C-590-19

         C-590-19             

Sentencia C-590/19    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Competencia de la Corte Constitucional     

CONCEPTO DE VIOLACION EN DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas,   pertinentes y suficientes     

JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Trámite legislativo de reglas de   procedimiento    

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Consulta previa cuando incluya medidas   que afecten directamente a las comunidades étnicas    

PROYECTO DE LEY-Informe de ponencia     

COMISION ACCIDENTAL DE CONCILIACION    

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE   LEY-Debate y   votación     

INFORME DE PONENCIA DE PROYECTO DE   LEY-Aprobación    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E   IDENTIDAD FLEXIBLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance     

PROYECTO DE LEY ESTATUTARIA-Mensaje de urgencia del Presidente de   la República     

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN   PROYECTO DE LEY-Debates   en comisiones y plenarias    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN   TRAMITE LEGISLATIVO-Introducción   de modificaciones, adiciones y supresiones por plenarias de las Cámaras   Legislativas    

PRINCIPIO DEMOCRATICO-Importancia del debate parlamentario   en trámite legislativo    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN TRAMITE DE PROYECTO DE LEY-Criterios materiales para determinar   la inclusión de un tema nuevo en trámite legislativo    

(…) Esta   Corporación ha definido los criterios materiales para determinar en qué casos se   está ante la inclusión de un tema nuevo: “(i) un artículo nuevo no siempre   corresponde a un asunto nuevo puesto que el artículo puede versar sobre asuntos   debatidos previamente; (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o   precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto siempre que la   adición esté comprendida dentro de lo previamente debatido; (iii) la novedad de   un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su conjunto, no de un   artículo específico; (iv) no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por   la Comisión de Conciliación que crea una fórmula original para superar una   discrepancia entre las Cámaras en torno a un tema”    

PROYECTO DE LEY-Cambio de contenido y adición de   artículos    

PROYECTO DE LEY-Discusión y aprobación en primer   debate    

PROYECTO DE LEY-Aprobación en primer debate de texto   diferente al sujeto a consideración y aprobación en segundo debate sin que   exista fundamentación para la modificación, adición o supresión    

PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD-Obligación de las   comisiones y plenarias de estudiar y debatir los temas puestos a su   consideración    

PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Configuración real de la elusión del   debate    

DESCONOCIMIENTO DE LOS PRINCIPIOS DE   CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD FLEXIBLE-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE IDENTIDAD FLEXIBLE EN   TRAMITE LEGISLATIVO-Cumplimiento   exige debate legislativo y la aprobación de una iniciativa     

El Congreso no tiene la   obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto en el   transcurso de los debates. El principio de identidad flexible permite que, como   producto de la deliberación democrática, en cada etapa del procedimiento   legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos, escindirlos, e incluso   adicionarlos con disposiciones nuevas. El requisito que se exige, entonces, para   el caso concreto, no es que el texto hubiere sido debatido o aprobado de manera   idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado y que el texto hubiere surgido   como consecuencia del debate parlamentario    

PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencias que impone en   trámite legislativo/PRINCIPIOS DE UNIDAD DE MATERIA, IDENTIDAD FLEXIBLE Y   CONSECUTIVIDAD-Distinción y relación    

DEBATE PARLAMENTARIO-Adición de contenido temático de   proyecto con relación de conexidad     

JURISDICCION ESPECIAL PARA LA PAZ-Competencia/ JURISDICCION ESPECIAL   PARA LA PAZ-Objetivos    

Este asunto es de   relevancia, máxime si se tiene en cuenta que en un proceso dirigido a atribuir   responsabilidades penales, como lo es el proceso ante la JEP, la intervención   institucional de autoridades del ejecutivo es un asunto completamente ajeno a la   naturaleza y práctica de dichos procesos judiciales, por lo que no se puede dar   por hecho que cuando las comisiones discutían las partes e intervinientes,   contemplaban la posibilidad de la intervención institucional del ministerio de   defensa o de las fuerzas armadas. El proceso ante la JEP está orientado a   atribuir responsabilidades penales a personas naturales y no a instituciones del   Estado, por lo que la propuesta es ajena al diseño ordinario de los procesos   penales. La Corte advierte que si bien este es un proceso especial, regido por   los criterios de justicia transicional cuyos objetivos son más amplios y   diferentes a los de un proceso penal ordinario, ello no lleva a suponer que al   discutir el asunto de los intervinientes se pudiera suponer una intervención   institucional de órganos del ejecutivo    

NORMA ACUSADA-Trámite legislativo vulneró   los principios de consecutividad e identidad    

La Corte concluye que el artículo 7º de la   Ley 1922 de 2018 es inconstitucional porque (i) no cumplió el requisito del   numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, consistente en haber sido   debatido y aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las comisiones   primeras constitucionales; y (ii) su adición en el segundo debate en las   Plenarias no encuentra fundamento en el inciso segundo del artículo 160 de la   Constitución. (…) la Corte   procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018   por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento   a los principios de  consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la   proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer debate del   proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue   sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la misma;   (ii) el tema del artículo es un asunto específico, autónomo y separable de los   abordados en primer debate; por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el   tema o asunto fueron introducidos por primera vez en las ponencias para el   segundo debate en las Plenarias de las cámaras    

Referencia: Expediente D-13200    

Acción Pública de inconstitucionalidad   contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan   unas reglas de procedimiento para la JEP”.    

Magistrado Sustanciador:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

Bogotá D.C., cinco (5) de diciembre de dos mil   diecinueve (2019)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y cumplidos los requisitos y el trámite   establecidos en el Decretos 2067 de 1991, profiere la siguiente SENTENCIA:    

I. ANTECEDENTES    

1.                  El 11 de abril de 2019 los   ciudadanos Soraya Gutiérrez Argüello, Jomary Ortegón Osorio, José Jans Carretero   Pardo, de la Corporación Colectivo de Abogados “José Alvear Restrepo”; Franklin   Castañeda Villaco, Harold Vargas Hortua y Daniela Stefania Rodríguez, del Comité   de Solidaridad con Presos Políticos; Alberto Yepes Palacio, de la Coordinación   Colombia Europa Estados Unidos (CCEEU); Luis Fernando Sánchez Supelano,   coordinador del equipo de incidencia jurídica de la Consultoría pan los Derechos   Humanos y el Desplazamiento (CODHES); Blanca Irene López Garzón y Natalia Andrea   Herrera Gálvez, de la Corporación Jurídica Yira Castro; Érika Gómez Ardila,   Abogada de Humanidad Vigente Corporación Jurídica HVCJ; y el Movimiento de   Víctimas de Crímenes de Estado (MOVICE), presentaron demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, “(p)or medio   de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial   para la Paz”.    

2.                  El 17 de mayo de 2019, el   magistrado sustanciador, mediante auto de trámite, (i) inadmitió la demanda en   lo relativo a los cargos por violación del derecho fundamental al debido proceso   y del principio de igualdad de armas, y concedió a los accionantes el término de   tres (3) días hábiles para corregirla; (ii) admitió la demanda en lo relativo al   cargo por vicios de procedimiento de consecutividad e identidad flexible; (iii)   ordenó correr traslado al Procurador General de la Nación por un término de   treinta (30) días hábiles para que rindiera su concepto de rigor; (iv) dispuso   la fijación en lista de la norma acusada, por el término de diez (10) días, para   la intervención ciudadana; (v) comunicó la admisión de la demanda al Presidente   del Congreso; (vi) invitó a la Secretaría Jurídica de Presidencia de la   República, al Ministerio de Justicia y al Ministerio de Defensa para que, si lo   consideraban conveniente, intervinieran dentro del proceso; e, (vii) invitó a   otras autoridades públicas, a Universidades, centros académicos, organizaciones   de derechos humanos y de la sociedad civil, así como a organismos especializados   para que, de estimarlo conveniente, rindieran concepto a la Corte sobre la   constitucionalidad de la norma demandada.    

3.                  Los accionantes presentaron   corrección de la demanda dentro del término legal, razón por la que mediante   auto del 11 de junio de 2019, se procedió a admitir la demanda por todos los   cargos y dar continuidad al proceso de constitucionalidad.    

4.                  Dentro del término de fijación en   lista se recibieron las siguientes intervenciones ciudadanas: (i) La suscrita   por Laura Ximena Sánchez Avendaño, Yeferson Chavarro Santamaría, Laura Camila   Hurtatis López, Jaiver Gabriel Bravo Castillo, Nancy Ricardo Bustos y Derly   Yulieth Díaz Duero; y (ii) la suscrita por Jessica Acosta Ramírez y Richard   Fabian Cuellar Leal. Extemporáneamente, la Corte recibió la intervención   suscrita por Octavio Andrés Yules Restrepo, Angélica Tatiana Losada Martínez,   María Mercedes Mejía Aparicio, Cristian Orlando Coronado, Alejandro Ortiz   Andrade y Valentín Mauricio Cabrera, estudiantes de Derecho de la Universidad de   la Amazonía de la ciudad de Florencia.    

5.                  Igualmente, la Corte recibió (i)   los conceptos de la Universidad de la Sabana, de la Academia Colombiana de   Jurisprudencia; de la Defensoría del Pueblo; de la Universidad Libre; y del   Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia; (ii) los   escritos del Ministerio de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa   Nacional y de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República. Por   fuera del término se recibió el concepto del Instituto Colombiano de Derecho   Procesal y del Semillero de acciones públicas y litigio estratégico de la   Universidad Industrial de Santander.    

6.                  El Procurador General de la Nación   rindió concepto el 5 de agosto de 2019.    

II. TEXTO DE LA NORMA OBJETO DE REVISIÓN    

LEY 1922 DE 2018[1]    

Por medio de la cual se adoptan unas reglas de   procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz.    

ARTÍCULO 7o. INTERVENCIÓN DEL MINISTERIO DE DEFENSA   NACIONAL. En los procedimientos de competencia de la   JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza   Pública, el Ministerio de Defensa Nacional podrá intervenir.    

III. LA DEMANDA    

1.                 Los accionantes analizan el alcance   del artículo 7 demandado a través de diferentes métodos de interpretación:    

1.1.          Según el método de   interpretación gramatical, se cita el Diccionario de la Real Academia de la   Lengua Española para señalar que la facultad de “intervenir” del Ministerio de   Defensa puede significar que la entidad “i) tome parte de los   asuntos de conocimiento de la JEP en los que los comparecientes sean agentes del   Estado miembros de la fuerza pública, ii) interceda o medie por   los agentes del Estado miembros de la fuerza pública en los asuntos de   competencia de la JEP, iii) o para que dirija, limite o suspenda   el libre ejercicio de actividades dentro de la JEP”[2].    

1.2.          Según el método de   interpretación teleológica, la demanda expone que la intervención del   Ministerio de Defensa fue incluida en el debate en la Plenaria del Senado en   remplazo de una norma que preveía la intervención de las autoridades étnicas con   el objetivo de garantizar la “defensa de la fuerza pública”[3].    

1.3.          Según el método de   interpretación sistemática, la demanda sostiene que si se revisan las normas   de implementación del Acuerdo Final no se encontrará que la intervención del   Ministerio de Defensa “tenga un sustento constitucional o legal para acudir a   procesos judiciales como garante de la defensa del ordenamiento jurídico”[4]  por lo que sostienen que esta atribución les da la posibilidad de intervenir en   todo momento y pronunciarse sobre todas las consecuencias de aplicación de las   normas para miembros de la Fuerza Pública.    

1.4.          Según el método de   interpretación histórica, sostienen que una tarea tradicional del Ministerio   de Defensa es “direccionar a la fuerza pública en sus funciones bajo los   lineamientos que ponga el presidente de la República de turno”[5],   para concluir que “el ministerio de defensa tiene interés en la defensa de los   miembros de la fuerza pública en su calidad de superior jerárquico, y teniendo   en cuenta que participa activamente en la defensa de la Fuerza Pública en los   procesos contencioso-administrativos por responsabilidad estatal”[6].    

2.                 En cuanto al concepto de la   violación, en el Auto admisorio fueron admitidos tres cargos que se resumen a   continuación.    

2.1.     El primer cargo lo hacen   consistir en la vulneración del principio de consecutividad e identidad   flexible (violación de los   artículos 157 y 160 de la Constitución).  Consideran los accionantes que durante el trámite legislativo de aprobación de   la Ley 1922 de 2018 hubo una supresión de un artículo que se agregó   posteriormente sin cumplir el trámite dispuesto para ello y que, además, no se   estudió en la subcomisión formada para la revisión de este tipo de reformas. Lo   anterior representa una violación al principio de consecutividad pues “se omitió   la obligación de debatir esta nueva inclusión, cuando ya se había votado para   eliminarlo”[7],   así como al principio de identidad flexible “toda vez que al proyecto de ley   inicial se le agregó una modificación, que posteriormente se quitó y luego se   volvió a agregar sin las formas establecidas para ello”[8].    

2.2.     El segundo cargo fue   corregido por los demandantes y, tal como fue admitido, se planteó como la   violación del derecho fundamental al debido proceso y del principio de legalidad   (violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución)[9].  Consideran los accionantes que “el principio de legalidad circunscribe el   ejercicio del poder público al ordenamiento jurídico que lo rige, “de manera que   los actos de las autoridades, las decisiones que profieran y las gestiones que   realicen, estén en todo momento subordinadas a lo preceptuado y regulado   previamente en la Constitución y las leyes”[10].   Sostienen además que la violación de la Constitución se deriva del hecho de que   la norma “introduce la presencia del Ministerio para intervenir en procesos   judiciales ante la JEP sin que esté definido el objeto, alcance y límites de   dicha intervención de manera previa en el ordenamiento jurídico. Dicho de otra   manera, el artículo 7, establece una presencia sin función”[11].   Y agrega que “dicha atribución de intervenir en el proceso judicial ante la JEP   para dirimir asuntos de responsabilidad penal individual no se encuentra   reglada, ni tiene límites razonables para garantizar la no intervención indebida   del Ejecutivo en las funciones de la JEP”[12]  y “puede tratarse de una intromisión indebida y desproporcionada de una   autoridad administrativa en un proceso judicial”[13].   Sostienen que se vulneran las normas superiores en cuanto estas garantizan que   el proceso penal se regule en la ley y, al no existir tal regulación en lo   relativo a la intervención del Ministerio de Defensa, se pasa por alto el   principio de legalidad y el derecho al debido proceso.    

2.3.     El tercer cargo, tal   como fue admitido, se denominó vulneración del principio de igualdad de armas   (violación de los artículos 13, 29 y 93 de la Constitución, y los artículos 6 de   la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, 9 de la   Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de personas, 12.4 de la   Convención internacional para la protección de todas las personas frente a las   desapariciones forzadas, 7.f y 7.h de la Convención Interamericana para   prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra la mujer, el artículo 3   común a los Convenios de Ginebra y el Protocolo II adicional a los convenios de   ginebra). Los accionantes sostienen que el principio de igualdad de armas es   una expresión del derecho a la igualdad en el contexto del debido proceso y que   así ha sido reconocido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.   Igualmente, sostienen que este principio es parámetro de constitucionalidad de   las normas procesales de la Jurisdicción Especial para la Paz, principalmente en   su etapa adversarial o procedimiento de no reconocimiento de responsabilidad.    

Para demostrar la violación realizan el   test integrado de igualdad y, para tal fin:    

2.3.1.   En cuanto al  criterio de comparación, plantean que “la medida   otorga a una parte del proceso más herramientas o privilegios injustificados   frente a la otra”[14]  y, señalan que los dos grupos frente a los que se otorga un trato desigual son   “los miembros de la fuerza pública y las víctimas de crímenes de Estado”[15].   Argumentan que la desigualdad deriva de que (i) “se otorga a los miembros de la   fuerza pública más herramientas para afrontar el proceso que podrían   desequilibrar el mismo, frente a los demás procesos ante la JEP en que no   intervienen agentes o ex agentes de la fuerza pública”[16];   (ii) “le otorga más herramientas a los agentes del Estado para su defensa,   creando así una situación desigual y desfavorable para las víctimas de crímenes   de Estado”[17].   Se plantea además que la presencia del Ministerio de Defensa es adicional a la   del abogado defensor, el Ministerio Público y la Unidad de Investigación y   Acusación, con lo cual las víctimas “tendrían cargas mayores dentro del   procedimiento para esclarecer la verdad y atribuir responsabilidades penales   individuales frente a la defensa judicial de los miembros de la fuerza pública   que podrían contar con el apoyo del ministerio de defensa”[18].    

2.3.2.   Sobre el requisito de definir si desde la perspectiva fáctica y jurídica   existe tratamiento desigual entre iguales o igual entre disímiles, la   demanda supone que tanto los comparecientes como las víctimas “son sujetos   procesales”[19],   no obstante lo cual el Ministerio de Defensa acudiría únicamente a los procesos   de víctimas del Estado para apoyar los intereses de los miembros de la Fuerza   Pública. También plantean que las víctimas de crímenes de Estado, siendo iguales   a las víctimas de hechos de grupos armados ilegales, tendrían que enfrentar al   Ministerio de Defensa, mientras que el resto no tendría una contraparte   asimilable.    

2.3.3.   Respecto del requisito consistente en establecer si el tratamiento distinto   está constitucionalmente justificado, los accionantes sostienen que la norma   afecta a víctimas de hechos del Estado, que corresponde a una categoría   sospechosa, por lo que optan por determinar “si el fin de la disposición es   legítimo, importante e imperioso y si el medio en que fue regulado es legítimo,   adecuado y necesario, dado que no se puede remplazar por otros menos lesivos,   dando por sentado desde el principio que no lo es”[20].   Al respecto, analizan si existe un objetivo legitimo perseguido a través del   trato desigual:    

(i)                Primero, plantean que no se podría   sostener que la finalidad de la intervención del Ministerio de Defensa es la   defensa de intereses institucionales, en cuanto la JEP no tiene la función de   declarar la eventual responsabilidad del Estado, pues se orienta a establecer   exclusivamente responsabilidades individuales, no así responsabilidades   colectivas.    

(ii)              Segundo, plantean que un objetivo   de la norma podría ser el de “garantizar la defensa de la Fuerza Pública”[21].   Al respecto señalan que:    

·         El objetivo de garantizar una   defensa técnica sería legítimo, pues atiende a la realización de un   derecho fundamental.    

·         En caso de que ese sea el objetivo,   la norma sería innecesaria porque los miembros de la Fuerza Pública ya   cuentan con el Sistema de Defensa Técnica dentro de la JEP, que fue creado a   través del Decreto 775 de 2017, declarado exequible mediante Sentencia C-019 de   2018.    

·         No se cumpliría con el criterio de  razonabilidad si se tiene en cuenta la limitación que generaría para el   derecho a la igualdad entendido como igualdad de armas en el marco del derecho   al debido proceso; para los derechos de las víctimas y para la autonomía   judicial.    

·         No se cumpliría con el criterio de  adecuación pues no se entiende cómo la intervención del Ministerio de   Defensa garantizaría la defensa técnica o el debido proceso cuando su   participación “sería de manera directa como autoridad política del Estado,   situación que no reúne los criterios y características exigidas para la   satisfacción del derecho a la defensa técnica”[22].    

·         No se cumpliría tampoco con el   criterio de proporcionalidad en sentido estricto en cuanto “la medida   sacrifica los mismos valores constitucionales que dice defender, como lo es la   defensa técnica y el debido proceso, además de otras garantías, derechos y   valores que, según se explicó, son un eje esencial de la Constitución Política,   como lo es: el principio de separación de poderes, el de igualdad (“igualdad   de armas”)”[23].    

Por último, al corregir la demanda, los   accionantes sostuvieron que las normas internacionales citadas “hacen referencia   a la obligación del Estado en tomar medidas en diferentes ámbitos en especial en   el judicial para la sanción y prevención de las conductas tipificadas por cada   instrumento, al establecer la intervención del Ministerio de Defensa en las   actuaciones que adelanta la JEP, en especial sobre procesos en que se examinen   conductas relacionadas con estos instrumentos, conlleva a una afectación de los   derechos de las víctimas, un incumplimiento de la obligación asumido [sic] por   el Estado Colombiano al ratificar cada instrumento debido a la desigualdad de   los procesos según los comparecientes, en especial respecto a los que involucre   a miembro [sic] de la Fuerza Pública, en donde no se está garantizando una   imparcialidad ni una correcta investigación de los hechos pues cómo se sostiene   de las diferentes interpretaciones presentadas en la demanda, en especial la   histórica, el papel del Ministerio de Defensa en los procesos no ha contribuido   al esclarecimiento de verdad para las víctimas”[24].    

IV. INTERVENCIONES Y CONCEPTOS    

La Corte recibió intervenciones de   autoridades, de ciudadanos, así como conceptos solicitados en el Auto admisorio,   en los que se le pide a la Corte (i) la declaratoria de exequibilidad, y (ii) la   declaratoria de inexequibilidad de la norma acusada. A continuación, se resumen   los planteamientos de los intervinientes e invitados.    

1.      Solicitudes de declaratoria   de exequibilidad de la norma acusada    

Se solicitó la declaratoria de exequibilidad   de la norma demandada en los escritos de la Universidad de La Sabana; de la   ciudadana Derly Yulieth Díaz Duero y otros; de la Academia Colombiana de   Jurisprudencia; de la ciudadana Jessica Acosta Ramírez y otro; y del Ministerio   de Justicia y del Derecho, del Ministerio de Defensa Nacional y de la Secretaría   Jurídica de Presidencia de la República.    

1.1.          Universidad de La Sabana    

Miembros del Semillero de Justicia   Transicional de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de   La Sabana[25] y de la Clínica Jurídica de la misma Universidad, presentaron concepto   solicitando la declaratoria de exequibilidad de la disposición.    

Sobre el primer cargo, sostienen que en el   debate y aprobación de la disposición demandada se respetaron los principios de   consecutividad e identidad flexible y, al respecto sostienen que (i) se cumplió   con el criterio de conexidad temática suficiente pues tanto la norma demandada   como la sección en la que se encuentra incluida, tuvieron desde siempre la   vocación de reglamentar el asunto de los intervinientes; (ii) la intervención   del Ministerio de Defensa tiene conexidad suficiente con la Ley 1922 de 2018 en   su conjunto, pues regula un asunto relacionado con el procedimiento, por lo que   cumple con el requisito de identidad flexible; (iii) desde los debates iniciales   se discutió el asunto de la defensa de la institucionalidad de las Fuerzas   Armadas, con lo que se cumple el requisito de consecutividad.    

Sobre el segundo cargo sostienen que si bien   la atribución de competencias y facultades a órganos y funcionarios del Estado   debe hacerse de forma clara y expresa a través de la Constitución o la Ley, no   es necesario que se haga en una sola disposición, de manera que la verificación   del cumplimiento del principio de legalidad debe hacerse a través de una   interpretación sistemática. Al respecto sostienen que la intervención del   Ministerio de Defensa está limitada a la defensa de la institución, así como a   la remisión de información y conceptos a los órganos de la Jurisdicción, en   virtud de lo cual podrá, sostienen: (i) en el marco del proceso dialógico,   presentar recursos, participar en espacios dialógicos y aportar información   respecto del cumplimiento de las sanciones propias; (ii) en el marco del proceso   adversarial, presentar recursos, plantear nulidades, alegatos de conclusión y   remitir información a la Unidad de Investigación y Análisis (en adelante UIA);   (iii) en los procesos ante la Sala de Definición de Situaciones Jurídicas,   elaborar listas de miembros de la Fuerza Pública, remitir información a la Sala   y presentar recursos.    

En cuanto al tercer cargo, sobre la eventual   violación del principio de igualdad de armas, caracterizan dicho principio como   aplicable a procesos penales adversariales de corte acusatorio y sostienen que   el mismo no es aplicable en el procedimiento de reconocimiento de   responsabilidad. En cuanto al procedimiento sin reconocimiento de   responsabilidad señala que sí aplica pero en procura de proteger a las partes,   es decir, a la UIA y a la defensa, pero no a las víctimas. Señalan que la falta   de intervención del Ministerio de Defensa dejaría desprotegida la defensa, en la   medida en que la defensa debe enfrentarse a la UIA y a las víctimas. Plantean   además que no se evidencia fundamento normativo para sostener que la   intervención del Ministerio de Defensa está orientada a codefender al   compareciente, por lo que no se advierte afectación al principio de igualdad de   armas, en perjuicio de la UIA. Finalizan señalando que la posición de los   demandantes es contraria a los objetivos de la JEP, en cuanto no es procedente   asignarles a las víctimas una posición meramente contenciosa frente a los   comparecientes y al Estado, lo cual no es compatible con los objetivos   restaurativos y de reconciliación de la jurisdicción.    

1.2.          Ciudadana Derly Yulieth Díaz   Duero y otros    

Las ciudadanas Derly Yulieth Díaz Duero,   Laura Ximena Sánchez Avendaño, Laura Camila Huertastis y Nancy Ricardo Bustos,   así como los ciudadanos Yeferson Chavarro Santamaría y Javier Gabriel Bravo   Castillo, domiciliados todos en la ciudad de Florencia, Caquetá, presentaron   intervención ciudadana para solicitar la declaratoria de exequibilidad de la   disposición demandada. Argumentan las intervinientes que el Congreso, de   conformidad con los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, así   como con la jurisprudencia constitucional, tiene un amplio margen de   configuración en materia de procedimientos. Señalan además que la norma es   concordante con los principios de legalidad, defensa, contradicción, publicidad   y primacía del derecho sustancial, así como garantiza la dignidad humana y   persigue el cumplimiento de los fines esenciales del Estado. También sostienen que la disposición responde a un criterio de razón   suficiente, pues la normatividad le otorgó la función de entregar los listados   de miembros de la Fuerza Pública que, prima facie, cumplen los requisitos para   la competencia de la jurisdicción. Plantean además que la norma no otorga funciones jurisdiccionales al   Ministerio de Defensa, ni limita o subordina la autonomía e independencia de las   autoridades de la JEP.    

Los intervinientes se refieren a las normas   constitucionales y legales que regulan el procedimiento ante la JEP, para   concluir que la disposición demandada se inserta en un cuerpo normativo que   respeta el debido proceso y, en general, las normas constitucionales que rigen   dicho procedimiento. Por último, sostienen que la Corte debe proteger la   confianza legítima por lo cual “debe abstenerse de operar cambios intempestivos   en la interpretación que de las normas jurídicas venía realizando, pues la misma   resulta de un pacto bilateral entre el gobierno nacional de la época y un grupo   arma [sic] como lo fue Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común “FARC”[26].    

1.3.          Academia Colombiana de   Jurisprudencia    

La Academia Colombiana de Jurisprudencia[27] solicita la declaratoria de   constitucionalidad de la norma demandada.    

Expone el alcance y aplicación que debe   darse a los diferentes métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la   histórica y la teleológica o finalista, para concluir que se debe preferir la   interpretación que haga más efectivo el cumplimiento de los fines de la norma.   Sostiene que “el Gobierno Nacional se está empeñando a fondo y con decisión en   un tema tan sensible como es el de garantizar la implementación de los Acuerdos   de Paz”[28], por lo que solicita a la Corte la   declaratoria de constitucionalidad de la norma acusada.    

1.4.          Ciudadana Jessica Acosta   Ramírez y otro    

Jessica Acosta Ramírez y Richard Fabián   Cuellar Leal, estudiantes de la Universidad de la Amazonía de Florencia   (Caquetá), intervinieron para defender la constitucionalidad de la norma   impugnada. Los ciudadanos hacen un recorrido por las funciones del Ministerio de   Defensa y del Ministro y exponen que, de acuerdo con la Constitución, la Fuerza   Pública hace parte del Ministerio de Defensa “razón por la cual le asiste total   interés jurídico dentro de las diferentes actuaciones que se surtan en la   Jurisdicción Especial para la Paz”[29]. Señalan que el objetivo de su intervención   es el de “propender efectiva e integralmente por las garantías procesales de   defensa, contradicción y debido proceso a los miembros vinculados a esta   Jurisdicción Especial de Paz”[30]. Sostiene que no se desborda el equilibrio   de defensa entre las partes, ni se vulnera el debido proceso, pues el ministerio   se constituye como un interviniente y no como parte.    

Sostiene que la intervención se debe dar “en   razón de la Línea Jerárquica de Mando y Estructura Administrativa organizacional   que lo constituye como Ministerio”[31]. Destaca adicionalmente que es una   intervención de carácter facultativo, por lo que no altera entonces, de manera   permanente, la estructura del proceso penal. Por último, plantean que el   fundamento de la disposición es el principio de colaboración armónica,   contemplado en el artículo 113 constitucional.    

1.5.          Ministerio de Justicia y del   Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y Secretaría Jurídica de Presidencia de   la República    

El Ministerio de Justicia y del Derecho, el   Ministerio de Defensa Nacional y la Secretaría Jurídica de Presidencia de la   República, respectivamente, remitieron intervención solicitando a la Corte la   declaratoria de exequibilidad de la disposición demandada.    

En su intervención, en primer lugar, se   refieren a la exequibilidad de la norma respecto del cargo referente a la   presunta violación de los principios de consecutividad e identidad flexible.   Después de exponer el alcance de dichos principios en la Constitución y   jurisprudencia constitucional, relatan los objetivos del proyecto de ley para   defender la norma demandada y concluyen que ella “guarda clara, específica y   evidente relación de conexidad con la temática general de la ley de la cual hace   parte”[32].  En este sentido exponen que, “de   acuerdo con la filosofía que inspiró la creación de la Jurisdicción Especial   para la Paz, para los efectos de hacerse acreedores a los beneficios por ella   reconocidos y en el marco de las medidas de justicia transicional en que esta se   inscribe, los miembros de la fuerza pública van a recibir, por cuenta del   ministerio de Defensa, la asesoría jurídica requerida para garantizar su debido   proceso y para dar estricto cumplimiento a los objetivos de verdad, justicia,   reparación y garantía de no repetición”[33]. De esta manera, señalan que el artículo 7   impugnado, desarrolla el artículo 115 de la Ley 1957 de 2019, Estatutaria de la   Administración de Justicia en la JEP, según el cual “los miembros de la Fuerza   Pública podrán acudir a los servicios ofrecidos por el Fondo de Defensa Técnica   y especializada del Ministerio de Defensa – FONDETEC, así como a miembros de la   Fuerza Pública profesionales en derecho”.    

La intervención oficial reseña que, en el   primer debate de comisiones conjuntas, el Senador Horacio Serpa Uribe y el   Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo presentaron dos proposiciones,   una de las cuales correspondía a la intervención del Ministerio de Defensa   Nacional, y así quedó registrado en la Gaceta 472 de 25 de junio de 2018. Por lo   anterior, sostienen que “no queda duda que la temática que hace parte del   artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 fue introducida dentro de la discusión del   Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado – 239 de 2018 Cámara, durante el   primer debate en las sesiones conjuntas de las comisiones primeras   constitucionales de Senado y Cámara, a partir de una proposición principal   presentada por los ponentes del mismo y, muy posiblemente, como resultado de las   conversaciones adelantadas por estos con el Ministerio de Defensa y miembros y   representantes de la Fuerza Pública; entendiendo, además, que dicha regla se   inscribe en el marco de la temática general de la ley relacionada con la   adopción de reglas de procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”[34]. Relatan que la proposición no aparece en   el texto aprobado. Posteriormente, la proposición fue incluida en la ponencia   para debate en el Senado de la República “dentro del objetivo de coadyuvar a la   defensa judicial de los miembros de la Fuerza Pública que comparezcan ante la   JEP”[35] y, agregan que la misma finalidad se buscó   con la inclusión de la norma en la ponencia y adopción en Plenaria de la Cámara   de Representantes. Como soporte citan las Gacetas del Congreso 368 y 405 de   2018. Exponen adicionalmente que durante el debate en Plenaria de la Cámara se   aprobó un primer texto que se modificó después de la reapertura del debate. Para   sustento citan las Gacetas que dan cuenta de estos hechos.    

Concluye entonces la intervención oficial   sosteniendo que durante el trámite se respetaron los principios de   consecutividad e identidad flexible, pues la norma “fue considerada a lo largo   del trámite legislativo y su contenido es concordante con los ejes temáticos de   la ley que fueron debatidos y aprobados en comisiones conjuntas y plenarias”[36].    

En segundo lugar, la intervención se refiere   a la exequibilidad de la norma acusada por el cargo de violación al debido   proceso y la igualdad de armas. Solicitan a la Corte descartar los   planteamientos de la demanda pues entienden que los mismos se basan en   interpretaciones subjetivas de la norma impugnada y de la Constitución, pues la   norma no asigna funciones jurisdiccionales al Ministerio de Defensa, y tampoco   hay norma constitucional que prohíba la intervención de autoridades ejecutivas   en un proceso judicial, en calidad de interviniente “mucho menos si en él están   involucrados sujetos que están o estuvieron bajo su mando”[37]. Señalan las entidades que el cargo no es   claro pues “tampoco se entiende cómo una facultad otorgada por el legislador   puede violar el principio de legalidad en materia penal, cuando lo que regula es   simplemente una potestad de intervención, y no la manera de aplicación de tipos   o sanciones penales, en cuyo caso puede ser más exigente la Constitución”[38].    

En cuanto al cargo del principio de igualdad   de armas, relativo a que se trata de manera desigual a grupos de personas que   deberían estar sometidas al mismo tratamiento, sostienen que los demandantes le   atribuyen un alcance que dicho principio no tiene en los procesos de justicia   transicional, que están regidos por criterios de justicia restaurativa (art. 1   transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017), por lo cual la norma no cumple con   el requisito de claridad.    

Sin embargo, sostienen adicionalmente que el   artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 no vulnera el derecho al debido proceso ni a   la igualdad de armas. Sostienen que la limitación y precisión de las facultades   de las autoridades no es exigida en el otorgamiento de facultades de   intervención de autoridades administrativas en procesos judiciales. Plantean en   su escrito que la intervención del Ministerio de Defensa en los procedimientos   ante la JEP “se erige como una manifestación del principio de colaboración   armónica entre los poderes públicos, en el sentido de que los comparecientes   pueden contar con el apoyo de la entidad bajo la cual estuvieron al mando. Así   mismo, los jueces podrán construir a partir de las intervenciones del Ministerio   de Defensa un relato de verdad judicial más completo”[39]. Posteriormente, citan la Sentencia C-080   de 2018 que, sostienen, la Corte definió que la representatividad de las   víctimas debería hacerse de manera colectiva, para que se adecuara a la   metodología de trabajo de la jurisdicción, obedeciendo a la estructuración de   macroprocesos que atribuyan responsabilidades a los máximos responsables, con lo   que concluyen que “[e]sto supone, ciertamente, una renuncia al acceso directo a   la administración de justicia de las víctimas, pero permite evitar la   paralización de la justicia transicional”[40]. En este mismo orden, entienden las   entidades intervinientes que “los comparecientes que son o fueron miembros de la   fuerza Pública, al igual que las víctimas, requieren de una forma de apoyo que   les permita comprender la metodología de trabajo de macroprocesos que busca   asignar responsabilidades a los máximos responsables, y que no se concentra en   cada uno de los casos”[41]. Señalan que esta función encuentra   fundamento en los artículos 1 y 5 del Decreto 1512 del 2000 “Por el cual se   modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional y se dictan otras   disposiciones”, que asignan al ministerio la “orientación, control y evaluación   del ejercicio de las funciones de los organismos y entidades que conforman el   Sector Administrativo Defensa Nacional” y “participar en la definición,   desarrollo y ejecución de las políticas de defensa y seguridad nacionales”.   Plantean que “[e]sto no riñe con el principio de igualdad de armas con relación   a las víctimas, porque ellas, como se dijo, también pueden participar en los   asuntos mediante mecanismos de representación colectiva que, de igual forma, les   puede permitir de mejor manera bajo dicha metodología”[42].    

Con fundamento en estos argumentos, el   Ministerio de Justicia y del Derecho, Ministerio de Defensa Nacional y   Secretaría Jurídica de Presidencia de la República, solicitan la declaratoria de   exequibilidad de la disposición demandada.    

2.      Solicitudes de declaratoria   de inexequibilidad    

La Corte recibió escritos solicitando la   declaratoria de inexequibilidad de la disposición demandada, tales como los   presentados por la Defensoría del Pueblo, de la Universidad Libre y del Centro   de Estudios sobre Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia,    

2.1.          Defensoría del Pueblo    

La Defensora Delegada para Asuntos   Constitucionales de la Defensoría del Pueblo presentó escrito solicitando que se   declare la inexequibilidad de la disposición acusada. La intervención hace un   recorrido sobre el principio de legalidad en el ámbito del debido proceso penal.   Posteriormente advierte sobre “la inexistencia de criterios que definan la forma   en la cual debe ser ejercida la facultad discrecional de intervenir del   Ministerio de Defensa Nacional en los procedimientos de competencia de la JEP,   donde los comparecientes sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública”[43]. La intervención cita la jurisprudencia   constitucional para señalar la diferencia entre la cláusula general de   competencia del legislador y la “reserva legal” para establecer que, en el   segundo caso, la Constitución fija una limitación basada en el principio   democrático que obliga “al legislador a regular aquellas materias que el   constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley”[44], en cuyo sustento cita el informe de   ponencia publicado en la Gaceta del Congreso 368 de 2018.    

La Defensoría del Pueblo plantea que la ley   de procedimiento se limita a prever la intervención del Ministerio de Defensa,   pero “sin precisar el alcance de esa competencia resultando imposible determinar   en qué casos podría llegar a presentarse una extralimitación en el ejercicio de   esa función de interviniente”, por lo que, ante la inexistencia de pautas   legales de la intervención, la norma es inconstitucional.    

2.2.          Universidad Libre    

El director del Observatorio de Intervención   Ciudadana de la facultad de Derecho de la Universidad Libre[45] de Bogotá, solicita la inexequibilidad de   la norma demandada.    

En cuanto al vicio de procedimiento   planteado en la demanda, después de hacer un análisis de la normatividad   constitucional aplicable al trámite de las leyes y al principio de   consecutividad, sostiene, citando las Gacetas del Congreso, que “el precepto   incorporado en plenarias es totalmente extraño a los temas del proyecto de ley   conocidos en primer debate”[46].   Plantea además que no hay aspectos comunes entre la norma introducida y los   temas discutidos y votados en primer debate, ni hay identidad temática entre los   debatido y votado en las comisiones y el texto introducido en plenaria por lo   que, concluye, se desconocieron los principios de consecutividad e identidad   flexible.    

En relación con el cargo de violación del   principio de igualdad el escrito repasa el alcance del derecho a la igualdad y   su aplicación en el proceso penal como principio de “igualdad de armas”.   Posteriormente aclara que el proceso ante la JEP puede ser con o sin   reconocimiento de responsabilidad, y sólo el segundo es adversarial. El concepto   advierte que el legislador, al prever la intervención del Ministerio de Defensa   “sin hacer una precisión de los alcances de la intervención ni justificar   razonablemente el por qué es necesaria dicha intervención, genera un   desequilibrio en la igualdad de armas de las partes, particularmente, de las   víctimas”. Plantea la Universidad en su concepto que la intervención del   Ministerio de Defensa les otorga a los ex miembros de la Fuerza Pública más   herramientas para enfrentar el proceso que a las víctimas mismas, generándose   una vulneración del derecho al debido proceso. Aclara además que la vulneración   del derecho a la igualdad es aún más grave en los casos en que afecta a grupos   de especial protección constitucional, como lo son las víctimas.    

En conclusión, el concepto finaliza   solicitando la declaratoria de inexequibilidad de la norma.    

2.3.          Centro de Estudios de   Derecho, Justicia y Sociedad – Dejusticia    

Dejusticia[47] presentó concepto solicitando la inexequibilidad de la disposición   demandada. Sostuvo, en primer lugar, que la misma otorga al Ministerio de   Defensa una facultad de intervención que no cumple los requisitos   constitucionales requeridos bajo el principio de legalidad, pues dicha   intervención no se encuentra regulada de forma expresa, clara y precisa; no   determina los objetivos de la intervención, los intereses que está habilitado   para defender procesalmente, ni las consecuencias de su intervención, ni los   actos procesales que puede adelantar. Afirman que esta indeterminación afecta la   seguridad jurídica, la separación de poderes y genera riesgos de intervención   indebida en los asuntos de competencia de la JEP.    

Afirman, en segundo lugar, que la norma   otorga un tratamiento diferencial injustificado para los comparecientes de la   Fuerza Pública que no tiene un “correlato” para comparecientes de las FARC, de   manera que no hay tratamiento equitativo, equilibrado, simultáneo y simétrico,   respecto de los excombatientes de las FARC, de conformidad con los Actos   Legislativos 01 y 02 de 2017. Plantean igualmente que esta figura no tiene   ningún sustento en el Acuerdo Final que, según el Acto Legislativo 02 de 2017,   es obligatoriamente parámetro de interpretación y referente de desarrollo y   validez de las normas y las leyes de implementación cuando se trata de derechos   fundamentales, como es el caso del derecho al debido proceso.    

Plantean además que los miembros de la   Fuerza Pública comparecientes ante la JEP deberán rendir cuentas no sólo ante   los requerimientos de la magistratura y de las víctimas, sino también del   Ministerio de Defensa Nacional, especialmente “cuando hagan referencia a la   existencia de políticas y patrones institucionales de conducta que tuvieron   relevancia para la comisión de delitos de competencia de la JEP”[48].    

Con fundamento en estos dos argumentos,   conceptúan que la norma demandada es inexequible y solicitan decisión de la   Corte en ese sentido.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

El concepto del Procurador formula dos problemas   jurídicos a abordar. El primero es “¿Se vulnera el principio de   consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 158) en el trámite   legislativo del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?”[49] (negrillas fuera de texto). Sobre este   punto sostiene que, aunque se corroboró que el texto inicial de la disposición   contenía una regla sobre la intervención de autoridades étnicas, dicha variación   no desconoce la Constitución. Para la Procuraduría “es claro que existe   conexidad temática de la participación del Ministerio de Defensa en los   procedimientos de la JEP con el resto de la Ley 1922 de 2018 y que desde el   inicio de los debates del proyecto de ley se pusieron de presente varias   consideraciones relativas a las particularidades de la sujeción de los miembros   de las fuerzas armadas a la Justicia Especial para la Paz”[50]. Sostiene igualmente que la modificación   del artículo 7º hizo parte de las proposiciones estudiadas en una subcomisión y   fue debatida y aprobada con plenas garantías constitucionales. Por último,   argumenta que las normas sobre intervención de autoridades étnicas quedó   plasmada en otras disposiciones de la ley como el capítulo quinto, con lo que   “se evidencia que la norma conservó en esencia el contenido original del   artículo”[51].    

El segundo problema jurídico que plantea es “¿El   artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, que regula la intervención del Ministerio de   Defensa en los Procedimientos de la JEP, es contrario al principio de   legalidad (art. 6 CP), al debido proceso (art. 29 CPP), y al principio de   igualdad de armas (arts. 13 y 29 CP), al otorgarle calidad de interviniente   a la mencionada cartera, sin definir ni delimitar las características de la   intervención?”[52] (negrillas fuera de texto).    

Antes de entrar al estudio de fondo del problema   jurídico, el concepto se refiere a la aptitud de la demanda. Al respecto,   el Ministerio Público señala que el cargo se sostiene en la consideración de que   la ley le estaría dando al Ministerio de Defensa la calidad de interviniente.   Sin embargo, el Procurador plantea que esto no es así, y señala que “[s]i bien   el artículo 7 establece que el Ministerio de Defensa “podrá intervenir”, de esto   no se sigue que tenga las facultades de un interviniente especial o de las   partes, razón por la cual el cargo carece del requisito de certeza”[53]. Igualmente, sostiene que las   consideraciones prácticas no son razones que justifiquen adecuadamente un   concepto de violación y por eso la Corte ha sostenido que los cargos así   formulados carecen del requisito de pertinencia”. Ilustra la   impertinencia  con la afirmación de la demanda sobre “la presunta afectación de los derechos de   las víctimas porque el Ministerio de Defensa históricamente no ha contribuido al   esclarecimiento de la verdad” y, sostiene, que esta posición desconoce el   principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así como supone hacer   un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma. En   consecuencia, el concepto fiscal formula como petición principal respecto de   este cargo la adopción de una decisión inhibitoria.    

Subsidiariamente, solicita la declaratoria de   exequibilidad de la disposición, planteando que la Ley 1922 de 2018, si bien no   fue calificada por el legislador como código, sustantivamente lo es, por lo que   su fundamento constitucional es el artículo 150.2 superior. El concepto expone   que el artículo 4 de la Ley 1922 define los sujetos procesales y los   intervinientes especiales y no incluye allí al Ministerio de Defensa, por lo que   para la Procuraduría se trata de una intervención residual o   subsidiaria  a la que realizan los intervinientes especiales y sujetos procesales, que   interpretada sistemáticamente con otras disposiciones de la Ley 1922 de 2018,   con el Acto Legislativo 01 de 2017 y el Decreto orgánico del Ministerio de   Defensa, se traduce en una participación:    

(i)                 Delimitada por las funciones   legales propias del Ministerio, que tiene competencias estrictamente   administrativas, orientada a la formulación de políticas, planes, programas y   proyectos del sector defensa.    

(ii)              Enmarcada en los criterios rectores   de la autonomía judicial, teniendo como propósito efectuar un aporte técnico   como experto en derecho operacional y en reglas operacionales, o para precisar   la calificación de las conductas de los miembros de la Fuerza Pública, entre   otros, pero “no tiene la virtualidad de ejercer como defensa de los miembros de   la fuerza pública, ni tiene funciones asociadas a la representación judicial   strictu sensu”[54].    

(iii)            Sujeta al principio de legalidad,   según el cual no pueden ejercer funciones que “no estén establecidas en la ley   expresamente, con claridad y precisión”[55].    

Por consiguiente, concluye que las actuaciones del   Ministerio de Defensa, conforme al artículo 7, son respetuosas del principio de   legalidad pues las mismas deben “enmarcarse en sus potestades legales y no en   otras que no le han sido asignadas”.    

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

1.      COMPETENCIA    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de   la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad de la referencia.    

Igualmente es competente para conocer   y decidir respecto del vicio de procedimiento en el trámite de adopción de la   disposición demandada, por cuanto la   demanda fue presentada el 11 de abril de 2019, es decir, antes de que hubiera   transcurrido un año desde su publicación[56],   la cual se realizó mediante su inserción en el Diario Oficial No. 50.658 de 18   de julio de 2018.    

2.      Asunto previo: aptitud   sustantiva de la demanda en lo que respecta al cargo por violación del principio   de legalidad, igualdad de armas y debido proceso    

El Procurador General de la Nación solicitó a la Corte   declararse inhibida, en primer lugar, porque el cargo se sostiene en la   consideración de que la ley le otorga al Ministerio de Defensa la calidad de   interviniente. Sin embargo, para el Procurador esto no es así porque de la   facultad de intervenir, contemplada en la disposición demandada, no se sigue que   el Ministerio de Defensa tenga las facultades de un interviniente especial o de   parte, razón por la que el cargo carece del requisito de certeza”[57].    

En segundo lugar, porque el cargo no cumple el   requisito de pertinencia pues no es dable afirmar, como lo hace la   demanda, que el Ministerio de Defensa históricamente no ha contribuido al   esclarecimiento de la verdad y, al contrario, plantea que esta posición   desconoce el principio constitucional de buena fe y confianza legítima, así como   supone hacer un juicio sobre los posibles efectos de la aplicación de la norma.    

Sobre el particular se precisa que la demanda se   admitió por el cargo de violación al principio de legalidad, en cuanto al   argumento según el cual la disposición acusada no define el objeto, el alcance   ni los límites de la intervención así contemplada. En efecto, los demandantes   acuden a varios métodos de interpretación, a saber, la gramatical, la   teleológica, la sistemática y la histórica, para concluir que no está claro el   contenido de la facultad otorgada por el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018 al   Ministerio de Defensa. Así las cosas, no es exacto, como parece entenderlo el   Procurador, que el cargo haya sido admitido bajo el entendimiento de que la   disposición impugnada confiere al Ministerio de Defensa la calidad de   interviniente especial o de parte; sino bajo el argumento, expuesto por los   demandantes, relacionado con la falta de determinación del alcance de la   facultad.    

En cuanto a la impertinencia del cargo, la   demanda pudo haber incluido afirmaciones imprecisas o de tipo subjetivo que   fueron objeto de controversia en la etapa de admisión de la demanda. Sin   embargo, finalmente fue admitida por el cargo de la supuesta indeterminación del   contenido de la facultad, que traería como consecuencia la vulneración del deber   de regular legalmente las facultades de las entidades públicas, en particular   dentro del proceso penal, planteandose como parámetro superior los artículos 6 y   29 de la Constitución. Así las cosas, el planteamiento del Procurador permite   afirmar que en el debate de constitucionalidad no está en discusión la   vulneración de las normas superiores que estipulan la presunción de buena fe de   las autoridades o la confianza legítima en sus actuaciones.    

3.      Problemas jurídicos y   metodología de la decisión    

Como se expuso, la demanda propuso tres cargos en   contra del artículo 7 de la Ley 1922 de 2019. El primero plantea un vicio de   procedimiento, consistente en la vulneración de los principios de consecutividad   e identidad flexible, con fundamento en los artículos 157 y 160 de la   Constitución.    

En el segundo cargo los accionantes sostienen que la   norma demandada, que prevé la intervención del Ministerio de Defensa Nacional en   los procedimientos ante la JEP respecto de comparecientes que hayan sido   miembros de la Fuerza Pública, viola el derecho al debido proceso y desconoce el   principio de legalidad por violación de los artículos 6 y 29 de la Constitución,   en cuanto no definió el objeto, alcance y límites de dicha intervención.    

Plantearon, en tercer lugar, el cargo por vulneración   del principio de igualdad de armas (arts. 13, 29 y 93 de la Constitución), pues   estiman que la disposición demandada otorga a los miembros de la fuerza pública   más herramientas para afrontar el proceso que a otros intervinientes que no son   agentes o ex agentes de la fuerza pública; y porque les otorga herramientas a   agentes del Estado para su defensa, creando una situación desfavorable para sus   víctimas. Para fundamentar el cargo los accionantes realizan el test integrado   de igualdad.    

En consecuencia, la Corte deberá resolver los   siguientes problemas jurídicos:    

1.      ¿Se desconocieron los principios de   consecutividad e identidad flexible, previsto en los artículos 157 y   160 de la Constitución, en el trámite de discusión y aprobación del artículo 7º   de la Ley 1922 de 2018?    

2.      ¿Desconoce el principio de   legalidad, consagrado en los artículos 6 y 29 de la Constitución, la falta de   regulación legal del objeto, alcance y límites de la intervención del Ministerio   de Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?    

3.      ¿ Vulnera el derecho a la igualdad   en el ámbito del debido proceso –principio de igualdad de armas-, que se deriva   de los artículos 13 y 29 de la Constitución, la intervención del Ministerio de   Defensa prevista en el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018?    

La Corte procederá al analisis de cada uno de los   cargos, en su orden y, en el evento de que uno de ellos prospere, se abstendrá   de estudiar los cargos restantes, por sustracción de materia.    

4.      Cargo por violación de los   principios de consecutividad e identidad flexible (arts. 157 y 160 c.p.)    

Para el análisis del cargo se expondrá el trámite de   aprobación del artículo 7 demandado, para luego verificar el cumplimiento de los   principios de consecutividad e identidad flexible de conformidad con lo   dispuesto en los artículos 157 y 160 de la Constitución.    

4.1.          El trámite y aprobación del   artículo 7 de la Ley 1922 de 2018    

4.1.1.  El 24 de abril de 2018, el Gobierno   Nacional, por conducto del Ministro de Justicia y del Derecho y del Ministro del   Interior, radicó el Proyecto de Ley número 225 de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara, “por medio del cual se adoptan unas reglas de   procedimiento para la Jurisdicción Especial para la Paz”, publicado en la Gaceta   No. 188 de 2018. El proyecto tuvo como propósito establecer las reglas de   procedimiento ante dicha jurisdicción, componente de justicia del Sistema   Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (en adelante SIVJRNR),   contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2017 en desarrollo del punto 5 del   Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz   Estable y Duradera[58].    

En el texto radicado por el Gobierno Nacional ante el   Senado de la República, el artículo 7º del proyecto de ley, como originalmente   fue publicado, establecía la intervención de las autoridades étnicas en los   procedimientos de competencia de la JEP, cuando los comparecientes o las   víctimas fuesen pueblos o comunidades étnicas o pertenecieran a las mismas[59].     

4.1.2.   En el informe de ponencia para primer debate en Comisiones Primeras Conjuntas,   los congresistas asignados como ponentes, el Senador Horacio Serpa Uribe y el   Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo, sostuvieron que, como   resultado de las observaciones presentadas por parte de la Defensoría del   Pueblo, la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas y de la   Fiscalía General de Nación, se realizaron algunas modificaciones y que estas   respondieron “principalmente a asuntos   relacionados con el régimen de condicionalidades, la regulación frente a la   extradición, en particular la competencia probatoria de la JEP para determinar   la fecha de ocurrencia de los hechos, remisión de informes, investigación,   procedimiento común, entre otros aspectos”[60]. A pesar de que el texto contempla un número   significativo de modificaciones, no hizo ningún tipo de alusión a la   participación o intervención del Ministerio de Defensa[61].    

4.1.3.  Las sesiones del debate en las   Comisiones Primeras Conjuntas para debatir el proyecto de ley se desarrollaron   los días 17 y 29 de mayo de 2018, sus actas fueron publicadas en las Gacetas del   Congreso 331 y 472 de 2018, respectivamente.    

Consta  en el Acta correspondiente a la primera sesión de las Comisiones Primeras   Conjuntas realizada el 17 de mayo de 2018, que después del debate inicial, la   aprobación de la proposición con que termina la ponencia y la aprobación de los   artículos sobre los cuales no se presentaron proposiciones, la Presidencia   dispuso la conformación de una Comisión Accidental que estudiaría 76   proposiciones presentadas durante el debate:    

“La Secretaría informa, hasta el   momento se han radicado 76 proposiciones.    

La Presidencia informa que se   nombrará una Comisión Accidental para que estudien las proposiciones radicadas a   los artículos restantes y en la próxima sesión traigan un informe de consenso,   conformada por los honorables Congresistas: Horacio Serpa Uribe, Hernán Penagos   Giraldo – Coordinadores, Alfredo Rangel Suárez, Roy Leonardo Barreras   Montealegre, Hernán Francisco Andrade Serrano, Carlos Alberto Baena López,   Germán Varón Cotrino, Alexánder López Maya, Doris Clemencia Vega Quiroga,   Angélica Lisbeth Lozano Correa, Miguel Ángel Pinto Hernández, Carlos Abraham   Jiménez López, Pedrito Tomás Pereira Caballero e indica a la Secretaría hacer   llegar las proposiciones radicadas a los coordinadores de la Comisión   Accidental”[62].    

4.1.4.  La Comisión Accidental desarrolló   su trabajo y rindió su informe, que fue publicado en la Gaceta 305 de 2018. En   dicho informe se hace referencia a una proposición orientada a eliminar el   inciso primero del artículo 7º sobre la intervención de las autoridades étnicas.   Sin embargo, la Comisión estimó que dicha solicitud no era procedente pues   resultaba necesario que las autoridades étnicas tuvieran la oportunidad de   participar cuando los comparecientes o las víctimas pertenecieran a estas   comunidades, como se ve a continuación[63]:    

Fuente:   Gaceta del Congreso 305 de 2018, pág. 2.    

4.1.5.  El 29 de mayo de 2018 se reanudaron   las sesiones conjuntas de las Comisiones Primera del Senado y de la Cámara de   Representantes. En dicha fecha se aprobó la proposición número 76[64],   suscrita por el Senador Horacio Serpa Uribe y el Representante Hernán Penagos,   en la cual se lee:    

De esta manera fue eliminado del proyecto de ley el   artículo referente a la intervención de las autoridades étnicas.    

4.1.6.  Adicionalmente, en la misma sesión   conjunta de las Comisiones Primeras de Senado y Cámara se radicó una nueva   proposición suscrita por el Senador Horacio Serpa Uribe y por el Representante a   la Cámara Hernán Penagos Giraldo con el siguiente texto, según se lee en el Acta   de la Sesión del 29 de mayo de 2018:    

“Intervención del Ministerio de Defensa   Nacional.  En los procedimientos de competencia de la JEP en los que los comparecientes   sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública, se invitará al Ministerio de   Defensa Nacional a intervenir, conforme a lo fijado por el Reglamento Interno de   la JEP”[66].    

Sin   embargo, revisada el Acta de la sesión, el debate concluyó sin que la   proposición hubiere sido discutida o aprobada.    

4.1.7.  Posteriormente, en el Informe de   Ponencia para segundo debate de la Plenaria del Senado de la República del 6 de   junio de 2018[67];   así como en el informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la   Cámara de Representantes del 12 de julio de 2018[68],   se introdujo una modificación que prevé la intervención del Ministerio de   Defensa, sustituyendo la intervención de las autoridades étnicas, como se puede   ver a continuación:    

         

Fuente: Gacetas del Congreso 368 de 2018, pág. 12 y   Gaceta del Congreso 405 de 2018, pág. 11.    

Las razones por las cuales se incorporan dichas   modificaciones fueron presentadas de manera genérica en las Gacetas 368 y 405 de   2018, en los siguientes términos:    

“Luego   de varias discusiones y observaciones presentadas por parte de los ponentes se   realizaron algunas modificaciones a los artículos con respecto al texto aprobado   por las comisiones conjuntas.    

Las modificaciones responden principalmente a asuntos   relacionados con algunas precisiones en los principios de la norma, defensa de   la fuerza pública, recolección de elementos probatorios por parte de magistrados   auxiliares, libertad probatoria, reconocimiento de verdad, audiencias   procesales, claridad en el momento procesal para la manifestación de   voluntariedad por parte de terceros, incorporación de pruebas y revisión de   decisiones de otras jurisdicciones”[69].    

4.1.8.  El 20 de junio de 2018, en el curso   del debate en la Plenaria de la Cámara de Representantes, los representantes   Hernán Penagos Giraldo, Germán Navas Talero y María Regina Zuluaga Henao,   hicieron alusión al artículo 7[70].  El Representante a la Cámara Hernán   Penagos Giraldo inició su intervención precisando lo que a continuación se   expone:    

 “se trata de la reapertura del artículo 7º   y 57, el artículo 7º tiene que ver con la intervención del Ministerio de Defensa   Nacional, lo que busca el artículo es hacer una pequeña modificación porque el   artículo 7º dice así el aprobado: En los procedimientos de competencia de la JEP   en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros de la fuerza pública el   Ministerio de la Defensa Nacional podrá intervenir, la idea es dejarlo hasta   ahí, porque se agrega a renglón seguido, conforme a lo fijado por el reglamento   de la JEP, aquí lo que siempre hemos querido es no dejarle al reglamento de la   JEP ninguna facultad que termine de alguna manera sustituyendo la ley   reglamentaria, como quiera que esta parte se nos pasó, no la habíamos realizado   y no nos habíamos percatado de ella queremos abrir el artículo 7º para que quede   así como lo acabo de leer, de tal manera que el reglamento de la JEP no   intervenga en materia del Ministerio de Defensa” [71].    

En respuesta a lo anterior, el representante Germán   Navas Talero manifestó:    

“Doctor Penagos yo tengo una dudita, yo sé   que aquí en este país el que más manda es el Fiscal General, lo nuestro no   cuenta, qué interés tiene él en dar ese giro que le está dando a la intervención   del Ministerio de Defensa, el Ministerio de Defensa no es parte que yo sepa, hay   un sindicado, confeso pero qué tiene que hacer el Ministerio de Defensa ahí,   cuál es la razón de darle esa vuelta por complacer al Fiscal, lo ideal sería que   él contara con nosotros y nos hubiera pedido que lo cambiáramos, pero que no nos   mande razones, yo lo que a mí atañe voy a votar negativamente esto por respeto   al Congreso, yo no soy empleado de la Fiscalía, gracias”[72].    

Finalmente, la representante María Regina Zuluaga Henao   reiteró lo siguiente:    

“Yo celebro que de verdad se haya modificado   este artículo, porque permítanme decirles, hoy los militares sabemos de sus   afujías, sabemos del desequilibrio que ha tenido en este manejo de los acuerdos   de paz, en esta implementación, por eso nosotros como integrantes de Centro   Democrático siempre hemos dicho que la suerte de estos militares no puede quedar   al arbitrio de la JEP, porque sabemos que ahí no podremos contar con las   garantías que ellos merecen, a la Fiscalía también el reconocimiento porque ha   sido un gran defensor de esas libertades, de esos derechos y que a buena hora   que no se deje ese reglamento a lo que quiera hacer la Justicia Especial para la   Paz que yo sé que es en detrimento de los militares, muchas gracias señor   Presidente”.    

Después de surtida la votación, el Secretario General   de la Cámara informa de la aprobación del artículo 7º con la modificación   sugerida por el Representante Penagos: “Así queda el artículo 7° propuesto, se   elimina la parte que dice, conforme a lo fijado por el reglamento interno de la   JEP, se elimina esa parte”[73].    

4.1.9.  Posteriormente, en la Plenaria del   Senado de la República realizada el 27 de junio de 2018, se procedió a dar   debate y aprobación al Proyecto de Ley 225 de 2018 Senado, 239 de 2018 Cámara.   Con anterioridad a dicha sesión la Presidencia había conformado una comisión   accidental que revisó 27 proposiciones[74],   una de ellas sobre el artículo 7 que venía en el texto de la ponencia, referente   a la intervención del Ministerio de Defensa. La proposición tenía el mismo   contenido de la aprobada en la Plenaria de la Cámara de Representantes:    

“Artículo 7. Intervención del Ministerio de Defensa.  En los procedimientos de competencia de la JEP en los que los comparecientes   sean o hayan sido miembros de la Fuerza Pública, el Ministerio de Defensa   Nacional podrá intervenir, conforme a lo fijado por el Reglamento Interno de   la JEP”[75].    

El artículo 7º fue aprobado con la modificación   propuesta en la proposición:    

“La Presidencia somete a consideración de la plenaria el   segundo bloque del articulado de la subcomisión como lo leyó el honorable   Senador ponente Roy Leonardo Barreras Montealegre con las proposiciones acogidas   y avaladas por el Gobierno, que son los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 8°,   9°, 12, 14, 18, 19, 20, 24, 28, 28A, 28C, 31, 32, 37, 38, 40, 40A, 45, 46, 51A,   tres artículos nuevos que están en el informe de la Subcomisión que incluyen la   eliminación de los artículos 11 y 39 del Proyecto de ley número 225 de 2018   Senado, 239 de 2018 Cámara, y cerrada su discusión pregunta: ¿Adopta la plenaria   el articulado con las modificaciones propuestas? Y ésta   responde afirmativamente”[76].    

4.1.10.                     El texto aprobado en ambas cámaras   es de igual contenido, el mismo no fue objeto de conciliación y, en esos   términos, fue incorporado en la Ley 1922 de 2017.    

4.2.          Análisis de   constitucionalidad del trámite del artículo 7 a la luz de los principios de   consecutividad e identidad flexible    

4.2.1.  Los principios de consecutividad e   identidad flexible, como los ha llamado la jurisprudencia constitucional,   encuentran fundamento en los artículos 157 y 160 de la Constitución. Según los   numerales 2 y 3 del artículo 157 constitucional, ningún proyecto será ley sin:    

3. Haber sido aprobado en cada Cámara en   segundo debate”.    

Por su parte, el inciso segundo del artículo   160 superior estipula que:    

“Durante el segundo debate cada Cámara podrá   introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue   necesarias”.    

4.2.2.   El proyecto de ley que dio origen a la Ley 1922 de 2018 se tramitó con   mensaje de urgencia, solicitado por el Presidente de la República con   fundamento en el artículo 163 de la Constitución que prevé que “[s]i el proyecto de ley a que se refiere el mensaje de   urgencia se encuentra al estudio de una comisión permanente, ésta, a solicitud   del Gobierno, deliberará conjuntamente con la correspondiente de la otra cámara   para darle primer debate”. El numeral 2 del artículo 169 del Reglamento del   Congreso (Ley 5 de 1992), regula igualmente el debate en sesión conjunta de las   comisiones constitucionales en virtud de mensaje presidencial solicitando el   trámite de urgencia.    

4.2.3. En el presente caso, como quedó   expuesto, la intervención del Ministerio de Defensa durante el proceso ante la   JEP no se encontraba previsto en ninguna disposición del proyecto de ley   radicado en el Congreso de la República. Tampoco se encontró referencia general   o específica a esta intervención en las ponencias para primer debate de la   Comisiones Primeras Conjuntas. Durante el debate en las sesiones conjuntas en   Comisiones Primeras, como se relató, se presentaron numerosas proposiciones cuyo   estudio fue asignado a una Comisión Accidental. Sin embargo, ninguna de las   proposiciones hacía referencia a la intervención o participación institucional   del Ministerio de Defensa, ni de las fuerzas armadas, ni de las fuerzas   militares durante el proceso ante la JEP.    

Lo que sí se   puso en consideración fue la supresión del artículo 7º del proyecto original en   cuanto preveía la intervención de las autoridades étnicas. La propuesta de   supresión fue descartada por la Comisión Accidental. Sin embargo, durante el   debate se presentó nuevamente la propuesta de eliminación del artículo 7º, la   que en esta oportunidad fue aprobada, por lo que el texto original sobre   intervención de autoridades étnicas fue eliminado del proyecto de ley.    

En la misma sesión se planteó por primera   vez el asunto de la intervención del Ministerio de Defensa en el proceso ante la   JEP. Esto se hizo a través de una proposición suscrita por el Senador Horacio   Serpa Uribe y por el Representante a la Cámara Hernán Penagos Giraldo. Sin embargo, como se describió con anterioridad,   revisada el acta, el debate concluyó sin que la proposición hubiere sido   considerada, discutida o sometida a votación.    

Posteriormente, el artículo cuya introducción se   planteaba en la mencionada proposición, fue incluido en el Informe de Ponencia   para segundo debate de la Plenaria del Senado de la República, así como en el   informe de ponencia para segundo debate en la Plenaria de la Cámara de   Representantes, como sustitutivo del artículo 7º sobre intervención de   autoridades étnicas, eliminado durante el debate en Comisiones.    

4.2.4.  Entonces, lo que debe estudiar la   Corte es si la introducción del artículo 7º sobre intervención del Ministerio de   Defensa en el proceso ante la JEP, en la ponencia y en el texto debatido y   aprobado en segundo debate en las Plenarias de Senado y de Cámara, cumplió los   requisitos de consecutividad e identidad flexible.    

De   acuerdo con el principio de consecutividad, para que un proyecto sea ley   debe tramitarse, por regla general, en cuatro debates sucesivos en comisiones y   plenarias –regla de los cuatro debates–. En el presente caso, por   tratarse de un proyecto tramitado con mensaje de urgencia, se exigen tres   debates, a saber: el primer debate en las Comisiones Constitucionales que   sesionan de manera conjunta y un segundo debate en la Plenaria de cada una de   las cámaras, esto es, en la Cámara de Representantes y en el Senado de la   República.    

De   acuerdo con el principio de identidad flexible, es válido que durante el   segundo debate las cámaras introduzcan modificaciones, adiciones y supresiones   (inciso segundo del art. 160 C.P.), siempre que estas modificaciones, adiciones   y supresiones, tengan relación con las materias discutidas en el primer debate,   garantizando la identidad del núcleo temático a lo largo de todo el trámite.     

La   Corte ha explicado que la exigencia de consecutividad se relaciona de   manera inescindible con el principio democrático, según el cual la deliberación   es el fundamento de la legitimidad del procedimiento legislativo[77].   En la Sentencia C-648 de 2006 la Corte sostuvo que “lo que se exige para dar   cumplimiento al principio de consecutividad, en armonía con el principio de   identidad relativa, es que se lleve a cabo el número de debates reglamentarios   de manera sucesiva en relación con los temas de que trata un proyecto de ley o   Acto Legislativo y no sobre cada una de sus normas en particular”[78].      

Ahora bien, la Corte ha reiterado que lo reprochable constitucionalmente   es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables[79], “que no guarden relación con las materias debatidas en   instancias anteriores del trámite”[80]. Esta   Corporación ha definido los criterios materiales para determinar en qué casos se   está ante la inclusión de un tema nuevo[81]: “(i) un artículo nuevo no siempre corresponde a un asunto nuevo   puesto que el artículo puede versar sobre asuntos debatidos previamente[82];   (ii) no es asunto nuevo la adición que desarrolla o precisa aspectos de la   materia central tratada en el proyecto siempre que la adición esté comprendida   dentro de lo previamente debatido[83];   (iii) la novedad de un asunto se aprecia a la luz del proyecto de ley en su   conjunto, no de un artículo específico[84]; (iv)   no constituye asunto nuevo un artículo propuesto por la Comisión de Conciliación   que crea una fórmula original para superar una discrepancia entre las Cámaras en   torno a un tema[85]”[86].    

Al respecto, en la Sentencia C-112 de   2019 la Corte precisó que: “para que un artículo o contenido normativo pueda adicionarse durante el   procedimiento legislativo es necesario que, verse como mínimo sobre un tema que   se haya desarrollado desde los primeros debates, por lo que no resulta extraño   que en el último debate pueda incluirse por una de las plenarias un artículo o   apartado nuevo, pero ello debe obedecer a que desde los primeros debates el tema   que contiene haya sido propuesto y que guarde relación con el objeto de la   disposición que se regula[87]”.    

De acuerdo con lo expuesto, la disposición objeto de   control no cumplió, en sentido estricto, con el requisito de “[h]aber sido aprobado en primer debate en la   correspondiente comisión permanente de cada Cámara” (art. 157 C.P.), por lo que   la Corte deberá evaluar si, a pesar de lo anterior, se trata de una modificación   o adición del proyecto en el segundo debate (art. 160 C.P.).    

4.2.5.  Lo primero que se observa es que   para concluir que una disposición es inexequible por este cargo, no basta con   advertir que el texto corresponde a un artículo nuevo, introducido por primera   vez en las plenarias, sino que además se debe examinar si la materia estaba   comprendida dentro de lo previamente debatido, revisando la discusión del   proyecto de ley en su conjunto.    

El único antecedente visible es la proposición reseñada   en el acta como presentada a las Comisiones Conjuntas el 22 de mayo de 2018. La   proposición contiene un nuevo artículo 7º sobre la intervención del Ministerio   de Defensa en los procesos ante la JEP, y es idéntica a la que luego se   introduciría en las ponencias para el segundo debate en plenarias.    

4.2.6.  Como ya se advirtió, la mencionada   proposición no fue debatida ni sometida a votación durante el primer debate en   la sesión conjunta de las comisiones primeras, por lo que la Corte debe estudiar   si la simple presentación de la proposición, aunque no haya sido debatida ni   aprobada, satisface el requisito de consecutividad al introducir la materia en   el proyecto debatido en las comisiones; o si, por el contrario, estamos ante una   adición de un tema nuevo en el segundo debate en las Plenarias de las   Cámaras y que, por lo mismo, no cumple los requisitos del trámite   constitucional.    

Esta Corporación ha advertido que “[l]as proposiciones que se   planteen en el curso del debate deben ser objeto de discusión y votación, salvo   que el autor de la propuesta decida retirarla antes de ser sometida a votación o   a modificaciones”[88], de conformidad con el artículo 11 de la Ley 5 de 1992. En consecuencia, como ha dicho la Corte, es contrario al   principio de consecutividad que no se le dé el trámite correspondiente a   un texto propuesto en las comisiones, delegando su estudio a las plenarias.   Estos casos constituyen una renuncia de la comisión correspondiente a su   competencia constitucional, que es delegada a las plenarias, con lo cual se   impide que se surta debidamente el primer debate del proyecto de ley, en   desconocimiento del inciso segundo del artículo 157 de la Constitución[89].    

La aludida proposición sobre el   artículo 7º, referente a la intervención del Ministerio de Defensa ante la JEP,   en la sesión conjunta de las comisiones primeras no fue objeto de debate ni   sometida a votación. Dicho tema, por otra parte, tampoco formaba parte del   proyecto de ley aprobado en el primer debate.    

Por tal razón, no es posible dar por   cumplido el requisito constitucional consistente en haber sido debatido el   proyecto en primer debate en la materia a que se refería la proposición. Aún si   la intención de las Comisiones hubiere sido hacer el debate de fondo en las   Plenarias –asunto que no se manifestó por las Comisiones–, tampoco podría   haberlo hecho, pues eso implicaría la elusión del debate, por renuncia a   las competencias constitucionales, vulnerándose el artículo 157 de la   Constitución, según ha dicho reiteradamente la Corte.    

Recientemente, en la Sentencia C-084   de 2019, esta Corporación estudió un caso similar, cuando decidió la   inexequibilidad del artículo 364 de la Ley 1819 de 2016 “[p]or medio de   la cual se adopta una reforma tributaria estructural, se fortalecen los   mecanismos para la lucha contra la evasión y la elusión fiscal, y se dictan   otras disposiciones”. Dicha disposición contemplaba una contribución especial   para laudos arbitrales y se había introducido como artículo nuevo durante el segundo debate   en plenarias. En aquella ocasión, durante el debate en las comisiones, también   en sesiones conjuntas, se había presentado una proposición con el texto del   artículo que posteriormente se introduciría en la Plenaria. Sin embargo, la   proposición no fue objeto de debate. Inclusive, en aquella ocasión “[u]no de los congresistas   que dejó la constancia sobre la necesidad de la contribución para los laudos de   contenido económico manifestó que el propósito de formular la proposición en   estos términos era proponer su “evaluación” en segundo debate”[90].    

La Corte declaró la inexequibilidad de   la disposición al considerar que, como se ha venido sosteniendo “cuando se dejan de   discutir y votar asuntos propuestos a fin de que sean debatidos en una instancia   legislativa posterior, las comisiones constitucionales permanentes difieren   indebidamente su competencia a la plenaria de las cámaras, con lo cual eluden la   materia y renuncian a la función encomendada por el Constituyente de dar primer   debate y votar los proyectos de ley. Las comisiones de Senado y Cámara, en   consecuencia, al recurrir al mecanismo de la constancia con el objetivo de   volver a discutir el tema en segundo debate, incumplieron su obligación   inmediata de someter a deliberación y votación en las propias sesiones conjuntas   la materia sobre la cual, consideraban, era necesario legislar, pues así lo   imponía el artículo 157 de la Constitución”[91].    

En ese caso el Procurador argumentó en   el debate de constitucionalidad que esta solución fue necesaria durante el   trámite de dicha ley por cuanto se habían presentado más de 500 proposiciones.   El argumento fue desechado por la Corte con el argumento de que el artículo 157   constitucional contempla un criterio procedimental con sustrato sustantivo, pues   tiene un vínculo inescindible con el principio democrático y, como tal, no puede   ser evadido en ningún caso por el Congreso. De otra parte, igual que en el   presente caso, en aquella oportunidad se había adoptado un mecanismo de   racionalización del debate, esto es la designación de una comisión accidental   que estudiaba a fondo las proposiciones y presentaba un informe a las comisiones   conjuntas para su debate y votación. La Corte definió que ese instrumento era   válido para dar cumplimiento a la obligación de dar debate a todas las   disposiciones.    

Como se observa, el asunto es muy   similar, aunque también tiene diferencias pues en el presente caso se advierte   que (i) la proposición no fue dejada como constancia, sino que sencillamente no   fue debatida ni votada en las comisiones conjuntas, ni tampoco fue retirada por   quienes la suscribían; y (ii) la comisión accidental no abordó más de 500   proposiciones, sino 78.    

Visto lo anterior, la simple   presentación de la proposición en relación con el artículo 7º en el debate de   las comisiones conjuntas, referente a la intervención del Ministerio de Defensa   en el proceso ante la JEP, no permite suplir el requisito del numeral 2º del   artículo 157 superior, consistente en haber sido aprobado o discutido en primer   debate.    

4.2.7.  Adicionalmente se examinará si, a   pesar de que la proposición sobre el artículo 7º, no fue aprobada en primer   debate, debe entenderse que el tema o asunto si fue debatido por   formar parte del proyecto, de manera que se pueda entender que el artículo podía   ser introducido sin menoscabo del criterio de identidad flexible.    

El Congreso no   tiene la obligación de aprobar igual cantidad de artículos con igual texto en el   transcurso de los debates. El principio de identidad flexible  permite que, como producto de la deliberación democrática, en cada etapa del   procedimiento legislativo se puedan modificar los textos, unificarlos,   escindirlos, e incluso adicionarlos con disposiciones nuevas. El requisito que   se exige, entonces, para el caso concreto, no es que el texto hubiere sido   debatido o aprobado de manera idéntica, sino que el tema hubiere sido abordado y   que el texto hubiere surgido como consecuencia del debate parlamentario.    

La Corte reitera que, como se expuso, ni en las   ponencias, ni en los debates, ni en el texto aprobado en primer debate, aparecen   referencias a la intervención del Ministerio de Defensa, o de las fuerzas   armadas, o de las fuerzas militares, desde el punto de vista institucional.    

Ahora bien, recuerda la Corte que no   es suficiente con que la disposición introducida durante el debate guarde   relación temática con el objeto del proyecto de ley, pues ese es el requisito de   unidad de materia de la ley discutida y aprobada en su conjunto. El   requisito de unidad de materia es diferente al de identidad flexible,  como lo ha sostenido esta Corporación:    

“La relación material entre   las modificaciones, adiciones y supresiones a un proyecto de ley, impuesta por   el principio de identidad flexible, debe ser diferenciada del principio de   unidad de materia, pese a la cercanía conceptual que pueda propiciarse en el uso   de ambas nociones. El principio de unidad de materia persigue que los artículos   que conforman la ley o el proyecto correspondiente estén directamente   relacionados con el tema general que les provee cohesión. En cambio, el mandato   de identidad relativa busca que los cambios introducidos en las plenarias de las   cámaras guarden relación con los diversos temas o asuntos tratados y aprobados   en primer debate. De esta forma, los dos mandatos buscan garantizar el principio   democrático y el régimen jurídico de formación de las leyes diseñado por el   Constituyente. Sin embargo, mientras que la unidad de materia impide que en   cualquier instancia legislativa se incorporen contenidos normativos ajenos al   sentido general de la iniciativa, incluso si se ha insistido en ellos a través   de los diversos debates, el principio de identidad obliga a que las   modificaciones o adiciones que surjan en plenarias se refieran a los distintos   asuntos o temas que se discutieron y votaron en primer debate”[92].    

Entonces, aún en el evento en que se   llegara a la conclusión de que el artículo guarda unidad de materia con la Ley   1922 de 2018 –tema que no está en discusión en este debate, pues no fue el cargo   formulado–, no sería suficiente para establecer que se cumple el requisito de   identidad flexible, que exige que las adiciones que surjan en las plenarias se   refieran a asuntos específicos que hayan sido discutidos en el primer   debate.    

En el caso del artículo 7º demandado   no fue así pues, como se ha reiterado, el asunto o tema de la   intervención institucional ante la JEP del Ministerio de Defensa, o de las   fuerzas armadas o militares, no fue planteado en el primer debate ni formaba   parte del proyecto discutido en dicha etapa. Adicionalmente, esta Corporación ha   sostenido que la conexidad entre el tema o asunto debatido y la modificación o   adición no debe ser genérica, sino que debe corresponder a “una conexidad clara y   específica”[93]. No puede tratarse, en   ningún caso, de un “tema específico, autónomo y separable de los otros temas del proyecto de ley”[94].    

Algunos intervinientes plantean que en   este caso hay conexidad con un tema debatido, cual es el de los intervinientes   en el proceso ante la JEP. Sin embargo, este tema no ofrece la conexidad   requerida para cumplir el requisito. De hecho, en las ponencias para el segundo   debate en plenarias fue necesario cambiar el nombre del título del capítulo, el   cual en el primer debate se denominaba: “CAPÍTULO CUARTO. AUTORIDADES ÉTNICAS”,   por el de “CAPÍTULO CUARTO. INTERVENCIÓN DE OTRAS AUTORIDADES”.    

Este asunto es de relevancia, máxime   si se tiene en cuenta que en un proceso dirigido a atribuir responsabilidades   penales, como lo es el proceso ante la JEP, la intervención institucional de   autoridades del ejecutivo es un asunto completamente ajeno a la naturaleza y   práctica de dichos procesos judiciales, por lo que no se puede dar por hecho que   cuando las comisiones discutían las partes e intervinientes, contemplaban la   posibilidad de la intervención institucional del ministerio de defensa o de las   fuerzas armadas. El proceso ante la JEP está orientado a atribuir   responsabilidades penales a personas naturales y no a instituciones del Estado,   por lo que la propuesta es ajena al diseño ordinario de los procesos penales[95]. La   Corte advierte que si bien este es un proceso especial, regido por los criterios   de justicia transicional cuyos objetivos son más amplios y diferentes a los de   un proceso penal ordinario, ello no lleva a suponer que al discutir el asunto de   los intervinientes se pudiera suponer una intervención institucional de órganos   del ejecutivo.    

Tampoco es dable sostener, como lo   plantea la Universidad de La Sabana, que las intervenciones en las sesiones   conjuntas de las comisiones primeras, referidas de manera genérica a riesgos que   enfrentarían miembros y ex miembros de la Fuerza Pública en el proceso ante la   JEP[96], permitan presumir que   significaron un debate acerca de la intervención del Ministerio de Defensa. En   primer lugar, porque el artículo 7º no señala que el objetivo de la intervención   del Ministerio de Defensa sea acompañar la defensa técnica de los miembros y ex   miembros de la fuerza pública. En segundo lugar, y como consecuencia de lo   anterior, el planteamiento durante el debate de preocupaciones sobre las   garantías de los miembros de la fuerza pública no permite asumir lógicamente que   se estaba discutiendo la necesidad de la intervención del Ministerio de Defensa   ante la JEP.    

Contrario a lo anterior, en el debate   en la sesión conjunta de las comisiones primeras no aparece ningún antecedente   que permita concluir que este tema estaba dentro del ámbito de la discusión.   Tanto que para introducirlo fue necesario cambiar el título del capítulo.   Adicionalmente, ni siquiera en el texto definitivo de la Ley 1922 de 2018, -en   el que ya se encuentra introducido el artículo 7º sobre la intervención del   Ministerio de Defensa-, se enumera al Ministerio de Defensa como una de las   partes e intervinientes (art. 4 de la Ley 1922 de 2018). En consecuencia, se   trataba de un tema específico, autónomo y separable, que no se   podía suponer implícitamente que se encontraba subsumido en el asunto general de   las partes e intervinientes.    

Tampoco se trata de un tema que   pudiera deducirse de la regulación que hace el Acto Legislativo 01 de 2017 sobre   la Jurisdicción Especial para la Paz, ni de los contenidos del Acuerdo Final   relacionados con dicha jurisdicción.    

La Corte concluye que el artículo 7º   de la Ley 1922 de 2018 es inconstitucional porque (i) no cumplió el requisito   del numeral 2º del artículo 157 de la Constitución, consistente en haber sido   debatido y aprobado en primer debate en la sesión conjunta de las comisiones   primeras constitucionales; y (ii) su adición en el segundo debate en las   Plenarias no encuentra fundamento en el inciso segundo del artículo 160 de la   Constitución.    

4.2.8.  De conformidad con   lo expuesto, la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de   la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución,   que dan fundamento a los principios de  consecutividad e   identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha   disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión   conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con   lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto   específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate;   por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron   introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las   Plenarias de las cámaras.    

En consecuencia, por sustracción de materia, la Corte   no entrará a estudiar los cargos planteados por los demandantes por la violación   al debido proceso y del principio de legalidad y, por la vulneración del   principio de igualdad de armas.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional, administrando   justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar   INEXEQUIBLE el artículo 7º de la Ley 1922 de 2018.    

Notifíquese,   comuníquese y cúmplase.    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Presidenta    

Con aclaración de   voto    

ANTONIO JOSÉ   LIZARAZO OCAMPO    

Magistrado    

CARLOS BERNAL PULIDO    

Magistrado     

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

 Con aclaración   de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

 ALEJANDRO LINARES   CANTILLO    

Magistrado    

      

CRISTINA PARDO   SCHLESINGER    

Magistrada    

JOSÉ FERNANDO REYES   CUARTAS    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-590/19    

Referencia: Expediente D-13200.    

Asunto: Acción Pública de inconstitucionalidad contra el   artículo 7° de la Ley 1922 de 2018 “Por medio de la cual se adoptan unas   reglas de procedimiento para la JEP”.    

Magistrado Ponente:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO.    

Con el acostumbrado respeto por las   decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento las razones que   me condujeron a aclarar el voto en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada   por la mayoría de la Sala Plena, en sesión del 5 de diciembre de ese mismo año.    

1. En dicha providencia, la Corte decidió   declarar inexequible el   artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 y, aunque coincido con la decisión, mi desacuerdo radica en el manejo   argumentativo de los conceptos de consecutividad e identidad flexible, ya que la   providencia los refiere de manera indistinta, pese a que se trata de categorías   diferentes.    

2. El fallo argumentó que revisado el curso   que surtió en el Congreso de la República el proyecto de ley que se convirtió en   la Ley 1922 de 2018, el artículo 7º no estaba previsto como disposición   normativa y tampoco como tema general. De hecho, no se encontró referencia   especial o específica a esta materia en las ponencias para primer debate de las   comisiones primeras conjuntas. Aunque durante el debate en las sesiones   conjuntas se presentaron numerosas proposiciones cuyo estudio fue asignado a una   comisión accidental, ninguna hizo referencia a la participación o intervención   institucional del Ministerio de Defensa, ni de las Fuerzas Armadas, ni de las   Fuerzas Militares durante el proceso ante la JEP. Lo que sí se puso en   consideración fue la supresión del artículo 7º del proyecto original, que   preveía la intervención de las autoridades étnicas, propuesta que fue descartada   por la Comisión Accidental. Sin embargo, durante el debate se presentó   nuevamente la proposición de eliminación del artículo 7º, la cual fue aprobada,   por lo que el texto original sobre la intervención de autoridades étnicas   desapareció.    

De igual modo, la Corte constató que en la   misma sesión donde se aprobó la eliminación de dicho texto, se planteó por   primera vez el asunto de la intervención del Ministerio de Defensa en el proceso   ante la JEP, pero el debate concluyó sin que la proposición hubiese sido   considerada, discutida o sometida a votación. Posteriormente, el artículo   propuesto fue incluido en el Informe de Ponencia para segundo debate en la   plenaria del Senado de la República, así como en el Informe de Ponencia para   segundo debate en la plenaria de la Cámara de Representantes, como sustitutivo   del artículo 7º sobre intervención de autoridades étnicas, eliminado durante el   debate en comisiones.    

La providencia manifestó que, de acuerdo con   los principios de consecutividad e identidad flexible, para que un proyecto se   convierta en ley, requiere (i) ser tramitado en cuatro debates sucesivos en   comisiones y plenarias y en tres debates, cuando existe mensaje de urgencia,   porque el primer debate en las comisiones de Senado y Cámara es conjunto; y (ii)   las modificaciones y adiciones que se introduzcan durante el segundo debate   (artículo 161 superior) deben tener relación con las materias discutidas en el   primer debate, con lo que se garantiza la identidad del núcleo temático a lo   largo de todo el trámite.    

Con base en estas consideraciones la   sentencia determinó la inexequibilidad del   artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de   la Constitución, que dan fundamento a los principios de consecutividad e  identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre dicha   disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en sesión   conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a votación, con   lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo es un asunto   específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate;   por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron   introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las   plenarias de las cámaras.    

2. En mi opinión, a pesar de la estrecha relación funcional entre   los principios de   consecutividad y de identidad flexible, su diferencia conceptual es evidente y   necesaria, sin embargo, la argumentación mayoritaria no siempre mantiene la   distinción y, en ciertas partes del razonamiento, confunde las dos categorías.   Esta situación, además de generar confusiones, desconoce que la jurisprudencia   reciente de esta Corporación ha hecho un esfuerzo para destacar la distinción   entre consecutividad e identidad flexible a fin de evitar asimilaciones que   puedan distorsionar el control constitucional, restringir sin fundamento la   libertad del Legislador y, eventualmente, el principio democrático (artículo 1°   superior).    

El desarrollo jurisprudencial de esta Corte   ha establecido que estos dos conceptos tienen un objetivo general común:   garantizar la solvencia y transparencia del debate democrático y la continuidad   que debe caracterizar el proceso legislativo. En general, la consecutividad se   asocia con la idea de que un proyecto de ley debe surtir 4 debates sucesivos   –regla general del trámite de una ley-, mientras que la identidad flexible   implica que, a lo largo de todos esos debates, se trate de la misma materia   desarrollada en el proyecto de ley que, a su vez, corresponde a lo considerado y   aprobado en instancias previas.    

El   fin  de la consecutividad es prohibir la elusión del debate propio de la   función legislativa, lo que garantiza la deliberación pública, la conformación   de la voluntad de las cámaras, y la más amplia discusión. De tal forma, este   principio asegura que el Congreso examine y debata la totalidad de elementos a   los que se refiere un proyecto de ley. Por su parte, el fin de la identidad   flexible es facilitar la labor legislativa a través del reconocimiento de   las facultades del Congreso para hacer modificaciones, por lo que se le permite   hacer cambios en los proyectos que se debaten, dentro de ciertos límites. De   esta forma concilia la exigencia de consecutividad con las facultades del   Legislador para configurar el ordenamiento jurídico. Como consecuencia, su   observancia asegura, por ejemplo, el respeto de la reserva de iniciativa   legislativa, pues proscribe la aparición de un proyecto completamente nuevo a lo   largo de los debates en el Congreso. De tal forma, es claro que se relaciona con   el acatamiento de competencias del Congreso y de otras autoridades que   participan del trámite legislativo.    

De   acuerdo con los fines específicos de cada uno de estos conceptos, es posible   afirmar que la consecutividad puede verse como una obligación   ineludible, mientras que la identidad flexible es una potestad   cuyo ejercicio está condicionado a límites que garantizan la validez de las   actuaciones desplegadas a su amparo.    

3. Para mayor claridad, es pertinente   retomar las reglas citadas por la reciente Sentencia C-084 de 2019[97] que recopila la   jurisprudencia vigente en la materia que, aunque fue referida por la providencia   de cuya argumentación discrepo, no fue debidamente aplicada, como mostraré   posteriormente:    

(i)        Los principios de consecutividad e identidad flexible se predican de los   proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto, no de los distintos   artículos analizados de manera aislada.[98]     

(ii)     La consecutividad impone al Legislador las siguientes obligaciones[99]:    

a.         estudiar y debatir todos los temas propuestos durante el   trámite legislativo,      

b.         no omitir el ejercicio de sus competencias al   delegar el estudio y aprobación de un texto a otra instancia legislativa para   que surta el debate, y     

c.          debatir y aprobar o improbar el articulado   propuesto para primer o segundo debate, así como las proposiciones que lo   modifiquen o adicionen.    

a.         el proyecto de ley debe conservarse   sustancialmente a lo largo del trámite legislativo[100], sin   embargo, el Congreso puede considerar distintos desarrollos, siempre y cuando   estén permitidos por el contenido del proyecto. En efecto, imponer un   alto nivel de especificidad en el manejo de los temas de las leyes   imposibilitaría introducir regulaciones puntuales relacionadas con ámbitos no   previstos en los proyectos iniciales.    

b.         Las modificaciones no pueden ser de tal   impacto que terminen por convertir al proyecto en otro completamente distinto[101].   Lo que exige la Carta es que las distintas etapas del proceso legislativo se   agoten en relación con la materia sometida a regulación, pero no en relación con   cada uno de los puntos susceptibles de tratar la materia.    

c.          Está prohibida la introducción de temas nuevos[102].    

d.         Un tema nuevo es aquel que no guarde relación con las materias   debatidas en instancias anteriores del trámite[103] o, en general, conexidad material   con el proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones[104].    

e.          Para establecer si las modificaciones o adiciones   a los proyectos de ley en el segundo debate tienen relación material con el   contenido general de la iniciativa aprobada en el primero, la jurisprudencia   constitucional ha señalado que debe identificarse conexidad clara y específica[105], estrecha[106], necesaria y evidente[107].    

f.           Las siguientes son algunas pautas para determinar   los casos de incorporación de temas nuevos de un proyecto de ley:     

·            un artículo nuevo no siempre corresponde a un   asunto nuevo, pues puede referirse a asuntos debatidos previamente[108];    

·            no es asunto nuevo la adición que desarrolla o   precisa aspectos de la materia central tratada en el proyecto, si la adición   está comprendida dentro de lo previamente debatido[109];    

·            la novedad de un asunto se aprecia a la luz del   proyecto de ley en su conjunto, no de un artículo específico[110];     

·            no constituye asunto nuevo un artículo propuesto   por una comisión de conciliación que crea una fórmula no contemplada   previamente, a fin de superar una discrepancia entre las cámaras en torno a un   tema[111].    

4. Estas reglas no fueron aplicadas con   claridad por la providencia de cuya argumentación me aparto, pues la misma   incurrió en imprecisiones conceptuales que tratan los principios de   consecutividad y de identidad como sinónimos, les restan especificidad y generan   confusión. En efecto, varios fundamentos del fallo dan a entender que la   introducción de un artículo en las ponencias para segundo debate en las   plenarias de las cámaras viola los principios de consecutividad e identidad   flexible, a pesar de que la introducción de un precepto original no basta para   que se configure una violación. Tal comprensión deriva de la asimilación que   hace el razonamiento entre tema y artículo, pues en este caso se introduce un   tema nuevo en una disposición original, pero esta irregularidad no siempre se   presenta de la misma manera. Efectivamente, no todo artículo original   corresponde a un tema novedoso, aunque la introducción de un tema nuevo, en   general, se manifieste en un precepto no contemplado previamente.    

Efectivamente, el fundamento 4.2.8. de la   providencia concluyó    

“la   inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922 de 2018 por violación de los   artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan fundamento a los principios de   consecutividad e identidad flexible, debido a que (i) la proposición que sobre   dicha disposición se presentó en el primer debate del proyecto, realizado en   sesión conjunta de las comisiones primeras, no fue sometida a debate ni a   votación, con lo cual se eludió el debate de la misma; (ii) el tema del artículo   es un asunto específico, autónomo y separable de los abordados en primer debate;   por consiguiente, (iii) tanto el artículo como el tema o asunto fueron   introducidos por primera vez en las ponencias para el segundo debate en las   Plenarias de las cámaras.”    

Como puede observarse, esta conclusión   muestra que la fundamentación mayoritaria enuncia varias razones, pero no   distingue entre los elementos referidos a la violación del principio de   consecutividad y los que generan el incumplimiento de los estándares de   identidad flexible. Por lo tanto, la manera como se construye este razonamiento   tiene dos implicaciones: (i) toda introducción de un artículo nuevo lleva a la   violación de los principios de consecutividad e identidad flexible, y (ii) toda   violación de uno de esos principios lleva necesariamente a la violación del   otro.    

El fragmento transcrito refleja las   imprecisiones de la argumentación sostenida a lo largo de toda la ponencia, por   ejemplo, el fundamento 4.2.6. dice que no se satisface el principio de   consecutividad si se adicionan temas nuevos, con lo que la asimila con la   identidad, así:     

“la mencionada proposición no fue debatida   ni sometida a votación durante el primer debate en la sesión conjunta de las   comisiones primeras, por lo que la Corte debe estudiar si la simple presentación   de la proposición, aunque no haya sido debatida ni aprobada, satisface el   requisito de consecutividad al introducir la materia en el proyecto debatido en   las comisiones; o si, por el contrario, estamos ante una adición de un tema   nuevo en el segundo debate en las Plenarias de las Cámaras y que, por lo mismo,   no cumple los requisitos del trámite constitucional.”    

Considero que la forma correcta de postular   la idea es dejar claro, como lo ha hecho la jurisprudencia, que la adición de un   tema nuevo viola el principio de identidad. De hecho, en el fundamento 4.2.7. la   mayoría sí esgrime ese argumento    

“Adicionalmente se examinará si, a pesar   de que la proposición sobre el artículo 7º, no fue aprobada en primer debate,   debe entenderse que el tema o asunto si fue debatido por formar parte del   proyecto, de manera que se pueda entender que el artículo podía ser introducido   sin menoscabo del criterio de identidad flexible.”    

5. En suma, de acuerdo con lo ocurrido en   este caso, la argumentación debía dejar claro que existe violación al principio   de consecutividad si las cámaras –que sesionaron conjuntamente- no debaten ni   analizan una proposición presentada en esa instancia del trámite que incluye un   tema nuevo y que, de hecho, se encuentra en un artículo original, pero sí se   adiciona en las ponencias para los debates en las plenarias. Convertir esa   proposición -correspondiente a un tema nuevo no relacionado con las materias   debatidas en el primer debate- en un artículo que aparece también por primera   vez en las ponencias para segundo debate de cada una de las cámaras, viola el   principio de identidad flexible.    

La argumentación debió distinguir   conceptualmente las situaciones que llevaron a la violación de estos principios.   En efecto, la violación del principio de consecutividad se configuró porque las   comisiones no debatieron todos los temas propuestos y delegaron la discusión del   artículo 7° -referido a un tema nuevo- a las plenarias.    

Por otra parte, la violación del principio   de identidad flexible se presentó porque el artículo 7° no corresponde a un   desarrollo temático permitido por el contenido del proyecto, efectivamente, no   se relaciona con su contenido original ni con la temática del documento. Tal   situación viola la prohibición   de introducir de asuntos novedosos en etapas avanzadas del debate legislativo.   Se trata de un tema nuevo porque no guarda relación con las materias debatidas   en instancias anteriores del trámite ni tiene un vínculo material con lo   debatido y aprobado en las comisiones. En ese punto habría sido útil organizar   los argumentos para mostrar la   falta de conexidad clara y específica, estrecha, necesaria y evidente entre el proyecto original y el artículo 7°.    

6. Finalmente, insisto en que, si bien es cierto que los conceptos de   consecutividad e identidad flexible tienen similitudes, también lo es que cada   uno de ellos tiene características que los hacen claramente diferenciables. La   jurisprudencia hace un esfuerzo por explicar, pues es deber del juez   constitucional mantener claridad sobre las implicaciones de las categorías   analíticas que utiliza en sus escrutinios a fin de dar certeza a los   destinatarios sobre el alcance de sus obligaciones y sobre las razones precisas   que llevan a la declaratoria de inconstitucionalidad de una norma. Ese nivel de   precisión deriva de una característica central del control constitucional en un   Estado Social de Derecho, que también aplica para el escrutinio del trámite   legislativo: la Corte Constitucional no puede excluir del ordenamiento el   resultado del trabajo del Legislador sin fundamentos robustos, pues anularía el   principio democrático que pretende proteger.    

De esta manera, expongo las   razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones   expuestas en la Sentencia C-590 de 2019, adoptada por la Sala Plena de la   Corte Constitucional.    

Fecha  ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

DIANA FAJARDO RIVERA    

A LA SENTENCIA C-590/19    

Referencia: expediente D-13200    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 7 de la Ley 1922 de 2018, “Por medio   de la cual se adoptan unas reglas de procedimiento para la JEP”    

Magistrado Ponente:    

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO    

1.   Con el respeto acostumbrado por las decisiones adoptadas por la Sala Plena me   permito argumentar el porqué, aunque compartí la determinación adoptada en la   Sentencia C-590 de 2019, estimé necesario aclarar mi voto. En tal sentido,   considero que la intervención del Ministerio de Defensa Nacional en los   procedimientos ante la JEP en los que el compareciente sea o hubiera sido   miembro de la Fuerza Pública, como lo dispuso el artículo 7 de la Ley 1922 de   2018,[112] es inconstitucional, por desconocer los principios de   consecutividad e identidad flexible, tal como lo concluyó la Corte   Constitucional unánimemente.    

2. En mi concepto, no obstante, (i) en la   exposición de las razones que llevaron a justificar la decisión se realizaron   algunas afirmaciones que tienen por efecto desdibujar las fronteras de   aplicación de uno y otro principio. Adicionalmente, (ii) en este caso   concurrieron aspectos particulares que valoro necesario destacar, con miras a   evidenciar por qué no se satisfizo el principio de identidad flexible.    

3. En cuanto a lo primero, esto es, a la   distinción analítica existente entre los principios de consecutividad e   identidad flexible debo precisar lo siguiente. De un lado, que no desconozco la   práctica constitucional de esta Corporación que es clara en que su estudio es   complementario, armónico y, en últimas, de cooperación, en la medida en que su   análisis permite identificar en qué casos los valores democráticos afincados en   la deliberación parlamentaria no han sido respetados y, por lo tanto, el   resultado de tal actuación deficiente -disposición normativa- no debe continuar   formando parte del ordenamiento jurídico. Del otro lado, debo advertir que   reconozco que la Sentencia C-590 de 2019 no es reflejo de un desconocimeinto   sistemático de las diferencias entre los principios mencionados, por el   contrario, en la mayoría de sus apartes mantiene claramente sus particularidades   y, con base en estas, justifica correcta y suficientemente la decisión de   inexequibilidad; sin embargo, aquellos apartados en los que se desdibujan deben   ser destacados, con el ánimo de que no se generen dudas respecto al examen   constante y pacífico de este asunto en la jurisprudencia constitucional.    

4. En este sentido, recientemente en la Sentencia   C-084 de 2019[113] la Corporación identificó   que el principio de consecutividad impone a las células legislativas las   siguientes obligaciones: “(i) estudiar y debatir todos los temas propuestos   ante ellas durante el trámite legislativo,  (ii) no omitir el ejercicio de sus   competencias delegando el estudio y aprobación de un texto a otra instancia   legislativa para que allí se surta el debate, y (iii) debatir y aprobar o   improbar el articulado propuesto para primer o segundo debate, así como las   proposiciones que lo modifiquen o adicionen.”[114] Por su parte, según el   principio de identidad flexible, el proyecto de ley debe conservarse   sustancialmente a lo largo del trámite, lo que implica que: “las   modificaciones que en ejercicio de los principios de pluralismo y decisión   mayoritaria pueden hacerse al proyecto, no sean de tal impacto que terminen por   convertirlo en otro completamente distinto. Se prohíbe la introducción de temas   nuevos, que no guarden relación con las materias debatidas en instancias   anteriores del trámite  o, en general, conexidad material con el   proyecto, con lo debatido y aprobado en las comisiones.”    

5. Pese a lo anterior, al   analizar el principio de consecutividad en la Sentencia C-590 de 2019 se   sostuvo, como si fuera parte integral de este examen, la necesidad de valorar si   el tema introducido podía considerarse como autónomo, nuevo y separable, lo cual   corresponde más al estudio de identidad flexible. Al respecto, precisó la   Sala Plena:    

“4.2.4. La Corte ha explicado que la exigencia de consecutividad se   relaciona de manera inescindible con el principio democrático, según el cual la   deliberación es el fundamento de la legitimidad del procedimiento legislativo[77].    

Ahora bien, la Corte ha reiterado que lo reprochable   constitucionalmente es la introducción de temas autónomos, nuevos y separables[79], “que no guarden relación con las materias debatidas en   instancias anteriores del trámite”[80]. Esta Corporación ha definido los criterios materiales para   determinar en qué casos se está ante la inclusión de un tema nuevo[81](…)”    

6. En sentido similar, al sintetizarse las razones   que motivaron la declaración de inconstitucionalidad (fundamento jurídico No.   4.2.8.),[115] tampoco se hicieron las   distinciones del caso, para identificar que lo que determinó la lesión del   principio de consecutividad fue la elusión del debate, pues en el primer   debate -en sesión conjunta- se propuso introducir el artículo 7 demandado, sin   embargo, la proposición no fue considerada, discutida ni votada; mientras que el   principio de identidad flexible se lesionó porque no se determinó que el   contenido del artículo 7 se hubiera discutido en el primer debate, constituyendo   su inclusión en las plenarias de la Cámara de Representantes y del Senado en un   asunto nuevo.    

7. Respecto a lo segundo, esto es, a las   particularidades de este caso que me llevaron al convencimiento de la lesión del   principio de identidad flexible, en mi opinión el examen constitucional que   tiene por objeto determinar la adecuada formación democrática en el Congreso de   la República debe tener en cuenta que algunos temas exigen una deliberación   especialmente cuidadosa y necesariamente ajustada de la manera más estricta a   todos los aspectos sustanciales y formales exigidos por la Constitución y la   Ley, como podría ocurrir con asuntos penales o tributarios. Sin embargo, sin   desconocer por supuesto las exigencias normativas, estimo válido ponderar de   manera menos estricta la satisfacción de estos requisitos en otros escenarios,   máxime si se evindencia que el tema en general pudo haber sido objeto de   análisis en algún sentido concreto durante todos los debates.    

8. En este caso, valoré que el tema de un “interviniente”   no es extraño a una ley que regula todo el procedimiento de la JEP. Sin embargo,   este asunto era más complejo pues incluía como interviniente a un sujeto   que usualmente no ostenta dicha condición  y que, por lo tanto, con la   finalidad de identificar claramente su rol era necesario ese debate   parlamentario concreto que no se evidenció desde el primer debate en sesiones   conjuntas. Un elemento indicativo -incluso- de la falta de claridad al respecto,   lo constituye la intervención de los ministerios de Justicia y del Derecho,   Defensa Nacional y la Secretaría de la Presidencia de la República, que en su   escrito le otorgan una condición equívoca: como coadyuvante, asesor y de   colaboración armónica,[116] lo cual tenía   repercusiones respecto del principio de legalidad y debido proceso, que   constituía el primer cargo de fondo de la demanda. Esta verificación en el   caso que analizaba la Corte, determinaron mi decisión de acompañar la   inexequibilidad del artículo 7 de la Ley 1922 de 2018.    

9. En los anteriores términos dejo expuestas   las razones que justifican mi decisión de aclarar el voto a la Sentencia C-590   de 2019.    

Fecha ut supra    

DIANA FAJARDO RIVERA    

Magistrada    

                            

[1] Diario Oficial No. 50.658 de 18   de julio de 2018    

[2] Folio 5, cuaderno principal.    

[3] Folio 7, cuaderno principal.    

[4]  Folio 8, cuaderno principal.    

[5] Folio 9, cuaderno principal.    

[6] Folio 9, cuaderno principal.    

[7] Folio 18, cuaderno principal.    

[8] Folio 18, cuaderno principal.    

[9] En la demanda originalmente presentada   se planteaba la violación del artículo 116 de la Constitución. Sin embargo, en   la corrección de la demanda, los accionantes reorientaron el argumento sobre   facultades jurisdiccionales, aclarando que el cargo “no está orientado a   demostrar la vulneración del Artículo 116 constitucional”. Folio 57, cuaderno   principal.    

[10] Folio 57, cuaderno principal.    

[11] Folio 56, cuaderno principal.    

[12] Folio 58, cuaderno principal.    

[13] Folio 56, cuaderno principal.    

[14] Folio 32, cuaderno principal.    

[15] Folio 32, cuaderno principal.    

[16] Folio 32, cuaderno principal.    

[17] Folio 33, cuaderno principal.    

[18] Folio 33, cuaderno principal.    

[19] Folio 33, cuaderno principal.    

[20] Folio 34, cuaderno principal.    

[22] Folio 37, cuaderno principal.    

[23]  Folio 37, cuaderno principal    

[24]  Folio 61, cuaderno principal    

[25]  Ana María Idárraga, Cindy Vanessa Espitia Murcia, Karen   Susana Montaño, Michelle Valeria Infante, Paula Daniela Infante Arévalo y   José Miguel Rueda.    

[26] Folio 129, cuaderno principal.    

[27] Representada en esta actuación por Hernán Alejandro Olano García. En su escrito alude a su   calidad de miembro de número de la Academia Colombiana de la Lengua y de   profesor titular de la institución universitaria Colegios de Colombia – UNICOC.    

[28] Folio 135, cuaderno principal.    

[29] Folio 137, cuaderno principal.    

[30] Folio 139, cuaderno principal.    

[31] Folio 142, cuaderno principal.    

[32] Folio 180, cuaderno principal.    

[33] Folio 182, cuaderno principal.    

[34] Folio 186, cuaderno principal.    

[35] Folio 187, cuaderno principal.    

[36] Folio 190, cuaderno principal.    

[37] Folio 191, cuaderno principal.    

[38] Folio 191, cuaderno principal.    

[39] Folio 193, cuaderno principal.    

[40] Folio 194, cuaderno principal.    

[41] Folio 195, cuaderno principal.    

[42] Folio 195, cuaderno principal.    

[43] Folio 148, cuaderno principal.    

[44] Cita de la Sentencia C-228 de 2010,   Corte Constitucional. Folio 149, cuaderno principal.    

[45]  Jorge Kenneth Burbano Villamarin.    

[46]  Folio 148, cuaderno principal.    

[47]  Mediante escrito suscrito por Mauricio Albarracín Caballero,   Rodrigo Uprimny Yepes, Mariluz Barragán González, Juana Dávila Sáenz, Felipe   Octavio León Villamil y Alejandro Jiménez Ospina.    

[48] Folio 17, cuaderno principal.    

[49] Folio 267, cuaderno principal.    

[50] Folio 266, cuaderno principal.    

[51] Folio 266, cuaderno principal.    

[53] Folio 267, cuaderno principal.    

[54] Folio 268, cuaderno principal.    

[55] Folio 265, cuaderno principal.    

[56] El numeral 3 del   artículo 242 de la Constitución que establece que las acciones públicas de   inconstitucionalidad que se promuevan contra las leyes por vicios de forma,   caducan en el término de un año a partir de su publicación.    

[57] Folio 267, cuaderno principal.    

[58] Gaceta del Congreso No. 188 de 2018.    

[59] “Artículo 7°. Intervención de las   autoridades étnicas. En los procedimientos de competencia de la JEP en los   que los comparecientes pertenezcan a comunidades étnicas, o las víctimas sean   pueblos o comunidades étnicas o sus integrantes, se invitará a las autoridades   tradicionales y a los representantes de los Consejos Comunitarios y   Organizaciones Étnicas, a intervenir conforme a lo fijado por el Reglamento   Interno de la JEP. //Parágrafo. En las resoluciones de conclusiones que remita   la Sala de Reconocimiento de Verdad y Responsabilidad y Determinación de los   Hechos y Conductas a las demás Salas y Secciones de la JEP, así como a la UIA,   la Sala de Reconocimiento identificará a la persona que se reconoce como   indígena, negra, afrocolombiana, raizal, palenquera o Rrom siempre que esta lo   solicite, e identificará los hechos victimizantes que involucren a pueblos   étnicos o a sus integrantes”. Gaceta del Congreso 188 de 2018.    

[60] Gacetas del Congreso 258 y 259 de   2018, pág. 4.    

[61] Gacetas del Congreso 258 y 259 de   2018. El artículo 7º establece la participación de las autoridades étnicas en   los procedimientos de competencia de la JEP. Por su parte, el artículo 4º   establece como sujetos procesales a la UIA, la persona compareciente a la JEP y   la defensa y como intervinientes especiales a la víctima, las Autoridades   Étnicas, la Defensoría de Familia y el Ministerio Público.    

[62] Gaceta del Congreso 331 de 2018, pág.   44.    

[63] Gaceta del Congreso 305 de 2018. Para   la Subcomisión, tal participación se fundamenta en el artículo 35 de la Ley   Estatutaria de la JEP, el cual estipula la necesidad de establecer mecanismos de   articulación y coordinación con la Jurisdicción Especial Indígena.    

[64] Gacetas del Congreso 472 de 2018, en   donde se lee: “En consecuencia, ha sido aprobado […] la eliminación del artículo   7° formulado en la proposición número 76; en el texto del pliego de   modificaciones de acuerdo al texto formulado por la Comisión Accidental, en la   Comisión Primera de la honorable Cámara Representantes”, pág. 18.    

[65] Gacetas del Congreso 472 de 2018    

[66] Gaceta del   Congreso 472 de 2018, pág. 61.    

[67] Gaceta del Congreso 368 de 2018.    

[68] Gacetas del Congreso 405 de 2018.    

[69] Gaceta del   Congreso 368 de 2018, pág. 8 y Gaceta del Congreso 405 de 2018, pág. 7.                  

[70] Gaceta del Congreso 912 de 2018.    

[71] Gaceta del Congreso 912 de 2018, pág.   57.    

[72] Gaceta del Congreso 912 de 2018, pág.   57.    

[73] Gaceta del Congreso 912 de 2018, pág.   60.    

[74] Gaceta del Congreso 872 de 2018, pág.   16.    

[75] Gaceta del Congreso 872 de 2018, pág.   19.    

[76] Gaceta del Congreso 872 de 2018.    

[77] Corte Constitucional, Sentencias C-168 de 2012 y   C-044 de 2017.    

[78] Jurisprudencia reiterada en las Sentencias C-277 de 2011 y C-094 de 2017.    

[79] Corte Constitucional,   Sentencia C-453 de 2006.    

[80] Corte Constitucional, Sentencia C-080   de 2018.    

[81] Corte Constitucional,   Sentencias C-332 de 2005, C-194 de 2013 y C-379 de 2016.    

[82] Corte Constitucional,   Sentencia C-801 de 2003.    

[83] Corte Constitucional,   Sentencia C-1092 de 2003.    

[84] Corte Constitucional,   Sentencia C-920 de 2001.    

[85] Corte Constitucional,   Sentencia C-198 de 2002.    

[86] Corte Constitucional, Sentencia C-080   de 2018.    

[87] En esta misma línea, las Sentencias C-040 de 2010 y C-373 de 2016, determinaron   que: “(…) la jurisprudencia prevé que pueden incorporarse cambios en los   textos aprobados, incluso considerables, sin que ello afecte el principio de   identidad relativa, siempre y cuando esos cambios se inscriban en los asuntos   del proyecto que han recibido debate previo. Así, se ha previsto que “el   análisis acerca del cumplimiento de los principios de identidad relativa y de   consecutividad, el proyecto se examine en su conjunto, sin que sea posible una   consideración aislada de las normas para encontrar diferencias en los textos   aprobados en los distintos debates, en la medida en que tales diferencias pueden   carecer de significación en el contenido de la regulación del proyecto mirado   como un todo.” (…)  Bajo estas premisas, la vulneración de los principios de   identidad flexible y consecutividad se estructura cuando la modificación   incorporada en el trámite conlleva un cambio esencial, esto es, que tiene una   significación tal que no permita afirmar que se trata de modificaciones o   adiciones a una iniciativa aprobada con anterioridad (cambios que son concebidos   por las cámaras como fórmulas concretas que resuelven cuestiones particulares   dentro del mismo asunto (…), sino que constituyan verdaderas propuestas nuevas,   que no habrían recibido los debates reglamentarios por no haberse considerado en   la primera vuelta. (…)”.    

[88] Corte Constitucional, Sentencia C-084 de 2019 que a su vez   cita las Sentencias   C-1113 de 2003, C-1040 de 2005 y C-1143 de 2003.    

[89]   Corte Constitucional,   Sentencia C-084 de 2019 que a su vez cita las Sentencias C-208 de 2005,  C-1041 de 2005 y C-801 de 2003.    

[90] Corte Constitucional, Sentencia C-084   de 2019.    

[92] Corte Constitucional, Sentencia C-084   de 2019.    

[93] Corte Constitucional,   Sentencias C-084 de 2019 y C-307 de 2004.     

[94] Corte Constitucional, Sentencias   C-084 de 2019, C-1113 de 2003.    

[95] La JEP es una   jurisdicción que está orientada a atribuir responsabilidades individuales y no   colectivas del Estado. Así lo sostuvo esta Corporación en la Sentencia C-080 de   2018 al examinar el entonces Proyecto de Ley Estatutaria de la JEP: “Se   debe aclarar que, como se desprende del artículo transitorio 5 del Acto   Legislativo 01 de 2017, la Jurisdicción Especial para la Paz tiene competencia   para la determinación de responsabilidades penales individuales. En   consecuencia, no le corresponde definir la responsabilidad del Estado ni ordenar   medidas de reparación a cargo del mismo, derivadas de su eventual   responsabilidad”.   De acuerdo con lo anterior, en su momento, la Corte declaró la inexequibilidad   del literal d) del artículo 90 del entonces Proyecto de Ley Estatutaria de la   JEP, que facultaba a la Jurisdicción a que “[s]in perjuicio de las competencias   del Consejo de Estado en materia de reparación monetaria” pudiera “establecer   obligaciones reparadoras simbólicas al Estado y organizaciones respetando el   debido proceso y siempre que la organización o el Estado haya omitido   procedimientos efectivos para prevenir la conducta sancionable. Además, podrá   fijar garantías de no repetición como ya vienen haciendo tanto el derecho   nacional como el derecho internacional, y siempre conforme a lo establecido en   el Acuerdo Final”. En la Sentencia C-080 de 2018, la Corte sostuvo que: “este contenido del literal d) no es acorde con la   naturaleza de la JEP que es un tribunal de justicia transicional con competencia   para atribuir responsabilidades penales. La JEP no tiene la facultad de definir   obligaciones colectivas de reparación y, particularmente, no está habilitado   para imponer obligaciones de reparación derivadas de una eventual   responsabilidad del Estado […]. La declaración de la responsabilidad del Estado,   en el marco del artículo 90 de la Carta Política, así como de acuerdo con el   Capítulo III del Título VIII de la Constitución, es de competencia de la   jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, y el tribunal de cierre de dicha   jurisdicción es el Consejo de Estado, conforme al artículo 237.1 de la   Constitución. En consecuencia, el literal d) es inconstitucional”.    

[96] Durante el debate en las Comisiones, la   Senadora Paloma Valencia planteó: “Un segundo tema,   cuando la persona decide acogerse no significa eso que esté aceptando su   culpabilidad Senador Serpa, entonces el procedimiento no simplemente puede ser   de reconocimiento de responsabilidad, y de obligatoriedad de contribuir a la   verdad, tiene que generarse también la posibilidad de que se pueda declarar   inocente la persona y que en ese proceso pueda demostrar su inocencia y que por   lo tanto diga no acepto responsabilidad, pero sí tengo total compromiso con   decir la verdad. // Yo creo que esto es fundamental, sobre todo para los   miembros de las Fuerzas Armadas de Colombia, porque el procedimiento como quedó   instituido es un poco señor Ministro un procedimiento para culpables, y aquí hay   muchos ciudadanos colombianos empezando por los generales de la República y   altos miembros de las Fuerzas Armadas de Colombia que se están acogiendo sobre   la base de tener la oportunidad de limpiar su buen nombre de la jurisdicción”.   Gaceta del Congreso 472 de 2018, pág. 41.    

[97] MP Diana Fajardo.   Todas las sentencias referidas en las reglas recopiladas en este apartado   corresponden a citas contenidas en ese fallo.    

[98] Sentencias C-044 de 2002. M.P.   Rodrigo Escobar Gil y C-208 de 2005. M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[99] Sentencia C-084 de   2019. Esta cita a su vez lo siguiente: “Sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa; C-015 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de 2003. M.P.   Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño;  C-726 de   2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva. Los contenidos normativos generales, destinados a convertirse en leyes,   por lo tanto, solo pueden llegar a ser válidamente sancionados como tales si han   sido sometidos al mínimo de deliberación previsto en el artículo 157 de la C.P.   La consecutividad, como se ha indicado, tiene un importante valor en términos de   representación democrática y de legitimidad de las opciones políticas   adoptadas. “Estas exigencias en el debate parlamentario revisten gran   importancia para un régimen democrático pues le dan legitimidad a la   organización estatal, hacen efectivo el principio democrático en el proceso de   formación de las leyes y configuran un escenario idóneo para la discusión, la   controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de pensamiento   representadas en el Congreso. Conforme a lo anterior, en principio, de acuerdo   con la Carta (art. 157), si no ha habido primer debate en la comisión   constitucional permanente de una de las cámaras, el proyecto no puede   convertirse en ley de la República”. Sentencia C-1113 de 2003. M.P. Álvaro   Tafur Galvis. En la Sentencia C-801 de 2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño, la Sala   Plena subrayó: “[e]n un régimen democrático el debate parlamentario tiene   relevancia constitucional en cuanto éste le da legitimidad a la organización   estatal. A través del debate se hace efectivo el principio democrático en el   proceso de formación de las leyes, ya que hace posible la intervención de las   mayorías y de las minorías políticas, y resulta ser un escenario preciso para la   discusión, la controversia y la confrontación de las diferentes corrientes de   pensamiento que encuentra espacio en el Congreso de la República”.    

[100] Sentencias C-942 de   2018. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-141 de 2010. M.P. Humberto Antonio   Sierra Porto.    

[101] Sentencia C-141 de   2010. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[102] Sentencias C-487 de 2002. M.P.   Álvaro Tafur Galvis; C-614 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-669 de 2004.   M.P. Jaime Córdoba Triviño y C-809 de 2007. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[103] Sentencia C-537 de   2012. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[104] Sentencias C-226 de 2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-724 de   2004. M.P. Clara Inés Vargas Hernández, C-706 de 2005. M.P. Álvaro Tafur Galvis   y C-754 de 2004. M.P.  Álvaro Tafur Galvis. En la Sentencia C-1113 de 2003,   M.P. Álvaro Tafur Galvis, la Sala Plena sostuvo: “[e]l concepto de identidad    implica que entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto   de un mismo artículo exista la debida unidad temática. Tal entendimiento permite   que durante el segundo debate los congresistas puedan introducir al proyecto las   modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias (art. 160   C.P.), siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional   permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o   modificación. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de   consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el   debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso legislativo”.   Ver, así mismo, las sentencias C-702 de 1999. M.P. Fabio Morón Díaz; C-1190 de   2001. M.P. Jaime Araujo Rentería y C-950 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[105] Sentencia C-307 de 2004. M.P.   Rodrigo Escobar Gil, Manuel José Cepeda Espinosa y Alfredo Beltrán Sierra.    

[106] Sentencia C-1147 de 2003. M.P. M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[107] Sentencia C-753 de 2004. M.P.   Alfredo Beltrán Sierra. Ver también Sentencia C-208 de 2005. M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[108] Corte   Constitucional, Sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en este   caso se examinó los cambios sufridos por el artículo 51 de la Ley 789 de 2003   (jornada laboral flexible), frente al cual el Congreso ensayó distintas fórmulas   en todos los debates. El artículo, tal y como fue finalmente aprobado, no hizo   parte ni del proyecto del gobierno, ni de la ponencia para primer debate en   comisiones. En la ponencia para segundo debate en plenaria de la Cámara fue   incluido y aprobado el artículo sobre jornada laboral flexible. En la ponencia   para segundo debate en plenaria del Senado, no existía el artículo sobre jornada   laboral flexible, pero sí el asunto de la jornada laboral. La comisión de   conciliación adopta el artículo sobre jornada laboral flexible y fórmula que es   aprobada por las Cámaras. Aun cuando el artículo como tal sólo es aprobado   inicialmente en la Plenaria de la Cámara, el asunto sobre la regulación de la   jornada laboral sí fue aprobado en los 4 debates.    

[109] Sentencia   C-1092 de 2003. M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[110] Sentencia   C-920 de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. La Corte declara la inexequi­bilidad de   una disposición. Intro­ducida en el último debate, que constituía un asunto   nuevo, sin relación con la materia debatida hasta ese momento.    

[111] Sentencias   C-722 de 2015. M.P. (e) Myriam Ávila Roldán; C-198 de 2002. M.P. Clara Inés   Vargas Hernández y C-490 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[112]   Establecía la disposición demandada lo siguiente: “ARTÍCULO 7. En los procedimientos de   competencia de la JEP en los que los comparecientes sean o hayan sido miembros   de la Fuerza Pública, el Ministerio de Defensa Nacional podrá intervenir.”    

[113] M.P. Diana Fajardo Rivera.    

[114] Esta conclusión se construyó teniendo en cuenta varias decisiones   de la Corte, entre ellas las sentencias C-648 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-015 de 2016. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-801 de   2003. M.P. Jaime Córdoba Triviño; C-839 de 2003. M.P. Jaime   Córdoba Triviño;  C-726 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz   Delgado y C-379 de 2016. M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva.    

[115] “4.2.8. De conformidad con lo expuesto,   la Corte procederá a declarar la inexequibilidad del artículo 7º de la Ley 1922   de 2018 por violación de los artículos 157 y 160 de la Constitución, que dan   fundamento a los principios de  consecutividad e identidad flexible, debido a   que (i) la proposición que sobre dicha disposición se presentó en el primer   debate del proyecto, realizado en sesión conjunta de las comisiones primeras, no   fue sometida a debate ni a votación, con lo cual se eludió el debate de la   misma; (ii) el tema del artículo es un asunto específico,   autónomo y separable de los abordados en primer debate; por consiguiente, (iii)   tanto el artículo como el tema o asunto fueron introducidos por primera vez en   las ponencias para el segundo debate en las Plenarias de las cámaras.”    

[116] Del escrito allegado se evidencian las siguientes   afirmaciones: “Tal regla, a su vez, en la medida en que tiene como propósito  coadyuvar a la defensa judicial de los miembros de la fuerza pública que   comparezcan ante la JEP…”     

“… los miembros de la fuerza pública van a poder   recibir, por cuenta del Ministerio de Defensa, la asesoría jurídica  requerida para garanrizar su debido proceso y para dar estricto cumplimiento a   los obbejtivos de verdad, justicia, reparación y garantía de no repetición.”    

“… la facultad de intervención no implica en ningún   momento el ejercicio de funciones jurisdiccionales… Adicionalmente, en virtud   del principio de colaboración armónica de las ramas del poder público, es   posible que se establezcan mecanismos de colaboración entre los órganos del   Estado para la realización de sus fines… Esa intervención no supone una   interferencia injustificada en las funciones de la JEP y, por el contrario, se   erige como una manifestación del principio de colaboración armónica entre los   poderes públicos, en el sentido de que los comparecientes pueden contar con el   apoyo de la entidad bajo la cual estuvieron al mando”. Negrilla fuera de texto.