C-613-13

           C-613-13             

Sentencia C-613/13    

PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN   LEY 1580 DE 2012, BENEFICIARIOS Y MONTO-No   vulneración del derecho a la igualdad    

La Sala declara la exequibilidad de los   literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100, introducidos por la ley 1580   de 2012, por cuanto en términos generales encontró que los cargos formulados por   el demandante son infundados: en primer lugar, los grupos que identifica el   actor no son comparables, toda vez que en todos los casos existe un criterio   importante de diferenciación: (i) la condición de vulnerabilidad socioeconómica   a la luz de la distribución del subsidio implícito en la pensión familiar en el   RPM, (ii) el sistema de financiación de la pensión familiar en el RPM y en el   RAIS, y (iii) la mayor cantidad de subsidio estatal necesaria para financiar la   pensión familiar ene RPM versus la pensión individual de vejez. En segundo   lugar, si en gracia de discusión se admitiera que los colectivos a los que se   refiere la demanda son comparables, en todo caso las medidas bajo estudio están   justificadas, pues (a) persiguen finalidades importantes a la luz de la Carta:   distribuir de forma equitativa los subsidios estatales implícitos en la pensión   familiar en el RPM –dando prioridad a los cotizantes en mayor condición de   vulnerabilidad socioeconómica-, y extender progresivamente la cobertura del   sistema, pero procurando sus sostenibilidad financiera; y (b) se valen de medios   idóneos para el efecto: por una parte, utilizar el Sisben para elegir a los   beneficiarios y seleccionar a quienes, según ese sistema, están en mayor nivel   de vulnerabilidad, y por otra, limitar el monto de la mesada para evitar un   amento no previsible de los recursos necesarios para financiar el subsidio   estatal implícito. La Corte resalta la importancia de este tipo de decisiones   dirigidas a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones con equidad;   sin embargo, recuerda que no es una labor acabada y que, a la luz del principio   de progresividad y no regresión y las exigencias del derecho a la seguridad   social, se debe seguir trabajando en brindar protección a los adultos mayores   cuyo mínimo vital se encuentre en riesgo, tal como se expresó en la reciente   sentencia C-258 de 2013.    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD­Requisitos    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones   claras, ciertas, específicas, pertinentes y suficientes    

ESTADO SOCIAL DE DERECHO-Definición    

La   jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una   forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir las   penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores, grupos o   personas de la población, prestándoles asistencia y protección.    

PRINCIPIO DE IGUALDAD-Contenido y   alcance    

El artículo 13 de la Constitución reconoce   el principio de igualdad, el cual se manifiesta en varias dimensiones:   (i) la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad   en la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la prohibición de   discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del Estado y los   particulares no deban, prima facie, prodigar tratos desiguales a partir de   criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a razones de sexo, raza,   origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica; y   (iii) un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad   material, comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a   beneficiar a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios   políticos a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula   constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de   proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,   física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al   igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.    

La   jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado será   posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los hechos o   grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones comparables, o   (ii) pese a la existencia de importantes similitudes entre los grupos o   situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos de manera diferente   esté fundada en razones constitucionales.    

JUICIO DE   IGUALDAD-Método de   análisis constitucional    

Para examinar si una medida legislativa o administrativa contiene   un tratamiento diferenciado que se aviene a los anteriores criterios, la Corte   ha venido acudiendo a la realización de juicios de igualdad. Éstos   constituyen un método de análisis que permite determinar si el tratamiento   diferente que un precepto dispensa a dos o más supuestos de hecho o grupos,   tiene una justificación que se ajuste a los principios y valores   constitucionales. En particular, los juicios de igualdad   se centran en el estudio de la naturaleza de la medida y las razones que el   legislador tuvo para optar por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la   relación entre la medida y el objetivo buscado.    

CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD Y JUICIO DE IGUALDAD-Modalidades según grado de   intensidad    

En términos   generales, esta Corporación ha identificado tres niveles de escrutinio: En   primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general-, aplicable por ejemplo a   medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a   asuntos que implican una competencia específica definida por la Constitución en   cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del contexto normativo   de la disposición demandada no se aprecie prima facie una amenaza para el   derecho o principio que se alega lesionado. En estos casos, en atención al   amplio margen de configuración del que goza el Legislador, el juez debe   verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están   constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar   el fin propuesto. En segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a   medidas que implican la restricción de un derecho constitucional no fundamental,   casos en los que existe un indicio de arbitrariedad que se refleja en la   afectación grave de la libre competencia, o acciones afirmativas, entre otros   casos. Para superar este nivel de escrutinio, el fin perseguido por la medida   debe ser constitucionalmente importante y el medio elegido debe ser   efectivamente conducente a alcanzar el fin. Por último está el nivel estricto,   aplicable a casos en los que está de por medio una clasificación sospechosa como   las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13 superior, casos en los que la   medida recae principalmente en personas en condiciones de debilidad manifiesta,   grupos marginados o discriminados, sectores sin acceso efectivo a la toma de   decisiones o minorías insulares y discretas, casos en los que la medida que hace   la diferenciación entre personas o grupos prima facie afecta gravemente el goce   de un derecho constitucional fundamental, o casos en los que la medida que se   examina crea un privilegio. Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe   examinar si el fin perseguido es o no imperioso desde la perspectiva   constitucional, y si el medio escogido es necesario, es decir, no puede ser   remplazado por un medio alternativo menos lesivo en términos de principios y   derechos constitucionales.    

SEGURIDAD SOCIAL-Concepto    

SEGURIDAD SOCIAL-Instrumentos   internacionales    

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Finalidad    

Esta Corporación ha señalado que el derecho a la seguridad social   tiene como finalidad  la cobertura de ciertas contingencias como la   incapacidad laboral, la muerte o la vejez mediante el reconocimiento de las   pensiones y prestaciones que determine la Ley.    

LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-Alcance/LIBERTAD   DE CONFIGURACION LEGISLATIVA EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL-principios y   reglas a las cuales debe sujetarse    

En el caso   colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia con el   artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración en   materia de seguridad social, el texto superior también impone unos criterios   mínimos a los que debe sujetarse la regulación legal y reglamentaria; muchos de   ellos son reflejo de las exigencias internacionales. En primer término, el   artículo 48 de la Carta indica que la seguridad social es un servicio público   obligatorio que se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del   Estado. Esto significa que este último adquiere una posición de garante de la   adecuada prestación del servicio, y que es su debe dirigir, vigilar y   coordinador a quienes intervienen en la prestación del mismo. La misma   disposición constitucional señala que la prestación del servicio de seguridad   social debe orientarse por los principios de eficiencia, universalidad y   solidaridad. Según el principio de universalidad, el Estado debe   garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las personas, sin   ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida. Por su parte, el principio de eficiencia  requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,   administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a   que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna y   suficiente. Finalmente, la solidaridad hace referencia a la práctica de   la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos,   las regiones y las comunidades. Este principio tiene dos dimensiones: de un   lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de 1993, alude a que el   Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos de la seguridad social   se dirijan con prelación hacia los grupos de población más pobres y vulnerables;   de otro, exige que cada cual contribuya a la financiación del sistema de   conformidad con sus capacidades económicas, de modo que quienes más tienen deben   hacer un esfuerzo mayor. En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra   ligada a la realización del principio de igualdad en su dimensión material.   El inciso tercero del artículo 48 de la Carta también obliga al Estado, con la   participación de los particulares, a extender de forman progresiva la cobertura   de la seguridad social. La cobertura, ha precisado este Tribunal, se refiere   tanto a la ampliación de la afiliación a los subsistemas –con énfasis en los   grupos más vulnerables-, como al aumento del tipo de riesgos cubiertos y de   prestaciones otorgadas. A su turno, el inciso quinto ibídem prohíbe destinar o   utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines   diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta Corporación como una   destinación específica de los recursos de la seguridad social. En materia   específicamente de pensiones, el inciso sexto del artículo en comento ordena al   Legislador definir medios para mantener el poder adquisitivo de las pensiones.   Por su parte, el acto legislativo 01 de 2005 –que adicionó el artículo 48 de la   Constitución- dispone las siguientes obligaciones del Estado, entre otras, las   cuales constituyen un parámetro al que debe sujetarse toda regulación: (i)   asegurar la sostenibilidad financiera del sistema pensional, (ii) respetar los   derechos adquiridos con arreglo a la ley, (iii) garantizar el pago de la deuda   pensional a cargo del Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar, congelar o   reducir el valor de las mesadas de las pensiones reconocidas conforme a Derecho,   (v) abstenerse de reconocer pensiones que tengan en cuenta factores distintos a   aquellos sobre los que cada persona haya efectuado sus cotizaciones, (vi)   garantizar que las pensiones sean de al menos un SMLMV, y (vii) a partir del 31   de julio de 2010, no pagar pensiones con mesadas superiores a 25 SMLMV con cargo   a recursos de naturaleza pública.    

DERECHO A LA SEGURIDAD SOCIAL-Contenido y alcance    

La   seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público cuya   obligatoria prestación debe asegurar el Estado. A grandes rasgos, este derecho   exige la existencia de sistemas de seguridad social que brinden protección   frente a (i) la falta de ingresos debida a  enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,   vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos de atención de salud; (iii)   apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y los familiares   dependientes. Tal sistema, además de estar disponible, debe caracterizarse por   prever prestaciones de importe suficiente para asegurar a los beneficiarios una   vida digna, ofrecer cobertura universal –pero con énfasis en los grupos más   desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes de   acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de   participación y de difusión de información, y ser accesible físicamente. El   Legislador tiene libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización   del derecho a la seguridad social, siempre y cuando se sujete a los anteriores   parámetros, y asegure efectivamente como mínimo los contenidos básicos de aquél.    

SEGURIDAD SOCIAL-Dificultades que enfrenta el sistema    

A pesar de los   beneficios de la formalización de un sistema de seguridad social en pensiones,   después de 20 años de funcionamiento empezaron a verse las dificultades del   mismo, tal y como estaba concebido. Los estudios han señalado que fueron varias   las causas de la necesidad de un replanteamiento. Así, si bien la implementación   del RPM trajo beneficios a una parte de la población y creó las bases para el   desarrollo del sistema pensional, después de veinte años de funcionamiento el   esquema comenzó a mostrar señales de insostenibilidad financiera, baja cobertura   e inequidad, originadas principalmente en cinco factores: (i) la tasa de   cotización no se incrementó gradualmente como se había previsto desde el   principio; (ii) el Estado incumplió su parte de la cotización; (iii) los   excesivos beneficios, relativos a los aportes; (iv) la existencia de una amplia   gama de regímenes especiales y de cajas administradoras; y (v) el cambio   demográfico, que implicó menores aportes (cada vez menos jóvenes) y mayores   gastos (la gente vivía más años). Todos estos elementos propinaron una estocada   certera a la sanidad financiera del sistema, fenómeno que se hizo evidente   cuando la gente empezó a llegar a la edad de pensión. El sub-sistema encargado   de administrar las pensiones de los trabajadores privados se constituía con   aportes de los empleadores, empleados y del gobierno (es decir, de impuestos   generales). Las contribuciones iniciales debían representar 6% del salario (1.5%   pagado por el afiliado, 3% por el empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente)   y, según cálculos actuariales hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos   cada 5 años hasta alcanzar 22% en 1993. A raíz del incumplimiento de los pagos   que correspondían al Estado, las contribuciones se establecieron inicialmente en   4.5% y sólo se incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del empleador, 1/3 a   cargo del empleado). La creciente diferencia entre la tasa efectiva y la   programada llevó a que se marcara, desde un inicio, la insostenibilidad del   régimen administrado por el ISS y a que, con el tiempo, el pasivo pensional   (que, además, no se conocía) se hiciera cada vez mayor. Adicionalmente, el   aporte de los trabajadores públicos era muy bajo. Aunque variaba entre   diferentes cajas, el Estado financiaba la mayor parte de la contribución.    

LEY 100 DE 1993-Objetivos    

En particular, con la ley 100 se buscó: (i) fortalecer la   sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii) aumentar su cobertura,   especialmente frente a los más vulnerables, (iii) mejorar la eficiencia en el   manejo de los recursos, y (iv) adecuar la edad de   retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida del país, entre otros.    

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA   PENSIONAL-Significado y alcance    

El régimen   solidario de prima media con prestación definida, cuya característica esencial   consiste en la realización aportes para la obtención de una pensión de vejez,   invalidez o de sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus   afiliados o beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones   acumuladas, siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como: edad,   número de semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el   incumplimiento de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen   derecho a reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización   sustitutiva).En este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos   constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las   prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos   de administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de futuros   acreedores pensionales.    

REGIMEN SOLIDARIO DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN MATERIA   PENSIONAL-Calculo actuarial    

SISTEMA PENSIONAL-Alteración de variables   que componen el cálculo actuarial    

PENSIONES LEGALES-Subsidios implícitos/SISTEMA   PENSIONAL-Subsidios implícitos    

REGIMEN DE AHORRO INDIVIDUAL CON SOLIDARIDAD EN MATERIA PENSIONAL-Significado y alcance    

El legislador creó, reguló y desarrolló el denominado régimen de   ahorro individual con solidaridad. En esencia, se trata de un régimen cuya   administración se otorgó a los particulares a través de la creación de   Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades Administradoras   de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.), debidamente autorizadas por la   Superintendencia Bancaria.  En este régimen, los afiliados acumulan en una   cuenta individual las cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos   pensionales y los subsidios del Estado – si a ellos hubiere lugar -, en aras de   garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de sobrevivientes, a   favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto acumulado de capital y   sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su reconocimiento,   teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el afiliado, la modalidad   de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la rentabilidad de los   ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de los citados   requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar la   devolución de sus aportes o saldos. Las cotizaciones de los afiliados y sus   rendimientos constituyen una cuenta individual de naturaleza privada, que es   administrada por la entidad que designe o escoja libremente el trabajador, en   desarrollo de un mercado de libre competencia. Desde esta perspectiva, los   afiliados pueden seleccionar y trasladarse libremente entre entidades   administradoras y optar por la aseguradora con quien contratar las rentas y   pensiones. Es pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un   porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al   pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos de   administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la rentabilidad   de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de   pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades   administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras garantizan una   rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a   prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de las   mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993, artículo 101). A pesar de   la diversidad en el manejo de los recursos y de las características particulares   y disímiles de cada régimen, al igual que sucede en el régimen solidario de   prima media con prestación definida, en el régimen de ahorro individual con   solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en desarrollo del artículo 48   del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone que el Estado tiene la   obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago de las pensiones por   intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFÍN).    

No puede haber desconocimiento del derecho a la igualdad pues la    Ley 100 de 1993 contiene una regulación diferente para cada uno de los regímenes   pensionales, apoyada en el principio de la libre elección que permite a los   afiliados escoger el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de tal   suerte que el futuro pensionado se somete por su propia voluntad a un conjunto   de reglas diferentes para uno y otro régimen, y simplemente se hará acreedor a   los beneficios y consecuencias que reporte su opción.    

ASIGNACION PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A PERSONAS EN SITUACION DE   MAYOR VULNERABILIDAD SOCIOECONOMICA-Jurisprudencia   constitucional    

PENSION FAMILIAR EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA EN   LEY 1580 DE 2012-Origen y contenido normativo    

PENSION FAMILIAR-Beneficio a parejas dentro   del régimen de prima media con prestación definida no resulta equiparable a   parejas en régimen de ahorro individual con solidaridad    

SISBEN-Objeto    

SISBEN-Importancia constitucional    

Referencia: expedientes D-9405 y 9411    

Demanda de inconstitucionalidad contra los literales k), m) y l)   del artículo 151C de la ley 100 de 1993, adicionado por el artículo 3 de la ley   1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión   familiar”.    

Magistrado Sustanciador:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Bogotá, D.C.,   cuatro (4) de septiembre de dos mil trece (2013).    

La Sala   Plena de la Corte Constitucional,   conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio -quien la preside-,   María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis Guillermo Guerrero   Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla Pinilla, Jorge Ignacio   Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de   sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y trámites   establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente sentencia con   fundamento en los siguientes:    

1.      ANTECEDENTES    

Los ciudadanos   Julián Arturo Polo Echeverri y Bonifacio Navarrete Velandia, en ejercicio de la   acción pública de inconstitucionalidad, demandaron los literales k) y l), y k) y   m), respectivamente, del artículo 151C de la ley 100 de 1993, adicionado por el   artículo 3 de la ley 1580 de 2012 “Por la cual se crea la pensión familiar”.    

Mediante auto del 7 de diciembre de 2012, las   demandas fueron inadmitidas –la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri sólo parcialmente- por falta de   especificidad, pertinencia y suficiencia de los cargos. Los ciudadanos   corrigieron oportunamente sus demandas, y mediante autos del 4 y 21 de febrero   de 2013, respectivamente, la del ciudadano Julián Arturo Polo Echeverri fue   admitida y la del ciudadano Bonifacio Navarrete Velandia rechazada.    

En vista de la admisión de la demanda del   expediente D-9405, el Magistrado sustanciador ordenó comunicar el inicio del   proceso al Congreso de la República, a la Secretaría Jurídica de la Presidencia   de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Departamento   Nacional de Planeación, al Ministerio del Trabajo y a   Colpensiones. También invitó a las siguientes instituciones para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que   el presente asunto propone: universidades del Rosario, Andes, Externado de   Colombia, Javeriana, Nacional de Colombia, Sergio Arboleda, Pontificia   Bolivariana sede Montería, del Sinú – Seccional Montería y de Medellín, la   Academia Colombiana de Jurisprudencia, la Fundación FESCOL, la Organización   Iberoamericana de la Seguridad Social (Centro Regional en Colombia), Asofondos,   el Sindicato Nacional de la Salud y Seguridad Social -Sindess- y  Fedesarrollo. Finalmente, se ordenó fijar la demanda   en lista para que los ciudadanos pudiesen defender o impugnar el precepto   acusado, y se dio traslado al señor Procurador General de la Nación para que   rindiera el concepto de su cargo en los términos que le concede la ley.    

Cumplidos los trámites constitucionales y   legales propios de los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional   procede a decidir la demanda de la referencia.    

1.1.          NORMA DEMANDADA    

El texto del precepto acusado es el siguiente; se subrayan los   apartes acusados:    

“Artículo 151 C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima   Media con Prestación Definida. Quienes cumplan los requisitos   para adquirir el derecho a la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez   en el sistema de prima media con prestación definida, podrán optar por la   pensión familiar, cuando los dos cónyuges o compañeros permanentes obtengan la   edad mínima de jubilación y la suma del número de semanas de cotización supere   el mínimo de semanas requeridas para el reconocimiento de la pensión de vejez.    

(…)    

(…)    

m) En el Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar   no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.”    

1.2.          FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA    

Julián Arturo Polo Echeverri   considera que los literales k) y m) desconocen el artículo 13 de la   Constitución, por las siguientes razones:    

1.2.1.   Asegura que el literal k) excluye   sin justificación de la pensión familiar en el régimen de prima media –en   adelante RPM-, a los esposos o compañeros permanentes clasificados en la   encuesta Sisben en los niveles 3 y superiores. Explica que el Sisben es un   mecanismo para mejorar la distribución de los bienes escasos del Estado,   especialmente los subsidios. Afirma que la pensión familiar no es una subvención   del Estado, pues, como indica el artículo 1° de la ley 1580, es un derecho   producto de los aportes realizados por la pareja. Por tanto, en tanto la pensión   familiar es un derecho y no un subsidio, sostiene que no hay razón para utilizar   la clasificación en el Sisben para la selección de sus beneficiarios, y mucho   menos para excluir a quienes no están categorizados en los niveles 1 y 2, del   acceso a ese derecho.    

Agrega que esta exclusión es discriminatoria frente a los afiliados   al régimen de ahorro individual con solidaridad –en adelante RAIS-, a quienes el   artículo 2 de la ley 1580 no les exige estar clasificados en los niveles 1 y 2   del Sisben para reclamar a la pensión familiar. Indica que si tanto en el RPM   como en el de RAIS, el reconocimiento de la pensión familiar está sujeto a la   acreditación de requisitos de edad y cotizaciones al sistema, no hay razón para   la diferenciación.    

1.2.2.   En relación con el literal m),   sostiene que el límite cuantitativo que impone a la pensión familiar en el RPM   –un salario mínimo mensual legal vigente (SMLMV)- implica una discriminación   frente a los beneficiarios de la pensión de vejez al amparo de la ley 100, pues   a estos últimos la pensión se les calcula conforme a su ingreso base de   liquidación.    

Explica que estos dos grupos –quienes reclaman la pensión de vejez   y quienes reclaman la pensión familiar en el RPM- se encuentran en la misma   situación, ya que (i) las semanas de cotización que deben acreditar son   las mismas, y (ii) en ambos casos se exige el mismo requisito de edad. En   resumen, asevera que las reglas de sostenibilidad financiera son iguales.    

Señala que dada la igualdad de los grupos y el hecho de que la   pensión familiar no es un subsidio sino un derecho fruto del ahorro forzoso   realizado durante la vida de trabajo, el tope que establece la disposición y la   consecuente inaplicación de la regla de cálculo conforme al ingreso base de   liquidación, constituyen un trato diferenciado injustificado.    

Por último, indica que el precepto desprecia las cotizaciones   efectuadas por encima del salario mínimo y las deja sin valor económico.    

1.3.          INTERVENCIONES    

1.3.1.   Colegio de Abogados del Trabajo y la   Seguridad Social de Colombia    

Juan Manuel Charria Segura, Gobernador del Colegio de Abogados del   Trabajo y la Seguridad Social de Colombia, solicita que se declare la   inexequibilidad del literal k) y la exequibilidad del literal m), con apoyo   en los siguientes argumentos:    

1.3.1.1.                       Explica que no existe justificación para el   tratamiento diferenciado que dispensa el literal k), es decir, exigir que los   beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a diferencia de los del RAIS,   estén clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben. En su concepto, “(…) se   logra concluir que la única razón que podría haber tenido el legislador, fue la   de que este tipo de prestación económica, se encuentra dirigida únicamente a   personas de escasos recursos, pero cuando este argumento se confronta con la   inexistencia del requisito para el régimen de ahorro individual y si a esto se   suma, la imposibilidad de que la pensión pueda superar el mínimo legal, la norma   acusada resulta necesariamente violatoria de los artículos 13 y 48 de la   Constitución Política”[1].    

También argumenta que si bien es cierto las personas clasificadas   en los niveles 1 y 2 del Sisben son personas vulnerables, “(…) no puede   afirmarse tajantemente que las personas clasificadas en los niveles superiores,   sean personas que no deban considerarse como de especial protección por parte   del Estado. En criterio de este ciudadano, no es posible generar esta   restricción únicamente en el régimen de prima media, ya que no se logra ubicar   el objeto material de la discriminación que se presenta para establecer su   validez”[2].    

El interviniente concluye:    

“(…) es claro que si bien el destino de la pensión familiar es el   de proteger a un grupo de personas de especial protección por parte del Estado,   no es posible dejar por fuera del mismo, a aquellas que están clasificadas en   niveles 3 o superior del Sisben, por que (sic) dicha discriminación resulta   chocante y contraria a los postulados de la Constitución Política de Colombia,   en especial los Artículos 13 y 48 constitucional, razón por la cual la norma   debe ser retirada del ordenamiento.”[3]    

1.3.1.2.                       De otro lado, asegura que el literal m) sí   se ajusta al texto superior, ya que no es cierto que para el sistema, desde el   punto de vista de la sostenibilidad financiera, sea igual conceder una pensión   por el esfuerzo de una sola persona o por el esfuerzo de dos. En su criterio, el   RPM está diseñado para que los afiliados accedan a las pensiones de manera   individual, razón por la cual la pensión familiar, como excepción, sólo debe   estar dirigida a un grupo de personas de especial protección del Estado, “(…)   grupo de personas que se encontrarían delimitadas (sic) por aquellas a quienes   un salario mínimo resulta de relevancia para su economía”[4]. En este   orden de ideas, asegura que el tratamiento diferenciado que se dispensa respecto   de los beneficiarios individuales de la pensión de vejez en el RPM se encuentra   justificado.    

Explica que el tratamiento diferenciado frente a los beneficiarios   de la pensión familiar en el RAIS también tiene sustento, toda vez que en dicho   régimen la liquidación de la pensión parte del capital acumulado por la pareja   “(…) sobre el cual se hará una proyección que permitirá establecer el monto de   la pensión y será la aplicación de un cálculo proyectado el que permita señalar   la mesada”[5].   Agrega que también debe tenerse en cuenta que “(…) si el capital acumulado en la   cuenta individual de un solo afiliado al régimen de ahorro individual, le   permiten (sic) acceder a una pensión de por lo menos el salario mínimo, ya   estaría descartada la posibilidad de acceder a una pensión familiar, razón por   la cual la distinción o limitante creada en el régimen de prima media, sobre en   el régimen de ahorro individual, ya que en este, la pensión familiar máxima será   siempre inferior a dos salarios mínimos y su pago estará exclusivamente   financiado con capital acumulado”[6].    

Por último, recuerda que la pensión familiar es voluntaria y que   sus posibles beneficiarios tienen la alternativa de la indemnización   sustitutiva.    

1.3.2.   Academia Colombiana de Jurisprudencia    

Por intermedio de Miguel Alberto Pérez García, solicita que se   declaren inexequibles los literales demandados, por las siguientes razones:    

1.3.2.1.                       Explica que el espíritu del proyecto que   dio lugar a la ley 1580 fue permitir el acceso a la pensión de vejez a los   cónyuges o compañeros permanentes en general. Por tanto, asegura que si el   derecho a la pensión familiar solamente se reconoce a las parejas clasificadas   en los niveles 1 y 2 del Sisben o cualquier sistema equivalente que se diseñe,   se va en contravía de la jurisprudencia constitucional sobre el derecho a la   igualdad; cita en respaldo la sentencia C-1287 de 2001.    

1.3.2.2.                       De otro lado, sostiene que “[s]i la ley 100   de 1993 estableció el Ingreso Base de Liquidación (IBL) como un promedio de los   salarios durante un periodo determinado de tiempo, no es posible que se   establezca por parte del legislador un monto máximo en el valor de la pensión   familiar a pagar de un (1) salario SMLMV, ya que esta pensión sigue los mismos   preceptos consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política”[7] en los   cuales se establece que ninguna pensión podrá ser inferior a uno (1), ni   superior a veinticinco (25) SMLMV”. Además, indica que según el artículo 48   superior, el IBL debe ser “el reintegro de los dineros aportados por el   pensionado durante su vida laboral”[8],   por ello considera “ilógico” que se establezcan límites al IBL de la pensión   familiar.    

1.3.3.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

Solicita a la Corte que emita una decisión inhibitoria o, en   subsidio, que declare exequibles los literales acusados, con fundamento en las   siguientes razones:    

1.3.3.1.                       Afirma que “(…) la acusación va en   contravía directa de la suficiente argumentación requerida frente a una eventual   ausencia de proporcionalidad, razonabilidad y arbitrariedad de la norma acusada”   –el interviniente no desarrolla este argumento-.    

1.3.3.2.                       Por otra parte, señala que la   diferenciación que establecen los preceptos demandados cumple con las exigencias   del principio de proporcionalidad. En sentir del Ministerio, la medida (i)   es necesaria, ya que “(…) surge como consecuencia de las exigencias   constitucionales sobre las cuales se inspira el modelo adoptado por el Sistema   de Seguridad Social Integral”[9],   como la ampliación de la cobertura de forma progresiva; (ii) es idónea,   toda vez que efectivamente contribuye a la ampliación de la cobertura en   relación con las personas de más bajos recursos y que por la informalidad del   mercado laboral, no llegan a tener la densidad de cotización necesaria para   tener derecho a una pensión de vejez; y (iii) es proporcionada, puesto   que focaliza el gasto social en los más pobres y se dirige a proteger a sectores   vulnerables. Sobre este último aspecto agrega: “[l]a medida devendría en una   condición injusta si fuese el marco general para satisfacer el derecho a la   pensión. Pero es necesario tener presente el contexto normativo pensional para   concluir que las condiciones trazadas para la adquisición de la pensión familiar   buscan maximizar las posibilidades del goce de este derecho sin que se (sic) las   medidas conviertan en sí mismo en una desventaja desigual frente a las   oportunidades de igualdad del resto de personas excluidas en la norma”[10].    

Aduce que la limitación de la pensión a un salario mínimo “(…) hace   parte de la proporción que debe guardar la medida en relación con los sujetos   excluidos del contenido normativo”[11];   “(…) en otras términos, busca garantizar que la discriminación inversa no genere   el efecto contrario, al punto de consagrar unas condiciones más beneficiosas   para los que logran la pensión familiar que los que adquieren pensión de   jubilación de forma individual”[12].    

1.3.3.3.                       Recuerda que el Legislador tiene libertad   de configuración en materia de seguridad social y que entre los criterios   constitucionales que debe tener en cuenta para su ejercicio, se encuentra la   viabilidad financiera del sistema. Explica que la pensión familiar atiende a ese   criterio por la siguiente razón:    

“(…) para el cálculo del equilibrio deben tenerse en cuenta   variables tales como tiempos, aportes, y rentabilidades, dado que todo esto   influye en la conformación del capital necesario para la financiación de los   beneficios pensionales y, por tanto, para el equilibrio del Sistema. Lo anterior   indica que tomando factores e ingresos de liquidación o cotización de ambas   partes ponderado por el número de semanas, podría indicar que el capital que se   requiere para financiar una pensión así calculada, no se compadece con lo que se   obtendrá ante la suma de tiempos o aportes realizados, por ejemplo,   simultáneamente al final de la vida laboral, o con una cantidad de combinaciones   que desvían el cálculo de equilibrio realizado para la cobertura de los   individuos en el Sistema General de Pensiones.    

(…)    

En el anterior cuadro se observa, el incremento del subsidio cuando   se incentiva la concentración de los aportes hacia el final de la vida laboral.   En las dos primeras columnas puede verse el caso de un afiliado al Sistema   General de Pensiones que cotiza con fidelidad uniforme durante toda su vida   laboral, es decir entre los 20 y 62 años, con lo cual el subsidio es de 45% con   garantía de pensión mínima y del 12% sin ella. Si el mismo afiliado cotiza   solamente al final de su vida laboral sus aportes generan rendimientos sólo   durante 1300 semanas, por lo cual los subsidios pasan a ser del 65% con garantía   de pensión mínima y de 44% sin ella. En el caso de la pensión familiar, donde el   incentivo es claramente el de completar cotizaciones al final de la vida laboral   para lograr el beneficio pensional, es decir donde la gran mayoría de los   rendimientos sólo ocurre en las últimas 700 semanas, el nivel del subsidio   alcanza el 88% con garantía de pensión mínima y 80% sin ella.    

El fondo común del Régimen de Prima Media está diseñado para que   las personas aporten al Sistema a lo largo de su carrera salarial, de manera que   están desincentivando la cotización a edades medias y tempranas, que impactan la   financiación como un todo. Pero además de incentivar la mejor fidelidad al   Sistema, multiplica el nivel de subsidios tal como se explicó, lo cual incentiva   a los individuos a maximizarlos, generando un esquema de menor fidelidad y   mayores subsidios, el cual resulta insostenible.    

En consecuencia, si el Gobierno entra a subsidiar las pensiones de   1SMLMV y a una población de SISBEN 1 y 2, resulta más oneroso de por sí y con un   contenido altamente subsidiado, subsidiar por encima de este valor y en niveles   superiores a grupos poblacionales diferentes a los establecidos por la norma,   atenta contra la Sostenibilidad del Sistema”[13].    

1.3.3.4.                       Alega que no existe un derecho   constitucional a recibir una pensión por encima del salario mínimo, y que dicha   posibilidad en el RAIS se deriva de la estructura financiera del mismo.    

1.3.3.5.                       Para terminar, asegura que los afiliados al   RPM, de un lado, y los afiliados al RAIS, de otro lado, no son grupos   comparables. Recuerda que cada régimen es autónomo e independiente, y que los   requisitos para acceder a una pensión en cada uno son diferentes: en el primero   depende de requisitos de edad y tiempo, mientras en el segundo la pensión se   reconoce en función del capital acumulado.    

1.3.4.   Universidad Libre, facultad de Derecho   de Bogotá    

Los profesores Jorge Kenneth Burbano Villamarín, Diana Jiménez   Aguirre e Ignacio Perdomo Gómez sostienen que los literales acusados son   inconstitucionales. Sus argumentos se resumen a continuación:    

1.3.4.1.                       Los docentes intervinientes consideran que   los preceptos demandados promueven desigualdades de hecho, generan obstáculos en   el plano económico y social para las personas que escogen el RPM, y   desincentivan la afiliación a dicho régimen.    

1.3.4.2.                       También afirman que la pensión familiar es   un derecho autónomo y no un subsidio estatal, razón por la cual no es admisible   que se exija como condición para acceder a ella el pertenecer a los niveles 1 y   2 del Sisben. Sustentan su afirmación de que la pensión familiar es un derecho   autónomo en que la ley 1580 de 2012 exige estar afiliado al RPM o al RAIS,   contar con ciertas semanas de cotización o capitales susceptibles de acumularse,   y tener una edad mínima, es decir, los mismos requisitos para acceder a una   pensión de vejez, lo que significa –en su sentir- que la pensión familiar no fue   concebida como un beneficio económico periódico ni como un subsidio.    

Agregan que el Sisben es un sistema de identificación de los   beneficiarios de “beneficios estatales”, los cuales no hacen parte del sistema   de pensiones. Al respecto, explican que mientras la entrega de beneficios   estatales responde a una lógica asistencialista, el reconocimiento de pensiones,   en tanto resultado del esfuerzo de los afiliados al sistema, responde a una   lógica retributiva. Por tanto, aseveran que en tanto el Estado colombiano no   financia la pensión familiar, es irrazonable que se condicione su reconocimiento   a la clasificación en el Sisben.    

1.3.4.3.                       También sostienen que las condiciones y   criterios para clasificar a los ciudadanos en uno u otro nivel del Sisben no han   sido homogéneos, lo que significa que el reconocimiento de la pensión familiar   queda sujeto a las variaciones que introduzca el DNP en los criterios de   evaluación, lo que hace que el derecho quede sometido a factores externos que   distorsionan el sistema pensional.    

1.3.4.4.                       Por último, argumentan que el literal l)   del artículo 151C de la ley 100 también se opone a la Constitución, ya que   establece una exigencia desproporcionada para los adultos mayores, teniendo en   cuenta que este grupo poblacional es el que menor cultura de afiliación y   permanencia en el sistema tiene, y en vista de que antes de 1991 no era   obligatoria la afiliación al seguro social. Por tanto, consideran que el literal   l) contiene una medida regresiva.    

1.3.5.   Ministerio del Trabajo    

Manifiesta que se opone a las pretensiones de la demanda, por las   siguientes razones:    

1.3.5.1.                       Explica que los literales demandados   desarrollan el principio de sostenibilidad financiera del sistema de pensiones,   el cual está relacionado con el principio de progresividad de la seguridad   social. Lo anterior por cuanto en el RPM, una vez se agotan los recursos del   fondo común, el pago de las pensiones debe ser asumido por el Estado con   recursos del Presupuesto General de la Nación, lo que significa que dada la   limitación de los dineros, éstos deben destinarse a los más necesitados.    

1.3.5.2.                       De otro lado, recuerda que los dos   regímenes de pensiones contemplados en la ley 100 se financian de forma   diferente, lo que justifica el tratamiento diferenciado que disponen los   literales acusados.    

1.3.5.3.                       Asegura que el límite del valor de la   pensión familiar en el RPM tiene justificación en los principios de equidad y   sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, “(…) dado que los recursos   para el pago de las pensiones en la Prima Media son limitados y deben ser   distribuidos a la población más vulnerable, que son precisamente los   beneficiarios de dichas pensiones”[14]. Agrega que   si bien es cierto no siempre debe existir una relación de proporcionalidad entre   las cotizaciones y el beneficio obtenido, “(…) esta relación sí debe guardar un   factor de proporcionalidad que respete el principio de equidad. Es decir que el   beneficio o la pensión no puede romper un mínimo factor de equilibrio”[15]. Por   último, aduce que “(…) al amparo del principio de igualdad no se puede   comprometer la sostenibilidad financiera del sistema y poner en riesgo su   conservación” [16].    

1.3.5.4.                       Finalmente, indica que la pensión familiar   respeta los postulados de la seguridad social y no quebranta el principio de   Estado Social de Derecho, pues permite a uno de los segmentos de la población en   condición de vulnerabilidad, acceder a una pensión.    

1.3.6.   Departamento Nacional de Planeación   (DNP)    

Defiende la constitucionalidad de los literales demandados, con   apoyo en los siguientes argumentos:    

1.3.6.1.                       Comienza por explicar que la ley 1580 busca   brindar una oportunidad a aquellas personas de bajos ingresos que no logran   contar con una pensión en la vejez, en condiciones de sostenibilidad financiera   de acuerdo con los actos legislativos 01 de 2005 y 03 de 2011. Asegura que esas   personas pertenecen principalmente a los niveles 1 y 2 del Sisben, y por ello la   ley privilegió a ese grupo. Por lo anterior, considera que no existe violación   del principio de igualdad.    

1.3.6.2.                       Por otra parte, afirma que “(…) la   inclusión de otros grupos de personas con mayores ingresos implicaría un costo   fiscal que compromete la sostenibilidad de las finanzas públicas en el mediano   plazo, teniendo en cuenta que la inclusión le podría costar al Estado cerca de   20 puntos del PIB en los próximos 50 años. Así mismo incluir a las personas de   mayores ingresos podría promover el arbitraje contra el sistema general de   pensiones”[17]  –esta última afirmación no se desarrolla-.    

1.3.7.   Intervenciones extemporáneas    

1.3.7.1.                       Por intermedio de la Decana de la facultad   de Ciencias Jurídicas, la Universidad del Sinú solicita a la Corte que se inhiba   de emitir un pronunciamiento de fondo, pues estima que los argumentos que   sustentan la demanda están descontextualizados y no son claros ni  suficientes;   en particular, asevera que no es posible comparar la pensión familiar en el RPM   y en el RAIS, ya que cada régimen tiene características diferentes. De forma   subsidiara, solicita (i) que se declare exequible el literal k) “(…) en   el sentido que se le garantice a los grupos poblacionales que se encuentren   clasificados en los niveles de SISBEN 3 hacia adelante [ser] beneficiarios de la   pensión familiar en el régimen de prima media”[18];   y (ii) que se declare inexequible el literal m) por violación del   artículo 48 superior, puesto que prevé la renuncia a condiciones más favorables   de IBL.    

1.3.7.2.                       Asofondos sostiene que la demanda es   inepta, ya que alude a grupos y prestaciones que no son comparables, y se basa   en razones de conveniencia. De forma subsidiara, argumenta que los literales   demandados se ajustan a la Carta, ya que los requisitos que previó el Legislador   para la pensión familiar en el RPM responden a la naturaleza y diseño   organizacional de ese régimen, el cual tiene una configuración diferente al   RAIS. Agrega que los requisitos previstos en los preceptos acusados son   razonables desde el punto de vista de la sostenibilidad financiera del régimen.    

1.4.          CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

1.4.1.   Explica que en el proyecto de ley inicial   la pensión familiar en el RPM estaba dirigida a todas las personas que   cumplieran los requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, y no tenía   límite en cuanto a su valor. En otras palabras, afirma que la intención inicial   era garantizar a muchos adultos mayores un ingreso en su vejez que les   permitiera una vida digna, cuando el monto acumulado por cada uno de los   cónyuges o compañeros resultara insuficiente para acceder a una pensión de forma   individual.    

1.4.2.   A continuación, sostiene que el trato   diferenciado que dispensa el literal k) no tiene justificación, pues la pensión   familiar no constituye una gratuidad de la Nación, sino que es el reintegro del   ahorro forzoso y constante de los cónyuges o compañeros. Además, recuerda que la   sostenibilidad fiscal no puede ser un argumento para afectar o limitar los   derechos fundamentales.    

1.4.3.   Sobre el literal m), asegura que la pensión   familiar es una modalidad de pensión de vejez y, por tanto, no hay razón que   justifique la no aplicación del artículo 21 de la ley 100 –regla de IBL para la   pensión de vejez en el RPM-. Agrega que la limitación del valor de la pensión   familiar tampoco tiene fundamento si se tiene en cuenta que su finalidad es   garantizar la subsistencia del trabajador y su familia en condiciones dignas   cuando por motivos de vejez le sea imposible trabajar.    

2.       CONSIDERACIONES    

2.1.          COMPETENCIA    

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de   la Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre la demanda de inconstitucionalidad de la   referencia, pues las disposiciones acusadas hacen parte de una ley de la   República.    

2.2.          EXAMEN DE LA APTITUD DE LA DEMANDA    

2.2.1.   Algunos intervinientes solicita a la   Corporación emitir un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda.   En su criterio, el demandante (i) no formula una argumentación clara,   (ii) no explica las razones por las cuales los grupos a los que alude se   encuentran en la misma situación y son comparables, (iii) no justifica su   alegato de falta de razonabilidad de la diferenciación y (iv) presenta   argumentos de conveniencia. Pasa la Sala a examinar la aptitud de la demanda:    

2.2.2.   El artículo 2° del decreto 2067 de 1991   señala los elementos que debe contener la demanda en los procesos de control de   constitucionalidad[19].   Concretamente, el ciudadano que ejerce la acción pública de inconstitucionalidad   contra una disposición legal debe indicar con precisión el  objeto demandado, el concepto de violación y la razón por la cual   la Corte es competente para conocer del asunto. Estos tres elementos,   desarrollados en el texto del artículo 2 ibídem y por la Corte en sus   decisiones, hacen posible un pronunciamiento de fondo.    

2.2.3.   En la sentencia C-1052 de 2001[20], la   Corte precisó las características que debe reunir el concepto de violación   formulado por el demandante. De acuerdo con este fallo, las razones presentadas   por el actor tienen que ser claras, ciertas, específicas,   pertinentes  y suficientes.    

La claridad se refiere a la existencia de un hilo conductor   en la argumentación que permita al lector comprender el contenido de la demanda   y las justificaciones en las que se basa.    

El requisito de certeza exige al actor formular cargos   contra una proposición jurídica real y existente, y no simplemente contra una   deducida por él sin conexión con el texto de la disposición acusada.    

La especificidad demanda la formulación de por lo menos un   cargo constitucional concreto. Argumentos vagos, indeterminados, indirectos,   abstractos o globales que no se relacionan concreta y directamente con las   disposiciones que se acusan, impiden a la Corte llevar a cabo un juicio de   constitucionalidad.    

La pertinencia se relaciona con la existencia de reproches   de naturaleza constitucional, es decir, fundados en la confrontación del   contenido de una norma superior con el precepto demandado. Un juicio de   constitucionalidad no puede basarse en argumentos de orden puramente legal o   doctrinario, ni en puntos de vista subjetivos del actor o consideraciones sobre   la conveniencia de las disposiciones censuradas.    

Finalmente, la suficiencia guarda relación, de un lado, con   la exposición de todos los elementos de juicio -argumentativos y probatorios-   necesarios para iniciar un estudio de constitucionalidad; y de otro, con el   alcance persuasivo de la demanda, esto es, el empleo de argumentos que   despierten una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma   impugnada.    

2.2.4.   En esta   oportunidad, la Sala considera que la demanda reúnen los elementos necesarios   para suscitar un debate constitucional. En primer lugar, la redacción de la   demanda permite entender las razones por las cuales el demandante considera que   los literales demandados desconocen el principio de igualdad. En segundo lugar,   el actor precisa los grupos que deben ser comparados a efectos de determinar si   los literales introducen diferenciaciones injustificadas; estos son: (i)  las parejas de cónyuges o compañeros permanentes afiliadas al RPM clasificadas   en los niveles 1 y 2 del Sisben y las parejas no clasificadas en dichos niveles,   (ii) las parejas afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, y (iii)  las parejas afiliadas al RPM y las demás personas vinculadas al mismo   régimen. En tercer lugar, el actor explica con mediano detalle las razones por   las cuales, en su sentir, tales grupos se encuentran en igualdad de condiciones   y deben recibir el mismo tratamiento en materia de acceso a la pensión familiar   y cálculo de la respectiva mesada. Por último, la argumentación es   suficientemente persuasiva para generar una duda de orden constitucional que   amerita un pronunciamiento de fondo.    

2.3.          PROBLEMAS JURÍDICOS    

2.3.1.   El demandante considera que los literales   k) y m) del artículo 151C de la ley 100 –adicionado por el artículo 3 de la ley   1580 de 2012- desconocen el principio de igualdad.    

En relación con el literal k), el demandante formula dos   cargos: en primer lugar, argumenta que excluye sin justificación de los   beneficiarios de la pensión familiar en el RPM, a las parejas de cónyuges o   compañeros permanentes que no están clasificados en los niveles 1 y 2 del   Sisben. Explica que el Sisben en un mecanismo para la selección de los   beneficiarios de los programas asistenciales del Estado y que en este caso, en   tanto la pensión familiar no es un subsidio sino un derecho derivado del   cumplimiento de requisitos de edad y tiempo de cotización, no hay razón para   utilizar ese instrumento de selección. En otras palabras, considera que el   literal k) provee un tratamiento diferenciado injustificado desde el punto de   vista del acceso a la pensión familiar en el RPM, a las parejas clasificadas en   los niveles 1 y 2 del Sisben y a las parejas categorizadas en niveles superiores   o que ni siquiera están registradas en el sistema. A juicio del actor, todos los   afiliados al régimen, sin importar su nivel de Sisben, deben tener derecho a la   pensión familiar.    

En segundo lugar, el actor sostiene que el literal k) también   contiene un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas afiliadas   al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras se les exige   estar clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben. En sentir del actor, si la   pensión familiar es un derecho que se adquiere en ambos regímenes por cumplir   unos requisitos de edad y semanas de cotización o nivel de ahorro, no hay razón   para esa distinción.    

En el caso del literal m), que establece un límite   cuantitativo de 1 SMLMV para la pensión familiar en el RPM, asegura que también   contiene una distinción injustificada respecto de los individuos a quienes se   reconoce una pensión de vejez en el mismo régimen. Explica que mientras los   beneficiarios de la pensión familiar en el RPM solamente pueden reclamar una   mesada de 1 SMLMV, los titulares de la pensión de vejez prevista en el mismo   régimen tienen derecho a una mesada de mayor valor de conformidad con su ingreso   base de liquidación. Considera que estos dos grupos se hallan en la misma   situación, pues para reclamar tanto la pensión familiar como la pensión de   vejez, se requieren las mismas semanas de cotización y la misma edad. En   consecuencia, afirma que no hay lugar a la diferenciación en perjuicio de los   beneficiarios de la pensión familiar.    

2.3.2.   Un grupo de intervinientes y el Procurador   apoyan la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:    

En términos generales, manifiestan que los preceptos censurados   generan desventajas para los afiliados al RPM y desincentiva la afiliación al   mismo.    

Respecto del literal k), consideran que es inconstitucional, por   cuanto: (i) en tanto la pensión familiar es un derecho y no una dádiva,   no hay razón para que en el RPM se favorezca solamente a la población más pobre;   (ii)  si bien es cierto las familias clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben,   debido a su situación de vulnerabilidad desde el punto de vista socioeconómico,   merecen especial protección del Estado, no hay razón para concluir que personas   clasificadas en niveles superiores del Sisben no requieren también especial   protección;  (iii) la clasificación del Sisben depende de las variaciones   que introduzca el DNP en la encuesta y evaluación, lo que hace que el derecho a   la pensión familiar quede sometido a factores externos que lo distorsionan; y   (iv) el espíritu del proyecto de ley que dio lugar a la ley 1580 era que   todas las parejas pudieran acceder a la pensión familiar.    

Sobre el literal m), aseguran que (i) se opone a la   prohibición de pensiones menores a un SMLMV establecida en el artículo 48   superior; y (ii) no tiene justificación, teniendo en cuenta que la   pensión es el reintegro de los dineros aportados por el cotizante durante su   vida laboral.    

2.3.3.   Por el contrario, otros intervinientes   solicitan que los literales acusados se declaren ajustados a la Constitución.    

En primer lugar, alegan que el trato diferenciado que dispensan los   literales cumple con las exigencias del principio de proporcionalidad, pues   (i)  constituye una medida necesaria para ampliar la cobertura del sistema de   seguridad social; (ii) se vale de un medio idóneo para el logro de esa   finalidad, especialmente para extender la cobertura a los sectores más pobres; y   (iii) es proporcionado en estricto sentido, toda vez que, de un lado,   focaliza el gasto social en los más necesitados y por tanto representa una   medida de protección de un grupo vulnerable y, de otro, busca garantizar que la   discriminación adversa no termine por conceder a los beneficiarios de la pensión   familiar condiciones más favorables a aquellas previstas para el resto de   pensionados.    

Por otra parte, aducen que el límite del valor de la pensión   familiar en el RPM y su focalización en familias clasificadas en los niveles 1 y   2 del Sisben, son medidas también justificadas desde el punto de vista de las   características del régimen y su estructura financiera, por las siguientes   razones: explican que el RPM está diseñado para asegurar pensiones   individuales, de modo que reconocer pensiones familiares altera su equilibrio   económico. Recuerdan que en este régimen, el Estado financia gran parte del   valor de las pensiones, pues usualmente las cotizaciones no alcanzan para   financiar su costo real, a lo que se suma que debido a cambios demográficos, la   expectativa de vida ha aumentado y el número de afiliados –y en consecuencia de   aportes- ha disminuido. Afirman que el subsidio estatal aumenta en el caso de la   pensión familiar –el Ministerio de Hacienda habla de un nivel de subsidio del   88% con garantía de pensión mínima y de 80% sin ella- por el incentivo que se   genera para cotizar solamente al final de la vida laboral, lo que explica que se   haya decidido focalizar esos recursos públicos en los sectores más pobres, estos   son los clasificados en los niveles 1 y 2 del Sisben.      

Por último, señalan que en el RAIS existe un límite cuantitativo   similar que emana de la forma como se calcula el valor de la pensión; en este   régimen el valor de la mesada depende del capital acumulado, de manera que si   una persona ha reunido un capital suficiente para financiar una pensión de un   salario mínimo, no tiene necesidad de acudir a la pensión familiar, de lo que se   colige que la mesada de la pensión familiar siempre tendrá un valor inferior a   dos salarios mínimos mensuales en el RAIS.    

2.3.4.   En este contexto, corresponde a la Sala   resolver los siguientes interrogantes: (i) si limitar la pensión familiar   en el RPM a las parejas de cónyuges o compañeros permanentes clasificados en los   niveles 1 y 2 del SISBEN, implica un desconocimiento del principio de igualdad,   al excluir a otras parejas que no están clasificadas en esos niveles; (ii)   si la ley estableció un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas   afiliadas al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras se   les exige estar clasificadas en los niveles 1 y 2 para ser beneficiarias de la   pensión familiar; y (iii) si constituye un trato discriminatorio el que   los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM solamente puedan reclamar una   mesada de un SMLMV, mientras que los titulares de la pensión de vejez en el   mismo régimen tienen derecho a una mesada de mayor valor de conformidad con su   ingreso base de liquidación.    

Para resolver estas preguntas, la Sala se ocupará de los siguientes   tópicos: (i) el alcance del principio de igualdad previsto en el artículo   13 superior, (ii) la seguridad social en pensiones en la Constitución,   (iii) las características de los regímenes pensionales consagrados en la ley   100, y (iv) la jurisprudencia constitucional sobre distribución y   focalización del gasto social. A la luz de estas consideraciones, se examinarán   los cargos formulados por el demandante.    

2.4.          EL PRINCIPIO DE IGUALDAD    

2.4.1.  De acuerdo con el artículo 1º de la   Constitución, Colombia es un Estado Social de Derecho fundado en el respeto de   la dignidad humana, el trabajo, la solidaridad y la prevalencia del interés   general, entre otras características. A partir de esta disposición, la   jurisprudencia constitucional ha definido el Estado Social de Derecho como una   “(…) forma de organización política que tiene como uno de sus objetivos combatir   las penurias económicas o sociales y las desventajas de diversos sectores,   grupos o personas de la población, prestándoles asistencia y protección”[21].    

Esta forma de organización política es guiada por varios principios entre los   que se destacan, de conformidad con el artículo 1º de la Carta, la igualdad, la   dignidad, el trabajo y la solidaridad. Es esta sección la Sala se ocupará en   particular del principio de igualdad.    

2.4.2.  El artículo 13 de la Constitución reconoce   el principio de igualdad, el cual se manifiesta en varias dimensiones,   como se explicó de la siguiente forma en la sentencia C-221 de 2011[22]:    

“(…) (i)   la igualdad ante la ley, comprendida como el deber estatal de imparcialidad en   la aplicación del derecho frente a todas las personas; (ii) la   prohibición de discriminación, previsión que dispone que las actuaciones del   Estado y los particulares no deban, prima facie, prodigar tratos   desiguales a partir de criterios definidos como ‘sospechosos’ y referidos a   razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión   política o filosófica; y (iii)  un mandato de promoción de la igualdad de oportunidades o igualdad material,   comprendido como el deber de ejercer acciones concretas destinadas a beneficiar   a los grupos discriminados y marginados, bien sea a través de cambios políticos   a prestaciones concretas.  A este mandato se integra la cláusula   constitucional de promoción de la igualdad, que impone al Estado el deber de   proteger especialmente a aquellas personas que por su condición económica,   física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta, al   igual que sancionar los abusos que contra ellas se cometan.”    

2.4.3.  A la luz de estas consideraciones, la   jurisprudencia constitucional ha señalado que un tratamiento diferenciado será   posible solamente cuando se observen los siguientes parámetros: (i) los   hechos o grupos comparados sean distintos o no se hallen en situaciones   comparables, o (ii) pese a la existencia de importantes similitudes entre   los grupos o situaciones objeto de comparación, la decisión de tratarlos de   manera diferente esté fundada en razones constitucionales[23].    

2.4.4.   Para examinar si una medida legislativa o   administrativa contiene un tratamiento diferenciado que se aviene a los   anteriores criterios, la Corte ha venido acudiendo a la realización de   juicios de igualdad. Éstos constituyen un método de análisis que permite   determinar si el tratamiento diferente que un precepto dispensa a dos o más   supuestos de hecho o grupos, tiene una justificación que se ajuste a los   principios y valores constitucionales.[24]  En particular, los juicios de igualdad se centran en el estudio   de la naturaleza de la medida y las razones que el legislador tuvo para optar   por ella, el objetivo perseguido por la misma, y la relación entre la medida y   el objetivo buscado.    

Sin   embargo, antes de aplicar un juicio de igualdad, es preciso examinar (i)  si las situaciones respecto de las cuales se alega un trato discriminatorio en   realidad son comparables, lo que exige la definición y justificación de   criterios de comparación[25];   y (ii) las competencias que tiene el Legislador en el campo en el que   tiene lugar la presunta diferenciación injustificada[26].    

Este   último punto -ha precisado la Corte- es fundamental para determinar los niveles   de escrutinio con que debe aplicarse el juicio de igualdad. En términos   generales, esta Corporación ha identificado tres niveles de escrutinio:    

En   primer lugar se encuentra el nivel leve –regla general-, aplicable por ejemplo a   medidas de naturaleza económica, tributaria o de política internacional, a   asuntos que implican una competencia específica definida por la Constitución en   cabeza de un órgano constitucional, o a casos en los que del contexto normativo   de la disposición demandada no se aprecie prima facie  una amenaza para el derecho o principio que se alega lesionado. En estos casos,   en atención al amplio margen de configuración del que goza el Legislador, el   juez debe verificar únicamente si el fin buscado y el medio empleado no están   constitucionalmente prohibidos, y si el medio escogido es idóneo para alcanzar   el fin propuesto.[27]    

En   segundo lugar se halla el nivel intermedio, aplicable a medidas que implican la   restricción de un derecho constitucional no fundamental, casos en los que existe   un indicio de arbitrariedad que se refleja en la afectación grave de la libre   competencia, o acciones afirmativas, entre otros casos. Para superar este nivel   de escrutinio, el fin perseguido por la medida debe ser constitucionalmente   importante y el medio elegido debe ser efectivamente conducente a alcanzar el   fin.[28]    

Por   último está el nivel estricto, aplicable a casos en los que está de por medio   una clasificación sospechosa como las enumeradas en el inciso 1º del artículo 13   superior, casos en los que la medida recae principalmente en personas en   condiciones de debilidad manifiesta, grupos marginados o discriminados, sectores   sin acceso efectivo a la toma de decisiones o minorías insulares y discretas,   casos en los que la medida que hace la diferenciación entre personas o grupos   prima facie afecta gravemente el goce de un derecho constitucional   fundamental, o casos en los que la medida que se examina crea un privilegio.   Cuando el juez aplica este nivel de escrutinio, debe examinar si el fin   perseguido es o no imperioso desde la perspectiva constitucional, y si el medio   escogido es necesario, es decir, no puede ser remplazado por un medio   alternativo menos lesivo en términos de principios y derechos constitucionales.[29]    

2.4.5.   En resumen, a la luz del principio de   igualdad, son admisibles ciertos tratamientos diferenciados antes situaciones o   grupos razonablemente comparables, cuando existen razones constitucionales que   lo justifiquen,  las cuales puede ser evaluadas a través del juicio de igualdad.    

2.5.          LA SEGURIDAD SOCIAL    

2.5.1.  El artículo 48 Superior dispone que la   seguridad social (i) es un servicio público de carácter obligatorio que   se debe prestar bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con   sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, y (ii)  es a su vez un derecho fundamental, a cuyo cumplimiento se compromete el   Estado, en concordancia con varios instrumentos del bloque de constitucionalidad[30].    

Si bien es cierto este precepto señala algunos lineamientos de cómo   se debe garantizar el derecho y servicio público de la seguridad social, no   delimita su contenido. Para ello es necesario acudir al bloque de   constitucionalidad, a la Ley, a otros instrumentos internacionales y a la   jurisprudencia de esta Corporación, entre otros.    

Según el artículo 25-1 de la Declaración Universal de Derechos   Humanos, “[t]oda persona tiene derecho (….) a los seguros en caso de desempleo,   enfermedad, invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de   subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”. Por su parte, el   artículo 9 del Protocolo de San Salvador dispone que toda persona tiene derecho   (i) a que se le proteja contra las consecuencias de la vejez y de la   incapacidad que le imposibiliten física o mentalmente   para obtener los medios para llevar una vida digna, (ii) mientras está   trabajando, al cubrimiento de al menos la atención médica y un subsidio en caso   de accidentes de trabajo o de enfermedad profesional, y (iii) en caso de   embarazo, a una licencia remunerada antes y después del parto.    

“El derecho a la seguridad social incluye el derecho a obtener y   mantener prestaciones sociales, ya sea en efectivo o en especie, sin   discriminación, con el fin de obtener protección, en particular contra: a) la   falta de ingresos procedentes del trabajo debido a enfermedad, invalidez,   maternidad, accidente laboral, vejez o muerte de un familiar; b) gastos   excesivos de atención de salud; c) apoyo familiar insuficiente, en particular   para los hijos y los familiares a cargo.”[31]    

En sentido similar, esta Corporación ha señalado que el derecho a la   seguridad social tiene como finalidad “(…) la cobertura de ciertas contingencias   como la incapacidad laboral, la muerte o la vejez ‘mediante el   reconocimiento de las pensiones y prestaciones que determine la Ley”[32].    

2.5.2.   Para dar   cumplimiento a estos compromisos, a la luz de la normativa internacional, los   estados cuentan con un amplio margen de configuración, lo que significa que   tienen libertad para diseñar distintos mecanismos, siempre y cuando se dirijan a   asegurar el goce efectivo del derecho. En este sentido, la jurisprudencia de   esta Corporación ha recordado que tanto el PIDESC como el Comité DESC reconocen que los gobiernos de cada   estado gozan de discrecionalidad para definir los medios más apropiados de   acuerdo a las circunstancias, y que la obligación de adoptar medidas no exige ni   excluye el empleo de algún tipo específico de gobierno o de sistema económico,   siempre y cuando las medidas que se implementen estén orientadas de forma   deliberada y concreta a la realización de los derechos reconocidos en el Pacto[33].    

2.5.3.   No obstante, del   derecho internacional de los derechos humanos se desprenden varios aspectos   específicos en materia de seguridad social, que deben ser contemplados por   nuestra regulación interna en virtud del artículo 93 constitucional. Algunos de   esos aspectos son los que siguen:    

Para comenzar, de conformidad con el artículo 9 del   PIDESC, los estados deben tomar las medidas adecuadas para establecer, con   carácter general, sistemas de seguros de vejez obligatorios con cobertura a   partir de una edad determinada –edad de jubilación-. Esta edad debe ser fijada   de manera flexible de acuerdo con las actividades desempeñadas y la capacidad de   las personas, y teniendo en cuenta factores demográficos, económicos y sociales[34].    

De igual forma, el PIDESC exige a los estados   establecer, dentro de los recursos disponibles, “(…) prestaciones de vejez no   contributivas u otras ayudas, para todas las personas mayores que, al cumplir la   edad prescrita fijada en la legislación nacional, por no haber trabajado o no   tener cubiertos los períodos mínimos de cotización exigidos, no tengan derecho a   disfrutar de una pensión de vejez o de otra ayuda o prestación de la seguridad   social y carezcan de cualquier otra fuente de ingresos”[35].    

El Comité DESC, en su observación general   19, señaló además que los instrumentos diseñados en cada estado para asegurar el   goce efectivo del derecho a la seguridad social, deben reunir las siguientes   características: (i) disponibilidad de un sistema de seguridad social que   funcione y que garantice las prestaciones   correspondientes a los riesgos e imprevistos sociales frente a los que debe   proteger la seguridad social, con independencia de que esté compuesto de uno o   varios planes. Este sistema debe ser administrado o supervisado eficazmente por   las autoridades estatales, quienes además deben velar por su sostenibilidad a fin de que las generaciones presentes y futuras puedan ejercer el   derecho. (ii) Cobertura en las siguientes ramas de la seguridad social:   atención en salud, licencia remunerada por enfermedad, prestaciones para adultos   mayores, auxilio por desempleo, auxilio por incapacidad laboral derivada de   accidentes de trabajo, prestaciones familiares dirigidas a la protección del   niño y adultos dependientes, licencia remunerada de maternidad, apoyo económico   para las personas en situación de discapacidad, y prestaciones para   sobrevivientes y huérfanos. (iii) Previsión de prestaciones de un importe   suficiente para asegurar condiciones de vida adecuadas, en concordancia con el   principio de dignidad humana. (iv) Accesibilidad, característica que a su   vez demanda cobertura universal de los sistemas –sin discriminación y con   énfasis en los grupos más desfavorecidos o marginados-, proporcionalidad y   trasparencia de las condiciones de acceso y permanencia en los sistemas, costos   asequibles –por ejemplo de las cotizaciones-, escenarios de participación y de   difusión de información, y accesibilidad física.[36]    

Finalmente, en la observación general No. 19, el Comité   DESC precisa que el contenido mínimo del derecho a la seguridad social, que es   obligación de los estados parte del PIDESC asegurar, es el siguiente:    

“a) Asegurar el acceso a un sistema de seguridad social que   ofrezca a todas las personas y familias un nivel mínimo indispensable de   prestaciones que les permita obtener por lo menos atención de salud esencial,   alojamiento y vivienda básicos, agua y saneamiento, alimentos y las formas más   elementales de educación. Si un Estado Parte no puede proporcionar ese nivel   mínimo para todos los riesgos e imprevistos hasta el máximo de los recursos de   que dispone, el Comité recomienda que el Estado Parte, tras celebrar amplias   consultas, seleccione un grupo básico de riesgos e imprevistos sociales;    

b) Asegurar el derecho de acceso a los   sistemas o planes de seguridad social sin discriminación alguna, en especial   para las personas y los grupos desfavorecidos y marginados;    

c) Respetar y proteger los regímenes de   seguridad social existentes de injerencias injustificadas;    

d) Adoptar y aplicar una estrategia y un   plan de acción nacionales en materia de seguridad social;    

e) Adoptar medidas para aplicar planes de seguridad   social, en particular los destinados a proteger a las personas y los grupos   desfavorecidos y marginados;    

f) Vigilar hasta qué punto se ejerce el derecho a la seguridad social”[37] (Pies de   página eliminados).    

2.5.4.   Adicionalmente, en   el caso colombiano, pese a que de conformidad con el artículo 48 en concordancia   con el artículo 365 superiores, el Legislador goza de libertad de configuración   en materia de seguridad social[38],   el texto superior también impone unos criterios mínimos a los que debe sujetarse   la regulación legal y reglamentaria; muchos de ellos son reflejo de las   exigencias internacionales.    

En primer término, el artículo 48 de la Carta indica   que la seguridad social es un servicio público obligatorio que se debe prestar   bajo la dirección, coordinación y control del Estado. Esto significa que este   último adquiere una posición de garante de la adecuada prestación del servicio,   y que es su debe dirigir, vigilar y coordinador a quienes intervienen en la   prestación del mismo.    

La misma disposición constitucional señala que la   prestación del servicio de seguridad social debe orientarse por los principios   de eficiencia, universalidad y solidaridad.    

Según el principio de universalidad, el Estado   debe garantizar las prestaciones de la seguridad social a todas las personas,   sin ninguna discriminación, y en todas las etapas de la vida[39].    

Por su parte, el principio de eficiencia   requiere la mejor utilización social y económica de los recursos humanos,   administrativos, técnicos y financieros disponibles, para que los beneficios a   que da derecho la seguridad social, sean prestados en forma adecuada, oportuna y   suficiente[40].    

Finalmente, la solidaridad hace referencia a la práctica de   la mutua ayuda entre las personas, las generaciones, los sectores económicos,   las regiones y las comunidades. Este principio tiene dos dimensiones: de un   lado, como bien lo expresa el artículo 2 de la ley 100 de 1993, alude a que el   Estado tiene la obligación de garantizar que los recursos de la seguridad social   se dirijan con prelación hacia los grupos de población más pobres y vulnerables;   de otro, exige que cada cual contribuya a la financiación del sistema de   conformidad con sus capacidades económicas, de modo que quienes más tienen deben   hacer un esfuerzo mayor[41].   En este orden de ideas, la solidaridad se encuentra ligada a la realización del   principio de igualdad en su dimensión material.    

El inciso tercero del artículo 48 de la Carta también   obliga al Estado, con la participación de los particulares, a extender de forman   progresiva la cobertura de la seguridad social. La cobertura, ha precisado este   Tribunal, se refiere tanto a la ampliación de la afiliación a los subsistemas   –con énfasis en los grupos más vulnerables-, como al aumento del tipo de riesgos   cubiertos y de prestaciones otorgadas[42].    

A su turno, el inciso quinto ibídem prohíbe destinar o   utilizar los recursos de las instituciones de la seguridad social para fines   diferentes a ella, lo que ha sido interpretado por esta Corporación como una   destinación específica de los recursos de la seguridad social.    

En materia específicamente de pensiones, el inciso   sexto del artículo en comento ordena al Legislador definir medios para mantener   el poder adquisitivo de las pensiones. Por su parte, el acto legislativo 01 de   2005 –que adicionó el artículo 48 de la Constitución- dispone las siguientes   obligaciones del Estado, entre otras, las cuales constituyen un parámetro al que   debe sujetarse toda regulación: (i) asegurar la sostenibilidad financiera   del sistema pensional, (ii) respetar los derechos adquiridos con arreglo   a la ley, (iii) garantizar el pago de la deuda pensional a cargo del   Estado, (iv) abstenerse de dejar de pagar, congelar o reducir el valor de   las mesadas de las pensiones reconocidas conforme a Derecho, (v)   abstenerse de reconocer pensiones que tengan en cuenta factores distintos a   aquellos sobre los que cada persona haya efectuado sus cotizaciones, (vi)   garantizar que las pensiones sean de al menos un SMLMV, y (vii) a partir   del 31 de julio de 2010, no pagar pensiones con mesadas superiores a 25   SMLMV con cargo a recursos de naturaleza pública.    

2.5.5.   En suma, la   seguridad social es un derecho fundamental y un servicio público cuya   obligatoria prestación debe asegurar el Estado. A grandes rasgos, este derecho   exige la existencia de sistemas de seguridad social que brinden protección   frente a (i) la falta de ingresos debida a  enfermedad, invalidez, maternidad, accidente laboral,   vejez o muerte de un familiar; (ii) gastos excesivos de atención de   salud; (iii) apoyo familiar insuficiente, en particular para los hijos y   los familiares dependientes. Tal sistema, además de estar disponible, debe   caracterizarse por prever prestaciones de importe suficiente para asegurar a los   beneficiarios una vida digna, ofrecer cobertura universal –pero con énfasis en los grupos más   desfavorecidos o marginados-, contar con reglas proporcionales y trasparentes de   acceso y permanencia, contemplar costos asequibles, así como escenarios de   participación y de difusión de información, y ser accesible físicamente. El   Legislador tiene libertad para diseñar mecanismos orientados a la realización   del derecho a la seguridad social, siempre y cuando se sujete a los anteriores   parámetros, y asegure efectivamente como mínimo los contenidos básicos de aquél.    

2.6.          EL SISTEMA DE   PENSIONES PREVISTO EN LA LEY 100 COMO DESARROLLO DE LA SEGURIDAD SOCIAL    

2.6.2.   El nuevo sistema de   pensiones está dirigido además a remediar varios de los problemas que   caracterizaban el modelo estructurado en las leyes 6 de 1945 y 90 de 1946, y sus   reformas posteriores. Dichas leyes habían dispuesto la obligatoriedad de la   afiliación de los trabajadores públicos y privados a un seguro social,   financiado inicialmente en un modelo tripartita de aportes de los trabajadores,   empleadores y el Estado[44],   y administrado por diversos entes: en el sector público, por cajas de previsión   social y en el sector privado, por el Instituto de Seguros Sociales y algunas   cajas de previsión privadas.    

El   modelo presentaba varios problemas de orden financiero, administrativo y de   cobertura. Al respecto, la sentencia C-258 de 2013[45] relató:    

“A pesar de los beneficios de la formalización de un sistema de   seguridad social en pensiones, después de 20 años de funcionamiento empezaron a   verse las dificultades del mismo, tal y como estaba concebido. Los estudios han   señalado que fueron varias las causas de la necesidad de un replanteamiento.   Así, ‘si bien la implementación del RPM trajo beneficios a una parte de la   población y creó las bases para el desarrollo del sistema pensional, después de   veinte años de funcionamiento el esquema comenzó a mostrar señales de   insostenibilidad financiera, baja cobertura e inequidad, originadas   principalmente en cinco factores: (i) la tasa de cotización no se incrementó   gradualmente como se había previsto desde el principio; (ii) el Estado incumplió   su parte de la cotización; (iii) los excesivos beneficios, relativos a los   aportes; (iv) la existencia de una amplia gama de regímenes especiales y de   cajas administradoras; y (v) el cambio demográfico, que implicó menores aportes   (cada vez menos jóvenes) y mayores gastos (la gente vivía más años). Todos estos   elementos propinaron una estocada certera a la sanidad financiera del sistema,   fenómeno que se hizo evidente cuando la gente empezó a llegar a la edad de   pensión. El sub-sistema encargado de administrar las pensiones de los   trabajadores privados se constituía con aportes de los empleadores, empleados y   del gobierno (es decir, de impuestos generales). Las contribuciones iniciales   debían representar 6% del salario (1.5% pagado por el afiliado, 3% por el   empleador y 1.5% por el Estado/contribuyente) y, según cálculos actuariales   hechos en ese momento, deberían aumentar 3 puntos cada 5 años hasta alcanzar 22%   en 1993 (Gráfico 1). A raíz del incumplimiento de los pagos que correspondían al   Estado, las contribuciones se establecieron inicialmente en 4.5% y sólo se   incrementaron a 6.5% en 1985 (2/3 a cargo del empleador, 1/3 a cargo del   empleado). La creciente diferencia entre la tasa efectiva y la programada llevó   a que se marcara, desde un inicio, la insostenibilidad del régimen administrado   por el ISS y a que, con el tiempo, el pasivo pensional (que, además, no se   conocía) se hiciera cada vez mayor. Adicionalmente, el aporte de los   trabajadores públicos era muy bajo. Aunque variaba entre diferentes cajas, el   Estado financiaba la mayor parte de la contribución.’ [46]“    

Para   solucionar parte de estos problemas, la ley 100 implementó un sistema integrado   de seguridad social, sin abandonar el RPM que había sido estructurado en la   normativa anterior. En particular, con la ley 100 se buscó: (i)   fortalecer la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, (ii)   aumentar su cobertura, especialmente frente a los más vulnerables, (iii)   mejorar la eficiencia en el manejo de los recursos, y (iv)   adecuar la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza   de vida del país, entre otros.    

2.6.3.   En materia de pensiones, la ley 100   estableció dos regímenes con características diferentes y autónomas, sin   perjuicio de la continuidad de algunos regímenes especiales y exceptuados; estos   regímenes son el de prima media con prestación definida (RPM) y el de ahorro   individual con solidaridad (RAIS).    

2.6.3.1.                       El primero de estos regímenes fue   caracterizado de la siguiente forma en la sentencia C-623 de 2004[47]:    

“Por una parte, el régimen solidario de   prima media con prestación definida, cuya característica esencial consiste   en la realización aportes para la obtención de una pensión de vejez, invalidez o   de sobrevivientes, previamente definidas en la ley, a favor de sus afiliados o   beneficiarios, independientemente del monto de las cotizaciones acumuladas,   siempre que se cumplan con los requisitos legales, tales como: edad, número de   semanas cotizadas y períodos de fidelidad. En todo caso, ante el incumplimiento   de los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a   reclamar una prestación indemnizatoria (también llamada: indemnización   sustitutiva).    

En este régimen, los aportes de los afiliados y sus rendimientos   constituyen un fondo común de naturaleza pública, que garantiza el pago de las   prestaciones de quienes tengan la calidad de pensionados, así como, los gastos   de administración y la constitución de reservas para asegurar el pago de futuros   acreedores pensionales.    

Su administración se encuentra a cargo del Instituto de Seguros   Sociales (ISS), quien a través del Estado garantiza el pago de los beneficios   pensionales a que puedan tener derechos (sic) los afiliados y beneficiarios. Sin   embargo, es posible que transitoriamente sea administrado por cajas, fondos o   entidades del sector público o privado, en virtud de lo previsto en la Ley 100   de 1993 y demás normas concordantes.    

13. El manejo técnico-financiero del   régimen solidario de prima media con prestación definida, se encuentra sujeto al   denominado: cálculo actuarial. Este consiste en proyectar la suficiencia   material de los recursos presentes, cotizaciones futuras y de sus posibles   rendimientos, para asegurar el pago de los beneficios pensionales a quienes   puedan llegar a tener dichos derechos, en todos los casos previstos en la ley.    

Dicho cálculo actuarial depende no sólo de la alteración del monto de   las cotizaciones, sino también -entre otros- de la existencia de: (i)   períodos de fidelidad, como cuando se exige haber cotizado un determinado   porcentaje de tiempo para tener derecho a un beneficio pensional; (ii)   períodos de carencia, es decir, permanecer durante un preciso espacio de   tiempo por expresa disposición legal, en un régimen pensional concreto, sin   hacer uso del derecho de traslado; (iii) tasas de cotización, o en otras   palabras, porcentajes mínimos que deben excluirse de los ingresos bases de   cotización, en aras de contribuir al financiamiento del sistema integral de   seguridad social en pensiones; y en últimas, (iv) aumentos de edades, semanas de   cotización o de otras expectativas legítimas para adquirir los beneficios   pensionales.    

El movimiento de cualesquiera de dichas variables tiene como   resultado alterar el cálculo actuarial y, por ende, asegurar en un futuro el   compromiso del Estado para con sus potenciales pensionados.    

En todo caso, cuando la deficiencia financiera del sistema impide su   sostenibilidad, es el Estado el llamado a través subsidios implícitos a   asegurar el pago oportuno y el reajuste periódico de las pensiones legalmente   reconocidas (C.P. art. 53)[48].   Para poder cumplir con dicho compromiso, se pueden adoptar medidas sobre el   mismo sistema pensional, por ejemplo, racionalizando los beneficios pensionales,   o en su lugar, alterando la composición del presupuesto general de la Nación,   bien sea reduciendo otros gastos del sector público, o eventualmente, aumentado   el endeudamiento fiscal.”    

2.6.3.2.       Sobre las características del RAIS, también   se destaca la siguiente descripción de la sentencia C-623 de 2004:    

“15. A la par del régimen solidario de prima media con   prestación definida, el legislador creó, reguló y desarrolló el denominado   régimen de ahorro individual con solidaridad. En esencia, se trata de un   régimen cuya administración se otorgó a los particulares a través de la creación   de Sociedades Administradoras de Fondos de Pensiones y/o Sociedades   Administradoras de Fondos de Pensiones y de Cesantías (A.F.P.), debidamente   autorizadas por la Superintendencia Bancaria.     

En este régimen, los afiliados acumulan en una cuenta individual las   cotizaciones obligatorias y voluntarias, los bonos pensionales y los subsidios   del Estado – si a ellos hubiere lugar[49]  -, en aras de garantizar el acceso a una pensión de vejez, invalidez o de   sobrevivientes, a favor de sus afiliados o beneficiarios, cuando el monto   acumulado de capital y sus correspondientes rendimientos, permitan proceder a su   reconocimiento, teniendo en cuenta la edad a la cual decida retirarse el   afiliado, la modalidad de la pensión, así como de las semanas cotizadas y la   rentabilidad de los ahorros acumulados. En todo caso, ante el incumplimiento de   los citados requisitos, los afiliados o beneficiarios tienen derecho a reclamar   la devolución de sus aportes o saldos.    

Las cotizaciones de los afiliados y sus rendimientos constituyen una   cuenta individual de naturaleza privada, que es administrada por la entidad que   designe o escoja libremente el trabajador, en desarrollo de un mercado de libre   competencia. Desde esta perspectiva, los afiliados pueden seleccionar y   trasladarse libremente entre entidades administradoras y optar por la   aseguradora con quien contratar las rentas y pensiones.    

Es pertinente destacar que del monto total de las cotizaciones, un   porcentaje se capitaliza en las cuentas individuales y el resto se destina al   pago de primas de seguros de invalidez y muerte, así como a cubrir los costos de   administración del fondo. Adicionalmente, en aras de garantizar la rentabilidad   de este régimen, el conjunto de cuentas individuales constituye un “fondo de   pensiones” como patrimonio autónomo e independiente del de las sociedades   administradoras Sobre dicho fondo, las entidades administradoras garantizan una   rentabilidad mínima, la cual se distribuye entre las cuentas individuales, a   prorrata de las sumas acumuladas en cada una de ellas y de la permanencia de las   mismas durante el respectivo período (Ley 100 de 1993, artículo 101).    

A pesar de la diversidad en el manejo de los recursos y de las   características particulares y disímiles de cada régimen, al igual que sucede en   el régimen solidario de prima media con prestación definida, en el régimen de   ahorro individual con solidaridad, el Estado asume el papel de garante, en   desarrollo del artículo 48 del Texto Superior. En esos términos, la ley dispone   que el Estado tiene la obligación de asegurar el monto de los ahorros y el pago   de las pensiones por intermedio del Fondo de Garantías de Instituciones   Financieras (FOGAFÍN).”    

2.6.3.3.                       En ambos regímenes se presenta una   cofinanciación estatal; no obstante, existen importantes diferencias en cuanto a   la destinación de los subsidios públicos. Mientras en el RAIS los subsidios se   dirigen a la población que no alcanza a obtener un ahorro que asegure una   pensión de al menos 1 SMLMV, en el RPM, los recursos públicos se destinan a   asegurar que el valor de todas las pensiones corresponda al que resulte de   aplicar las reglas de liquidación respectivas. Por tanto, como se resaltó en la   sentencia C-258 de 2013, este último esquema puede generar el efecto contrario a   los fines distributivos del Estado Social de Derecho, cuando la mayor parte de   los recursos públicos se orientan a financiar, no las pensiones de los más   pobres y necesitados, sino las mesadas más altas del sistema.    

2.6.4.   La implementación de la ley 100 de 1993 no   alivió todos los problemas del sistema de seguridad social en pensiones. Las   dificultades de financiación y baja cobertura continuaban a principios del año   2003, razón por la cual se expidió la ley 797 cuyo objeto fue fortalecer   financieramente al sistema, para lo cual amplió el número de personas obligadas   a cotizar –se incluyeron los trabajadores independientes-, limitó la posibilidad   de traslado entre regímenes, estableció que los afiliados deberían permanecer al   menos cinco años en un régimen antes de poder trasladarse al otro, e incrementó   las semanas de cotización necesarias para pensionarse en el RPM a partir del 1°   de enero del año 2005.    

Para el año 2005, los problemas seguían siendo graves y   apremiantes; sobre las dificultades que persistían se explicó lo siguiente en la   sentencia C-258 de 2013:    

“Para el año 2005, fecha de promulgación   del Acto Legislativo 1 de 2005, Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más   alto del mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB)[50] con un nivel   de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años[51].   Del mismo modo, la reforma legislativa se justificaba ya que las cifras   macroeconómicas indicaban que en Colombia el número de afiliados era de 11.5   millones de personas, de los cuales solamente eran cotizantes activos 5,2   millones, frente a una población económicamente activa de 20,5 millones de   personas. Estas cifras daban lugar a que el número de pensionados en Colombia   alcanzara solo a un millón de personas, frente a cuatro millones de personas en   edad de jubilación[52].”    

En este   escenario se promulgó el acto legislativo 01 de 2005, cuyo objetivo principal   fue homogeneizar los requisitos y beneficios pensionales   en aras de garantizar la sostenibilidad financiera y la equidad del sistema.    

En materia de ampliación de la cobertura de la seguridad social en   pensiones en términos de población –una de las principales deficiencias   detectadas antes de la adopción de la ley 100 y que como muestran las citas   anteriores aún persiste-, también se han adoptado reformas que se focalizan en   la población en mayor condición de vulnerabilidad socioeconómica. Por ejemplo,   la ley 797 de 2003 creó el Fondo de Solidaridad Pensional “(…) destinado a   ampliar la cobertura mediante el subsidio a los grupos de población que, por sus   características y condiciones socioeconómicas, no tienen acceso a los sistemas   de seguridad social, tales como trabajadores independientes o desempleados,   artistas, deportistas, madres comunitarias y discapacitados” –artículo 2-. El   Fondo cuenta además con una subcuenta destinada específicamente a las personas   en situación de indigencia o pobreza extrema, a quienes se dispone suministrar   un subsidio económico.    

2.6.5.   Para terminar, la Sala recuerda que dadas   las características diferenciadas y la autonomía de los regímenes de pensiones   contemplados en la ley 100, así como el principio de libre elección, esta   Corporación ha señalado que sus beneficios y reglas no pueden ser fácilmente   materia de comparación a la luz del principio de igualdad. Al respecto, se   destaca el siguiente aparte de la sentencia C-086 de 2002[53]:    

“De manera, que no puede haber desconocimiento del derecho a la   igualdad en el caso de las normas acusadas pues la  Ley 100 de 1993   contiene una regulación diferente para cada uno de los regímenes pensionales,   apoyada en el principio de la libre elección que permite a los afiliados escoger   el subsistema que más se ajuste a sus necesidades, de tal suerte que el futuro   pensionado se somete por su propia voluntad a un conjunto de reglas diferentes   para uno y otro régimen, y simplemente se hará acreedor a los beneficios y   consecuencias que reporte su opción.”    

2.7.          JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE LA   ASIGNACIÓN PRIORITARIA DEL GASTO SOCIAL A LAS PERSONAS EN SITUACIÓN DE MAYOR   VULNERABILIDAD SOCIOECONÓMICA    

2.7.1.   El Estado Social de Derecho supone un   compromiso de todos los poderes públicos y la sociedad con la garantía de unas   condiciones de subsistencia dignas para todas las personas, particularmente las   de los sectores más débiles y vulnerables[54].   Para ello la Constitución prevé diversas herramientas como la promoción de la   iniciativa privada, la intervención del Estado en la economía, la prestación de   servicios públicos, la provisión de servicios sociales y el otorgamiento de   auxilios y subsidios.    

2.7.2.   La jurisprudencia constitucional ha   reconocido que para distribuir el gasto social[55]  requerido para dar cumplimiento a ese compromiso, en vista de las dificultades   administrativas y financieras que se deben enfrentar, es razonable que el   Legislador y los responsables del diseño de políticas públicas den prioridad a   las personas en mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica y acudan para el   efecto a instrumentos de focalización[56].    

Por ejemplo, en materia de salud, la Corte ha señalado que se   aviene al principio de igualdad la selección de los beneficiarios del régimen   subsidiado por medio de la clasificación del Sisben, un sistema de información   diseñado por el Gobierno Nacional –específicamente por   el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes)-   para identificar a las familias potenciales beneficiarias de programas sociales.   A juicio de la Corte, en vista de la limitada cantidad de recursos disponibles   para el desarrollo de los programas sociales y la gran cantidad de personas que   requieren de ellos, es razonable que la inversión de los recursos públicos   priorice a la población en mayor situación de desventaja por razones   socioeconómicas o de otra índole[57].   Al respecto, se destaca el siguiente aparte de la sentencia T-177 de 1999[58]:    

“(…) El alto índice de pobreza que presenta el país, hace que los   recursos disponibles para la asistencia social sean insuficientes para atender a   toda la población económicamente desfavorecida y, por tal razón, la inversión de   los recursos públicos ha de centrarse en la población más necesitada,   garantizando a todos los que comparten la condición de desposeídos, igual   oportunidad para obtener los subsidios escasos.”    

En el escenario de los subsidios para proteger el mínimo vital de   los adultos mayores, esta Corporación ha considerado razonable que los esfuerzos   estatales se concentren en la población en situación de mayor pobreza. Por   ejemplo, en la sentencia C-152 de 1999[59],   la Corte declaró exequible un precepto que autorizaba al Ministerio de la   Cultura, cancelar a la entidad administradora de pensiones a la que se   encontrara afiliado un gestor o creador cultural que al cumplir los 65 años no   cumpliera los requisitos para reclamar una pensión de vejez, las sumas   requeridas para completar las cotizaciones para acceder a dicha prestación[60]. Para la   Corporación, en vista de la importancia de la cultura y de los fines sociales   del Estado, es constitucionalmente válido la creación de este tipo de   subvenciones para sectores de la población que han dedicado su vida al   desarrollo cultural y que cuando llegan a la vejez, no cuentan con protección   para su mínimo vital[61].    

De forma similar, en la sentencia C-1036 de 2003[62], este   Tribunal concluyó que constituye una medida proporcionada desde el punto de   vista de la igualdad, la creación de un subsidio económico dirigido a los   excombatientes de la guerra contra Corea y el conflicto con Perú en estado de   indigencia. Para la Corte se trata de una medida afirmativa (i) orientada   a lograr un fin constitucionalmente importante: brindar especial protección a un   grupo de personas en situación de debilidad manifiesta, (ii) idónea para   lograr ese fin, pues representa un significativo alivio para esas personas, y   (iii) razonable, en tanto sus destinatarios son efectivamente personas que   no cuentan con medios necesario para subsistir, de modo que existe una razón   justificada de diferenciación frente a los demás veteranos de los referidos   conflictos.    

Por razones similares, en la sentencia C-221 de 2011[63], la Corte   también declaró ajustada a la Carta una disposición que contempla un estímulo   económico a favor de las glorias del deporte de escasos recursos y en edad de   jubilación. Para el Tribunal, el auxilio aludido no se opone sino que desarrolla   el artículo 13 superior, ya que constituye una medida de protección a favor de   un grupo en situación de desventaja, y supera las exigencias del juicio   intermedio de igualdad, pues (i) persigue finalidades importantes desde   la óptica constitucional, como el fomento del deporte y la protección de una   población en situación de desventaja, y (ii) emplea un medio adecuado   para cumplir esos fines.    

Finalmente, en sentencias como la T-523 de 2006[64]  y la T-348 de 2009[65],   la Corte ha considerado razonable la selección de los beneficiarios de los   programas de subsidios para adultos mayores, por medio del Sisben.    

Otros ámbitos en los que este Tribunal ha avalado la focalización   del gasto social en los sectores en mayor desventaja socioeconómica son la   asistencia a los pequeños productores agrícolas[66] y los   subsidios de vivienda[67].    

2.7.3.   Siguiendo el mismo razonamiento, esta   Corporación ha declarado inconstitucionales preceptos que otorgaban auxilios o   permitían la entrega de recursos estatales a grupos en condición socioeconómica   favorable, en perjuicio de los más necesitados.    

En este sentido, se destaca la sentencia C-289 de 2009[68], en la que   se declaró inexequible un proyecto de ley objetado por el Gobierno que buscaba   crear un subsidio mensual de dos SMLMV para todos los veteranos de las guerras   con Corea y Perú que devengaran pensiones inferiores a cinco SMLMV. A juicio de   la Corte, este tipo de subsidios deben otorgarse a grupos de personas que   situación de necesidad –por ello en la sentencia C-1036 de 2003 se declaró   exequible un subsidio similar pero para veteranos en situación de indigencia-,   requisito que no se reunía en ese caso, pues el criterio de recibir una pensión   inferior a 5 SMLMV no da cuenta del estado de necesidad de los veteranos.   Adicionalmente, la Corporación estimó que el mérito no es un criterio suficiente   para conceder el subsidio, ya que otros servidores públicos con carreras también   meritorias no pueden gozar de tales incentivos[69].   Por estas razones, la Corte concluyó que el proyecto de ley lesionaba los   artículos 13 y 355 –que prohíbe las donaciones estatales sin contrapartida- de   la Constitución.    

También es importante citar la reciente sentencia C-258 de 2013[70], en la que   se examinó la constitucionalidad del artículo 17 de la ley 4 de 1992, que   contemplaba reglas favorables en materia pensional para congresistas y otros   altos servidores públicos. La Corte declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto“ y “Y se aumentarán en   el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, y exequible el resto del precepto, en el entendido, en términos   generales, que los congresistas y demás beneficiarios del régimen especial   aludido deben someterse a las reglas generales de pensiones previstas en la ley   100 y el acto legislativo 01 de 2005. A juicio de la Corte, resultaba   desproporcionado desde el punto de vista de los principios de igualdad y   solidaridad, y del derecho a la seguridad social, que un grupo de personas con   una posición ventajosa en la sociedad recibiera un trato privilegiado con cargo   en gran medida a los subsidios públicos implícitos en el régimen pensional. Por   esta razón se dispuso que los ahorros que se generaran en virtud del ajuste de   las reglas pensionales, deberían emplearse en la ampliación de la cobertura del   sistema de pensiones con énfasis en los grupos con mayor vulnerabilidad   socioeconómica.    

2.7.4.   Como se puede apreciar, la Corte ha   considerado razonable el acudir a herramientas como el Sisben para seleccionar a   los beneficiarios de programas sociales y subsidios estatales, y priorizar la   distribución de los recursos públicos entre los más pobres, débiles y   vulnerables. No obstante, este Tribunal ha llamado la atención sobre la   necesidad de que tales instrumentos (i) no se centren exclusivamente en   la medición de aspectos económicos asociados a la calidad de vida, sino que   también tengan en cuenta otros criterios de vulnerabilidad socioeconómica como   las enfermedades graves o catastróficas, el embarazo y las situaciones de   discapacidad[71];  (ii) se basen en criterios objetivos, proporcionados y razonables;   (iii)  sean públicos y transparentes; y (iv) prevean instrumentos que   permitan a los interesados conocer los resultados de la clasificación y   controvertir oportunamente las decisiones[72].    

Sobre el primer aspecto, en la sentencia T-177 de 1999[73], esta Corte   llamó la atención sobre la imposibilidad del Sisben en ese momento de   identificar la vulnerabilidad socioeconómica asociada a enfermedades como el   Sida, pues se centraba exclusivamente en factores económicos como el empleo, el   ingreso y las condiciones de la vivienda. Esta Corporación observó que los   criterios a los que acudía el Sisben en aquel entonces no permitían identificar   quienes tenían más factores de riesgo de sufrir una enfermedad, quienes padecían   una patología sin diagnóstico, o quienes tenían una enfermedad y no podían   costear el tratamiento, aspectos relevantes para identificar los beneficiarios   del régimen subsidiado de salud[74].   En otras palabras, se concluyó que el diseño del Sisben de aquel entonces no   permitía identificar factores de vulnerabilidad en salud muy importantes y que   deben ser tenidos en cuenta para seleccionar los beneficiarios del régimen   subsidiado, razón por la cual se ordenó al Conpes revisar el diseño del   mecanismo y tener en cuenta tales aspectos.    

Posteriormente, en la sentencia T-1083 de 2000[75], la   Corporación también observó que el diseño del Sisben vigente en aquel momento no   tomaba el embarazo o la existencia de un niño menor de un año sin protección en   salud, como criterios relevantes para la clasificación socioeconómica de las   familias encuestadas, lo que imponía una barrera de acceso a las mujeres   embarazadas y niño menores de un año al régimen subsidiado de salud[76]. Sobre la   vulnerabilidad socioeconómica que genera el embarazo, la Sala Tercera de   Revisión sostuvo:    

Por estas razones, se ordenó al Gobierno Nacional y al Conpes   incluir dentro de los criterios relevantes para la selección de beneficiarios   del régimen subsidiado de seguridad social en salud, el estado de embarazo de la   mujer y la existencia de niños menores de un año sin protección en salud.    

De la sentencia T-1083 de 2000 se destacan además otras dos   consideraciones. En primer lugar, se indicó que, sin desconocer la competencia   del Legislador y de las autoridades administrativas para el diseño de los   mecanismos de selección, derivada del principio democrático, el juez de tutela   puede inaplicar sus reglas y previsiones en virtud de la excepción de   inconstitucionalidad, cuando advierta –a simple vista- que se fundamentan en   criterios inconstitucionales. En segundo lugar, se resaltó la importancia de que   los mecanismos de selección y priorización sean objetivos, públicos y   transparentes, y contemplen herramientas que permitan a los interesados conocer   y controvertir oportunamente sus resultados[77].    

Sobre el mandato constitucional de que los procesos de selección aseguren el   principio de igualdad, son relevantes las sentencias C-423 de 1997[78] y C-507 de   2008[79].   En la primera, con ocasión de una demanda contra el artículo 1º de la ley 264 de   1996 que otorgaba prioridad a los reservistas del Ejército, la Armada y la   Policía en los programas de reforma agraria y de vivienda de interés social   impulsados por el Gobierno Nacional[80], la   Corporación precisó que para distribuir subsidios o bienes estatales se debe   atender al principio de igualdad, el cual exige en el escenario de bienes   limitados: (i) asegurar que todas las personas interesadas tengan iguales   posibilidades de acceder al proceso de identificación de los beneficiarios,   (ii) realizar la distribución de los bienes acatando los procedimientos   establecidos, y (iii) adoptar criterios de distribución que respondan a   las características propias de los bienes o medios por repartir, y a las   necesidades o aspiraciones que éstos satisfacen. También se reconoció que todo   proceso de selección implica realizar diferenciaciones, pero que estas no puede   ser objeto de reproche constitucional, salvo que conlleven discriminaciones   inaceptables[81].    

En la segunda providencia -C-507 de 2008-, al examinar una demanda   contra el artículo 10 de la ley 1151 de 2007 que autorizaba al Gobierno   Nacional a otorgar apoyos económicos en el marco de cualquier política pública a   ciertas personas naturales[82],   la Corte recordó que los mecanismos de selección de los destinatarios de   auxilios o subsidios públicos dirigidos a la realización de derechos sociales,   entre otros, deben observar el principio de igualdad, para lo cual deben   fundamentarse en criterios objetivos, proporcionados y razonables. La   Corporación sostuvo:    

“(…) tanto la Corte como la doctrina y la jurisprudencia   internacional han encontrado que las medidas distributivas o de satisfacción de   derechos sociales o incentivos económicos, que se adopten como resultado de un   proceso que no respete el principio de igualdad o que pueda terminar generando   privilegios constitucionalmente injustificados son, en principio,   inconstitucionales. Tales medidas no sólo vulnerarían el artículo 13 de la Carta   sino los artículos 2.2 y 3 del PIDESC.[83]    

La   obligación de respetar el principio de igualdad reduce de manera considerable la   discrecionalidad del Estado a la hora de asignar recursos públicos. En este   sentido, si parte de los recursos escasos que deben ser destinados para promover   la igualdad real y efectiva y evitar las violaciones constantes de los derechos   de millones de colombianos que deben vivir por debajo de la línea de pobreza, se   destina a un sector determinado o a un sólo segmento de la población, en natural   detrimento de otro, las autoridades competentes deberán demostrar que la medida   respeta el principio de igualdad y no está destinada a generar privilegios.    

En   consecuencia, en aplicación de la doctrina reiterada de esta Corte, cualquier   autorización para asignar recursos escasos debe asegurarse de que el proceso se   soporte en argumentos objetivos, razonables y proporcionados.”    

En suma, los instrumentos de selección de los beneficiarios de los   programas sociales del Estado y que sirven para la priorización de la asignación   del gasto público social deben (i) contemplar diversos factores de   vulnerabilidad socioeconómica y no concentrarse exclusivamente en criterios   asociados al ingreso; (ii) fundamentarse en criterios objetivos   proporcionados, públicos y transparentes, que aseguren a todos los interesados   la posibilidad de participar en el proceso de selección en igualdad de   condiciones, y (iii) prever instrumentos que permitan a los interesados   conocer los resultados de la clasificación y controvertir oportunamente las   decisiones.    

2.7.5.   Finalmente, como se recordó en la sentencia   T-441 de 2006[84],   el uso de criterios de vulnerabilidad socioeconómica para priorizar la   distribución del gasto social, debe entenderse como una herramienta al servicio   de la aplicación progresiva de los contenidos prestacionales de los derechos   fundamentales[85],   en particular los derechos económicos, sociales y culturales, por su puesto una   vez se han garantizado sus contenidos mínimos.    

En efecto, la Sala reitera que uno de los compromisos fundamentales   del Estado Social de Derecho es asegurar unas condiciones de subsistencia digna   a todas las personas; para ello el gasto público social cumple un papel   fundamental. Dada las limitaciones administrativas y financieras, es razonable   que se priorice en la distribución de esos recursos a aquellos en mayor   situación de vulnerabilidad socioeconómica, situación que suele ser denominada   como de extrema pobreza. Sin embargo, la priorización debe entenderse como una   primera medida en la ampliación progresiva de los servicios públicos y sociales.    

En este orden de ideas, el compromiso del Estado Social de Derecho   no puede entenderse circunscrito exclusivamente a las personas en situación de   extrema pobreza. En concordancia con la titularidad universal de los derechos   fundamentales, el Estado Social de Derecho debe perseguir que todas las personas   tengan condiciones de vida digna, bien a través de su intervención directa, de   la promoción de la iniciativa privada o mediante asociación con los   particulares, según las particularidades de cada área de intervención.    

Ahora bien, es cierto que la priorización de las personas en mayor   situación de vulnerabilidad socioeconómica es razonable dadas las limitaciones   ya señaladas; sin embargo, no puede perderse de vista que los demás individuos   en situación de vulnerabilidad socioeconómica también requieren del apoyo   estatal; sin él es muy probable que también caigan en extrema pobreza[86]. Este hecho   demanda que el Estado se ocupe de ese grupo e implemente políticas diferenciadas   dirigidas a atender las particularidades de su situación de vulnerabilidad.    

2.8.          ORIGEN Y CONTENIDO NORMATIVO DE LOS   PRECEPTOS DEMANDADOS    

2.8.1.   El demandante solicita que se declaren   inexequibles los siguientes literales del artículo 151C de la ley 100,   adicionado por la ley 1580 de 2012:    

(…)    

k) Solo podrán ser beneficiarios de la Pensión Familiar, en el   Régimen de Prima Media, aquellas personas que se encuentren clasificadas en el   SISBEN en los niveles 1, 2 y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe   el Gobierno Nacional.    

(…)    

m) En el Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar   no podrá exceder de un salario mínimo legal mensual vigente.”    

2.8.2.   Estos preceptos hacen parte de la ley 1580   de 2012, cuyo objeto es la introducción en el sistema de pensiones de la pensión   familiar, prestación que es definida en su artículo 1° de la siguiente manera:    

“Artículo 151A. Definición de Pensión Familiar.  Es aquella que se reconoce por la suma de esfuerzos de cotización o aportes   de cada uno de los cónyuges o cada uno de los compañeros permanentes, cuyo   resultado es el cumplimiento de los requisitos establecidos para la pensión de   vejez en el régimen de prima media con prestación definida o régimen de ahorro   individual y de conformidad con lo establecido en la Ley 100 de 1993.”    

Esta nueva pensión se implementa tanto en el RPM como en el RAIS,   con requisitos diferentes. En el RAIS, el artículo 2 ibídem –que introduce el   artículo 151B a la ley 100- exige a los integrantes de la pareja que desea   reclamar la pensión familiar: (i) reunir los requisitos para la   devolución de saldos en términos de edad e insuficiencia de aportes para   financiar cuando menos una pensión de 1 SMLMV, (ii) acreditar que la suma   de sus aportes -de los 2 compañeros o cónyuges- sí alcanza para reconocer una   única pensión o al menos para acceder al Fondo de   Garantía de Pensión Mínima, (iii) estar   afiliados al mismo régimen y a la misma AFP, (iv) probar una relación o   convivencia mínima de 5 años que inició antes de que los compañeros o cónyuges   cumplieran 55 años, y (v) demostrar que los bonos pensionales a los que   los compañeros o cónyuges tengan derecho ya han sido pagados a la respectiva AFP[87].    

Por su parte, el artículo 3 de la ley 1580 –que   añade el artículo 151C a la ley 100-, además de los requisitos contenidos en los   literales acusados, demanda la acreditación de los siguientes para acceder a la   pensión familiar: (i) edad mínima contemplada para la pensión de vejez,  (ii) una suma de cotizaciones igual a la necesaria para el reconocimiento   de la pensión de vejez, (iii) afiliación de la pareja al RPM, y (iv)   una relación conyugal o convivencia permanente de al menos cinco años[88].    

2.8.3.   El proyecto que dio lugar a la ley 1580 de   2012 fue presentado por los congresistas Jorge Eliécer Ballesteros B., Dilian   Francisca Toro Torres y Elías Raad Hernández con el propósito de ampliar la   cobertura del sistema de pensiones[89]  mediante la introducción de una pensión familiar, a la que pudieran acceder las   parejas de esposos o compañeros permanentes que no reunieran los requisitos para   reclamar a una pensión de vejez de forma individual, pero cumplieran las   condiciones para la indemnización sustitutiva. En vista de las dificultades que   a juicio de los promotores del proyecto existen para acceder a una pensión de   vejez de forma individual –por causas como la flexibilidad de los contratos y el   desempleo-[90],   se proponía permitir que esas parejas acumularan sus semanas cotizadas en el RPM   o los montos ahorrados en el RAIS con el fin de obtener a una pensión compartida   que protegiera el mínimo vital del núcleo familiar.    

En el texto inicial solamente se exigían los siguientes requisitos   para acceder a la pensión familiar en el RPM: (i) afiliación al mismo   régimen, (ii) cumplimiento por cada miembro de la pareja de los   requisitos para reclamar la indemnización sustitutiva, (iii) acreditación   de la edad mínima de jubilación, y (iv) evidencia de un tiempo de   convivencia mínimo de 5 años. Además, se señalaba que la pensión familiar en   este régimen se determinaría con base en el promedio del salario de los últimos   10 años sobre el cual hubiera aportado el cónyuge o compañero con mayor número   de semanas cotizadas[91].    

2.8.4.   El Gobierno Nacional desde el comienzo   mostró su desacuerdo con el proyecto por los efectos adversos que, en su sentir,   traería en términos de sostenibilidad financiera y equidad del sistema de   pensiones.    

En efecto, en el concepto del 13 de septiembre de 2010, el   Ministerio de Hacienda tildó de inconveniente el proyecto de ley debido al   impacto que –a su juicio- podría tener en la sostenibilidad financiera del   sistema de pensiones. Los fundamentos del concepto pueden resumirse así:   el Ministerio sostuvo que ya existen otras medidas con fuentes de financiación   definidas, como el Programa Social Complementario de los Beneficios Económicos   Periódicos, que constituyen opciones -alternativas al Sistema General de   Pensiones- para las personas que no alcanzan las cotizaciones necesarias para   reclamar una pensión de vejez; también indicó que la iniciativa podía tener un   impacto fiscal importante y no preveía criterios de sostenibilidad financiera de   los beneficios[92].  Argumentos similares fueron expuestos por el   Ministerio de Hacienda en una audiencia llevada a cabo el 14 de septiembre de   2010[93].    

Posteriormente, en el debate ante la Comisión Séptima de la Cámara   de Representantes –tercer debate-, después de relatar las dificultades   financieras del sistema de pensiones y las razones por las cuales es   inequitativo[94], el Ministro de Hacienda llamó la atención sobre la importancia de   no hacerlo más oneroso ni atentar contra su equilibrio mediante la introducción   de modificaciones individuales como la pensión familiar[95]. En resumen, las razones por las cuales aseguró que el proyecto   era inconveniente son: (i) creación de un incentivo para la acumulación   de semanas de cotización entre personas que no son auténticas cónyuges o   compañeros permanentes[96],  (ii) generación de un subsidio estatal del 77% para financiar la pensión   familiar[97],   y (iii) destinación del subsidio a las clases media y alta, las clases   que pueden cotizar al sistema de pensiones –efecto adverso desde el punto de   vista de la justicia social-[98].    

2.8.5.   Después de la intervención del Ministro de   Hacienda en la Comisión Séptima de la Cámara, tuvo lugar un intenso debate en el   que se defendió la importancia de la pensión familiar como un mecanismo para   ampliar la cobertura del sistema de pensiones, dirigido especialmente a aquellas   personas que al llegar a la adultez, por las condiciones del mercado laboral,   tienen dificultades para acceder a un empleo estable y formal. Sin embargo, en   atención a las objeciones del Gobierno –que en parte fueron consideradas   razonables-, se propuso que la pensión familiar en el RPM solamente beneficiara   a parejas de bajos ingresos[99]. Para   delimitar el grupo de beneficiarios se esbozaron tres propuestas: (i)  que fueran las personas de estratos 1 y 2, (ii) que fueran quienes tienen   ingresos que no superan los 2 salarios mínimos[100] y (iii)   que fueran las personas clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben[101].   Adicionalmente surgió la propuesta de que se limitara el monto de la pensión   familiar a 1 SMLMV[102].    

De este debate surgieron los literales acusados[103], los   cuales luego fueron aprobados por la plenaria de la Cámara y finalmente acogidos   por toda la Corporación después del proceso de conciliación[104].    

2.8.6.   Como se puede apreciar, el Congreso acogió   la propuesta de creación de la pensión familiar tanto en el RPM como en el RAIS,   porque la consideró una herramienta idónea para cumplir el mandato de ampliación   progresiva de la seguridad social, específicamente del sistema de pensiones.    

No obstante, en atención a dos preocupaciones expresadas por el   Gobierno Nacional, se introdujeron en el debate legislativo los literales bajo   examen; esas preocupaciones fueron, de un lado, el alto volumen de recursos   públicos que se requerirían para financiar las pensiones familiares en el RPM   –el Ministro de Hacienda hablaba de un subsidio implícito de cerca del 60% del   valor del cálculo actuarial-, y de otro, la posibilidad de que el   subsidio implícito terminara favoreciendo a sectores de la población que no lo   requieren, en contravía de los principios de equidad y solidaridad.    

Para hacer frente a la objeción financiera, el Legislador resolvió   limitar el monto de la pensión familiar a 1 SMLMV y reducir el grupo de   beneficiarios –recuérdese que en el proyecto original todos los afiliados al RPM   podían acceder a la pensión familiar-; para atender la preocupación sobre la   distribución de los recursos públicos y la equidad, se decidió focalizar el   beneficio en las personas en mayor situación de vulnerabilidad socioeconómica,   para cuya identificación se acudió al Sisben –niveles 1 y 2- como ocurre en   otros programas sociales del Estado.    

2.8.7.   Cabe recordar que el Sistema de   Identificación de los Potenciales Beneficiarios de los Programas Sociales   -Sisben- es un sistema de información diseñado por el Gobierno Nacional, que a   partir de datos sobre la calidad de vida de los núcleos familiares, identifica   los sectores más vulnerables desde el punto de vista socioeconómico, con miras a   su selección y priorización como beneficiarios de diversos programas sociales y   otras estrategias de distribución del gasto público social.    

El Sisben ha tenido tres variaciones en su diseño desde cuando fue   creado en 1994, pero en términos generales continúa evaluado aspectos de los   núcleos familiares como[105]:  condiciones de la vivienda que habitan, el nivel de educación de sus   integrantes y las condiciones de salud de los mismos[106]. A   partir de esta información, clasifica a los núcleos familiares en seis niveles;   en los dos primeros se ubican aquellos en situación de mayor vulnerabilidad   socioeconómica.    

2.8.8.   En suma, la pensión familiar es un derecho   creado por el Legislador en desarrollo de su deber de ampliación progresiva de   la cobertura del sistema de pensiones. Con la creación de ese derecho, el   Congreso decidió beneficiar específicamente a los afiliados al sistema que por   razones como la imposibilidad de acceder a un empleo estable a causa de la edad   y los altos niveles de desempleo del país, no pueden completar las semanas de   cotización necesarias para reclamar una pensión de vejez de forma individual en   cualquiera de los dos regímenes pensionales contemplados en la ley 100, y por   esa razón pueden ver amenazado su mínimo vital al llegar a la tercera edad. Para   poder favorecer específicamente a ese grupo de afiliados en el RPM, se optó por   restringir la posibilidad de reclamar la pensión familiar a la clasificación de   las parejas de cónyuges o compañeros en los niveles 1 y 2 del Sisben. Con esta   restricción, junto con la limitación de la mesada a un monto no superior a 1   SMLMV, también se buscó que los subsidios estatales que se requieren para   garantizar la pensión familiar en el RPM, no ascendieran a un monto insostenible   y se focalizaran en la población más vulnerable desde el punto de vista   socioeconómico. No sobra recordar que la pensión familiar en el RPM es una   alternativa a la indemnización sustitutiva, es decir, cada pareja de esposos o   compañeros permanentes debe analizar si, cumplidos los requisitos, le es más   favorable la pensión familiar o la indemnización sustitutiva.    

2.9.          EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DE LOS   PRECEPTOS DEMANDADOS    

2.9.1.   Examen del primer cargo contra el   literal k)    

2.9.1.1.                       El demandante argumenta que el literal k)   provee un tratamiento diferenciado injustificado desde el punto de vista del   acceso a la pensión familiar en el RPM, a las parejas clasificadas en los   niveles 1 y 2 del Sisben, y a las parejas categorizadas en niveles superiores o   que ni siquiera están registradas en el sistema. A juicio del actor, todos los   afiliados al régimen, sin importar su nivel de Sisben, deben tener derecho a la   pensión familiar, pues ésta es un derecho y no un subsidio del Estado ni un   programa de naturaleza asistencial.    

2.9.1.2.                        Para examinar este cargo, la Sala debe   comenzar por determinar si los grupos referidos son en realidad comparables, es   decir, si se encuentran en situaciones asimilables a la luz del acceso a la   pensión familiar en el RPM.    

Lo primero que advierte la Sala es que las personas categorizadas   en los niveles 1 y 2 del Sisben son aquellas que se hallan en las mayores   condiciones de vulnerabilidad socioeconómica en nuestra sociedad, usualmente en   situación de indigencia o extrema pobreza[107].   Las personas clasificadas en órdenes superiores del Sisben –por ello han sido   focalizadas por el sistema- también enfrentan condiciones de vulnerabilidad   socioeconómica, sin embargo, no tan extremas como el primer grupo. Finalmente,   quienes no han sido encuestados –focalizados- ni clasificados, por regla general   son personas que están en posibilidad de asegurarse por sí mismas una vida en   condiciones dignas. En este orden de ideas, desde el punto de vista de la   vulnerabilidad socioeconómica y la necesidad de la intervención del Estado, los   tres grupos se encuentran en situaciones diferentes.    

De otro lado, es cierto que la pensión familiar es un derecho   configurado por vía legal, que se debe reconocer a quienes reúnen los requisitos   indicados en el artículo 151 C de la ley 100 y cuya finalidad es ampliar la   cobertura del sistema de pensiones; sin embargo, dadas las características y   estructura financiera del RPM, la satisfacción de la pensión familiar en dicho   régimen demanda un subsidio público importante –en los debates del Congreso el   Ministro de Hacienda hablaba de un subsidio implícito del 60% del cálculo   actuarial en el caso de la garantía de pensión mínima-, lo que hace necesario   que se adopten criterios de distribución de los recursos públicos disponibles.    

Teniendo en cuenta estos dos factores, es decir, (i) los   distintos niveles de vulnerabilidad socioeconómica de los grupos que el actor   sugiere deben ser comparados y (ii) el subsidio estatal implícito que   supone la pensión familiar y que demanda la adopción de criterios de   distribución, esta Sala concluye que las parejas de cónyuges o compañeros   permanentes afiliadas al RPM clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben, y las   demás parejas afiliadas al mismo régimen, no son comparables desde el punto de   vista del acceso a la pensión familiar.    

2.9.1.3.                       No obstante lo anterior, si en gracia de   discusión se admitiera que los grupos que identifica el demandante sí son   comparables, la Sala observa que el trato diferenciado en todo caso estaría   justificado, como a continuación se analiza:    

Como ya fue explicado,  la pensión familiar es una medida   orientada a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones que busca   favorecer a los sectores afiliados más vulnerables a nivel socioeconómico   –recuérdese que antes de la expedición de la ley 1580 las parejas que ahora   pueden reclamar la pensión familiar solamente podían beneficiarse de una   indemnización sustitutiva, la cual no recibe el subsidio estatal implícito de la   pensión-. De otro lado, el Legislador goza de libertad de configuración en   materia de seguridad social, particularmente cuando se trata de la   ampliación de la cobertura del sistema de pensiones. Por estas razones la Sala   encuentra que para estudiar el cargo se debe aplicar un juicio intermedio de   igualdad.    

A la luz de ese nivel de escrutinio, el literal k) del artículo   151C de la ley 100 –adicionado por la ley 1580- se ajusta al Texto Fundamental,   pues  (i) persigue una finalidad importante de orden constitucional: ampliar la   cobertura del sistema de pensiones y favorecer con un subsidio estatal implícito   a los sectores afiliados al RPM en mayor situación de vulnerabilidad   socioeconómica, en concordancia con el artículo 48 superior y las exigencias del   PIDESC, y (ii) emplea un medio efectivamente conducente para lograr ese   objetivo: permitir a parejas más vulnerables acumular sus semanas de cotización   para reclamar una pensión vitalicia que proteja el mínimo vital del núcleo   familiar. Debe tenerse en cuenta que sin la medida aludida, esos compañeros o   cónyuges solamente tendrían la opción de la indemnización sustitutiva, la cual,   según los cálculos presentados por el Gobierno Nacional, tiene un valor en   términos actuariales mucho menor del de la pensión familiar y no recibe ningún   subsidio estatal, de lo que se puede inferir que la indemnización sustitutiva   tiene una potencialidad menor que la pensión familiar de proteger efectivamente   el mínimo vital de los núcleos familiares compuestos por parejas de adultos   mayores.    

En este orden de ideas, la Sala concluye que el primer cargo contra   el literal k) es infundado.    

2.9.2.   Examen del segundo cargo contra el   literal k)    

2.9.2.1.                       El actor sostiene que el literal k) también   contiene un tratamiento diferenciado injustificado entre las parejas afiliadas   al RPM y las afiliadas al RAIS, puesto que solamente a las primeras se les exige   estar clasificadas en los niveles 1 y 2 del Sisben para reclamar la pensión   familiar. En su sentir, si la pensión familiar es un derecho que se adquiere en   ambos regímenes por cumplir unos requisitos de edad y semanas de cotización o   nivel de ahorro, no hay razón para esa distinción.    

2.9.2.2.                       Nuevamente se debe comenzar por establecer   si los dos grupos referidos son comparables a la luz de la pensión familiar. La   Sala considera que ello no es así porque, como ha precisado esta Corte en otras   ocasiones, los afiliados a cada régimen pensional no pueden ser comparados desde   el punto de vista del acceso y condiciones de las prestaciones, dadas la   autonomía y particularidades de cada régimen. Recuérdese que la forma de   financiación de las prestaciones en cada régimen varía, y que las ventajas y   desventajas de cada uno solamente pueden ser evaluadas en el contexto del   conjunto de sus reglas.    

2.9.2.3.                       Si en gracia se discusión se admitiera que   los dos colectivos son asimilables en tanto ambos deben acreditar una suma de   aportes monetarios al sistema de pensiones equiparables, lo cierto es que la   diferenciación es tan sólo aparente y en todo caso está justificada.    

Por otra   parte, en todo caso la distinción de trato está justificada en la finalidad de   dirigir los subsidios estatales implícitos en la pensión familiar en el RPM, a   los afiliados más vulnerables socioeconómicamente hablando. Tal fin es   constitucionalmente importante a la luz del mandato de ampliación de la   cobertura del sistema de pensiones y de la necesidad de hacer un reparto   equitativo del gasto social. Debe tenerse en cuenta además que esa preocupación   no existe de la misma manera en el RAIS, pues allí, salvo en la hipótesis de   quienes pueden beneficiarse del Fondo de Garantía de   Pensión Mínima, las pensiones se financiar con recursos privados y el criterio   de distribución de los recursos públicos del Fondo es fijado directamente por la   ley –artículo 65 de la ley 100-. Sobra decir que el medio elegido en el literal   k), como se explicó en la sección previa, es idóneo para alcanzar la meta   descrita.    

2.9.3.   Examen del cargo contra el literal m)    

2.9.3.1.                       Por último, el demandante asegura que el   literal m) también contiene una distinción injustificada respecto de los   individuos a quienes se reconoce una pensión de vejez en el mismo RPM. Explica   que mientras los beneficiarios de la pensión familiar en el RPM solamente pueden   reclamar una mesada de 1 SMLMV, los titulares de la pensión de vejez prevista en   el mismo régimen tienen derecho a una mesada de mayor valor de conformidad con   su ingreso base de liquidación. Considera que estos dos grupos se hallan en la   misma situación, pues para reclamar tanto la pensión familiar como la pensión de   vejez, se requieren las mismas semanas de cotización y la misma edad. En   consecuencia, el actor afirma que no hay lugar a la diferenciación en perjuicio   de los beneficiarios de la pensión familiar.    

2.9.3.2.                       En este caso la Sala también estima que los   colectivos indicados por el ciudadano no son comparables; como indica el Colegio   de Abogados del Trabajo, si bien es cierto para reclamar las pensiones familiar   y de vejez en el RPM se necesita el mismo número de semanas de cotización, en el   primer evento las cotizaciones son efectuadas por una pareja, mientras en el   segundo por un individuo. Este hecho da lugar a un panorama diferente en lo que   respecta a lo que esas semanas de cotización significan financieramente para el   sistema. Tal como se describió en la consideración 2.6.3.1., en el RPM los   periodos de fidelidad son un criterio determinante del cálculo actuarial de la   pensión –suma de dinero que se requiere para financiar la pensión una vez se   reconoce-, pues a menor continuidad de las cotizaciones, menores rendimientos   del capital; a esto se suma el problema de la desfinanciación del fondo común   para el pago de las pensiones activas. En el caso de la pensión familiar, los   periodos de fidelidad de los miembros de la pareja son inferiores, precisamente   porque dejaron de cotizar un tiempo importante. En consecuencia, esa menor   fidelidad conlleva un aumento del subsidio estatal implícito; en otras palabras,   la pensión familiar en el RPM demanda un mayor subsidio estatal que la pensión   de vejez debido a la menor fidelidad al sistema de los cónyuges o compañeros.   Por estas razones no es posible afirmar que los afiliados al RPM que quieren   acceder a la pensión familiar, de un lado, y a la pensión de vejez, de otro, se   hallen en la misma situación.    

2.9.3.3.                       Sin perjuicio de lo anterior, ese mayor   nivel de subsidio estatal que demanda la pensión familiar en el RPM respecto de   la pensión de vejez justifica la limitación de la mesada a 1 SMLMV. Con esa   limitación se desarrolla entonces una finalidad constitucionalmente importante:   promover la sostenibilidad del sistema de pensiones, a través de un mecanismo   idóneo, pues ciertamente evita que los subsidios estatales crezcan de forma   imprevisible.    

No debe perderse de vista que la introducción de la pensión   familiar en el RPM significa un aumento del gasto social del Estado destinado a   ampliar la cobertura del sistema de pensiones, en concordancia con el principio   de progresividad; precisamente porque significa un aumento del gasto social, es   razonable que el Legislador fije criterios que eviten un aumento no previsible y   que no sea acorde con la programación financiera del Estado.    

De esta forma la Sala también desestima el cargo formulado contra   el literal m) del artículo 151C de la ley 100, introducido por la ley 1580 de   2012.    

2.9.4.   Conclusión    

La Sala declarará la exequibilidad de los literales k)   y m) del artículo 151C de la ley 100, introducidos por la ley 1580 de 2012, por   cuanto en términos generales encontró que los cargos formulados por el   demandante son infundados: en primer lugar, los grupos que identifica el   actor no son comparables, toda vez que en todos los casos existe un criterio   importante de diferenciación: (i) la condición de vulnerabilidad   socioeconómica a la luz de la distribución del subsidio implícito en la pensión   familiar en el RPM, (ii) el sistema de financiación de la pensión   familiar en el RPM y en el RAIS, y (iii) la mayor cantidad de subsidio   estatal necesaria para financiar la pensión familiar ene RPM versus la pensión   individual de vejez.    

En segundo lugar, si en gracia de   discusión se admitiera que los colectivos a los que se refiere la demanda son   comparables, en todo caso las medidas bajo estudio están justificadas, pues   (a)  persiguen finalidades importantes a la luz de la Carta: distribuir de forma   equitativa los subsidios estatales implícitos en la pensión familiar en el RPM   –dando prioridad a los cotizantes en mayor condición de vulnerabilidad   socioeconómica-, y extender progresivamente la cobertura del sistema, pero   procurando sus sostenibilidad financiera; y (b) se valen de medios   idóneos para el efecto: por una parte, utilizar el Sisben para elegir a los   beneficiarios y seleccionar a quienes, según ese sistema, están en mayor nivel   de vulnerabilidad, y por otra, limitar el monto de la mesada para evitar un   amento no previsible de los recursos necesarios para financiar el subsidio   estatal implícito.    

La Corte resalta la importancia de este tipo de   decisiones dirigidas a la ampliación de la cobertura del sistema de pensiones   con equidad; sin embargo, recuerda que no es una labor acabada y que, a la luz   del principio de progresividad y no regresión y las exigencias del derecho a la   seguridad social, se debe seguir trabajando en brindar protección a los adultos   mayores cuyo mínimo vital se encuentre en riesgo, tal como se expresó en la   reciente sentencia C-258 de 2013.    

3.                   DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

Declarar   EXEQUIBLES  lo literales k) y m) del artículo 151C de la ley 100 de 1993 introducidos por la   ley 1580 de 2012, por los cargos analizados en esta sentencia.    

Notifíquese,   comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Con aclaración de   voto    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                

    

Magistrada    

Con aclaración de           voto    

                     

Magistrado                

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

ALBERTO ROJAS RÍOS                

    

Magistrado    

                     

Magistrado    

Con aclaración de           voto    

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

                     

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO                    

NILSON PINILLA PINILLA   

Magistrado    

                     

Magistrado    

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA                

    

Magistrado                    

Magistrado                

    

                     

    

                     

                 

    

                     

                 

    

      

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA C-613/13    

PENSION FAMILIAR   EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Beneficiarios   (Aclaración de voto)    

Referencia:   expedientes D-9405 Y 9411    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los literales k, l y m del artículo 151C de la Ley   100 de 1993, adicionado por el artículo 3º de la Ley 1580 de 2012, “Por la cual   se crea la pensión familiar”.    

Magistrado   Ponente    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB.    

Con el respeto   acostumbrado por las decisiones que toma esta Corporación, me permito aclarar el   fallo adoptado por la Sala Plena dentro del asunto de la referencia,   especialmente en lo que concierne a la constitucionalidad del literal k del   artículo 151C de la Ley 100 de 1993, el cual solo admite como beneficiarios de   la pensión familiar y exclusivamente para el régimen de prima media, a quienes   pertenezcan a los niveles 1 y 2 del SISBEN. Las razones que apoyan mi postura   son las siguientes:    

En la   sentencia C-613 de 2013, se resolvió el asunto referente al acceso a la pensión   familiar, determinando que dentro del régimen de prima media solo pueden acceder   e este beneficio aquellas personas que pertenecen a los niveles 1 y 2 del   SISBEN, dejando de lado a los grupos pertenecientes a otros niveles, e incluso   los que no han sido encuestados.    

En esa oportunidad se precisó que   el literal k del artículo 151C de la Ley 100 de 1993, adicionado por el artículo   3 de la Ley 1580, se ajusta al Texto Fundamental, por cuanto persigue una   finalidad importante (ampliar la cobertura en seguridad social), beneficiando   con un subsidio estatal a los sectores del régimen de prima media que presentan   un mayor grado de vulnerabilidad socioeconómica. Adicionalmente, porque el   mecanismo utilizado es efectivamente conducente para lograr dicho objetivo, al   permitir que las parejas acumulen sus semanas de cotización para adquirir una   pensión vitalicia de jubilación.    

Considero que al limitarse el   acceso de la pensión familiar solo a los niveles 1 y 2 del SISBEN no se   materializa de manera importante la ampliación de la cobertura en seguridad   social, toda vez que por lo general, estas personas trabajan en la informalidad   y en contadas excepciones son afiliadas al sistema de seguridad social en   pensiones. Por ello, el acceso a la pensión familiar de estas parejas es muy   limitado. Se pudo entonces, haber tomado otros criterios de medición para que un   mayor número de parejas pudieran entrar a gozar real y efectivamente de la   prestación reconocida por la Ley 1580 de 2012.    

También se dijo que no existía un   parámetro de comparación entre los beneficiarios del régimen de prima media y   los destinatarios del régimen de ahorro individual, pese a que los primeros   tienen un tope en el monto de la mesada pensional la cual se limita, en todos   los casos, a un salario mínimo legal mensual vigente. Dicho tope no se contempla   para los afiliados al régimen de ahorro individual, pudiendo las parejas   afiliadas al mismo acceder a una pensión por encima de dicho monto.    

Esta situación no perjudica en sí   misma a la institución de la pensión familiar, pero si directamente al régimen   de prima media; toda vez que cuando una pareja corrobore que cada uno de sus   integrantes por separado lograron cotizar un número importante de semanas a   Colpensiones, con un ingreso base de cotización que supere al salario mínimo,   necesariamente se van a trasladar al régimen de ahorro individual con el fin de   obtener una mesada pensional mayor a aquella que está limitada en el régimen de   prima media.    

Lo anterior, traerá como   consecuencia la deserción de muchos afiliados a Colpensiones en favor de las   administradoras de fondos de pensiones privadas, propiciándole un merma   importante a los ya diezmados afiliados al sistema del régimen de prima media.   Ello sin contar los recursos que se deben transferir a los fondos privados a   título de bono pensional.    

Considero entonces, que al momento   de otorgar el beneficio de la pensión familiar, se debió acudir a otro tipo de   parámetros de medición como por ejemplo un número mínimo de semanas cotizadas o   un tope en el ingreso base de cotización, y no limitarse a los indicativos del   SISBEN. De igual manera, el monto de la pensión no debió estar limitada al   salario mínimo legal mensual vigente, sino que pudo estar ligada a las   cotizaciones efectivamente realizadas en los dos regímenes.    

En los anteriores términos dejo   argumentada mi postura, en lo que respecta al alcance que pudo llegar a tener la   institución de la pensión familiar.    

Fecha ut supra,    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA C-613/13    

PENSION FAMILIAR   EN REGIMEN DE PRIMA MEDIA CON PRESTACION DEFINIDA-Norma acusada no   prevé expresamente que personas de pobreza extrema se les extiende de forma   directa la pensión familiar, y en cambio señala que dicha prestación “solo”   beneficia a quienes están clasificados en niveles 1 y 2 del SISBEN (Aclaración   de voto)    

Referencia:   expedientes D-9405 y 9411    

Magistrado   Sustanciador:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

1. Acompaño   esta decisión, pero aclaro el voto para exponer las razones que me condujeron a   suscribir la declaratoria de exequibilidad del literal k) demandado.    

2. La norma mencionada dice que sólo podrán ser beneficiarias de   la pensión familiar, en el régimen de prima media, las personas clasificadas en   el SISBEN 1 o 2, o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno   Nacional. En mi concepto, la disposición es en abstracto conforme al principio   de igualdad en tanto si bien delimita el universo de beneficiarios, lo hace con   fundamento en un criterio de necesidad que consiste en la pertenencia de   las personas a un grupo poblacional en situación de vulnerabilidad debida a sus   condiciones extraordinarias de pobreza. Ese criterio está además formulado con   pretensiones de objetividad, en tanto no se limita a señalar que la pensión debe   otorgarse a la población más pobre y vulnerable, sino que prevé como indicador   de tal situación el hecho objetivo de formar parte del SISBEN 1 o 2, o de   “cualquier otro sistema equivalente diseñado por el Gobierno Nacional”. Por   lo cual no puede decirse entonces que en abstracto la Ley cuestionada prevea,   por la manera como está formulada, una diferencia de trato manifiestamente   injustificada, ya que por una parte no introduce una distinción basada en   criterios sospechosos, y aparte persigue una finalidad legítima y es adecuada   para alcanzarla. Por ende, en el control abstracto, la disposición era   exequible.     

3. No obstante, no puede pasarse   por alto que además de los sujetos ya incluidos en el SISBEN 1 y 2, o en   sistemas equivalentes, hay otras personas en circunstancias de pobreza extrema   que pueden no estar clasificadas en un sistema institucional debido a   circunstancias hasta cierto punto ajenas a su voluntad, y por razones diversas,   como puede ser el hecho de no haber solicitado una clasificación, o haberlo   hecho sin obtener una respuesta efectiva, o simplemente debido a que están en un   paulatino ‘descenso’, dentro de la estratificación socioeconómica, en la medida   en que sus condiciones de precariedad y pobreza se han incrementado. La norma   acusada no prevé expresamente que a estas personas se les extiende de forma   directa la pensión familiar, y en cambio señala que dicha prestación “sólo”   beneficia a quienes están clasificados en los niveles antes citados del SISBEN.   ¿Qué ocurre entonces si se está ante un caso en el cual personas no incluidas en   los niveles 1 y 2 del SISBEN se encuentran empero en condiciones de pobreza   extrema?    

4. Esta   sentencia en nada se opone a que, en los casos concretos, al aplicar la Ley 1580   de 2012 el juez interprete sus previsiones en el sentido de que ciertamente   incluyen a los sujetos clasificados en los niveles 1 y 2 de SISBEN, o en otros   sistemas equivalentes diseñados por el Gobierno Nacional, lo cual sin embargo no   significa que por ese solo hecho queden excluidas de la prestación quienes, sin   tener dicha clasificación, están inmersos en las mismas circunstancias de   pobreza extraordinaria que quienes sí lo están. En tales casos, justamente con   el fin de garantizar el goce efectivo de los derechos al mínimo vital (CP arts   1, 53 y 94) y a la seguridad social (CP art 48) debe examinarse en conjunto la   situación socio-económica de las personas, y observar a qué se debe su falta de   clasificación en el SISBEN 1 o 2, sin que esta sola situación implique   sustraerlos de un beneficio. El propósito de la medida controlada en estos   eventos no es entonces marcar una frontera rígida entre quienes, siendo   igualmente desamparados, están o no clasificados en el SISBEN 1 y 2, sino   consagrar un criterio orientativo en la asignación de la pensión. Por lo cual,   en la definición de los beneficiarios se puede llegar a incluir a quienes no   pertenecen a los niveles 1 y 2 del SISBEN pero son tan vulnerables como estos.    

Fecha ut   supra    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

[1]  Cfr. fols. 129 y 130.    

[2]  Cfr. fol. 130.    

[3]  Cfr. fol. 131.    

[4]  Cfr. fol. 135.    

[5]  Cfr. fol. 134.    

[6]  Cfr. fols. 134 y 135.    

[7]  Cfr. fols. 140 y 141.    

[8]  Cfr. fol. 141.    

[9]  Cfr. fol. 149.    

[10] Cfr. fol. 151.    

[11] Cfr. fol. 151.    

[12] Cfr. fol. 151.    

[13] Cfr. fol. 152.    

[14] Cfr. fols.188 y 189.    

[15] Cfr. fol. 189.    

[17] Cfr. fol. 203.    

[18] Cfr. fol. 217.    

[19] “Artículo 2º. Las demandas en las acciones   públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y   contendrán: 1. El señalamiento de las normas acusadas como inconstitucionales,   su transcripción literal por cualquier medio o un ejemplar de la publicación   oficial de las mismas; 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se   consideren infringidas; 3. Los razones por las cuales dichos textos se estiman   violados; 4. Cuando fuera el caso, el señalamiento del trámite impuesto por la   Constitución para la expedición del acto demandado y la forma en que fue   quebrantado; y 5. La razón por la cual la Corte es competente para conocer de la   demanda.”    

[20] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[21] Cfr. Sentencia T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[22] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[23] Ver por ejemplo la sentencia T-117 de 2003  M.P. Clara Inés   Vargas Hernández.    

[24] Ver en este sentido la sentencia C-741 de   2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[25] Ver las sentencias las sentencias C-741 de 2003 M.P. Manuel José   Cepeda Espinosa, y C-114 de 2005 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto, T-340 de   2010 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, C-221 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva   y C-629 de 2011 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. De la sentencia T-340 de   2010 se destaca la siguiente explicación: “[e]ste criterio de justicia resulta,   sin embargo, vacío, si no se determina desde qué punto de vista una situación,   persona o grupo es igual a otro. Por ello, en planteamientos recogidos por este   Tribunal, Robert Alexy ha explicado que, dado que ninguna situación, persona o   grupo son idénticos a otros, determinar la igualdad y la desigualdad supone   siempre un juicio de valor sobre cuál característica o propiedad resulta   relevante para establecer el examen de igualdad por parte del juez. ||  En   consecuencia, un juicio sobre la eventual violación al derecho a la igualdad, o   sobre la mejor forma de aplicar este principio no parte entonces de presupuestos   idénticos, ni tampoco de situaciones por completo diferentes, sino que se   efectúa en relación con igualdades y desigualdades parciales, a partir de   propiedades relevantes desde el punto de vista jurídico-constitucional. En los   eventos en que concurren tanto igualdades como desigualdades, debe el juez   determinar si existen razones suficientes para mantener un trato igual frente a   situaciones en alguna medida disímiles, o si existen razones suficientes para   establecer un trato distinto entre situaciones con algún grado de similitud. Por   lo tanto, la primera tarea del juez constitucional consiste en verificar la   existencia de características o criterios de comparación relevantes entre los   grupos en comparación.”    

[26] Ver sentencias C-434 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   C-221 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En la primera providencia se   explicó: “En relación con el segundo análisis previo, es decir, las competencias   del legislador en el campo en que se introduce la diferenciación, la Corte ha   reconocido distintos niveles de discrecionalidad dependientes de la materia a   regular. Por ejemplo, en materia de promoción y garantía de los derechos   económicos, sociales y culturales como el derecho a la cultura, particularmente   cuando las medidas y políticas necesarias para lograr estos objetivos implican   la destinación de recursos para financiar prestaciones que van más allá de los   contenidos mínimos que el Estado debe asegurar de manera inmediata, la Corte ha   reconocido que el legislador goza de amplia libertad de configuración.”    

[27] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996 M.P. Jorge Arango   Mejía, C-481 de 1998 M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001 M.P.   Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   C-227 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009 M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, y C-434 de 2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub,   entre otras.    

[28] Ver al respecto las sentencias C-530 de 1996 M.P. Jorge Arango   Mejía, C-481 de 1998 M.P., Alejandro Martínez Caballero, C-093 de 2001 M.P.   Alejandro Martínez Caballero, C-741 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   C-227 de 2004 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, C-354 de 2009, M.P. Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo, C-057 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, y C-434 de   2010 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[29] Ver al respecto las sentencias C-530 del 10 de octubre de 1996, M.P.   Jorge Arango Mejía; C-481 del 9 de septiembre de 1998, M.P., Alejandro Martínez   Caballero; C-093 del 31 de enero de 2001, M.P. Alejandro Martínez Caballero;   C-741 del 28 de agosto de 2003, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,  C-227   del 8 de marzo de 2004, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, y C-354 del 20 de mayo   de 2009, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, entre otras.    

[30] Algunos de estos son: artículo 22 de la Declaración Universal de   Derechos Humanos, artículo 9 del PIDESC, artículo 16 de la Declaración Americana   de los Derechos de la Persona, artículo 9 del Protocolo Adicional a la   Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos,   Sociales y Culturales y el  artículo 11, numeral 1, literal “e”, de la   Convención sobre Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la   Mujer.    

[31] Cfr. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,   Observación General No. 19, E/C.12/GC/19, 4 de febrero de 2008, consideración   No. 2.    

[32] Cfr. sentencia T-186 de 2012, M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto.    

[33] Ver Comité DESC, observación general No. 3 sobre “la índole de las   obligaciones de los Estados partes”. Adoptada durante el quinto periodo de   sesiones (1990). Consideración No. 8. Además, el Comité destaca la necesidad de   ser flexibles a la hora de valorar la adecuación de las medidas, en este sentido   asegura: “(…) se requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje   las realidades del mundo real y las dificultades que implica para cada país el   asegurar la plena efectividad de los derechos económicos, sociales y   culturales.” Cfr. consideración No. 9. Ver sentencia C-623 de 2004 Rodrigo   Escobar Gil. Adicionalmente, en la observación general No. 19 sobre “El derecho   a la seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno periodo de sesiones   (2007), el Comité DESC sostiene que los estados pueden elegir planes como los   siguientes: “a) Planes contributivos o planes basados en un seguro, como el   seguro social expresamente mencionado en el artículo 9. Estos planes implican   generalmente el pago de cotizaciones obligatorias de los beneficiarios, los   empleadores y a veces el Estado, juntamente con el pago de las prestaciones y   los gastos administrativos con cargo a un fondo común. || b) Los planes no   contributivos, como los planes universales (que en principio ofrecen la   prestación correspondiente a toda persona expuesta a un riesgo o situación   imprevista particular) o los planes de asistencia social destinados a   determinados beneficiarios (en que reciben las prestaciones las personas   necesitadas). En casi todos los Estados habrá necesidad de planes no   contributivos, ya que es poco probable que pueda proporcionarse la protección   necesaria a todas las personas mediante un sistema basado en un seguro.” También   reconoce como válidos “(…) otras formas de seguridad social, en particular: a)   los planes privados y b) las medidas de autoayuda u otras medidas, como los   planes comunitarios o los planes de asistencia mutua.”    

[34] Ver Comité DESC, observación general No. 6 “Los derechos económicos,   sociales y culturales de las personas mayores”. Adoptada en el décimo tercer   período de sesiones (1995). Consideración No. 28.    

[35] Cfr. Ibídem, Consideración No. 30.    

[36] Ver consideración No. 10 y ss.    

[37] Cfr. Comité DESC, observación general No. 19 sobre “El derecho a la   seguridad social”, adoptada en el trigésimo noveno periodo de sesiones (2007),   consideración 59.    

[39] Ver sentencia C-623 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[40]Ver la sentencia T-068 de 1998 M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[41]Ver sentencias C-126 de 2000 M.P. Alejandro   Martínez Caballero y C-623 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[42] Ver las sentencias C-623 y C-1024 de 2004 M.P. Rodrigo Escobar Gil,   C-823 de 2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, y C-543 de   2007 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Además, el   artículo 6 de la ley 100 de 1993 indica que uno de los objetivos del Sistema de   Seguridad Social Integral consiste en garantizar la ampliación de cobertura   hasta lograr que toda la población tenga acceso a éste, mediante mecanismos que   en desarrollo del principio constitucional de solidaridad, permitan que sectores   sin la capacidad económica suficiente como campesinos, indígenas y trabajadores   independientes, artistas, deportistas, madres comunitarias, accedan al sistema y   al otorgamiento de las prestaciones en forma integral.    

[43] Ver el preámbulo de la ley 100.    

[44] La participación financiera del Estado fue eliminada mediante los   decretos 433 de 1971 y 1935 de 1973.    

[45] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[46] FEDESARROLLO, “El sistema pensional en Colombia: Retos y   Alternativas para aumentar la cobertura”. Informe Final, abril de 2010.    

[47] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[48] Así mismo, lo establece el artículo 138 de la Ley 100 de 1993, en   los siguientes términos: “El Estado responderá por las obligaciones del   Instituto de Seguros Sociales para con sus afiliados al régimen de prima media   con prestación definida, cuando los ingresos y las reservas de dicha entidad se   agotasen, siempre que se hubiesen cobrado las cotizaciones en los términos de   esta ley”.    

[49] Dichos subsidios se reconocen a través de la figura pensional   denominada “garantía de pensión mínima”, por virtud de la cual, el Estado   complementa lo que haga falta para obtener el derecho a una pensión, cuando la   edad y las semanas cotizadas del afiliado, así lo permitan.    

[50] Italia es el primer país con un pasivo pensional del 242 % del PIB,   lo sigue Francia con un 216  % del PIB y luego Reino Unido con un 193 % del   PIB. Después de Colombia, que ocupa el cuarto lugar, se encuentra Japón con un   162 %, luego Uruguay con un 156%, Turquía con un 146 %, Costa Rica con un 97%.   Ver Carrillo Guarín, Julio César, Reforma constitucional al sistema de   pensiones: evaluación y análisis, Bogotá, Temis, 2005, p. 3.    

[51] Explica el profesor Carrillo Guarín “que si bien el nivel de   pasivo en Colombia en términos del PIB es similar al de Japón (…) el nivel de   cobertura de población en edad de pensión con este beneficio en nuestro país es   cercano al 23% de las personas de 60 o más años, en tanto en este país asiático   el sistema pensional cobija al 88% de la población mayor de 65 años” (Ibíd.,   pp. 3 a 4).    

[52] Ibíd.    

[53] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[54] Ver sentencias T-426 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz y C-776 de   2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[55] En la sentencia C-375 de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo, se   caracterizó el gasto social de la siguiente manera: “(…) aquel cuyo objetivo es   la solución de las necesidades básicas insatisfechas de salud, educación,   saneamiento ambiental, agua potable, vivienda, y las tendientes al bienestar   general y al mejoramiento de la calidad de vida de la población, programados   tanto en funcionamiento como en inversión”.    

[56] El artículo 1º del decreto 4816 de 2008 “por el cual se reglamenta   el artículo 24 de la Ley 1176 de 2007” define los instrumentos de focalización y   señala sus utilidades de la siguiente forma: “Los instrumentos de focalización   del gasto social son herramientas estadísticas y técnicas que permiten   identificar y clasificar los potenciales beneficiarios de los programas de gasto   social. || El Conpes Social definirá, cada tres años, los criterios e   instrumentos para la determinación, identificación y selección de potenciales   beneficiarios, así como, los criterios para la aplicación del gasto social por   parte de las entidades territoriales. || La identificación de los potenciales   beneficiarios realizada de acuerdo con los criterios e instrumentos mencionados,   permite la selección y asignación de subsidios con base en las condiciones   socioeconómicas que deben tenerse en cuenta para la aplicación del gasto social,   pero no otorga, por sí sola, el acceso a los programas respectivos. El ingreso a   cada uno de los programas estará sometido a las reglas particulares de selección   de beneficiarios y asignación de beneficios que sean aplicables a cada programa   social.”    

[57] Ver las sentencias T-177 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-441 de   2006 M.P. Jaime Córdoba Triviño, entre otras.    

[58] M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[59] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[60] Artículo 31 de la ley 397 de 1997.    

[61] La Corte manifestó al respecto: “No es difícil verificar que el   beneficio que en este caso se concede tiene relación directa con el desarrollo y   fortalecimiento de la cultura y, por otro lado, puede considerarse idóneo para   alcanzar este fin. Los artistas, pintores, músicos, entre otros creadores o   impulsores de la cultura, que hayan concentrado su quehacer vital en ofrecer un   aporte espiritual significativo a su país, pueden haber desestimado su propio   bienestar material y encontrarse más tarde en su vida en condiciones económicas   tan precarias que no puedan afrontar, sin el apoyo de la sociedad y del Estado,   la satisfacción de sus más mínimas necesidades. A través del subsidio, la   sociedad representada por el Estado, pretende compensar, así sea de manera   parcial y simbólica, la contribución desinteresada que han hecho al bien público   de la cultura, del cual todos en mayor o menor medida son beneficiarios. Si el   ciudadano lograra despojarse de esquemas mercantilistas, podría percibir   nítidamente que en el fondo la sociedad, por conducto de las autoridades   públicas, no le confiere una donación al artista pobre, sino le expresa su   reconocimiento que, aquí significa, que la persona que ha engrandecido la   cultura tiene más que ganado el derecho a tener una vejez digna. || Sobra   destacar que una forma de fortalecer las manifestaciones culturales, las cuales   pueden ser muy variadas, es haciéndose cargo el Estado – en la medida de sus   posibilidades financieras –  de garantizar el sustento mínimo a los   protagonistas nacionales de la cultura que llegados a la vejez no cuenten con   los medios necesarios para satisfacer sus necesidades básicas. Allí donde la   entrega a la vida espiritual exponga inexorablemente a las personas a   experimentar penurias y humillaciones económicas, no se asistirá al fin de la   cultura, pero no podrá decirse que el Estado y la sociedad la propician, siendo   esto último precisamente lo que surge del mandato contenido en la Constitución   Política.”    

[62] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[63] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En esta sentencia se examinó una   demanda contra el artículo 45 (parcial de la ley 181 de 1995, modificado por la   ley 1389 de 2010, que prevé un estímulo económico para las glorias del deporte   con ingresos menores a cuatro salarios mínimos y en edad de jubilación. El   demandante alegaba que era inconstitucional restringir el beneficio a los   deportistas destacados de escasos recursos y que el criterio de distribución del   auxilio debería ser exclusivamente el mérito.    

[64] M.P. Clara Inés Vargas Hernández.    

[65] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[66] En la sentencia C-205 de 1995 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz se   declaró exequible el artículo 25 de la ley 41 de 1993, que creó un subsidio para   los pequeños productores usuarios de los distritos de adecuación de tierras,   cuya finalidad era hacer más productivas las tierras en concordancia con varios   preceptos constitucionales como promover el acceso progresivo a la propiedad de   la tierra de los trabajadores agrarios, mejorar el ingreso y calidad  de   vida de los campesinos y promover la producción de alimentos.    

[67] Ver sentencias T-585 de 2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra –sobre   asignación de subsidios de vivienda a población en situación de desplazamiento   forzado con prioridad-, T-040 de 2007 M.P. Jaime Araujo Rentería y T-675 de 2011   M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.    

[68] M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[69] La Corte explicó: “En el presente caso, sin embargo, el subsidio se   ha fijado con carácter general, en atención, únicamente a la condición de   veteranos y a un límite de ingreso fijado de manera arbitraria por el   legislador, pero sin que la prestación responda a consideraciones objetivas como   las que se han señalado. (…) || Dicha prestación afecta también el principio de   igualdad, no sólo porque otros servidores públicos que han prestado sus   servicios en circunstancias excepcionales o en condiciones de excelencia, o   incluso, otros colombianos que de alguna manera hayan prestado servicios   distinguidos al Estado, podrían aspirar a un reconocimiento similar, sino   porque, al fijar un rango amplio de ingresos entre los beneficiarios del   subsidio, establece una desproporción entre quienes tienen distintos niveles de   ingreso, pero reciben, sin embargo, la misma bonificación, lo cual sería, a su   vez, indicativo de que la misma no se asocia a la condición de necesidad de sus   destinatarios. Al fijar, además, el criterio límite para acceder al beneficio,   el legislador acudió a una categoría puramente formal, como es el valor de la   pensión, que no necesariamente refleja la situación económica en la que se   encuentran los distintos veteranos.”    

[70] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[71] Ver entre otras las sentencias T-177 de 1999 M.P. Carlos Gaviria   Díaz, T-1083 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, T-121 de 2005 M.P. Alfredo   Beltrán Sierra, T- 343 de 2005 M.P. Jaime Araujo Rentería, T-837 de 2006 M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto y T-1070 de 2006 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[72] Ver sentencia T-1083 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. Sobre la   importancia de que los mecanismos de selección de los beneficiarios de auxilios   públicos garanticen el derecho a la igualdad de los interesados, ver la   sentencia C-507 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[73] M.P. Carlos Gaviria Díaz. En este fallo se examinó el caso de un   enfermo de Sida que reclamaba acceso al régimen subsidiado y quien se encontraba   en una precaria situación económica; sin embargo, había sido clasificado en el   nivel 5 del Sisben debido a que vivía en una habitación arrendada que presentaba   buenas condiciones de habitabilidad. El tutelante falleció antes de que se   dictara la sentencia de revisión; no obstante, esta Corporación declaró que sus   derechos a la salud, a la igualdad, a la vida y a la seguridad social habían   sido vulnerados por negársele el acceso al régimen subsidiado y no proveérsele   el adecuado tratamiento médico, se previno a las entidades demandadas –el   Hospital Universitario del Valle y la Secretaría de Salud Pública de Cali- para   que no volviera a incurrir en ese tipo de conductas, y se ordenó al Conpes   revisar, dentro de los tres  meses siguientes a la notificación del fallo,   el sistema de selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de la   seguridad social en salud, de conformidad con las consideraciones expuestas en   esa providencia.    

[74] En la sentencia T-177 de 1999 se explicó: “La regulación del SISBEN   es ineficiente para detectar a las personas pobres que, además, se encuentran en   circunstancia de debilidad manifiesta debido a las enfermedades que las aquejan,   por ejemplo Y, por la simple razón de que no fue diseñada para permitir   identificarlas. Ni la estratificación socioeconómica ni la focalización   individual -que da cuenta del empleo, el ingreso y las características de la   vivienda-, fueron construídas (sic) para permitir detectar a quienes están más   expuestos a sufrir una u otra enfermedad, a quienes la padecen sin diagnóstico,   o a quienes saben que requieren tratamiento y no lo pueden costear; de hecho, el   Secretario de Salud de Cali pudo -aunque no lo hizo-, haber practicado las   encuestas a Y una y mil veces sin que el resultado variara, mientras el evaluado   pasaba de persona expuesta al riesgo de contagio, a portador asintomático, y   luego a enfermo de sida y a moribundo, porque la estratificación socioeconómica   y la focalización individual son instrumentos de medida que sólo sirven para   mensurar aquello que se tuvo en cuenta al diseñarlos, y en la regulación del   SISBEN caben entes pobres abstractos, y no personas en situación. Tampoco con   esas pruebas clasificó, ni podía calificar como beneficiaria del programa de   auxilios para ancianos indigentes, la madre de Y. Tal nivel de ineficacia   difícilmente puede aceptarse como razonablemente compatible con el orden   político, económico y social justo al que se alude en el Preámbulo de la Carta   Política. || La regulación del SISBEN es ineficiente, por la misma razón por la   que resulta contraria al orden público de la salud, no sólo en materia de sida,   sino en todo lo que tiene que ver con la prestación del servicio público de   atención en salud a la población pobre: el Estado, a través del CONPES, en su   afán por focalizar la política social en proteger a aquellas personas que por su   condición económica se encuentran en circunstancia de debilidad manifiesta,   ignoró otra obligación -igualmente importante-, que debe cumplir como parte de   esa política social: proteger especialmente a aquellas personas que, a más de   una condición económica precaria, tienen una condición física o mental que, por   sí sola, les pone en innegable circunstancia de debilidad manifiesta.”    

[75] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[76] En esta sentencia se revisó el caso de una mujer embarazada quien   fue clasificada en el nivel 3 del Sisben y por ello se le negó la afiliación al   régimen subsidiado. Pese a que cuando se adoptó la sentencia de revisión, la   peticionaria ya había dado a luz, la Corte concedió la tutela y ordenó a las   autoridades demandas (i) practicarle nuevamente la entrevista del Sisben   y clasificarla teniendo en cuenta las consideraciones de la providencia, (ii)  informarle de forma clara y detallada el procedimiento que debía agotar para   que su hijo tuviera acceso a los programas sociales para menores de un año   ordenados por la Constitución, y (iii) al Gobierno Nacional y al Conpes,   específicamente, incluir dentro de los criterios relevantes para la selección de   beneficiarios del régimen subsidiado de salud, el estado de embarazo de la mujer   y la existencia de niños menores de un año sin protección en salud. Sobre la   importancia de tener en cuenta el embarazo o la existencia de niños menores de   un año para la selección de los beneficiarios del régimen subsidiado de salud,   la Corte señaló: “26. Pese a lo anterior, como ya fue analizado, el sistema   empleado para la identificación de los beneficiarios del gasto social en materia   de salud – el SISBEN -, no más o menos objetivas que tienden a identificar el   grado de pobreza de la persona encuestada, mientras desestima condiciones   subjetivas, más o menos coyunturales  – como la edad o el estado de   embarazo de la persona -,  que si bien pueden ser inocuas para la selección   de beneficiarios de algunos programas, constituyen elementos centrales para la   adecuada aplicación de otros.   toma en consideración el hecho de que   la persona interesada se encuentre en estado de embarazo, o que se trate de un   niño menor de un año que no esté cubierto por algún tipo de protección o de   seguridad social.  Por el contrario, como resultado de un esfuerzo   interinstitucional de racionalización de los procesos de focalización del gasto   social, surgió un único sistema de identificación de beneficiarios – SISBEN –   aplicable a los diversos programas – salud, educación o vivienda -. Dicho   sistema se funda, exclusivamente, en variables. || A este respecto, no puede la   Corte, guardiana como es de la integridad de la Constitución Política,   desconocer los mandatos contenidos en los artículos 43 y 50 de la Carta, al   momento de evaluar el diseño de los programas de salud subsidiada orientados a   los sectores más pobres y vulnerables de la población. En este caso, la decisión   de desconocer de manera absoluta las dos circunstancias antes mencionadas – el   estado de embarazo y el hecho de tratarse de un menor de un año carente de   cualquier protección en materia de seguridad social –  transgrede los   criterios constitucionales de priorización del gasto público social en materia   de salud. Tal omisión constituye un desconocimiento de las normas   constitucionales que establecen políticas de diferenciación positiva a favor de   la mujer embarazada y del hijo menor de un año y, por contera, el derecho a la   igualdad real y efectiva de los mencionados sujetos.”    

[77] Ver también las sentencias C-152 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz y C-507 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[78] M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[79] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[80] La Corte declaro exequible el precepto, pero explicó en la parte   motiva que el trato preferencial solamente puede dispensarse cuando los   beneficiarios cumplan los requisitos para acceder a los subsidios aludidos.    

[81] Se destaca el siguiente aparte de la sentencia C-423 de 1997: “La   fórmula del Estado social de derecho impone al aparato estatal el deber de   desarrollar actividades dirigidas a hacer efectivo el principio de igualdad.   Pero el concepto de igualdad dentro de una sociedad compleja y heterogénea no   puede partir de la base de que todos han de tener o recibir lo mismo, pues las   condiciones, aptitudes e intereses de las personas son diferentes. De lo que se   trata más bien es de aplicar el principio de igualdad en forma diferenciada de   acuerdo con las características del bien por repartir, es decir de las   necesidades que satisface, de las condiciones para usarlo apropiadamente, etc.   Ello implica entonces que el análisis acerca de la vigencia del derecho de   igualdad en las múltiples circunstancias posibles de distribución de bienes   escasos habrá de tener siempre en cuenta las características del bien aludido en   una situación dada. De allí se deduce también que el examen de igualdad sobre   los procesos de distribución de esos bienes, no se aplica en relación con todas   las personas, sino que se reduce al espectro  de los aspirantes que reúnen   los requisitos necesarios para poder aspirar a la adjudicación del recurso.”    

[83] “La discriminación puede producirse tanto en el proceso de   asignación como en el resultado de la misma. Sobre lo primero, Cfr. Entre otras   T-499 de 1995. Sobre lo segundo Comité ECOSOC, Observación General No. 12,   párrafo 18.”    

[84] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[85] En la sentencia T-441 de 2006 se explicó: “7.3. La aplicación del   principio de progresividad y el cumplimiento de los deberes de protección del   contenido mínimo esencial y fuerte restricción a las medidas de retroceso,   solucionan en gran parte el debate sobre la eficacia del principio de   universalidad de los derechos sociales prestacionales en sociedades que, como la   colombiana, se encuentran en un entorno de recursos económicos escasos. Sin   embargo, el reconocimiento de la progresividad de los derechos sociales   prestacionales incorpora un nuevo elemento a la discusión, relacionado con el   criterio para la ampliación de cobertura. Si se acepta, desde la perspectiva   constitucional y del derecho internacional de los derechos humanos, que la   extensión en la protección de los derechos sociales, entre ellos la salud, debe   consultar el nivel económico del Estado y que, además, éste tiene la obligación   de ejercer acciones que permitan el aumento paulatino y constante de las   prestaciones médico asistenciales, surge el interrogante acerca de qué criterio   debe utilizarse para distribuir progresivamente los recursos públicos destinados   a garantizar la atención en salud. || La respuesta a este cuestionamiento parte   de la reconstrucción que el derecho constitucional contemporáneo hace del   principio de igualdad como soporte del modelo democrático participativo y   pluralista, respetuoso de la dignidad humana. La superación de un modelo de   simple igualdad formal, en la cual el aparato estatal reconoce a los individuos   como titulares de análogos derechos y deberes, a uno de igualdad material, que   advierte la necesidad de promover la equiparación de oportunidades a través de   la disposición de tratamientos diferenciados positivos, explica en buena medida   qué criterio debe imperar en un Estado constitucional para la distribución de   bienes públicos escasos. (…) El análisis normativo realizado en el fundamento   jurídico 6 de esta sentencia sirve de premisa para inferir que la adopción legal   del régimen subsidiado de seguridad social en salud, cuyos beneficiarios son   seleccionados a partir de los resultados de la encuesta de focalización   individual Sisben, constituye una política que pretende la ampliación de la   cobertura del derecho a la salud de conformidad con el criterio de progresividad   expuesto en este apartado. De esta circunstancia da cuenta el hecho que los   parámetros de prioridad para la concesión de programas sociales, entre ellos la   afiliación al régimen subsidiado, están fundados en el reconocimiento de grupos   poblacionales sujetos de especial protección constitucional (niños,   discapacitados, adultos mayores, madres cabeza de familia, mujeres en estado de   embarazo, etc.). || La focalización del gasto público social en materia de   derecho a la salud, a juicio de la Sala, se muestra prima facie como un   instrumento adecuado para la promoción de la igualdad de oportunidades de las   personas que, en razón a sus condiciones de debilidad manifiesta, requieren la   protección especial por parte del Estado.” Ver también la sentencia C-221 de   2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[86] Advierte la Sala que una posible consecuencia adversa de los   programas de focalización es la invisibilización de los grupos de personas   clasificados como pobres, pero que no están en extrema pobreza; ellos, a la luz   de las políticas de focalización, terminan excluidos de los programas de   servicios sociales y beneficios públicos, y con más riesgo de incrementar las   filas de la pobreza extrema. Muchos de ellos son trabajadores informales cuyos   ingresos no son suficientes para asegurar una vida en condiciones dignas a sus   núcleos familiares. Sobre una problemática en el contexto de los programas de   seguridad social en Estados Unidos, ver Katherine Newman, No Shame in my   Game: The Working Poor in the Inner-City 40, Russell Sage, 1999.    

[87] “ARTÍCULO 2o. Adiciónese un nuevo artículo al Capítulo V al   Título IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:    

“Artículo 151B. Pensión Familiar en el Régimen   de Ahorro Individual con Solidaridad. Quienes cumplan los requisitos   para adquirir el derecho a la devolución de saldos en el sistema de ahorro   individual con solidaridad, es decir, cumplan la edad requerida por ley y el   monto acumulado sea insuficiente para acceder a una pensión de vejez, podrán   optar de manera voluntaria por la pensión familiar, cuando la acumulación de   capital entre los cónyuges o compañeros permanentes sea suficiente para   solicitar el reconocimiento de la pensión de vejez.    

En caso de   que el capital sea insuficiente, se sumarán las semanas de cotización de ambos   para determinar si pueden acceder al Fondo de Garantía de Pensión Mínima, de   conformidad con lo establecido en el artículo 65  de la Ley 100 de 1993.    

a) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al Régimen de Ahorro   Individual con Solidaridad y acreditar más de cinco (5) años de relación   conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia   permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada   uno;    

b) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados en la misma   Administradora de Fondos de Pensiones (AFP). En caso de que estén en   Administradoras diferentes, deberán trasladarse los recursos a la AFP donde se   encuentre afiliado el (la) cónyuge o compañero(a) permanente titular. El   Gobierno Nacional reglamentará lo pertinente para el traslado de dichos aportes;    

c) Los   cónyuges o compañeros permanentes, en el régimen de ahorro individual con   solidaridad, deberán sumar el capital necesario para obtener una pensión que les   permita cubrir ese grupo familiar. Para el efecto deberá haberse ya pagado la   totalidad del bono pensional y de las cuotas partes de bono pensional a que   tienen derecho cada uno de ellos. De manera subsidiaria y en caso de que la   acumulación de capitales de los cónyuges o compañeros permanentes no sea   suficiente para financiar una pensión, se podrán sumar las semanas de cotización   para efectos de cumplir con el requisito de semanas exigidas por la presente ley   para acceder a la garantía de pensión mínima. En todo caso los recursos del   Fondo de Garantía de Pensión Mínima se verán afectados solo y una vez se agoten   los recursos de las cuentas individuales de los cónyuges o compañeros   permanentes;    

d) Para   efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de   la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado   en el artículo 204 de la Ley 100 de 1993. El cónyuge o compañero permanente será   beneficiario del Sistema;    

e) La   Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el artículo 48 de la   Constitución Nacional;    

f) En caso   de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios   de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite, salvo   que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que   dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el   cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o compañero   supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de hijo   beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y ante la   inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del cónyuge o   compañero permanente supérstite;    

g) El   fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza   ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios   con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de   sobrevivientes por ende, en caso de quedar saldos se dará la aplicación de   inexistencia de beneficiarios contemplada en el artículo 76 de la Ley 100 de   1993;    

h) El   supérstite deberá informar a la Administradora de Fondos de Pensiones, dentro de   los treinta (30) días siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero   permanente a fin de que se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin   que sea necesario efectuar sustitución alguna;    

i) En caso   de cualquier tipo de separación legal o divorcio entre los cónyuges o compañeros   permanentes beneficiarios de la Pensión Familiar, esta figura se extinguirá y el   saldo que se disponga en la cuenta hará parte de la sociedad conyugal para   efectos de su reparto. En caso de que la Pensión Familiar se estuviese pagando   bajo la modalidad de Renta Vitalicia, esta se extinguirá y los ex cónyuges o ex   compañeros permanentes tendrán derecho a recibir mensualmente cada uno el 50%   del monto de la pensión que percibían. En caso de que la pensión reconocida   fuese inferior a dos (2) salarios mínimos legales mensuales vigentes (smlmv),   cada uno tendrá derecho a recibir mensualmente, un beneficio económico   periódico, equivalente al 50% del monto de la pensión que percibían;    

j) La   pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno   o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema   pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,   incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los   beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o   subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios   en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en   condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada   cónyuge o compañero”.    

PARÁGRAFO. Entiéndase para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero   permanente titular, al cónyuge o compañero permanente que cuente con el mayor   saldo en cuenta de ahorro individual.”    

[88] “ARTÍCULO 3o. Adiciónese un nuevo artículo al Capítulo V al Título   IV al Libro I de la Ley 100 de 1993, el cual quedará así:    

“Artículo 151C. Pensión Familiar en el Régimen de Prima Media con Prestación   Definida. Quienes cumplan los requisitos para adquirir el derecho a la   indemnización sustitutiva de la pensión de vejez en el sistema de prima media   con prestación definida, podrán optar por la pensión familiar, cuando los dos   cónyuges o compañeros permanentes obtengan la edad mínima de jubilación y la   suma del número de semanas de cotización supere el mínimo de semanas requeridas   para el reconocimiento de la pensión de vejez.    

a) Los   cónyuges o compañeros permanentes deberán estar afiliados al régimen pensional   de prima media con prestación definida y acreditar más de cinco (5) años de   relación conyugal o convivencia permanente. Esta relación conyugal o convivencia   permanente deberá haber iniciado antes de haber cumplido 55 años de vida cada   uno;    

b) Los   cónyuges o compañeros permanentes, deberán sumar, entre los dos, como mínimo, el   número de semanas exigidas para el reconocimiento de la pensión de vejez   requeridas de manera individual;    

c) En el   evento de que uno de los cónyuges o compañeros permanentes se encuentre cobijado   por el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la Ley 100 de   1993, la pensión familiar no se determinará conforme a los criterios fijados en   ese mismo artículo;    

d) Para   efectos de la cotización al Sistema de Seguridad Social en Salud, el titular de   la pensión familiar deberá estar afiliado y cotizar de acuerdo a lo estipulado   en el artículo 204 de la presente ley. El cónyuge o compañero permanente será   beneficiario del Sistema;    

e) La   Pensión Familiar será una sola pensión, de acuerdo con el artículo 48 de la   Constitución Nacional;    

f) En caso   de fallecimiento de uno de los cónyuges o compañeros permanentes beneficiarios   de la pensión familiar, la prorrata del 50% acrecentará la del supérstite, salvo   que existan hijos menores de edad o mayores de edad hasta los 25 años que   dependan del causante por razón de sus estudios o hijos inválidos, caso en el   cual la pensión del de cujus pasa el 50% al cónyuge o compañero   supérstite y el restante 50% a los hijos. Agotada la condición de hijo   beneficiario, el porcentaje acrecentará a los demás hijos del causante y ante la   inexistencia de hijos beneficiarios acrecentará el porcentaje del cónyuge o   compañero permanente supérstite;    

g) El   fallecimiento de los cónyuges o compañeros permanentes no cambia la naturaleza   ni cobertura de la prestación, y en caso de que no existan hijos beneficiarios   con derecho, la pensión familiar se agota y no hay lugar a pensión de   sobrevivientes;    

h) El   supérstite deberá informar a la Administradora del Sistema, dentro de los   treinta (30) días siguientes, el fallecimiento de su cónyuge o compañero   permanente a fin de que se determine que la pensión continúa en su cabeza, sin   que sea necesario efectuar sustitución alguna;    

i) En caso   de divorcio, separación legal o de hecho, la pensión familiar se extinguirá y   los ex cónyuges o ex compañeros permanentes tendrán derecho a percibir   mensualmente un beneficio económico periódico, equivalente al 50% del monto de   la pensión que percibían;    

j) La   pensión familiar es incompatible con cualquier otra pensión de la que gozare uno   o ambos de los cónyuges o compañeros permanentes, provenientes del sistema   pensional, de los sistemas excluidos o las reconocidas por empleadores,   incluyendo las pensiones convencionales. También excluye el acceso a los   Beneficios Económicos Periódicos BEPS y a cualquier otra clase de ayudas y/o   subsidios otorgados por el Estado, que tengan como propósito ofrecer beneficios   en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se encuentran en   condiciones de pobreza.    

Adicionalmente solo se podrá reconocer una sola vez la pensión familiar por cada   cónyuge o compañero;    

k) Solo   podrán ser beneficiarios de la Pensión Familiar, en el Régimen de Prima Media,   aquellas personas que se encuentren clasificadas en el Sisbén en los niveles 1,   2 y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;    

l) Para   acceder a la Pensión Familiar, cada beneficiario deberá haber cotizado a los 45   años de edad, el veinticinco por ciento (25%) de las semanas requeridas para   acceder a una pensión de vejez de acuerdo a la ley;    

m) En el   Régimen de Prima Media el valor de la pensión familiar no podrá exceder de un   salario mínimo legal mensual vigente.    

PARÁGRAFO. Entiéndase para los efectos de esta ley como cónyuge o compañero   permanente titular, al cónyuge o compañero permanente que haya cotizado al   sistema el mayor número de semanas”.    

[89] En la exposición de motivos se señaló al respecto: “Después de hacer   un escaneo minucioso y realizar diferentes investigaciones a nivel   internacional, encontramos que la cobertura pensional colombiana, cercana al   22%, es inferior a la de países latinoamericanos como México, Chile, Uruguay,   Paraguay, Brasil y Venezuela. Con este proyecto de ley seríamos pioneros en el   tema de Pensión Familiar y se incrementaría la cobertura pensional”. Cfr. Gaceta   del Congreso 500 de 2010.    

[90] En la exposición de motivos se expuso: “Según datos de la   Superintendencia Financiera, en el Sistema de Pensiones se encuentran   registrados como afiliados 13.892.175 personas, pero solo se encuentran activas,   es decir, con cotizaciones al día, 6.251.479, equivalente al 45% de los   cotizantes. || Se infiere de lo anterior que el 55% (7.640.696 personas) de los   cotizantes quizás no completen los requisitos para pensionarse, pero es de   suponer que entre ambos cónyuges o compañeros permanentes sí sea posible, por lo   cual la pensión familiar está dirigida al 55% de los afiliados actuales, que de   otra forma no se podrían pensionar”. Cfr. Gaceta del Congreso 500 de 2010.    

[91] Ver Gaceta del Congreso 500 de 2010.    

[92] Sobre este último punto, el Ministerio explicó: “(…) al extender el   reconocimiento de pensiones a los cónyuges y compañeros permanentes que   inicialmente solo tienen derecho a la indemnización sustitutiva del Régimen de   Prima Media con Prestación, dispuesta en el artículo 37 de la Ley 100 de 1993,   el pasivo pensional aumenta cerca de cinco veces por cada pensión familiar que   se reconozca, por cuanto los beneficiarios pasan de recibir indemnizaciones   sustitutivas a devengar una pensión. En un grupo de muestra del ISS sobre el   cual se tiene información disponible se encontró que el valor de las   indemnizaciones sustitutivas en 2010 es de $1.7 billones de pesos, en tanto que   la reserva matemática necesaria para el pago de las pensiones familiares   respectivas sería de $8.2 billones de pesos. || Este impacto se agrava por el   reconocimiento del Subsidio de Garantía de Pensión Mínima , de manera que el   valor presente del déficit fiscal por efecto de la deuda pensional a cargo de la   Nación, al ser proyectado en un horizonte de 50 años se aumenta en cerca de 60%   del PIB, de acuerdo con datos preliminares del DNP. || (…) La evolución del   déficit por efecto de esta iniciativa muestra que en los próximos 10 años se   generaría un faltante acumulado de recursos cercano al 3.03% del PIB es decir   $9.12 billones a precios de 2010, el cual no está incluido en las previsiones   del Marco Fiscal de Mediano Plazo”. Cfr. Gaceta del Congreso 645 de 2010.    

[93] Ver Gaceta del Congreso 315 de 2011.    

[94] Al respecto, el Ministro de Hacienda expresó: “Presidente nosotros   tenemos un sistema de pensiones que hoy por hoy le cuesta al país 31 billones de   pesos, 29 que están en el presupuesto más otros 2 billones adicionales públicos,   es el sistema pensional el que es responsable de la pésima distribución del   ingreso que hay en Colombia, porque el sistema pensional lo que hace es, coger   recursos de todos los colombianos de impuestos que recaudamos 80 billones y coge   30 de esos 80 y se los da a los que están cubiertos por pensiones que no son el   25% de la población, 25% que es la clase media hacia arriba.” Cfr. Gaceta del   Congreso 243 de 2012.    

[95] El Ministro sostuvo: “(…) segundo, las   modificaciones que le vayamos a hacer y en esto se está adelantando en compañía   con Planeación Nacional y con el Ministerio del Trabajo, son modificaciones que   tienen que tener un equilibrio entre todos los componentes, yo les pongo un   símil, un sistema pensional como un sistema económico, imagínense el móvil   encima de la cuna de un niño, son un montón de pesos y contrapesos que se   equilibran, y que en estado estacionario digamos, está quieto, usted toca una   bolita y todo el sistema se mueve así, el sistema pensional cuando uno lo va a   cambiar tiene que tener moderados todos sus efectos y moderar para que el cambio   que hagamos sea de un sistema A que entendemos cómo funciona a un sistema B que   entendemos cómo funciona, cambiar una bolita al tiempo con reformas individuales   como las que tenemos presentadas aquí no es recomendable, si se piensa tener   esta discusión el gobierno cree que lo más razonable es tenerla en el marco de   toda la discusión de reforma pensional que el gobierno está preparando y piensa   traer al Congreso; entonces, yo casi diría que cambiemos la oportunidad del   debate y pongámosla cuando tengamos una reforma pensional que contemple todo el   modelo pensional porque si nos ponemos a cambiar una bolita, finalmente lo que   hacemos es dejar el sistema así y decirle al gobierno, bueno, tráigase una   reforma a ver si vuelve a descuadrar esto, esto salió, el sistema actual salió   de la reforma legal del Presidente Uribe, constitucional del Presidente Uribe y   el fallo de la Corte Constitucional”. Cfr. Gaceta del Congreso 243 de   2012.    

[96] El Ministro aseguró: “(…) Se va a generar   un mercado secundario de semanas cotizadas en el cual usted tiene 5 años, yo   tengo 15, mis 15 son de salario mínimo, sus 5 son de salario de 10 millones de   pesos, si nos juntamos, es fácil casarse, dice uno que llevamos 6 meses, 2 años,   y hacemos un mercado secundario, como saber que hay uvas, por eso digo que el   alma humana, la economía le dice a uno, si los incentivos están ahí los seres   humanos responden a incentivos, entonces, ¿qué vamos a tener? Que la   gente va a vender semanas, yo vendo mis 8 años de semanas, ya tengo 65 años, 60   años, ya tengo 8 años cotizados, se los vendo a alguien que tenga el complemento   y hacemos el mercado secundario de semanas y de uniones conyugales, y   desfalcamos el sistema de pensiones.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de   2012.    

[97] El Ministro expresó al respecto: “(…) segundo elemento, hoy por hoy   el Estado en el caso de un salario mínimo subsidia el 45% de una pensión, esa   pensión así obtenida el subsidio va a ser del 77%, ¿qué quiere decir eso?   Que todas las reformas que hemos hecho en los últimos 15 años para ordenar el   sistema pensional, para que los subsidios se moderen, los subsidios implícitos   en el régimen de prima media, haríamos una contrarreforma en el sentido perverso   que es, una reforma que genere más subsidios pagados de impuestos para personas   que no cumplían los requerimientos, no tuvieron las cotizaciones y que juntando   semanas con diferentes parámetros multiplicaron sus pensiones, o sea que el   riesgo que estamos corriendo aquí es muy grande, la cuantificación del costo   pensional”. Cfr. Gaceta del Congreso 243 de   2012.    

[98] El Ministro señaló: “(…) una persona cotizó con un salario de 10   millones de pesos 15 años, y otra cotizó los otros, el complemento, no sé, otros   7 años u 8 años con un salario de 1 millón de pesos, al hacer el cálculo de la   pensión unida, ¿correcto? Se tiene que hacer, para calcular el ingreso   base de liquidación se tiene que usar algún promedio ponderado no sé, de los 10   y el 1, ¿no es cierto? Por eso, pero eso es lo que generaría un riesgo   fiscal inmenso, el riesgo de subsidio, hoy por hoy a las personas que llegan a   la edad y no pueden cumplir requisitos se les van a devolver 1.7 billones de   pesos, de esta manera estaríamos saltando, sin generar todavía el mercado   secundario del que les estoy hablando, eso es sin el riesgo este del mercado   secundario donde se transarían con uniones temporales conyugales, ¿no es   cierto? Todo tipo de parámetros, se le pagaría 8.2 billones de pesos, de manera   que el efecto fiscal sería la diferencia entre 1.7 y 8.2 que son 6.5 billones de   pesos, 6.5 es un punto del PIB, y ¿a quién se le está dando? Se les está   dando a los que hoy tienen acceso a pensión, han tenido la cotización, que es la   clase que ha cotizado que es la clase media para arriba, o sea, ese punto del   PIB se redistribuiría justamente hacia donde de pronto ustedes quieren pero yo   no quiero, yo lo que quiero es que los impuestos de este país y la   redistribución de este país vaya al más pobre, este país tiene demasiado, Chocó,   Nariño, Guajira, demasiada pobreza para que decidamos aquí coger 7 billones de   pesos y regalárselos, porque es un regalo a la clase media y la clase media   alta, el argumento redistributivo es un argumento fundamental, nosotros no   estamos en el año 2030 cuando este país ya no tiene pobres, nosotros tenemos 37%   de población pobre, si tenemos 7 billones de pesos, por el amor de Dios   démoselos a los más pobres, empecemos por abajo, porque si empezamos, y esto es   sin el abuso que se puede dar del sistema, esto es simplemente juntando las   familias que hoy tienen parámetros, los más pobres no están ahí porque   simplemente los más pobres hoy no tienen sistema pensional, el 70% de la   población colombiana y el 100% de la población pobre va a tener un sistema que   es garantía de pensión mínima y los BETS, que son sistemas nuevos, que estamos   montando para los más pobres, yo les acepto el reto de que esos 7 billones de   pesos que vamos a gastar en los próximos años se los demos a BEPS, el problema   no es ahorrarme esa plata, mi problema es que me parece tremendamente injusto   que si vamos a dar un subsidio del 80%, 77% se van a subsidiar estas pensiones,   démosle ese subsidio al pobre chocoano, al pobre nariñense, al pobre quindiano,   al pobre cundinamarqués, pero por qué se los vamos a dar a las personas, yo sé   que la clase media en Colombia no es rica lo sé, pero es mucho más pudiente que   la clase baja y la clase pobre colombiana”. Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012.    

[99] El representante Armando Zabaraín D’Arce afirmó: “(…) recordemos,   para estratos 1 y 2, no es para los millonarios del país, es para el campesino,   o es para el conductor de un bus, que a los 30 años le dicen, ya usted está muy   viejo y lo sacan y la esposa de él, que trabaja en una casa de familia como   doméstica y le están pagando su afiliación pero llegó a los 30 años y le   dijeron, ya usted no sabe cocinar, ya usted no mantiene bien a los niños, dejó   de recibir ese pago de la afiliación a su pensión, es para esas personas que   esta Comisión estoy seguro que va a legislar, porque como ellos no alcanzaron a   las semanas, no por pereza, no porque fueron delincuentes, no la alcanzaron   porque el sistema a los 30 años los saca y tiene que irse a la informalidad, y   en la informalidad se quedan toda la vida, y sus semanas se perdieron allí, la   sugerencia que hace este proyecto es que esas familias, que el esposo y la   esposa con esos pequeños salarios y que los sacaron del sistema por las   circunstancias que mencioné por ejemplo, puedan unirse y solicitarle a su fondo   de pensión, sea de prima media o el fondo de pensión privado, porque debería   también incluir allí, porque hoy vemos cómo a los pequeños salarios los inducen   a incluirse en este sistema y cuando terminan los 10 años se quedaron sin un   peso para poder llegar a su salario mínimo, yo creo que esas dos personas   reunidas, que crearon una familia, que tienen 1, 2 hijos, 3 hijos, puedan contar   sus semanas cotizadas y alcanzar un salario mínimo, eso es un sentimiento de   todos, estoy seguro que nadie le discute a eso, de pronto lo que discutimos es,   si le vamos a dar estas pensiones a los de 40 salarios mínimos, a los de 40, 30   millones de pesos, yo no me imagino un Congresista aspirando a tener ese tipo de   pensión, yo no me imagino a un Magistrado aspirando a ese tipo de pensión.” Cfr. Gaceta del Congreso 243 de 2012. Ver también las   intervenciones de los representantes Elías Raad Hernández, Luis Fernando Ochoa Zuluaga y Yolanda Duque Naranjo  en la misma gaceta.    

[100] Ver Gaceta del Congreso 243 de   2012.    

[101] Ver proposición aditivas de los representantes Yolanda Duque   Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad Hernández y Armando Zabaraín D’arce.   Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.    

[102] Ver proposición aditivas de los representantes Yolanda Duque   Naranjo, Didier Burgos Ramírez, Elías Raad Hernández y Armando Zabaraín D’arce.   Ver Gaceta del Congreso 334 de 2012.    

[103] La Comisión Séptima de la Cámara aprobó en resumen las siguientes   modificaciones del artículo 3 del proyecto sobre la pensión familiar en el RPM:  (i) eliminación de la posibilidad de aplicar los beneficios del régimen   de transición a la pensión familiar; (ii) inclusión de la exigencia de   que la pareja haya iniciado su convivencia o matrimonio antes de cumplir los 55   años de edad; (iii) establecimiento de la incompatibilidad de la pensión   familiar con los Beneficios Económicos Periódicos –BEPS- o cualquier otra clase   de ayuda y/o subsidio otorgado por el Estado, que tengan como propósito ofrecer   beneficios en dinero para la subsistencia de los adultos mayores que se   encuentran en condiciones de pobreza; (iv) introducción de la exigencia   de que los beneficiarios están clasificados por el Sisben en los niveles 1 y 2   y/o en cualquier otro sistema equivalente que diseñe el Gobierno Nacional;   (v)  inclusión del requisito de que cada beneficiario haya cotizado a los 45 años   de edad, al menos el 25% de las semanas requeridas para acceder a una pensión de   vejez; y (vi) limitación del valor de la pensión a un salario mínimo   mensual. Ver Gaceta del Congreso 257 de 2012.    

[104] Ver Gacetas del Congreso 334 y 358 de 2012.    

[106] Ver documentos Conpes social 22 de 1994, 40 de 1997, 55 de 2001 y   117 de 2008.    

[107] El Sisben clasifica a las personas y familias encuestadas en 6   niveles de acuerdo con su calidad de vida. Quienes son categorizados en los   niveles 1 y 2 son usualmente quienes se hayan en condiciones de indigencia y   extrema pobreza, y por esta razón son ellos en quienes en primer lugar se   concentran los programas sociales que se valen del Sisben para seleccionar a sus   beneficiarios. Ver los documentos Conpes 22 de 1994, 55 de 2001 y 117 de 2008.   Ver también las sentencias T-177 de 1999 M.P. Carlos Gaviria Díaz y T-949 de   2006 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra.