C-591-14

           C-591-14             

Sentencia C-591/14    

CODIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL-Proceso   de devolución de bienes y recursos incautados u ocupados a quien tenga derecho a   recibirlos cuando no sean necesarios para indagación o investigación    

DECISION DE DEVOLUCION DE BIENES   INCAUTADOS U OCUPADOS-Comporta potestad jurisdiccional y su asignación al   Fiscal afecta los derechos de acceso a la justicia y al debido proceso    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE PROCEDIMIENTOS-Límites constitucionales    

GARANTIA DEL DERECHO DE ACCESO A LA   ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Constituye   un límite a la libertad de configuración del legislador    

FACULTADES DEL FISCAL Y MEDIDAS QUE   REQUIEREN INTERVENCION DEL JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS EN EL SISTEMA PENAL   ACUSATORIO-Jurisprudencia   constitucional/FISCALIA GENERAL DE LA NACION-Límites constitucionales a   las facultades de investigación/MEDIDAS DE LA FISCALIA QUE AFECTAN DERECHOS   FUNDAMENTALES-Necesidad de control previo por juez de control de garantías    

JUEZ DE CONTROL DE GARANTIAS-Cláusula general de competencia    

FACULTAD DE LA FISCALIA PARA ARCHIVAR   ACTUACIONES CON EFECTOS   DE COSA JUZGADA-No puede ser considerada un mero trámite sino que se trata   de un asunto de carácter sustancial    

DEVOLUCION DE BIENES INCAUTADOS U OCUPADOS-Alcance normativo y ámbito de aplicación    

COMISO O DECOMISO DE BIENES-Concepto en la jurisprudencia   constitucional/COMISO O DECOMISO DE BIENES-Limitación legítima al derecho   de dominio    

LEY PROCESAL PENAL-Medidas cautelares orientadas a garantizar   que se pueda hacer efectivo el comiso/COMISO-Medidas materiales de   incautación y ocupación de bienes/COMISO-Medida jurídica de suspensión   del poder dispositivo sobre los bienes incautados/INCAUTACION-Concepto    

DEVOLUCION DE BIENES INCAUTADOS U OCUPADOS   CON FINES DE COMISO-No   puede confundirse con otras actuaciones que permiten al fiscal la devolución de   elementos aprehendidos en ejercicio de la potestad constitucional de la Fiscalía   General de la Nación de asegurar los elementos materiales probatorios,   garantizando la cadena de custodia/MACROELEMENTOS MATERIALES PROBATORIOS-Concepto    

DERECHO A LA PROPIEDAD COMO DERECHO   FUNDAMENTAL-Jurisprudencia   constitucional    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Procedencia    

Referencia: expediente  D-10099    

Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 88 (parcial) de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código   de Procedimiento Penal”.    

Demandante: Norberto Hernández Jiménez.    

Magistrado Ponente:      

LUÍS ERNESTO VARGAS SILVA    

Bogotá, D.C., veinte (20) de agosto de dos mil catorce    (2014).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las previstas en el   artículo 241, numeral 4, de la Constitución Política, y cumplidos todos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.             ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública consagrada   en el artículo 241 de la Constitución Política, el ciudadano Norberto Hernández   Jiménez presentó demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 88 (parcial)   de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Penal”, por considerar que vulnera el artículo 250.3 de la Constitución   Política, norma que establece las funciones de la Fiscalía General de la Nación.    

Mediante providencia del 10 de febrero de 2014, el   magistrado sustanciador dispuso admitir la demanda por considerar que reunía los   requisitos exigidos por el artículo 2° del Decreto 2067 de 1991.    

En la misma providencia, se corrió traslado al   Procurador General de la Nación, a fin  de que emitiera su concepto en los   términos de los artículos 242-2 y 278-5 de la Constitución; se fijó en lista con   el objeto de que cualquier ciudadano tuviese la oportunidad de impugnar o   defender la norma, y se comunicó de la iniciación del proceso al Presidente de   la República, al Presidente del Congreso, para los fines previstos en el   artículo 244 de la Carta, así como al Ministro del Interior, al Ministro de   Justicia y del Derecho, al Fiscal General de la Nación y al Presidente del   Consejo Superior de la Judicatura.    

Se invitó a participar en el presente juicio a los   decanos de las Facultades de Derecho de las universidades Externado de Colombia,   Javeriana, Nacional de Colombia, de los Andes, Libre, Eafit de Medellín, del   Atlántico, Industrial de Santander, de Ibagué, de Antioquia, y del Rosario, al   igual que a la Academia Colombiana de Jurisprudencia, al Instituto de Derecho   Procesal, con el objeto de que emitieran concepto técnico sobre la demanda, de   conformidad con lo previsto en el artículo 13 del Decreto 2067 de 1991.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de esta clase de procesos, procede la Corte a decidir sobre la   demanda de la referencia.    

II.  LA NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe el texto de la disposición   parcialmente demandada, de conformidad con su publicación en el Diario oficial   No. 45.658 del 1° de setiembre de 2004, subrayando el aparte acusado:    

“LEY 906 DE 2004    

“Por la cual se expide el   Código de Procedimiento Penal. (Corregida de conformidad con el Decreto 2770 de   2004)”.    

El Congreso de la   República    

DECRETA    

TÍTULO II    

(…)    

CAPITULO II    

Comiso    

(…)    

Artículo 88. Devolución de bienes. Además de lo previsto en otras   disposiciones de este código, antes de formularse la acusación y por orden   del fiscal, y en un término que no puede exceder de seis meses, serán   devueltos los bienes y recursos incautados u ocupados a quien tenga derecho a   recibirlos cuando no sean necesarios para la indagación o investigación, o se   determine que no se encuentran en una circunstancia en la cual procede su   comiso; sin embargo, en caso de requerirse para promover acción de extinción de   dominio dispondrá lo pertinente para dicho fin.    

En las mismas circunstancias, a petición   del fiscal o de quien tenga interés legítimo en la pretensión, el juez que   ejerce las funciones de control de garantías dispondrá el levantamiento de la   medida de suspensión del poder dispositivo”.    

III.            LA DEMANDA    

El demandante sostiene que el aparte subrayado   contraviene el numeral 3° del artículo 250 de la Constitución que atribuye a la   Fiscalía General de la Nación la función de “Asegurar los elementos   materiales probatorios garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su   contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que impliquen   afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la respectiva   autorización por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías   para poder proceder a ello”.    

1. Expuso que el acto legislativo No. 03 de 2002, que   modificó el artículo 250 de la Constitución, radicó en cabeza del juez de   control de garantías toda decisión que comprometa derechos fundamentales, a   diferencia de lo que ocurría en el marco de la Ley 600 de 2000, en donde la   fiscalía tenía funciones judiciales y podía adoptar decisiones relacionadas con   los bienes.    

2. Indicó que tal como lo ha señalado la jurisprudencia   de esta Corte (sentencia C-591 de 2005), una de las características   fundamentales del sistema con tendencia acusatoria es la creación de la figura   del Juez de Control de Garantías “encargado de decidir las controversias   derivadas de derechos de los ciudadanos, sin injerencia en la responsabilidad   penal”.    

Tras hacer referencia a algunas de las facultades   radicadas en cabeza del juez de control de garantías, destacó que las medidas   que afectan el derecho a la propiedad, en las fases de indagación e   investigación penal, deben ser analizadas por este funcionario. Y agrega que   cuando se habla de devolución de bienes también pueden resultar involucrados los   derechos fundamentales a la intimidad, al debido proceso y al trabajo, e incluso   la vida. Por lo que a juicio del actor “La eventual injerencia en alguno de   estos derechos con base en el procedimiento estipulado en el artículo 88 de la   Ley 906 de 200, justifica la participación del Juez de Control de Garantías, de   conformidad con las competencias otorgadas por el Constituyente”.    

3. Mencionó algunos pronunciamientos de diversas salas   de la Corte Suprema de Justicia, en los que se han resuelto conflictos de   competencia suscitados entre la Fiscalía y un juez de control de garantías, en   las que se dirime el conflicto a favor de este último en lo concerniente a la   afectación de derechos como el de propiedad[1].   Estas, señala, constituyen doctrina probable y ofrecen seguridad jurídica y   justicia material.    

4. Solicita la declaratoria de inexequibilidad de la   facultad que el legislador asignó a la Fiscalía General de la Nación para   ordenar la devolución de los bienes, por quebrantar lo previsto en 250 de la   Carta que limita la libertad de configuración legislativa en materia de   asignación de competencia para afectar derechos fundamentales.    

IV.            INTERVENCIONES    

1.        De entidades   públicas    

1.1.     Del Ministerio de Justicia y del Derecho    

Interviene a través de apoderado para solicitar la   exequibilidad de la expresión “por orden del fiscal” contenida en el   inciso primero del artículo 88 del C.P.P. por cuanto no desconoce el artículo   250 de la Constitución.    

Luego de transcribir el precepto acusado y el artículo   100 del código penal, que define el comiso, señala que este “es la pérdida a   favor del Estado de los bienes e instrumentos con que se haya cometido el hecho   punible, y de los bienes que sean fruto de su ejecución, que no tengan libre   comercio y respecto de los cuales la ley no disponga su destrucción”.   Destaca que la norma acusada  permite la devolución de los bienes o recursos que   sean de libre comercio siempre que hayan sido incautados u ocupados a quien   tenga derecho a recibirlos, cuando no sean necesarios para la indagación o   investigación, o se determine que no se encuentran en una circunstancia en la   cual proceda su comiso; ni se encuentren requeridos para promover la acción de   extinción de dominio; así como tampoco vayan a ser objeto de afectación de   medidas cautelares, ni se les haya dispuesto la suspensión del poder   dispositivo.    

Sostiene que la norma no comporta una usurpación de   competencia del juez de control de garantías, por parte de la fiscalía, toda vez   que en ejercicio de su función investigadora este órgano puede ordenar la   práctica de medidas cautelares sobre bienes susceptibles de comiso; dicha medida   que se denomina material consistente en la incautación de bienes muebles   y la ocupación de bienes inmuebles, también puede ser ejecutada por la policía,   en ejercicio de sus labores propias de control y prevención con el fin de   garantizar el comiso.    

Manifiesta que el legislador fue cauteloso en no darle   a la fiscalía facultades para decretar medidas cautelares sobre bienes que no   sean susceptibles de comiso, lo que conduce a sostener que “la Fiscalía no   está facultada para decretar medidas que afecten derechos fundamentales como es   el derecho a la propiedad, pero sí puede restringir este derecho con las medidas   materiales”.    

Indica que en el sistema penal acusatorio establecido   por el acto legislativo 03 de 2002, quien tiene la competencia para decidir o no   la afectación o entrega de bienes que sean objeto de decomiso, solicitar la   suspensión del poder dispositivo, la extinción del dominio, el decreto de   medidas cautelares con fines de reparación y la entrega de bienes involucrados   en delitos culposos, es el juez de control de garantías. La fiscalía, sostiene,  “no tiene facultades para afectar derechos fundamentales como es el de   propiedad” (…) “es decir, no puede decretar medidas jurídicas, pero sí   puede incautar y ocupar bienes o recursos con fines de comiso y luego comparecer   ante el Juez de Control de Garantías dentro de las 36 horas siguientes para que   realice el control de legalidad de lo actuado, luego de esta actuación puede   resultar que los bienes sean devueltos al sujeto pasivo, o a terceros”.    

En criterio de este ministerio, la ley resulta armónica   con la Constitución Política, puesto que faculta al fiscal para devolver   aquellos bienes o recursos que no estén cumpliendo ninguna función dentro de la   indagación o investigación como elementos materiales probatorios o evidencia   física, o no sean objeto de comiso, o que no resulte procedente iniciar respecto   de ellos una acción de extinción de dominio.    

La disposición acusada no vulnera ninguno de los   derechos que invoca el demandante (intimidad, debido proceso, trabajo o vida),   su cometido es el de agilizar la entrega del bien o recurso a quien tiene   derecho a reclamarlo, previendo un término tanto para el fiscal (6 meses), como   para quien recibe (15 días).     

Las decisiones de la Corte Suprema de Justicia que cita   el demandante en apoyo de su pretensión, en los que la Sala Plena de esa   corporación resuelve conflictos de competencia suscitados entre un fiscal que   lleva la investigación y un juez de control de garantías, no constituyen   precedente aplicable, toda vez que se trata de situaciones en que se encuentran   involucrados bienes en delitos culposos, evento en que por virtud del artículo   100, inciso 4°, del C.P.P. la decisión de entrega corresponde en todos los   casos, a un juez de control de garantías.    

Insiste en la exequibilidad del aparte acusado, por   cuanto la competencia para la devolución de bienes muebles e inmuebles, que no   sean objeto de comiso, de extinción, ni sean necesarios para la indagación o   investigación, que hayan sido incautados u ocupados, no afecta derechos   fundamentales de los ciudadanos como tampoco pretermite la competencia del juez   de control de garantías, al otorgársela al fiscal investigador.    

2. De instituciones educativas    

2.1. De la Universidad Libre    

Jorge Kenneth Burbano Villamarín,   coordinador del observatorio de intervención ciudadana constitucional de la   facultad de Derecho de esta universidad, solicita la exequibilidad del aparte   normativo demandado con base en argumentos que se reseñan a continuación.    

De acuerdo con el artículo 250 numeral 3° de   la Constitución, corresponde a la Fiscalía General de la Nación asegurar los   elementos materiales probatorios garantizando la cadena de custodia. Conforme a   ello “es evidente que no existe ninguna inconsistencia que cimente la   pretensión de declarar la inexequibilidad parcial del artículo 88 de la Ley 906   de 2004, puesto que es el Fiscal quien dirige a la policía judicial que a su vez   debe proteger todos los elementos materiales probatorios y evidencia física para   garantizar su cadena de custodia”.    

Indica que la facultad asignada al fiscal en   el precepto acusado se respalda así mismo en el artículo 22 de la misma ley,   según el cual corresponde a la fiscalía y a los jueces adoptar las medidas   necesarias para hacer cesar los efectos producidos por el delito y las cosas   vuelvan al estado anterior, de modo que se restablezcan los derechos   quebrantados.  Se trata de un principio que orienta la interpretación de los   demás preceptos del estatuto procesal penal.    

La declaratoria de inexequibilidad del   precepto acusado, a juicio del interviniente, desvirtuaría las facultades y   obligaciones que le asigna la Constitución a la Fiscalía General de la Nación.    

2.2. De la Universidad de Ibagué    

Olga Lucía Troncoso Estrada, decana de la   Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de esta universidad, presentó un   escrito en el que apoya la demanda al considerar que “la competencia   para ordenar la devolución de bienes a que alude el artículo 88 de la Ley 906 de   2014, es privativa de la jurisdicción, y se radica en el juez de control de   garantías”,  por ende, “es obvio que cuando la norma acusada la ubica en el fiscal, le   asigna a este  una competencia [que] no es suya, invadiendo en contravía de   la norma superior una función que corresponde al juez de control de garantías”.    

3.1. Del Instituto Colombiano de Derecho Procesal    

Interviene a través del ciudadano Juan David   Riveros Barragán, miembro del mencionado instituto, para solicitar la   exequibilidad condicionada del artículo demandado, pues coincide con el   accionante en que al momento de darle aplicación a la disposición legal, han   surgido diversas interpretaciones, siendo algunas de ellas contrarias a la   Constitución Política. Fundamenta su solicitud en los siguientes argumentos:    

3.1.1. La naturaleza jurídica del comiso   implica que debe tener un control jurisdiccional, comoquiera que se trata de una   institución jurídica en virtud de la cual los instrumentos con los que se haya   cometido la conducta punible o los efectos que provengan de su ejecución, salen   del patrimonio del sujeto activo de la misma y pasan a ser propiedad de la   Fiscalía General de la Nación, o de la entidad que esta designe. Al tratarse de   una figura que afecta directamente el derecho a la propiedad, su ejecución está,   por mandato de la Constitución, asignada al juez de control de garantías.    

3.1.2. Al instaurase mediante la Ley 906 de   2004 un sistema adversarial, se deja a la fiscalía sin ningún tipo de función y   facultad judicial y se radica en cabeza de los jueces de control de garantías la   tarea de dirimir todas las controversias que involucren derechos de los   ciudadanos. La misma ley de procedimiento penal atribuye al juez de control de   garantías la competencia para decidir “todo lo relacionado con el comiso,   incluyendo su devolución, por lo tanto al leerse la norma demandada, debe   entenderse que la decisión de la fiscalía de devolver los bienes y recursos que   hayan sido incautados, está sujeta a un control judicial, el cual es ejercido   por el juez de control de garantías”.    

3.1.3. La interpretación que acoge el   interviniente, agrega, encuentra soporte en la jurisprudencia de la Sala de   Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia “pues como lo señaló el   accionante, es reiterada la jurisprudencia de esta Corporación, en donde se   dispone que es función del juez de control de garantías y no de la fiscalía,   decidir sobre la devolución del comiso”.    

Concluye señalando que la norma demandada se   debe interpretar, atendiendo al sistema normativo del cual forma parte, y   conforme a la Constitución, en el sentido que el comiso debe tener un control   judicial ante el juez de control de garantías.    

4. Intervención de ciudadanos    

4.1. Los ciudadanos Andrés Felipe Guerra   Castillo, Ángela Viviana Esteban Carvajal, Alfonso López, Libia Sonia Silva   Puerto y Stefany Rojas Topaga, estudiantes de la Facultad de  Derecho de   Universidad Católica de Colombia, presentaron escrito en el que apoyan la   demanda, con base en las consideraciones que se reseñan a continuación.    

Sostienen que a partir del acto legislativo   03 de 2002, que afianzó el carácter acusatorio del sistema penal, se estableció   una regla general según la cual aquellas decisiones que restringen derechos   constitucionales de los investigados o de los imputados serán tomadas por los   jueces y tribunales. Aducen que el sistema de garantías establecido en este   nuevo modelo procesal es ejercido por el juez de control de garantías, a quien   compete la salvaguarda de los derechos fundamentales.    

Señalan que de conformidad con el artículo   250.3 superior, es función de la Fiscalía General de la Nación el aseguramiento   de los elementos materiales probatorios, garantizando su custodia mientras se   efectúe el respectivo proceso de contradicción, además es deber del mismo órgano   solicitar la respectiva autorización al juez de control de garantías cuando se   requiera la adopción de medidas adicionales que impliquen la afectación de   derechos fundamentales. Este precepto, a juicio de los intervinientes, resulta   quebrantado con la facultad que confiere la norma acusada al fiscal, pues este   funcionario requiere autorización previa del juez de control de garantías para   la entrega de bienes.    

Es evidente, sostienen, que “la   realización de incautaciones de bienes” trae consigo la vulneración de   derechos fundamentales y por ende es necesaria la intervención del juez de   control de garantías.    

4.2. José Manuel González Poveda y Joshua   Alejandro Ruíz Alarcón, estudiantes pertenecientes al grupo de acciones   constitucionales de la Universidad Católica de Colombia, solicitan la   declaratoria de inexequibilidad de la expresión “por orden del fiscal”   contenida en el artículo 88 de la Ley 906 de 2004, por cuanto vulnera el   principio de separación de funciones entre el fiscal y el juez de control de   garantías a quien le compete autorizar las intervenciones sobre derechos   fundamentales.    

V.            CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

Con fundamento en los artículos 242 numeral 2° y 278   numeral 5° de la Constitución, el Procurador General de la Nación emitió   concepto en el que solicita se declare la exequibilidad de la expresión “por   orden del fiscal”, contenida en el artículo 88 de la Ley 906 de 2004.   Sustenta su solicitud en los argumentos que se reseñan a continuación.    

Precisa que los bienes sobre los que opera la   devolución son aquellos que no son necesarios para la indagación o   investigación; los que no se encuentran dentro de las circunstancias en las que   procede el comiso; y que no se encuentran dentro de ninguna de las causales para   promover la acción de extinción de dominio.    

Manifiesta que para que el fiscal pueda emitir la orden   de entrega se debe cumplir con algunos requisitos como: determinar que no se   esté frente a ninguno de los eventos anteriores; identificar la persona a quien   se va a entregar el bien; acreditar el derecho sobre el bien; analizar las   circunstancias específicas para la entrega; comunicar la decisión al   propietario, poseedor, tenedor o víctima y realizar un  acta de entrega.    

Agrega que “esperar a que la decisión de devolver   esos bienes sea avalada por el juez de control de garantías, impondría cargas   injustificadas a la persona que tiene interés legítimo sobre ellos, lo cual sí   podría vulnerar algunos derechos fundamentales, dentro de los que se puede   destacar el de propiedad”.    

Destaca que “las decisiones relativas a la   devolución de bienes que adopte el fiscal de conocimiento no son caprichosas, ni   pueden atentar contra los derechos fundamentales de los ciudadanos, toda vez que   deben tener un estricto apego a la norma que regula esa medida (Art. 88 Ley 906   de 2004) y a las disposiciones constitucionales que la inspiran (art. 250.3    superior)”.    

Concluye afirmando que “la norma demandada no   contradice de forma alguna el canon constitucional invocado como vulnerado, toda   vez que con ella el legislador, en ejercicio de su amplia potestad de   configuración legislativa, otorgó a quien tenga derecho legítimo sobre un bien o   recurso que haya sido asegurado por la Fiscalía General de la Nación la   oportunidad de lograr su devolución antes de la formulación de acusación”.    

VI.  FUNDAMENTOS DE LA DECISIÓN    

Competencia de la Corte    

1. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241,   numeral 4o. de la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente   para conocer y decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad   de la referencia, pues la disposición acusada forma parte de una ley de la   República, en este caso, de la ley  906 de 2004 “Por medio de la cual se   expide el Código de Procedimiento Penal”.     

Planteamiento del problema jurídico y estructura de la   decisión.    

2. El demandante considera que la   norma que autoriza al fiscal para ordenar la devolución de bienes y recursos   incautados u ocupados, a quien tenga derecho a recibirlos, cuando ellos no sean   necesarios para la indagación o investigación, o se determine que no se   encuentran en circunstancias en las cuales procede el comiso, sin la   intervención del juez de control de garantías, vulnera la norma constitucional   que exige previa autorización judicial para la adopción de medidas que afecten   derechos fundamentales (Art. 250.3). Estima que la medida contemplada en la   norma parcialmente acusada, compromete el derecho de propiedad, así como los   derechos fundamentales a la intimidad, al debido proceso, al trabajo, e incluso   a la vida, y por ende demandaría intervención del juez de garantías.    

Algunos de los intervinientes   coadyuvan la demanda aduciendo razones similares a las del actor, y destacando   que la disposición acusada quebranta el principio de separación de funciones   entre la fiscalía y el juez que ejerce funciones de control de garantías,   mientras que otros consideran que el precepto se aviene a la Constitución,   comoquiera que la medida no afecta derechos fundamentales, en tanto que su   cometido es el de agilizar la entrega del bien o recurso a quien tiene    derecho a reclamarlo.    

El Procurador General de la Nación   solicita un pronunciamiento de exequibilidad, al conceptuar que la medida no   comporta afectación de derechos fundamentales, por el contrario se refiere al   levantamiento de una medida  que debe estar ceñida al trámite previsto en la   misma norma, siendo ésta desarrollo de la amplia potestad de configuración del   legislador.    

3. Conforme a lo señalado, el   problema jurídico que la Corte debe resolver en esta oportunidad, consiste en   determinar si la norma que atribuye al fiscal la facultad de entregar bienes y   recursos incautados u ocupados cuando estos no sean necesarios para la   investigación o respecto de los cuales no procede el comiso, sin que medie   autorización judicial, vulnera el precepto constitucional que exige autorización   del juez de control de garantías para la adopción de medidas que afecten   derechos fundamentales, o alguno de los principios adscritos al sistema penal   acusatorio.    

4. Para resolver la cuestión así   planteada la Corte: (i) recordará su jurisprudencia sobre los límites   constitucionales a la potestad de configuración del legislador en materia de   procedimientos; (ii) se detendrá en la jurisprudencia sobre el derecho de   acceso a la justicia como límite a la libertad de configuración del legislador;   (iii) reiterará su jurisprudencia sobre las facultades del fiscal y las   medidas que requieren intervención del juez de control de garantías en el   sistema penal acusatorio; y (iv) en ese marco se pronunciará sobre el   cargo de constitucionalidad formulado.    

La libertad de configuración legislativa en   materia procesal y los límites constitucionales. Reiteración de jurisprudencia    

5.   La jurisprudencia de la Corte Constitucional[2]  ha señalado que según el artículo 150.2 de la Constitución, le corresponde al   Congreso de la República “Expedir los códigos en todos los ramos de la   legislación y reformar sus disposiciones”. Con base en esta competencia y en   la importancia que la ley posee como fuente del Derecho, el Legislador goza, por   mandato constitucional, “de amplia libertad para definir el procedimiento en   los procesos, actuaciones y acciones originadas en el derecho sustancial”[3].    

En   este sentido, el constituyente reconoció al legislador una amplia potestad de   configuración normativa en materia de definición de los procedimientos   judiciales y de las formas propias de cada juicio[4], a partir de   la cual, le corresponde “evaluar y definir las etapas, características,   términos y demás elementos que integran cada procedimiento judicial”[5].    

6.   En virtud de esta facultad, el legislador goza de autonomía para definir la   estructura de los procedimientos judiciales. No obstante, en ejercicio de esta   potestad aquél está obligado a respetar los principios, valores y derechos   establecidos en la Constitución Política.[6]  De esta manera, aunque la libertad de configuración normativa del legislador es   amplia, tiene ciertos límites que se concretan en el respeto por los principios   y fines del Estado, la vigencia de los derechos fundamentales y la observancia   de las demás normas constitucionales.[7]    

En   este sentido, la discrecionalidad para la determinación de un mecanismo, forma o   actuación procesal o administrativa no es absoluta, comoquiera que debe   ejercitarse dentro del respeto a valores fundantes de nuestra organización   política y jurídica, tales como, la justicia, la igualdad y un orden justo   (Preámbulo), a los derechos fundamentales de las personas como el debido   proceso, defensa y acceso a la administración de justicia (C.P., arts. 13, 29 y   229). Igualmente, debe hacer vigente el principio de la  primacía del   derecho sustancial sobre las formas (C.P., art. 228) y proyectarse en armonía   con la finalidad propuesta, como es la de realizar objetiva, razonable y   oportunamente el derecho sustancial[8]  que se encuentra en controversia o pendiente de definición. De lo contrario, la   configuración legal se tornaría arbitraria[9].    

7.   Por lo anterior, el legislador debe asegurar la protección ponderada de todos los bienes jurídicos   implicados en la situación o la institución que se regula[10], preservando los principios de proporcionalidad y razonabilidad frente al   fin para el cual fueron concebidas[11], con el objeto de asegurar la  primacía del derecho sustancial (art.   228 C.P.), así como el ejercicio más completo posible del derecho de acceso a la   administración de justicia (art. 229 C.P.), el debido proceso (art. 29 C.P)[12],  el cumplimiento del postulado   de la buena fe de las actuaciones de los particulares (CP art. 83)[13]  y el principio de imparcialidad[14].    

8.   Por lo anterior, la Corte ha señalado que la legitimidad de las normas   procesales está determinada por la proporcionalidad y razonabilidad de sus   enunciados “pues sólo la coherencia y equilibrio del engranaje procesal   permite la efectiva aplicación del concepto de justicia y, por contera, hace   posible el amparo de los intereses en conflicto”.[15] Así las   cosas, la violación del debido proceso ocurriría no sólo en el supuesto de la   omisión de la respectiva regla procesal o de la ineficacia de la misma para   alcanzar el propósito para el cual fue diseñada, sino especialmente en el evento   de que ésta aparezca excesiva y desproporcionada frente al resultado que se   pretende obtener con su utilización”.[16]    

9.   Concluyendo, se puede afirmar que con el fin de garantizar el respeto a los   límites constitucionales que se imponen a la amplia potestad de configuración   reconocida al legislador en materia de procedimeintos, la jurisprudencia[17] ha decantado   una serie de criterios que se pueden sintetizar, así : (i) que en dicha   configuración se atienda a los principios y fines del Estado tales como la   justicia y la igualdad entre otros; (ii) que la misma vele por la   vigencia de los derechos fundamentales de los ciudadanos[18] que en el   caso procesal puede implicar garantías como el debido proceso, defensa y acceso   a la administración de justicia (artículos 13, 29 y 229 C.P.)[19];  (iii) que se obre conforme a los principios de razonabilidad y   proporcionalidad en la definición de las formas propias del juicio[20];   y iv) que permita la realización material de los derechos y del principio de la   primacía del derecho sustancial sobre las formas (artículo 228 C.P.)[21].   (Destacó la Sala).    

En atención a   que como se ha indicado, uno de los límites constitucionales a la amplia   libertad de configuración con que cuenta el legislador en materia procesal es el   de garantizar el ejercicio más completo posible del derecho de acceso a la   administración de justicia (art. 229 C.P.), a continuación se hace mención a las   reglas jurisprudenciales en torno al alcance de esta garantía constitucional.    

La garantía del   derecho de acceso a la administración de justicia, constituye un límite a la   libertad de configuración del legislador.    

10. El fundamento del derecho de acceso a la   administración de justicia, también denominado a la tutela judicial efectiva se   encuentra especialmente en los artículos 1, 2, 29 y 229 de la Constitución   Política, así como también en los artículos 25 de la Convención Americana Sobre   Derechos Humanos y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos[22].    

Esta   prerrogativa incorpora la posibilidad reconocida a todas las personas residentes   en Colombia de acudir, en condiciones de igualdad, ante los órganos de   investigación, los jueces y los tribunales de justicia, ya sea para demandar la   debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, o   para propugnar por la integridad del orden jurídico con estricta sujeción a los   procedimientos previamente establecidos, y con plena observancia de las   garantías sustanciales y adjetivas previstas en la ley. Incorpora así mismo, una   garantía real y efectiva para los individuos, previa al proceso, orientada a   asegurar que éste cumpla con sus cometidos de justicia, previniendo que puedan   existir vacíos en el orden jurídico o indefensión frente a la necesidad de   resolver de manera pacífica los conflictos que se presentan entre los   individuos, en sus relaciones interpersonales, y entre ellos y la organización   estatal. Esta pretensión cobra particular importancia cuando están comprometidos   bienes jurídicos de la mayor relevancia para la sociedad como son aquellos que   son objeto de tutela a través del proceso penal[23].    

11. Conforme a la jurisprudencia de esta   Corporación, el derecho a acceder a la justicia tiene una significación múltiple   y compleja, pues es un pilar fundamental del Estado Social de Derecho[24]  y un derecho fundamental de aplicación inmediata[25],   que forma parte del núcleo esencial del debido proceso[26], pues el   proceso es el medio para la concreción del derecho a la jurisdicción[27].    

En cuanto a lo segundo,   atendiendo a su importancia   política, la jurisprudencia constitucional le ha reconocido al acceso a la   administración de justicia el carácter de derecho fundamental de aplicación   inmediata, integrándolo a su vez con el núcleo esencial del derecho al debido   proceso, y relacionándolo con otros valores constitucionales como la dignidad,   la igualdad y la libertad. Por virtud de tal vinculación, el acceso a la   administración de justicia adquiere un amplio y complejo marco jurídico de   aplicación que compromete los siguientes ámbitos: (i) el derecho a que   existan en el orden jurídico una amplia y suficiente gama de mecanismos   judiciales -acciones y recursos- para la efectiva resolución de los conflictos[29]; (ii) el derecho de acción o de   promoción de la actividad jurisdiccional, el cual se concreta en la posibilidad   que tiene todo sujeto de ser parte en un proceso y de utilizar los instrumentos   que allí se proporcionan para plantear sus pretensiones al Estado, sea en   defensa del orden jurídico o de sus intereses particulares[30]; (iii) el derecho a que la promoción de la   actividad jurisdiccional concluya con una decisión de fondo en torno a las   pretensiones que han sido planteadas[31], y   que ella se produzca dentro de un plazo razonable[32]; (iv) el derecho a que existan   procedimientos adecuados, idóneos y efectivos para la definición de las   pretensiones y excepciones debatidas; (iv) el derecho a que los   procesos se desarrollen en un término razonable, sin dilaciones injustificadas y   con observancia de las garantías propias del debido proceso[33]. (Se destaca).    

12. De otra parte,   también ha señalado la jurisprudencia de la Corte, que el derecho de acceso a la   administración de justicia es de configuración legal, y por ende el diseño y las   condiciones de acceso, así como la fijación de requisitos para el pleno   ejercicio de este derecho, corresponde establecerlos al legislador:    

“ Ciertamente, en virtud de la cláusula   general de competencia, la regulación de los procedimientos judiciales, su   acceso, etapas, características, formas, plazos y términos es atribución   exclusiva del legislador, el cual, atendiendo a las circunstancias   socio-políticas del país y a los requerimientos de justicia, goza para tales   efectos de un amplio margen de configuración tan sólo limitado por la   razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas, en cuanto éstas se   encuentren acordes con las garantías constitucionales de forma que permitan la   realización material de los derechos sustanciales”.[34]    

13. Igualmente ha   establecido que en desarrollo de su potestad legislativa, el Congreso de la   República puede establecer límites al ejercicio del derecho fundamental de   acceso a la administración de justicia, siempre y cuando estos sean razonables y   estén orientados a garantizar el derecho sustancial:    

“(…) El derecho   de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su   núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una   posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna   especie”[35].   Tal interpretación, evidentemente llevaría a la parálisis total del aparato   encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia   de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las   personas de obtener pronta y cumplida justicia.    

(…) (E)n virtud   de la cláusula general de competencia (Art. 150-2), el legislador está   ampliamente facultado para fijar los procedimientos judiciales y, en particular,   los términos que conducen a su realización, siempre y cuando los mismos sean   razonables y estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial”.[36]    

Por ello es posible que   el legislador establezca unas condiciones previas de operatividad que conlleven   limitaciones o condiciones para el  ejercicio adecuado del derecho, tales   como fijar determinados límites temporales dentro de los cuales debe hacerse uso   de las acciones judiciales, o señalar requisitos de procedibilidad para poner en   movimiento el aparato judicial, o condicionar el acceso a la justicia a la   representación de abogado, o al cumplimiento de determinados presupuestos de   técnica jurídica, o a una mínima información a partir de la cual la justicia   pueda operar.    

Lo que no resulta   admisible frente al orden constitucional son aquellas medidas excesivas que no encuentren una justificación   razonable y que, por el contrario, se conviertan en obstáculos a la efectividad   del derecho fundamental de acceso a la justicia y a la prevalencia de los demás   derechos fundamentales comprometidos en cada caso. Los criterios de   razonabilidad y proporcionalidad, como lo ha señalado reiteradamente esta Corte,   se constituyen así en límites constitucionales a ese poder de configuración que   se adscribe al legislador[37].    

Límites constitucionales a las   facultades de investigación de la Fiscalía General de la Nación. Actuaciones que   requieren control por parte del juez de garantías, e involucran potestad   jurisdiccional.    

14. En diversas oportunidades[38] esta corporación se ha pronunciado sobre los   límites constitucionales a las actuaciones de la Fiscalía General de la Nación,   cuando desarrolla su función constitucional de adelantar el ejercicio de la   acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las   características de un delito. En particular, se ha referido a las actuaciones   que por su especial incidencia sobre los derechos fundamentales del imputado, de   la víctima, o de otros intervinientes en el proceso penal, requieren de la   intervención del juez de control de garantías. Al analizar las funciones que la   Constitución otorga al órgano de investigación en los numerales 1°, 2° y 3° del   inciso segundo del artículo 250 Superior, concluyó:    

“De tales previsiones constitucionales se concluye que   fue voluntad del Constituyente: (i) radicar en cabeza de los jueces de   control de garantías la adopción de las medidas necesarias para asegurar la   comparecencia de los imputados al proceso penal; sólo excepcionalmente y previa   regulación legal que incluya los límite y eventos en que procede, la Fiscalía   podrá efectuar capturas; (ii) facultar directamente a la Fiscalía para   adelantar registros, allanamientos, incautaciones e interceptación de   comunicaciones, sometidos al control posterior[39]  del juez de control de garantías; (iii) disponer que en todos los demás   eventos en que, para el aseguramiento de los elementos materiales probatorios,   se requiera medidas adicionales que impliquen afectación de derechos   fundamentales deberá mediar autorización (es decir, control previo) por   parte del juez de control de garantías”[40].    

15. Específicamente sobre el numeral 3° de la norma constitucional en   mención, según el cual corresponde a la Fiscalía General de la Nación, en   ejercicio de sus funciones, “asegurar los elementos materiales probatorios,   garantizando la cadena de custodia mientras se ejerce su contradicción”, y   que a continuación previene que “[en] caso de requerirse medidas adicionales   que impliquen afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la   respectiva autorización por parte del juez que ejerza funciones de control de   garantías para poder proceder a ello”, la Corte puntualizó:     

“Este numeral refiere en su primer segmento a la   actividad ordinaria o básica del órgano de investigación como es la de recaudar    y asegurar los elementos materiales de prueba que le servirán de soporte para el   ejercicio de su función acusadora. Sin embargo, previene que si en el ejercicio   de esa actividad se enfrenta a medidas adicionales que impliquen afectación de   derechos fundamentales, necesariamente debe obtener la autorización respectiva   del juez de control de garantías, es decir someter las medida al control previo   de esta autoridad  en la cual se radican, en la fase de investigación, las   facultades típicamente jurisdiccionales de las cuales forman parte las   decisiones con capacidad de afectación de derechos fundamentales”[41].    

16. Ha indicado esta corporación que el carácter previo   del control judicial, como regla general, se fundamenta “en el reforzamiento   que en el sistema de investigación penal de tendencia acusatoria se imprimió al   principio de reserva judicial de las intervenciones que afectan derechos   fundamentales”. Desde sus primeras decisiones proferidas a propósito del   control constitucional del acto legislativo que reformó la Constitución para   introducir este modelo de investigación, la Corte precisó:    

“Por medio del   acto legislativo 03 de 2002 el Constituyente optó por afianzar el carácter   acusatorio del sistema procesal penal colombiano, estructurando a la Fiscalía   General de la Nación como una instancia especializada en la investigación de los   delitos y estableciendo que, como regla general, las decisiones que   restringen los derechos constitucionales de los investigados e imputados son   tomadas por los jueces y tribunales”[42].   (Se destaca).    

Destacó la corte que el lugar preferente que ocupan los   derechos fundamentales en el Estado constitucional de derecho, se expresa a   través de los controles que deben mediar para su afectación:    

“El   constituyente, retomando la experiencia de la estructura del proceso penal en el   derecho penal comparado, previó que la Fiscalía, en aquellos casos en que ejerce   facultades restrictivas de derechos fundamentales, esté sometida al control   judicial o control de garantías – según la denominación de la propia norma-,   decisión que denota el lugar preferente que ocupan los derechos fundamentales en   el Estado constitucional de derecho”[43].    

17. En el   ámbito del sistema penal acusatorio la función de garante de los derechos   fundamentales se ha atribuido al Juez de control de garantías. Al respecto  ha   indicado la jurisprudencia de esta Corte que:    

“El artículo   250 de la Constitución establece la cláusula general de competencia del juez de   control de garantías para adoptar , a solicitud de la Fiscalía, las medidas   necesarias que aseguren la comparecencia de los imputados al proceso   (Art.250.num.1°); le asigna el control automático sobre las capturas   facultativas que excepcionalmente realice la Fiscalía conforme a facultades que   otorgue la ley, así como sobre las diligencias de registro, allanamientos,   incautaciones e interceptación de comunicaciones que adelante la fiscalía (Art,   250,  núm. 1° inciso 3° y num. 2°9). Así mismo señala que en caso de   requerirse “medidas adicionales que implique afectación de derechos   fundamentales, deberá obtenerse la autorización por parte del juez que ejerza   funciones de control de garantías para poder proceder a ello” (Art. 250 núm.   3°).    

Así, la   creación del Juez de control de garantías o juez de la investigación penal,   responde al principio de necesidad efectiva de protección judicial, en razón a   que muchas de las medidas procesales que se adoptan en el curso de la   investigación penal entran en tensión con el principio de inviolabilidad de   determinados derechos fundamentales, los cuales únicamente pueden ser afectados   en sede jurisdiccional.    

Se trata de   una clara vinculación de la investigación a la garantía de los derechos   fundamentales tanto del investigado como de la víctima, que fungen así como   límites de la investigación.    

Una   formulación coherente con la estructura de un proceso penal de tendencia   acusatoria, como el que configura la Ley 906 de 2004, exige que  las   discusiones relacionadas con la afectación de los derechos fundamentales del   imputado, se resuelvan en el  ámbito jurisdiccional. La salvaguarda de los   derechos fundamentales del investigado es función prioritaria adscrita al juez   de control de garantías. Así, toda actuación que involucre afectación de   derechos fundamentales demanda para su legalización o convalidación[44] el   sometimiento a una  valoración judicial, con miras a garantizar el   necesario equilibrio que debe existir entre la eficacia y funcionalidad de la   administración de justicia penal y los derechos fundamentales del investigado y   de la víctima”[45].    

18. En lo que concierne a la necesidad de autorización   previa del juez de control de garantías para la ejecución, por parte de la   fiscalía, de medidas que impliquen afectación, mengua o limitación de derechos   fundamentales, en el desarrollo de la actividad de aseguramiento de los   elementos materiales probatorios, la jurisprudencia ha recalcado que:    

“De   conformidad con el numeral 3 del artículo 250[46]  de la Carta, la Fiscalía General de la Nación deberá “asegurar los elementos   materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia mientras ejerce su   contradicción. En caso de requerirse medidas adicionales que impliquen   afectación de derechos fundamentales, deberá obtenerse la respectiva   autorización por parte del juez que ejerza las funciones de control de garantías   para poder proceder a ello.” Esta disposición establece el principio general   para el aseguramiento de los elementos materiales probatorios, según el cual   cuando haya afectación de derechos fundamentales, la práctica de medidas para   obtener tales elementos probatorios requiere de autorización judicial.    

Según esta   disposición constitucional es la “afectación de derechos fundamentales” la que   obliga al Fiscal a solicitar de manera expresa y específica la autorización   judicial previa. El empleo del término “afectación” supone, según su grado, una   “limitación” o “restricción” al ejercicio o goce de un derecho fundamental.   Dicha limitación o restricción (i) debe estar prevista en una ley (principio de   reserva legal) y requiere, además, (ii) de la intervención judicial (principio   de reserva judicial), para determinar si resulta irrazonable o desproporcionada”[47].    

19. Desde otro   punto de vista, ha precisado la jurisprudencia que las decisiones de contenido   claramente judicial, que implican potestad dispositiva y valoraciones propias   del juez, sobre materias de contenido litigioso, deben ser emitidas por el   funcionario que ejerce funciones propiamente jurisdiccionales. En la fase de   investigación en el proceso penal acusatorio esta facultad recae en el juez de   control de garantías:    

“En tal sentido,   al legislador le está vedado romper las reglas propias de los elementos   esenciales del nuevo sistema acusatorio, acordarle adicionales facultades   judiciales a la Fiscalía General de la Nación, como es aquella de decretar con   efectos de cosa juzgada la ocurrencia del hecho generador de la extinción de la   acción penal y en consecuencia, ordenar el archivo de unas actuaciones, antes de   la formulación de la imputación, cuya constatación, como quedó visto   anteriormente, no es meramente objetiva o automática, sino que, en todos los   casos, requiere de una valoración ponderada.    

En efecto, en los   casos previstos para la extinción de la acción, se trata de la toma de una   medida preclusiva, acto de contenido jurisdiccional asignado por la   Constitución, numeral 5 artículo 250, al juez de conocimiento por solicitud del   fiscal; por lo tanto, tal facultad no le fue asignada por la norma Superior a la   Fiscalía.    

      

Aunado a lo   anterior, la facultad que el legislador le acordó a la Fiscalía General de la   Nación para archivar unas actuaciones con efecto de cosa juzgada cuando se   presente una causal de extinción de la acción penal, mediante una orden   sucintamente motivada que escapa a cualquier control judicial, y antes de la   formulación de la imputación, vulnera gravemente los derechos de las víctimas a   la justicia, la verdad y la reparación.    

En efecto, la   disposición acusada lesiona los derechos de las víctimas a acceder ante un juez   para efectos de que sea este último quien decida si efectivamente se encuentran   presentes o no los presupuestos para decretar la extinción de la acción penal.   En otros términos, el carácter litigioso de las causales de extinción de la   acción penal, al igual que la trascendencia que la misma ofrece, por ejemplo, en   los casos de leyes de amnistía, conducen a la Corte a considerar que tales   decisiones únicamente pueden ser adoptadas por el juez de control de   conocimiento, en el curso de una audiencia, durante la cual las víctimas puedan   exponer sus argumentos en contra de la extinción de la acción penal”.    

Sin lugar a   dudas, la decisión de archivar unas actuaciones con efectos de cosa juzgada no   puede ser considerada un mero trámite sino que se trata de un asunto de carácter   sustancial. De allí que no sea de recibo la distinción que estableció el   legislador en el sentido de que si el hecho generador de la extinción de la   acción tiene lugar antes de la imputación de cargos el fiscal pueda motuo   propio decretarla; en tanto que si la misma se produce con posterioridad a   la mencionada audiencia, únicamente lo pueda hacer el juez de conocimiento,   previo requerimiento de la Fiscalía. De tal suerte que la decisión sobre la   extinción de la acción penal, con efectos de cosa juzgada, es de competencia   exclusiva del juez de conocimiento, para lo cual el correspondiente fiscal   solicitará la preclusión”[48].    

20. De las anteriores referencias jurisprudenciales   surgen varias conclusiones de particular relevancia para el análisis del asunto   bajo examen: (i) que el orden jurídico contempla una amplia libertad de   configuración al legislador en materia de procedimientos, sometida esta, sin   embargo, a unos límites constitucionales, siendo uno de ellos la garantía del   derecho de acceso a la justicia orientada a la materialización del derecho   sustancial; (iii) que como principio general, toda medida de   investigación que implique afectación de derechos fundamentales debe estar   precedida  de autorización del juez de control de garantías; y (iv) que las   decisiones que conlleven facultad dispositiva, o que impliquen valoraciones   propias de la potestad jurisdiccional sobre asuntos que puedan tener contenido   litigioso, deben ser resueltas, en la fase de investigación del proceso penal   acusatorio, por el juez de control de garantías.    

Con fundamento en el anterior marco teórico procede la   Corte a realizar el análisis del cargo formulado contra el artículo 88 de la Ley   906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal”.    

21. El demandante considera que la   norma que faculta al fiscal para ordenar, directamente, sin que medie   autorización del juez de  control de garantías, la devolución de bienes y   recursos incautados u ocupados con fines de comiso a quien tenga derecho a   recibirlos, cuando ellos no sean necesarios para la indagación o investigación,   o se determine que no se encuentran en circunstancias en las cuales   efectivamente procede el comiso, vulnera el artículo 250.3 de la Constitución   que exige previa autorización judicial para la adopción de medidas que afecten   derechos fundamentales. Menciona como derechos comprometidos en la medida cuya   competencia se adscribe al fiscal la propiedad, el debido proceso, la intimidad,   el trabajo e incluso la vida.    

22. En el marco teórico establecido para el estudio del   cargo quedaron identificados tres  presupuestos que presentan relevancia para el   juicio que debe adelantarse:    

22.1. En primer lugar, que de conformidad con el artículo   150.2 de la Constitución, el legislador cuenta con amplias facultades para la   configuración de los procedimientos, sin embargo existen unos límites   constitucionales a esa potestad como son  el que atienda los principios y fines del Estado tales   como la justicia y la igualdad entre otros; y velar por la vigencia de los   derechos fundamentales de los ciudadanos. Dentro de estos límites cobra   particular relevancia para el caso, el que en la definición de las formas   (debido proceso) se garanticen el acceso a la administración de justicia y el   derecho de defensa,  con miras a la realización material de los derechos   subjetivos, y del principio de la primacía del derecho sustancial sobre las   formas.    

22.2. En segundo lugar, en lo que concierne a las facultades de investigación   que la Constitución asigna al fiscal, si bien una de sus funciones es la de   asegurar los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de   custodia mientras se ejercer su contradicción, el principio general que rige su   actuación es que toda medida de   investigación que implique afectación de derechos fundamentales, debe contar con   la autorización previa del juez de control de garantías, y de manera   excepcional, con control posterior en los supuestos autorizados por la Carta   (Art. 250.2).    

22.3. Y en   tercer lugar, que las decisiones que conlleven facultad dispositiva, o que   impliquen valoraciones propias de la jurisdicción sobre asuntos que puedan tener   contenido litigioso, deben ser resueltas, en la fase de investigación del   proceso penal acusatorio, por el juez de control de garantías.    

 Algunas precisiones sobre el alcance del precepto   acusado y su ámbito de aplicación    

23. Para abordar el estudio del cargo formulado,   conviene hacer algunas precisiones sobre   el alcance normativo del artículo 88 del Código de Procedimiento Penal, en el   que se inserta la expresión acusada. La mencionada disposición forma parte del   capítulo segundo del título segundo del estatuto procesal penal, cuyo propósito   es la regulación de la figura del comiso.    

El   comiso o decomiso de bienes, como lo ha precisado la jurisprudencia de esta   Corte, “es una medida que comporta la privación definitiva del dominio de un bien o de un   derecho, padecida por su titular, y derivada de la vinculación del objeto con un   hecho antijurídico, que puede ser un delito o una falta administrativa. La   privación del derecho de dominio por parte de su titular origina el correlativo   desplazamiento de la titularidad del bien o del derecho, al Estado”[49].    

24. De acuerdo con la legislación penal   colombiana esta medida, considerada por la jurisprudencia como una limitación   legítima al derecho de dominio[50],   recae sobre los bienes y recursos del penalmente responsable que provengan o   sean producto directo o indirecto del delito, o sobre aquellos utilizados o   destinados a ser usados en los delitos dolosos como medio o instrumento para la   ejecución del mismo (Art. 82 C.P.P.). Convine destacar que la misma disposición   que regula la medida previene que la misma se aplicará “sin perjuicio de los   derechos que tengan sobre ellos los sujetos pasivos (del delito) o los   terceros de buena fe”.    

25. La ley procesal penal prevé algunas medidas   cautelares orientadas a garantizar que se pueda hacer efectivo el comiso. Para   el efecto, contempla como medidas materiales la incautación y la   ocupación de bienes, y como medida jurídica, la suspensión del poder   dispositivo sobre los mismos. Dichas medidas proceden cuando la autoridad   competente tiene motivos fundados para inferir que los bienes o recursos son   producto directo o indirecto de un delito doloso, que su valor  equivale a   dicho producto, que han sido utilizados o destinados a ser usados como medio o   instrumento para un delito doloso, o que constituyen el objeto material del   mismo (Art. 83 C.P.P).    

La incautación es por consiguiente una medida   cautelar con miras a hacer efectivo el comiso, y recae sobre bienes muebles que   se encuentren en las situaciones descritas con antelación, en tanto que la   ocupación  cumple los mismos propósitos en relación con bienes inmuebles. Una y otra   medida, comportan la toma de posesión, por parte de la autoridad competente, de   los bienes objeto de las mismas. Su fin es sacar del comercio los bienes y   recursos considerados como susceptibles de comiso, mientras se toma una decisión   definitiva al respecto.    

Estas medidas cautelares, denominadas materiales,   orientadas a asegurar el comiso de bienes, son ordenadas por el Fiscal General   de la Nación, o su delegado,  y ejecutadas por la policía judicial o la   policía nacional, y cuentan con control de legalidad posterior por parte del   juez que ejerce funciones de control de garantías (Art. 84 del C.P.P.).    

En   cuanto a la medida jurídica contemplada en la ley, vale decir, la   suspensión del poder dispositivo sobre los bienes ocupados o incautados con   fines de comiso, la ley procesal establece que debe ser ordenada por el juez de   control de garantías, a solicitud del fiscal, cuando aquél constate que se dan   los presupuestos que la justifican, es decir, la existencia de motivos fundados   para inferir que los bienes o recursos son producto directo o indirecto de un   delito doloso, que su valor equivale a dicho producto, que han sido utilizados o   estén siendo destinados a su uso como medios o instrumentos de un delito doloso,   o que constituyan el objeto material del mismo. La solicitud del fiscal debe   estar cimentada en el interés de la justicia, el valor del bien, y la viabilidad   económica de su administración (Art. 85 C.P.P.).    

27. En este contexto normativo se encuentra   el artículo 88 del C.P.P., parcialmente acusado, norma ésta que faculta al fiscal, para ordenar,  antes formularse la acusación, y en un término que no podrá exceder de seis   meses, la devolución de los bienes y recursos incautados y ocupados a quien   tuviere derecho a recibirlos, cuando no sean necesarios para la   investigación o indagación, o se determine que no se encuentran en una   circunstancia en la cual procede su comiso.    

Teniendo en cuenta que la norma se ubica en   el capítulo II del título I que regula el “comiso” se entiende que los   bienes y recursos a que alude el precepto son aquellos que han sido incautados u   ocupados con fines de comiso, es decir que han sido objeto de las medidas   cautelares materiales a que se refiere el artículo 83 del C.P.P[52].    

Los haberes sobre los cuales pueden recaer   estas medidas, de conformidad con el artículo 82 del C. de P.P., son “los   bienes y recursos del penalmente responsable que provengan o sean producto    directo o indirecto del delito, o sobre aquellos utilizados o destinados a ser   utilizados en los delitos dolosos como medio o instrumento para la ejecución del   mismo”.    

De manera que los valores a que se contrae   el precepto parcialmente acusado son aquellos sobre los cuales ha recaído una   medida cautelar de carácter material (Art. 83 C.P.P.), consistente justamente en   la incautación y ocupación de ciertos bienes que, de conformidad al artículo 82   C.P.P., pueden ser objeto del comiso. Se trata de bienes susceptibles de   valoración económica, sobre los cuales pueda recaer el derecho de dominio   (corporales o incorporales, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles, Art.   82 Parágrafo).    

28.  No puede perderse de vista que las   medidas cautelares materiales, al igual que las jurídicas, deben ser   inscritas en las oficinas de registro correspondiente cuando la naturaleza del   bien lo permita (Art. 86 C.P.P.). Los bienes y recursos que son objeto de estas   medidas quedarán a disposición de la Fiscalía General de la Nación (Fondo   Especial de Administración de Bienes), para efectos de su administración.    

29. Teniendo en cuenta que en algunas de las   intervenciones se aprecia un cierto nivel de confusión en torno al ámbito de   aplicación del precepto examinado, es preciso aclarar que no puede confundirse   la devolución de bienes que han sido objeto de incautación y ocupación con   fines de comiso, actuación que por consiguiente se refiere a bienes o   recursos que han sido afectados con una medida cautelar material, con   otras actuaciones que permiten al fiscal la devolución de elementos aprehendidos   en ejercicio de la potestad constitucional de la Fiscalía General de la Nación   de “asegurar los elementos materiales probatorios, garantizado la cadena de   custodia” (Art. 250.3 Constitución). En este último caso, la aprehensión   recae sobre medios cognoscitivos, evidencia física e información que son   descubiertos, recogidos y custodiados por el fiscal o por la policía judicial   bajo su dirección (Art. 275 C.P.P.), y respecto de los cuales se aplica la   cadena de custodia (Art. 254 C.P.P.).    

Cuando esta actividad investigativa de   análisis y custodia, propia del fiscal, recae sobre elementos que presentan   cierto valor comercial y además un interés probatorio, como los denominados   “macroelementos materiales probatorios” categoría a la que pertenecen las   naves, aeronaves, vehículos automotores, máquinas, grúas y otros similares, la   ley prevé que una vez examinados y levantados los registros correspondientes   (fotografías, videos) para la preservación de la prueba, “serán devueltos al   propietario, poseedor o tenedor legítimo, según el caso, previa demostración     de la calidad invocada”. (Art. 266 del C.P.P.).    

Dado que en esta hipótesis los bienes no han   sido afectados con medidas materiales de incautación  u ocupación con   fines de comiso, la entrega podrá ser efectuada por el fiscal. Se trata de   bienes respecto de los cuales se realizan diligencias probatorias “con   fines de investigación”.    

La misma norma que prevé la devolución de   macroelementos materiales de prueba (Art. 266 C.P.P) deja a salvo las   previsiones del código “en relación con las medidas cautelares sobre bienes   susceptibles de comiso”, y los bienes que “hayan sido medios eficaces   para la comisión del delito”, las cuales se someterán a las normas que   regulan el comiso (Capítulo II del título II).      

Situación distinta es la regulada en el   artículo 88 del C. de P.P., por cuanto los bienes a que hace referencia han sido   objeto de medidas materiales de incautación u ocupación con fines de comiso, por   consiguiente la actuación de autorizar la devolución a quien tenga derecho a   recibirlos, trasciende la competencia del fiscal de proveer al aseguramiento de   los elementos materiales de prueba, garantizando la cadena de custodia.    

30. Aunque es claro que la regulación   contemplada en el capítulo II del Título II del C.P.P., (Del comiso),  hace referencia a una materia distinta a la prevista en el Título I del Libro II   del Código Penal, relativa a las “Técnicas de indagación e investigación de   la prueba y sistema probatorio”, la norma parcialmente acusada parece   asimilar la entrega de los bienes que han sido objeto de medidas materiales   (incautación y ocupación) con fines de comiso, a la devolución de los elementos   materiales probatorios una vez han sido objeto de los análisis y registros   correspondientes. Así se deduce de la expresión “Además de lo previsto en   otras disposiciones de este código” en una clara alusión a las facultades   del fiscal de proveer de manera directa a la devolución de aquellos elementos   materiales de prueba “cuando no sean necesarios para la indagación o   investigación”, hipótesis muy distinta a aquella en que con el aval del juez   de control de garantías, se ha procedido a la incautación u ocupación de bienes   susceptibles de comiso.    

31. La medida de incautación y ocupación de   bienes con fines de comiso cuenta con la intervención del juez de control de   garantías, en cuanto afecta derechos subjetivos, y eventualmente derechos   fundamentales. La medida que la levanta debe así mismo garantizar el ejercicio   de potestad jurisdiccional y el acceso de los posibles afectados a un espacio de   discusión ante la autoridad con poder dispositivo sobre derechos subjetivos.   Escenario distinto es aquél en que el fiscal, en el ejercicio de su potestad   constitucional de “asegurar los elementos materiales probatorios y garantizar   la cadena de custodia” aprehende bienes con fines de investigación, sin que   estos se encuentren afectados con medida material o jurídica alguna, caso en el   cual la devolución, se efectuará directamente por el fiscal una vez   examinados y levantados los registros correspondientes.    

Análisis del cargo.    

La decisión de devolución de bienes incautados u ocupados comporta   potestad jurisdiccional y su asignación al fiscal afecta los derechos de acceso   a la justicia y debido proceso.    

32. El demandante estima que la competencia que se asigna al fiscal en la norma   acusada afecta los derechos a la propiedad, a la intimidad, al debido proceso,   al trabajo e incluso a la vida, y que en consecuencia aquella debe ser adscrita   la juez de control de garantías.    

Por consiguiente, la Sala descarta el argumento de la afectación del derecho de   propiedad como criterio para determinar la necesidad de intervención del juez de   control de garantías en la actuación de devolución de bienes incautados u   ocupados. Tampoco considera que de la norma acusada se derive que dicha   actuación puede afectar los derechos a la intimidad, al trabajo e incluso a la   vida, como lo señala el demandante. Los derechos a la intimidad y al trabajo en   efecto podrían resultar comprometidos en las actuaciones de incautación y   ocupación de los bienes, por lo que el legislador sometió a control judicial   posterior dichas medidas, pero no se advierte, en abstracto, que puedan resultar   comprometidos con la decisión de devolución de los mismos. No se observa tampoco   que el derecho a la vida pueda resultar comprometido en una decisión de   devolución de bienes a quien tuviere derecho a recibirlos.    

Lo   que sí se deriva de la norma parcialmente acusada es que la competencia adscrita   al fiscal de devolver los bienes que han sido incautados u ocupados con fines de   comiso, a quien tuviere derecho a recibirlos, sin que medie la   autorización previa del juez de control de garantías, tiene la potencialidad de   afectar el derecho al debido proceso, el acceso a la justicia del imputado, de   terceros de buena fe y de las víctimas, y eventualmente el derecho a la   reparación del daño de estas últimas.    

Se   afecta el debido proceso y el derecho de acceso a la justicia, toda vez que de   la disposición parcialmente acusada se deriva una competencia que comporta el   ejercicio de potestad jurisdiccional, comoquiera que lleva implícita la   definición de quién tiene derecho a recibir los bienes incautados u ocupados. La   posibilidad, reconocida por el artículo 82 del C.P.P., de que en la actuación de   incautación y ocupación de bienes se puedan ver comprometidos los derechos de   las víctimas y de terceros de buena fe, permite inferir que la devolución de los   mismos compromete igualmente derechos de estos intervinientes. En consecuencia,   el orden jurídico debe garantizarles un escenario en el que puedan discutir, en   sede jurisdiccional, las pretensiones legítimas que tuvieren frente a los bienes   incautados u ocupados.    

La   potestad que la norma asigna al fiscal para que, directamente, defina la   devolución de esos valores, a quien tuviere derecho a recibirlos, limita el   derecho de acceso a la justicia y el debido proceso (derecho de defensa) de   quienes tuviesen una pretensión legítima sobre los mismos, comoquiera que es una   decisión que se adopta de plano, sin audiencia de los eventuales afectados, y   por una autoridad que conforme al modelo acusatorio no ejerce funciones   típicamente jurisdiccionales.    

33. Destaca la Sala que el legislador consideró que la adopción de las   medidas cautelares materiales de incautación de bienes muebles y ocupación   de bienes inmuebles, efectuadas por orden del fiscal o por acción de la policía   judicial, podrían conllevar afectación de derechos fundamentales por lo que   dispuso un control de legalidad posterior, dentro de las 36 horas siguientes a   dicha actuación (Art. 84).  En efecto, en una actuación de esta naturaleza   se pueden ver implicadas garantías constitucionales como el debido proceso, la   intimidad y el acceso a la justicia del imputado o de terceros con derechos   legítimos sobre los bienes y recursos que son objeto de la medida.    

Así, lo advirtió esta corporación al señalar que:    

“De otra parte, obsérvese que la regulación   reseñada (hace referencia al Art. 82 del C.P.P.) hace énfasis en que la   incautación de bines con fines de comiso, debe efectuarse sin perjuicio de los   derechos de las víctimas o de los terceros de buena fe, lo que implica que el   legislador previó la posibilidad de que en las actividades de incautación de   bienes podrían salir afectados los derechos de las víctimas, ya sea porque   aquellas recayeran sobre bienes objeto de restitución, o porque la incautación   de bienes del penalmente responsable pudiera afectar las posibilidades de   garantizar la reparación integral del daño ocasionado con el delito”[54].    

34. Así mismo, el levantamiento de dichas medidas materiales, por la vía de la   devolución de los bienes y recursos a quien tuviere derecho a recibirlos, puede   conllevar afectación a derechos fundamentales de terceros con legitimidad para   reclamarlos, o de las víctimas del delito, comoquiera que dichos valores podrían   constituirse en garantía de reparación de los daños sufridos por los sujetos   pasivos de la conducta punible. Se trata en todo caso, de una decisión que   comporta facultad de disposición sobre unos bienes, y como tal,  reclama la   intervención de la autoridad con funciones típicamente jurisdiccionales, que   para el momento procesal a que alude la norma – antes de formularse la   acusación-, es el juez de control de garantías.    

35. Teniendo en cuenta que la competencia para el decreto de las medidas   cautelares sobre bienes del imputado o del acusado, necesarias para proteger el   derecho a la reparación integral de las víctimas del delito, está radicada en el   juez de control de garantías (Art. 92 C.P.P.), resulta necesario, para la   salvaguarda de los derechos de acceso a la justicia, y al debido proceso de las   víctimas del hecho punible, e incluso de terceros de buena fe con pretensiones   legítimas sobre los bienes y recursos incautados u ocupados, el que la decisión   de entrega de estos valores provenga del juez de control de garantías, quien   actuará a solicitud del fiscal o de quien tenga interés legítimo en la   pretensión, tal como se prevé para el levantamiento de la medida de suspensión   del poder dispositivo.    

36. El orden jurídico atribuye al juez de control de garantías la función de   revisar con posterioridad (dentro de las 36 horas siguientes) la legalidad de   las medidas cautelares de incautación y ocupación sobre bienes susceptibles de   comiso, adoptadas por el fiscal y ejecutadas por la policía judicial, bajo la   consideración de que se trata de actuaciones que pueden afectar derechos   fundamentales del imputado, de los sujetos pasivos del delito, o de terceros de   buena fe, tal como lo reconoce el artículo 82 C.P.P.    

Comoquiera que la decisión de poner fin a estas medidas, a través de la   devolución de los bienes a quien tenga derecho a recibirlos, afecta los derechos   fundamentales de acceso a la justicia y debido proceso de la víctima, de los   terceros de buena fe y el propio imputado, debe contar con la intervención del   juez de control de garantías, no a través de una revisión posterior, sino   mediante la adopción de una decisión de naturaleza judicial con carácter   dispositivo sobre dichos valores, tal como se prevé con respecto al   levantamiento de la medida de suspensión del poder dispositivo previsto en el   inciso segundo del precepto acusado. Tanto la incautación de bienes muebles como   la ocupación de inmuebles, comportan severas limitaciones al poder dispositivo   de dichos bienes, comoquiera que tratándose de valores sujetos a registro   (inmuebles y vehículos) dichas medidas deben ser inscritas, y  en lo que   concierne a los muebles, el poder de disposición se afecta con la incautación   misma.    

En   este orden de ideas, la decisión de devolución de los bienes incautados con   fines de comiso a quien tenga derecho a recibirlos, debe adoptarse al igual que   aquella que dispone sobre el levantamiento de la medida de suspensión del poder   dispositivo sobre bienes susceptibles de comiso, en audiencia ante el juez de   control de garantías[55]  (Art. 153), a solicitud del fiscal o de quien tenga interés legítimo en la   pretensión.    

37. Cuando los bienes han sido objeto de   medidas materiales de incautación u ocupación con fines de comiso (Art. 88   C.P.P.), la actuación de autorizar la devolución a quien tenga derecho a   recibirlos, trasciende la competencia del fiscal de proveer al aseguramiento de   los elementos materiales de prueba, y puede afectar derechos fundamentales   (acceso a la justicia, debido proceso, reparación integral), de las víctimas, de   terceros con legítimas pretensiones  sobre los bienes, o del propio   imputado. Se trata de una decisión que involucra potestad dispositiva,   comoquiera que implica definir quién tiene derecho a recibir los bienes del   penalmente responsable, que provengan o sean producto directo o indirecto del   delito, o que hubiesen sido utilizados en delitos dolosos como medio o   instrumento para su ejecución.    

Una decisión de tal naturaleza es propia del   juez de control de garantías, en cuanto involucra potestad jurisdiccional y   demanda la apertura de un escenario de discusión (audiencia preliminar), para   que quienes tengan expectativas legítimas sobre los bienes incautados u ocupados   con  fines de comiso puedan hacerlas valer ante la autoridad con poderes   jurisdiccionales.    

38. Es necesario poner de relieve que esta regulación a la que se ha hecho   referencia, y de la que forma parte el precepto parcialmente acusado, atañe a   los bienes incautados u ocupados con fines de comiso, en los delitos dolosos[56].   En lo que concierne a los delitos culposos no se prevé en estricto sentido la   figura del comiso respecto de los bienes u objetos implicados en el suceso   delictivo. De conformidad con el artículo 100 del C.P.P., en los delitos   culposos, los vehículos automotores, las naves o aeronaves, o cualquier unidad   montada sobre ruedas y los demás objetos que tengan libre comercio, implicados   en el delito, una vez asegurada la cadena de custodia, serán devueltos   provisionalmente al propietario, poseedor, o tenedor legítimo, salvo que se haya   solicitado o decretado su embargo y secuestro. La entrega de estos bienes será   definitiva cuando se garantice el pago de los perjuicios. En cualquier caso, la   decisión de entrega de bienes y objetos que tengan libre comercio, implicados en   delitos culposos, corresponde al juez de control de garantías.    

En   este punto conviene aclarar que como lo manifiesta el Ministerio de Justicia en   su intervención, las decisiones de la Corte Suprema de Justicia a las que hace   referencia el demandante[57]  definen conflictos de competencia entre la fiscalía y el juez de control de   garantías, relacionados con bienes retenidos en delitos culposos, situación que   como se indicó goza de regulación especial conforme al artículo 100 del C.P.P.    

39. Es preciso subrayar también que atendiendo a la naturaleza y el alcance de   la figura del comiso, la cual recae sobre “los bienes y recursos del   penalmente responsable que provengan o sean producto directo o indirecto del   delito, o sobre aquellos utilizados o destinados a ser utilizados en los delitos   dolosos como medio o instrumento para la ejecución”[58],  el control judicial que, mediante esta decisión  se adscribe al juez de   garantías, no cobija la hipótesis en que sea la víctima quien solicite la   restitución de los bienes objeto del delito que hubieren sido recuperados. Ello   por cuanto dentro de las medidas patrimoniales establecidas a favor de las   víctimas del delito, el legislador incluyó una regla especial para esta   eventualidad según la cual el fiscal, a solicitud del interesado   (víctima) podrá ordenar la restitución inmediata de dichos bienes, e   incluso autorizar el uso y disfrute provisional de aquellos que, habiendo sido   adquiridos de buena fe, hubieran sido objeto del delito[59].    

40. A partir de las consideraciones anteriores se puede concluir que la   regulación establecida en el inciso primero del artículo 88 del código de   procedimiento penal, según la cual “por orden del fiscal” serán devueltos   los bienes y recursos incautados u ocupados a quien tuviere derecho a   recibirlos, en las hipótesis allí previstas, excede los límites constitucionales   a la facultad de configuración que se adscribe al legislador comoquiera que   restringe el derecho de los ciudadanos (víctimas, terceros de buena, e incluso   del propio imputado) a acceder a una instancia judicial (la audiencia ante el   juez de control de garantías) para discutir sus pretensiones, adscritas a los   bienes incautados u ocupados con ocasión de la comisión de un delito doloso.    

41. La expresión acusada vulnera así mismo el artículo 250.3 de la Constitución,   según el cual, si bien corresponde a la Fiscalía General de la Nación el   aseguramiento de los elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de   custodia mientras se  ejerce su contradicción, cuando se requiera de   medidas adicionales que impliquen afectación de derechos fundamentales, debe   obtenerse a la respectiva autorización del juez de control de garantías para   proceder a ello. Tanto la ejecución de las medidas materiales de incautación u   ocupación de bienes con fines de comiso, como su levantamiento mediante la   entrega de los bienes, implican afectación de derechos fundamentales (acceso a   la justicia y debido proceso en particular derecho de defensa), en el primer   caso del imputado y/o de terceros de buena fe, y en el segundo de la víctima, de   terceros y eventualmente del propio imputado.    

42. Finalmente, y en armonía con lo señalado,   la asignación al fiscal de una competencia que implica poder decisorio, potestad   jurisdiccional en tanto debe determinar quién tiene derecho a recibir los   bienes a que se refiere el precepto acusado, vulnera un eje axial del sistema   penal acusatorio consistente en que las determinaciones que impliquen facultad   dispositiva deben ser adoptadas por quien ejerce poderes jurisdiccionales,   función que en la fase investigativa compete al juez que ejerce funciones de   control de garantías, ello bajo la consideración que  el fiscal es un   sujeto procesal con interés en el proceso.    

43. Con base en las anteriores   consideraciones concluye la Corte que la norma que autoriza al fiscal para que   directamente, disponga sobre la devolución, a quien tenga derecho a   recibirlos, de unos bienes que han sido afectados con medidas materiales de   incautación y ocupación, vulnera dos principios nucleares del sistema penal   acusatorio: (i) la separación de funciones entre el fiscal y el juez de   control de garantías, conforme al cual las decisiones que comporten potestad   jurisdiccional solo pueden ser proferidas por este; y (ii) la radicación   en el juez de control de garantías de las decisiones que afecten derechos   fundamentales. La medida afecta los derechos fundamentales de acceso a la   justicia de quienes tuvieren un interés legítimo en los bienes incautados u   ocupados, particularmente el derecho de las víctimas a garantizar su expectativa   reparatoria.    

Alcance del pronunciamiento. Integración de unidad normativa    

44. Para ajustar la norma a los principios   constitucionales que regulan el sistema penal acusatorio debe excluirse del   orden jurídico la expresión acusada “y por orden del fiscal”, toda vez   que mediante ella se extiende la competencia del fiscal a una materia que   involucra potestad jurisdiccional como es la de definir quien tiene derecho a   recibir aquellos bienes que han sido objeto de medidas de incautación u   ocupación con fines de comiso y puede comprometer los derechos fundamentales al   debido proceso y de acceso a la justicia.    

No obstante, advierte la Sala, que la   pretensión del legislador de considerar esta función como una más de las que se   adscriben al fiscal en el marco de su potestad constitucional de asegurar los   elementos materiales probatorios, garantizando la cadena de custodia, está   relacionada y reforzada por la expresión “Además de lo previsto en otras   disposiciones de este código”, es preciso efectuar integración normativa del   segmento acusado con esta última expresión.    

En   efecto, establece la norma examinada que “Además de lo previsto en otras   disposiciones de  este código (…) y por orden del fiscal” serán   devueltos los bienes y recursos incautados y ocupados a quien tenga derecho a   recibirlos, cuando ellos no sean necesarios para la indagación o la   investigación. Esas otras  disposiciones a que alude el precepto son   aquellas que permiten al fiscal, de conformidad con su papel de director de la   investigación, la devolución de los elementos materiales probatorios y la   evidencia física recaudada o aprehendida con fines de investigación, incluyendo   los denominados macroelementos probatorios (Art. 266 C.P.P) una vez examinados,   fotografiados, examinados o filmados. La conexión entre los dos segmentos   normativos referidos permite inferir el alcance de la norma en el sentido de   extender la potestad ordinaria del fiscal de proveer a la devolución de los   elementos materiales probatorios, una vez examinados a quien demuestre la   calidad de propietario, poseedor o tenedor legítimo, a la devolución de unos   bienes que han sido objeto de una medida cautelar material de incautación o   comiso, sometida al control del juez de garantías. La relación inescindible   entre los dos segmentos reseñados para desentrañar el sentido de la norma,   amerita su integración normativa.    

45.   Esta Corporación ha señalado que hay eventos en los que es preciso hacer la   integración sistemática de diversos preceptos que regulan un mismo asunto, por   cuanto de ello puede depender su adecuada comprensión. De esta manera, ha   indicado que se debe proceder a dicha integración con el fin de superar   incongruencias en el ordenamiento jurídico.[60]    

Es   de anotar, que a pesar de que la Corte ha procedido en varias oportunidades a   efectuar integración de la unidad normativa, lo ha hecho con fundamento en unas   reglas decantadas, procurando mantener el carácter excepcional de dicha técnica,   las cuales se sintetizan a continuación:    

“En   primer lugar, cuando las expresiones demandadas carecen de un contenido deóntico   claro unívoco o de un ámbito regulador propio, aislado del contexto en el cual   están insertadas, y se requiere precisar su alcance incluyendo en el juicio de   constitucionalidad otros enunciados normativos que las complementan, caso en el   cual la Corte procede a formular la proposición jurídica completa[61].  La otra hipótesis acaece cuando “[l]as normas (…) tienen cada una un sentido   regulador propio y autónomo, pero el estudio de constitucionalidad de la   disposición acusada impone el examen de la conformidad o inconformidad con la   Constitución de algunos elementos normativos a los cuales hace referencia, que   están contenidos en otras disposiciones no demandadas. Con estas últimas se   constituye la unidad normativa”[62].  En este último caso la Corte Constitucional ha afirmado que debe existir una   relación “íntima e inescindible” entre la disposición acusada y aquella respecto   de la cual se integra la unidad normativa, de manera tal que para evitar un   fallo inocuo resulte indispensable extender el examen de constitucionalidad a   esta última[63].   La segunda hipótesis también tiene lugar cuando la disposición impugnada se   encuentre íntima e inescindiblemente relacionada con otra norma que parece   prima facie inconstitucional[64]”.    

46. En el presente caso concurre la primera   de las hipótesis que permiten la integración normativa, comoquiera que la   expresión acusada “y por orden del fiscal” carece de un contenido deóntico claro unívoco o de un   ámbito regulador propio. Su alcance está complementado y determinado por la   expresión “Además de lo previsto en otras disposiciones de este código”. En efecto, esta expresión refuerza la   pretensión del legislador de asimilar la devolución de bienes sujetos a una   medida cautelar material (incautación u ocupación), que ha sido objeto de   control judicial posterior, con otras actuaciones que son propias de la potestad   constitucional de aseguramiento de los elementos materiales probatorios,   adscrita al fiscal (Art. 250.3).    

Por consiguiente, la Corte extenderá su   pronunciamiento de inexequibilidad a la expresión  “Además de lo previsto en otras disposiciones de este   código”. La exclusión de   dicha expresión no afecta las competencias que otras disposiciones asignan al   fiscal como director de la investigación (Libro II C.P.P).    

47. Por las anteriores razones, la Corte declarará la inexequibilidad de las   expresiones “Además de lo previsto en otras disposiciones de este código”,  “y por orden del fiscal” contenidas en el inciso primero del artículo 88   de la ley 906 de 2004. Excluido este segmento normativo, la competencia del juez   que ejerce funciones de control de garantías para disponer sobre la devolución   de los bienes y recursos incautados u ocupados a quien tenga derecho a   recibirlos, en las hipótesis allí previstas, se deriva del inciso segundo de la   disposición, según el cual “En las mismas circunstancias, a petición   del fiscal o de quien tenga interés legítimo en la pretensión, el juez que   ejerce las funciones de control de garantías dispondrá el levantamiento de   la medida de suspensión del poder dispositivo”. (Se destaca).    

El   contenido del artículo 88 del C.P.P., luego de la exclusión de los segmentos   normativos hallados contrarios a la Constitución, será del siguiente tenor:    

“Artículo 88. Devolución de bienes. Antes de formularse la acusación, y en un   término que no puede exceder de seis meses, serán devueltos los bienes y   recursos incautados u ocupados a quien tenga derecho a recibirlos cuando no sean   necesarios para la indagación o investigación, o se determine que no se   encuentran en una circunstancia en la cual procede su comiso; sin embargo, en   caso de requerirse para promover acción de extinción de dominio dispondrá lo   pertinente para dicho fin.    

En las mismas circunstancias, a petición   del fiscal o de quien tenga interés legítimo en la pretensión, el juez que   ejerce las funciones de control de garantías dispondrá el levantamiento de la   medida de suspensión del poder dispositivo”.    

Observa la Sala que el enunciado normativo del inciso   segundo que establece la legitimación para formular la solicitud (el fiscal o   quien tenga interés legítimo en la pretensión), y la competencia para resolverla   (el juez de control de garantías), cobija también la hipótesis contemplada en el   inciso primero en razón a que la expresión “en las mismas circunstancias”   establece una clara conexión entre los dos incisos, que conduce a que el   enunciado del primero se complemente con las previsiones del segundo.    

No se estima, en consecuencia, que sea necesario   complementar el pronunciamiento de inexequibilidad parcial, con un   condicionamiento, comoquiera que del texto normativo resultante de la   declaratoria parcial de inexequibilidad se deriva el claro entendimiento de que   tanto la entrega de los bienes que han sido incautados y ocupados con fines de   comiso, a quien tuviere derecho a recibirlos, como el levantamiento de la medida   de suspensión del poder dispositivo sobre esos mismos bienes, corresponde al   juez de control de garantías, a solicitud del fiscal o de quien tuviere interés   jurídico en la pretensión.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

Declarar INEXEQUIBLES las   expresiones “Además de lo previsto en otras disposiciones de este código”, “y   por orden del fiscal” contenidas en el inciso primero del artículo   88 de la Ley 906 de 2004 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento   Penal”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, e insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional, y archívese el expediente.    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Presidente    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Magistrado    

Impedimento aceptado    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Magistrada (E)    

SONIA MIREYA VIVAS PINEDA    

Secretaria General (E)    

[1] Hace referencia a las siguientes decisiones de la Corte Suprema de   Justicia, Sala Plena: diciembre 10 de 2009, radicado 110010230000200900151-00;   enero 24 de 2008 radicado 11-001-02-30-000-2007-00069-01; febrero 21 de 2008,   marzo 6 de 2008 radicado 11-001-02-30-000-2008-00013-01; diciembre 10 de 2009,   radicado 11-001-02-30-000-2009-00154-00.    

[2] Corte Constitucional, sentencias C-005 de   1996, C-346 de 1997, C-680 de 1998, C-742 de 1999, C-384   de 2000, C-803 de 2000, C-596 de 2000, C-1717 de 2000, C-1104 de 2001, C-1512 de   2000, C-1104 de 2001, C-426 de 2002, C-316 de 2002; C-798 de 2003, C-204 de   2003, C-039 de 2004, C-1091 de 2003, C-899 de 2003, C-318 de 2003, Sentencia   C-279 de 2013, entre otras.    

[3] Corte Constitucional, sentencias C-927 de 2000 y C-279 de 2013.    

[4] Corte Constitucional, sentencias C-043 de 2002,   y  C-279 de 2013.    

[5] Corte Constitucional, sentencias C-927 de 2000, C-893 de 2001,   C-1104 de 2001, C-309 de 2002, C-314 de 2002, C-646 de 2002, C-123 de 2003,   C-234 de 2003, C-1146 de 2004, C-275 de 2006, C-398 de 2006, C-718 de 2006,   C-738 de 2006, C-1186 de 2008 y C-279 de 2012.    

[6] Corte Constitucional, sentencia C-316 de   2002 y C-227 de 2009.    

[7] Corte Constitucional, sentencia C-012 de   2002.    

[8] Corte Constitucional, sentencia T-323 de 1999.    

[9] Corte Constitucional, sentencias C-204 de 2003,    C-471 de 2006 y C-279 de 2013.    

[10] Corte Constitucional, sentencias  C-296 de 2002, C-736 de 2002,   C-1075 de 2002, y C-279 de 2013.    

[11] Corte Constitucional, sentencias C-925 de 1999, C-1512 de 200,    C-520 de 2009.    

[12] Sobre el particular se observó en la sentencia C-316 de 2001: “(…)   Es así como la eliminación de una institución procesal puede generar el   desamparo de un derecho, cuando quiera que el ordenamiento jurídico no ofrezca   alternativas diferentes para protegerlo (…)”, escenario en el que el control   jurisdiccional de la Corte resulta definitivo. Pues, “excluida del debate acerca   de la pertinencia o impertinencia de los modelos procedimentales, la Corte   reclama su competencia cuando se trata de definir si el legislador ha hecho uso   ilegítimo de la autonomía de configuración que le confiere el constituyente. En   esos términos, el Tribunal determina si la potestad configurativa se ejerció   respetando los principios constitucionales y las garantías protegidas por el   constituyente o si éstas han quedado desamparadas por la decisión legislativa   que se estudia”.    

[13] Corte Constitucional, sentencia C-798 de 2003.    

[14] Corte Constitucional, sentencia  C-925 de 1999  y C-203 de 2011.    

[15] Corte Constitucional, sentencia C-925 de 1999.    

[16] Corte Constitucional, sentencia C-1512 de 2000.    

[17] Estos criterios fueron recogidos inicialmente en la sentencia C-227   de 2009, y reiterados posteriormente en otras decisiones como en la sentencia   C-203 de 2011 y C-279 de 2013.    

[18] Corte Constitucional, sentencias C-728 de 2000 y C-1104 de 2001, entre otras.    

[20] Corte Constitucional, sentencia C-1104 de 2001, y  C-1512 de 2000.    

[21] Corte Constitucional, sentencia C-203 de 2011.    

[22] Corte Constitucional, sentencias C-1177 de 2005 y C-279 de 2013.    

[23] Corte Constitucional, sentencias C-426 de 2002 y C-1177 de 2005.    

[24]. Ver entre otras las sentencias de la Corte   Constitucional C-059 de 1993, C-544 de 1993, T-538 de   1994, C-037 de 1996, T-268 de 1996, C-215 de 1999,   C-163 de 1999, SU-091 de 2000, y   C-330 de 2000,  C- 426 de 2002 y   C-1177 de 2005.    

[25] Corte Constitucional, sentencias T-006 de 1992, C-059 de 1993, T-538 de 1994, C-037 de 1996, C-215 de 1999,  C-1195 de  2001 y  C-1177 de 2005.    

[26] Corte Constitucional, sentencia T-268 de 1996. En este fallo, la Corte sostuvo que  el “acceso a la   justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia   de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en   cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales   y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice   adecuadamente dicho acceso”. Sentencia de la Corte Constitucional T-006 de 1992, C-059 de 1993,  T-538 de 1994, C-037 de 1996, C-215 de 1999, C-1195 de 2001, C-426 de 2002,   C-1177  de 2005 y C-279 de 2013.    

[27] Sentencia de la Corte Constitucional C-1083 de 2005.    

[28] Corte Constitucional, sentencias C-426 de 2002 y C-1177 de 2005.    

[29] Corte Constitucional, sentencias T-597 de 1992, SU-067 de 1993,   T-451 de 1993, T-268 de 1996 y C-1177 de 2005.    

[30] Corte Constitucional, sentencias, SU-067 de 1993, T-275 de 1994,   T-416 de 1994, T-502 de 1997, C-652 de 1997,  C-742 de 1999, y C- 1177 de 2995,   entre otras.    

[31] Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1993, C-544 de 1993, T-416   de 1994, T-502 de 1997, y C-1177 de 2995, entre otras.    

[32] Corte Constitucional, sentencias T-399 de 1993, C-544 de 1993, T-416   de 1994, T-502 de 1997, C-1195 de 2001, C-1177 de 2005 y C-279 de 2013.    

[33] Corte Constitucional, sentencias T-046 de 1993, C-093 de 1993, C-301   de 1993, C-544 de 1993, T-268 de 1996, C-742 de 1999, C-1177 de 2005 y C-279 de   2013.    

[34]  Corte Constitucional, sentencias C- 426 de 2002, C-428/2002.    En similar sentido, la sentencia C-1043 de 2000, y C-1177 de 2005.    

[35] Corte Constitucional, Sentencia C- 351 de 1994.    

[36] Corte Constitucional, Sentencia C-652 de 1997. En este fallo la   Corte encontró conforme a la Carta el establecimiento de plazos perentorios para   el ejercicio de determinados recursos procesales en casos de violencia   intrafamiliar, vencidos los cuales ya no era posible interponerlos pues “existe   un interés general por parte del Estado y de la sociedad para que los procesos   judiciales se surtan en forma oportuna y diligente”.    

[37] Corte constitucional., sentencia C-1177 de 2005.    

[38] Corte Constitucional, sentencias C-1092 de 2003, C-591 de 2005,   C-336 de 2007, C-186 de 2008, C-025 de 2009, C-131 de 2009, C-334 de 2009    y C-782 de 2012.    

[39] A más tardar dentro de las treinta y seis (36) horas siguientes.    

[40] Corte Constitucional, sentencia C-336 de 2007.    

[41] Ibídem.    

[42] Corte Constitucional, sentencia C-1092 de 2003.    

[43] Ibídem.    

[44] En casos excepcionales autorizados por la propia Constitución. Se   parte del principio de la necesidad de  autorización previa para la   adopción de aquellas medidas que impliquen afectación de derechos fundamentales,   sólo excepcionalmente las medidas pueden ser convalidadas en sede judicial, en   los eventos en que así lo autorice expresamente la Constitución.    

[45] Sentencia C- 979 de 2005. Fundamento Jurídico No. 36.    

[46] Modificado mediante Acto Legislativo 03 de 2002, artículo 2.    

[47] Corte Constitucional, sentencia C-822 de 2005. En esta sentencia la   Corte, al estudiar la constitucionalidad de los artículos  247, 248, 249 de   la Ley 906 de 2004, que regulan la práctica de la inspección corporal (247) el   registro corporal (248) y la obtención de muestras que involucren al imputado   (249), declaró su constitucionalidad condicionada, entre otros requisitos, al   requerimiento de la autorización previa por parte del juez de control de   garantías.  Consideró la Corte que “las medidas previstas en las normas   acusadas implican afectación de derechos fundamentales y amenazan el principio   de la dignidad humana (artículo 1, C.P.),  por lo tanto, siempre es   necesario que se acuda al juez de control de garantías para solicitarle que   autorice la práctica de estas medidas tal como lo ordena el artículo 250 numeral   3° de la Constitución (…)”.    

[48] Corte Constitucional, sentencia C-591 de 2005.    

[49] .Corte Constitucional, sentencia C-782 de 2012.    

[50] Corte Constitucional, sentencia C-782 de 2012.    

[51] Se exceptúan de la administración   asignada al Fondo Especial para la Administración de Bienes de la FGN los bienes   que tienen el carácter de elemento material probatorio y evidencia física, los   cuales quedan sometidos a las previsiones sobre cadena de custodia (Parágrafo 1º   del artículo 5º de la Ley 1142 de 2007, que modificó el artículo 86 del C.P.P).    

[53] Sentencia T-506 de 1992, reiterada en sentencias T-831 de 2004,   T-235 de 2011, T-454 de 2011 y T-580 de 2011.    

[54] Corte Constitucional, sentencia C-782 de 2012. Fundamento Jurídico   No. 18.    

[55] De conformidad con el artículo 153 del C.P.P. “Las actuaciones,   peticiones y decisiones que no deban ordenarse, resolverse o adoptarse en   audiencia de formulación de acusación, preparatoria o de juicio oral, se   adelantarán, resolverán o decidirán en audiencia preliminar, ante el juez de   control de garantías”.    

[56] Al respecto el artículo 82 del C. de P.P. establece:   “Procedencia. El comiso procederá sobre los bienes y recursos del penalmente   responsable que provengan o sean producto directo o indirecto del delito, o   sobre aquellos utilizados o destinados a ser utilizados en los delitos   dolosos como medio o instrumento para la ejecución del mismo, sin perjuicio   de los derechos que tengan sobre ellos los sujetos pasivos o los terceros de   buena fe”.    

[57] Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Auto de enero 24 de 2008,   Rad. 11-001-02-30-000-2007-00069-01, y Auto de Abril 8 de 2010, Rad.   110010230002010000070-00.    

[58] Artículo 82 C.P.P. (Destacó la Sala).    

[59] Artículo 99 del C.P.P.    

[60] Corte Constitucional, sentencia C-125 de 2013. En esta decisión se   cita la sentencia C-569 de 2000 en la que la  Corte Constitucional consideró   necesario realizar la integración normativa de la disposición demandada –art.   153 de la Ley 488 de 1998- con el artículo 226 y siguientes de la Ley 223 de   1995, cuyo contenido era indispensable para comprender e interpretar el   contenido normativo objeto de acusación relativo al pago de los impuestos   establecidos en el artículo no demandado. Es de resaltar que la Corte adelantó   ese ejercicio de integración normativa, comoquiera que la propia disposición   demandada hacía una remisión expresa al pago de los impuestos establecidos en el   artículo 226 de la Ley 223 de 1995. Y señaló la sentencia, al respecto: “Ahora   bien: resulta necesario precisar que la integración de normas jurídicas, por   virtud de la remisión que hace una de ellas, sólo es concebible en la medida en   que dicha operación completa el sentido de disposiciones que dependen mutuamente   para su cabal aplicación. No se trata entonces de una manera analógica de   interpretar el derecho, o de extender el imperio de alguna disposición a asuntos   no contemplados por el ordenamiento legal”.    

[61] Ver sentencias C-357 de 1999 y C-409 de 1994. [Nota al pie No. 5 en   la sentencia que se cita].    

[62] Sentencia C-349 de 2004. [Nota al pie No. 6 en la sentencia que se   cita].    

[63] Ver sentencias C-538 y C-925 de 2005. [Nota al pie No. 7 en la   sentencia que se cita].    

[64] Sentencia C-320 de 1997. [Nota al pie No. 8 en la sentencia que se   cita].