C-617-15

           C-617-15             

Sentencia C-617/15    

 (Bogotá D.C., 30 de septiembre de 2015)    

REGIMEN   ESPECIAL PARA PONER EN FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS, HASTA QUE EL   CONGRESO EXPIDA LA LEY CONFORME AL ARTICULO 329 DE LA CONSTITUCION-Facultades extraordinarias    

ENTIDADES   TERRITORIALES INDIGENAS-Conformación mediante ley   orgánica de ordenamiento territorial/TERRITORIOS INDIGENAS-Facultad del   Gobierno para dictar normas fiscales relativas a funcionamiento y coordinación   con demás entidades territoriales hasta expedición de ley que refiere artículo   329 de la Constitución    

REGIMEN   ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA   ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Fuerza de ley de disposiciones del artículo 56 transitorio y 329 de   la Constitución    

CONFORMACION DE   ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Relación con artículos 150 y 329 de la   Constitución    

DISPOSICIONES   JURIDICAS-Facilita el cambio constitucional, total o   parcial de las normas    

DISPOSICIONES   JURIDICAS-Carácter transitorio significa que normas   no tienen vocación de permanencia    

CONJUNTO DE   DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Permite   establecer una tipología de formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer   efectivo el cambio constitucional    

CONJUNTO DE   DISPOSICIONES TRANSITORIAS DE LA CONSTITUCION-Tipos    

CONFORMACION DE   ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Competencia excepcional del Gobierno   Nacional/CONFORMACION DE ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY   ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Características de la competencia   excepcional del Gobierno Nacional    

GOBIERNO Y   FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS-Conserva   competencia para expedir regulación respectiva cuando legislador se ha ocupado   solo de algunas materias que refiere artículo 56 transitorio/NORMAS-Coexistencia   de las aprobadas por el Congreso y las adoptadas por el Gobierno    

FUNCIONAMIENTO   DE TERRITORIOS INDIGENAS Y CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-No se encuentra limitada temporalmente    

COMPETENCIA   GUBERNAMENTAL-Ejercicio no impide que se ejerza por   más de una vez si aún no se ha cumplido la condición de su extinción    

COMPETENCIA   GUBERNAMENTAL-Ejercicio puede concretarse en   diferentes instrumentos normativos    

CONFORMACION DE   ENTIDADES TERRITORIALES INDIGENAS MEDIANTE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO   TERRITORIAL-Carácter condicionado de la competencia    

FUNCIONAMIENTO   DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS   DE PUEBLOS INDIGENAS-No desconoció artículos 150,   329 y 56 transitorio de la Constitución    

NORMAS   TRANSITORIAS-No deben cobrar vigencia indefinida en   tanto por regla general constituyen excepción al régimen constitucional   ordinario    

        

Referencia: Expediente D- 10655    

Actor:  Juan Guillermo González Rodríguez       

Demanda de           inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de           2014.    

Magistrado           Ponente: MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

       

I.   ANTECEDENTES.    

1.   Texto normativo demandado.    

El señor Juan   Guillermo González Rodríguez, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución   Política, presentó demanda contra el Decreto 1953 de 2014. Dada la extensión del   texto del Decreto, se omite su transcripción en la presente sentencia.    

2.1.   Pretensión. El demandante solicita se declare la   inexequibilidad del Decreto 1953   de 2014 “Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en   funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los   sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de   que trata el artículo 329 de la   Constitución Política.”    

2.2. Cargo   único por violación de los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la   Constitución.    

2.1. El artículo 329 constitucional establece que la   conformación de las entidades territoriales indígenas se hará mediante la ley   orgánica de ordenamiento territorial. A su vez, el artículo 56 transitorio   facultaba al Gobierno para dictar las normas fiscales necesarias y las demás   relativas al funcionamiento de los territorios indígenas, así como su   coordinación con las demás entidades territoriales, mientras se expedía la   citada ley.    

2.2. Conforme a lo anterior, la habilitación al   Gobierno Nacional para la expedición de las normas sobre la conformación de las   entidades territoriales indígenas conferida por el artículo 56 transitorio era   temporal, hasta tanto se expidiera la ley de ordenamiento territorial. La   naturaleza extraordinaria de tal competencia implicó que el constituyente, a fin   de respetar la vocación democrática de la Constitución y el principio de   separación de poderes, la sometiera a una condición resolutoria, esto es, de las   que cumplidas conducen al agotamiento de la autorización dada. Así las cosas,   debido a que el Congreso de la Republica expidió la Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan   normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras   disposiciones” no podía el Gobierno apoyarse en la habilitación   extraordinaria prevista en el artículo 56 transitorio a efectos de expedir el   Decreto acusado.    

2.3. Esta conclusión se apoya, adicionalmente, en el   concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado   de fecha 3 de octubre de 2012 en el que se advierte que “el Gobierno Nacional   perdió la competencia que en forma condicional se le asignó en el artículo   transitorio 56 de la Carta. Por tanto no es posible que, con la finalidad   enunciada en la pregunta, el Gobierno Nacional, con fundamento en dicho artículo   transitorio, modifique la Ley 715 de 2001.”      

2.4. De aceptar la tesis según la cual el artículo 56   transitorio de la Constitución continúa vigente, tendría que concluirse que el   Gobierno Nacional no se encuentra sometido a la Ley Orgánica de Ordenamiento   Territorial. De hecho, esta interpretación fue acogida por el Congreso de la   República en el parágrafo 2º del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 en el que   estableció la obligación del Gobierno Nacional, en virtud de lo establecido en   el artículo 329 de la Constitución, de presentar un proyecto de ley al Congreso   de la Republica a fin de reglamentar lo relativo a la conformación de las   entidades territoriales indígenas. Adicionalmente no fue atendido por el   Gobierno Nacional ni por el Congreso de la República el exhorto que hizo la   sentencia C-489 de 2002 a fin de que expidieran el proyecto de ley que   reglamente lo relativo a la conformación de las entidades territoriales   indígenas.         

3.   Intervenciones.    

3.1.   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República: exequibilidad.    

De las consideraciones contenidas en la sentencia   C-489 de 2012 que examinó la constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011, se   desprende que la Corte Constitucional consideró que hasta el momento el Congreso   de la República no ha expedido ninguna regulación relativa al régimen aplicable   a las entidades territoriales indígenas. Tal estado de cosas era el mismo al   momento en que fue expedido el Decreto acusado en esta oportunidad. La condición   establecida en el artículo 56 transitorio no se refería a la expedición de la   ley orgánica de ordenamiento territorial sino, de manera específica, aquella ley   orgánica que se ocupara de la conformación de las entidades territoriales   indígenas. Así las cosas, la adopción de la Ley 1454 de 2011 no tiene como   efecto el cumplimiento de la condición resolutoria de la competencia del   Gobierno Nacional para la expedición del Decreto.    

El planteamiento de la demanda se funda en una   consideración exclusivamente formal que tiene como efecto propiciar la   desprotección de las comunidades indígenas. No es admisible afirmar que se   cumplió la condición establecida en el artículo 56 argumentando que la ley es de   ordenamiento territorial, pese a que ella –Ley 1454 de 2011- no se ocupa de lo   relativo a las comunidades indígenas tal y como lo destacó la Corte. No debe   olvidarse que la Corte Constitucional ha indicado que el régimen de ordenamiento   territorial puede ser objeto de diferentes leyes.    

Finalmente, es necesario indicar que el concepto del   Consejo de Estado no puede considerarse obligatorio debiendo tener en cuenta en   la solución del asunto, el fundamento constitucional que le da el fallo de la   Corte. En síntesis “ante la ausencia de una regulación específica de   jerarquía de ley orgánica, el régimen jurídico de las entidades territoriales   indígenas puede ser señalado por el Gobierno en virtud de la competencia que el   confirió el constituyente en un artículo que, si bien debió agotarse varios   años, en beneficio de la población indígena, estaba aún vigente al momento de la   expedición del Decreto 1953 de 2014.”           

3.2.   Ministerio del Interior: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.     

3.2.1. La Corte Constitucional no es competente para   definir la exequibilidad del Decreto acusado dado que no se encuentra   comprendido en las funciones asignadas por la Carta. En efecto, este Tribunal es   competente únicamente para pronunciarse respecto de la constitucionalidad de los   Decretos (i) enunciados en los numerales 5 y 7 del artículo 241, (ii) expedidos   con fundamento en los artículos 1 al 9 transitorios de la Carta o (iii) aquellos   posteriores al 10º transitorio respecto de los cuales la Constitución indique   que tienen fuerza material de ley, tal y como ocurre con los que se mencionan en   los artículos transitorios 39, 43, 48, 49, 51, 52 y 55 parágrafo 2º.    

El juzgamiento de los decretos que no encuadren en   ninguna de tales hipótesis le corresponde al Consejo de Estado en virtud de lo   que establece el numeral 2 del artículo 237 de la Constitución. En ese sentido   ha tenido oportunidad de pronunciarse el Consejo de Estado en providencia de   fecha 30 de julio de 2013. Así las cosas, el Ministerio no comparte la posición   de la Corte según la cual a ella le corresponde el examen de todos los decretos   expedidos con fundamento en los artículos transitorios.            

3.2.2. La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular lo   correspondiente al artículo 329 y, en esa medida, el Gobierno Nacional conserva   en la actualidad la facultad prevista en el artículo 56 transitorio de la Carta.   Ello encuentra apoyo en las consideraciones expuestas por la Corte   Constitucional en la sentencia C-489 de 2012 de la que se desprende la   existencia de un vacío legislativo “al no regular los presupuestos contenidos   en los artículos 307 y 329 de la Constitución Nacional y, por tanto, es factible   aducir que la promulgación de dicha ley no cumplió la condición resolutoria   contenida en el artículo 56 Transitorio Superior, que impidiera al Gobierno   nacional reglamentar dicha materia, vía decreto.          

3.3.   Ministerio de Justicia y del Derecho: exequibilidad.    

La sentencia C-489 de 2012 señaló, al examinar la   constitucionalidad de la Ley 1454 de 2011, que en ella no se había regulado en   forma alguna el asunto relativo a las entidades territoriales indígenas. Por tal   razón descartó la existencia de una omisión legislativa relativa. De acuerdo a   lo señalado, todavía no ha operado la condición resolutoria prevista en el   artículo 56 de la Carta en tanto la Ley mencionada no es aquella a la que remite   el artículo 329 de la Constitución. En consecuencia, el Decreto 1953 de 2014 no   desconoce los artículos invocados por el demandante.    

3.4.   Ministerio de Hacienda y Crédito Público: exequibilidad.    

La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular la materia   relativa a las entidades territoriales indígenas y, en esa medida, no se ha   cumplido la condición resolutoria prevista en el artículo 56 transitorio de la   Carta. Ello se desprende de las consideraciones de la sentencia C-489 de 2012.   En efecto, la condición resolutoria de la competencia del Gobierno no consistía   en la expedición de una ley orgánica de ordenamiento territorial, sino de una   ley de tal naturaleza que se ocupará de las entidades territoriales indígenas.      

Al Congreso le corresponde expedir la regulación en   la materia mediante otra ley y, en todo caso, dispone de un amplio margen de   configuración que le permite incluso abstenerse de ejercer la competencia   prevista en el artículo 32. Por ello el Gobierno se encuentra habilitado para   actuar en desarrollo de la atribución que contempla el artículo 56 transitorio.   Ha ocurrido algo similar con el Decreto 1088 de 1993 en el que se reguló la   creación de las asociaciones de Cabildos y/o Autoridades Tradicionales Indígenas[1].     

3.5.   Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio: exequibilidad.    

En la Ley 1454 de 2011 no se reguló lo relativo a las   entidades territoriales indígenas y, de hecho, únicamente el artículo 37 hace   referencia a tal asunto, al solicitar al Gobierno Nacional que presente un   proyecto de ley en la materia “sustrayéndose de esta manera de su obligación   legislativa y desplazando dicha responsabilidad al Gobierno nacional para su   proyección.” Si el Congreso de la República no ha ejercido la competencia a   la que se refieren los artículos 329 y 56 transitorio de la Constitución, le   corresponde al Gobierno hacerlo a fin de proteger el desarrollo de la autonomía   de los pueblos indígenas. Esta es la interpretación que mejor se ajusta al   principio del efecto útil de las normas y al principio de razón suficiente de   las mismas.    

La demanda no cumple las condiciones requeridas por   la jurisprudencia constitucional. No satisface las exigencias de claridad,   certeza, especificidad pertinencia y suficiencia. Ello impide entonces   identificar la violación de la Constitución.    

3.6.   Ministerio de Educación: exequibilidad.    

Las disposiciones constitucionales transitorias han   tenido por objeto asegurar la transición hacia el nuevo régimen constitucional   y, en esa medida, hacer posible la implementación de los postulados de la Carta   Política. El artículo 56 transitorio encuentra fundamento, de una parte, en el   hecho de que el legislador podría requerir de un determinado tiempo para la   adopción de la ley orgánica relacionada con las entidades territoriales   indígenas y, de otra, en la consideración según la cual las zonas geográficas de   las comunidades indígenas no podían quedar desprovistas de un marco normativo.    

La competencia que allí se reconoce al Presidente de   la República se extingue “en el momento en que el Congreso de la República   ejerza sus facultades constitucionales de expedir las normas orgánicas mediante   las cuales regule la conformación de las entidades territoriales indígenas y las   competencias que tendrán a cargo.” Ello se encuentra en conexión con lo que   ha indicado la jurisprudencia constitucional, en el sentido de advertir que las   normas expedidas con fundamento en disposiciones transitorias solo pueden llegar   a sustituirse por el régimen ordinario cuando sea posible desde el punto de   vista jurídico y material.    

La expedición de la Ley 1454 de 2011 no agotó la   competencia del Presidente de la República dado que en ella no se regula la   materia comprendida por el artículo 56 transitorio, tal y como fue reconocido   por la Corte Constitucional en la sentencia C-489 de 2012. Así las cosas, el   Gobierno expidió el Decreto 1953 de 2014 con el objeto de regular algunos temas   específicos de los territorios indígenas. Tal actuación resultaba necesaria para   promover la protección así como la supervivencia de las comunidades indígenas.    

La anterior conclusión encuentra además apoyo en el   hecho de que la jurisprudencia constitucional indica, tal y como se dejó sentado   en la sentencia C-093 de 2002, que la regulación orgánica en materia territorial   no debe encontrarse contenida en un único instrumento normativo. De esta manera,   las facultades extraordinarias del artículo 56 se mantendrán vigentes hasta   tanto se adopte “una norma que regule a las entidades territoriales indígenas”.    

3.7.   Departamento Nacional de Planeación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.    

3.7.1. La demanda presentada no cumple las   condiciones para propiciar un pronunciamiento de fondo según lo que ha   establecido la jurisprudencia de esta Corporación. En efecto su “argumentación   vaga y subjetiva no permite una real confrontación de sus argumentos en la   Constitución y de allí la solicitud que se formula.”    

3.7.2. El demandante apoya su argumentación en el   concepto de fecha 3 de octubre de 2012 emitido por la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado. Sin embargo, ese pronunciamiento tiene por   objeto orientar a la administración, no tiene efectos jurisdiccionales y,   adicionalmente, la consulta que le fue formulada no se refería “en estricto   sentido sobre los asuntos que reguló el Decreto 1953 de 2014.”     

3.7.3. La habilitación que establece el artículo 56   de la Constitución se encuentra vigente si se considera que hasta el momento no   se ha regulado legislativamente la materia a la que ella se refiere. Así lo   constató esta Corporación en la sentencia C-489 de 2012 al considerar que   procedía exhortar al Congreso a fin de que regulara lo relativo a la   conformación de las entidades territoriales indígenas. De tal exhorto se   desprende que el Congreso no ha expedido la regulación a la que alude el   artículo 329 de la Constitución. Adicionalmente, se sigue de las sentencias   C-151 de 1995 y C-921 de 2001 que la Corte ha sido flexible al interpretar la   competencia que se prevé en el citado artículo 56 transitorio.    

Hasta tanto el Congreso no adopte la regulación   correspondiente el Gobierno tiene facultades para adoptar (i) las normas   fiscales necesarias, (ii) las normas de funcionamiento en lo relativo a los   territorios indígenas y (iii) las normas de coordinación de los territorios   indígenas con las demás entidades territoriales. Así las cosas la expedición del   Decreto demandado se ajusta plenamente a lo establecido en la Constitución.    

3.8.   Departamento Administrativo para la Prosperidad Social: exequibilidad.    

3.8.1. De acuerdo con lo señalado por la Corte   Constitucional en la sentencia C-049 de 2012 es ella competente para conocer de   la constitucionalidad del Decreto acusado. Se trata en este caso de un control   constitucional atípico fundamentado en criterios materiales.    

3.8.2. En algunas oportunidades y mediante diferentes   tipos de fórmulas, la Constitución le confiere facultades de expedir normas con   fuerza de ley al Gobierno. Una de ellas, por ejemplo, es aquella en la que se   dispone que hasta tanto el Congreso no expida la regulación cuya adopción le   corresponde, el Gobierno puede hacerlo. El artículo 56 transitorio confirió una   competencia al Gobierno Nacional para que se ocupara de regular la materia   referida en el artículo 329 de la Constitución y, en desarrollo de ella, adoptó   el Decreto 1953 de 2014.    

La Ley 1454 de 2011 no se ocupó de regular lo   relativo a las entidades territoriales indígenas y, por tanto, el Gobierno no ha   perdido su competencia para adoptar la regulación a la que se refiere el   artículo 56 transitorio. De hecho, debe considerarse que la regulación orgánica   en materia territorial no requiere encontrarse contenida en una sola norma. Cabe   advertir que el decreto acusado “es fundamental para el desarrollo de la   autonomía de los pueblos y comunidades indígenas, hasta tanto el Congreso supla   su omisión legislativa expidiendo la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial   conformando las Entidades Territoriales Indígenas.”         

3.9.   Academia Colombiana de Jurisprudencia: exequibilidad con solicitud especial de   examinar un cargo por violación del derecho a la consulta previa.    

3.9.1. No obstante que la interpretación del   demandante puede resultar razonable a partir del texto de los artículos 329 y 56   transitorio de la Constitución y de lo sostenido por la Sala de Consulta y   Servicio Civil del Consejo de Estado, debe considerarse que la Corte   Constitucional ha sostenido que los temas objeto de reserva orgánica pueden ser   objeto de regulación en diferentes leyes orgánicas, tal y como se desprende, por   ejemplo, de la sentencia C-489 de 2012. Siendo ello así, no ha sido expedida la   ley orgánica a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución, de manera   que la facultad establecida en el artículo 56 se encuentra vigente.      

La tesis según la cual el parágrafo 2º del artículo   37 de la Ley 1454 de 2011 supone que el legislador reconoció la pérdida de la   competencia del Gobierno para la expedición de la regulación correspondiente, no   resulta adecuada puesto que el examen de los antecedentes legislativos muestran   que no era ese el propósito del Congreso, quien pretendía únicamente propiciar   que el Gobierno presentará el proyecto sin afirmar, en modo alguno, que la   competencia se encontraría fenecida. Tampoco puede entenderse en la forma   propuesta por el demandante la exhortación hecha por esta Corporación al   Gobierno y al Congreso en la sentencia C-489 de 2012.      

3.9.2. No obstante la conclusión anterior, es   importante que la Corte Constitucional emprenda un examen de constitucionalidad   por la posible infracción del derecho a la consulta previa, dado que la   expedición del Decreto acusado no estuvo precedida de dicho trámite. Es posible   que la Corte adelante tal análisis si se tiene en cuenta que su competencia no   se encuentra limitada, necesariamente, por los cargos formulados, tal y como   ello se desprende del artículo 22 del Decreto 2067 de 1991.       

3.10.   Facultad de Derecho de la Universidad Libre: exequibilidad.    

3.10.1. La Corte es competente para pronunciarse   sobre la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014 dado que, según la   sentencia C-049 de 2012, le corresponde adelantar el examen  de los   decretos que sean expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias   conferidas por la Asamblea Constituyente.    

3.10.2. En la sentencia C-489 de 2012 la Corte   consideró que la Ley 1454 de 2011 no había regulado lo relativo a los   territorios indígenas, de manera que si bien existe una regulación en materia   territorial, ella no comprende el asunto específico mencionado.    

3.10.3. La materia planteada debe ser examinada a la   luz de la doctrina sobre la reviviscencia de las normas. Dado que la Corte   declaró la existencia de una omisión legislativa absoluta “las competencias   otorgadas por el Constituyente Primario en el artículo 56 transitorio renacen a   la vida jurídica pues no se han concretado los lineamientos que el constituyente   primario otorgó al Legislador con la norma superior referida  (…)”. En consecuencia, el Decreto 1953 de 2014 fue válidamente expedido por el   Gobierno Nacional.    

3.11.   Facultad de Derecho de la Universidad de la Sabana: exequibilidad.          

La interpretación que del artículo 56 transitorio de   la Constitución tienen el demandante y la Sala de Consulta y Servicio Civil del   Consejo de Estado, es incorrecta. Al margen de la ausencia de obligatoriedad de   los conceptos emitidos por esta última Corporación según lo establecido en el   artículo 28 de la Ley 1437 de 2011, la Corte debe corregir la interpretación   propuesta dado que desconoce el interés constitucional superior de los pueblos   indígenas.     

El artículo 56 transitorio ampara la expedición del   Decreto 1953 de 2014 si se considera que incluso en el parágrafo 2º del artículo   37 de la Ley 1454 de 2011, el Congreso reconoce la existencia de un vacío,   asignándole al Gobierno la tarea de formular un proyecto de ley en la materia.      

3.12.   Programa de Derecho de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la   Universidad de Caldas: inexequibilidad diferida.    

3.12.1. El Gobierno nacional incumplió el plazo y la   condición que el Congreso de la República estableció en el artículo 37 de la Ley   1454 de 2011. En efecto, allí se definió que previa realización de la consulta   previa, el Gobierno debería presentar un proyecto de Ley al Congreso en el   término de 10 meses   siguientes a la vigencia de la Ley y en el que debía reglamentarse lo relativo a   la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo los   principios de participación democrática, autonomía y territorio.    

3.12.2. Sí se cumplió la condición resolutoria a la que   alude el artículo 56 transitorio dado que, no obstante que la Ley 1454 de 2011   no se ocupó de reglamentar lo relativo a las entidades territoriales indígenas,   sí definió el plazo y la condición anteriormente referida. En ese sentido debe   seguirse lo que fue señalado por la Sala de Consulta y Servicio Civil en el   sentido de que “no puede el Gobierno acudir a la habilitación del artículo 56   transitorio de la C.P.”    

Adicionalmente, debe considerarse que la regulación   de lo relativo al territorio de las comunidades indígenas resulta especialmente   importante en atención a que se trata de un elemento central para su existencia.   A su vez, la reserva de ley orgánica tiene por objeto asegurar una mayor   realización y protección del principio democrático.    

3.1.2.3. Los aspectos relacionados con el territorio   dan lugar al planteamiento de múltiples discusiones y conflictos lo que exige,   en consecuencia, que sobre el particular exista una legislación no solo clara   sino también precisa. El incumplimiento del Gobierno Nacional de las   obligaciones establecidas en el  artículo 37 de la Ley 1454 de 2011   propicia que los conflictos territoriales continúen produciéndose. Sin embargo   resulta necesario mantener vigente el Decreto acusado mientras se adopta la ley   orgánica y, para ello, podría darse al Congreso un término máximo de dos años.    

A pesar de que el vicio que afecta al Decreto 1953 de   2014 es competencial resulta necesario que la Corte adopte una decisión de   inexequibilidad diferida dado que, de lo contrario, se continuaría “con la   suerte de violaciones, injusticias, e invisibilización que han venido soportando   los pueblos indígenas de Colombia (…)”. En atención a lo expuesto, la Corte   debe declarar la inconstitucionalidad del Decreto 1953 de 2014, difiriendo sus   efectos hasta tanto el Congreso de la República expida la ley especial que   reglamente lo relativo a la conformación y funcionamiento de las Entidades   Territoriales Indígenas, en un término máximo de 2 años, en el que se garantice   no solo el trámite legislativo mediante ley orgánica sino cumpliendo a cabalidad   con el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas.      

3.13.   Organización Nacional Indígena, Organización de los Pueblos Indígenas de la   Amazonía Colombiana, Confederación Indígena Tayrona, Autoridades Indígenas de   Colombia “Por la Pacha Mama”[2]. Coadyuvancia del Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad   -Dejusticia-.       

3.13.1. El Decreto 1953 de 2014 fue expedido después   de un importante proceso de discusión entre el Gobierno y las comunidades y   organizaciones indígenas[3]. Su adopción respetó lo previsto en el   artículo 56 de la Carta dado que se encuentran satisfechas las condiciones   previstas en tal disposición para el válido ejercicio de la competencia. En   efecto, hasta el momento no se ha expedido la ley o decreto que contenga las   normas que permitan poner en funcionamiento los territorios indígenas –la Ley   1454 de 2011 no se ocupó de esta materia según lo constató la sentencia C-489 de   2012- y, en consecuencia, el Decreto 1953 de 2014 no se opone a la citada   disposición transitoria.             

3.13.2. Se solicita que antes de iniciar el debate de   constitucionalidad y adoptar una decisión de exequibilidad del Decreto 1953 de   2014, se convoque a una audiencia a fin de que las organizaciones indígenas   puedan aclarar y profundizar los argumentos contenidos en el escrito presentado   y que se relacionan con las razones de expedición del decreto 1953 de 2014 así   como “la ruta jurídica del artículo 56 transitorio.” Adicionalmente solicitan   que, en aplicación de lo dispuesto en el Decreto 2067 de 1991, se curse   invitación a intervenir en el proceso a otras universidades, instituciones y   expertos.    

3.13.3. En escrito presentado el día 11 de septiembre   de 2015 el Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad coadyuva la   solicitud elevada por las organizaciones indígenas a efectos de realizar la   audiencia pública. Dicha solicitud encuentra fundamento en las siguientes   razones: (i) la adopción del decreto acusado resultó de un proceso de   concertación, de larga duración, entre el Gobierno Nacional y los pueblos   indígenas; (ii) el decreto es una norma central en el sistema jurídico que   regula las relaciones entre el Estado y los pueblos indígenas; (iii) la   participación de los pueblos indígenas en el proceso de constitucionalidad es   fundamental en tanto se refiere a una materia que “toca directamente la   autonomía y los derechos de los pueblos indígenas.”; y (iv) dado que los   pueblos indígenas no intervinieron en las otras etapas del proceso, resulta   procedente la realización de la audiencia pública.      

        

4.   Procurador General de la Nación: inhibición y, en subsidio, exequibilidad.     

4.1. La Corte no es competente para adelantar el   examen del Decreto demandado dado que no se encuentra dentro de las competencias   fijadas en el artículo 241 de la Constitución y en su artículo 10 transitorio.   Esta conclusión se fundamenta en las consideraciones expuestas en el concepto   presentado por el Procurador general de la Nación en el trámite del proceso que   correspondió al expediente D-9933.    

4.2. La finalidad de las disposiciones transitorias   no es siempre la misma. En algunos casos, las competencias que confiere se   encuentran sometidas a un término al paso que en otras se establece que su   vigencia se encuentra determinada por una condición. Atendiendo el contenido del   artículo 56 transitorio puede afirmarse que la habilitación allí establecida se   encuentra sometida a una condición- que el legislador no expida la regulación- y   a una materia específica correspondiente al funcionamiento de los territorios   indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales.    

Además de lo anterior, no puede compartirse el   concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil de fecha 3 de octubre de 2012.   No es posible concluir que con la expedición de la Ley 1454 de 2011 se hubiere   cumplido la condición de habilitación prevista en el artículo 56 transitorio y,   en todo caso, los conceptos emitidos por dicha Sala no resultan vinculantes ni   para la administración ni para las autoridades judiciales.    

Tampoco puede admitirse que la competencia se hubiera   agotado en virtud del contenido del artículo 37 de la Ley 1454 de 2011 que   estableció la obligación a cargo del Gobierno Nacional de presentar un proyecto   de ley en un plazo de diez (10) meses. Aceptar que ello agota la competencia   implicaría burlar la Carta en tanto podría así mantenerse de manera indefinida   la ausencia de regulación pues el Gobierno, a pesar de la inacción del Congreso,   no estaría facultado para regular la materia. Tal circunstancia afectaría   gravemente a las comunidades indígenas y terminaría sancionándose la omisión del   Gobierno y del Congreso, declarando la inconstitucionalidad de un cuerpo   normativo que cumple la Constitución y promueve la protección de los indígenas.         

      

II.   FUNDAMENTOS.    

1.   Competencia.    

1.1. El Decreto 1953   de 2014 fue expedido, según se desprende de sus considerandos, con fundamento en   las atribuciones conferidas por el artículo 56 transitorio de la Constitución y   tiene por objeto crear un régimen especial con el fin de   poner en funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración   de los sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la   ley de que trata el artículo 329 de la Constitución Política.    

1.2. El artículo 56 transitorio establece  una competencia del   Gobierno Nacional, para expedir las normas fiscales necesarias y las demás   normas relativas al funcionamiento de los territorios indígenas y a la   coordinación de tales territorios con las otras entidades territoriales. Esa   competencia, según la misma disposición, podrá ejercerse mientras el Congreso de   la República expide la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la   Constitución.    

1.3. El examen conjunto del artículo 56 transitorio y el artículo 329   de la Constitución permite concluir que las disposiciones que se expidan al   amparo de la facultad allí prevista y, de manera particular el Decreto 1953 de   2014 acusado,  tienen fuerza de ley por expresa disposición constitucional.   Esta conclusión se fundamenta en las siguientes tres razones:    

En primer lugar, la fuente de la competencia es una disposición transitoria que   establece como condición para su ejercicio, la abstención legislativa del   Congreso de la República, de manera que la autorización tiene por objeto   conferir una habilitación extraordinaria al Gobierno Nacional para ocupar   temporalmente la posición del Legislador en lo relativo a la expedición de   normas relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas y su   coordinación con las demás entidades territoriales (art. 56 transitorio). En   segundo lugar, las materias referidas por el artículo 56 transitorio se   encuentran sometidas, por expresa disposición constitucional, a reserva   legislativa (art. 329). En esa dirección la regulación referida al   funcionamiento de los territorios indígenas así como a su relación con las demás   entidades territoriales, está comprendida por la reserva legislativa que se   desprende, entre otros, de los artículos 150.4, 288, 329 y 330 de la   Constitución.  En tercer lugar, la fuerza de ley de la disposición acusada   se constata también por el hecho de que la vigencia del Decreto 1953 de 2014   terminará en el momento en que sea adoptada la ley a la que se refiere el   artículo 329 de la Constitución.    

1.4. En atención a lo expuesto, la Corte es competente para   pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014.    

2. Solicitud   de la audiencia pública.    

Diferentes organizaciones -Organización Nacional   Indígena, Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana,   Confederación Indígena Tayrona y Autoridades Indígenas de Colombia “Por la Pacha   Mama”- pidieron a los Magistrados de la Corte Constitucional la realización de   una audiencia, solicitud      coadyuvada por el Centro de Estudios de   Derecho, Justicia y Sociedad. De acuerdo con lo establecido en el artículo 12   del Decreto 2067 de 1991 y luego de analizada dicha solicitud, ninguno de los   Magistrados propuso a la Sala Plena su realización.    

3. Aptitud   de cargos.    

Los cargos   planteados por el demandante en esta oportunidad cumplen las condiciones básicas   para adoptar una decisión de fondo. En efecto, el demandante expone con   claridad  las razones por las cuales afirma la incompetencia del Gobierno Nacional para   expedir el Decreto 1953 de 2014. Para el efecto presenta argumentos   pertinentes, fundados en la posible infracción de los artículos 150, 329 y   56 transitorio de la Constitución, y específicos al explicar las razones   por las cuales la expedición de la Ley 1454 de 2011 daba lugar al fenecimiento   de la competencia prevista en el artículo 56 transitorio. De esta forma, logra   suscitarse una duda mínima respecto de la constitucionalidad del Decreto 1953 de   2014, de manera tal que se satisface la exigencia de suficiencia.         

4. Problema   jurídico.    

Le corresponde   a la Corte dar respuesta al siguiente problema jurídico:    

¿La expedición   del Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció   los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se   había extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias   relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?        

5. El   artículo 56 transitorio y su relación con los artículos 150 y 329 de la   Constitución.    

5.1. El cambio   constitucional, total o parcial, suscita complejos problemas relacionados con la   forma en que debe ocurrir la mutación entre el régimen previo y el posterior.   Este tránsito da lugar, ordinariamente, a que el propio constituyente establezca   disposiciones jurídicas para facilitarlo. En ellas se prevé, entre otras cosas,   la suspensión o alteración transitoria de las reglas que para la adopción de   normas establece el nuevo régimen con la finalidad de asegurar una regulación   inmediata de las nuevas instituciones, instrumentos o entidades así como para   ajustar las que son únicamente objeto de modificación. El carácter transitorio   de ese régimen significa que las normas que lo disciplinan ostentan –al menos en   principio- un carácter pasajero o fugaz y, en consecuencia, no tienen vocación   de permanencia.    

5.2. El   conjunto de disposiciones transitorias de la Constitución, permite establecer   una tipología de las formas empleadas por la Carta de 1991 para hacer efectivo   el cambio constitucional. Se trata de un verdadero Derecho Constitucional   Transitorio que suscita importantes cuestiones relacionadas con su vigencia y   con las competencias que atribuye.     

Es posible   identificar seis tipos de disposiciones. Entre ellas están (i) las que otorgan   competencias al Gobierno Nacional para la expedición de regulaciones   materialmente legislativas a partir de la entrada en vigencia de la Constitución   y durante un plazo máximo establecido (arts. 5, 11, 23 y 39); (ii) las que   asignan a una autoridad judicial o al Gobierno competencias para la expedición   de regulaciones materialmente legislativas durante un plazo máximo, siempre y   cuando el Congreso no lo ejerza en el plazo previsto por la Constitución (arts.   14 y 21); (iii) las que otorgan competencias al Gobierno Nacional para expedir   por una sola vez regulaciones materialmente legislativas sin establecer un plazo   máximo, en el evento de no ser adoptadas por el Congreso en el término previsto   en la Constitución (arts. 41 y 43)[4]; (iv) las que otorgan   competencias al Gobierno Nacional sin límite de tiempo para expedir normas   materialmente legislativas, en caso de que después de presentados determinados   proyectos al Congreso este no los apruebe (arts. 48, 49 y 51); (v) las que   definen la regulación aplicable hasta tanto se expidan las normas legales   correspondientes (arts. 18 y 22); y (vi) las que otorgan competencias al   Gobierno Nacional para expedir normas materialmente legislativas, condicionando   su ejercicio a la no adopción de la regulación por parte del Congreso de la   República (arts. 42 y 56).      

5.3. El   artículo 56 transitorio de la Constitución establece la posibilidad de que el   Gobierno Nacional adopte las normas relativas al funcionamiento de los   territorios indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales   hasta tanto se expida la ley a la que se refiere el artículo 329 de la   Constitución. La competencia excepcional allí establecida tiene varias   características cuya enunciación es relevante para definir la prosperidad del   cargo.    

5.3.1. Es una   competencia amplia que confiere una atribución para adoptar normas relativas   (i) al funcionamiento de los territorios indígenas, incluyendo las de naturaleza   fiscal y (ii) a su coordinación con las demás entidades territoriales. Comprende   diferentes dimensiones o facetas del régimen territorial indígena.    

5.3.2. Es una   competencia cualificada dado que las normas que se expiden en ejercicio de   lo allí dispuesto tienen naturaleza legislativa y, por regla general, solo   perderán su vigencia, cuando sea expedida la ley a la que se refiere el artículo   329 de la Constitución. Algunas de las materias a las que alude el artículo 56   de la Carta deberán ser expedidas por el Congreso siguiendo el trámite propio de   la regulación orgánica[5]  al paso que otras podrían ser reguladas en leyes ordinarias[6].    

5.3.3. Es una competencia condicionada dado que su ejercicio   depende de la inacción legislativa del Congreso de la República. A diferencia de   otras de las disposiciones transitorias, en el caso del artículo 56 no se   encuentra previsto ni un término para la adopción de la ley por parte del   Congreso, ni un plazo para el ejercicio de la facultad por parte del Gobierno.   Únicamente cuando el Congreso de la República expida la ley a la que se refiere   el artículo 329, se extinguirá o agotará la atribución.    

Si el Gobierno   Nacional, invocando la facultad conferida en el artículo 56 transitorio, expide   una regulación sobre las materias allí referidas, a pesar de haber sido ya   promulgada la ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución, se   producirá una infracción simultánea de tales artículos así como del artículo 150   de la Constitución al que se adscribe la cláusula general de competencia   legislativa. En efecto, resultando una atribución excepcional propia del derecho   transitorio de la Constitución no resulta posible, sin violar las competencias   generales (art. 150 inc. 1) y específicas (art. 329) del Congreso, su ejercicio   cuando ya este ha actuado y se ha producido entonces el fenecimiento de la   competencia.       

Cuando el   legislador se ha ocupado solo de algunas de las materias a las que se refiere el   artículo 56 transitorio, el Gobierno conserva su competencia para expedir la   regulación respectiva. En ese sentido podrían coexistir normas aprobadas por el   Congreso y normas adoptadas por el Gobierno.    

5.3.4. Es una   competencia que no se encuentra limitada temporalmente. A ella no le resulta   aplicable el artículo 9º transitorio conforme al cual las facultades   extraordinarias para cuyo ejercicio no se hubiere establecido plazo especial,   expirarían quince días después de que la Comisión Especial creada por el   artículo 6º transitorio cese definitivamente en sus funciones. La   inaplicabilidad de tal regla obedece a que la competencia del artículo 56 no se   encuentra sometida a un plazo sino, como se ha dejado dicho, a una condición.    

Esta   característica permite su diferenciación de las competencias atribuidas al   Consejo de Estado y al Presidente de la República en los artículos 14 y 21   transitorios respectivamente. En efecto, en el caso de estas disposiciones se   establece un límite temporal de tres (3) meses para el ejercicio de la   atribución, no impuesto en el caso del artículo 56 transitorio.    

El ejercicio de   la competencia gubernamental no impide que ella se ejerza por más de una vez si   aún no se ha cumplido la condición de su extinción. Esta conclusión se apoya en   el hecho de que el Constituyente estableció esa restricción únicamente para las   habilitaciones del Gobierno previstas en los artículos 41 y 43 transitorios, al   prescribir que serían ejercidas “por una sola   vez”.     

5.3.5. Es una   competencia cuyo ejercicio puede concretarse en diferentes instrumentos   normativos. En efecto, debido a la amplitud temática de la atribución prevista   en el artículo 56 transitorio es posible que el Gobierno Nacional las regule en   decretos diferentes según la materia de que se trate.      

5.3.6.   Considerando que su fundamento es una disposición transitoria que constituye,   por regla general, una variación del régimen ordinario, esta competencia debe   considerarse excepcional y como consecuencia de ello no puede   interpretarse de forma extensiva. De tal característica se desprende que las   vicisitudes a las que puede enfrentarse la ley que llegare a ser expedida para   regular la materia a la que se refieren los artículos 329 y 56 transitorio de la   Carta, no reactivan la competencia del Gobierno Nacional. En efecto, dado que el   artículo 56 transitorio establece que la facultad normativa se extiende hasta   tanto “se expide la ley a la que se refiere el artículo”, ocurrida esa   circunstancia la atribución se extingue definitivamente.    

5.3.7. El   carácter condicionado de la competencia prevista en el artículo 56 transitorio   tiene un efecto concreto en materia de control de constitucionalidad. La   posibilidad de alegar un vicio competencial debido a la expedición de un Decreto   en desarrollo de lo allí previsto, solo será posible cuando ha sido expedida   previamente la regulación legislativa correspondiente. Si este vicio es alegado,   cuando después de expedido el Decreto, el Congreso adopta la ley a la que alude   el artículo 329, se tornará improcedente. En este último caso deberán las   autoridades correspondientes determinar si se configuran y, en qué medida, las   condiciones que conducen a la pérdida de fuerza ejecutoria de los actos de la   administración por la desaparición de sus fundamentos de hecho.          

6. Análisis   del cargo.    

6.1.   Síntesis del cargo y estructura del juicio.     

6.1.1. La   competencia de la Corte para juzgar el Decreto 1953 de 2014 puede comprender   acusaciones fundadas en el contenido de la regulación o en el procedimiento   seguido para su adopción. El planteamiento del demandante se ubica en la segunda   de las modalidades al sostener que el Gobierno al expedir el Decreto acusado   desconoció sus competencias e invadió las del Congreso, puesto que la aprobación   de la Ley 1454 de 2011 “por la cual se dictan normas orgánicas sobre   ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones” extinguió la atribución conferida   al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución.   Así las cosas, la habilitación constitucional se encontraba fulminada   configurándose, en consecuencia, un vicio competencial.     

6.1.2. Para la   Corte, el planteamiento del demandante impone la realización de un juicio   compuesto por dos etapas.    

En la primera   de ellas debe la Corte determinar (i) si la regulación demandada, expedida con   invocación del artículo 56 transitorio, coincide con las materias enunciadas en   dicha disposición (juicio de coincidencia temática). Este juicio inicial, en   casos como el presente, no debe ocuparse de establecer si todas las normas del   Decreto 1953 de 2014 coinciden temáticamente con las materias a las que se   refiere el artículo 56 transitorio. Se trata de un análisis a fin de identificar   dicha coincidencia, sin perjuicio, naturalmente, que respecto de disposiciones   específicas se formulen cuestionamientos independientes en esa dirección. El   desarrollo de este examen tiene por objeto asegurar que el parámetro de control   constitucional que debe emplearse sea, en efecto, el artículo 56 transitorio.            

Procede   entonces la Corte a realizar el examen.               

6.2. El   Decreto 1953 de 2014 no desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la   Constitución.    

6.2.1. El   Decreto 1953 de 2014 -según su epígrafe- tiene por objeto crear un régimen   especial con el fin de poner en funcionamiento los territorios indígenas en lo   relativo a la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas.   Dicho régimen pretende regular esta materia hasta tanto el Congreso de la   República expida la Ley a la que se refiere el artículo 329 de la Constitución.   En las consideraciones expuestas para su expedición, el Decreto indica que se   expide al amparo del artículo 56 transitorio de la Constitución dado que el   Congreso no ha ejercido la competencia prevista en el artículo 329 y,   adicionalmente, que el Decreto 1088 de 1993 dictado también al amparo del   artículo 56 transitorio, no adoptó normas para poner en funcionamiento los   territorios indígenas ni las relativas a su coordinación con las demás entidades   territoriales.    

El Decreto se   encuentra dividido en seis títulos que se ocupan de diferentes materias   relacionadas con el funcionamiento de los territorios indígenas. En esa   dirección regula su objeto, ámbito de aplicación y los principios generales para   el funcionamiento de los territorios indígenas (Título I); las competencias   generales de los territorios indígenas y de sus autoridades propias (Título II);   la administración del sistema educativo indígena (Título III); el sistema   indígena de salud propio intercultural (Título IV); el agua potable y   saneamiento básico (Título V); y los mecanismos para el fortalecimiento a la   jurisdicción especial indígena (Título VI).    

Una revisión   del objeto del Decreto, de la invocación que del artículo 56 transitorio hizo en   sus considerandos el Gobierno Nacional para su expedición, así como del   contenido distribuido en los títulos antes referidos, permite a la Corte   concluir que la materia que regula coincide con la mencionada en el artículo 56   transitorio, en particular la que corresponde al funcionamiento de los   territorios indígenas. Conforme a lo anterior se supera la primera etapa del   examen al existir coincidencia temática.    

6.2.2. Para la   Corte la expedición del Decreto 1953 de 2014 no desconoció las reglas de   habilitación previstas en el artículo 56 transitorio y, en consecuencia, tampoco   se vulneraron los artículos 150 y 329 de la Constitución. Esta conclusión se   fundamenta en las siguientes razones.                   

6.2.2.1. La Ley   1454 de 2011 tuvo por objeto dictar normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y   modificar otras disposiciones. En dicha ley, compuesta por 40 artículos, se   adoptan (a) disposiciones generales relativas al objeto de la ley, al concepto y   finalidad del ordenamiento territorial, a los principio rectores del   ordenamiento territorial (Título I arts. 1 al 3); (b) normas sobre el marco   institucional relacionadas con la Comisión Nacional de Ordenamiento Territorial,   las comisiones regionales, departamentales y municipales de ordenamiento   territorial, los diferentes esquemas asociativos territoriales, la política   legislativa en materia de ordenamiento territorial (Título II arts. 4 al 25);   (c) normas sobre competencias regulando, entre otras cosas, los principios que   gobiernan su ejercicio, las competencias de los departamentos y municipios en   materia de organización administrativa, las competencias de la Nación, los   Departamentos, los Distritos Especiales y los Municipios en materia de   ordenamiento territorial (Título III arts. 26 al 29); (d) normas en materia de   regiones administrativas y de planificación (Título IV arts. 30 al 36); y (f)   disposiciones transitorias relacionadas, por ejemplo, con el desarrollo y   armonización de la legislación territorial disponiendo la obligación del   Gobierno Nacional de presentar proyectos de ley en varias materias y, en   especial, del proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la   conformación de las entidades territoriales indígenas (Título V arts. 37 al 40).    

De la Ley 1454 de 2011 no se   desprende un régimen que establezca las condiciones mínimas para hacer posible   el funcionamiento de los territorios indígenas. Se trata de una ley que se   limita a establecer principios y reglas generales que gobernarán la expedición   posterior de otras leyes, a prever algunas posibilidades de asociación entre   entidades territoriales y a precisar el alcance de algunas de las competencias   que pueden ser ejercidas por la nación y las otras entidades territoriales, en   particular los departamentos, los distritos y los municipios.    

Las referencias en ella contenidas a   las comunidades y territorios indígenas son reducidas limitándose a indicar (i)   que la Ley constituye   un marco normativo general de principios rectores, que deben ser desarrollados y   aplicados por el legislador en cada materia específica, para departamentos,   municipios, entidades territoriales indígenas y demás normas que afecten,   reformen o modifiquen la organización político administrativa del Estado en el   territorio -Art. 2º-; (ii) que uno de los principios del ordenamiento   territorial es la Multietnicidad orientado a que los pueblos indígenas, las   comunidades afrodescendientes, los raizales y la población ROM ejerzan su   derecho de planeación y gestión dentro de la entidad territorial respectiva en   armonía y concordancia con las demás comunidades y entidades territoriales –Art.   3.17-; (iii) que una de las competencias de los departamentos en materia de   ordenamiento territorial consiste en integrar y orientar la proyección espacial   de los planes sectoriales departamentales, los de sus municipios y entidades   territoriales indígenas –Art. 29.2.d-; y (iv) que el Gobierno Nacional debería   presentar al Congreso de la República, dentro de los diez (10) meses siguientes   a la vigencia de la presente ley, el proyecto de ley especial que reglamente lo   relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, acogiendo   los principios de participación democrática, autonomía y territorio, en estricto   cumplimiento de los mecanismos especiales de consulta previa, con la   participación de los representantes de las comunidades indígenas y de las   comunidades afectadas o beneficiadas en dicho proceso –Art.37-.    

Según se indicó, las menciones que se hacen a los   territorios indígenas no constituyen un régimen jurídico que haga posible su   funcionamiento. Dichos territorios, en tanto entidades territoriales según lo   que prescribe el artículo 286, requieren una delimitación normativa que   establezca, entre otras cosas, las condiciones para su conformación y   existencia,  las competencias normativas y no normativas a su cargo[7] así   como las reglas relativas a la percepción y administración de recursos públicos.   De hecho, la misma ley hace una declaración de la inexistencia de la regulación   básica en la materia, al establecer a cargo del Gobierno la obligación de   presentar un proyecto de ley que reglamente lo relativo a la conformación de las   entidades territoriales.     

6.2.2.2. En plena armonía con la consideración anterior, la   sentencia C-489 de 2012 al ocuparse de examinar la constitucionalidad de la Ley   1454 de 2011 frente a un cargo por omisión constitucional, debido a la ausencia   de regulación relativa a las entidades territoriales indígenas, indicó:    

“2.8.47. Teniendo en cuenta lo anterior se verifica que en la Ley 1454 de   2011, se omite de manera absoluta un desarrollo directo de las regiones como   entidades territoriales del artículo 307 de la C.P., así como de las entidades   territoriales indígenas previstas en el artículo 329 de la C.P., ya que solo se   establecen normas que remiten a una posterior regulación de dichos deberes   constitucionales. Por tal motivo, se advierte que en el presente caso lo que se presenta en el caso concreto es una ausencia total de   legislación produciéndose de esta manera una omisión legislativa   absoluta no   sujeta de control por parte de esta Corte.”    

Con apoyo en   esa conclusión dispuso, en la parte resolutiva de la sentencia, exhortar al   Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que expidan el proyecto de ley especial   que reglamente lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales   Indígenas. Esto implica   que en el año 2012 la Corte constató la inexistencia de la regulación a la que   alude el artículo 329 de la Carta lo que supone, dado que después de ello no se   ha expedido regulación en la materia, que no se ha cumplido la condición que   conduce al agotamiento, fenecimiento o extinción de la competencia legislativa   que la Constitución le confirió al Gobierno en el artículo 56 transitorio.     

6.2.2.3.   Considerando que el artículo 329 de la Constitución emplea en singular la   expresión “ley orgánica de ordenamiento territorial”, podría sugerirse   que la extinción de la competencia se produce cuando tal ley se expida con   independencia de su contenido. Sin embargo sobre el particular debe tenerse en   cuenta, de una parte, que la jurisprudencia de esta Corporación ha sostenido que   la regulación en materia de ordenamiento territorial puede estar contenida en   diferentes estatutos -de hecho es posible que se encuentre integrada a leyes   ordinarias o a leyes orgánicas según la existencia o no de una reserva   específica en la materia-[8]  y, de otra, que el artículo 329 no se refiere a cualquier ley orgánica de   ordenamiento territorial sino a aquella que se ocupe de la conformación de las   entidades territoriales indígenas.    

6.2.3. De   conformidad con lo expuesto, la Corte concluye que el Decreto 1953 de 2014 no se   encuentra afectado, al menos desde la perspectiva del cargo formulado en esta   oportunidad, de vicio competencial alguno. En efecto, (i) el Decreto se ocupa de   regular las materias a las que alude el artículo 56 transitorio a fin de hacer   posible el funcionamiento de los territorios indígenas, ofreciendo un marco   normativo que abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii) su   expedición se produjo en vigencia de la competencia establecida en el referido   artículo 56 transitorio dado que no ha sido expedida, según se demostró, la Ley   a la que se refiere el artículo 329 de la Carta. En consecuencia, (iii) el   Gobierno Nacional no invadió o interfirió en las atribuciones que en esta   materia los artículos 150 y 329 le confieren al Gobierno Nacional.    

Demostrada la   constitucionalidad del Decreto acusado, no procede analizar la petición   formulada por el Programa de Derecho de la Universidad de Caldas a efectos de   que la Corte adopte una decisión de inexequibilidad diferida.    

6.2.4. Sin   desconocer la complejidad que se anuda a la adopción de las leyes relativas al   ordenamiento territorial, resulta ciertamente problemático que pasado tanto   tiempo desde la promulgación de la Constitución de 1991, continúe vigente una   competencia extraordinaria fijada por el derecho transitorio de la Constitución.   Las normas transitorias no deben cobrar vigencia indefinida en tanto, por regla   general, constituyen una excepción al régimen constitucional ordinario. Su   extensión en el tiempo constituye una situación atípica que el Congreso Nacional   debería considerar de cara al ejercicio de la atribución establecida en el   artículo 329 de la Carta Política.                 

         

 III.   CONCLUSIONES    

1. Demanda.  Solicita se declare inexequibilidad del Decreto 1953   de 2014 “Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en   funcionamiento los Territorios Indígenas respecto de la administración de los   sistemas propios de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de   que trata el artículo 329 de la   Constitución Política.”    

2. Cargo de   inconstitucionalidad. La expedición del Decreto 1953   de 2014 desconoció los artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución   dado que la competencia del Gobierno Nacional prevista en esta última   disposición, se extinguió como consecuencia de la expedición de la Ley 1554 de   2011 “por la cual   se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras   disposiciones”.      

3.   Competencia. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la constitucionalidad del Decreto 1953 de 2014 dado que dicho   decreto, por disposición constitucional, tiene fuerza de ley.    

4. Problema   jurídico-constitucional resuelto. ¿La expedición del   Decreto 1953 de 2014 encontrándose vigente la Ley 1454 de 2011, desconoció los   artículos 150, 329 y 56 transitorio de la Constitución, debido a que ya se había   extinguido la competencia del Gobierno Nacional para regular las materias   relativas al funcionamiento de los territorios indígenas?        

5. Solución   del problema jurídico. La adopción del Decreto 1953   de 2014 por el Gobierno Nacional no vulnera los artículos 150, 329 y 56   transitorio de la Constitución: (i) el Decreto se ocupa de regular las materias   a las que alude el artículo 56 transitorio a fin de hacer posible el   funcionamiento de los territorios indígenas ofreciendo un marco normativo que   abarca diferentes dimensiones de dichos territorios y (ii) su expedición se   produjo en vigencia de la competencia establecida en el referido artículo 56   transitorio dado que no ha sido expedida, según se demostró, la Ley a la que se   refiere el artículo 329. En consecuencia, (iii) el Gobierno Nacional no invadió   o interfirió en las atribuciones que en esta materia los artículos 150 y 329 le   confieren al Gobierno Nacional.     

6. Razón de   la decisión. Es constitucionalmente válido el   ejercicio por parte del Gobierno Nacional de una competencia conferida por una   disposición transitoria de la Constitución cuando su vigencia depende de una   condición resolutoria que no se ha cumplido. Si la condición consiste en la   expedición de una regulación por parte del Congreso, el Gobierno está habilitado   para expedir el decreto correspondiente. En caso de ejercer una competencia ya   extinguida se presentará un vicio competencial.         

IV.   DECISIÓN.    

La   Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:      

Declarar EXEQUIBLE por   los cargos analizados el Decreto 1953 de 2014.     

Notifíquese, comuníquese, publíquese y archívese el expediente. Cúmplase.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidente (E)    

        

     MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                       LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ            

                        Magistrado                    

                     

Magistrado    

Con salvamento de voto   

                     

                     

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado                    

                     

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto   

                     

                     

    

Magistrado                    

                     

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado   

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto                    

                     

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto   

                 

                     

MARTHA SÁCHICA MÉNDEZ    

                                 Secretaria General                    

                 

    

      

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

 A   LA SENTENCIA C-617/15    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN   FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Presentación del   Gobierno Nacional de proyecto de Ley al Congreso conforme al exhorto que hizo   esta Corporación garantiza debate profundo y serio frente al funcionamiento de   los territorios indígenas, además de ser la vía general e idónea para regular el   tema cumpliendo con el principio democrático (Aclaración de voto)    

Con el respeto acostumbrado hacia las   decisiones de la Corte, aclaro mi voto en la sentencia C-617/15 (M.P. Mauricio   González Cuervo), fallo en el que esta Corporación decidió declarar exequible,   por el cargo analizado, el Decreto 1953 de 2014 “Por el cual se crea un   régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios Indígenas   respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos indígenas   hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la   Constitución Política”.    

Comparto el argumento de la mayoría, en el   sentido que el Gobierno Nacional al expedir el Decreto 1953 de 2014 no incurrió   en el vicio competencial que invoca el actor, por cuanto el artículo 56   transitorio de la Constitución Política lo faculta para “dictar las normas   fiscales necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios   indígenas y su coordinación con las demás entidades territoriales” hasta   tanto el Congreso de la República expida la Ley Orgánica de que trata el   artículo 329 Superior. Por consiguiente, el Gobierno Nacional técnicamente no   invadió o interfirió en las atribuciones que los artículos 150 y 329 de la   Carta, le asignan al Congreso de la República.    

Sin embargo, aclaro mi voto porque cuando se   profirió la sentencia C-489 de 2012[9],   en la cual la Corte se declaró inhibida para pronunciarse sobre una omisión   legislativa relativa denunciada por un ciudadano, expresé mi salvamento   de voto al considerar que en efecto, el legislador había incurrido en una   omisión de esa naturaleza. En mi criterio, la Ley 1454 de 2011 “Por la cual   se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras   disposiciones” omitió injustificada la regulación atinente a los territorios   indígenas.    

En esa oportunidad, la referida sentencia al   considerar que la omisión era absoluta, exhortó al Gobierno y al   Congreso de la República para que tramitaran la iniciativa legislativa que   regulara “lo concerniente a las regiones como entidades territoriales y   expidan el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la conformación   de las Entidades Territoriales Indígenas”.  En lugar de ello, el   Gobierno expidió el Decreto 1953 de 2014 acusado, invocando la habilitación que   temporalmente le brinda el artículo 56 transitorio de la Constitución Política.    

Al respecto, advierto con preocupación que   el Gobierno Nacional haga uso de los regímenes habilitantes transitorios, que   deben ser excepcionales para que no se tornen en indefinidos, en lugar de   presentar el proyecto de ley respectivo al Congreso de la República conforme al   exhorto que hizo esta Corporación en el año 2012. Esta última opción garantiza   un debate profundo y serio frente al funcionamiento de los territorios   indígenas, además de ser la vía general e idónea para regular el tema cumpliendo   con el principio democrático.     

De esta forma, dejo consignados los   motivos que me llevaron a aclarar el voto.    

Fecha ut supra.    

LUIS   ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO JORGE IVÁN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-617/15    

TERRITORIOS   INDIGENAS-Reglamentación del funcionamiento a través   de Ley de Ordenamiento Territorial como lo ordena el artículo 329 de la   Constitución Política (Aclaración de voto)    

REGIMEN   ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA   ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Validez por el Gobierno de competencia conferida por disposición   transitoria de la Constitución cuando vigencia depende de una condición   resolutoria (Aclaración de voto)    

REGIMEN   ESPECIAL PARA EL FUNCIONAMIENTO DE TERRITORIOS INDIGENAS RESPECTO DE LA   ADMINISTRACION DE LOS SISTEMAS PROPIOS DE PUEBLOS INDIGENAS-Gobierno   no invadió ni sobrepasó atribuciones propias del Congreso lo que conlleva a   desestimar el supuesto vicio competencial (Aclaración de voto)    

LEY ORGANICA DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Omisión abierta e   injustificada de incluir territorios indígenas en el régimen dejando por fuera a   una población sujeto de especial protección constitucional (Aclaración de voto)    

LEY ORGANICA DE   ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Omisión legislativa   absoluta según sentencia C-489/12 (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente D-10655    

Demanda de   inconstitucionalidad en contra el Decreto 1953 de 2014, “Por el cual se   crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios   Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos   indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la   Constitución Política”.    

Magistrado Ponente:    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO    

Con el respeto que merecen las decisiones   de esta Corporación, me permito manifestar mi aclaración de voto en relación con   lo decidido por la Sala Plena en el asunto de la referencia.    

Si bien estoy de acuerdo con la   declaratoria de exequibilidad por los cargos analizados en la presente   sentencia, creo necesario hacer algunas precisiones acerca de la importancia de   reglamentar vía Ley de Ordenamiento Territorial el funcionamiento de los   Territorios Indígenas como lo ordena el artículo 329[10] de la   Constitución.    

1. En esta   ocasión, la Corte se ocupó de estudiar el Decreto 1953 de 2014[11], mediante el cual el   Gobierno nacional creó un “régimen especial” para poner en marcha,   temporalmente, los Territorios Indígenas -amparado en las disposiciones   especiales que le confiere el artículo 56[12] transitorio de la Carta-, hasta tanto   el Congreso de la República expida una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial   que regule la administración, autonomía y autodeterminación de los territorios   indígenas.    

Ahora bien, considero que es   constitucionalmente válido el ejercicio por parte del Gobierno de una   competencia conferida por una disposición transitoria de la Constitución   -artículo 56 transitorio- cuando su vigencia depende de una condición   resolutoria -a cargo del Congreso- que, desde 1991, no se ha cumplido de forma   integral.    

Así las cosas, y contrario a lo que señala   el demandante en el caso sub examine, con la expedición   del Decreto 1953 de 2014, el Gobierno no invadió ni sobrepasó las atribuciones   propias del Congreso -definidas en el artículo 150 superior y siguientes-, lo   que conlleva a desestimar el supuesto cargo por vicio competencial. Es en este   sentido que he apoyado la posición mayoritaria.    

2.  Lo que la Corte no   ha debido dejar de señalar es que la Ley 1454 de 2011[13]-ley orgánica de   ordenamiento territorial-, omitió abierta e injustificadamente incluir a los   territorios indígenas dentro del mencionado régimen pese a tener la obligación   de hacerlo de acuerdo al mandato superior consagrado en el artículo 329,   dejando, sin argumentación alguna, a una población que es sujeto de especial   protección constitucional, por fuera de las disposiciones orgánicas en materia   de ordenamiento territorial.    

Ante tamaña falencia de la ley orgánica en   comento, en la sentencia C-489 de 2012 -que analizó la constitucionalidad de la   referida ley-, la Corte, al advertir la presencia de una presunta omisión   legislativa absoluta consideró pertinente exhortar al Gobierno y al Congreso   para que tramitaran sin demora una iniciativa legislativa que regulara    “lo relativo a la conformación de las Entidades Territoriales Indígenas”.    

Desafortunadamente, hasta la fecha, ni el   Gobierno ni el Congreso de la República han cumplido con su deber constitucional   de impulsar, tramitar y expedir una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial   para entidades indígenas. De esta forma, no se entiende cómo el Gobierno ha   optado por expedir el Decreto 1953 de 2014 -solución temporal-, en lugar de la   mencionada Ley Orgánica -solución definitiva-, sin justificar las razones de   esta decisión, como ya vimos, concebida bajo el amparo del artículo 56   transitorio de la Constitución.    

3.  En conclusión,   considero que aunque el Decreto 1953 de 2014 constituye un avance positivo hacia   la implementación de las entidades territoriales indígenas, no deja de ser   sumamente preocupante que ni el Gobierno ni el Congreso provean una solución   idónea y definitiva para la regulación de los territorios indígenas bajo un   marco legal pacífico y estable, tal y como lo ordena el artículo 329 de la Carta   Política.    

Fecha ut supra    

JORGE   IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

 A LA SENTENCIA C-617/15    

COMPETENCIAS ESPECIALES O ATIPICAS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL-Debió   existir mayor análisis sobre marco jurisprudencial en materia de control de   decretos expedidos con ocasión del ejercicio de facultades conferidas por   disposiciones transitorias de la Constitución (Aclaración de voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN   FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-No se puede   establecer si facultad otorgada por el artículo 56 Transitorio al Gobierno   Nacional se extingue cuando se profiere una o varias regulaciones sobre i) los   temas fiscales y ii) el funcionamiento de los territorios indígenas y su   coordinación con las entidades territoriales (Aclaración de   voto)    

DEMANDA DE   INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA DECRETO SOBRE REGIMEN ESPECIAL PARA PONER EN   FUNCIONAMIENTO LOS TERRITORIOS INDIGENAS-Se debió precisar   que el Congreso de la República aún no ha cumplido con su deber constitucional   de expedir una Ley Orgánica de ordenamiento territorial para entidades indígenas   (Aclaración de voto)    

Referencia: D -10655    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 1953 de 2014  “Por el cual se crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento   los Territorios Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios   de los pueblos indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el   artículo 329 de la Constitución Política.”    

Magistrado Ponente:    

Mauricio González Cuervo    

Con el acostumbrado   respeto por las decisiones de la Corte Constitucional y la posición   institucional vigente en torno al tema, presento las razones que me llevan a   aclarar el voto que emití en la sesión de Sala Plena adelantada el 30 de   septiembre de 2015, en la que por votación mayoritaria se profirió la   Sentencia C-617 de 2015 de la misma fecha.    

En efecto, el artículo   10 transitorio Superior confía a la Corte Constitucional el control de   constitucionalidad de los decretos expedidos con fundamento en los artículos 1º   al 9º transitorios de la Constitución de 1991, específicamente. No obstante lo   anterior, como ocurrió en el presente asunto, la Corte ha emprendido el examen   constitucional de los decretos leyes expedidos con fundamento en otras   disposiciones transitorias.    

En relación con los   decretos expedidos por el Gobierno Nacional en desarrollo de facultades   otorgadas por la Asamblea Nacional Constituyente en artículos constitucionales   transitorios distintos del 1º al 9º, (i) la Corte Constitucional se ha declarado   competente para su conocimiento por considerar, con apoyo en una interpretación   sistemática, que son verdaderos decretos con fuerza de ley, expedidos en   desarrollo de facultades legislativas  extraordinarias otorgadas en estos   casos por la Asamblea Nacional Constituyente; (ii) materialmente, por tratarse   de disposiciones de naturaleza legislativa, regularmente asignada por el orden   constitucional al Congreso de la República; (iii) específicamente, en respuesta   a las impugnaciones apoyadas en el tenor literal del artículo 10 Transitorio, la   Corte ha interpretado tales disposiciones asignándoles un valor meramente   indicativo en virtud de que la numeración y ordenación de las normas   constitucionales transitorias no fueron votadas por la Asamblea Nacional   Constituyente sino confiadas al compilador formal que decidió al respecto[14].    

En segundo lugar,   comparto el argumento de la mayoría, en el sentido que el Gobierno Nacional   al expedir el Decreto 1953 de 2014 no incurrió en el vicio de competencia   que invocó el demandante, por cuanto el artículo 56 transitorio de la   Constitución Política lo faculta para “dictar las normas fiscales   necesarias y las demás relativas al funcionamiento de los territorios indígenas   y su coordinación con las demás entidades territoriales”, hasta tanto   el  Congreso de la República expida la Ley Orgánica de que trata el artículo 329   Superior.     

No obstante lo anterior,   resalto que la providencia en cuestión no contiene un análisis riguroso que   permita establecer si la facultad otorgada por el artículo 56 Transitorio al   Gobierno Nacional se extingue cuando se profiere una o varias  regulaciones sobre i) los temas fiscales y ii) el funcionamiento de los   territorios indígenas y su coordinación con las entidades territoriales.    

                                                                                                    

Por último,   como un motivo adicional de preocupación, advierto que en la referida Sentencia,   la Corte debió precisar que el Congreso de la República aún no ha cumplido con   su deber constitucional de expedir una Ley Orgánica de ordenamiento territorial   para entidades indígenas. Sobre este punto, es preciso recordar que en la   Sentencia C-489 de 2012[15],   se exhortó al Gobierno Nacional y al Congreso de la República para que   expidieran el proyecto de ley especial que reglamente lo relativo a la   conformación de las Entidades Territoriales Indígenas, y pasados tres años esto   no ha sucedido. La Corte debió volver sobre ese asunto no solo porque se trata   de un asunto vital para las comunidades  indígenas que son sujetos de   especial protección constitucional, sino también porque el incumplimiento del   deber constitucional de regulación también viola la Carta.    

Fecha ut supra    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1]  El concepto presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público coincide,   en varios párrafos, con el texto presentado por la Secretaria Jurídica de la   Presidencia de la República. En consideración a ello, no se incluye en este   lugar su síntesis completa.     

[2] La intervención fue radicada en la Secretaria General de esta   Corporación el día 27 de agosto de 2015.    

[3] En el escrito presentado se hace una amplia descripción de ese   proceso.    

[4]  En el caso de estas disposiciones no resulta aplicable el artículo 9º   transitorio que preveía que aquellas facultades extraordinarias para cuyo   ejercicio no se hubiere señalado plazo especial, expirarán quince días después   de que la Comisión Especial cese definitivamente en sus funciones. Su   inaplicabilidad obedece a que la Comisión Especial cesaba en sus funciones –art.   11 transitorio- mucho antes del término máximo que se otorgaba al Congreso para   regular la materia.         

[5]  En materia de ordenamiento de los territorios indígenas la Corte Constitucional   señaló en la sentencia C-795 de 2000: “El tema   territorial y la distribución de competencias para su ordenación y desarrollo,   afecta en grado superlativo a las comunidades indígenas cuyas culturas y   cosmovisiones, como se sabe, plantean un profundo e inescindible arraigo con la   tierra. La ley orgánica de ordenamiento territorial – sea que se expida mediante   una ley única o a través de distintas leyes del mismo tipo -, necesariamente   debe ocuparse de las comunidades indígenas asentadas dentro de los límites de   las entidades territoriales existentes o de las que en el futuro  se   erijan. Aquí se puede identificar un conjunto de exigencias normativas y de   tensiones, que no pueden ser soslayadas por la ley orgánica. Esto último no   puede ser resuelto por una ley ordinaria (…).”      

[6] Sobre el particular en la   sentencia C-921 explicó la Corte: “El aludido cargo no está llamado a prosperar, por   cuanto parte del equívoco consistente en considerar que la facultad que se   otorga al Gobierno en el artículo 56 transitorio de la Constitución, que dispone   que “Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el gobierno   podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al   funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás   entidades territoriales”, es una facultad exclusiva y excluyente de   cualquier posibilidad de ejercicio de función legislativa diferente a la   consistente en la conformación de las entidades territoriales indígenas,   mediante la ley orgánica de ordenamiento territorial. //Sin embargo, contra lo   aseverado por el demandante, el artículo 56 transitorio de la Constitución   utiliza la expresión “podrá”, la cual indica que no se entrega al   gobierno un mandato imperativo para expedir normas de manera que excluya el   ejercicio de la cláusula general de competencia del Congreso de la República en   relación con los temas los señalados específicamente en la aludida disposición   superior transitoria u otros conexos, pues otras normas constitucionales como   los artículos 356 y 357 dispusieron que correspondía a la ley la determinación   de asuntos relacionados con la participación de entidades territoriales en los   recursos de la Nación.”    

[7]  Estas materias corresponden al contenido básico del ordenamiento territorial que   desde sus primeras decisiones reconoció la Corte Constitucional. En esa   dirección pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-600A de 1995,   C-281 de 1997, C-894 de 1999, C-795 de 2000,C-1340 de 2000, C-579 de 2001, C-920   de 2001, C-778 de 2003 y C-489 de 2012.    

[8] La sentencia C-600A de 1995 se pronunció así al respecto: La anterior conclusión está también ligada al hecho de   que las materias propias de ley orgánica en relación con el ordenamiento   territorial pueden estar contenidas en diversas leyes, y no tienen por qué estar   contenidas en un documento legal único. Es cierto que la Constitución habla en   varios artículos de la “ley orgánica de ordenamiento territorial”. Igualmente la   Corte considera que, en aras de la seguridad jurídica y la coherencia del   ordenamiento jurídico, es recomendable que esta materia se sistematice en una   sola ley. Sin embargo, la Constitución no exige esa formalidad, por lo cual   precisamente esta sentencia ha preferido hablar de “legislación orgánica de   ordenamiento territorial.” Reiterando esta postura se encuentran, entre   otras, las sentencias C-093 de 2002, C-077 de 2012 y C-489 de 2012.    

[9] (MP Adriana Guillén Arango).    

[10]  Artículo 329. La conformación de las entidades   territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en la Ley Orgánica   de Ordenamiento Territorial y su delimitación se hará por el Gobierno nacional,   con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo   concepto de la Comisión Nacional Territorial”.    

[11] “Por el cual se   crea un régimen especial con el fin de poner en funcionamiento los Territorios   Indígenas respecto de la administración de los sistemas propios de los pueblos   indígenas hasta que el Congreso expida la ley de que trata el artículo 329 de la   Constitución Política”.    

[12] “Artículo   transitorio 56. Mientras se expide la ley a que se refiere el artículo 329, el   Gobierno podrá dictar las normas fiscales necesarias y las demás relativas al   funcionamiento de los territorios indígenas y su coordinación con las demás   entidades territoriales.”    

[13]   “Por la cual   se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras   disposiciones”.    

[14] Al respecto ver Sentencias C-534 de 2000, M.P. Eduardo Cifuentes   Muñoz, C-1191 de 2008, M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-049 de 2012, M.P. Mauricio   González Cuervo, entre otras.    

[15] M.P. Adriana María Guillén Arango.