pago de   la contribución, a partir de un momento que depende del acto de notificación que   adelante el citado Ministerio respecto del cálculo del Diferencial de   Participación. A juicio de la Corte Constitucional, no obstante, en estas normas   la ley no incurre en una vulneración del principio de reserva de ley tributaria.    

18. En efecto, por una parte, el artículo 69 inciso 1   de la Ley precisa que el recaudo de esta contribución se destina al Fondo de   Estabilización de Precios de Combustibles, para atenuar las fluctuaciones de los   precios de los combustibles, conforme a las leyes 1151 de 2007 y 1450 de 2011.   Luego, le da al Ministerio, con ese fin, facultades ejecutivas que designa con   suficiente claridad, pues consisten en el control, gestión, fiscalización,   determinación, liquidación, discusión y cobro, cada una de las cuales debe   ejercerse, como se ha dicho en la jurisprudencia, de conformidad con las reglas   y principios contemplados por el “Código de Procedimiento Administrativo y   por los procesos especiales que para el efecto se prevean en el Estatuto   Tributario”.[30] No hay en esa regulación una atribución de competencias   que pertenezcan al legislador. Si bien se dice allí que al Ministerio le   corresponde la “determinación” del gravamen, lo cierto es que por el contexto en   el cual se encuentra, en tanto alude a facultades regladas de ejecución   administrativa, la ley no debe entenderse en el sentido de que confiera a la   administración una potestad tributaria de determinación política de los   elementos del tributo, o de modificación de los mismos, sino la de concreción de   la voluntad legislativa ya expresada en los ingredientes esenciales del   diferencial.    

19. Por otra parte, el artículo 70 numeral 5 de la Ley   1739 de 2014 le atribuye al Ministerio la facultad de “calcular y liquidar” el   tributo, en lo cual no hay problema porque son operaciones típicamente   ejecutivas de lo ya previsto en la ley. Así, la ley dice que deben efectuarse   “de acuerdo con el reglamento”, lo cual no significa que este deba ser el único   parámetro pues obviamente deben atenerse a lo previsto en la ley, con arreglo a   las reglamentaciones que dentro de la Constitución se expidan al respecto. La   facultad de liquidación no es, por lo demás, una función distinta a la de   formular explícitamente la concreción –ejecución- de las normas tributarias   aplicables al caso. Por último, aunque al final se ata el periodo de pago a la   notificación que practique el Ministerio, esta debe adecuarse también, como   acaba de señalarse, a las reglas y principios generales previstos en el Código   de Procedimiento Administrativo, el Estatuto Tributario, y en lo pertinente al   reglamento que previamente se haya expedido.    

20. Ahora bien, en cuanto a los elementos esenciales de   la obligación tributaria, su conformidad con los principios de certeza y reserva   de ley merece un juicio individual para cada uno. En primer lugar, puede   observarse que los actores no cuestionan la definición de los sujetos pasivos.   En este punto debe resaltarse que aun cuando en la publicación inicial de la Ley   se decía en el artículo 70 numeral 4 que sujetos pasivos del tributo eran los   previstos en el artículo “43” de esa Ley, luego en virtud del Decreto   administrativo 1050 de 2015 se corrigió este yerro, y desde entonces el texto   remite expresamente al artículo 49 de la misma Ley. Algo similar había ocurrido   con el numeral 1º, inciso 1, del propio artículo 70, el cual tampoco es ahora   objeto de censura en la acción pública, pues allí se indicaba que el hecho   generador del tributo era el mismo “del impuesto nacional a la gasolina y ACPM   establecido en el artículo 43 (sic) de la presente ley”. El impuesto a la   gasolina y ACPM se contempla en la Ley 1739 de 2014 en el artículo 49, y en tal   virtud el citado Decreto 1050 de 2015 corrigió también ese yerro, por lo cual   ahora la disposición que regula el hecho generador del ‘Diferencial de   participación’ reenvía igualmente al impuesto nacional a la gasolina y ACPM   establecido “en el artículo 49 de la presente ley”. Ninguno de estos segmentos   fue cuestionado específicamente, y por lo tanto la Corte Constitucional no se   pronunciará sobre su exequibilidad. Lo mismo hará respecto del literal a),   numeral 2, del artículo 70, que define el concepto ‘Volumen de gasolina’, sobre   el cual no habrá entonces pronunciamiento.    

21. En cuanto a la definición de la tarifa contemplada   en el artículo 70 numeral 3 de la Ley, específicamente cuestionada por los   actores, la Corte considera que es perfectamente comprensible y no se observa   que haya en este respecto problema alguno de afectación a la reserva de ley,   pues dice clara y terminantemente que la misma equivale al “[c]ien por ciento   (100%) de la base gravable” (art 70 num 3). Así, para empezar, como antes se   indicó la Ley acusada no defiere en la administración la competencia para   fijarla, y por lo mismo no es necesario elucidar si se respeta o no la reserva   legislativa. De otro lado, no existe tampoco indeterminación o problema alguno   asociado al principio de certeza tributaria, toda vez que el porcentaje a   pagarse está expresada de forma inequívoca (100%), y se aplica naturalmente a la   base gravable del tributo. Por tanto, este numeral será declarado exequible.    

22. Un examen específico se requiere en lo que atañe a   la definición del hecho generador (parcial) y la base gravable (parcial) del   tributo acusado (art 70 nums 1 y 2), pues ambas disposiciones aluden al ‘precio   de paridad internacional’, sin definir su significado, y al ‘precio de   referencia’, el cual si bien cuenta con una definición debe ser fijado en   concreto, según el numeral 2, por el Ministerio de Minas y Energía. Estas   previsiones y expresiones tienen un sentido normativo distinto, pues mientras en   un caso se habla de una noción que no tiene un significado expreso, en el otro   se trata de un concepto que sí está expresamente definido pero cuya fijación en   concreto se delega en una autoridad administrativa. Por lo mismo, mientras las   referencias al ‘precio de paridad internacional’ deben examinarse a la luz del   principio de certeza tributaria, las atinentes al ‘precio de referencia’ deben   ser evaluadas conforme a la reserva de ley tributaria. En ambos casos el   parámetro es entonces el principio de legalidad de los tributos, pero cada uno   de conformidad con exigencias distintas, razón por la cual cada expresión merece   un análisis detenido e independiente.    

23.1. Así, por ejemplo, la Ley 101 de 1993 regula el   Fondo de Estabilización de Productos Agropecuarios y Pesqueros, y prevé también   una contribución que se activa en los eventos en los cuales se experimente una   ‘diferencia’ de precios. En la sentencia C-621 de 2013 la Corte utilizó esa   regulación como un referente comparativo para examinar la conformidad de la   contribución de estabilización de precios de combustibles con el principio   constitucional de legalidad, precisamente porque se trataba de un tributo   orientado a financiar un fondo de estabilización de precios. Por tanto, en este   caso es válido aplicarla también para elucidar nociones homólogas (es decir, que   tienen funciones equivalentes) a las que allí se emplean. En consecuencia, puede   notarse que en la Ley 101 de 1993, el diferencial de precios que genera la   obligación se produce cuando “el precio del mercado internacional del producto en cuestión para el día   en que se registre la operación en el Fondo respectivo fuere superior al precio   de referencia o al límite superior de la franja de precios de referencia” (L 101 art 40 num 2). Aunque allí no se   emplean los vocablos ‘Precio de paridad internacional’, dado que la contribución   regulada en ese contexto cumple la misma función que el gravamen ahora   examinado, debe considerarse que es un referente conceptual válido para   interpretar los elementos de este último. Así, precio de paridad internacional   es el precio efectivo del respectivo producto en mercados internacionales   relevantes, para el día en que tiene lugar el hecho generador regulado en la   ley. Por lo demás, si bien la Ley 101 de 1993 tampoco precisa qué debe   entenderse por ‘precio del mercado internacional’, la Corte al examinar su   constitucionalidad no juzgó que violara el principio de certeza tributaria o la   reserva de ley sobre la materia.[31]    

23.2. Aparte de lo anterior, otra regla de   interpretación prevista en el artículo 28 del Código Civil dice que “[l]as   palabras técnicas de toda ciencia o arte, se tomarán en el sentido que les den   los que profesan la misma ciencia o arte, a menos que aparezca claramente que se   han tomado en sentido diverso”. En aplicación de este estándar es posible   elucidar el sentido de la noción ‘precio de paridad internacional’, a partir del   modo como se entiende en la legislación fiscal especializada de naciones   extranjeras, pues en estas está expresada una técnica o arte de regulación de   los asuntos fiscales. Debe decirse entonces, en refuerzo de lo anterior, que en   otros ordenamientos en los cuales se han creado también fondos de estabilización   de combustibles, como es el caso chileno por ejemplo, el sentido que tiene la   noción de ‘precio de paridad’ de los combustibles es equivalente, en su sentido   conceptual, al que antes se indicó. En efecto, la legislación chilena llegó a   prever desde 1991 una fuente de recursos fiscales para el ‘Fondo de   Estabilización de Precios del Petróleo’, cuyo detonante es una diferencias entre   un ‘precio de referencia’ y un ‘precio de paridad’ tomado del orden   internacional. En cuanto a esta última noción, en la ley de Chile se dispuso que   era el observado “en los mercados internacionales relevantes de los   combustibles” a los que se refiere la legislación de ese país.    

23.3. A juicio de la Sala, esta aproximación es   suficiente para colmar las exigencias del principio de certeza tributaria. El   legislador no hace más que emplear una noción cuyo centro semántico es entonces   claro, pues está conformado por el precio que se paga por los combustibles en   mercados internacionales que se consideran relevantes para la economía del país.   Ciertamente, la ley no dice cuáles son esos mercados relevantes. Pero esto no es   necesario establecerlo porque los mercados relevantes para Colombia pueden   cambiar con el trascurso del tiempo en función de diversos factores, como la   política exterior, la situación misma de los mercados, las circunstancias   internas, entre otros. El legislador debe poder ejercer su potestad de   configuración normativa fiscal o parafiscal en realidades cambiantes, sin   necesidad de actualizar directamente la ley, lo cual puede lograrse si deja que   la actualización se efectúe en atención a criterios técnicos en el orden   reglamentario. Por lo demás, la definición de un marco rígido para determinar   los precios de paridad es innecesario, pues este es un asunto técnico de   apreciación que está sujeto también a la experiencia, y por tanto definir un   mecanismo no susceptible de modificación expedita puede ser incluso contrario a   la finalidad que se persigue, cual es la de crear una regulación apta para   “atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles” (art 69 inc 1).    

23.4. Los precios de paridad internacional no los   define, por otra parte, más que el mercado internacional, y la Rama Ejecutiva   del poder público en Colombia no puede más que expresar esa realidad de un modo   que resulte técnicamente apropiado. Por lo mismo, no se está en este caso ante   una hipótesis de delegación de la potestad legislativa en la administración,   sino más bien de un evento en el cual legislador define políticamente el hecho   generador y la base gravable en términos que dependen de los precios de paridad   internacional, y deja que el Gobierno, en cabeza de su cartera especializada en   la materia, sea la encargada de expresar informativamente esa variable. El hecho   de que la ley tampoco defina los mecanismos para encauzar esas operaciones, se   explica en el principio de separación de funciones (CP art 113). La ley define   entonces los elementos del tributo de manera general, abstracta e impersonal, y   en ese diseño dice que la base gravable y el hecho generador del gravamen se   edifican sobre la diferencia entre el precio de paridad y el de referencia. Al   ejecutar esa norma, la administración debe por tanto prever un mecanismo que   permita expresar informativamente, del modo más exacto posible, la cifra a que   estos precios ascienden. Como ocurrió en la sentencia C-040 de 1993, cuando se   le dio a un Ministerio la facultad de fijar el precio de la panela y la miel,   cabe reiterar el llamado a la administración a fin de que consulte “todos los datos   necesarios, y realizar los análisis pertinentes de tal forma que se certifique   con la mayor certeza posible el monto del precio, más no que se fije de manera   arbitraria”.[32]    

23.5. Por todo lo anterior, la Corte considera que las   expresiones “precio de paridad internacional”, contenidas en los numerales 1 y 2   del artículo 70, Ley 1739 de 2014, no son contrarias al principio de certeza   tributaria.    

24. Resta entonces por decidir si los numerales 1 y 2   del artículo 70 acusado, en tanto emplean la noción ‘precio de referencia’, son   inconstitucionales. Para definir esta cuestión debe resaltarse que la ley define   expresamente el ‘precio de referencia’ como el “Ingreso al productor”; es decir,   como “la remuneración a refinadores e importadores por galón de combustible   gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional”. El problema en este   punto es que si bien hay una definición, el literal b) del segundo numeral dice   que “[e]ste precio se fijará por el Ministerio de Minas, de acuerdo con la   metodología que defina el reglamento”. Conviene entonces señalar que la noción   de ‘precio’ –en este caso ‘de referencia’ – tiene una contrapartida variable   en la realidad. Los precios de referencia de los combustibles, aunque son   fijados por el Ministerio de Minas, no responden causalmente solo a un acto de   voluntad, sino que están sujetos a fluctuaciones en función de las   circunstancias del mercado, de la política fiscal colombiana y del comercio   exterior. Así, por ejemplo, el precio de referencia no es completamente   independiente del precio de paridad internacional, pues si el precio de   referencia llega a ser inferior al de paridad internacional, los refinadores y   productores carecerían de interés para vender sus productos en el ámbito   doméstico y conducirían los bienes al mercado internacional.    

25. Por lo mismo, este precio se puede ver impactado   por esa variable de los precios internacionales, y también por otras que no   dependen de la voluntad unilateral del Ministerio de Minas y Energía. Así que a   esta cartera le corresponde, más que decidir cuál ha de ser el precio,   expresarlo  a través de mecanismos técnicamente aptos para el efecto. Los precios de   referencia son entonces, en términos de la jurisprudencia constitucional sobre   la materia, antes que un elemento del tributo, una variable del gravamen bajo   control. En los debates que antecedieron a la expedición de esta Ley se aprecia   en distintas oportunidades que los Parlamentarios y expertos que participaron en   las deliberaciones de las Comisiones económicas del Congreso (terceras y cuartas   permanentes) expresaron su conciencia de adelantar su trámite en contextos   actuales o potenciales de cambios o alteraciones periódicas incluso drásticas de   los precios de los combustibles, no solo en el mercado internacional. Así   ocurrió por ejemplo en las siguientes intervenciones:       

Gaceta                    

Intervenciones de Congresistas y           expertos invitados a las sesiones   

66/15                    

Senador Iván Duque Márquez:    

“Lo segundo que creo que es           muy importante que haya que discutir acá, es que los supuestos sobre los           cuales fue construida esta reforma, tres meses atrás, están cambiando. Para           nadie es una mentira que muchos de los supuestos que tenía esta reforma,           estaban sustentados en el marco fiscal de mediano plazo, que solamente lo           que tiene que ver con precio y producción de petróleo; se está           cambiando por las circunstancias internacionales y las propias del país.”    

Senador Álvaro Ashton           Giraldo:    

“Y por el otro lado, también se hace           importante saber que en el Gobierno del Presidente Santos, se han hecho           todos los esfuerzos para poder canalizar inversiones; que reflejan           necesariamente soluciones importantes para el financiamiento de la vida           nacional. Por ejemplo, el impuesto del 4×1.000 tenía también su fecha de           fenecimiento y este Gobierno ha entendido juiciosamente que con la caída           de los precios internacionales del petróleo y con la disminución de las           utilidades de Ecopetrol, se ha generado sin duda un hueco fiscal; que           hay que atender y eso se va a atender justamente manteniendo el impuesto por           el periodo establecido, de conformidad con lo que ha planteado el Gobierno           nacional.”    

Presidente de Asofondos,           doctor Santiago Montenegro Trujillo:    

“En tercer lugar necesitamos una Reforma           más amplia, porque no podemos depender de las volatilidades de los           ingresos petroleros, hay que proyectarlos con un precio razonable que sea           sustentable en el tiempo y al mismo tiempo hace falta crear un fondo de           estabilización, que de hecho ya existe para ahorrar, cuando el precio esté           por encima de esa proyección y para des ahorrar cuando esté por debajo, pero           el país no puede acostumbrarse a depender en sus gastos e inversiones de la           volatilidad    de los ingresos petroleros.”   

67/15                    

Rosario Córdoba Garcés Presidenta del           Consejo Privado de Competitividad:    

79/15                    

Senador Efraín Cepeda           Sarabia:    

“De manera que para ampliar esa           tributación y los ingresos también tenemos que pensar en el tema de           fortalecer a la DIAN, para           que pueda hacer mejor control, por ejemplo hoy la tasa de evasión del IVA           llega al 22% y en el Plan Nacional de Desarrollo se plantea que en 4 años           llegue al veinte 20. Creo que fortaleciendo a la DIAN, y allí hay un artículo que lo hace, podamos reducir           estas tasas de evasión y por esa vía tener sin duda más recursos, por           supuesto que estamos a la espera, qué va a suceder en la OPEP, si los precios del           petróleo van a reaccionar, ahí hay un golpe muy fuerte a las           finanzas públicas.”   

323/15                    

Representante Alirio Uribe           Muñoz:    

“Y realmente a menos de dos años de           implementada la Ley 1607           del 2012 estos problemas re[v]elan que           es necesario nuevamente crear una sobretasa al CREE para financiar y palear           la crisis, pues hoy señor Ministro tenemos que decirle que esta Reforma           transitoria tampoco va a solucionar los problemas que tienen en la Reforma para este país, usted sabe más que nadie señor Ministro           como lo ha dicho la           Contraloría General de la           República que va a ver otro déficit del orden de los 8 billones de           pesos por fuera de los 12 billones que estamos hablando por producto de la           reducción de los precios del Petróleo, ustedes han hecho una           programación financiera partiendo que el barril del petróleo se mantenía en           97 dólares y hoy está sobre-pasando la barrera de los 60 dólares lo que va a           traer otro hueco fiscal de 8 billones de pesos adicionales a los 12.5           billones que usted va a solucionar hoy con esta Reforma Tributaria.”      

26. En concepto de la Corte, en estos casos es entonces   aplicable la jurisprudencia antes mencionada -especialmente en el fundamento   15.3 de estas consideraciones-, por cuanto se trata del ejercicio del poder   tributario a través de una configuración tributaria cuyo objeto es justamente   “atenuar las fluctuaciones de los precios de los combustibles” (L 1739 art 69).   Así, en vista de que pretende crearse y desarrollarse una contribución para la   estabilización de precios, que es una materia técnica, en una atmósfera   económica caracterizada además por cambios sucesivos e incluso drásticos en sus   cifras exactas y tendencias –que en el Congreso se llegó a considerar como   sujeta a ‘volatilidades’, a ‘caídas’, a ‘golpes’-, es entonces natural que el   legislador no pretenda estatuir definitivamente y de antemano una regulación   detallada y rígida, la cual impida o dificulte la adaptación del derecho a las   circunstancias cambiantes del mercado. En este contexto, la jurisprudencia   admite que la ley defiera (incluso expresamente) en autoridades administrativas   la concreción de la voluntad democrática expresada en abstracto. No obstante,   deben tenerse en cuenta ciertas pautas, sintetizadas en el numeral 15.3 de esta   providencia.  De conformidad con estas últimas, se examinarán las normas   acusadas.    

(i)                 La ley debe determinar   directamente los elementos del tributo, pero esto no le impide remitir a   nociones que tengan una contrapartida variable en la realidad económica (por   ejemplo, a precios, a valores, a índices de bursatilidad), aunque su expresión   concreta le corresponda a la administración    

27. Es importante comenzar por indicar que los   numerales 1 y 2 del artículo 70 determinan el hecho generador y la base   gravable.    

27.1. En cuanto al hecho generador, según el artículo   70 numeral 1 de la Ley 1739 de 2014, es el mismo que el del impuesto nacional a   la gasolina y el ACPM, establecido en el artículo 49 de dicha Ley. Este último   precepto, no cuestionado ni en sí mismo ni a través de su norma remisoria, dice   que el hecho generador del tributo “es la venta, retiro, importación para el consumo propio, importación   para la venta de gasolina y ACPM y la importación temporal para   perfeccionamiento activo, y se causa en una sola etapa respecto del hecho   generador que ocurra primero. El impuesto se causa en las ventas efectuadas por   los productores, en la fecha de emisión de la factura; en los retiros para   consumo de los productores, en la fecha del retiro; en las importaciones, en la   fecha en que se nacionalice la gasolina o el ACPM, o en la fecha de la   presentación de la declaración de importación temporal para perfeccionamiento   activo”. La obligación tributaria se activa entonces cuando se da ese hecho, si   además el precio de paridad internacional, “para el día en que el refinador y/o   importador” lo realice, es inferior al de referencia. Ahora bien, la Ley   expresamente define el precio de referencia como el ‘Ingreso al productor’; es   decir, como “la remuneración a refinadores e importadores por galón de   combustible gasolina motor corriente y/o ACPM para el mercado nacional”. Así,   queda entonces claro que el hecho generador se produce cuando se den las   hipótesis previstas en el artículo 49 de la Ley 1739 de 2014, si además el   precio de paridad internacional es inferior, “para el día en que el refinador   y/o importador realice el hecho”, al precio que se paga para el mercado nacional   a refinadores e importadores por galón de gasolina corriente y/o ACPM.     

27.2. En lo que respecta a la base gravable, esta es   definida igualmente en el numeral 2 del artículo 70 acusado parcialmente, como   el producto de multiplicar la diferencia entre el precio de referencia y el de   paridad internacional, cuando esta sea positiva (es decir, cuando el de paridad   sea inferior al de referencia), por el volumen de combustible reportado en el   momento de la venta, retiro o importación. El volumen que debe reportarse, según   el literal a) del numeral 2 en comento, es el de la “gasolina motor corriente   nacional o importada y el ACPM nacional o importado reportado por el refinador   y/o importador de combustible”. Esta definición implica entonces que la magnitud   a la cual se aplica la tarifa del 100% está conformada por la diferencia entre   los precios de paridad y de referencia, la cual se multiplica por el volumen de   combustible reportado en el momento definido expresamente en la ley. El   legislador determinó entonces políticamente la base gravable.    

28. Asunto distinto es que, en la determinación de   ambos elementos, la Ley hubiera usado una noción o categoría como la de   ‘precio’, en este caso ‘de referencia’, que tiene una contrapartida variable en   la realidad. La jurisprudencia ha señalado que en tales casos no es necesario   definir directamente el mecanismo de averiguación o expresión informativa de esa   variable por cuanto, si bien puede eventualmente haber un grado de apreciación   en la fijación del mecanismo o en la certificación de la cifra o valor exacto,   existe un grupo de reglas técnicas que asegura un alto nivel de certeza en esa   operación. En este caso, la Corte Constitucional observa entonces que la   remisión normativa a los precios de referencia de los combustibles no vulnera la   reserva de ley, por cuanto existe una definición de los elementos del tributo, y   la alusión a la variable forma parte de la adaptación del principio de legalidad   a una realidad económica altamente técnica, sujeta a cambios sucesivos, e   incluso drásticos a juicio del Congreso, ante la cual no es apropiado fijar de   antemano y en abstracto, en la ley, fórmulas detalladas y rígidas que impidan   responder adecuadamente a las fluctuaciones del mercado de los combustibles. Por   lo mismo, la Sala Plena considera que se cumple el primer requisito de legalidad   tributaria, en contextos de esta naturaleza.    

(ii)              La ley debe  “indicar la manera como   debe ser fijado” en el reglamento el mecanismo correspondiente,[33]    lo cual significa que debe haber pautas, criterios o estándares generales   incluso flexibles, que orienten la reglamentación de la materia;    

29. En esta ocasión, los numerales 1 y   2 del artículo 70 no establecen el mecanismo exacto para definir la cifra a que   asciende o desciende el precio de referencia. No obstante, lo que se requiere en   virtud del principio de legalidad tributaria para casos como el que está bajo   examen no es que se fije en detalle el mecanismo de determinación de la   variable, sino que se señalen pautas, parámetros, estándares generales incluso   flexibles para hacerlo, y que además se designe quién es competente para fijar   el valor, y se señale qué fuente puede definir las reglas más específicas sobre   la materia. Es por ello que en la sentencia C-583 de 1996, en la cual la Corte   sostuvo que este era un criterio de legalidad tributaria aplicable a casos como   este, se declararon exequibles dos normas que hacían depender un elemento   tributario de un valor, a pesar de que la cifra exacta de ese valor debía   fijarla la administración con arreglo a un mecanismo especial no expresamente   previsto en la ley. La Corte encontró que esa previsión se ajustaba a la reserva   de ley tributaria, en cuanto si bien no contemplaba directamente un mecanismo   para la determinación del valor, sí señalaba que la expresión de este último   debía responder a un mecanismo especial allí designado, y susceptible de   configurarse administrativamente. La norma acusada en esta oportunidad se   asemeja en ese punto a la controlada en la sentencia C-583 de 1996, por los   siguientes motivos.    

30. En efecto, el artículo 70   numerales 1 y 2 de la Ley 1739 de 2014 establece unos estándares o criterios   generales para reglamentar el mecanismo de fijación de los precios de referencia   de los combustibles. Para empezar, habla de las nociones de diferencia de   precios, donde los elementos que deben ser tomados para esta operación son el   ‘precio de paridad internacional’ y el ‘precio de referencia’. Además dice qué   debe entenderse por ‘precio de referencia’, y señala que el resultado de la   diferencia entre el precio de paridad y el de referencia debe multiplicarse, a   efectos de encontrar la base gravable del tributo, por el ‘Volumen de   combustible’ reportado en el momento de venta, retiro o importación. No existe   en esto entonces ausencia de estándares. Por otra parte, se dice que el   Ministerio de Minas y Energía debe fijar el precio de referencia de los   combustibles, y además se establece que las reglas más detalladas para expedir   el mecanismo deben consignarse en un reglamento. Así, queda entonces claro que   un reglamento sobre la materia, expedido dentro del marco legal y   constitucional, debe crear el mecanismo adecuado para que el Ministerio de Minas   y Energía exprese o fije el precio de referencia. Por lo tanto, también esta   condición asociada al principio de legalidad tributaria se cumple.    

31. Por último, la Ley no le confiere a la   administración una facultad para cambiar los elementos y aspectos que ya se   defines en la Ley. Tampoco le da competencia al Ministerio de Minas y Energía   para introducir nuevos elementos que alteren el sentido de la configuración   legal del tributo, ni en general para modificar lo que está establecido en los   artículos 69 y 70 de la Ley 1739. Ciertamente, como antes se indicó, en el   artículo 69 (parcial) la Ley dice equívocamente que el Ministerio de Minas   ejercerá las funciones de control, gestión, fiscalización, liquidación,   “determinación”, discusión y cobro del diferencial de participación. Mientras se   mantenga en cabeza del Ministerio la facultad de “determinación” del tributo,   hay una notoria equivocidad, toda vez que esta atribución se asocia en el   discurso constitucional al diseño conceptual de los elementos de un gravamen. No   obstante, como antes se mostró, al expulsar del ordenamiento la expresión   normativa “determinación”, se evitan esa ambigüedad y falta de certeza, y el   riesgo que suponen para la reserva de ley, de tal suerte que la regulación   cuestionada se ajusta entonces al principio de legalidad tributaria (CP arts   150-12 y 338). Por lo cual, salvo por lo que dirá respecto del vocablo   “determinación”, la Corte Constitucional declarará exequibles los artículos 69 y   70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014.    

d.      La sentencia   C-621 de 2013, y su relevancia para este caso    

32. Las anteriores consideraciones no   suponen apartarse de la sentencia C-621 de 2013, que examinó y declaró   inexequible una versión anterior, aunque muy distinta, de la contribución que   ahora se controla. Lo que ocurre es que en esta ocasión la formulación del   tributo se diferencia en términos notorios de la que aparecía en la Ley sometida   a control en el 2013. En efecto, en esa oportunidad la Corte se enfrentó a una   norma de la Ley 1450 de 2011, en la cual simplemente se enlistaban los recursos   del Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles, y entre ellos   mencionaba: “[l]os recursos provenientes de las diferencias negativas, entre el   Precio de Paridad internacional y el Precio de Referencia establecido por el   Ministerio de Minas y Energía, o quien haga sus veces, cuando existan”.   La Corte encontró entonces que, en ese segmento legal, el legislador había   pretendido configurar una obligación tributaria (que clasificó como   ‘contribución parafiscal’), pero sin precisar sus elementos. Así, aunque esta   Corporación advirtió que, a partir de una lectura sistemática del ordenamiento,   era posible determinar el sujeto activo del gravamen, “no ocurre lo mismo   respecto de los demás elementos esenciales a la determinación del tributo”.[35]  Ni la Ley controlada en ese proceso, ni ninguna otra norma del orden legal,   determinaban los sujetos pasivos. El hecho generador y la base gravable no solo   no se identificaban con nitidez, sino que adicionalmente se formulaban en   términos sumamente amplios e imprecisos. Lo cual conducía a una imprecisión en   la tarifa, ya que no era clara la magnitud a la que aplicaba.    

33. No obstante, en ese caso la Corte   aclaró que esa decisión no suponía interpretar el principio de legalidad   tributaria en el sentido de que “la ley deba realizar una   determinación absoluta y acabada de todos los elementos de las contribuciones   parafiscales en cada uno de los casos en que determine su creación”. Lo   determinante en esa decisión fue la consideración de acuerdo con la cual el   entendimiento del principio de legalidad y reserva de ley en realidades   económicas variables “no puede llevar[se] a extremos que desconozcan el   contenido mínimo que, en garantía de los principios de legitimidad democrática   del tributo y seguridad jurídica en sus elementos, establece el artículo 338 de   la Constitución”. En definitiva, lo que condujo a la Corte a tomar esa decisión   de inexequibilidad, fue la notoria ausencia de definición de los elementos   esenciales de la contribución tributaria, y por lo mismo se trata de un caso que   no es en sentido estricto análogo al que está bajo examen. Mientras en la Ley   1450 de 2011, enjuiciada por la sentencia C-621 de 2013, se hacía depender la   configuración del tributo de las nociones de ‘precio de referencia’ y de   ‘paridad internacional’, en un marco legal caracterizado por la notoria orfandad   de elementos (sujetos pasivos, tarifa, hecho generador, base gravable precisa),   la Ley 1739 de 2014 emplea esos conceptos, pero en un régimen más preciso, donde   se estatuyen reglas que determinan el hecho generador, la base gravable, los   sujetos activos y pasivos, y la tarifa, y se define el precio de referencia.    

34. De lo cual se infiere entonces que en la sentencia   C-621 de 2013 no se pueden tomar de forma aislada y fuera de contexto las   alusiones a la falta de precisión de las nociones de ‘precio de referencia’ y   ‘precio de paridad internacional’.[36]  En ese fallo, la Corte sostuvo que se mantenía la jurisprudencia vigente en   torno a la posibilidad, reconocida por la sentencia C-1067 de 2003, de emplear   en la ley tributaria –sin definirlas- nociones como la de ‘precios de   referencia’ que tuvieran una contrapartida variable en la realidad. Los análisis   que en el 2013 hizo la Corte, en torno a la falta de concreción del marco para   la definición de los precios de referencia y paridad internacional, se deben   leer en el contexto de una decisión que fue tomada en torno a una normatividad   que carecía no solo de esos criterios, sino además del núcleo central del   tributo. En un caso de esa naturaleza, la ausencia de elementos, sumada a la   orfandad de parámetros para la definición de los precios que determinan la base   gravable del tributo tienen entonces una importancia obvia y definitiva a la luz   del principio de legalidad, pues indican que el legislador incumplió   ostensiblemente su deber de predeterminación del gravamen. Pero cuando en una   normatividad, como la ahora examinada, se encuentra la determinación política de   los elementos tributarios con una remisión a nociones económicas variables, el   hecho de que no se defina en la ley un mecanismo rígido de fijación de esas   variables no es suficiente para concluir que se viola la reserva de ley o, más   en general, el principio de legalidad en materia tributaria.    

Conclusiones    

35. Por lo anterior, la Corte   considera que los segmentos normativos demandados de los artículos 69 y 70   (parciales) de la Ley, se ajustan al principio de legalidad, pues en cuanto se   refiere a la delegación para reglamentar obligaciones formales no se comprometen   derechos fundamentales y es una atribución excepcional. En lo atinente a los   elementos sustanciales de la contribución, estos se determinan expresamente. Si   bien el artículo 70, en sus numerales 1 y 2, emplea nociones que tienen una   contrapartida variable en la realidad económica (precios de paridad   internacional y de referencia), la reserva de ley permite esta clase de   remisiones en casos como este, aunque no se fije en detalle el mecanismo de   determinación de la variable, por cuanto se trata de un ejercicio del poder   tributario en una realidad sujeta a cambios sucesivos, y en la cual el   legislador señala estándares o criterios generales flexibles para crear el   mecanismo, designa el competente para fijar el valor, qué fuente puede definir   las reglas específicas sobre la materia, y aparte no faculta al Ejecutivo para   cambiar, introducir elementos o modificar reglas trazadas en la Ley, se trata de   una labor de mera concreción.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos analizados,  los artículos 69 y 70 (parciales) de la Ley 1739 de 2014 ‘Por medio de la cual se modifica el   Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la   evasión y se dictan otras disposiciones’.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MAURICIO GONZÁLEZ   CUERVO    

Magistrado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Magistrado    

Ausente con   excusa    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1]  Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo para el periodo 2010-2014.    

[2]  M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub.    

[3]  Dice la Procuraduría: “Así, la primera de tales exenciones alude a los retiros   mensuales hasta por 350 unidades de valor tributario que haga la persona titular   de una cuenta de ahorros, de un depósito electrónico o de una tarjeta prepago.   Mientras que la segunda exención se refiere a los retiros que realicen las   asociaciones de hogares comunitarios, autorizadas por el Instituto Colombiano   del Bienestar Familiar, de los recursos asignados por esta entidad. La tercera   alude a la disposición mensual de las primeras 60 UVT por el pago de riesgos   provenientes del exterior a través de instituciones financieras. La cuarta cubre   los retiros de las entidades financieras de los dineros provenientes de   subsidios otorgados a beneficiarios de la Red Unidos. Y, finalmente, la quinta   exención abarca los retiros de las entidades financieras de los dineros   provenientes de desembolsos de créditos educativos otorgados por el Instituto   Colombiano de Crédito Educativo y Estudios Técnicos en el Exterior”.    

[4]  Sentencia C-369 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Unánime). En ese caso   la Corte debía decidir un cargo por infracción de los principios de identidad y   consecutividad contra una ley. Si bien estimó que la acción era apta en ese   cargo, y lo falló de fondo, lo hizo sobre la base de que el actor afirmó y   aportó “pruebas dirigidas a demostrar” que el   contenido normativo que fue introducido en el segundo debate de las plenarias   del Senado y Cámara del trámite legislativo. Además, “señal[ó] las razones por   las cuales considera que lo allí establecido no guarda relación de conexidad con   lo discutido hasta ese momento ni con la esencia del proyecto”.    

[5] Sentencia C-992 de 2001 (MP Rodrigo Escobar Gil. SV Marco Gerardo   Monroy Cabra). Dijo al respecto: “la Constitución, en su artículo 160, expresamente permite que   durante el segundo debate, cada Cámara introduzca al proyecto las   modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”. En esa ocasión la Corte se inhibió de estudiar el fondo de unas   acusaciones fundadas en la supuesta vulneración de los principios de   consecutividad e identidad, por cuanto –según la Corporación- “el actor se limita a enunciar los artículos aprobados   en segundo debate y que en su concepto presentan novedad sobre lo aprobado en el   primer debate y a afirmar, genéricamente, que “… los artículos y normas   introducidos al Proyecto de ley después del primer debate, debieron regresar,   por su importancia con el contexto general del Proyecto de ley, a las Comisiones   permanentes para que surtieran el indispensable primer debate””.      

[6]  Sentencia C-856 de 2005 (MP Clara Inés Vargas Hernández. Unánime). En esa   oportunidad, la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo a propósito de una   demanda, entre cuyos cuestionamientos se encontraba uno por vulneración de los   principios de identidad y consecutividad. Dijo entonces la Corte que esa   acusación no era apta, por cuanto el ciudadano se limitó a afirmar que “después del segundo debate en la plenaria de la Cámara   de Representantes se establecieron modificaciones al régimen de transición que   desconocen el artículo 157 de la Constitución, ya que se introdujeron y quitaron   artículos sin realizarse una discusión completa y aprobación del articulado en   los cuatro debates reglamentarios”. Dijo entonces: “[p]ara la Corte, esta   afirmación no satisface los presupuestos de especificidad y pertinencia propios   de las razones de inconstitucionalidad por cuanto al estar permitido por la   Constitución en el artículo 160, que “Durante el segundo debate cada Cámara podrá introducir al proyecto   las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”,   no se tiene la existencia de un verdadero cargo de inconstitucionalidad por no   presentarse una oposición objetiva y verificable entre lo indicado por el actor   respecto del contenido de la ley y el texto de la Constitución (especificidad).”    

[7]  Sentencia C-082 de 2014 (MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. AV Jorge Iván Palacio   Palacio). En ese caso la Corte se inhibió, justamente, de fallar el fondo de un   cuestionamiento por violación del principio de consecutividad, sobre la base de   que “la demanda bajo estudio es   sustancialmente inepta, toda vez que […] la actora, en el escrito de acusación,   se limita a señalar que las citadas disposiciones fueron introducidas como   artículos nuevos en el curso del tercer debate sin que sus temas fueran   considerados en las instancias parlamentarias anteriores, omitiendo explicar,   [así] fuera en forma sucinta, las razones o motivos por los cuales considera que   sus textos son ajenos a las materias que habían sido objeto de previo debate así   como a la finalidad y objetivo de la ley a la que se integran”.    

[8]  Sentencia C-1052 de 2001 (MP Manuel José Cepeda Espinosa. Unánime). En ese caso   la Corte se inhibió de emitir un fallo de fondo respecto de una acción pública.    

[9]  Sentencia C-1052 de 2001, citada. La Corte entonces consideró que la demanda era   inepta, por cuanto no surgía, “a partir de la   lectura de la demanda de los argumentos expresados por el demandante, duda   razonable alguna acerca de la exequibilidad de la norma acusada pues los asertos   allí contenidos no cuestionan el contenido real de la misma”. De hecho,   los demandantes no ofrecen elemento alguno para mostrar por qué hubo una   violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, en un   contexto en el cual, como lo señala en su concepto el Procurador General de la   Nación, en la ponencia para segundo debate en Plenaria del Senado de la   República se señaló que dentro de las proposiciones que, a título de constancia,   se presentaron en las reuniones de las Comisiones conjuntas, se encontraba una   relativa a la creación de una contribución parafiscal a los combustibles. Gaceta   del Congreso No. 829 de 2014.    

[10]  En la sentencia C-100 de 2014, originada en una acción pública del mismo   demandante de este proceso en el expediente D-10617, dijo la Corte   Constitucional: “La Corte ha   sostenido al respecto, como antes se dijo, que la progresividad exigida por la   Constitución recae expresamente en el sistema fiscal, y no en cada uno de los   ingredientes singulares del mismo”.    

[11] Sentencia C-401 de 2010 (MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.   Unánime). En ese caso, la Corte se abstuvo de considerar la acusación presentada   por un ciudadano, dentro de su intervención en el proceso provocado por una   demanda. Para justificar su decisión: “[p]or otra parte, un interviniente   plantea que la norma acusada es contraria a la Constitución, pero por razones   opuestas a las que se presentan en la demanda. […] Sobre esta última   intervención advierte la Corte que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo   242 de la Constitución, “(…) cualquier ciudadano puede intervenir como   impugnador o defensor de las normas sometidas a control en los procesos   promovidos por otros (…)” y que de conformidad con la jurisprudencia   constitucional, en principio, esa intervención se orienta, o a coadyuvar, o a   oponerse, a la demanda y, ni los intervinientes, ni el   Ministerio Público, pueden formular  cargos nuevos, “… aunque sí puede[n]   plantear argumentos adicionales a los esgrimidos por el actor e invitar a la   Corte a que juzgue las normas acusadas a la luz de toda la Constitución   indicando cuáles son los vicios que encuentra[n].” La Corte, en atención al   carácter público de la acción de inconstitucionalidad, que permite a cualquier   ciudadano demandar las leyes que estime contrarias a la Constitución, no está   obligada a pronunciarse sobre los nuevos cargos presentados”.    

[12]  Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez   y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[13] Sobre el carácter pluralista de los órganos de   representación que están llamados a regular la esencia de los tributos, ver las   sentencias C-084 de 1995 (MP Alejandro Martínez Caballero. Unánime) y C-569 de   2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. Unánime). Acerca de la legitimidad de estos   órganos para crear, modificar o suprimir tributos, consúltese la sentencia C-246   de 1995 (MP José Gregorio Hernández Galindo. SV Jorge Arango Mejía. AV Carlos   Gaviria Díaz), donde la Corte interpretó que los órganos de representación   popular pluralistas no sólo eran los competentes para decretar tributos, sino   también para modificarlos o suprimirlos. Dijo, sobre el particular: “[e]s evidente que la Constitución de 1991   prohibió al Congreso conferir facultades en materia tributaria, no solamente en   cuanto a la creación de impuestos sino en punto de su modificación, los aumentos   y disminuciones, la supresión y la sustitución de los mismos, ya que reservó a   la Rama Legislativa la atribución de adoptar decisiones al respecto.”    

[14]  Sentencia C-987 de 1999 (MP Alejandro Martínez Caballero). Reiterado entre otras   en las sentencias C-227 de 2002, C-155 de 2003, C-690 de 2003 y C-1043 de 2003.    

[15] Sentencia   C-155 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Eduardo Montealegre Lynett,   Manuel José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra). En ella   la Corte consideró inconstitucional que una Ley, que contemplaba una   contribución por valorización, delegara en autoridades administrativas la   facultad de fijar la tarifa de ese tributo, debido a que no definió de forma   precisa el sistema y el método para alcanzar ese propósito. En esta providencia   salvaron el voto parcialmente los magistrados Eduardo Montealegre Lynett, Manuel   José Cepeda, Rodrigo Escobar Gil y Marco Gerardo Monroy Cabra, al considerar que la   Corte debió diferir los efectos de la inexequibilidad con el fin de evitar una   situación que, desde una perspectiva constitucional, resultara más gravosa que   el retiro inmediato de las disposiciones acusadas.    

[16] Sentencia C-228 de 1993 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime).    En esta oportunidad se demandaban las normas que establecían la tarifa, los   responsables y los hechos gravados con el impuesto sobre las ventas. Dijo la   Corte: “El hecho de que sea una facultad restrictiva   del Congreso lo referente a la obligación tributaria, no implica que el   Presidente de la República no pueda ejercer su potestad reglamentaria, la cual   no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar a las circunstancia reales de   la Nación, las disposiciones generales impuestas por el legislador. || La   potestad reglamentaria en materia tributaria, al ser una potencialidad no   contradice la naturaleza de la rama ejecutiva del poder público, porque la   función es la de reglamentar, como acto administrativo que hace real el   enunciado abstracto de la ley. Si el legislador hace la ley, el ejecutivo tiene   el derecho-deber de encauzarla hacía la operatividad efectiva en el plano de lo   real. Ejercer esa potestad no implica que el gobierno esté legislando, pues el   hecho de reglamentar una ley no equivale a legislar”.    

[17]  Sentencia C-594 de 2010 (MP   Luis Ernesto Vargas Silva. Unánime).    

[19]  Sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime).    

[20]  Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime).    

[21]  Sentencia C-597 de 2000 (MP Álvaro Tafur Galvis. SV Alfredo Beltrán Sierra,   Carlos Gaviria Díaz y José Gregorio Hernández Galindo).    

[22]  Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime).    

[23]  Sentencia C-690 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo Rentería).    

[24]  Sentencia C-690 de 2003 (MP Rodrigo Escobar Gil. AV Jaime Araújo Rentería). Ya   referida.    

[25]  Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime). En ese caso, como   se refirió, la norma acusada le atribuía a la administración la facultad de   fijar el mecanismo para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a   efectos de liquidar el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la ley   podía definir conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el valor   puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe   ser fijado” el valor, sin que le sea exigible o necesario sin embargo   señalar “las sumas concretas”.    

[26]  Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso, la   Corte encontró ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a   la administración para expresar los precios de una contribución originada en el   diferencial de precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones,   no era un poder para “cambiar, introducir nuevos   elementos […], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.    

[27]  Genaro Carrió, por ejemplo, dice que “[…] todas las palabras que usamos para   hablar del mundo que nos rodea, y de nosotros mismos, son, al menos,   potencialmente vagas”. Carrió, Genaro R.: “Sobre los lenguajes naturales”, en   Notas sobre Derecho y lenguaje, 4ª edición, Buenos Aires, Abeledo Perrot, 1994,   p. 34. Alf Ross asegura por su parte “[…] que la mayor parte de las palabras son   ambiguas, y que todas las palabras son vagas, esto es, que su campo de   referencia es indefinido”. Ross, Alf: Sobre el Derecho y la justicia,   Trad. Genaro R. Carrió, 3ª edición, Buenos Aires, Eudeba, 2005, p. 170.    

[28] Sentencia C-714 de 2009 (MP María Victoria Calle Correa. Unánime).   En ese caso, se demandaba por supuesta falta de claridad una norma tributaria   que creaba una exención deducción por la inversión en “activos fijos reales   productivos”. La Corte declaró exequible la disposición, y al definir los   alcances del principio de certeza y predeterminación fiscal, sostuvo: “[…] una   reacción […] podría llevar a interpretar el principio de legalidad tributaria en   un sentido tan estricto y riguroso, que prohibiría cualquier tipo de imprecisión   en el acto tributario general, así fuera mínima o superable con arreglo a otros   elementos derivados del contexto normativo y situacional en que el referido acto   se expidió. Pero, en ese caso, en aras de evitar un vaciamiento del principio de   legalidad por la vía de admitir regulaciones indeterminadas o abiertas,   prácticamente termina por eliminarse el poder tributario que la Carta le   confiere a los órganos de representación popular pluralistas, pues les exige un   grado de exactitud frecuentemente irrealizable en el lenguaje ordinario en el   que se expresa la ley, que a menudo le depara al intérprete encargado de   aplicarla o ejecutarla varias alternativas de entendimiento”.    

[29]  Sentencia C-253 de 1995 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Unánime). En esa ocasión,   la Corte consideró que una norma tributaria, que regulaba uno de los elementos   esenciales de una contribución parafiscal, no violaba el principio de certeza   tributaria, por cuanto si bien acarreaba problemas de interpretación, estos no   eran insuperables con arreglo a criterios razonables de interpretación.    

[30] Sentencia C-608 de 2012 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.   Unánime). Aunque en ese caso la Corte sostuvo que, mientras no comprometa   derechos fundamentales y sea excepcional, “La   Constitución no impone al Legislador la obligación de prever directamente los   elementos que extraña el demandante para la efectividad del tributo:   (i)  la competencia para el recaudo, liquidación, determinación, discusión y   administración del impuesto, (ii) el momento en el que debe recaudarse, y   (iii) el procedimiento para el efecto”. No obstante, señaló que en todo   caso, en materia de procedimiento, hay “reglas   definidas en el ordenamiento, pues como actividad administrativa, la liquidación   y recaudo de los tributos debe regirse por las reglas del Código de   Procedimiento Administrativo y por los procesos especiales que para el efecto se   prevean en el Estatuto Tributario.”    

[31]  Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). Antes referida.    

[32]  Sentencia C-040 de 1993 (MP Ciro Angarita Barón. Unánime).    

[33]  Sentencia C-583 de 1996 (MP Vladimiro Naranjo Mesa. Unánime). En ese caso, como   se refirió, la norma acusada le atribuía a la administración la facultad de   fijar el mecanismo para calcular el valor patrimonial de ciertos documentos, a   efectos de liquidar el impuesto de renta. La Corte dijo que en casos así, la ley   podía definir conceptualmente la base gravable, pero no tenía que fijar el valor   puntual sobre el cual aplicar la tarifa. En esos casos el legislador “[d]ebe entonces limitarse a indicar la manera como debe   ser fijado” el valor, sin que le sea exigible o necesario sin embargo   señalar “las sumas concretas”.    

[34]  Sentencia C-1067 de 2002 (MP Jaime Córdoba Triviño. Unánime). En ese caso, la   Corte encontró ajustada a la Constitución la competencia atribuida por la ley a   la administración para expresar los precios de una contribución originada en el   diferencial de precios, precisamente sobre la base de que, entre otras razones,   no era un poder para “cambiar, introducir nuevos   elementos […], ni modificar las reglas ya trazadas por la Ley”.    

[35]  Sentencia C-621 de 2013 (MP Alberto Rojas Ríos. SV Luis Guillermo Guerrero Pérez   y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[36] En dicha decisión la Corte dijo: “En efecto, ninguno de los   elementos de la base gravable es determinado de forma precisa por la disposición   legal. Respecto del precio de   paridad internacional no se   establece cuál será la referencia internacional que debe ser considerada para   establecerlo; ni con base en qué promedio se calculará dicho precio; ni los   periodos de tiempo que se tomarán como base para el cálculo; ni el precio de   cuáles combustibles será tenido en cuenta en el cálculo previsto; entre otros.   || La ausencia de los parámetros para el cálculo del precio de paridad internacional implica el incumplimiento del principio de   legalidad tributaria –artículo 338 de la Constitución- por parte del legislador,   por cuanto deja a la total discrecionalidad del Ministerio de Minas y Energía   esta determinación. Lo anterior no quiere decir que el Ministerio no tenga la   capacidad o los recursos técnicos para realizar adecuadamente esta tarea; el   desconocimiento de la Constitución proviene de despojar a dicho proceso de   decisión de la legitimidad democrática que aporta el ser decidido o determinable   a partir de parámetros establecidos por los órganos de representación popular.   || Otro tanto ocurre con el precio interno de los combustibles –precio de   referencia-, respecto del que el artículo 101 de la ley 1450 de 2011 no   contiene ningún parámetro que guíe al Ministerio de Minas y Energía en su   determinación. No se establece por parte del literal acusado o cualquier otra   disposición de rango legal ni el procedimiento; ni la fórmula o, al menos, las   variables que deban tenerse en cuenta para llevar a cabo dicha tarea -verbigracia estadísticas de comportamiento de los   precios, tendencias históricas de ascenso o descenso del precio de los   combustibles de referencia, etc.-; ni, mucho menos, un tope o techo de la   diferencia entre el precio de paridad internacional y el precio   de referencia que se fije en un   período, entre otros. Lo que también conlleva las consecuencias expuestas en el   inciso anterior. || […] el literal ahora acusado simplemente determina que la base   gravable será la diferencia entre dos precios, respecto de los cuales no existe   un solo elemento normativo de rango legal que sirva como derrotero al Ministerio   de Minas y Energía al momento de establecerlos. Esta situación ubica en un   espacio de discrecionalidad absoluta a la entidad administrativa en ejercicio de   la competencia prevista en el literal acusado, lo que implica en la práctica una   deslegalización en la determinación de la base gravable de una contribución   parafiscal, con la consiguiente vulneración de los mandatos que se derivan del   principio de legalidad, previsto en el tantas veces mencionado artículo 338 de   la Constitución. || La ausencia de parámetros legales tiene como efectos   prácticos, además de los ya expuestos, la indeterminación absoluta sobre la   tarifa de la contribución creada, así como la inexistencia de una metodología o   sistema que permita establecerla, lo que reafirma la ausencia de determinación   de los elementos esenciales de la contribución parafiscal por parte de las   disposiciones de rango legal que determinan su creación. Y, aunque podría   argumentarse que la tarifa en este caso equivale al cien por cien de la base   gravable –es decir, el total de la diferencia entre los dos precios-, la   incertidumbre absoluta que existe respecto de la base gravable, hace que dicha   indeterminación tenga como efectos prácticos la ausencia absoluta de   elementos de juicio a partir de los cuales establecer cómo se fija la tarifa en   el caso que ahora estudia la Corte Constitucional.”