C-624-13

           C-624-13             

Sentencia C-624/13    

PRESUPUESTO DEL SISTEMA GENERAL DE REGALIAS   PARA EL BIENIO DEL 1º DE ENERO DE 2013 AL 31 DE DICIEMBRE DE 2014-Financiación de proyectos de inversión por   fondos del sistema general de regalías    

EXIGENCIA DE   VOTO POSITIVO DEL GOBIERNO NACIONAL PARA APROBAR PROYECTOS FINANCIADOS CON   RECURSOS DEL SISTEMA NACIONAL DE REGALIAS Y DETERMINACION DE LA ENTIDAD   EJECUTORA-Vulneración de principios democrático, de descentralización y   autonomía de los entes territoriales    

El artículo 31 de la ley 1606, al otorgar   un poder de veto al Gobierno Nacional para decidir los proyectos susceptibles de   financiación por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia,   Tecnología e Innovación y Compensación Regional, así como su ejecutor, se opone al artículo 361 superior y a los   principios de descentralización y autonomía, ya que aunque persigue una   finalidad importante –el uso eficiente de las regalías-, se vale de un medio que   no es efectivamente conducente para el efecto y, dada la existencia de otros   múltiples mecanismos de control, termina sacrificando de forma desproporcionada   los principios democrático, de descentralización y autonomía, así como los   mandatos del artículo 361 de la Carta.    

PRINCIPIO DE   DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido/DESCENTRALIZACION   Y AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Herramientas para el desarrollo y   promoción de la democracia y progreso local/DIFERENCIACION DE CONCEPTOS DE   DESCENTRALIZACION Y AUTONOMIA-Jurisprudencia constitucional    

NUCLEO   ESENCIAL DE LA AUTONOMIA DE LA ENTIDADES TERRITORIALES-Prerrogativas    

La   jurisprudencia ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las   entidades territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas: (i)   Derecho de las entidades territoriales a gobernarse por autoridades propias,   (ii) Derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios intereses y   ejercer las competencias que les correspondan, (iii) Derecho de las entidades   territoriales a establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus   funciones y a participar en las rentas nacionales, (iv) Derecho de las entidades   territoriales a administrar sus recursos.    

PRINCIPIOS   DE AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Limitaciones constitucionalmente   admisibles/PRINCIPIOS DE AUTONOMIA Y DESCENTRALIZACION-Ponderación   con otros principios de la misma naturaleza/AUTONOMIA DE ENTIDADES   TERRITORIALES-Respeto del núcleo esencial por legislador/AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Límites al legislador/AUTONOMIA DE   ENTIDADES TERRITORIALES-Grado de intervención legislativa en fuentes   exógenas de financiación/AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Grado   de intervención legislativa en fuentes endógenas de financiación    

REGALIAS COMO   RECURSO EXOGENO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Contenido y alcance/REGALIAS-Concepto/REGALIAS-Naturaleza   jurídica/REGALIAS-Destinación/CONFIGURACION LEGISLATIVA EN   MATERIA DE REGALIAS-Libertad para definir las formas de reparto,   criterios de distribución y mecanismos de vigilancia y control    

ACTO LEGISLATIVO   05 DE 2011-Reforma del régimen constitucional de las regalías/SISTEMA   GENERAL DE REGALIAS-Modificaciones en Acto Legislativo 05 de 2011    

TOMA DE   DECISIONES SOBRE LA DISTRIBUCION DE REGALIAS DESTINADAS A DESARROLLO REGIONAL-Contenido   y alcance    

JUICIO DE   CONSTITUCIONALIDAD-Integración normativa/UNIDAD NORMATIVA-Integración   para evitar que el fallo sea inocuo    

PRINCIPIO   DEMOCRATICO EN UN ESTADO SOCIAL Y DEMOCRATICO DE DERECHO-Carácter   expansivo/PRINCIPIO DEMOCRATICO-Carácter universal y expansivo    

Como ha   señalado la jurisprudencia constitucional, en un Estado social y democrático de   Derecho, el principio democrático tiene carácter expansivo, lo que implica que   (i) constituye un criterio de interpretación y (ii) debe irradiar los distintos   ámbitos de la vida estatal y social –como cuerpos colegiados que no tienen   naturaleza política, incluso en escenarios tradicionalmente privados-, de modo   que se fortalezcan los canales de representación, se democraticen los espacios   de toma de decisiones y se promueva el pluralismo. Sobre el carácter universal y   expansivo del principio democrático, se explicó lo siguiente en la sentencia   C-522 de 2002: “De otra parte, es necesario puntualizar que la Constitución   Política de 1991 no restringe el principio democrático al ámbito político sino   que lo extiende a múltiples esferas sociales. El proceso de ampliación de la   democracia supera la reflexión sobre los mecanismos de participación directa y   especialmente hace énfasis en la extensión de la participación de las personas   interesadas en las deliberaciones de los cuerpos colectivos diferentes a los   políticos. El desarrollo de la democracia se extiende de la esfera de lo   político en la que el individuo es considerado como ciudadano, a la esfera   social donde la persona es tomada en cuenta en su multiplicidad de roles, por   ejemplo, como trabajador, estudiante, miembro de una familia, afiliado a una   empresa prestadora de salud, consumidor etc. Ante la extensión de la democracia   la Corte Constitucional ha señalado que el principio democrático que la Carta   prohíja es a la vez universal y expansivo. Universal porque compromete varios   escenarios, procesos y lugares tanto públicos como privados y también porque la   noción de política que lo sustenta se nutre de todo lo que válidamente puede   interesar a la persona, a la comunidad y al Estado y sea por lo tanto   susceptible de afectar la distribución, control y asignación del poder. Es   expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando nuevos   ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por parte de   los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para su   efectiva construcción”.    

PRINCIPIO   DEMOCRATICO-Subprincipios    

Del   principio democrático emanan otros subprincipios: el mayoritario, el pluralismo   y la publicidad. Para efectos de esta decisión interesa en particular el   primero; según el principio mayoritario, las decisiones debe ser tomadas   preferiblemente de conformidad con la regla de la mayoría, pues ésta, en vista   de la dificultad de alcanzar la unanimidad, es la más eficiente para integrar a   las fuerzas que participan en la toma de una resolución, sin que se sacrifiquen   elementos de libertad e igualdad que son esenciales a las actividades   deliberativas. Como se puede apreciar, la regla de la mayoría, en concordancia   con el principio de igualdad, parte de la premisa de que todos aquellos que   participan en una deliberación deben recibir la misma consideración, lo que a su   vez significa que sus opiniones deben tener el mismo potencial de incidencia en   la decisión, así como el mismo peso. Al respecto, pero en el escenario   legislativo, se manifestó lo siguiente en la sentencia C-141 de 2010: “La   decisión mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna   idéntico valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como   presupuesto la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir,   el sentido democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares   que se nutren del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para   participar en el proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros   discriminadores –tales como la renta o el nivel de preparación académica-; y   (ii) el idéntico valor asignado a la decisión de cada uno de los participantes,   en cuanto que entre las participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que   otra.”    

    

Referencia:   expediente D-9538    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la ley 1606 de 2012 “Por la cual   se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1°   de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”.    

Magistrado   Sustanciador:    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Bogotá, D.C., once (11) de   septiembre de dos mil trece (2013).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, conformada por los magistrados Jorge Iván Palacio Palacio   -quien la preside-, María Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo, Luis   Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, Nilson Pinilla   Pinilla, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, Alberto Rojas Ríos y Luis Ernesto Vargas   Silva, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de   los requisitos y trámites establecidos en el decreto 2067 de 1991, ha proferido   la siguiente sentencia con fundamento en los siguientes:    

1.      ANTECEDENTES    

El 8 de febrero de 2013, el   ciudadano Juan Francisco Lozano Ramírez, en ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad, demandó el artículo 31 de la ley 1606 de 2012 “Por la cual   se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1o   de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”.    

Mediante auto del 8 de marzo, la demanda fue   admitida.  En consecuencia, el Magistrado sustanciador ordenó   comunicar el inicio del proceso al Congreso de la República, la Secretaría   Jurídica de la Presidencia de la República, el Ministerio de Minas y   Energía, el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) y las gobernaciones de   todos los departamentos del país. También invitó a las siguientes instituciones   para que, si lo estimaban conveniente, participaran en el debate jurídico que el   presente asunto propone: Universidad del Rosario, Universidad de los Andes,   Universidad Externado de Colombia, Universidad Javeriana, Universidad Nacional   de Colombia, Universidad Sergio Arboleda, Universidad Pontificia Bolivariana   sede Montería, Universidad del Sinú – Seccional Montería, Universidad de   Medellín, Universidad de Antioquia, Universidad Sur Colombiana, Universidad del   Norte, Universidad del Atlántico, la Academia Colombiana de Jurisprudencia, la   Federación Colombiana de Municipios, la Federación Nacional de Departamentos y   la Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC-. Finalmente, se ordenó fijar la demanda en lista para que los ciudadanos   pudiesen defender o impugnar el precepto acusado, y se dio traslado al señor   Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su cargo en los   términos que le concede la ley.    

Cumplidos los trámites constitucionales y legales propios de   los procesos de constitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir la   demanda de la referencia.    

1.1.          NORMA DEMANDADA    

El texto del   precepto acusado es el siguiente; se resaltan los apartes acusados:    

“Artículo 31.   Aprobación de proyectos en los Fondos del Sistema General de Regalías. En   desarrollo del mandato previsto en el inciso 8° del artículo 361 de la   Constitución Política, los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento   por los Fondos de Desarrollo Regional y del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, para su aprobación y designación de la entidad pública ejecutora   deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional.    

Así mismo y en   desarrollo de lo previsto por el inciso 9° del artículo 361 de la Constitución   Política, los proyectos de inversión susceptibles de financiamiento con cargo al   60% del Fondo de Compensación Regional deberán contar con el voto positivo   del Gobierno Nacional.”    

1.2.          FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA    

El demandante   considera que las expresiones acusadas desconocen el inciso octavo y el inciso   sexto del parágrafo segundo del artículo 361 de la Constitución, reformado por   el acto legislativo 05 de 2011, y los principios de descentralización y   autonomía de las entidades territoriales –artículos 1, 287, 298 y 311   superiores-. Sus argumentos se resumen a continuación:    

1.2.1.    Asegura que la disposición demandada establece que los proyectos de inversión   susceptibles de financiación por los fondos de Desarrollo Regional y de Ciencia,   Tecnología e Innovación, y por el 60% del Fondo de Compensación Regional,   deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional.    

Considera que   ese requisito –voto positivo del Gobierno Nacional- es contrario al inciso   octavo del artículo 361 superior, según el cual los fondos de Desarrollo   Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación “(…) tendrán como finalidad la   financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades   territoriales y el Gobierno Nacional”. Afirma que “[a]cordar es contrario a   imponer un voto” y que “[v]ulnera la Constitución eliminar el acuerdo y   convertirlo en una imposición unilateral y abusiva”. Explica que el propósito de   la reforma constitucional es “(…) justamente lograr que las partes se pongan de   acuerdo” y brindar participación mayoritaria en la toma de las decisiones a las   entidades territoriales; en este orden de ideas, sostiene que trasladarle a una   de las partes –Gobierno Nacional- el monopolio de la decisión, es otorgarle un   poder de veto en contravía del artículo 361 superior y del principio de   descentralización de las entidades territoriales.    

También asevera   que el Congreso, en ejercicio del poder de reforma al discutir el acto   legislativo 05 de 2011, “(…) nunca pretendió aceptar un poder de veto”.    

1.2.2.    De otro lado, recuerda que el inciso sexto del parágrafo segundo del artículo   361 de la Carta dispone que “(…) la representación de las entidades   territoriales en los órganos colegiados será mayoritaria, en relación con la del   Gobierno Nacional”. Señala que este precepto persigue la participación eficaz de   las entidades territoriales en las toma de decisiones sobre los proyectos que   serán financiados por el Sistema General de Regalías (SGR), así como la   limitación del poder de decisión del Gobierno Nacional. Sostiene que estos   mandatos son inobservados por el mayor peso que se otorga al Gobierno Nacional   en la definición de los proyectos a financiar.    

1.2.3.    Argumenta que otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional lesiona la autonomía   de las entidades territoriales en relación con la toma de decisiones que   propendan por su desarrollo y crecimiento, como lo significan los proyectos de   inversión financiados por el SGR. Indica que “[l]imita además a sus autoridades   como legítimas representantes y administradoras de los intereses locales y   restringen competencias que la propia ley les otorga a las entidades   territoriales, violando los derechos que les otorga a esas entidades el artículo   287 constitucional, pues superpone al Gobierno y sus decisiones, sobre la   decisión de las entidades a nivel departamental y municipal”. Manifiesta que los   ponentes en el debate legislativo defendieron la descentralización y la   autonomía de las entidades territoriales y que el Ministro de Hacienda de la   época, en muchas intervenciones, aseguró que el Gobierno no buscaba centralizar   las regalías ni disminuir la participación de las entidades territoriales; por   tanto, asevera:    

“No queda duda   ninguna, que la voluntad del constituyente derivado y por ende el espíritu del   texto constitucional era contrario a cualquier forma de centralización, siendo   la más brutal de todas, la exigencia de un voto favorable del Gobierno,   contrario por completo a la búsqueda de un ‘acuerdo’ que manda la Constitución,   y al espíritu de la representación mayoritaria de las entidades territoriales en   las instancias aludidas”.    

1.2.4.    Finalmente, resalta que los recursos de los que trata el precepto acusado deben   ser invertidos en proyectos para el progreso social de las comunidades, y que   ese progreso social debe ser delimitado, estudiado, evaluado y resuelto por las   entidades territoriales respectivas; esa es una atribución que otorga   directamente la Constitución.    

1.3.          INTERVENCIONES    

1.3.1.       Federación Nacional de Departamentos    

Coadyuva la   demanda con apoyo en las siguientes razones:    

1.3.1.1.            Explica que la autonomía de las entidades territoriales, en los   términos del auto 383 de 2010 de esta Corporación, hace referencia a la   capacidad de cada uno de los niveles territoriales de dirigir y gestionar todos   aquellos asuntos que se encuentren en el ámbito de sus intereses. Agrega que con   la creación del SGR se buscó fortalecer y garantizar la autonomía así entendida.   Afirma que al imponerse el requisito de voto favorable del Gobierno Nacional, se   desconoció la autonomía territorial y se fijó una exigencia desproporcionada,   pues si lo que se busca es asegurar la correcta utilización de las regalías,   para ello es suficiente lo previsto en el artículo 361 superior, es decir, que   los proyectos a financiar cumplan unos requisitos, sean declarados viables por   el DNP una vez han sido definidos por los Órganos Colegiados de Administración y   Decisión (OCAD), y el DNP ejerza la secretaría técnica de dichos órganos.    

1.3.1.2.            Sostiene que las expresiones demandadas también vulneran el principio   democrático, puesto que implican la imposibilidad de disenso de las alcaldías y   gobernaciones en los OCAD, la inutilidad de sus determinaciones y opiniones, y   el desconocimiento de los subprincipios de deliberación y mayorías.    

1.3.1.3.            Asevera que el artículo 31 de la ley 1606 también trasgrede los   principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, toda vez que   centraliza la disposición de los recursos de las regalías, delega la decisión a   unos agentes del Gobierno central que ni siquiera tienen carácter representativo   –no son elegidos por voto popular- y limita las competencias de los   departamentos en materia de gestión de sus intereses y toma de decisiones   económicas.    

1.3.1.4.            Manifiesta que el precepto impugnado viola el principio de presunción   de buena fe porque parte de un prejuicio contra las entidades territoriales.    

1.3.1.5.            Por último, aduce que se desconoce el artículo 360 superior, según el   cual las entidades territoriales tienen derecho a participar en las regalías con   miras a financiar proyectos de inversión prioritarios a nivel local y   departamental. A juicio de la Federación, la ley acusada da a las regalías el   trato de una transferencia, impone exigencias que no son contempladas por la   Carta Política y establece un control previo arbitrario que impide que las   regalías se destinen efectivamente al desarrollo regional.    

1.3.2.    Federación Colombiana de Municipios    

Solicita que   la disposición censurada se declare inexequible, por las siguientes   razones:    

1.3.2.1.            Asegura que en principio el voto de calidad, es decir, “(…) el   mecanismo que se utiliza para garantizar que en órganos deliberantes quien tiene   una atribución especial de guarda o tutela de intereses pueda impedir que por   los demás integrantes del órgano se adopte una decisión”, no se opone a la   Carta; sin embargo, indica que sí es inconstitucional en este caso porque versa   sobre un área que la Constitución, específicamente el artículo 361, ha   configurado como de naturaleza acentuadamente territorial, no un interés propio   de la Nación. Por tanto, asevera que si ha de existir un voto de calidad, debe   estar en cabeza de los representantes de las entidades territoriales.    

1.3.2.2.            Sin perjuicio del argumento anterior, sostiene que para resolver la   presente controversia debe acudirse a una fórmula similar a la acogida en la   sentencia C-431 de 2000, esta es, dar prelación al interés de las entidades   territoriales.    

1.3.2.3.            Por último, reitera que en este caso no hay un juego un interés   nacional y que el Gobierno Nacional tiene solamente un papel de coordinador en   aras de la adecuada planeación del SGR.    

1.3.3.    Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC)    

Asegura que el   artículo demandado es inconstitucional; los fundamentos de su   intervención se resumen a continuación:    

1.3.3.1.            Reitera que, en criterio de la organización, el acto legislativo 05   de 2012 es inconstitucional porque se omitió la consulta previa a los pueblos   indígenas y tribales; en consecuencia, indica que toda su reglamentación también   es contraria a la Carta.    

Recuerda   además que la posición de la ONIC es que en el debate que precedió la reforma   constitucional, se debió discutir la capacidad de los resguardos y las entidades   territoriales indígenas de administrar directamente los recursos provenientes de   las regalías, lo que no ocurrió y condujo, de un lado, a la invisibilización de   problemáticas que afrontan los pueblos indígenas, y de otro, a señalar como   beneficiarios directos de las regalías únicamente a los departamentos,   municipios y distritos.    

1.3.3.2.            Por otra parte, argumenta que el artículo demandado desvirtúa los   principios de descentralización y democracia al darle preponderancia al voto del   Gobierno Nacional. Además, afirma que no es conveniente que una de las   estructuras económicas del Estado esté mediada principalmente por la aprobación   del Gobierno Nacional; en su sentir, el principio democrático exige escenarios   de dialogo para tomar decisiones sobre la materia, en los que se asegure   participación equitativa de los diferentes sectores.    

1.3.3.3.            Finalmente, alega que de conformidad con la sentencia C-317 de 2012,   el precepto demandado debió ser objeto de consulta previa a los pueblos   indígenas y tribales.    

1.3.4.    Academia Colombiana de Jurisprudencia    

1.3.4.1.            Por intermedio de Gonzalo Suárez Beltrán, defiende la   exequibilidad  de la disposición acusada; los argumentos del interviniente se resumen a   continuación:    

1.3.4.1.1.Afirma que los principios de descentralización y   autonomía de las entidades territoriales no son absolutos, pues deben ceder ante   las exigencias conceptuales del carácter unitario del Estado, principio al que   se le ha reconocido superioridad de rango constitucional -cita en respaldo al   sentencia C-937 de 2010-; no obstante, asegura que no se puede desconocer el   núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales.    

1.3.4.1.2.Explica que las regalías son un recurso exógeno de   las entidades territoriales y por ello el grado de intervención del Legislador   en esta materia puede ser mayor, a diferencia de lo que ocurre con los recursos   endógenos.    

1.3.4.1.3.En relación con la expresión “acordados” contenida en   el artículo 361 superior, a partir de una interpretación sistemática y del hecho   de que el Constituyente no empleó al expresión “mayoría de votos” en el inciso   octavo pero sí lo hizo en el parágrafo 2 del mismo precepto, concluye que lo que   se quiso es que el Gobierno Nacional participara en los órganos de decisión no   como minoría, sino con igual peso al de las entidades territoriales, con   independencia del mayor número de delegados de estas últimas. Alega que esta   interpretación concuerda con la jurisprudencia constitucional sobre la   naturaleza exógena de las regalías.    

1.3.4.1.4.A la luz de la anterior interpretación, manifiesta   que la expresión “contar con el voto positivo del Gobierno Nacional” contenida   en el artículo 31 de la ley 1606 busca precisamente equiparar los votos del   Gobierno Nacional a los de las entidades territoriales; en otras palabras,   asegura que debe existir consenso en la toma de decisiones de los OCAD, en   concordancia con el artículo 361 de la Carta.    

1.3.4.2.            Por el contrario, Augusto Trujillo Muñoz, integrante de la   Academia, asevera que las expresiones impugnadas son inconstitucionales,   por las siguientes razones:    

1.3.4.2.1.                       Recuerda que la introducción del principio de autonomía de las   entidades territoriales significó un cambio sustantivo de orden político   -confirmado por el señalamiento del municipio como la entidad territorial   fundamental-, a la luz del cual no es posible aseverar que el principio de   unidad prevalece sobre el de autonomía; a su juicio, la Constitución exige un   equilibrio entre los dos.    

1.3.4.2.2.                       Por otra parte, considera ilógico que en una decisión acordada se   exija el voto positivo de la parte más poderosa. Asegura que en esas   circunstancias, la decisión no es acordada sino impuesta.    

1.3.5.    Ministerio de Minas y Energía    

Solicita que   el artículo 31 de la ley 1606 se declare exequible, por las siguientes   razones:    

1.3.5.1.            Para contextualizar sus argumentos, afirma que las regalías son un   recurso del Estado respecto del cual las entidades territoriales solamente   tienen un derecho de participación. También interpreta que el inciso octavo del   artículo 361 superior “(…) implica la participación y aprobación del Gobierno   Nacional, en los proyectos que benefician más de un municipio”; en su criterio,   “[e]s lógico que para ‘acordar’ el Gobierno Nacional debe dar su aprobación. De   lo contrario no puede existir acuerdo”.    

1.3.5.2.            Con fundamento en las anteriores premisas, sostiene que el artículo   demandado no desconoce el artículo 361 de la Constitución, ya que las dos   disposiciones coinciden en requerir la participación del Gobierno Nacional. En   su sentir, la controversia es aparente y solamente de orden semántico, pues se   origina en la utilización de expresiones diferentes, pero que en realidad tienen   el mismo significado. Alega que no comparte la interpretación del demandante, ya   que “(…) para poder acordar, cada una de las partes debe dar su aprobación, de   lo contrario, si cualquiera de las partes no aprueba no puede haber acuerdo”.    

1.3.5.3.            Manifiesta que la disposición demandada tampoco vulnera los artículos   1°, 287-2 y 298 de la Carta, porque la participación y aprobación del Gobierno   Nacional es prevista en el artículo 361 superior. Agrega que estos cargos se   basan en meras interpretaciones subjetivas del actor.    

1.3.6.    Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

También   defiende la constitucionalidad de los apartes censurados, con apoyo en los   siguientes argumentos:    

1.3.6.1.            Para comenzar, el Ministerio hace las siguientes aclaraciones:   reitera que las regalías son un recurso del Estado respecto del cual las   entidades territoriales únicamente tienen un derecho de participación. Asegura   que ello explica que el acto legislativo 05 de 2011 haya otorgado un amplio   margen de configuración al Legislador para determinar la distribución,   objetivos, fines, administración, ejecución, control, uso eficiente y   destinación de las regalías, potestad en virtud de la cual profirió las leyes   1530 y 1606. Sostiene que el artículo 31 de la ley 1606 busca materializar el   acuerdo al que se refiere el inciso 8 del artículo 361 superior, y corregir “(…)   la situación que en la práctica estaba ocurriendo, ya que la dinámica de la   decisión se requerían 2 votos favorables, y no necesariamente uno debía ser del   Gobierno Nacional, situación que sí desconocía abiertamente el acuerdo  entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional, de que trata el   artículo 361 de la Carta”. Finalmente, advierte que la autonomía de las   entidades territoriales se encuentra sujeta a los límites de la Constitución y   la ley, y puede ser restringida por el principio de unidad del Estado.    

1.3.6.2.            Hechas estas aclaraciones, alega que el artículo impugnado no   desconoce la autonomía de las entidades territoriales, puesto que no   impide que ejerzan las atribuciones que les reconocen los artículos 287, 298 y   311 superiores, ni que dispongan de sus recursos propios –endógenos-; por el   contrario, el precepto desarrolla los principios de autonomía y   descentralización, pues permite a las entidades territoriales, gestionando las   competencias que les corresponden, someter a consideración de los OCAD los   proyectos de inversión que quieren sean financiados con los recursos de las   regalías.    

1.3.7.    Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República    

Solicita a la   Corte declarar exequible la disposición censurada, por las siguientes   razones:    

1.3.7.1.            Recuerda que las regalías constituyen recursos exógenos de las   entidades territoriales, razón por la cual el Gobierno central tiene mayor   injerencia en la determinación de su destino. Explica que en atención a lo   anterior, en la sentencia C-414 de 2012, la Corte Constitucional señaló que en   el caso de los recursos exógenos, basta con comprobar, para declarar la   legitimidad de una medida, que el Legislador persigue un fin constitucionalmente   válido que no despoja a las entidades territoriales de sus competencias.    

1.3.7.2.            Explica que de acuerdo con los antecedentes legislativos, el   propósito de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional   y Compensación Regional es la promoción del desarrollo local, pero con miras a   fortalecer el progreso nacional; de ahí que se haya previsto la injerencia del   Gobierno Nacional. Afirma que, por tanto, los intereses involucrados en las   inversiones de dichos fondos son de orden general, solo que impulsados desde las   entidades territoriales. En otras palabras, a juicio de la Secretaría Jurídica   de la Presidencia, “(…) el objetivo de estos fondos es que los recursos   destinados a la inversión regional produzcan un efecto transversal en el   desarrollo del país, recuperables a mediano y largo plazo en todo el territorio   nacional”. En vista de lo anterior, indica que el Gobierno Nacional no puede   separarse de la toma de decisiones en la materia.    

1.3.7.3.            También precisa que la demanda debe entenderse dirigida a la   regulación de los fondos de Desarrollo Regional y Compensación Regional, ya que   están conformados por el Gobierno Nacional, los departamentos y los municipios;   respecto del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, en tanto está   conformados por el Gobierno Nacional, los departamentos y las universidades, la   censura debe entenderse en relación con los departamentos solamente, pues las   universidades no son titulares del derecho a la autonomía territorial.    

1.3.7.4.            Hechas esas precisiones, manifiesta que el artículo demandado no es   contrario al concepto de “acuerdo” al que alude el artículo 361 superior, puesto   que, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, un acuerdo supone un   convenio entre dos o más partes de forma unánime. Indica que “[e]llo quiere   decir que, en términos de la ley, el ‘acuerdo’ al que se refiere la Constitución   se produce cuando existen dos voluntades coincidentes  en relación con la   aprobación del proyecto. Para efectos de la norma que se demanda, una de esas   voluntades debe ser la del Gobierno Central, lo cual, en lugar de desvirtuar el   concepto de acuerdo, lo califica, pues, de cualquier modo, se requiere un número   de por lo menos dos votos favorables para la aprobación de la inversión”.    

En concordancia,   señala que la norma acusada debe ser leída en su sentido dinámico, es decir,   “(…) como una invitación a que, si existen discrepancias respecto de los   proyectos sometidos a consideración de los miembros de la comisión, los   participantes presenten sus modificaciones en aras de lograr el acuerdo exigido   por la Constitución”.    

1.3.7.5.            Afirma que no requerir la aprobación del Gobierno Nacional conduciría   a “(…) abrir de nuevo la compuerta para la aprobación de proyectos inconexos,   fragmentados, desarticulados o desintegrados con los planes de desarrollo   nacional que pretenden impulsarse con los dineros de las regalías”, en contravía   del espíritu del acto legislativo 05 de 2011.    

1.3.7.6.            Aduce que es inexacto afirmar que en virtud el artículo censurado, el   Gobierno Central está facultado para imponer su voluntad a las entidades   territoriales. La Secretaría recuerda que los proyectos deben ser principalmente   de iniciativa de las entidades territoriales, y que la intervención del Gobierno   Nacional se limita a un voto afirmativo. De este modo, alega que la norma   demandada no implica deslealtad al principio de coordinación entre la Nación y   las entidades territoriales.    

1.3.8.    Gobernación de Cundinamarca    

Solicita que   se declare inconstitucional la expresión “positivo” del artículo 31 de la   ley 1606 porque desconoce la autonomía territorial, el artículo 361 superior   según el cual los ingresos del SGR se destinarán a financiar proyectos para el   desarrollo social, económico y ambiental de las entidades territoriales, y el   artículo 344 ibídem conforme al cual los organismos departamentales de   planeación tienen la función de evaluación de gestión y de resultados de los   planes y programas de los municipios.    

Coadyuva la   demanda, por las siguientes razones:    

1.3.9.1.            Explica que el artículo 361 de la Constitución, al acudir al término   “acordar”, exige resolver de común acuerdo, lo que a su turno significa que las   partes deben deliberar en conjunto en pie de igualdad sobre los beneficios,   necesidades, etc. de las inversiones provenientes de las regalías, y tal   deliberación debe concluir con un pacto o alianza bilateral, para lo cual se   pueden utilizar los mecanismos de la democracia, como la mayoría de votos.   Agrega que esta norma, junto con la exigencia de que en los OCAD exista   representación mayoritaria de las entidades territoriales, están dirigidas a   amparar la descentralización y autonomía de las regiones.    

1.3.9.2.            Asegura que la expresión demandada se opone a las anteriores normas   constitucionales, toda vez que no busca un pacto entre las partes y reemplaza el   acuerdo por un ruego de la territorialidad regional al poder central.    

1.3.10.   Gobernación de Santander    

Solicita a la   Corte declarar la inconstitucionalidad parcial del artículo 31 de la ley   1606, ya que asegura que el requisito del voto positivo del Gobierno Nacional es   contrario a la exigencia de acuerdo del artículo 361 superior y al espíritu de   diálogo que inspiró ese precepto. Agrega que ese requisito también lesiona los   principios de descentralización y autonomía, y el derecho de las entidades   territoriales a administrar sus propios recursos.    

1.3.11.   Gobernación de Caquetá    

Asegura que   las expresiones acusadas vulneran la Carta Política; sus argumentos son   los que siguen:    

1.3.11.1.            Sostiene que de acuerdo con el artículo 361 superior, la inversión de   las regalías debe ajustarse a las condiciones especiales y las necesidades que   sean identificadas en cada territorio, lo que significa que la participación de   las entidades territoriales es fundamental en la toma de decisiones al respecto.   Explica que por ello fueron creados los OCAD, en los que debe existir una   relación horizontal entre sus miembros, lo que supone igual incidencia en la   toma de determinaciones. Indica que las expresiones demandadas rompen con esa   igualdad, desfiguran los OCAD y lesionan el principio de autonomía, pues   permiten que el Gobierno Nacional tenga primacía en la definición de los   proyectos a financiar.    

1.3.11.2.            Agrega que si la intención del Constituyente hubiera sido dotar al   Gobierno Nacional de ese mayor poder, no habría previsto que la representación   de las entidades territoriales en los OCAD fuera mayoritaria.    

1.3.11.3.            Por último, señala que el artículo 31 de la ley 1606 también   desconoce los artículos 198 y 311 constitucionales, de conformidad con los   cuales las entidades territoriales deben gestionar sus intereses, establecer las   prioridades de su desarrollo, y promover y planificar el progreso local; en su   sentir, el precepto censurado les quita su papel protagónico en materia de   decisiones sobre desarrollo a los departamentos distritos y municipios.    

1.3.12.   Gobernación de Antioquia    

Coadyuva la   demanda porque considera que las expresiones acusadas constituyen una medida   centralista, que se opone al derecho de las entidades territoriales a   administrar los recursos de las regalías.    

1.3.13.   Gobernación del Meta    

Manifiesta que   coadyuva la demanda en su totalidad. No aporta ningún argumento.    

1.3.14.   Gobernación del Atlántico    

Solicita que   se declare inexequible toda la frase “Para su aprobación y designación de   la entidad ejecutora deberán contar con el voto positivo del Gobierno Nacional”,   por las siguientes razones:    

1.3.14.1.   Afirma que esa frase vulnera los artículo 360 –inciso 2- de la Carta y es   incongruente con los artículos 3, 6, 24, 27, 28, 30 y 31 de la ley 1260, ya que   constituye una extralimitación de las facultades otorgadas al legislador en el   acto legislativo 05 de 2011 para aprobar los presupuestos bianuales del SGR.    

1.3.14.2.   Asegura que la frase igualmente se opone al término “acordados” empleado en el   artículo 361 superior, el cual significa llegar a una decisión por común   acuerdo. A su juicio, el requisito del voto mayoritario del Gobierno Nacional   además desconoce el sentido pluralista y participativo, y el reconocimiento de   la autonomía de las entidades territoriales en la Constitución de 1991.    

1.3.14.3. Por   último, alega que las frases en cuestión no guardan unidad de materia con el   propósito de la ley 1606 que era establecer el presupuesto bianual del SGR.    

1.3.15.   Universidad Surcolombiana    

Por intermedio   de la Clínica Jurídica de la facultad de Derecho, sostiene que las   expresiones demandadas se oponen a la Carta Política, ya que   desconocen la autonomía de las entidades territoriales, específicamente sus   derechos a ejercer las competencias que le corresponden, establecer sus   prioridades de desarrollo y administrar sus recursos. Además, en su sentir, la   exigencia del voto positivo del Gobierno Nacional no desarrolla debidamente el   acuerdo al que alude la Constitución para definir los proyectos a financiar por   los fondos en comento.    

1.3.16.   Gobernación del Quindío    

Afirma que   apoya la demanda, con fundamento en los siguientes argumentos:    

1.3.16.1.            Estima que existe una abierta contradicción entre el precepto   demandado y el artículo 361 superior, y que además no fue intención del   Constituyente imponer a las entidades territoriales el requisito de contar con   el voto positivo del Gobierno Nacional para la aprobación de los proyectos   susceptibles de ser financiados por los fondos referidos.    

1.3.16.2.            Por otra parte, en su concepto, la medida impugnada lesiona la   autonomía de las entidades territoriales y el principio de coordinación. Asegura   que la intención de la Carta de 1991 es que exista articulación entre los   diferentes niveles de gobierno, y en el caso de los proyectos de desarrollo, que   sean definidos por las entidades territoriales, sin desconocer que es necesario   que se coordinen con el Plan Nacional de Desarrollo.    

1.3.17.   Otras intervenciones    

El   departamento Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina afirma que   coadyuva la demanda con fundamento, a grandes rasgos, en los mismos   razonamientos del actor.    

1.4.          CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO    

Solicita que   se declare inexequible el artículo 31 de la ley 1606, con fundamento en   las siguientes razones:    

1.4.1.    En primer término, señala que en este caso es necesaria la integración normativa   del resto del artículo 31 de la ley 1606, con el fin de configurar la   proposición jurídica completa.    

1.4.2.    Indica que el artículo 361 superior claramente establece que las decisiones en   materia de disposición de recursos de los fondos de Desarrollo y Compensación   Regional y de Ciencia, Tecnología e Innovación se deben tomar mediante   ejercicios de concertación entre el Gobierno Nacional y los entes territoriales,   a través de los OCAD, en los que la representación mayoritaria debe además ser   regional. Resalta que en el acto legislativo 05 de 2011 en ninguna parte se   exige el voto positivo del Gobierno Nacional para la toma de dichas decisiones,   y el contexto constitucional tampoco permite deducir la procedencia de tal voto,   pues el espíritu de la reforma es la concertación.    

En este orden   de ideas, asegura que el requisito del voto positivo del Gobierno Nacional   constituye una intromisión indebida en la administración y destinación de los   recursos del SGR “(…) que puede terminar respondiendo más a intereses impulsados   por la política nacional en función de una determinada redirección de los   recursos”.    

1.4.3.    Explica que no basta con declarar inconstitucional la expresión “positivo”,   puesto que si se sigue exigiendo el voto del Gobierno Nacional, bastará con que   su representante no asista o no vote para que opere el poder de veto.    

1.4.4.    Finalmente, sostiene que si el temor del Gobierno Central y del Congreso es que   los entes territoriales no hagan uso debido de los recursos de las regalías,   para evitar tal situación el acto legislativo establece parámetros jurídicos   para intervenir el comportamiento territorial  indebido mediante la   adopción de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias.    

2.       CONSIDERACIONES    

2.1.          COMPETENCIA    

De conformidad con   lo dispuesto en el artículo 241, numeral 4°, de la Constitución Política, la   Corte Constitucional es competente para conocer y decidir definitivamente sobre   la demanda de inconstitucionalidad de la referencia, pues las expresiones   acusadas hacen parte de una ley de la República.    

2.2.          PROBLEMA JURÍDICO    

2.2.1.  Del texto de la demanda   se deduce que el actor formula dos cargos contra las expresiones acusadas:    

En primer lugar,   alega que el requisito de voto positivo del Gobierno Nacional para que un   proyecto de inversión pueda ser financiado por los fondos de Desarrollo   Regional, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Compensación Regional –en   este caso por el 60% del Fondo-, desconoce el inciso octavo y el inciso sexto   del parágrafo segundo del artículo 361 de la Constitución, reformado por el acto   legislativo 05 de 2011. En su sentir, ese precepto superior ordena que (i)   los proyectos que reciban apoyo económico de aquellos fondos sean acordados por   el Gobierno Nacional con las respectivas entidades territoriales, y (ii)   estas últimas tengan una participación efectiva en la toma de decisiones al   respecto, de ahí que el inciso sexto del parágrafo segundo establezca que la   participación de las entidades territoriales en las respectivas instancias de   decisión –OCAD- debe ser mayoritaria. Explica que al requerirse el voto positivo   del Gobierno Nacional se le otorga un poder de veto que se opone al espíritu de   acuerdo y al mayor peso que el Constituyente quiso dar a los departamentos,   distritos y municipios en la adopción de esas determinaciones.    

En segundo lugar,   sostiene que los apartes demandados vulneran los principios de descentralización   y autonomía de las entidades territoriales. Al respecto, afirma que estos   principios comprenden el derecho de aquellas a gobernarse por autoridades   propias, gestionar sus intereses y fijar sus prioridades de desarrollo. Aduce   que al otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional, las expresiones censuradas   permiten que este último imponga su voluntad en relación con asuntos de   desarrollo, lo que a su turno es una medida de centralización e impide a los   departamentos, distritos y municipios determinar sus metas y prioridades en la   materia.    

2.2.2.  La mayoría de los   intervinientes y el Ministerio Público apoyan la demanda; además de los   argumentos expuestos por el demandante, señalan los siguientes: (i) en   este caso no está un juego un interés nacional que justifique la medida,   pues el Gobierno Central solamente tiene un papel de coordinador en aras de la   adecuada planeación del SGR. (ii) Al expedir el artículo 31 de la ley   1606, el Congreso excedió las facultades que le otorgó el Constituyente para   regular el régimen presupuestal y establecer el presupuesto bianual de las   regalías. (iii) Las frases en cuestión no guardan unidad de materia con   el propósito de la ley 1606 que era establecer el presupuesto bianual del SGR.   (iv)  El requisito del voto positivo del Gobierno Nacional es desproporcionado, ya   que si lo que se busca es asegurar la correcta utilización de las regalías, para   ello son suficientes las exigencias de que los proyectos a financiar cumplan   unos requisitos y sean declarados viables por el DNP y Colciencias, así como la   posibilidad de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias. (v)  La medida bajo examen lesiona además el principio democrático porque impide   la deliberación, anula la regla de la mayoría y entrega la competencia para   tomar decisiones trascendentales en materia de desarrollo, a funcionarios del   Gobierno Central sin carácter representativo. (vi) Las expresiones   censuradas viola el principio de presunción de buena fe, puesto que parten de un   prejuicio contra los gobiernos departamentales, municipales y distritales.    

2.2.3.  Otro grupo de   intervinientes defienden la constitucionalidad de los apartes acusados   con apoyo en las siguientes razones: (i) los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales no son absolutos y   deben ceder ante las exigencias conceptuales del carácter unitario del Estado,   como el desarrollo del país. En este caso, los intereses involucrados en las   inversiones de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo   Regional y Compensación Regional son de orden general, solo que impulsados desde   las entidades territoriales, lo que justifica eventuales limitaciones de la   autonomía y la descentralización. (ii) Las regalías son un recurso   exógeno de los departamentos, distritos y municipios, respecto del cual estos   últimos únicamente tienen un derecho de participación, razón por la cual el   Legislador goza de amplia libertad de configuración en la materia. (iii)   El término acuerdo conlleva la aceptación de la determinación por todas las   partes involucradas, es decir, una decisión unánime; en consecuencia, aseveran   que el artículo 31 de la ley 1606 solamente desarrolla el término utilizado por   el Constituyente. (iv) A partir de una interpretación sistemática de la   expresión “acordados” empleada en el inciso octavo del artículo 361 superior y   del hecho de que el Constituyente no empleó al expresión “mayoría de votos” en   ese inciso pero sí lo hizo en el parágrafo 2, es posible concluir que lo que se   quiso con la reforma constitucional es que el Gobierno Nacional participe en los   OCAD, no como minoría, sino con igual peso al de las entidades territoriales,   con independencia del mayor número de delegados de estas últimas; en ese   entendido, las expresiones demandadas equiparan los votos del Gobierno Nacional   a los de las entidades territoriales en concordancia con el texto superior.   (iv) El artículo bajo examen no impide a las entidades territoriales ejercer   las atribuciones que les reconocen los artículos 287, 298 y 311 superiores   –núcleo esencial de la autonomía-, ni disponer de sus recursos propios   –endógenos-. (v) Por el contrario, el artículo acusado junto con otros   preceptos desarrollan los principios de descentralización y autonomía, pues   permiten a las entidades territoriales tomar lugar activamente en la definición   de las prioridades de desarrollo regional mediante la formulación de proyectos y   su participación en los OCAD. (vi) No requerir la aprobación del Gobierno   Nacional conduciría a abrir de nuevo la compuerta para la aprobación de   proyectos inconexos, fragmentados, desarticulados o desintegrados de los planes   de desarrollo nacionales.    

2.2.4.  En este contexto,   corresponde a la Sala determinar si las expresiones “deberán contar con el voto   positivo del Gobierno Nacional” contenidas en el artículo 31 de la ley 1606   (i)  se oponen al espíritu de acuerdo entre el Gobierno Nacional y las entidades   territoriales que, según el demandante, inspira el artículo 361 superior en   materia de la selección de los proyectos que recibirán financiación de los   fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación   Regional; y (ii) limitan de forma inconstitucional los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales, específicamente la   facultad de estas últimas de gestionar sus intereses, fijar sus prioridades de   desarrollo y administrar sus recursos.    

Para resolver   estas cuestiones, la Sala (i) estudiará el contenido de los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales, así como las   limitaciones que son admisibles a la luz de la Carta Política; (ii)   examinará la configuración constitucional de las regalías desde la perspectiva   de las entidades territoriales, en particular estudiará qué significa su   naturaleza exógena; (iii) abordará la participación de los departamentos,   distritos y municipios en la toma de decisiones sobre los proyectos a financiar   por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y   Compensación Regional en el marco del nuevo régimen constitucional; y (iv)   por último, revisará los antecedentes y el contenido normativo del artículo 31   de la ley 1606. Con fundamento en estas consideraciones, se resolverán los   problemas jurídicos planteados.    

2.3.          CONTENIDO DE LOS PRINCIPIOS DE DESCENTRALIZACIÓN Y AUTONOMÍA DE   LAS ENTIDADES TERRITORIALES    

2.3.1.  La descentralización y   la autonomía de las entidades territoriales como herramientas para el desarrollo   y la promoción de la democracia y el progreso local    

2.3.1.1.            Conforme al artículo 1º de nuestra Constitución, Colombia es “(…) un   Estado social de derecho organizado en forma de República unitaria,   descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales”.    

2.3.1.2.            La adopción de este modelo fue producto de un profundo rechazo de los   constituyentes de 1991 al modelo centralista que rigió al amparo de la   Constitución de 1886[1].   A lo largo de los debates que se llevaron a cabo en las comisiones 1ª y 2ª de la   Asamblea Nacional Constituyente, se hizo palpable tal rechazo y la preocupación   de los constituyentes por la grave situación y abandono en que se hallaban las   regiones[2].   Así se materializó el artículo 1º de la Constitución.    

De los debates de   la Asamblea, se deduce además que la adopción de la descentralización y la   autonomía perseguía al menos los siguientes propósitos:    

En primer lugar,   promover el desarrollo local y regional, así como importantes cometidos del   Estado social de derecho como la justicia social, la equidad en la distribución   de los recursos y la erradicación de la pobreza[3].   De ahí que se entregaran importantes funciones en materia de justicia social a   las entidades territoriales, como se verá más adelante.    

En segundo lugar,   empoderar a las comunidades para la gestión de sus propios asuntos como medida   de promoción de la democracia. Por ello el nuevo texto constitucional previó la   elección popular de alcaldes y gobernadores, así como varios mecanismos de   participación directa a nivel local, tales como la consulta popular y el cabildo   abierto[4].    

2.3.1.3.   El modelo de Estado   descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales es desarrollado a   lo largo de varias disposiciones constitucionales. El artículo 286 dispone que   son entidades territoriales los departamentos, distritos, municipios y   territorios indígenas, y que la ley también podrá darle tal naturaleza a   regiones y provincias. El artículo 311 indica que el municipio es entidad   fundamental de la división político-administrativa del Estado, y le encarga de   primera mano “(…) prestar los servicios públicos que determine la ley, construir   las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,   promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus   habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las   leyes”. El artículo 287 establece que “(…) las entidades territoriales gozan de   autonomía para la gestión de sus intereses, dentro de los límites de la   Constitución y la ley”; en virtud de dicha autonomía, el precepto señala que   tienen los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las   competencias que les correspondan, administrar sus recursos y establecer los   tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las   rentas nacionales. A su turno, el artículo 288 dispone que debe expedirse una   ley orgánica que regule el ordenamiento territorial –la naturaleza de esta ley   da cuenta de la importancia de la materia-, y prevé los siguientes principios   para regular las relaciones entre los distintos niveles de gobierno:   coordinación, concurrencia y subsidiariedad.    

2.3.1.4.   A partir de estos   preceptos y otros, la jurisprudencia constitucional ha diferenciado los   conceptos de descentralización y autonomía. La descentralización ha sido   caracterizada como una técnica de administración en virtud de la cual se produce   un traspaso de funciones y atribuciones del poder central a entidades   periféricas, para que las ejerzan con un amplio grado de libertad. Su finalidad   es la eficiencia de la administración y su objeto son las funciones de   naturaleza administrativa en cabeza de los entes territoriales[5].    

Por otro lado, la   autonomía ha sido identificada como un auténtico poder de dirección política que   se radica en cabeza de las comunidades locales, por su puesto con sujeción a la   Constitución y la ley. Esto supone que las entidades territoriales son las   primeras llamadas a establecer sus prioridades de desarrollo e impulsarlas.   Además, aunque la Constitución permite que varios aspectos de la organización   territorial sean regulados por el Legislador, éste en todo caso no puede vaciar   el núcleo de la autonomía y debe sujetarse a otras exigencias constitucionales[6],   como más adelante se analizará.    

2.3.2.  El núcleo esencial de   la autonomía de las entidades territoriales    

La jurisprudencia   ha señalado que el núcleo esencial de la autonomía de las entidades   territoriales está compuesto por las siguientes prerrogativas:    

2.3.2.1.            Derecho de las entidades territoriales a gobernarse por   autoridades propias    

Con el   reconocimiento de esta facultad, el Constituyente de 1991 buscó la ruptura de   las tutelas jerárquicas y permitir a los territorios gobernarse por funcionarios   elegidos por sus propios habitantes.    

Las autoridades   propias previstas por la Constitución para los departamentos son las asambleas   (artículo 299) y el gobernador (artículo 303), mientras en el municipio son el   concejo (artículo 312) y el alcalde (314), entre otras.    

Las asambleas y   los concejos, como corporaciones político-administrativas de elección popular,   deben ejercer control político sobre la administración departamental o   municipal, y cumplir funciones específicas tales como: reglamentar la prestación   de los servicios a cargo de cada nivel territorial; adoptar los planes y   programas de desarrollo económico y social, y de obras públicas; decretar, de   conformidad con la ley, los tributos y contribuciones necesarias para el   cumplimiento de las funciones del departamento o municipio; expedir el   presupuesto anual de rentas y gastos; determinar la estructura de la   administración departamental o municipal; y reglamentar otros asuntos propios de   los servicios a cargo del respectivo nivel de gobierno (artículos 300 y 313).    

De otro lado, los   gobernadores y alcaldes, como jefes de la administración departamental y   municipal, respectivamente, tienen funciones relacionadas con hacer cumplir la   normativa, incluidas las decisiones de las asambleas y concejos, mantener el   orden público, dirigir administrativamente el respectivo nivel de gobierno, y   elaborar los proyectos de plan de desarrollo y presupuesto, entre otras   (artículos 305 y 318).    

2.3.2.2.            Derecho de las entidades territoriales a gestionar sus propios   intereses y ejercer las competencias que les correspondan    

2.3.2.2.1.                       El artículo 298 superior reconoce la autonomía de los departamentos   “(…) para la administración de los asuntos seccionales y la planificación y   promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio en los   términos establecidos por la Constitución”. A su turno, el artículo 311 señala   que el municipio, como entidad fundamental de la división   político-administrativa del Estado, “(…) le corresponde prestar los servicios   públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso   local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación   comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las   demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”, es decir, es   encargado de las responsabilidades más relevantes en material de servicios y   promoción del desarrollo. Además, es importante mencionar que fue un propósito   deliberado de los constituyentes descentralizar la prestación de los servicios   de salud y educación, fundamentales para la promoción de la igualdad de   oportunidades y la erradicación de la pobreza[7].    

2.3.2.2.2.                       La Corte Constitucional ha entendido que en virtud del derecho de las   entidades territoriales a gestionar sus intereses, éstas tienen, por ejemplo, la   potestad de expedir regulaciones sobre los asuntos particulares de su   competencia, dentro de los parámetros que señale la ley[8].   En este orden de ideas, la intervención del poder central en los asuntos locales   debe estar plenamente justificada[9].    

2.3.2.3.            Derecho de las entidades territoriales a establecer los tributos   necesarios para el cumplimiento de sus funciones y a participar en las rentas   nacionales    

2.3.2.3.1.Para hacer efectiva la descentralización y la autonomía, la nueva   Carta Política previó una amplia gama de recursos dirigidos a fortalecer los   fiscos de las entidades territoriales, pues sólo de esta forma podrían cumplir   los amplios cometidos que les encargó el Constituyente. Dicho de otro modo, para   los constituyentes de 1991 era claro que la autonomía y la descentralización no   pueden lograrse si las entidades territoriales no cuentan con suficientes   recursos para cumplir las funciones –mayores- que les fueron atribuidas y que   impactan directamente la distribución del ingreso y la erradicación de la   pobreza. Esta preocupación quedó expresamente plasmada en el artículo 356   superior, según el cual “(…) no se podrá descentralizar competencias sin la   previa asignación de los recursos fiscales suficientes para atenderlas”.    

Prueba de esta   reflexión de los constituyentes se encuentra también en la ponencia “Hacienda   Pública y Presupuesto” presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega,   Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya, ante la Comisión Quinta.   En dicho documento, los constituyentes manifestaron:    

“Así como toda   la propuesta se encamina a distribuir recursos y fortalecer financieramente a   las entidades territoriales, estas medidas deben armonizarse con severos   mecanismos de control fiscal, llegando inclusive al control de resultados que   apoyan numerosos proyectos, de manera que se garantice el transparente manejo de   las finanzas públicas y se impongan drásticas sanciones contra quien haga   indebido uso de los recursos del Estado.    

El   compromiso del Estado con un programa creciente de devolución de recursos a las   entidades territoriales, el aseguramiento de ingresos netos adicionales   significativos para el municipio, la garantía al financiamiento de los servicios   públicos esenciales y una política general de redistribución de los ingresos   estatales, fundada en el criterio de necesidades básicas insatisfechas, son   los cimientos de un plan de desarrollo con hondo contenido social y, por tanto,   elementos indispensables de una estrategia capaz de afianzar nuestro sistema   democrático y de alcanzar la paz entre los colombianos”[10]  (énfasis fuera del texto).    

Luego, en ponencia   para primer debate en plenaria de la Asamblea, los constituyentes Álvaro Cala   Hederich, Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Jesús Pérez   González-Rubio, Carlos Rodado Noriega y Germán Rojas Niño resaltaron:    

“La gran   mayoría de los proyectos aboga por el fortalecimiento financiero de las   entidades territoriales. Todos conocen el desequilibrio existente entre los   recursos y las competencias secciónales y locales. La brecha es de tal magnitud   que la mejor de las reformas posibles apenas podría aspirar a la aplicación de   precarios paliativos. (…)    

De otro lado,   la Nación se ha quedado con los impuestos más dinámicos y los municipios, en   cambio, con las responsabilidades más dinámicas, lo cual imprime un carácter aún   más crítico a la cuestión del ordenamiento territorial y de las respectivas   finanzas. Es urgente romper el círculo vicioso mediante la creación de nuevas   condiciones para el progreso, y la promoción del desarrollo equilibrado de todas   las regiones del país. En este punto nos parece pertinente precisar que la   solución no se encuentra por la vía de la denominada soberanía fiscal de   municipios y departamentos. Ese camino podría anarquizar la estructura y la   política fiscal del país y generar incontenibles cascadas tributarias.    

(…)    

Por todo lo   anterior se ha encontrado preferible preservar el principio de ‘autonomía   fiscal’ de las entidades territoriales, fortaleciéndolo con la elevación a canon   constitucional de la titularidad de los recursos tributarios municipales y   departamentales hoy existentes y de las participaciones o cesiones en ingresos   nacionales ordenadas a favor de las entidades territoriales.”[11]    

2.3.2.3.2.En concordancia, varias disposiciones constitucionales previeron   distintas fuentes de recursos para las entidades territoriales: el artículo 317   reserva a los municipios uno de los tributos más importantes en la estructura   fiscal del país, el impuesto predial, en tanto señala que “(…) solo los   municipios podrán gravar la propiedad inmueble”. El artículo 356 en su texto   original preveía la figura del situado fiscal, entendido como un porcentaje de   los ingresos corrientes de la Nación que era cedido a los departamentos y   distritos para financiar los servicios de educación y salud, mientras el   artículo 357 en la versión original establecía el derecho de los municipios a   participar en los ingresos corrientes de la Nación. Estas dos fuentes de   transferencias fueron luego reemplazadas por un sistema unificado –el Sistema   General de Participaciones (SGP)- en virtud del acto legislativo 01 de 2001, el   cual estableció que los recursos debían ser destinados por las entidades   territoriales a la “(…) financiación de los servicios a su cargo, dándoles   prioridad al servicio de salud, los servicios de educación, preescolar,   primaria, secundaria y media, y servicios públicos domiciliarios de agua potable   y saneamiento básico”. A su turno, el artículo 360 consagra el derecho de las   entidades territoriales a participar en las regalías, y el artículo 362 señala   que pueden recibir recursos tributarios y no tributarios derivados de la   explotación de monopolios rentísticos.    

El artículo 295   también prevé la posibilidad de que las entidades territoriales puedan acudir a   recursos de endeudamiento, puesto que les permite emitir títulos y bonos de   deuda pública con sujeción a las condiciones del mercado financiero, y contratar   crédito externo de conformidad con la ley que regule la materia.    

Otros preceptos   constitucionales disponen protecciones especiales de los recursos de las   entidades territoriales frente a injerencias del poder central: el artículo 294   dispone que “(…) la ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos   preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades   territoriales”; y el inciso segundo del artículo 362 indica que “(…) los bienes   y rentas tributarias o no tributarias o provenientes de la explotación de   monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan   de las mismas garantías que la propiedad y renta de los particulares” y “los   impuestos departamentales y municipales gozan de protección constitucional y en   consecuencia la ley no podrá trasladarlos a la Nación, salvo temporalmente en   caso de guerra exterior.”    

2.3.2.3.3.                       La jurisprudencia constitucional ha clasificado estos recursos en dos   grupos de acuerdo con su origen y la competencia del Legislador para intervenir   en la fijación de su destino: rentas endógenas y rentas exógenas. Las primeras   son aquellas que por derecho propio corresponden a las entidades territoriales,   las segundas son cesiones de rentas que les hace la Nación o el Estado[12].    

Las fuentes   endógenas son a su vez divididas en tributarias y no tributarias. Hacen parte de   las rentas tributarias el recaudo de impuestos como el predial y el de industria   y comercio. De otro lado, son rentas no tributarias los ingresos contractuales,   las multas, los recursos de deuda y los obtenidos de monopolios rentísticos.    

Las fuentes   exógenas son usualmente identificadas con los recursos del SGP, las compensaciones, las rentas cedidas y   las regalías[13].    

2.3.2.3.4.                       Los constituyentes de 1991 buscaron que las fuentes exógenas de   financiación de las entidades territoriales, principalmente los transferencias   previstas en los artículos 356 y 357 y las regalías, fueran destinadas a cumplir   los objetivos del artículo 366 superior, es decir, a atender las necesidades   básicas insatisfechas y a garantizar la prestación de servicios esenciales como   la salud, la educación, el saneamiento básico y el agua potable –prioritarios y   principales en el Estado social de derecho-, objetivos cobijados por la amplia   gama de funciones atribuidas por la nueva Constitución a las entidades   territoriales.    

Por esta razón, en   materia de transferencias, el artículo 356 en su texto original señalaba que los   recursos del situado fiscal debían destinarse principalmente a salud y   educación, mientras el artículo 357 indicaba que la participación de los   municipios en los ingresos corrientes de la Nación se dedicaría a “áreas   prioritarias de inversión social” definidas por la ley.    

Estos preceptos   constitucionales, en su versión original, también perseguían que los recursos de   las transferencias fueran distribuidos teniendo en cuenta principalmente los   niveles de pobreza de las entidades territoriales. En este orden de ideas, el   artículo 357 establecía que el 60% de la participación de los municipios en los   ingresos corrientes de la Nación se distribuiría atendiendo al nivel de   necesidades básicas insatisfechas de la población de cada municipio.    

Finalmente, vale   la pena resaltar que conscientes de que los recursos de transferencias previstos   originalmente no eran suficientes para atender las funciones de las entidades   territoriales en materia de servicios públicos y sociales básicos, los   constituyentes previeron en el artículo 356 –texto original- que “[e]l situado   fiscal aumentar[ía] anualmente hasta llegar a un porcentaje de los ingresos   corrientes de la Nación que permit[iera] atender adecuadamente los servicios   para los cuales está destinado”, y en el artículo 357 que la participación de   los municipios en los ingresos corrientes de la Nación “se incrementar[ía], año   por año, del catorce por ciento (14%) de 1993 hasta alcanzar el veintidós por   ciento (22%) como mínimo en el 2001”.    

El acto   legislativo 01 de 2001, como ya se mencionó, unificó las transferencias bajo un   único sistema, con el fin de hacer más equitativa y eficiente la distribución de   los recursos. El nuevo sistema mantuvo la filosofía de los constituyentes de   1991 en el sentido de que los recursos de las transferencias se destinaran   prioritariamente a garantizar servicios esenciales como la salud y la educación.   El acto legislativo 04 de 2007 profundizó este propósito al señalar que los   recursos del SGP también se destinarían a los servicios de saneamiento básico y   agua potable, con énfasis en ampliación de la cobertura y la población más   pobre.    

Por otra parte, el   Constituyente de 1991 había establecido inicialmente que las regalías –la   configuración original será examinada con mayor detalle más adelante- serían   repartidas entre las entidades territoriales con el fin principal de promocionar   la minería, preservar el ambiente y  financiar proyectos regionales de   inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las   respectivas entidades territoriales (artículo 361 en su versión original); dicho   de otra forma, en el diseño original de la nueva Carta se contemplaron las   regalías como recursos dirigidos a financiar servicios públicos y sociales   básicos y a promover el desarrollo regional.    

2.3.2.4.            Derecho de las entidades territoriales a administrar sus recursos    

2.3.2.4.1.                       Esta prerrogativa de las entidades territoriales tiene al menos tres   objetivos fundamentales: (i) permitirles cumplir sus funciones de acuerdo   con la Constitución y la ley, (ii) planear y promover el desarrollo   local, y (iii) contribuir a la democratización de las decisiones   económicas. Sobre este último punto se manifestó lo siguiente durante los   debates de la Asamblea Nacional Constituyente:    

2.3.2.4.2.                       Por otra parte, la autonomía de las entidades territoriales para   administrar los recursos varía según el origen de éstos. Respecto de las fuentes   endógenas, esta Corporación ha señalado –como se desarrollará más adelante- que   el Legislador puede intervenir en la definición de su destino, siempre y cuando   se sujete al principio de proporcionalidad en estricto sentido y “(…) respete   las prioridades constitucionales relativas a cada una de las distintas fuentes   exógenas de financiación”[14].  Por el contrario, tratándose de recursos exógenos, la jurisprudencia   constitucional ha resaltado que la intervención del Legislador si bien es cierto   puede ser más amplia[15],   debe sujetarse a las pautas que señale la Carta – por ejemplo, en el caso de las   regalías, a los destinos y porcentajes de distribución establecidos en el texto   superior[16]-   y perseguir un fin valioso, como la defensa del patrimonio nacional cuando está   seriamente amenazado, o la protección de la estabilidad macroeconómica del país   ante circunstancias extraordinarias.[17]    

2.3.3.  Limitaciones   constitucionalmente admisibles de los principios de autonomía y   descentralización    

Esta Corporación   ha explicado que la autonomía y descentralización de las entidades   territoriales, como principios constitucionales, pueden ser ponderados con otros   principios de la misma naturaleza –como el principio de unidad-, siempre cuando   el producto de ese ejercicio no afecte el núcleo esencial de la autonomía y   acoja a las exigencias de la proporcionalidad[18].   Además, en vista de la importancia de aquellos principios, este Tribunal ha   señalado que debe adelantarse un juicio más estricto a la hora de evaluar la   proporcionalidad de eventuales limitaciones.    

2.3.3.1.            El desarrollo del núcleo esencial de la autonomía se llevó a cabo en   la sección anterior. La jurisprudencia constitucional ha señalado que ese núcleo   es el reducto mínimo que debe ser respetado por el Legislador a la hora de tomar   decisiones en materias territoriales. Además, representa un pilar de nuestro   ordenamiento constitucional, al punto que su variación puede llegar a constituir   una sustitución de la Carta[19].    

2.3.3.2.            Por otro lado, en relación con la sujeción de las decisiones del   Congreso al principio de proporcionalidad y el nivel de escrutinio aplicable, la   mayor parte de los debates jurisprudenciales han girado en torno a las   intervenciones legislativas en materia de fuentes endógenas y exógenas de   financiación de los entes territoriales. Por ser este uno de los problemas sobre   los que se deberá pronunciar la Sala en esta ocasión, a continuación se describe   brevemente la posición de la Corte en la materia:    

Como se explicó en   apartes previos, desde sus comienzos, la jurisprudencia constitucional ha   indicado que la libertad de regulación del Legislador es más amplia respecto de   los ingresos exógenos, en virtud de la configuración constitucional del derecho   de las entidades territoriales a administrar sus recursos. Por ello se ha   explicado que el nivel de escrutinio con que deben evaluarse las intervenciones   del Congreso en el ámbito de esos recursos debe ser menos estricto que respecto   de los ingresos endógenos. Esta consideración se ha concretado en que (i)   las medidas relacionadas con fuentes endógenas deben evaluarse a la luz de un   juicio de proporcionalidad estricto, mientras (ii) aquellas referidas a   recursos exógenos deben examinarse con un nivel de rigor leve.    

En este sentido se   destaca la sentencia C-837 de 2001[20],   en la que al examinar una demanda contra la ley 617 bajo el cargo de afectación   de los principios de autonomía y descentralización de las entidades   territoriales debido al establecimiento de medidas como límites a sus niveles de   gasto de funcionamiento -entre otros cargos-, la Corte hizo las siguientes   precisiones sobre la forma cómo se debe conducir el examen de constitucionalidad   de medidas relacionadas con recursos exógenos y endógenos de los departamentos,   municipios y distritos.    

En primer término,   respecto de los recursos endógenos, en vista de que son de titularidad de las   entidades territoriales, se señaló que la intervención del Legislador debe ser   excepcional, razón por la cual debe aplicarse un nivel de escrutinio estricto, a   la luz del cual la medida debe justificarse en un fin imperioso como la   estabilidad macroeconómica de la Nación y defensa del patrimonio nacional cuando   está seriamente amenazado[21].    

En segundo   término, en relación con los recursos exógenos, teniendo en cuenta que se   originan en el derecho de los entes territoriales a participar en las rentas   nacionales, esta Corporación indicó que la capacidad de intervención del   Legislador es mayor que en el caso anterior; no obstante, aseguró que también   debe evaluarse su proporcionalidad de la siguiente manera:    

“Las primeras   proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las entidades   territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y   compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención del   Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. ‘En   particular, la Corte ha señalado que nada obsta para que la ley intervenga en la   definición de las áreas a las cuales deben destinarse los recursos nacionales   transferidos o cedidos a las entidades territoriales, siempre que la destinación   sea proporcionada y respete las prioridades constitucionales relativas a cada   una de las distintas fuentes exógenas de financiación (…). Sin embargo, tal   destinación debe perseguir un fin constitucionalmente importante y resultar   útil, necesaria y estrictamente proporcionada, en términos de la autonomía   de las entidades territoriales, para la consecución del fin perseguido’   (C-702/99).”    

En materia   específicamente de regalías como fuente exógena, la Corte ha sostenido que en   vista de que el Legislador goza de una amplia libertad de configuración para   definir asuntos como la forma de liquidarlas y distribuirlas, o el proceso de   comercialización en los casos en que las mismas son pagadas en especie[22],   el juicio de proporcionalidad que debe aplicarse es leve. Por ejemplo, en la   sentencia C-1548 de 2000[23], se explicó lo siguiente:    

“6- El anterior   examen es suficiente para concluir que el Legislador goza de una muy amplia   libertad para fijar el monto de las regalías derivadas de la explotación de   recursos no renovables. Sin embargo, y contrariamente a lo sugerido por uno de   los intervinientes, esto no significa que estemos en un ámbito puramente   político que escape al control constitucional, pues la Carta no excluye que las   normas sobre regalías puedan vulnerar los mandatos constitucionales. Además, y   como esta Corte lo ha destacado[24],   la Carta establece un contenido esencial del régimen de regalías que debe ser   respetado por el Legislador, el cual incluye, entre otras cosas, el deber del   Congreso de imponer el pago de regalía por la explotación de todo recurso no   renovable (CP art. 360). Además, en la medida en que las regalías recaen sobre   este tipo de recursos, es claro que estos dineros pretenden “compensar el   agotamiento del capital natural que produce la explotación de recursos naturales   que no se renuevan”[25].    Por ende, es posible que el legislador al regular las regalías y fijar su monto   vulnere la Carta, por ejemplo, porque no imponga su cobro sobre la explotación   de ciertos recursos no renovables, con lo cual desconoce la obligatoriedad y   universalidad de las regalías, o porque establezca montos tan irrisorios que no   compensen el agotamiento de estos recursos, que por no ser renovables,   representan un capital natural de la sociedad colombiana que inevitablemente   tiende a agotarse.    

7- El actor   tiene entonces razón en que es posible controlar constitucionalmente la manera   como la ley fija los porcentajes que deben ser pagados al Estado por la   explotación de estos recursos. Sin embargo, como la libertad del Congreso en   esta materia es muy amplia, entonces es obvio que el control ejercido por el   juez constitucional debe ser muy respetuoso de los criterios que haya tenido el   Congreso para fijar esos montos, por cuanto, se repite, la propia Carta ha   deferido a la ley la fijación de estos porcentajes. Por consiguiente, en estos   casos, sólo podrá declararse la inconstitucionalidad de aquellas regulaciones   que sean manifiestamente irrazonables y desproporcionadas, o vulneren   prohibiciones constitucionales específicas”[26]  (negrilla fuera del texto).    

2.3.4.  Para resumir, el   Legislador puede ocuparse de regular asuntos territoriales y puede llegar a   limitar los principios de autonomía y descentralización de las entidades   territoriales en virtud de un ejercicio de ponderación con otros principios de   la misma naturaleza, siempre y cuando, como mínimo, (i) respete el núcleo   esencial de la autonomía y (ii) se sujete a las exigencias del principio   de constitucionalidad, el cual debe además aplicarse de forma más estricta en   ciertos eventos: nivel de escrutinio estricto en el caso de recursos endógenos y   nivel de escrutinio leve en la hipótesis de ingresos exógenos.    

2.4.          LAS REGALÍAS COMO RECURSO EXÓGENO DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES    

2.4.1.  El régimen de regalías   en el texto original de la Constitución de 1991    

2.4.1.1.            De acuerdo con el artículo 332 superior, “[e]l Estado es propietario   del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin perjuicio de los   derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.” En   concordancia, los artículo 360 y 361 de la Constitución originalmente señalaban:    

“ARTÍCULO 360.   La ley determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales   no renovables así como los derechos de las entidades territoriales sobre los   mismos.    

La explotación   de un recurso natural no renovable causará a favor del Estado, una   contraprestación económica a título de regalía, sin perjuicio de cualquier otro   derecho o compensación que se pacte.    

Los   departamentos y municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de   recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por   donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos,   tendrán derecho a participar en las regalías y compensaciones.    

2.4.1.2.    Los debates de la Asamblea Nacional Constituyente muestran que los   constituyentes concibieron la participación de las entidades territoriales en   las regalías como una herramienta para hacer posible la descentralización y   la autonomía de aquellas, y para combatir la pobreza de las regiones y los   problemas de distribución del ingreso. Esta visión es palpable en la   exposición de motivos de la ponencia presentada ante la Comisión Quinta por los   constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán   de Montoya, la cual, con algunas variaciones, se convertiría en el artículo 360:    

“Es necesario por tanto multiplicar los mecanismos de redistribución del ingreso   y de fortalecimiento de la descentralización, y para ello se proponen medidas   complementarias, tales como la creación del Fondo Nacional de Regalías, la   reestructuración del situado fiscal (…)    

Se propone, en efecto, crear un Fondo Nacional de Regalías, que se nutrirá con   la parte de las regalías originada en la explotación de recursos naturales no   renovables que hoy se reserva la Nación. Los recursos de dicho Fondo se   asignarán a las distintas entidades regionales del país con base en criterios de   necesidades básicas insatisfechas (…)”[27].    

Además, los debates evidencian la decisión de ceder –a título de participación-   los recursos de las regalías a las entidades territoriales para permitirles el   cumplimiento de sus funciones. En este sentido, tanto la exposición de motivos   de la ponencia presentada por los constituyentes Carlos Rodado Noriega, Jesús   Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya ante la Comisión Quinta, como la   exposición de motivos de la ponencia presentada para primer debate en plenaria   por otro grupo, evidencian que los constituyentes eliminaron el porcentaje de   regalías que se reservaba la Nación y dispusieron que tales recursos fueran   destinados a las regiones por intermedio del Fondo Nacional de Regalías. Al   respecto, en esta última exposición de motivos se indicó:    

“Con los recursos que hoy se reserva la Nación provenientes de estas regalías,   se crea un fondo que irá a las regiones y entidades territoriales con el objeto   de financiar la promoción de la minería, la preservación del ambiente y los   proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de   desarrollo de las entidades mencionadas.”[28]    

2.4.1.3.    Con fundamento en el texto constitucional original, los debates de   los constituyentes de 1991, la jurisprudencia constitucional y la normativa   pertinente –particularmente las leyes 141 de 1994 y 756 de 2002-, puede   caracterizarse el régimen de las regalías anterior al acto legislativo 05 de   2011 así:    

2.4.1.3.1.Las regalías fueron concebidas como una   contraprestación -un precio[29]-   a favor del Estado –entendido como la Nación y las entidades territoriales[30]-   que debe ser pagado a cambio de la concesión del derecho a la explotación de   recursos naturales no renovables; el derecho a recaudar ese pago se deriva de   que el Estado es el titular de los recursos del subsuelo[31].    

2.4.1.3.2.Los artículos 360 y 361 de la   Constitución dividían las regalías entre directas e indirectas: las primeras se   trasladaban a las entidades territoriales productoras y transportadoras[32], quienes   debían emplearlos en proyectos prioritarios de orden social según sus planes de   desarrollo.[33]  Las regalías indirectas ingresaban al Fondo Nacional de Regalías, quien las   redistribuía entre todos los departamentos y municipios del país atendiendo a   criterios como el nivel de necesidades básicas insatisfechas de la población.   Estos recursos, por mandato constitucional, debían emplearse en (i)   promoción de la minería[34],  (ii) preservación del ambiente[35]  y (iii) proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en   los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales[36].    

2.4.1.3.3.Las regalías debían repartirse entre las   entidades territoriales; los constituyentes de 1991 expresamente   eliminaron el porcentaje que anteriormente se reservaba la Nación. La razón de   esta decisión es que los recursos de las regalías eran indispensables para   fortalecer los fiscos de las entidades territoriales, como medida necesaria para   hacer realidad la descentralización y la autonomía, y específicamente permitir   que las entidades territoriales atendieran las nuevas funciones que les encargó   la Carta de 1991.    

2.4.1.3.4.El destino de las regalías era la   inversión y el gasto social, pues además de compensar el impacto ambiental de   los proyectos extractivos[37],   los constituyentes buscaron que las regalías ayudarán al desarrollo de todas las   regiones y sirvieran como herramienta de redistribución del ingreso. Esta   interpretación era defendida por la Corte Constitucional, quien avalaba que el   Legislador impusiera destinos específicos para los recursos de las regalías,   siempre y cuando (i) estuvieran dentro del ámbito de la inversión social,   según los mandatos de la Carta, y (ii) la regulación persiguiera el uso   eficiente de los recursos. Por ejemplo, en la sentencia C-567 de 1995[38], la Corte   avaló que el legislador señalara en la ley 141 de 1994, como áreas prioritarias   destinatarias de las regalías directas, el saneamiento ambiental y la   construcción y ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación,   electricidad, agua potable alcantarillado y demás servicios públicos básicos   esenciales[39].   Luego, en la sentencia C-207 de 2000[40],   la Corporación encontró ajustado a la Carta que la ley 141 también señalara como   destino de las regalías indirectas los proyectos de energización[41]. En la   sentencia C-509 de 2008[42],   este Tribunal, con argumentos similares, declaró exequible disposiciones de la   ley 141 que ordenaban la transferencia específica de cierto porcentaje de   regalías indirectas a la Corporación Autónoma Regional del Río Grande de la   Magdalena, con el fin de realizar labores de preservación y protección del   ambiente en su jurisdicción. Posteriormente, en la sentencia C-240 de 2011[43],   se avaló la redistribución de algunos recursos del Fondo Nacional de Regalías   para mitigar los daños causados por una fuerte ola  invernal, evitar la   propagación de sus efectos y prevenir desastres futuros. Sin embargo, la   normativa y la jurisprudencia permitían a las entidades territoriales elegir los   proyectos específicos a financiar con las regalías, a través de la definición de   áreas prioritarias dentro de sus planes de desarrollo.    

2.4.1.3.5.El Constituyente y la jurisprudencia   constitucional habían hecho énfasis en que los proyectos a financiar debían ser   aquellos definidos por las propias entidades territoriales como prioritarios[44].   De esta forma, se buscaba promover el autogobierno de las entidades   territoriales y la participación de todos los ciudadanos –articulados en el   sistema de planeación- en la definición de los destinos de los departamentos,   distritos y municipios.    

2.4.1.3.6.La Constitución preveía mecanismos de   vigilancia y control del uso de las regalías, con el objetivo de evitar   destinaciones inadecuadas y contrarias de las áreas fijadas por el texto   superior y las leyes. Inicialmente esas funciones fueron asignadas a la Comisión   Nacional de Regalías y luego trasladadas al DNP[45].   La Corte Constitucional avaló la existencia de controles estrictos en la materia   dada la naturaleza exógena de los recursos de las regalías y la necesidad de   asegurar su empleo eficiente.    

2.4.1.3.7.Siempre y cuando se respetaran los   contenidos anteriores –la obligación del Estado de cobrar regalías, el derecho   de las entidades territoriales a participar en ellas de forma directa o   indirecta, y la destinación de esos recursos a las áreas definidas por la   Carta-, el Legislador gozaba de libertad de configuración para definir las   formas de reparto, los criterios de distribución de las regalías y los   mecanismos de vigilancia y control[46].    

2.4.1.3.8.Esa libertad de configuración del   Legislador concordaba con la naturaleza exógena que reconocía a las regalías;   las regalías no eran consideradas ingresos propios de las entidades   territoriales sino recursos externos originados en un derecho de participación   en la contraprestación obtenida por el Estado con ocasión de la explotación de   los recursos naturales no renovables[47].    

2.4.2.  El acto legislativo 05   de 2011. Reforma del régimen constitucional de las regalías    

2.4.2.1.   Debido a la   inequidad e ineficiencia que generó el sistema de reparto de regalías que   consagraba originalmente la Carta de 1991 y la necesidad de adoptar medidas para   asegurar la sostenibilidad y estabilidad de las finanzas públicas nacionales y   territoriales[48]  –por ejemplo, mediante la reducción de los niveles de déficit y endeudamiento   externo, y el control de la tasa de cambio[49]-,   como parte de un paquete de reformas de orden económico y fiscal[50],   el Gobierno Nacional propuso la modificación de los artículos 360 y 361   superiores.    

En este orden de   ideas, como se señaló en la exposición de motivos del proyecto, con la reforma   se persigue (i) promover la estabilidad macroeconómica, (ii)   impulsar el crecimiento económico regional –de ahí que la reforma enfatice en   proyectos de inversión-, (iii) hacer más equitativa la distribución de   las regalías entre todas las entidades territoriales, (iv) mantener   estable en el tiempo la inversión con cargo a las regalías, (v) promover   la contribución efectiva de esos recursos al crecimiento y la erradicación de la   pobreza, y (vi) fortalecer la vigilancia y control del uso de esos   importantes ingresos[51].    

2.4.2.2.            Con la mira en esos objetivos, el acto legislativo 05 de 2011   introdujo a grandes rasgos los siguientes cambios:    

2.4.2.2.1.                       Unificó en un sólo sistema –Sistema General de Regalías (SGR)- el   reparto de los recursos de las regalías, y desvinculó el derecho de las   entidades territoriales a participar de la producción como factor principal.    

2.4.2.2.2.                       Cambió el destino de las regalías al señalar:    

“Artículo   361. Los ingresos del Sistema General de Regalías se destinarán al   financiamiento de proyectos para el desarrollo social, económico y ambiental de   las entidades territoriales; al ahorro para su pasivo pensional; para   inversiones físicas en educación, para inversiones en ciencia, tecnología e   innovación; para la generación de ahorro público; para la fiscalización de la   exploración y explotación de los yacimientos y conocimiento y cartografía   geológica del subsuelo; y para aumentar la competitividad general de la economía   buscando mejorar las condiciones sociales de la población.”    

2.4.2.2.3.                       Varió la distribución de los recursos y la fijó de la siguiente   manera -inciso 4 del artículo 2-:    

·         10%: ahorro pensional territorial.    

·         10%: inversiones en ciencia, tecnología e innovación.    

·         Hasta 30%: generación de ahorro público y estabilización.    

·         2%: fiscalización de la exploración y explotación de los   yacimientos, y el conocimiento y cartografía geológica del subsuelo.    

·         Los recursos restantes para:    

o    80%: financiación de proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales.    

2.4.2.2.4.Ordenó que la administración de los recursos –salvo los de las   asignaciones directas- se lleve a cabo por intermedio de los siguientes fondos:   “Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de   Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización.” El Fondo de Compensación   Regional solamente tendrá una duración de 30 años.    

Respecto de los   recursos de ahorro pensional, el acto legislativo no precisó la forma de   administración. Esta es una materia cuya regulación se delegó al Legislador.    

Por otra parte, el   artículo 2 dispuso que los recursos destinados a ahorro y estabilización se   deben depositar en un fondo que recibe el mismo nombre, y serán administrados   por el Banco de la República en los términos que establezca el Gobierno   Nacional. Según el inciso 10 del artículo 2 del acto legislativo, estos recursos   deben emplearse en “los períodos de desahorro”. La reforma no señaló exactamente   cómo serán usados esos recursos y delegó a la ley –de iniciativa gubernamental-   tal definición. Sin embargo, de la exposición de motivos de la reforma se puede   deducir que la intención del Gobierno al presentar el proyecto fue (i)   que mediante el ahorro de parte de las regalías se controle el ingreso de   divisas con fines monetarios y de protección cambiaria, (ii) que esos   ahorros sirvan en épocas de escasez para mantener cierto nivel de inversión con   origen en el SGR[52],  (iii) que ese ahorro también sirva como factor de creación de confianza   en la economía nacional en tanto es muestra de que Colombia puede honrar su   deuda, lo cual debe contribuir a obtener condiciones más favorables para   el endeudamiento externo.    

2.4.2.2.5.                       Si bien el acto legislativo no eliminó las regalías directas, en   virtud del reparto señalado en el inciso 4 del artículo 2, las redujo. Estas   asignaciones pueden ser ejecutadas directamente por la respectiva entidad   territorial productora o portuaria.    

2.4.2.2.6.                       Excluyó los recursos de las regalías del Presupuesto General de la   Nación y del SGP, y ordenó la creación de un sistema presupuesta propio cuya   definición también se delegó al Congreso.    

2.4.2.2.7.                       Encargó al Ministerio de Minas y Energía la función de fiscalizar la   exploración y explotación de los yacimientos, y la promoción del conocimiento y   cartografía geológica del subsuelo. Además, creó el Sistema de Monitoreo,   Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías, “cuyo objeto será velar por   el uso eficiente y eficaz de los recursos del Sistema General de Regalías,   fortaleciendo la transparencia, la participación ciudadana y el Buen Gobierno.”    

2.4.2.2.8.                       Dispuso que en adelante el porcentaje de las regalías destinado a   inversión en las entidades territoriales -los recursos administrados por los   fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional, y eventualmente por el   Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación- sean repartidos conforme a los   siguientes criterios e institucionalidad:    

En primer lugar,   los recursos deben destinarse a proyectos específicos. En el caso de los   recursos de los fondos de Desarrollo Regional y Ciencia, Tecnología e   Innovación, el destino de los dineros son “proyectos regionales acordados   entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional” (inciso 8 del artículo   2); mientras en el caso del Fondo de Compensación Regional, deben ser “proyectos   de impacto regional o local de desarrollo en las entidades territoriales más   pobres del país, de acuerdo con criterios de Necesidades Básicas Insatisfechas   (NBI), población y desempleo, y con prioridad en las zonas costeras, fronterizas   y de periferia” (inciso 9 del artículo 2). El parágrafo 2 del artículo también   sugirió que las asignaciones directas deben destinarse a proyectos específicos.    

En segundo lugar,   como indica el parágrafo 2 del artículo 2, tanto las asignaciones directas como   los recursos de los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo   Regional y Compensación Regional, deben emplearse en proyectos elaborados en   concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de desarrollo de   las entidades territoriales.    

En tercer lugar,   los proyectos a financiar deben ser definidos por “órganos colegiados de   administración y decisión” (OCAD) en los que tendrá una participación el   Gobierno Nacional. En materia de asignaciones directas, los órganos colegiados   de los departamentos serán integrados por “dos (2) Ministros o sus delegados, el   gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de alcaldes”, y   los órganos de los municipios y distritos “estarán conformados por un delegado   del Gobierno Nacional, el gobernador o su delegado y el alcalde”.    

De otro lado, los   proyectos que recibirán financiación del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación serán elegidos por un OCAD en el que deben tener asiento: “el   Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del   Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y   tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)   Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se   refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de   las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.    

Finalmente, los   proyectos de impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que   se financiarán con los recursos de los fondos de Desarrollo y Compensación   Regional, serán definidos “a través de ejercicios de planeación regional por   órganos colegiados de administración y decisión  donde tengan asiento   cuatro (4) Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo   Nacional de Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número   representativo de alcaldes”.    

El parágrafo 2   resalta que la representación de las entidades territoriales en los OCAD debe   ser mayoritaria en relación con la del Gobierno Nacional.    

2.4.2.3.        En resumen, el acto legislativo 05 de 2011, con el propósito de hacer más   equitativa y eficiente la distribución de las regalías, contribuir mediante su   administración a la sostenibilidad y estabilidad de las financias nacionales y   territoriales, y hacer más eficiente y eficaz su uso, introdujo en términos   generales los siguientes cambios: unificó el sistema de reparto, eliminó la   producción como principal criterio de distribución, introdujo nuevos destinos   como el ahorro pensional, el ahorro con miras a la sostenibilidad y la inversión   en ciencia y tecnología, creó una nueva institucionalidad que busca fortalecer   la vigilancia y control del uso de los recursos y asegurar su impacto efectivo   en términos de desarrollo y crecimiento económico del país y las regiones.    

Además, como se   explicó en la sentencia C-010 de 2013[53]  al examinar una demanda contra el acto legislativo 05 de 2011 bajo el cargo de   sustitución parcial de la Carta Política[54],   las regalías en el nuevo esquema constitucional continúan siendo un recurso   exógeno de las entidades territoriales, por cuanto son ingresos del Estado   respecto de los cuales aquellas solamente tienen un derecho de participación.   Esto explica que en el nuevo texto superior se siga otorgando al Legislador una   amplia libertad de configuración en materia de distribución de las regalías   entre las entidades territoriales. Además, las regalías siguen teniendo un   destino eminentemente territorial relacionado con el desarrollo regional y la   erradicación de la pobreza.    

2.5.          TOMA DE DECISIONES SOBRE LA DISTRIBUCIÓN DE LAS REGALÍAS   DESTINADAS A DESARROLLO REGIONAL    

Como se señaló en   líneas anteriores, el acto legislativo 05 de 2011 dispuso que el porcentaje de   las regalías destinado a financiar “proyectos para el desarrollo social,   económico y ambiental de las entidades territoriales”, será administrado y   distribuido por intermedio de los fondos de Desarrollo Regional, Compensación   Regional y Ciencia, Tecnología e Innovación.    

Teniendo en cuenta   el objeto de la demanda, a continuación se analizarán las pautas   constitucionales y legales sobre la forma cómo se deben tomar las decisiones en   esos fondos:    

2.5.1.  El inciso 8 del nuevo   enunciado el artículo 361 superior indica que los fondos de Desarrollo Regional   y Ciencia, Tecnología e Innovación tienen como finalidad financiar “(…)   proyectos regionales acordados entre las entidades territoriales y el   Gobierno Nacional”.    

A su turno, el   parágrafo 2 ibídem señala que la asignación de los recursos de todos los fondos   referidos “(…) se hará en concordancia con el plan nacional de desarrollo y los   planes de desarrollo de las entidades territoriales”.    

El mismo parágrafo   establece que los proyectos prioritarios que se financien con los recursos de   esos fondos, deben ser definidos por “órganos colegiados de administración y   decisión” (OCAD), de conformidad con lo que señale la ley que regule el nuevo   SGR, en los cuales en todo caso debe existir una representación mayoritaria de   las entidades territoriales en relación con la del Gobierno Nacional –inciso 6.    

No obstante la   deferencia a la ley de la regulación de estos órganos, el parágrafo precisa   algunos aspectos de la conformación de los OCAD: en el caso de aquel a cargo de   tomar decisiones sobre la distribución del Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, según el inciso 3 del parágrafo 2, deben tener asiento “(…) el   Gobierno Nacional, representado por tres (3) Ministros o sus delegados, un (1)   representante del Organismo Nacional de Planeación y un (1) representante del   Organismo Nacional encargado del manejo de la política pública de ciencia y   tecnología e innovación, quien además ejercerá la Secretaría Técnica, un (1)   Gobernador por cada una de las instancias de planeación regional a que se   refiere el inciso siguiente del presente artículo; cuatro (4) representantes de   las universidades públicas y dos (2) representantes de universidades privadas”.   En el caso de los OCAD que deben definir los proyectos de impacto regional que   recibirán subvenciones de los fondo de Desarrollo Regional y de Compensación   Regional, el inciso 4 ibídem precisa que deben tener asiento “(…) cuatro (4)   Ministros o sus delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de   Planeación, los gobernadores respectivos o sus delegados y un número   representativo de alcaldes”.    

En suma, el nuevo   enunciado del artículo 361 de la Carta establece las siguientes pautas para la   toma de decisiones sobre la distribución de los fondos de Desarrollo Regional y   de Ciencia, Tecnología e Innovación: (i) las decisiones deben ser   adoptadas por OCAD, órganos colegiados en los que debe existir representación   tanto del Gobierno Nacional como de las entidades territoriales; esta última   mayoritaria; (ii) los proyectos regionales a subvencionar deben ser   “acordados” entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional; y (iii)   la asignación de los recursos y, por tanto, la elección de los proyectos debe   efectuarse en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de   desarrollo de las entidades territoriales.    

2.5.2.  En desarrollo del acto   legislativo 05 de 2011, el Congreso expidió la ley 1530 de 2012 “Por la cual se   regula la organización y el funcionamiento del Sistema General de Regalías”.    

En relación con la   materia objeto de estudio, el artículo 6 define los OCAD y precisa que sus   funciones son: (i) definir los proyectos de inversión sometidos a su   consideración que se financiarán con recursos del SGR; (ii) evaluar,   viabilizar, aprobar y priorizar la conveniencia y oportunidad de financiar   dichos proyectos; y (iii) designar el ejecutor de los proyectos,   quien debe ser de naturaleza pública.    

Si bien la   conformación de los OCAD es delegada al reglamento por el artículo 6, esta ley   prevé las siguientes reglas: (i) en el caso de los OCAD regionales,   asistencia  en calidad de invitados permanentes de dos senadores que hayan obtenido más   del 40% de su votación en el respectivo departamento y dos representantes a la   Cámara[55];  (ii) participación con voz pero sin voto de un representante de la   Comisión Consultiva de Alto Nivel para Comunidades Negras, Afrocolombianas,   Raizales y Palenqueras, y de un representante de las comunidades indígenas; y   (iii)  en el caso del OCAD que decide sobre el Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, designación por parte de la Comisión Consultiva de Alto Nivel para   las comunidades Negras, Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras de una de las   universidades públicas que hará parte del órgano –parágrafo primero del artículo   30-.    

De otro lado,   teniendo en cuenta los criterios fijados en la reforma constitucional, el   artículo 23 señala las características deben reunir los proyectos de inversión   susceptibles de ser financiados con los recursos del SGR: (i)   concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y con los planes de desarrollo   de las entidades territoriales; (ii) adopción de principios de buen   gobierno; (iii)  pertinencia; (iv) viabilidad; (v) sostenibilidad; (vi)  impacto en términos de contribución al cumplimiento de metas locales,   sectoriales, regionales y los objetivos y fines del SGR; y (vii)   articulación con planes y políticas nacionales de las entidades territoriales,   de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, de las   comunidades indígenas y del pueblo Rom o Gitano de Colombia.    

Disposiciones   posteriores agregan las siguientes pautas sobre la formulación y selección de   los proyectos; según esos preceptos, los proyectos deben ser: (i) fruto   de ejercicios de planeación regional convocados por los OCAD –artículo 24-;   (ii)  formulados de conformidad con las metodologías y lineamientos que defina el   DNP –inciso 1º del artículo 25-; (iii) presentados por las entidades   territoriales ante los OCAD con los respectivos estudios y soportes -inciso 3º   del artículo 25-, salvo que tengan enfoque diferencial étnico, evento en el cual   deben ser postulados por las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales o   palenqueras -incisos 4º y 5º del artículo 25-; (iv) verificados en   relación con el cumplimiento de los requisitos de viabilidad, por el DNP y por   Colciencias, según aspiren a ser apoyados, de un lado, por los fondos de   Desarrollo Regional y de Compensación Regional, y de otro, por el Fondo de   Ciencia, Tecnología e Innovación –artículo 26-; y (v) estar inscritos en   el Banco de Programas y Proyectos de Inversión del SGR administrado por el DNP o   en los Bancos de Programas y Proyectos de Inversión de las entidades   territoriales –artículo 73-.    

Además de fijar   reglas sobre la composición de los OCAD y los proyectos que pueden elegir, la   ley 1530 regula algunos aspectos de la forma como se deben adoptar las   determinaciones al interior de dichos órganos. En este sentido, el artículo   31 indica que en relación con el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, las   decisiones deben tomarse con un mínimo de dos votos favorables, de un máximo   tres provenientes: uno del Gobierno Nacional, uno de los gobiernos   departamentales y uno de las universidades. Además, el precepto dispone que   siempre debe estar presente para la toma de decisiones, al menos un   representante de cada uno de esos sectores.[56]  En el ámbito de los fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional, el   artículo 35 determina que las decisiones de los OCAD deben ser definidas con un   mínimo de dos votos favorables, de un máximo de tres votos, uno por cada nivel   de gobierno: nacional, departamental y municipal o distrital. El precepto   igualmente exige la presencia de al menos uno de los miembros de cada nivel de   gobierno para la toma de las determinaciones.[57]    

2.5.3.  En resumen, en   concordancia del espíritu participativo y democrático de la regulación   constitucional de las regalías y su énfasis en el desarrollo de las regiones,   las decisiones sobre los proyectos de inversión que recibirán apoyo de los   fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y Compensación   Regional, deben ser tomadas por OCAD conformados de la siguiente forma y con   sujeción a las siguientes reglas:    

En primer lugar,   los proyectos de inversión que se pueden postular ante los OCAD deben ser:   (i)  presentados por las entidades territoriales o, si tienen enfoque   diferencial, por las comunidades indígenas, afrocolombianas, raizales,   palenqueras o rom; (ii) acordes con el Plan Nacional de Desarrollo   y los planes de desarrollo de las entidades territoriales, razón por la cual se   exige que sean fruto de ejercicios de planeación regional; (iii)  formulados de acuerdo con la metodología y lineamientos fijados por el DNP;  (iii) avalados en cuando a su viabilidad por Colciencias o el DNP, según   el caso; (iv) estar inscritos en los bancos de Programas y Proyectos de   Inversión administrados por el DNP o por las entidades territoriales.    

En segundo lugar,   en el OCAD que toma decisiones sobre el Fondo de Ciencia, Tecnología e   Innovación, debe tener asiento (i) el Gobierno Nacional, representado por   3 ministros o sus delegados y representantes del DNP y de Colciencias;   (ii) los gobiernos departamentales, representados por un gobernador por cada   una de las instancias de planeación regional; y (iii) las universidades   públicas y privadas, por intermedio de cuatro representantes de las primeras y   dos de las segundas –uno de ellos designado por las comunidades   afrodescendientes, raizales y palenqueras-. La selección de los proyectos a   financiar en este OCAD debe estar precedida de (a) deliberaciones en las   que participen al menos un representante de cada uno de los tres sectores   referidos, y (b) en las que al menos dos representantes de dos de esos   sectores den su voto a favor de aquellos.    

En tercer lugar,   en los OCAD que deciden sobre la distribución de los fondos de Desarrollo   Regional y de Compensación Regional, deben estar representados los gobiernos   nacional, departamental y municipal o distrital. La elección de los proyectos   debe a su vez (i) tener lugar en deliberaciones en las que participen al   menos un representante de cada uno de esos niveles de gobierno, (ii)   estar respaldada por al menos dos votos favorables de representantes de dos de   esos niveles de gobierno.    

Como se puede   apreciar, la estructura de los OCAD y las reglas que disciplinan la adopción de   decisiones buscan asegurar un dialogo efectivo entre los gobiernos nacional,   departamental y municipal, y la selección de proyectos de inversión convenidos   entre esas instancias y acordes con los ejercicios de planeación realizados en   cada uno de ellos.    

2.6.          ANTECEDENTES Y CONTENIDO NORMATIVO DEL ARTÍCULO 31 DE LA LEY 1606   DE 2012    

2.6.1.  El artículo 31 de la ley   1606 de 2012, “Por la cual se decreta el presupuesto del Sistema General de   Regalías para el Bienio del 1o de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”,   exige para la aprobación y designación de la entidad pública ejecutora de los   proyectos de inversión susceptibles de financiamiento por los fondos de   Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional   –en este último caso con cargo al 60% del Fondo destinado a proyectos de   inversión regionales[58]-,   el voto positivo del Gobierno Nacional.    

2.6.2.  La ley 1606 fue expedida   por el Congreso en virtud de las facultades que le otorgó el inciso 1º del   parágrafo 1º del artículo 361 superior, reformado por el acto legislativo 05 de   2011[59],   con el objetivo de establecer el presupuesto bianual del SGR para el periodo   2013-2014. En términos generales, esta ley contiene dos partes: la primera fija   el valor y, a grandes rasgos, la composición de los presupuestos de ingresos,   gastos, asignaciones a los fondos del SGR y compensaciones directas; la segunda   parte contiene disposiciones generales definidas por el artículo 6 como “(…)   normas tendientes a cumplir con los objetivos y fines del Sistema”. En esta   última sección se incluyen regulaciones sobre materias variadas tales como la   distribución de los recursos de ahorro pensional territorial, el cierre de la   vigencia presupuesta de 2012, el giro de los recursos a los proyectos   autorizados, la propiedad de los rendimientos financieros de las asignaciones   directas y las compensaciones, el procedimiento para la presentación de los   proyectos de inversión a financiar por los fondos de Desarrollo Regional y   Compensación Regional, y la vigencia de la ley. El artículo 31 hace parte de esa   segunda sección.    

2.6.3.  El proyecto de ley que   dio lugar a la ley 1606 fue presentado por el Gobierno Nacional; éste no   señalaba nada sobre la materia objeto de controversia[60].   El contenido normativo del artículo bajo estudio fue introducido en la ponencia   para primer debate conjunto de las comisiones económicas –comisiones cuarta- del   Senado y de la Cámara de Representantes, con la aquiescencia del Gobierno   Nacional[61].   En el trámite legislativo posterior se adicionó la extensión del requisito del   voto positivo del Gobierno Nacional a la designación de los ejecutores de los   proyectos[62].    

Sobre las razones   que motivaron la inclusión del precepto, se destaca el siguiente aparte de la   ponencia para primer debate conjunto:    

“En primer   lugar, creemos que al definir la estructura de decisión de los OCAD se les dio   un excesivo poder de decisión a los gobernadores. Si bien los OCAD constituyen,   en teoría, un excelente instrumento para el buen gobierno, en aras de garantizar   el manejo eficiente de los recursos del SGR y la aplicación de los mismos en los   mejores proyectos para el desarrollo regional y local, sin embargo, su   estructura de decisión, tal como ha sido concebida, podría llevar a decisiones   indeseables, si se considera que el Gobierno nacional no puede modificar la   selección que se haga de algunos proyectos que a todas luces puedan resultar   inconvenientes o afecten el espíritu con que fue aprobada la norma.    

En efecto, puede   darse el caso de que algún gobernador, directamente, o a través de la influencia   que pueda ejercer sobre alcaldes que formen parte del OCAD, podría inclinar la   balanza y lograr la aprobación de proyectos cuya ejecución vaya en contravía de   las conveniencias del desarrollo nacional o regional. Las obras inconclusas, las   sobredimensionadas, las onerosas para las finanzas regionales, y, en general, el   despilfarro de recursos, podrían encontrar su puerta de entrada por esta vía.    

Los ponentes   consideramos conveniente que el Gobierno Nacional y el Órgano Legislativo, y las   mismas autoridades regionales, analicemos estas falencias y adoptemos las   medidas más aconsejables que permitan salvaguardar el espíritu y el propósito   central por el cual aprobamos la creación del SGR. Para evitar que se presenten   situaciones como las mencionadas, consideramos aconsejable conceder cierto poder   de decisión al Gobierno Nacional, del que actualmente carece, para restringir la   aprobación de proyectos que a todas luces sean inconvenientes para las regiones.   El pasado reciente está lleno de ejemplos de malversación de fondos por parte de   algunas autoridades regionales y locales.”[63]    

2.6.4.  Para recapitular, la ley   1606 fue expedida con el objeto de establecer el presupuesto del periodo   2013-2014 del SGR; el artículo 31 hace parte de la sección de disposiciones   generales. El contenido normativo de ese artículo puede resumirse como el   establecimiento del requisito de voto positivo del Gobierno Nacional para la   selección y designación de los ejecutores de los proyectos de inversión   susceptibles de ser financiados por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia,   Tecnología e Innovación y Compensación Regional –en este último caso con cargo   al 60% del Fondo destinado a proyectos de inversión regionales- del SGR. Esa   regla fue introducida en el debate legislativo con el propósito de fortalecer el   poder de decisión del Gobierno Central, con miras a aumentar la eficiencia en el   manejo de los dineros de esos fondos y reducir las probabilidades de que se   elijan proyectos que no tienen un impacto real en términos de desarrollo local y   regional.    

2.7.          EXAMEN DE CONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 31 DE LA LEY 1606 DE   2012    

2.7.1.  Integración de la   unidad normativa    

El Procurador   General de la Nación solicita la integración de la unidad normativa de todo el   enunciado del artículo 31 de la ley 1606, con el fin de conformar una   proposición jurídica completa. Dicho de otro modo, para el Ministerio Público   las expresiones acusadas no tienen un sentido regulador autónomo, de modo que   para que el fallo no sea inocuo, es preciso integrarlas con el resto de la   disposición de la que hacen parte. A continuación la Sala examinará la   procedencia de esta sugerencia:    

2.7.1.1.            En virtud del artículo 6 del decreto 2067 de 1991, en casos   excepcionales de control abstracto, la Corte Constitucional puede integrar al   juicio de constitucionalidad que adelanta, preceptos o enunciados normativos que   no han sido censurados. Esta posibilidad ha sido denominada integración de la   unidad normativa[64].    

De acuerdo con la   jurisprudencia constitucional[65],   la integración de la unidad normativa puede llevarse a cabo cuando: (i)   el objeto demandado no tiene un contenido deóntico claro o unívoco, de manera   que para entenderlo y aplicarlo resulta imprescindible integrar su contenido   normativo con el de otra disposición o enunciado que no ha sido acusado –a esto   se denomina conformación de la proposición jurídica completa-; (ii) la   norma cuestionada es reproducida en otros preceptos del ordenamiento que no   fueron demandados; o (iii) la disposición censurada se encuentra   intrínsecamente relacionada con otra respecto de la cual se yerguen serias   sospechas de inconstitucionalidad[66].   En esta última hipótesis, se requiere además “(i) en primer lugar, la existencia   de una estrecha e íntima relación entre la norma demandada y algunas otras   disposiciones no demandadas, con las cuales formaría una unidad normativa; y   (ii) que respecto de las disposiciones no demandadas emerjan a primera vista   serias dudas o cuestionamientos respecto de su constitucionalidad”[67].    

Adicionalmente,   esta Corporación ha señalado que la integración de la unidad normativa en un   juicio de control de constitucionalidad puede ser llevada a cabo de oficio por   la Corporación cuando sea necesario para evitar un pronunciamiento inocuo. Esta   posibilidad tiene carácter excepcional, especialmente en los escenarios de   control rogado, ya que en estos casos el pronunciamiento de la Corte debe   sujetarse al objeto y los cargos señalados en la demanda[68].    

2.7.1.2.   En esta   oportunidad, en atención a la claridad, certeza, especificidad, pertinencia y   suficiencia de los cargos formulados y con el fin de evitar un fallo inocuo, la   Sala considera que efectivamente es necesario integrar al juicio de   constitucionalidad la totalidad del enunciado del artículo 31 de la ley 1606.    

En efecto, la   demanda solamente recae sobre las expresiones “deberán contar con el voto   positivo del Gobierno Nacional” contenidas en los incisos 1 y 2 del artículo 31   de la ley 1606.    

Como se explicó   previamente, el artículo referido busca establecer un requisito adicional en   materia de votación para la selección de los proyectos de inversión susceptibles   de ser financiados por los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e   Innovación y Compensación Regional –en este caso con cargo al 60%- y la   designación de su ejecutor; las expresiones acusadas materializan ese requisito.    

En este orden de   ideas, por una parte, si esas expresiones se declaran inexequibles, el artículo   31 perderá su sentido deóntico, y por otra, esas expresiones no tienen un   sentido regulador autónomo y solamente pueden ser entendidas con referencia al   resto de la disposición.     

Con fundamento en   las anteriores razones, la Sala concluye que, tal como lo sugiere la vista   fiscal, es necesario integrar al juicio de constitucionalidad, los apartes no   acusados del artículo 31 de la ley 1606, con el fin de evitar un pronunciamiento   inocuo.    

2.7.2.  Resumen del parámetro   de control    

Antes de comenzar   el examen de constitucionalidad del artículo demandado, la Sala reitera los   siguientes puntos:    

2.7.2.1.   Tal y como se   explicó en la consideración 2.3, los principios de descentralización y autonomía   protegen prerrogativas de las entidades territoriales como gestionar sus   intereses, administrar sus recursos y fijar las prioridades de su desarrollo.   Adicionalmente, con la consagración de estos principios se buscó asegurar una   amplia participación de las comunidades en la toma de decisiones sobre el   desarrollo regional y nacional, de forma directa o a través de sus   representantes, en concordancia con el espíritu democrático, participativo y   pluralista de la Carta de 1991.    

2.7.2.2.   Es cierto que la   jurisprudencia constitucional ha señalado que los principios de   descentralización y autonomía no son absolutos y pueden ser ponderados con otros   principios constitucionales e intereses valiosos como el equilibrio   macroeconómico del país. Sin embargo, esta Corporación ha precisado que para que   el producto de dicha ponderación sea constitucional, no debe significar una   restricción del núcleo esencial de la autonomía de las entidades territoriales y   debe sujetarse al principio de proporcionalidad, cuyo cumplimiento debe además   ser valorado de forma estricta en materia de ingresos endógenos, y con un rigor   leve en el caso de los recursos exógenos como las regalías.    

2.7.2.3.   Finalmente, si bien   es cierto las regalías son de propiedad del Estado y las entidades territoriales   solamente tienen un derecho a participar en ellas -de ahí que sean clasificadas   como un recurso exógeno-, ello no significa que no les asista un derecho a tener   injerencia en la definición de sus destinos y distribución. La anterior   conclusión es además reforzada por el hecho de que en la nueva regulación   constitucional, las regalías siguen teniendo principalmente una destinación   territorial y son concebidas como una herramienta al servicio del desarrollo   económico, social y ambiental de las regiones, y de la lucha contra la pobreza.    

2.7.3.  El artículo 31 de la   ley 1606 vulnera el artículo 361 de la Constitución y los principios de   descentralización y autonomía    

En primer lugar,   el demandante alega que el requisito de voto positivo del Gobierno Nacional para   que un proyecto de inversión pueda ser financiado por los fondos de Desarrollo   Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional –en este caso   por el 60% del Fondo-, y para la designación de su ejecutor, desconoce el   artículo 361 de la Constitución, reformado por el acto legislativo 05 de 2011.   En su sentir, ese precepto superior ordena que (i) los proyectos que   reciban apoyo económico de aquellos fondos sean acordados por el Gobierno   Nacional con las respectivas entidades territoriales, y (ii) estas   últimas tengan una participación efectiva en la toma de decisiones al respecto,   de ahí que el inciso sexto del parágrafo segundo establezca que la participación   de las entidades territoriales en las respectivas instancias de decisión –OCAD-   debe ser mayoritaria. Explica que al requerirse el voto positivo del Gobierno   Nacional se le otorga un poder de veto que se opone al espíritu de acuerdo y al   mayor peso que el Constituyente quiso dar a los departamentos, distritos y   municipios en la adopción de esas determinaciones.    

En segundo lugar,   sostiene que el requisito de voto positivo del Gobierno Central también vulnera   los principios de descentralización y autonomía de las entidades territoriales,   pues permiten que aquél imponga su voluntad a estas últimas en relación con   asuntos de desarrollo, lo que a su turno es una medida de centralización e   impide a los departamentos, distritos y municipios determinar sus metas y   prioridades en la materia.    

A la luz de las   consideraciones previamente expuestas, la Sala considera que le asiste razón al   demandante, por las siguientes razones:    

Lo primero que observa la Sala es que el   actor parte de una interpretación correcta del artículo 361 de la   Constitución. En efecto, una interpretación histórica, textual, sistemática   y teleológica de ese precepto lleva a concluir que ordena que (i) los   proyectos que reciban apoyo económico de los fondos de Desarrollo Regional,   Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional sean acordados por el   Gobierno Nacional con las respectivas entidades territoriales, a partir de un   debate en el que todas las partes sean consideradas como iguales, lo que supone   que tengan la misma posibilidad de incidencia en la decisión; y (ii)   dichos entes tengan una representación mayoritaria con el objetivo de que su   participación en la toma de decisiones sea eficaz.    

2.7.3.1.1.En primer lugar, la Sala recuerda que   al aprobarse el acto legislativo 05 de 2011, tanto el Gobierno Nacional como el   Congreso fueron enfáticos en señalar que el propósito de las reforma no era   centralizar las decisiones sobre las regalías, sino promover la equidad de su   distribución en tres frentes: “la equidad regional, la equidad social y la   equidad para la defensa de la competitividad nacional”[69].   Al respecto, en la ponencia para primer debate ante el Senado, los ponentes   explicaron:    

“De otra parte,   los ponentes hemos sido insistentes en transmitir las dudas que aquejan a las   regiones, sobre los efectos de la reforma constitucional que se pretende. Por   ello, el Gobierno Nacional ha sustentado, en las reuniones que se han llevado a   cabo con los ponentes y con la mesa directiva de la Comisión Primera del   honorable Senado de la República, que con el presente proyecto de Acto   Legislativo no se pretende, por parte del Gobierno Nacional, apropiar ni   centralizar los recursos de las regalías, no modifica el cálculo total de   las mismas y, en cambio, promueve la autonomía regional y brinda   herramientas sostenibles para desarrollar cabalmente el principio de   descentralización garantizado en la Constitución Política”[70]  (negrilla fuera del texto).    

Por esta razón, los ponentes señalaron que   se había acordado con el Gobierno Nacional que las entidades territoriales   serían actores decisivos en las decisiones de los OCAD. Sobre el punto   afirmaron:    

“En efecto, se ha considerado fundamental   precisar que el apoyo de los ponentes a la presente iniciativa parte del   postulado inalterable de la autonomía territorial, garantizado ampliamente en la   Constitución Política. Para efectos de que dicho precepto constitucional se   concrete en el manejo de las regalías, el acuerdo político al cual han llegado   los suscritos ponentes con el Gobierno Nacional se funda en la consideración de   que, al expedirse la ley que desarrollará la presente propuesta de reforma   constitucional, esta establezca que las entidades territoriales estarán como   actores definitorios en los órganos de administración de los Fondos cuya   creación se propone, órganos a los que también concurrirá la Nación”[71] (negrilla fuera del texto).    

Los argumentos de que las regalías son una   herramienta indispensable para la realización de los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y de que no se   pueden centralizar las decisiones sobre su destino y distribución, fueron   recurrentes en los debates[72]. Muchos congresistas plantearon   su preocupación por un posible marcado centralismo del proyecto y la anulación   de la posibilidad de los departamentos, municipios y distritos de gestionar sus   intereses y tomar decisiones en materia de desarrollo. Con fundamento en estos   argumentos y en vista de tales preocupaciones, durante el trámite legislativo:   (i)  se eliminó la facultad que se otorgaba al Gobierno Nacional para administrar el   Fondo de Competitividad Regional propuesto originalmente en el proyecto de   reforma y que cobijaba los fondos de Compensación Regional y de Desarrollo   Regional[73]; (ii) se crearon los OCAD   y se precisó que la participación de las entidades territoriales en ellos sería   mayoritaria[74]; (iii) se dispuso que las   proyectos susceptibles de financiación deberían sujetarse no solo al Plan   Nacional de Desarrollo, sino también a los planes de desarrollo de las   respectivas entidades territoriales[75]; (iv) se ordenó que los   proyectos a financiar por los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación y de   Desarrollo Regional fueran acordados por el Gobierno Nacional con las entidades   territoriales[76].    

Como aseguraron varios congresistas, estas   modificaciones se introdujeron durante el trámite legislativo con el fin de   asegurar la vigencia de los principios de descentralización y autonomía de las   entidades territoriales. Por ejemplo, el Senador Roy Leonardo Barreras   Montealegre explicó de la siguiente forma a la plenaria del Senado, la razón de   los cambios introducidos al proyecto:    

“El texto de la   ponencia es sustancialmente diferente al articulado inicial radicado por el   Gobierno, y diferente en dos sentidos, en que garantiza que el proyecto no será   en ningún caso un proyecto recentralizador sino por el contrario un proyecto que   privilegia las regiones y privilegia la descentralización y en segundo lugar un   proyecto que garantiza en el texto los derechos de los Entes Territoriales, de   los departamentos, de los municipios”[77].    

Se puede apreciar que la intención del   Constituyente fue que (i) las entidades territoriales se convirtieran en   actores decisivos en la toma de decisiones sobre las regalías, en conexidad con   sus derechos a gestionar sus intereses y a fijar prioridades y estrategias en   materia de desarrollo, y (ii) sus voces –por intermedio de sus   representantes- fueran oídas y consideradas a la par de las del Gobierno   Nacional.    

2.7.3.1.2.En segundo lugar, una interpretación   textual y a la luz del principio democrático del inciso octavo y otros apartes del artículo 361 de   la Constitución muestra que esa disposición exige un convenio entre las partes   que participan en los OCAD, precedido de un debate en el que todas las opiniones   reciban igual consideración, y respaldado por, al menos, el consentimiento de la   mayoría.    

En efecto, el   inciso octavo dispone:    

“Los Fondos de   Ciencia, Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad   la financiación de proyectos regionales acordados entre las entidades   territoriales y el Gobierno Nacional” (negrilla fuera del texto).    

“Los proyectos   prioritarios que se financiarán con estos recursos, serán definidos por órganos   colegiados de administración y decisión, de conformidad con lo establecido en la   ley que regule el Sistema General de Regalías. Para el caso de los departamentos   a los que se refiere el inciso 2o del presente artículo, los órganos colegiados   de administración y decisión estarán integrados por dos (2) Ministros o sus   delegados, el gobernador respectivo o su delegado, y un número representativo de   alcaldes. (…)    

Los programas   y/o proyectos en ciencia tecnología e innovación de los departamentos,   municipios y distritos que se financiarán con los recursos del Fondo de Ciencia,   Tecnología e Innovación, se definirán por un órgano colegiado de administración   y decisión, en el cual tendrán asiento el Gobierno Nacional, representado por   tres (3) Ministros o sus delegados, un (1) representante del Organismo Nacional   de Planeación y un (1) representante del Organismo Nacional encargado del manejo   de la política pública de ciencia y tecnología e innovación, quien además   ejercerá la Secretaría Técnica, un (1) Gobernador por cada una de las instancias   de planeación regional a que se refiere el inciso siguiente del presente   artículo; cuatro (4) representantes de las universidades públicas y dos (2)   representantes de universidades privadas. (…)    

Los proyectos de   impacto regional de los departamentos, municipios y distritos que se financiarán   con los recursos de los Fondos de Desarrollo y Compensación Regional se   definirán a través de ejercicios de planeación regional por órganos colegiados   de administración y decisión donde tengan asiento cuatro (4) Ministros o sus   delegados y un (1) representante del Organismo Nacional de Planeación, los   gobernadores respectivos o sus delegados y un número representativo de   alcaldes.”    

Lo primero que se   debe resaltar es que el término “acuerdo” empleado en el inciso octavo del   artículo 361 constitucional significa una “[r]esolución premeditada de una sola   persona o de varias” o “[c]onvenio entre dos o más partes”[78].   Un acuerdo es diferente a un consenso, entendido como un “[a]cuerdo producido   por consentimiento entre todos los miembros de un grupo o entre varios grupos”[79].   En este orden de ideas, a partir de una interpretación textual, el término   “acuerdo” no exige que todas las partes den su consentimiento, simplemente   demanda una decisión respaldada por la mayoría de las partes involucradas.    

La anterior   exégesis es respaldada por una lectura de los apartes citados a la luz del   principio democrático. Ciertamente, como pasa a explicarse, el principio   democrático supone (i) que todas las partes que participan en la   negociación deben ser tratadas con igual consideración, lo que a su vez implica   que el valor de sus votos debe ser el mismo, así como su potencial incidencia en   los rumbos de la determinación, salvo que existan razones que justifiquen alguna   diferenciación –como un voto de calidad-; y (ii) que, en virtud de la   igualdad de las partes, las decisiones deben en principio adoptarse según la   regla de la mayoría.    

Como ha señalado   la jurisprudencia constitucional, en un Estado social y democrático de Derecho,   el principio democrático tiene carácter expansivo, lo que implica que (i)   constituye un criterio de interpretación[80]  y (ii) debe irradiar los distintos ámbitos de la vida estatal y social   –como cuerpos colegiados que no tienen naturaleza política, incluso en   escenarios tradicionalmente privados[81]-,   de modo que se fortalezcan los canales de representación, se democraticen los   espacios de toma de decisiones y se promueva el pluralismo[82].   Sobre el carácter universal y expansivo del principio democrático, se explicó lo   siguiente en la sentencia C-522 de 2002[83]:    

“De otra parte,   es necesario puntualizar que la Constitución Política de 1991 no restringe el   principio democrático al ámbito político sino que lo extiende a múltiples   esferas sociales. El proceso de ampliación de la democracia supera la reflexión   sobre los mecanismos de participación directa y especialmente hace énfasis en la   extensión de la participación de las personas interesadas en las deliberaciones   de los cuerpos colectivos diferentes a los políticos. El desarrollo de la   democracia se extiende de la esfera de lo político en la que el individuo es   considerado como ciudadano, a la esfera social donde la persona es tomada en   cuenta en su multiplicidad de roles, por ejemplo, como trabajador, estudiante,   miembro de una familia, afiliado a una empresa prestadora de salud, consumidor   etc. Ante la extensión de la democracia la Corte Constitucional ha señalado que   el principio democrático que la Carta prohíja es a la vez universal y expansivo.   Universal porque compromete varios escenarios, procesos y lugares tanto públicos   como privados y también porque la noción de política que lo sustenta se nutre de   todo lo que válidamente puede interesar a la persona, a la comunidad y al Estado   y sea por lo tanto susceptible de afectar la distribución, control y asignación   del poder. Es expansivo pues porque ha de ampliarse progresivamente conquistando   nuevos ámbitos y profundizando permanentemente su vigencia, lo que demanda por   parte de los principales actores públicos y privados un denodado esfuerzo para   su efectiva construcción” (negrilla fuera del texto).    

Del principio   democrático emanan otros subprincipios: el mayoritario, el pluralismo y la   publicidad[84].   Para efectos de esta decisión interesa en particular el primero; según el   principio mayoritario, las decisiones debe ser tomadas preferiblemente de   conformidad con la regla de la mayoría, pues ésta, en vista de la dificultad de   alcanzar la unanimidad, es la más eficiente para integrar a las fuerzas que   participan en la toma de una resolución, sin que se sacrifiquen elementos de   libertad e igualdad que son esenciales a las actividades deliberativas[85].   Como se puede apreciar, la regla de la mayoría, en concordancia con el principio   de igualdad, parte de la premisa de que todos aquellos que participan en una   deliberación deben recibir la misma consideración, lo que a su vez significa   que sus opiniones deben tener el mismo potencial de incidencia en la decisión,   así como el mismo peso. Al respecto, pero en el escenario legislativo, se   manifestó lo siguiente en la sentencia C-141 de 2010[86]:    

“La decisión   mayoritaria tiene un profundo fundamento en la igualdad, porque asigna idéntico   valor a la participación de cada uno de los ciudadanos y toma como presupuesto   la igualdad de oportunidades en el proceso participativo. Es decir, el sentido   democrático de la decisión mayoritaria está fundado en dos pilares que se nutren   del principio de igualdad: (i) el que las condiciones para participar en el   proceso de decisión no tengan fundamento en parámetros discriminadores –tales   como la renta o el nivel de preparación académica-; y (ii) el idéntico valor   asignado a la decisión de cada uno de los participantes, en cuanto que entre las   participaciones válidas ninguna tendrá mayor peso que otra.”    

Los OCAD a los que   alude el artículo 361 superior son espacios de deliberación en los que un número   plural de partes adoptan determinaciones sobre una materia fundamental para el   desarrollo regional y nacional: los proyectos a ser financiados por los fondos   de Desarrollo Regional, de Ciencia, Tecnología e Innovación y de Compensación   Regional. En este orden de ideas, en virtud del carácter expansivo del principio   democrático y de la importancia de la participación de todos los niveles de   gobierno en la definición de los destinos de las regalías dada su relación con   el bienestar y el desarrollo, la Sala concluye que los OCAD –como señalan el   demandante y algunos intervinientes- deben tomar sus determinaciones con   sujeción al principio democrático, lo que supone, entre otras cosas,   asegurar la igualdad entre las partes, brindarles la misma consideración, y  aplicar   la regla de la mayoría.    

Esa lectura fue   acogida por el Congreso al expedir la ley 1530, pues –como se explicó en la   consideración 2.5.2.- sus artículos 31 y 35 disponen lo siguiente: en el OCAD   del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, las decisiones deben tomarse con   un mínimo de dos votos favorables, de un máximo tres provenientes: uno del   Gobierno Nacional, uno de los gobiernos departamentales y uno de las   universidades. Igualmente, en los OCAD de los fondos de Desarrollo Regional y de   Compensación Regional, las decisiones deben ser definidas con un mínimo de dos   votos favorables, de un máximo de tres, uno por cada nivel de gobierno:   nacional, departamental y municipal o distrital. De esta forma la ley 1530, en   virtud del principio democrático, doto de igualdad a las partes intervinientes   en los OCAD y, en consecuencia, acogió la regla de la mayoría. Adicionalmente,   no calificó de qué partes deben provenir los votos positivos por respeto a la   igual consideración que deben recibir las partes en los foros deliberativos.    

En resumen, el   inciso octavo y los incisos 2, 3 y 4 del parágrafo 2 de la artículo 361 de la   Carta Política, examinados de forma textual y a la luz del principio   democrático, establecen que las decisiones de los OCAD que distribuyen los   fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación   Regional, y definen sus ejecutores, deben ser fruto de un debate (i) en   el que todas las partes reciban igual consideración y puedan incidir de igual   forma en la resolución final, y (ii) en el que, en consecuencia, se sigue   la regla de la mayoría.    

2.7.3.1.3.                       En tercer lugar, una interpretación teleológica y sistemática de los   incisos 2, 3, 4 y 6 del parágrafo 2 del artículo 361 superior lleva a concluir   que las entidades territoriales deben tener una representación mayoritaria en   los OCAD con miras a que su participación sea efectiva, es decir, realmente   puedan incidir en el rumbo de los recursos de los fondos de Desarrollo Regional,   Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional.    

Los incisos 2, 3 y   4 del parágrafo 2 ya fueron citados en lo pertinente en la consideración   anterior. A su turno, el inciso 6 dispone:    

“En todo caso,   la representación de las entidades territoriales en los órganos colegiados será   mayoritaria, en relación con la del Gobierno Nacional.”    

Estos apartes del   artículo 361 constitucional disponen que en los OCAD debe existir una   representación mayoritaria de los entes territoriales, que se materializa de la   siguiente forma: en el OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, con   la participación de siete gobernadores –uno por cada instancia de planeación   regional[87]-  frente a 5 delegados del Gobierno Nacional -tres ministros, un representante   del DNP y un representante de Colciencias-. En el caso de los OCAD de los fondos   de Desarrollo Regional y de Compensación Regional, esa representación   mayoritaria se manifiesta con la participación de los gobernadores y alcaldes   concernidos, versus cinco representantes del Gobierno Nacional –cuatro ministros   o sus delegados y un representante del DNP-.    

La finalidad de   esa representación mayoritaria no es otra que asegurar que las voces de las   regiones y localidades sean escuchadas y debidamente consideradas, lo que a su   turno debe reflejarse en una incidencia efectiva en la toma de decisiones.    

2.7.3.2.            El artículo 31 de la ley 1606 otorga mayor peso a las opiniones   del Gobierno Nacional sin una justificación que se avenga a la Constitución. La   medida implica un sacrificio desproporcionado de los principios democrático, de   descentralización y de autonomía de las entidades territoriales    

En la sección   anterior la Sala explicó que en virtud del principio democrático en concordancia   con el de igualdad, todas las partes que participan en la adopción de decisiones   de cuerpos colegiados, particularmente de naturaleza pública, deben recibir   igual consideración, lo que a su vez supone la concesión de la misma importancia   y peso a sus votos. No obstante, se precisó que esa regla puede ser excepcionada   cuando existe una justificación admisible desde el punto de vista   constitucional. Esas excepciones, como limitación de los principios democrático   y de igualdad, deben ser entonces evaluada desde la óptima del principio de   proporcionalidad.    

En esta   oportunidad, el artículo bajo examen establece una excepción al mandato antes   referido, ya que exige para la selección de los proyectos que recibirán   financiación de los fondos de Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e   Innovación y Compensación Regional, así como para la designación de sus   ejecutores, el voto positivo del Gobierno Nacional en los respectivos OCAD. A   juicio de la Sala, esa excepción debe entonces ser evaluada de acuerdo al juicio   de proporcionalidad. Lo anterior con mayor razón si se tiene en cuenta que la   medida referida además implica una limitación de los principios de   descentralización y autonomía de las entidades territoriales, a la luz de los   cuales estas últimas deben ser quienes adopten en primer término decisiones   sobre su desarrollo y la gestión de sus intereses y recursos.    

Tal como se   explicó en apartes previos, en tanto la medida versa sobre recursos exógenos de   los departamentos, distritos y municipios –las regalías- que tienen un papel   protagónico en materia de desarrollo regional, debe aplicarse un nivel leve de   rigor. Ese nivel de escrutinio exige en el escenario de un juicio integrado de   proporcionalidad[88]  (i) que la finalidad perseguida sea válida en términos constitucionales,   (ii) que el medio elegido sea conducente para alcanzar el fin, y (iii)   que sea proporcionada en estricto sentido. Hecha esta aclaración, la Sala pasa a   examinar la proporcionalidad de la medida demandada:    

2.7.3.2.1.                       En la consideración 2.6.3., esta Corporación explicó que el artículo   31 de la ley 1606 fue introducido en el trámite legislativo con el fin de   reducir el supuesto excesivo poder que se otorgó a los gobernadores en los OCAD,   fruto del derecho al voto que se les concedió y de su supuesta influencia sobre   los alcaldes, lo que a juicio de los ponentes, podía “(…) llevar a decisiones   indeseables, si se considera que el Gobierno nacional no puede modificar la   selección que se haga de algunos proyectos que a todas luces puedan resultar   inconvenientes o afecten el espíritu con que fue aprobada la norma”[89].   En el debate también se afirmó que el poder que tenían en el pasado los   gobernantes locales y regionales para decidir sobre el uso de las regalías,   condujo a obras inconclusas, sobredimensionadas, onerosas para las finanzas   regionales, y, en general, al despilfarro de recursos, lo que en su sentir podía   volver a ocurrir si no otorga al Gobierno Nacional poder para “(…) para   restringir la aprobación de proyectos que a todas luces sean inconvenientes para   las regiones”[90].    

En suma, la medida   fue acogida con el propósito de permitir que el Gobierno Nacional “pudiera   restringir la aprobación de proyectos que a todas luces sean inconvenientes para   las regiones”; dicho de otro modo, el poder de veto que se otorgó al Gobierno   central fue concebido como un mecanismo de control de las decisiones de los   representantes de las entidades territoriales, es decir, persigue el uso   eficiente de las regalías.    

La Sala no puede   negar que se trata de una finalidad importante a la luz del texto superior, pues   el uso eficiente de las regalías indudablemente incide sobre el mejoramiento de   la calidad de vida de los habitantes del territorio nacional, especialmente los   más vulnerables desde el punto de vista socio-económico.    

2.7.3.2.2.                       Sin embargo, las premisas en las que se fundamentó la elección de la   medida son problemáticas desde la óptica constitucional; éstas son: (i)  la asunción de que los gobernadores y alcaldes tienden a tomar decisiones   ineficientes sobre el manejo de las regalías e incluso a malversar los fondos, y   (ii) la idea de que el Gobierno Nacional toma mejores determinaciones al   respecto –porque tiene el conocimiento técnico o porque no está expuesto a   incentivos adversos- y por ello está en una mejor posición que lo legitima para   controlar a los primeros. A juicio de la Sala, tales consideraciones desconocen   las finalidades que inspiraron la implementación de un modelo territorial   descentralizado y con autonomía de las entidades territoriales en la Carta de   1991, principalmente la promoción de la democracia mediante el acercamiento de   la toma de decisiones sobre asuntos cruciales como el desarrollo, a los   ciudadanos, entre otras razones, porque ellos son quienes mejor conocen las   necesidades de cada región. Además, se aprecia que parten de una presunción de   ilegalidad de las actuaciones de los gobernantes locales que no es debidamente   soportada, y puede ser fruto simplemente de una generalización.    

De otro lado, en   el caso del OCAD del Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación, no es cierto que   los representantes de las entidades territoriales tengan mayor poder en la toma   de la decisión, toda vez que en este caso los departamentos solamente tienen un   voto y el otro voto pertenece al grupo de universidades participantes, quienes   son entes autónomos.    

Las anteriores   consideraciones ponen en duda la eficacia del medio elegido. Ciertamente, al   partir de unas premisas tan  problemáticas, para la Sala no puede afirmarse   que el poder de veto que se otorga al Gobierno Nacional sea efectivamente   conducente para incrementar el manejo eficiente de los recursos que administran   los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y   Compensación Regional.    

2.7.3.2.3.                       Si en gracia de discusión se admite la idoneidad del medio, en todo   caso la medida no es proporcionada en estricto sentido por las siguientes   razones:    

El artículo 361 de   Constitución y la ley 1530 prevén otros mecanismos de control dirigidos a   articular los intereses nacionales y territoriales, y a asegurar eficiencia en   la administración de las regalías y su destinación específica: (i) el   inciso 1 del parágrafo 2 dispone que los proyectos a financiar con recursos de   los fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación, Desarrollo Regional y   Compensación Regional, se deben ejecutar en concordancia con el Plan Nacional de   Desarrollo. (ii) El inciso 3 ibídem prohíbe la financiación de   gasto corriente con cargo al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación. (iii)  El parágrafo 2 ibídem también prevé la participación obligatoria del   Gobierno Nacional en todos los OCAD con un importante número de representantes,   y lo dota en todos los casos de uno de los tres votos disponibles –es decir, le   entrega un tercio de los votos-. (iv) El parágrafo 3 ibídem crea el   Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías y   autoriza la adopción de medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el   inadecuado uso de los recursos del SGR, entre las que se encuentran “(…) la   suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos”.   (iv)  El artículo 23 de la ley 1530 exige que los proyectos que se postulen a los   fondos referidos (a) adopten pautas de buen gobierno, y (b)   definan su pertinencia, viabilidad, sostenibilidad e impacto en términos de   contribución al cumplimiento de metas locales, sectoriales, regionales y los   objetivos y fines del SGR. (v) El artículo 25 ibídem exige que los   proyectos sean formulados de conformidad con las metodologías y lineamientos que   defina el DNP, dicho de otro modo, se entrega al DNP un poder de   disciplinamiento de la formulación de los proyectos a través de la fijación de   metodologías. (vi) El artículo 26 ibídem señala que antes de ser   discutidos por los OCAD, el DNP y por Colciencias, según el caso, deben declarar   viables los proyectos; sin la declaración de viabilidad no es posible que un   proyecto sea considerado por un OCAD. (vii) Finalmente, el Título VI de   la ley 1530 desarrolla el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y   Evaluación de las Regalías y encarga su administración al DNP.    

La existencia de   tantos mecanismos de control hace que la ganancia en términos de eficiencia que   pueda generar el artículo demandado sea tan solo marginal. En primer lugar, las   metodologías para definición de los proyectos las determina el DNP; ellas   indican qué criterios deben tenerse en cuenta para definir los proyectos, qué   variables deben considerarse, cómo establecer los presupuestos, etc., en suma,   las metodologías son pautas cuyo seguimiento asegura la idoneidad y viabilidad   de los proyectos. En segundo lugar, los proyectos deben obligatoriamente   justificar de qué manera se sujetan al Plan Nacional de Desarrollo; sobra decir   que ese plan es fijado por el Gobierno y el Congreso y allí se definen las áreas   prioritarias de inversión, de modo que un proyecto que pretenda ser financiado   debe explicar las razones por las cuales pertenece a esas áreas establecidas   como prioritarias. En tercer lugar, el DNP y Colciencias definen qué proyectos   son viables, lo que constituye un requisito indispensable para que el proyecto   luego pueda ser evaluado por los OCAD. En cuarto lugar, el DNP, como director   del el Sistema de Monitoreo, Seguimiento, Control y Evaluación de las Regalías,   puede adoptar medidas preventivas, correctivas y sancionatorias por el   inadecuado uso de los recursos del SGR, entre las que se encuentran “(…) la   suspensión de giros, cancelación de proyectos y/o el reintegro de recursos”; de   esta forma, la normativa dota al DNP de poderes de control previos y posteriores   que incluyen la suspensión de un proyecto aprobado por los OCAD. Todas estas   reglas ya de hecho dotan al Gobierno Nacional de importantes poderes control que   pueden incluso frenar las iniciativas de las entidades territoriales de forma   previa o posterior. Se trata de mecanismos eficientes de control que a todas   luces hacen innecesaria la medida bajo examen.    

Por otra parte, la   medida sí limita de forma importante los principios democrático, de   descentralización y de autonomía de las entidades territoriales, así como las   exigencias del artículo 361 superior, toda vez que (i) no da igual trato   a las entidades territoriales en el escenario de los OCAD respecto del Gobierno   Nacional, con base en unas premisas problemáticas desde el punto constitucional   –como se explicó en 2.7.3.2.2.-; (ii) restringe la eficacia de la   participación de las entidades territoriales en los OCAD, pues permite que en   todos los casos el Gobierno mediante su voto negativo pueda frenar las   iniciativas territoriales, incluso si se sujetan al Plan Nacional de Desarrollo   y han sido declaradas viables por el DNP o Colciencias; y (iii) entrega   un poder de decisión mayor al Gobierno Nacional en materia de desarrollo   –asimilable a un poder de veto-, lo que limita la facultad de las entidades   territoriales de gestionar sus intereses y definir sus prioridades en la   materia. Recuerde que las regalías, dada la precariedad de las finanzas de   muchas entidades territoriales, son una herramienta indispensable para promover   el progreso a través de la inversión y el gasto social.    

2.7.3.2.4.                       En suma, el   artículo 31 de la ley 1606, al otorgar un poder de veto al Gobierno Nacional   para decidir los proyectos susceptibles de financiación por los fondos de   Desarrollo Regional, Ciencia, Tecnología e Innovación y Compensación Regional,   así como su ejecutor, se opone al   artículo 361 superior y a los principios de descentralización y autonomía, ya   que aunque persigue una finalidad importante –el uso eficiente de las regalías-,   se vale de un medio de no es efectivamente conducente para el efecto y, dada la   existencia de otros múltiples mecanismos de control, termina sacrificando de   forma desproporcionada los principios democrático, de descentralización y   autonomía, así como los mandatos del artículo 361 de la Carta.    

Por las anteriores razones, el artículo   acusado será declarado inexequible.    

3.       DECISIÓN    

En mérito de lo   expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Declarar   INEXEQUIBLE  el artículo 31 de la ley 1606 de 2012 “Por la cual se decreta el presupuesto del   Sistema General de Regalías para el Bienio del 1° de enero de 2013 al 31 de   diciembre de 2014”, por las razones expuestas en esta providencia.    

Cópiese,   notifíquese, comuníquese, publíquese, cúmplase y archívese el expediente.    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Presidente    

Ausente en comisión    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA                    

MAURICIO GONZÁLEZ CUERVO                

    

Magistrada                    

Magistrado                

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ                    

ALBERTO ROJAS RÍOS                

    

Magistrado    

                     

Magistrado                

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO                    

NILSON PINILLA PINILLA   

Magistrado    

Con aclaración de voto    

                     

Magistrado    

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB                    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA                

    

Magistrado                    

Magistrado    

Ausente en comisión    

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

                     

                 

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO   DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA   C-624/13    

Referencia:   expediente D-9538    

Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 31 de la Ley 1606 de 2012 “Por la cual   se decreta el presupuesto del Sistema General de Regalías para el Bienio del 1º    de enero de 2013 al 31 de diciembre de 2014”.    

Magistrado   Ponente:    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Mi aclaración de voto a la   decisión de mayoría obedece a que, a mi juicio, el fundamento de la   inexequibilidad de la norma acusada, previa la indispensable integración que   debió efectuarse, ha de entenderse circunscrita, en lo fundamental, a que, a no   dudarlo, existe una evidente contradicción  entre el precepto   constitucional que establece la necesidad de un “Acuerdo” entre las entidades   territoriales  y el Gobierno Nacional a objeto de decidir cuáles proyectos   regionales habrán de financiarse con los recursos de los Fondos de Ciencia,   Tecnología e Innovación y de Desarrollo Regional, “Acuerdo” que, a simple vista,   supone un dialogo o entendimiento en el que necesariamente deben evaluarse y   ponderarse las razones aducidas por las partes llamadas a avenirse en sustento   del punto de vista que se expone en aras de alcanzar la debida coincidencia o   concertación de pareceres, no obstante lo cual la norma legal cuestionada   incorpora una regla que otorga desmedida preeminencia a la posición del gobierno   al sujetar directamente la “aprobación” y “designación de la entidad ejecutora   de esos proyectos” al voto positivo de este último, circunstancia que, por su   fuerte carga de unilateralidad, desdice de lo que cabe entender por un   “Acuerdo”. Es en ese sentido que participo de la decisión de mayoría, la cual,   valga aclarar, en modo alguno permite entender que la decisión sobre los   proyectos a financiar y sobre quien los ejecuta pueda adoptarse sin que    previamente se propicie el “Acuerdo” con el Gobierno Nacional invocando por   ejemplo la representación mayoritaria de las entidades territoriales, pues la   norma constitucional pertinente, en términos irreductibles, impone un “Acuerdo”   con el gobierno y ese “Acuerdo” indiscutiblemente tiene que materializarse so   pena de burlar el claro e inequívoco mandato superior plasmado en el artículo   361, inciso 8 de la Carta que reza: “Los fondos de Ciencia, Tecnología e   Innovación y de Desarrollo Regional tendrán como finalidad la financiación de   proyectos regionales acordados  entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.” (Subrayado fuera   de texto)    

Fecha ut supra,    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

[1]Este proceso ya había comenzado con el acto legislativo 01 de 1986,   por medio del cual se introdujo la elección popular de alcaldes, con lo que los   alcaldes dejaron de ser agentes de los gobernadores y los municipios se   convirtieron en gestores principales de los servicios públicos.    

[2]Al respecto,  resultante ilustrativo   lo señalado por algunos constituyentes como Juan Fernández Renowitzky, quien   afirmaba: “La violencia no es, como generalmente se cree, el único factor de   desestabilización del Estado colombiano. También, y en no menor medida, lo es el   centralismo monolítico que predomina desde 1886, tanto en lo político como lo   administrativo. Y lo más grave, desde la Constitución de esa fecha es la falsa   descentralización expresada en la fórmula tan famosa como burlada que habrá   centralización política y descentralización administrativa (…) El centralismo   colombiano es tan absorbente que no perdona a ninguna entidad territorial. Sus   víctimas predilectas son, desde luego, las regiones periféricas. A las cuales   tradicionalmente succiona sus recursos más jugosos (…)  Colombia está   madura para adoptar constitucionalmente el principio de la autonomía regional.   No sólo porque se trata de un país de regiones sino porque estas se encuentran   estranguladas en su desarrollo por la violencia institucionalizada en el férreo   centralismo que rige desde 1886”. Gaceta Constitucional, 20 de marzo de 1991, p.   61-63.    

[3]Ver las intervenciones de los constituyentes Horacio Serpa,   Guillermo Perry y Eduardo Verano. Gaceta Constitucional, 20 de marzo de 1991, p.   24.    

[4]En la sentencia C-636 de 1996, la Corte explicó la filosofía del   nuevo modelo de ordenamiento territorial así: “las autoridades locales son las   que mejor conocen la necesidades a satisfacer, las que están en contacto más   íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así   sea político, de solucionar los problemas locales”.    

[5] Ver sentencias C-478 de 1992 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,   C-517 de 1992 M.P. Ciro Angarita Barón, C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón,   C-534 de 1996 M.P. M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras.    

[6]Ver sentencias C-004 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón   y C-534 de 1996 M.P. Fabio Morón Díaz, entre otras.    

[7] En los debates del artículo 356 de la Constitución se mencionó   expresamente este propósito y la importancia de dotas a las entidades de   recursos suficientes para atender sus nuevas funciones. Por ejemplo, en la   exposición de motivos de la ponencia presentada por los constituyentes Carlos   Rodado Noriega, Jesús Pérez González-Rubio y Helena Herrán de Montoya ante la   Comisión Quinta se menciona explícitamente, al debatir sobre el situado fiscal:   “Se ha calculado que con esta fórmula el municipio estará en capacidad de   recibir de la Nación, sin mayores traumatismos, la responsabilidad de atender   los servicios de salud y educación hoy existentes en sus niveles básicos, para   pagarlos directamente. El municipio asumirá el servicio de educación primaria y   secundaria, integrado en establecimientos únicos (…) para impedir la deserción   escolar y dificultades pedagógicas y administrativas que se atribuyen a la   actual división (…)”. Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.    

[8]Ver sentencia C-535 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[9]Ver sentencia C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[10] Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p.p. 13-15.    

[11]Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, p.p. 16- 17.    

[13] Ver las sentencias C-937 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio   Palacio y C-541 de 2011 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, entre otras.    

[14]Cfr. sentencia C-702 de 1999 M.P. Fabio Morón Díaz.    

[15] Ver sentencias C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez   Caballero, C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada, entre otras.    

[16] Ver sentencia C-1055 de 2012 M.P. Alexei Julio Estrada.    

[17]Ver sentencia C-720 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[18] Ver sentencias C-1096 de 2000 M.P.   Cristina Pardo Schlesinger, C-837 de 2001 M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[19] Ver sentencia C-010 de 2013 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[20] M.P. Jaime Araujo Rentería.    

[21] Ver también la sentencia C-533 de 2005 M.P. Álvaro Tafur   Galvis.    

[22] Ver sentencias C-221 de 1997 MP Alejandro Martínez   Caballero, C-580 de 1999 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz,   C-427 de 2002 M.P. Clara Inés Vargas, C- 978 de 2002 M.P. Eduardo Montealegre   Lynett, C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, C-1055 de 2012 M.P. Alexei   Julio Estrada, entre otras.    

[23] M.P. Alejandro Martínez Caballero. En esa ocasión la Corte   examinó una demanda contra el   artículo 16 de la ley 141 de 1994, que establecía los   porcentajes mínimos de regalías para la sal y el carbón y los cuales, a juicio   del demandante, eran irrazonables. Esta Corporación declaró exequible el   precepto, pues concluyó que la medida estaba fundamentada en una política   razonable dirigida a estimular la explotación de esos recursos en beneficio del   país.    

[24] Ver, entre otras, la sentencia C-221 de 1997.    

[25] Sentencia C-221 de 1997. MP Alejandro Martínez Caballero.   Fundamento 19    

[26] Cfr. sentencia C-1548 de 2000 M.P. Alejandro Martínez   Caballero. Ver también la sentencia C-800 de 2008 M.P. Manuel José Cepeda   Espinosa.    

[27] Cfr. Gaceta Constitucional No. 53, p. 13.    

[28] Ponencia presentada por los constituyentes Álvaro Cala Hederich,   Helena Herrán de Montoya, Mariano Ospina Hernández, Jesús Pérez González-Rubio,   Carlos Rodado Noriega y Germán Rojas Niño. Cfr. Gaceta Constitucional No. 85, p.   17.    

[29] Ver sentencia C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[30] Ver sentencia C-251 de 2003 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[31]En la sentencia C-402 de 1998, M.P. Fabio Morón Díaz, la Corte   explicó: “(…) esta Corporación ha calificado la naturaleza jurídica de las   regalías como una contraprestación económica que recibe la Nación por la   explotación de un recurso natural no renovable, que se extingue con el tiempo y   que debe generar por ello beneficios sustitutivos, los cuales pueden ser   administrados directamente por la Nación o a través de las empresas industriales   o comerciales del Estado, titulares de los aportes donde se encuentren las   minas. Por lo tanto, las regalías constituyen un beneficio económico para la   Nación y los entes territoriales, como quiera que con tales ingresos fiscales se   atienden objetivos sociales y diversos cometidos estatales.”    

[32]El inciso tercero del artículo 360 disponía: “Los departamentos y   municipios en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales   no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se   transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos, tendrán derecho   a participar en las regalías y compensaciones.” Nótese que el texto   constitucional no señalaba el destino de las regalías directas.    

[33]La normativa de orden legal (leyes 141 de 1994 y 1283 de 2009)   precisó que, a nivel departamental, las regalías directas debían invertirse en   labores dirigidas a alcanzar coberturas mínimas en indicadores de mortalidad   infantil, cobertura básica de salud y educación, agua potable y alcantarillado,   y en proyectos de nutrición y seguridad alimentaria; mientras a nivel municipal,   debían destinarse a proyectos de saneamiento ambiental, de construcción y   ampliación de la estructura de los servicios de salud, educación, electricidad,   agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales;   deconstrucción, mantenimiento y mejoramiento de la red terciaria; de nutrición y   seguridad alimentaria; y a proyectos productivos que beneficiaran a la   comunidad.    

[34]Con el rubro de promoción de la minería, el legislador buscó   favorecer principalmente la elaboración de estudios y a la realización de   labores de prospección, exploración, diseño, promoción, supervisión y ejecución   de proyectos mineros, con énfasis en la pequeña y mediana minería; y la   ejecución de proyectos mineros especiales y comunitarios (leyes 141 de 1994 y   756 de 2002).    

[36]El rubro de proyectos de desarrollo regional –el que recibía el   porcentaje más alto de recursos- comprendía principalmente actividades como las   siguientes identificadas como prioritarias en el plan de desarrollo de la   respectiva entidad territorial: energización; construcción, recuperación y   mantenimiento de la red vial secundaria y terciaria; desarrollo de proyectos   fluviales y aeroportuarios; y construcción de infraestructura de distribución   para la prestación del servicio público de gas combustible en los estratos 1 y 2   (leyes 141 de 1994, 344 de 1996, 508 de 1999 y 756 de 2002).    

[37] Ver por ejemplo la sentencia C-221 de 1997 MP Alejandro Martínez   Caballero.    

[38]M.P. Fabio Morón Díaz.    

[39]La   Corte explicó: “La Corte Constitucional encuentra que   las disposiciones contenidas en las partes acusadas de los artículos 14 y 15 de   la ley 141 de 1994, son de carácter indicativo y general que se ocupan de   ordenar unas medidas razonables relacionadas con la planeación del gasto de   inversión social y en la definición de unas reglas por las cuales se establecen   las correspondientes reglas de prioridad del gasto que se debe atender con los   recursos nacionales provenientes de las regalías, atendiendo, en buena medida, a   la experiencia histórica concreta del  inmediato pasado en materia de la   falta de una orientación racional y de planeación técnica de la orientación de   las inversión de los recursos mencionados.”    

[40]M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[41]La   Corte aseveró: “La referencia hecha en la Ley 141 de   1994  (específicamente, en los parágrafos 1° y 2º del artículo 1°) a la   financiación de proyectos de energización, como una de las posibilidades   definidas por el legislador para la inversión de las regalías, cumple con claros   preceptos constitucionales que velan por el bienestar general (artículos 1 y 2   C.P.), por la adecuada disposición de los recursos del Estado (artículo 360   C.P.), y por el respeto a la autonomía funcional que se reconoce a cada rama del   poder público (artículo 113 C.P.). || Debe recordarse que “el bienestar general   y el mejoramiento de la calidad de vida de la población”, son “finalidades   sociales del Estado” (Cfr. artículo 366 C.P.) y, por tanto, resulta admisible   que las leyes que desarrollan los mandatos de la Constitución contemplen   programas y proyectos, que sin estar explícitamente señalados en la Norma   Fundamental, son congruentes con los objetivos que se intentan alcanzar con la   ayuda del ordenamiento jurídico.  Los deberes del Estado frente a la   comunidad no se reducen a la satisfacción de las necesidades expresamente   contempladas por las normas constitucionales (salud, educación, saneamiento   ambiental, agua potable), pues dichas enunciaciones no agotan -en principio-, el   panorama de los frentes que la administración debe atender para servir a la   comunidad, promover la prosperidad general y garantizar los principios, derechos   y deberes que se reconocen a todos los colombianos.”    

[42] M.P. Mauricio González Cuervo.    

[43] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. En aquella ocasión se llevó a cabo   la revisión automática del decreto legislativo 4831 del 29 de diciembre de 2010   “Por el cual se destinan recursos para conjurar la crisis e impedir la extensión   de los efectos causados por el fenómeno de la niña”. El decreto legislativo fue   declarado exequible, en el entendido que los recursos a los que aludían sus   artículos se destinarán solo a la rehabilitación de las zonas de las entidades   territoriales afectadas por la crisis generada con la ola invernal, y en el caso   de proyectos de inversión, a aquellos priorizados en los respectivos planes de   desarrollo departamental o municipal que se requirieran para la rehabilitación   de las zonas afectadas con las causas de la emergencia.    

[44] Ver por ejemplo la sentencia  C-781 de 2007 M.P. Humberto   Sierra Porto.    

[45]En la sentencia  C-781 de 2007 M.P.   Humberto Sierra Porto, la Corte declaró exequible ese traslado de funciones al   DNP.    

[46] Ver, entre otras, las sentencias C-567 de 1995 M.P. Fabio Morón   Díaz, C-221 de 1997 M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-207 de 2000 M.P. Carlos   Gaviria Díaz, C-293 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-1548 de 2000 M.P.   Alejandro Martínez Caballero y C-240 de 2011 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[47] Ver la sentencia C-447 de 1998 M.P. Carlos Gaviria Díaz.    

[48] En la exposición de motivos del proyecto   que luego se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011, se relacionó la   propuesta de modificación del sistema de administración y reparto de las   regalías con el aseguramiento de la sostenibilidad fiscal y la reducción del   nivel de deuda. Al respecto se explicó: “Ello complementaría la estrategia del   Gobierno Nacional para fortalecer las finanzas públicas mediante la adopción de   una regla fiscal. La regla propuesta permitiría, a través de un mecanismo de   ahorro similar al que se propone para las regalías ahorrar parte de los recursos   excedentarios producto de la actividad minero-energética y garantizar un manejo   contra-cíclico de la política fiscal, lo cual favorecerá la estabilidad   macroeconómica del país”. Adicionalmente, la exposición de motivos contiene un   capítulo específico sobre la relación entre la reforma de las regalías y las   reglas fiscales, en el que se hace un llamado para que se creen sistemas de   ahorro con finalidades contracíclicas en las regiones, similares al contenido en   el proyecto que luego se convertiría en el acto legislativo 05 de 2011. Sobre   este punto se indicó: “Es importante resaltar que, tal   y como se ha expresado a lo largo de esta exposición de motivos, un mecanismo de   ahorro diseñado únicamente para garantizar la sostenibilidad de las finanzas del   Gobierno Nacional Central, no es suficiente estrategia para promover la   sostenibilidad fiscal y la estabilidad macroeconómica del país. Es indispensable   que así como para el Gobierno Nacional se diseñó un mecanismo de ahorro para   administrar los recursos de la minería, se adopte un esquema de ahorro en las   regiones, por medio del cual ahorren recursos en épocas de auge para luego   disponer de estos en épocas de escasez. Ello les permitirá cumplir con el deber   constitucional de garantizar establemente a la población el acceso a los bienes   y servicios a los que tienen derecho, cuidando la sostenibilidad fiscal y   garantizando la estabilidad macroeconómica del país”   Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[49] Al presentar el proyecto de reforma   constitucional, el Gobierno también buscaba crear un mecanismo que impidiera que   en virtud del “boom” de la actividad minero energética proyectada para los   próximos 5 a 10 años, específicamente por el incremento de las divisas que   ingresarían al país, se generaran problemas como inflación y reevaluación de la   moneda. En la exposición de motivos se explican   algunas posibles consecuencia de esa bonanza así: se “ha demostrado que un   crecimiento insostenible del gasto público, motivado por ingresos inesperados   cuya presencia inicialmente se presume permanente, como es el caso de los   ingresos adicionales por la explotación de recursos naturales no renovables,   puede conllevar a ajustes macroeconómicos indeseables a través de incrementos en   la inflación o movimientos bruscos en la tasa de cambio. Así, las familias, las   empresas y el Gobierno, aumentan sus gastos por encima de sus ingresos,   acumulando deudas que se hacen vulnerables financieramente”. Más adelante se   agrega: “los episodios de bonanza en la producción de bienes primarios en el   país en décadas pasadas, indican que estos condujeron a volatilidad   macroeconómica y períodos posteriores de recesión, para los cuales no se contaba   con fuentes de ahorro que permitieran amortiguar la caída”. Finalmente, se   resaltó: “La evidencia histórica en países en desarrollo muestra que un manejo   inadecuado de los ingresos provenientes de recursos naturales, particularmente   en épocas de bonanza, ha producido significativas apreciaciones del tipo de   cambio y desequilibrios macroeconómicos” (énfasis fuera del texto). Cfr.   Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[50]De este paquete de reformas también hace parte el acto legislativo   03 de 2011 por medio del cual se introdujo en la Constitución el criterio de   sostenibilidad fiscal.    

[51] Ver Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[52] Al respecto, se expresa lo siguiente en la exposición de motivos:   “(…) de manera que en períodos de auge en la producción o en los precios, los   recursos excedentarios sean ahorrados mientras que en épocas de desaceleración o   incluso reducción en la producción, las regiones tengan acceso a dicho ahorro   para mantener su gasto estable a través del tiempo. Con ello se logrará unas   finanzas sostenibles en las regiones, y una senda de gasto estable, coherente   con el aumento de largo plazo de los ingresos. Ello además contribuirá a evitar   distorsiones macroeconómicas en el país como la volatilidad y la tendencia a la   apreciación de la moneda.”Cfr. Gaceta del Congreso 577 del 31 de agosto de 2010.    

[53] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. S.V. Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub.    

[54] En la sentencia C-010 de 2013, la mayoría de la Sala concluyó que   no se sustituyó la Carta, pues el nuevo régimen mantuvo los aspectos esenciales   del régimen de regalías: (i) la propiedad del Estado de los recursos   constitutivos de regalías; (ii) la existencia de un derecho de   participación de las entidades territoriales respecto a esos recursos; (iii)  la deferencia al Legislador para que determine la distribución específica de los   recursos, sometido a criterios de razonabilidad y proporcionalidad, al igual que   al cumplimiento de mandatos constitucionales específicos; y (iv) la   preferencia de las entidades territoriales en el reparto de los recursos con   miras al desarrollo regional. Además, se indicó que la reforma no desvirtúa el   núcleo esencial de la descentralización y autonomía territorial, en la medida en   que solamente efectúa ajustes en materia de administración, destinación y   control de las regalías.    

[55] La asistencia de estos congresistas fue declarada exequible en la   sentencia C-247 de 2013 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[56] El artículo 31 del capítulo II “Recursos provenientes del Fondo de   Ciencia Tecnología e Innovación” señala: “DECISIONES DEL ÓRGANO   COLEGIADO. Las decisiones del Órgano Colegiado de Administración y Decisión, se   adoptarán con un mínimo de dos votos favorables. El número de votos será máximo   tres (3). Uno del Gobierno Nacional, uno del gobierno departamental y uno de las   universidades. Es necesaria la presencia de al menos uno de los miembros de cada   nivel de gobierno y de las universidades para la toma de decisión.”    

[57] El artículo 35 del Capítulo III “Recursos provenientes de los   fondos de Desarrollo Regional y de Compensación Regional  indica: “DECISIONES   DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS. Las decisiones de estos Órganos Colegiados de   Administración y Decisión, se adoptarán con un mínimo de dos votos favorables.     

El número   de votos será máximo tres (3), uno por cada nivel de gobierno, así: Gobierno   Nacional un voto; departamental un voto; y municipal y distrital un voto. Es   necesaria la presencia de al menos uno de los miembros de cada nivel de gobierno   para la toma de decisión.”    

[58] El otro 40% se destina a proyectos locales de inversión.    

[59] Este inciso señala: “Los recursos del Sistema General de Regalías   no harán parte del Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de   Participaciones. El Sistema General de Regalías tendrá su propio sistema   presupuestal que se regirá por las normas contenidas en la ley a que se refiere   el inciso 2o del artículo anterior. En todo caso, el Congreso de la República   expedirá bianualmente el presupuesto del Sistema General de Regalías”   (negrillas fuera del texto).    

[60] Ver Gaceta del Congreso 663 de 2012.    

[61] Ver Gaceta del Congreso 738 de 2012.    

[62] Esta extensión fue propuesta en el pliego de modificaciones para   los debate en las plenarias de la Cámara y del Senado en acuerdo con el Gobierno   Nacional. Ver Gacetas del Congreso 855 y 856 de 2012.    

[63] Cfr. Gaceta del Congreso 738 de 2012.    

[64] Según el artículo 6 del decreto 2067 de 1991:“El magistrado   sustanciador tampoco admitirá la demanda cuando considere que ésta no incluye   las normas que deberían ser demandadas para que el fallo en si mismo no sea   inocuo, y ordenará cumplir el trámite previsto en el inciso segundo de este   artículo. La Corte se pronunciará de fondo sobre todas las normas demandadas   y podrá señalar en la sentencia las que, a su juicio, conforman unidad normativa   con aquellas otras que declara inconstitucionales” (negrillas fuera del   original). La anterior disposición autoriza al magistrado sustanciador a   inadmitir demandas en las que no se incluyen “las normas que deberían ser   demandadas para que el fallo en si mismo no sea inocuo”. Por eso el   demandante deber preocuparse por incluir en su demanda todas las normas que, por   constituir una unidad normativa con la principalmente acusada, deben ser   cobijadas por el fallo para que el mismo no sea “inocuo”.  Sin embargo, el   mismo artículo autoriza a la Corte a declarar inexequibles otras normas legales   que, a su juicio, “conforman unidad normativa con aquellas otras que   declara inconstitucionales”. A partir de esta autorización, esta Corporación ha   entendido que excepcionalmente puede llevar a cabo la integración de la unidad   normativa.    

[65] Ver, entre otras, las sentencias C-871 de 2003 M.P. Clara Inés   Vargas Hernández, C-503 de 2007 M.P. Marco Gerardo Monroy   Cabra, C-463 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería y   C-415 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[66] Ver las sentencias C-871 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández,   C-463 de 2008 M.P. Jaime Araujo Rentería y C-415 de 2012 M.P. Mauricio González   Cuervo, entre otras.    

[67] Cfr. sentencia C-415 de 2012 M.P. Mauricio González Cuervo.    

[68] Ver las sentencias C-1140 de 2008 M.P. Jaime Córdoba Triviño,   C-714 de 2009 M.P. María Victoria Calle Correa, entre otras.    

[69] Cfr. Ponencia para primer debate en Senado, Gaceta del   Congreso 651 de 2010.    

[70] Cfr. Gaceta del Congreso 651 de 2010.    

[71] Ibídem.    

[72] Por ejemplo, en la plenaria del Senado en primera vuelta,   los senadores Luis Carlos Avellaneda Tarazona, Maritza   Martínez Aristizábal, Honorio Galvis Aguilar, Jaime Enrique Durán Barrera y Alexander López Maya, entre otros, presentaron objeciones al respecto (Ver Gaceta del   Congreso 900 de 2010). En la plenaria de la Cámara de Representantes, durante la   primera vuelta, formularon objeciones fundadas en la posibilidad de   recentralziación de las decisiones sobre regalías, los representantes Alba Luz   Pinilla Pedraza y Camilo Andrés Abril Jaimes, entre otros (Ver Gaceta del   Congreso 17 de 2011). En la plenaria del Senado en segunda vuelta, la Senadora   Maritza Martínez Aristizábal reiteró que, en su sentir, la reforma contenía una   medida centralizadora y se preguntó si la centralización realmente traería   trasparencia en el manejo de los recursos de las regalías (Ver Gaceta del   Congreso 463 de 2011).    

[73] Ver Gaceta del Congreso 651 de 2010.    

[74] Los OCAD y la regla de participación mayoritaria de los   representantes de las entidades territoriales surgieron desde el comienzo del   trámite, en el primer debate ante el Senado. En esa oportunidad se aprobó el   siguiente texto: “Parágrafo. Los recursos del Sistema General de Regalías no harán parte del   Presupuesto General de la Nación, ni del Sistema General de Participaciones, y   el gasto que se realice con los recursos del Sistema General de Regalías, se   programará y ejecutará en la forma que señale la ley a que se refiere el   artículo 360 de la Constitución Política. En todo caso, la ejecución regional de   estos recursos se hará en estrecha coordinación con el Plan Nacional de   Desarrollo. En los Fondos Regionales se instituirán órganos colegiados de   administración y decisión donde tenga asiento los gobernadores de la región, un   número representativo de alcaldes y el Gobierno Nacional, todo de conformidad   con lo previsto en la ley a que se refiere el artículo anterior. En todo caso la   representación de los departamentos y municipios en dicho órgano colegiado será   mayoritaria en relación con la del Gobierno Nacional” (negrilla fuera del   texto). Ver texto aprobado en primer debate en la Gaceta del Congreso 705   de 2010.    

[75] El Senador Luis Carlos Avellaneda   Tarazona, durante el debate en la plenaria del Senado en primera vuelta, llamó   la atención sobre esta omisión en el texto aprobado en la Comisión Primera (Ver   Gaceta del Congreso 900 de 2010). En el segundo debate en el Senado, segunda   vuelta, se propuso que la sujeción a los planes de desarrollo territoriales   también se exigiera en el caso de los proyectos susceptibles de financiación por   el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Ver Gaceta del Congreso 219 de   2011).    

[76] En la ponencia para primer debate en Cámara en la primera   vuelta se propuso incluir el siguiente inciso: “El Fondo de   Desarrollo Regional tendrá como finalidad la financiación de proyectos   regionales acordados entre las entidades territoriales y el Gobierno Nacional.”   Cfr. Gaceta del Congreso 879 de 2010.    

[77] Cfr. Gaceta del Congreso 900 de 2010    

[78] Cfr. Diccionario de la Real Academia de la Lengua.   http://lema.rae.es/drae/?val=acuerdo  Consultado el 30 de agosto de 2013.    

[80] En la sentencia C-089 de 1994 M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, la Corte explicó: “(…) a la luz   de la Constitución la interpretación que ha de privar será siempre la que   realice más cabalmente el principio democrático, ya sea exigiendo el respeto a   un mínimo de democracia o bien extendiendo su imperio a un nuevo ámbito”.    

[81] Ver por ejemplo la sentencia C-522 de 2002 M.P. Jaime   Córdoba Triviño sobre el derecho a la participación y la extensión del principio   democrático a las asambleas de copropietarios.    

[82] Ver sentencias C-585 de 1995 M.P. Hernando   Herrera Vergara, C-522 de 2002 M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[83] M.P. Jaime Córdoba Triviño, C-127 de 2004 M.P.   M.P. Alfredo Beltrán Sierra y C-351 de 2013 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[84] Ver sentencia C-141 de 2010 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[85] Ibídem.    

[86] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[87] Ver acuerdo 002 de 2012 de la   Comisión Rectora   del SGR.    

[88] Sobre el juicio integrado ver las sentencias C-093 de 2001   M.P. Alejandro Martínez Caballero, C-624 de 2008 M.P. Humberto Antonio Sierra   Porto y C-372 de 2011 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, entre otras.    

[89] Cfr. Gaceta del Congreso 738 de 2012.    

[90] Ibídem.