C-633-16

           C-633-16             

Sentencia C-633/16    

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE LEY QUE CREA EL FONDO DE FOMENTO PARAFISCAL   FIQUERO-Carácter insubsanable de vicio de   procedimiento    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Análisis   formal y material     

OBJECIONES   GUBERNAMENTALES-Procedimiento    

PRINCIPIO DE   CONSERVACION DEL DERECHO-Alcance     

PRINCIPIO IN   DUBIO PRO LEGISLATORE-Aplicación    

CONTROL   CONSTITUCIONAL DE OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Aplicación   armónica de los principios de instrumentalidad de las formas y principio de   corrección de las formas    

        

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Oportunidad/OBJECION GUBERNAMENTAL-Término para formulación     

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Competencia para su formulación    

OBJECION           GUBERNAMENTAL-Término de dos legislaturas    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Requisitos           generales de procedimiento legislativo   

      

        

OBJECION           GUBERNAMENTAL-Anuncio previo de votación    

REQUISITO DE           ANUNCIO PREVIO DE VOTACION EN TRAMITE LEGISLATIVO-Alcance de la expresión “próxima sesión”      

Referencia:   Expediente OG-148    

Asunto:   Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de   2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal   fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de   fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”     

Magistrado sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá DC, dieciséis (16) de noviembre de dos mil dieciséis   (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial las   previstas en el artículo 241, numeral 8 del Texto Superior, y cumplidos los   trámites y requisitos contemplados en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.   ANTECEDENTES    

1.1. Registro de las objeciones   gubernamentales    

En oficio recibido en la Secretaría   General de esta Corporación el 28 de octubre de 2015[1], el   Secretario General del Senado de la República remitió el Proyecto de Ley No. 207   de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de   fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y   administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”,   el cual fue parcialmente objetado por el Gobierno Nacional por razones de   inconstitucionalidad, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 165 y 167 del   Texto Superior[2].    

1.2. Texto   del proyecto de ley objetado    

A continuación, se trascriben las normas sometidas a control   conforme con su publicación en las Gacetas del Congreso Nos. 300 y 301 de 2014,   en las que consta el texto definitivo conciliado al proyecto de ley de la   referencia, tanto en el Senado de la República como en la Cámara de   Representantes, resaltando y subrayando el aparte cuestionado:    

“LEY   No. _______    

Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se   establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento   fiquero y se dictan otras disposiciones    

ARTÍCULO 18.- Recursos del   Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero. Los ingresos del Fondo de Fomento   Parafiscal Fiquero serán los siguientes: (…) 2.- Los que la Dirección   de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), haya recaudado, recaude o llegue a   recaudar con ocasión de la disposición contenida en el artículo 108 de la Ley 9ª   de 1983, desde el 15 de junio de 1983, que no hayan sido entregados previamente   en los términos de la ley.    

ARTÍCULO 20.- Vigencia y   derogatorias. La presente ley rige a partir de su promulgación y deroga   todas las disposiciones que le sean contrarias. Dejando vigente el contenido   del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983.”      

1.3. Objeción formulada por el Gobierno   Nacional    

1.3.1. El Gobierno Nacional, en comunicación   radicada el 29 de julio de 2014 en la Presidencia de la Cámara de Representantes[3],   actuando a través del Presidente de la República y del Ministro de Hacienda y   Crédito Público[4],   objetó por razones de inconstitucionalidad las normas previamente transcritas,   básicamente por considerar que a través de ellas se revive en el ordenamiento   jurídico un precepto legal que se encontraba derogado y, por esa vía, se   introduce una destinación específica respecto de un impuesto de alcance   nacional, cuyo contenido no concuerda con las excepciones previstas frente a la   prohibición contenida en el artículo 359 del Texto Superior, por virtud de la   cual “No habrán rentas de destinación específica”[5].    

1.3.2. Antes de exponer las razones que   justifican la objeción propuesta, el Gobierno señala que ambos preceptos   cuestionados se refieren al artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, cuyo rigor   normativo es el del siguiente tenor:    

“Artículo   108.- Los fondos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las ventas   establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el   país o importados se destinarán a la diversificación de cultivos y   comercialización en las zonas fiqueras a través de un fondo de fomento fiquero   dependiente del Ministerio de Agricultura”    

1.3.3. Con fundamento en lo anterior, se   sostiene que una de las fuentes de ingresos que la iniciativa pretende   establecer como propios del Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, según se   dispone en el numeral 2 del artículo 18, norma sometida al presente juicio de   constitucionalidad, corresponde a los recursos provenientes del “gravamen   sobre el impuesto a las ventas” para sacos de polipropileno y fibras   sintéticas, al que alude el citado artículo 108 de la Ley 9ª de 1983. No   obstante, en criterio del Gobierno Nacional, el proyecto no tiene en cuenta que   la disposición mencionada por vía de remi-sión dejó de existir y fue derogada   tácitamente con la entrada en vigencia del Decreto Ley 3541 de 1983. Esta   afirmación se explica en los siguientes términos:    

“El proyecto de   ley deja de lado el cambio que experimentó el impuesto a las ventas existente al   momento de la expedición de la Ley 9ª de 1983 (del 15 de junio) por el   denominado impuesto al valor agregado, a partir de la entrada en vigencia del   Decreto Ley 3541 de 1983 (del 29 de diciembre).    

En efecto, el   impuesto a las ventas creado desde 1963 (Decreto Ley 3288 del 30 de diciembre) y   vigente al momento de la expedición de la Ley 9ª de 1983, era el ‘monofásico en   primera etapa’, esto es, de causación a nivel de productores; y su técnica era   de ‘sustracción de costos’ o ‘base contra base’.    

Con la expedición   del Decreto Ley 3541 de 1983 (facultades extraordinarias de la Ley 9ª de 1983),   se modificó totalmente el régimen del impuesto a las ventas existente, creándose   la técnica del valor agregado plurifásico (impuesto contra impuesto), que   gravaría todas las etapas del ciclo económico. Luego, el impuesto a las ventas   existente hasta el 31 de marzo de 1984 sólo gravaba una fase de la cadena   económica (productores), y el impuesto al valor agregado vigente a partir del 1º   de abril de 1984 (art. 92 del Decreto Ley 3541), grava todas las fases de los   ciclos de producción y distribución, modificándose sustancialmente toda la   estructura del impuesto tanto en materia de causación, como de base gravable y   determinación, considerándose por tanto que a partir del 1º de abril de 1984,   rigió un impuesto estructuralmente diferente al existente antes de la vigencia   del Decreto Ley 3541 de 1983 referido. (…)    

En otras   palabras, el hecho de que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 hubiese   supeditado el gravamen sobre el impuesto a las ventas a uno ‘establecido’ para   sacos de polipropileno y fibras sintéticas, [luego de lo cual se produjo la]   expedición (…) de un nuevo régimen de impuesto a las ventas por cuenta del   Decreto Ley 3541 de 1983, modificatorio del existente, y que regía para el   momento de la vigencia de la Ley 9 de 1983, [dio] lugar a una derogatoria tácita   de la presunta obligación fiscal, que ahora el proyecto de ley remite, como si   nunca hubiese perdido su vigencia. Tanto es así, que el propio artículo 20 de la   iniciativa trae literalmente la expresión ‘dejando vigente el contenido del   artículo 108 de la Ley 9ª de 1983’. El legislador con este mandato parecería   conocer la derogatoria de esa norma, no siéndole suficiente manifestar que ‘la   presente ley rige a partir de su promulgación y deroga todas las anteriores que   le sean contrarias’. En consecuencia, se agrega la declaración expresa de   vigencia de la norma remisoria, en un intento de retrotraer en el tiempo efectos   derogados.     

A lo anterior se   suma, que el Decreto Ley 3541 de 1983 en su artículo 93 dispuso la derogatoria   expresa de ciertos artículos, y los demás que sean contrarios al contenido del   Decreto Ley, dentro de los cuales debe entenderse el artículo 108 de la Ley 9ª   de 1983.”    

1.3.4. Bajo el entendido de que el precepto   legal al cual se refieren las normas cuestionadas se encuentra derogado   tácitamente, el Gobierno Nacional afirma que, con la técnica utilizada por el   legislador para revivirlo, se incurre en un ejercicio indebido de la facultad de   interpretación de la ley por vía de autoridad (CP art. 150.1[6]) y se desconoce el   principio de seguridad jurídica[7].    

En cuanto a la primera infracción, el   Gobierno señala que, aunque el proyecto no hace alusión expresa al desarrollo de   la atribución de interpretación autén-tica[8],  “no es posible entender o dar lectura a los artículos 18.2 y 20, sin que se   concluya que el legislador interpreta a su modo el contenido del artículo 108 de   la Ley 9ª de 1983”. En efecto, la afirmación que se hace en el citado   artículo 18.2, de que uno de los recursos del Fondo de Fomento Parafiscal   Fiquero “serán los que la DIAN haya recaudado con ocasión de la disposición   contenida en el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, es indicativo de que infiere   la vigencia de esa norma en el tiempo hasta el día de hoy, pasando por alto la   derogatoria tácita ya referida”.    

Respecto de la segunda violación, esto es,   en lo que atañe al desconocimiento del principio de seguridad jurídica, su   ocurrencia se concreta de forma específica en lo previsto en el artículo 20 de   la iniciativa, pues se trata de una norma que permite más de una interpretación,   lo cual confirma su vaguedad, aunado a que, en cada una de dichas   aproximaciones, se producen resultados contrarios a la Constitución. En este   sentido, se expone que:    

“Una   interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que deba   entenderse que por efecto de ésta se reviva un contenido que estuvo derogado,   como en efecto se ha dejado en claro a lo largo de este oficio, lo cual implica   que se asuma no solo la causación del tributo sino también su recaudo y destino.   Sin duda alguna una interpretación así riñe con la seguridad jurídica y la   lógica del derecho además de la premisa racional de que nadie está obligado a lo   imposible. Se quiere decir con esto que, simple y llanamente, el hecho de que la   norma a la cual se remite el proyecto de ley haya sido derogada, impide dar   cumplimiento a las obligaciones que se predican en la iniciativa, especialmente   nutrir a un fondo con recursos que no van a lugar en tanto que la existencia de   los mismos pende de un tributo que fue derogado tácitamente por cuenta de una   norma posterior, tal como se hizo referencia en anteriores líneas. En   definitiva, esta interpretación contraría la Constitución Política, por   violación del principio de legalidad, seguri-dad jurídica y por exigir a la   Nación una imposible ejecución. (…)    

Otra   interpretación sobre la expresión ‘dejando vigente’, refiere a que deba   entenderse que por efecto de ésta no se reviva un contenido que estuvo derogado,   y simplemente que, a partir de la fecha de entrada en vigencia del proyecto de   ley, deba entenderse que el gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido   para sacos de polipropileno y fibras sintéticas se destinarán al Fondo de   Fomento Fiquero. Esta interpretación no es admisible en la medida que en armonía   con el artículo 18.2 del proyecto se establece que los recursos referidos serán   recaudados desde el 15 de junio de 1983, retrotrayendo los efectos de la norma   derogada a la fecha de su creación. En este orden de ideas, ambas disposiciones   contendrían los mismos vicios de inconstitucionalidad [previamente mencionados].   (…)”.    

Desde esta perspectiva, en criterio del   Gobierno Nacional, la norma que se pretende traer al ordenamiento jurídico por   medio del proyecto de ley aproba-do tiene el carácter de impuesto nacional (IVA)   con destinación específica, en la que los recursos se destinan a la   diversificación de cultivos y comercialización en las zonas fiqueras del país,   “inversión que no puede catalogarse dentro de las excepciones del artículo 359   al ser destinada a un fondo de naturaleza parafiscal, sin que la renta tenga   dicha naturaleza”.    

1.4. Insistencia del Congreso de la   República    

1.4.1. Recibido el escrito de objeciones, el   Congreso de la República designó a los Senadores Bernabé Celis Carrillo e Iván   Duque Márquez, así como a los Representantes Carlos Julio Bonilla Soto y Nancy   Denise Castillo para la elaboración del informe a las objeciones gubernamentales   al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013   Senado, “Por medio de la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero,   se establecen normas para el recaudo y administración de la cuota de fomento   fiquero y se dictan otras disposi-ciones”.     

1.4.2. Los citados congresistas elaboraron   un análisis sobre: (i) el marco jurídico en materia de contribuciones   parafiscales; (ii) el fenómeno de la derogatoria tácita; (iii) y el alcance de   la prohibición sobre la existencia de rentas nacionales de destinación   específica.     

1.4.3. De manera puntual, señalan que el   artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 se encuentra vigente, pues allí simplemente se   hace referencia al gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para   sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidos en el país o importados,   precepto que guarda relación con una obligación tributaria sustancial, creada en   virtud del principio de legalidad (CP art. 338) y frente a la cual “no existe   impedimento para el cobro y recaudo de dicho tributo”. Se afirma que lo   anterior ha ocurrido, como se deriva de un oficio suscrito el 23 de mayo de 2011   por el entonces Director General de la DIAN, dirigido al Secretario General de   la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes[10].    

Aunado a lo anterior, sostienen que el   cambio en el régimen del impuesto a las ventas a partir del 1º abril de 1984, no   implicó que se entendiese derogado tácitamente el artículo 108 de la Ley 9ª de   1983, por una parte, porque se mantienen los elementos básicos de la obligación   tributaria[11];   y por la otra, porque lejos de existir un pronunciamiento legal o reglamentario   que constate la existencia de una contradicción normativa, lo que se encuentra   es una realidad totalmente distinta, al haber sido el citado precepto legal   objeto de reglamentación a través del Decreto 3107 de 1985, “Por el cual se   reglamenta la Ley 9ª de 1983, sobre el Fondo de Fomento Fiquero y se crea un   consejo asesor”. Por ello, en palabras de los miembros de la comisión   legislativa encargada del informe, no es posible afirmar que por la inoperancia   del Fondo de Fomento Fiquero exista una disculpa legal para no efectuar el   recaudo del impuesto y darles a los recursos la destinación expresada en la   citada Ley 9ª de 1983.        

Es tan claro que el cambio en la   estructura del impuesto no afectó lo previsto en el artículo 108 de la ley en   mención, que en el artículo 2 del referido Decreto 3107 de 1985, se aludió a que   el Fondo contaría no sólo con los recursos del impuesto sobre las ventas del   régimen vigente, sino también sobre cualquier otro que se establezca hacia el   futuro. Puntualmente, la norma en cita establece que:    

“Artículo   2.- Forman parte del Fondo, los recursos provenientes del impuesto a las   ventas establecido o que se establezca para los sacos de polipropileno y   fibras sintéticas producidas en el país o importadas, lo que les asigne el   Gobierno a través del Presupuesto Nacional, lo mismo que el producto de los   créditos que se obtengan con tal fin”[12].     

1.4.4. En lo que atañe al supuesto   desconocimiento del artículo 359 del Texto Superior, los congresistas ponen de   presente que este tema ya fue resuelto por la Sala de Consulta y Servicio Civil   del Consejo de Estado en el año 1996[13],   al contestar el siguiente interrogante formulado por la entonces Ministra de   Agricultura y Desarrollo Rural, a saber: “Con posterioridad a la vigencia de   la Constitución Política de 1991, los recursos provenientes del gravamen sobre   el impuesto a las ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras   sintéticas producidos en el país o importados, de que trata el artículo 108 de   la Ley 9ª de 1983, deberán ser girados al fondo de fomento de fique creado por   virtud de esta misma disposición, para ser destinados a la ejecución de las   actividades previstas en las normas que lo regulan”.    

Al dar respuesta a la consulta formulada,   según se expone en el informe de objeciones, el citado Tribunal señaló que los   recursos del fondo –además de su destinación específica– constituyen rentas   nacionales, respecto de las cuales es predicable la prohibición del artículo 359   de la Constitución. No obstante, teniendo en cuenta que sus objetivos consisten   en mejorar las condiciones económicas de los productores de fique y promover la   salubridad, seguridad industrial y educación de las zonas fiqueras del país,   según lo dispone el Decreto 3107 de 1985, no existe incompatibilidad de sus   mandatos con lo previstos en la Carta, pues el direccionamiento de los recursos   encuentra sustento en el concepto de inversión social, como excepción a la   prohibición previamente reseñada[14].         

De esta manera, el concepto en cita   concluyó que: “Los recursos provenientes del gravamen sobre el impuesto a las   ventas establecido para sacos de polipropileno y fibras sintéticas producidas en   el país o importados, de que trata el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983, deben   ser girados al Fondo de Fomento Fiquero creado por esta mismo disposición, para   ser destinados a las actividades previstas en las normas que lo regulan, por   considerarse que dichas actividades están comprendidas dentro del concepto de   inversión social, tal como lo define la Constitución y la Ley Orgánica del   Presupuesto”.      

Con sujeción a lo anterior, se afirma en   el informe de objeciones que el artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 no desconoce   el Texto Superior, por lo que incluir sus recursos en el Fondo de Fomento   Parafiscal Fiquero es viable, cuando a través de ello se pretenden realizar   verdaderos objetivos de inversión social, no sólo con el propósito de mejorar   las condiciones de vida de las familias del sector fiquero, que corresponden a   las regiones más deprimidas de la Nación, sino también al lograr la protección   del medio ambiente que se ha visto afectado con las fibras sintéticas[15].     

1.4.5. Por último, los congresistas   sostienen que no existe un ejercicio indebido de la   facultad de interpretación de la ley por vía de autoridad, ni tampoco un   desconocimiento del principio de seguridad jurídica, pues los argumentos que   sustentan este vicio se relacionan con la supuesta derogatoria del artículo 108   de la Ley 9ª de 1983, los cuales resultan improcedentes por las razones   previamente expuestas, incluso si se tiene en cuenta lo señalado por el Consejo   de Estado, para quien el impuesto a las ventas es el hoy conocido con el nombre   de impuesto al valor agregado (IVA).     

II.   TRÁMITE SURTIDO ANTE LA CORTE CONSTITUCIONAL    

2.1. En comunicación recibida en la   Secretaría General de esta Corporación el el 28 de   octubre de 2015[16],   como ya se dijo, el Secretario General del Senado de la República remitió el   Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la   cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para   el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras   disposiciones”, iniciativa que fue objetada por inconstitucional por el   Gobierno Nacional, en lo que atañe a los artículos 18.2 y 20, en ejercicio de la   facultad que le confiere los artículos 165 y 166 de la Constitución Política, en   los términos previamente expuestos.    

2.2. En auto del 12 de noviembre de 2015,   el Magistrado Sustanciador asumió el conocimiento de las citadas objeciones   gubernamentales y ordenó oficiar a las Secretarías Generales del Senado y de la   Cámara de Representantes, con el fin de que sirvieran enviar a este Tribunal,   las pruebas y documentos que permitiesen constatar el procedimiento legislativo   que se surtió respecto del trámite de aprobación del informe de objeciones. Lo   anterior, siguiendo la jurisprudencia reiterada de la Corte[17], conforme a   la cual se ha entendido que para decidir definitivamente sobre las objeciones   gubernamentales en torno a la eventual inconstitucionalidad de las normas que   integran un proyecto de ley, es necesario que la decisión de insistir en la   sanción de una iniciativa legislativa por parte del Congreso, resulte acorde con   las formalidades que la Constitución impone para debida producción de dicho   acto, del cual se deriva la competencia de esta Corporación para resolver el   conflicto propuesto[18].    

De la misma manera, en el citado auto, se   resolvió fijar en lista el presente proceso en la Secretaría General, con el   propósito de permitir la intervención ciudadana, pese a lo cual, dentro del   término establecido no se recibió ningún escrito impugnando o defendiendo las   normas sometidas a control[19].    

Finalmente, por auto del 25 de noviembre,   la Sala Plena de esta Corporación, en ejercicio de las atribuciones contempladas   en los artículos 167 y 241, numeral 8, de la Constitución, decidió (i)   abstenerse de decidir sobre las objeciones de la referencia, comoquiera que,   vencido el término probatorio, el Secretario General de la Cámara de   Representantes, informó a la Corte que las actas de las sesiones plenarias   respectivas, se encontraban en proceso de elaboración para ser enviadas con   fines de publicación a la Gaceta del Congreso[20].   Como consecuencia de lo anterior, (ii) se ordenó poner en conocimiento del   Presidente de dicha cámara el contenido de la citada providencia, solicitando   que una vez se acopiaran todos los documentos requeridos, los mismos fuesen   enviados a esta Corporación. Por último, y ante la importancia de dichos   elementos de juicio, (iii) se dispuso que hasta que no se verificara que las   pruebas fueron adecuadamente aportadas, no se continuaría con el trámite de las   objeciones gubernamentales al proyecto de ley de la referencia.    

2.3. Una vez realizada la aludida labor,   se pudo constatar que todo el material probatorio necesario para revisar el   procedimiento legislativo ha sido allegado al expediente, lo que permite tomar   una decisión en el caso bajo examen.      

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE   LA NACIÓN    

El Procurador General de la Nación, en   ejercicio de las competencias previstas en el artículo 278.5 de la Constitución   y en el artículo 32 del Decreto 2067 de 1991, rindió su concepto en el asunto de   la referencia, en el que solicitó declarar infundadas las objeciones   propuestas y, en consecuencia, declarar exequibles los apartes   cuestionados de los artículos 18.2 y 20 del Proyecto de Ley No. 207 de 2012   Cámara, 113 de 2013 Senado.    

Inicialmente, la Vista Fiscal sostiene que   existen dos razones por las cuales el argumento relacionado con la derogatoria   del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983 no está llamado a prosperar. La primera,   porque se trata de un asunto que no involucra una discusión de raigambre   superior, como se infiere del hecho de “que el Gobierno no señala la norma   constitucional que se viola por esta razón”. Y, la segunda, porque se trata   de una disposición que se encuentra vigente, al regular un supuesto normativo   especial, como lo es el referente a los recursos de sostenibilidad del Fondo de   Fomento Fiquero, que en nada afecta (como no ha afectado hasta la fecha), la   procedencia y aplicación del Impuesto al Valor Agregado. De ser procedente el   argumento propuesto por el Gobierno, “se llegaría al absurdo de tener que   afirmar que la creación del IVA derogó toda la normatividad de impuestos y   cargas tributarias anteriores, lo que no sólo es falso o equivocado, sino que   es, además”, una incoherencia jurídica.    

En segundo lugar, las disposiciones   objetadas no corresponden a una ley interpretativa, en los términos del artículo   150, numeral 1, del Texto Superior. En efecto, ni el artículo 108 de la Ley 9ª   de 1983, ni el numeral 2 del artículo 18 del proyecto de ley objetado,   corresponden a normas oscuras que exijan de una labor hermenéutica para fijar su   sentido normativo. Por el contrario, “se trata de dos mandatos: uno que   establece la destinación de unos recursos y otro que ordena la entrega de esos   recursos al Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero”, cuya redacción es muy   clara y frente a la cual resultan improcedentes los argumentos expuestos por el   Gobierno Nacional.    

Finalmente, los recursos cuya destinación se   dispone en el proyecto ley no afectan la prohibición consagrada en el artículo   359 del Texto Superior. Con tal fin, se afirma que las sumas que allí se   consagran son invertidas en un subsector agropecuario que pretende mejorar las   condiciones de vida de los productores, la de sus familias y demás población   relacionada, directa o indirectamente, con el sector fiquero. En este orden de   ideas, dichos recursos se emplean para inversión social, como una de las   excepciones que habilitan la destinación específica de rentas nacionales,   pensando en el bienestar de los habitantes de las zonas fiqueras, pues a través   de ellos se impulsan medidas de investigación, comercialización y desarrollo del   producto, a la vez que se logra la nivelación de las cargas que en materia de   competencia existen entre las grandes empresas que manufacturan empaques   sintéticos y los pequeños campesinos productores de empaques de fique.    

IV.   CONSIDERACIONES    

Este Tribunal es competente para conocer de   las objeciones gubernamentales por inconstitucionalidad presentadas contra los   artículos 18 y 20 (parciales) del Proyecto de Ley No.   207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el   fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y   administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”, de conformidad con lo previsto en los artículos 167 y 241.8 de la   Constitución Política[21].    

4.1. Del   análisis formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales:   justificación, alcance y consecuencias     

4.1.1. De   acuerdo con lo dispuesto en la Constitución[22], el Gobierno puede objetar   los proyectos de ley, por inconveniencia o por inconstitucionalidad. Tal   objeción, a su vez, en lo que se refiere a su alcance, puede ser total o parcial[23]. En el primer caso, la objeción implica la   oposición del ejecutivo frente a la integridad de la iniciativa; mientras que,   en el segundo, su formulación se reduce a uno de sus ingredientes normativos,   como lo es, por ejemplo, un inciso, literal, numeral, artículo, capítulo o   título.     

Las objeciones   se conciben como una expresión del principio de colaboración armónica entre las   diferentes Ramas del Poder Público (CP art. 113) y no como un poder de veto. De   esta manera, agotado el trámite inicial de aprobación de una ley, el ejecutivo   puede advertir a las cámaras sobre los riesgos económicos, culturales,   ambientales o sociales que subyacen en la sanción y promulgación de una   iniciativa, o sobre la transgresión que se podría presentar respecto de los   mandatos previstos en la Constitución, en caso de que la misma entre en   vigencia. Tal advertencia implica la necesidad de establecer un espacio   adicional de reflexión en el Congreso de la República, con miras a enriquecer   las discusiones y el producto final de la labor congresional.    

Por esta   razón, el artículo 167 del Texto Superior es claro en disponer que el efecto que   se genera como consecuencia de la formulación de una objeción, es que el   “proyecto de ley objetado” vuelve “a las cámaras a segundo debate”[24].   Esto implica que, respecto de los textos objetados y sólo frente a ellos, no   cabe entender que el proceso legislativo ha concluido, toda vez que se ordena el   regreso de la iniciativa a una etapa anterior de consideración y examen en las   plenarias de ambas cámaras, con la finalidad de que éstas reconsideren el   proyecto y decidan si insisten o no en la sanción y promulgación del texto   originalmente aprobado, con sujeción al quórum y a las mayorías exigidas   en la Constitución y la ley[25].    

Nótese cómo,   la Carta Política de 1991 exige que los textos objetados sean sometidos   nuevamente a “segundo debate”, a partir de una actuación preventiva del   Gobierno Nacional, que enriquece las deliberaciones y su resultado final, pues   es preciso repetir el conjunto de actuaciones formales vinculadas con dicha   instancia legislativa, sin perjuicio de las particularidades que se derivan como   consecuencia de la existencia de una objeción. De esta manera, por ejemplo, en   lugar de activar el pronunciamiento de las plenarias a través de un informe de   ponencia[26], lo que se realiza es un informe sobre las   objeciones, previa designación de una comisión accidental[27].   El informe se pronunciará de forma exclusiva sobre las normas objetadas,   proponiendo a las plenarias que acojan una de las posibles alternativas de   decisión que ofrece el ordenamiento jurídico, esto es, aceptando las objeciones   formuladas o insistiendo en la sanción del texto, tal como se aprobó   inicialmente.    

“Al prescribir que se realizará nuevamente el   segundo debate, la Constitución establece claramente que la insistencia de   las cámaras hace parte del procedimiento legislativo, puesto que equivale a un   segundo debate, por lo que se entiende que al trámite de las objeciones se   aplican las normas constitucionales generales sobre el trámite de las leyes,   salvo en aquellos puntos específicos en que las disposiciones especiales prevean   reglas distintas a la normatividad general (…)”[32].    

Ahora bien, en   virtud del principio de separación de poderes, se insiste en que la objeción   gubernamental no puede significar un poder de veto, a lo sumo se trata de una   instancia que, al prescribir la obligación de repetir el segundo debate   únicamente respecto de los textos objetados, lo que impone es el deber de lograr   mayores consensos para la aprobación y entrada en vigencia de una ley. En este   sentido, es importante resaltar que el Congreso de la República, como foro de   deliberación democrática, tiene la última palabra en cuanto a las objeciones por   inconveniencia, con la única exigencia de que insista en la aprobación del texto   original la mayoría de los miembros de una y otra cámara (CP art. 167); y en el   caso de las objeciones por inconstitucionalidad, es la Corte Constitucional, en   su calidad de garante de la supremacía e integridad de la Carta, la encargada de   decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los textos objetados, previa   insistencia de las plenarias de ambas cámaras (CP arts. 167 y 241.8)[33].    

Precisamente,   como se ha explicado de forma reiterada por esta Corporación, frente al texto de   las objeciones, en principio, las plenarias pueden, (i) o acoger las razones de   oposición al proyecto planteadas por el Gobierno Nacional y, por consiguiente,   archivar la iniciativa o retirar de ella la parte objetada[34];   o (ii) insistir en su aprobación, lo que implica mantener inalterada la   decisión original y preservar el proyecto tal como se aprobó inicialmente. Este   último efecto es pleno en el caso de las objeciones por inconveniencia, al   imponerse el criterio del Congreso de la República; lo que no ocurre en   tratándose de las objeciones por inconstitucionalidad, en las que, como ya se   advirtió, la controversia que se plantea a partir de la insistencia debe   ser resuelta por parte de este Tribunal.    

Sin embargo, a   lo anterior cabe agregar que, como se manifestó en la Sentencia C-805 de 2001[35],   en la medida en que la Constitución dispone que el proyecto regresa a segundo   debate, “debe entenderse que tal debate se cumple con todas sus características   propias, esto es, abierto a la posibilidad de discutir y hacer enmiendas al   proyecto, aunque, por supuesto, con la competencia limitada al ámbito de las   objeciones del gobierno”[36]. A causa de lo expuesto y como fruto de   dicha instancia de deliberación, en los textos objetados cabe realizar   modificaciones  a la iniciativa, cuya lógica subyace en intentar ajustar el proyecto a las   observaciones formuladas por el Gobierno, pero manteniendo o insistiendo en su   estructura normativa. En este caso, la decisión final sobre la exequibilidad de   las normas, en tratándose de objeciones por inconstitucionalidad, sigue estando   en cabeza de la Corte, ya que “es necesario hacer una evaluación sobre si la   modificación es suficiente o no para ese efecto”[37].    

4.1.2. Como se   deriva de lo expuesto, el elemento esencial para que la Corte pueda asumir la   competencia de decidir definitivamente “sobre la constitucionalidad de los   proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como   inconstitucionales”[38], se halla en que,   respecto de las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el   artículo 167 del Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido   insistir de manera pura y simple en la aprobación original del proyecto, o lo   haya hecho a través de las modificaciones dirigidas a ajustar su texto[39].   De esta manera, la insistencia de las cámaras se erige en un presupuesto   de procedibilidad para que la Corte pueda abordar el examen de las objeciones   formuladas, pues de acogerse la oposición expuesta por el Gobierno, desaparece   el conflicto que suscita la intervención de este Tribunal. Sobre el particular,   en la Sentencia C-810 de 2003 se dijo que:    

 “La Carta Política y la Ley 5a de   1992 ‘Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara   de Representantes’ disponen claramente, cuál es el trámite que debe seguir   un proyecto, cuando éste es objetado por motivos de inconstitucionalidad por   parte del Gobierno. El artículo 167 constitucional, establece al respecto, que,   en esos casos, ‘las cámaras’ podrán insistir  sobre el proyecto, hecho que faculta a la Corte Constitucional para que (…)   decida sobre su exequibilidad.    

(…) Mediante la insistencia el Congreso   entonces expresa su discrepancia en relación con las objeciones formuladas por   el Presidente de la República a un proyecto de ley, dando lugar a que la Corte   asuma competencia para conocer del asunto, siempre y cuando se trate de   reproches por motivos de inconstitucionalidad.  Así pues, si el Congreso no   insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas por el   ejecutivo, no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo   anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y el   Congreso, porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del   ejecutivo (…), ha desaparecido el fundamento de la competencia de la Corte.”[40]    

Como se deriva   de lo expuesto, la falta de insistencia supone que las cámaras decidieron acoger   las objeciones, motivo por el cual, como previamente se explicó, o se archivó el   proyecto o se retiró de él la parte cuestionada, a partir de si su alcance fue   total o parcial[41]. Al ocurrir este fenómeno,   la controversia existente entre el Congreso y el Gobierno habrá concluido, de   manera que no tiene cabida la actuación de la Corte para resolver sobre ella,   debiendo entonces inhibirse para pronunciarse de fondo sobre su validez   constitucional[42]. El mismo efecto se produce cuando una de   las cámaras acepta las razones de inconstitucionalidad y la otra insiste en la   aprobación original de la iniciativa, toda vez que el presupuesto que le otorga   competencia a este Tribunal habrá desaparecido, como consecuencia de lo   dispuesto en el artículo 200 de la Ley 5a de 1992, en el que se   establece que si una “Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones   presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare   fundadas, se archivará el proyecto”.    

En todo caso,   cabe aclarar que el citado rigor normativo, en aquellos casos en que se formula   una objeción parcial, debe entenderse limitado únicamente a la exclusión de   aquellas normas frente a las cuales el Gobierno Nacional presentó la objeción,   tal como se explicó en la Sentencia C-064 de 2002[43], al manifestar que:    

“Una interpretación puramente literal de ese   artículo [se refiere al artículo 200 de la Ley 5ª de 1992] podría llevar a   concluir lo siguiente: en aquellos casos en que el Gobierno presenta varias   objeciones, y las cámaras coinciden en que algunas de ellas son infundadas, pero   discrepan en torno a las otras, debería archivarse todo el proyecto. Sin   embargo, esa hermenéutica es irrazonable, pues afecta desproporcionadamente la   formación de la voluntad democrática. Así, ese razonamiento implicaría que si el   Gobierno objeta treinta artículos de una extensa ley, y las cámaras insisten   sobre 28 de ellos, pero discrepan sobre las dos objeciones restantes, entonces   habría que archivar la totalidad del proyecto, lo cual es inaceptable, pues   existe una clara voluntad democrática de las cámaras de aprobar todo el texto,   con excepción de dos artículos. // (…) [Por ello] (…) la Corte concluye que el   artículo 200 de la Ley 5 de 1992 autoriza el archivo parcial de los proyectos   objetados, y establece entonces que deben entenderse archivadas únicamente   aquellas disposiciones frente a las cuales el Gobierno presentó una objeción, y   una de las cámaras la encontró fundada, mientras que la otra la rechazó. La   Corte resalta además que la anterior conclusión no es en manera alguna una   innovación de la presente sentencia, pues esta Corporación ya había llegado al   mismo resultado en anterior oportunidad. Así, la sentencia C-036 de 1998, M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz, tuvo que estudiar las objeciones presidenciales   presentadas contra el proyecto que regulaba las acciones de grupo. La Corte   constató que la Cámara de Representantes se había allanado a las objeciones   hechas a los artículos 2, 8, 35, 83 y 87, y había insistido en la   constitucionalidad de los artículos 9 y 49 del proyecto. Por su parte, el Senado   de la República había aceptado las objeciones efectuadas a los artículos 35 y 83   y, simultáneamente, rechazó las objeciones relativas a los artículos 2, 8, 9, 49   y 87. La sentencia concluyó entonces que la voluntad de insistencia ‘sólo puede   predicarse de las disposiciones contenidas en los artículos 9 y 49 del proyecto,   como quiera que respecto de los demás artículos el proyecto deberá entenderse parcialmente   archivado’ (subrayas no originales). (…)”.    

Para la Corte,   según se expuso en el fallo en mención, resulta desproporcionada una   interpretación literal del artículo 200 de la Ley 5ª de 1992, pues conduciría al   exceso de archivar toda una iniciativa, cuando existe una clara y manifiesta   voluntad democrática en su aprobación, la cual se expresa en el cumplimiento de   las etapas básicas o estructurales del proceso de formación de la ley, con   excepción únicamente de las normas objetadas sobre las cuales se presenta la   discrepancia entre las cámaras. Por ello, cabe la exclusión o el retiro   únicamente de las normas afectadas por la disconformidad entre las plenarias,   como medio para garantizar la realización de los principios in dubio   pro legislatore y de conservación del derecho.     

Precisamente,   a través del principio de conservación del derecho, se busca que los   tribunales constitucionales interpreten las normas en el sentido de preservar al   máximo posible las disposiciones emanadas del legislador, en virtud del respeto   al principio democrático. Por esta razón, la fórmula que mejor se ajusta al   citado mandato, es la de entender que sólo se estiman excluidas de la integridad   de la iniciativa, las normas frente a las cuales se presentó la objeción y que,   como consecuencia de su trámite, se produjo el fenómeno de la discrepancia entre   las cámaras. A la misma conclusión se llega en aplicación del principio in   dubio pro legislatore, cuyo alcance busca resguardar la decisión   mayoritaria adoptada por el Congreso, respecto de un conjunto de normas frente a   las cuales no existió reparo alguno y lograron cumplir, en su integridad, con   los elementos estructurales del proceso legislativo.    

4.1.3. Siendo   la insistencia el presupuesto básico de procedibilidad para que la Corte   pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, esta Corporación ha   señalado de forma reiterada que, antes de abordar el análisis material de las   razones presentadas por el ejecutivo y de los argumentos expuestos en su contra   por el Congreso, es necesario verificar si se cumplió o no con el   procedimiento  previsto para su definición, a partir de las normas constitucionales y legales   que lo regulan[44]. De esta manera, el control formal se   justifica en el hecho de que la competencia de este Tribunal para resolver el conflicto suscitado   como consecuencia de las objeciones, requiere del pleno cumplimiento de las   formalidades que la Constitución y la ley señalan para que el Congreso pueda insistir en la sanción de una   iniciativa legislativa.    

En este   contexto, siguiendo las consideraciones previamente expuestas, es claro que   dicho procedimiento exige observar las reglas formales que rigen el trámite   legislativo que se surte en plenaria en segundo debate (CP art. 167), así   como las reglas especiales que se derivan como consecuencia de las   particularidades que envuelven el proceso de definición de las objeciones. En   concreto, en virtud de la jurisprudencia reiterada de la Corte, se ha dicho que   el examen formal se sujeta a la verificación de las etapas básicas de resolución   de las objeciones, sin incluir las generalidades de trámite de la ley objetada,   pues este último queda abierto a las acciones de inconstitucionalidad que por   vicios de procedimiento puedan presentarse dentro del año siguiente a su   promulgación (CP art. 242.3)[45].    

La actual   regulación del trámite de las objeciones se encuentra en los artículos 165, 166,   167 y 168 de la Constitución; y en los artículos 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de   1992, sin perjuicio de las reglas básicas del trámite legislativo que resultan   exigibles, por virtud del mandato de tener que someter de nuevo los asuntos   objetados a segundo debate. Como más adelante se observará, en esencia, el   control formal implica examinar (i) que las objeciones se formulen en los   tiempos dispuestos en la Constitución[46]; (ii) que sean radicadas de acuerdo con   las solemnidades previstas para el efecto[47]; (iii) que su formulación   se efectúe como acto de gobierno[48]; (iv) que hayan sido discutidas y   resueltas por el Congreso en el plazo dispuesto para tal fin[49];   (v) que se haya publicado el escrito de objeciones con anterioridad a su   conocimiento por las plenarias[50]; (vi) que se haya ordenado la integración   de una comisión especial para su estudio[51]; (vii) que en ambas cámaras   se cumpla con la obligación de rendir el informe de objeciones[52];   (viii) que dicho informe sea debidamente publicado[53],   (ix) que se acredite la realización del anuncio previo de votación[54] y   (x) que la discusión y aprobación de la iniciativa se haga en la fecha   previamente anunciada[55]. Por último, al momento en que se produzca   la votación, (xi) se debe contar con el quórum y las mayorías exigidas[56], (xii) para lo cual se impone que sea haga   de forma nominal y pública[57].    

Teniendo en   cuenta las particularidades que rigen el proceso de definición de las   objeciones, en la medida en que se dispone volver a realizar el segundo debate  (CP art. 167), cuando se presenta alguna irregularidad en la observancia de   los requisitos de procedimiento, se impone a cargo de la Corte su examen previa armonización del principio de   instrumentalidad de las formas,   conforme al cual las reglas   procesales buscan proteger importantes valores sustantivos, con el principio   de corrección de las formas, que rechaza la concepción de los trámites como   condiciones sin relevancia constitucional, o meras formalidades.    

En desarrollo   de lo anterior, este Tribunal entiende que la aplicación armónica de ambos   principios, en torno a la ocurrencia de una irregularidad en el trámite del   procedimiento legislativo, en este caso, aquél que se deriva de la definición de   las objeciones gubernamentales, le otorga a esta Corporación la posibilidad de   determinar, (i) si ese defecto es de entidad suficiente como para   constituir un vicio susceptible de afectar la validez del proyecto o de las   disposiciones objetadas, a partir de la satisfacción o no del fin sustantivo que   lo justifica. En caso de que la irregularidad tenga dicha entidad, (ii) la Corte   debe estudiar si existió o no una corrección formal del procedimiento en el   trámite de la iniciativa[58]; y en caso de que ello no   haya ocurrido, (iii) esta Corporación debe examinar si está en presencia de un   vicio insubsanable o si, por el contrario, es posible devolver el texto objetado   al Congreso de la República para que éste corrija el defecto observado[59].    

A continuación, se   procederá entonces con el examen formal del trámite dado a las objeciones gubernamentales en el caso   sub-judice, para lo cual se estudiarán por separado las exigencias   especiales previstas entre los artículos 165 a 167 de la Carta y, con   posterioridad, aquellas derivadas de la obligación de surtir de nuevo el segundo   debate, únicamente respecto de los textos objetados.    

4.2. De la   oportunidad de las objeciones, de la forma dispuesta para su presentación y de   la autoridad competente en su formulación    

4.2.1. Según   se establece en el Texto Superior, el Gobierno Nacional tiene un número de días   para formular objeciones que depende de la cantidad de artículos de los que se   integra el proyecto de ley. Al respecto, el artículo 166 de la Constitución   consagra que: “El Gobierno dispone del término de seis días para devolver con   objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de   diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y   hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta”. De acuerdo   con la jurisprudencia de este Tribunal, los términos en comento se contabilizan   a partir del día siguiente a aquél en que el proyecto fue recibido para la   correspondiente sanción presidencial, entendiendo que para efectos de su   sumatoria se incluyen únicamente los días hábiles[60].    

En el asunto   bajo examen, se advierte que el proyecto fue inicialmente radicado en la   Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República el día 2 de julio de 2014[61].   No obstante, el mismo fue devuelto al Secretario General de la Cámara de   Representantes, pues el texto remitido no coincidía con el aprobado en las   plenarias de ambas cámaras, como resultado de la fe de erratas publicada en las   Gacetas del Congreso 300 y 301 de 2014[62], conforme a la cual para efectos de   superar las discrepancias existentes entre el articulado que había sido votado   en cada Cámara, se convenía acoger, en sede de conciliación[63],   el texto que finalmente había sido adoptado en la citada Cámara de   Representantes[64].    

Ante esta   circunstancia, se procedió a la corrección formal del documento que incluía la   iniciativa, en desarrollo de lo previsto en el numeral 2 del artículo 2 de la   Ley 5ª de 1992[65]. Por tal razón, la radicación definitiva   de la iniciativa en la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República tan   sólo tuvo lugar hasta el 21 de julio de 2014[66],   fecha a partir de la cual se debe contabilizar el plazo de seis días para   devolver con objeciones el Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013   Senado, teniendo en cuenta que está compuesto por un total de veinte artículos[67].    

4.2.2. Sin la   respectiva sanción ejecutiva y por razones de inconstitucionalidad, como ya se   advirtió, el Gobierno Nacional devolvió el proyecto a la Cámara de   Representantes, mediante oficio del 29 de julio de 2014[68].   De este último documento, se aprecia el cumplimiento de tres requisitos formales   que se exigen en el trámite de las objeciones gubernamentales. Así, en primer   lugar, se encuentra que su presentación se realizó en término, toda vez que el   plazo previsto para llevar a cabo dicha actuación, teniendo en cuenta que se   trata de días hábiles, vencía en la misma fecha en que fue radicado el oficio en   el que se incorporaron las objeciones.    

4.2.3. En segundo   lugar, en la medida en que el Congreso de la República estaba sesionando,   también se acreditó la obligación referente a que su radicación debe realizarse   ante la autoridad dispuesta en el artículo 165 de la Carta, esto es, ante la   “Cámara en que tuvo origen” la iniciativa[69].   En concreto, se observa que el trámite legislativo inició en la Cámara de   Representantes[70],   siendo la misma Corporación a la que se dirigió la devolución del proyecto, a   partir de la formulación de las objeciones de la referencia[71].    

4.2.4. Finalmente,   como se destacó en la Sentencia C-196 de 2009[72],   las objeciones corresponden a un acto de gobierno[73], requisito que   igualmente se cumple en el asunto bajo examen, si se tiene en cuenta que el   oficio en el que ellas se incorporan aparece suscrito por el Presidente de la   República y el Ministro de Hacienda y Crédito Público[74]. Este último constituye   Gobierno, para el caso concreto, si se tiene en cuenta que se trata de una   iniciativa que busca regular una contribución parafiscal, así como el fondo   previsto para su manejo[75].   Aunado a que el proyecto fue radicado por dicha autoridad, como se constata en   el expediente legislativo[76].    

4.3. De la   duración del trámite inicial de las objeciones    

4.3.1. La jurisprudencia constitucional ha   señalado que el Congreso de la República debe tramitar las objeciones   gubernamentales en un lapso inferior a dos legislaturas, en concordancia con la   exigencia prevista en el artículo 162 del Texto Superior, que confiere el mismo   plazo para la tramitación del proyecto de ley. Sobre el particular, la Corte ha   sostenido que:    

“La doctrina   constitucional establecida por esta Corporación en relación con el límite   temporal que tienen las cámaras para la presentación de las insistencias a las   objeciones que presente el Presidente de la República a un proyecto de ley, ha   precisado que el término con el que cuenta el Congreso de la República para   pronunciarse sobre las objeciones presidenciales no puede ser en ningún caso   superior al término con el que cuenta para la formación de la ley. En ese   sentido, expresó la Corte en reciente sentencia que ‘[d]e conformidad con el   artículo 162 superior las objeciones presidenciales aun proyecto de ley deben   estimarse o desestimarse por el Congreso dentro de dos legislaturas. Término que   debe computarse en forma adicional al de las dos primeras legislaturas que tuvo   el Congreso para expedir el texto que fue objetado por el Presidente. En   síntesis, una interpretación extensiva del artículo 162 de la Constitución   permite afirmar que el Congreso tiene como máximo dos legislaturas para hacer   una ley, y máximo dos legislaturas adicionales para pronunciarse sobre las   objeciones que formule el Gobierno Nacional’.”. (Sentencia C-885 de 2004   M.P. Alfredo Beltrán Sierra)    

Como se observa de lo expuesto, se trata de   un término que se limita a una actuación concreta y específica, como lo es la de   surtir el trámite para efectos de realizar un pronunciamiento respecto de las   objeciones propuestas, ya sea porque ellas se acojan o porque, al contrario, se   decida insistir en la sanción y promulgación del texto aprobado por el Congreso   de la República. Esta circunstancia es relevante, pues para efectos de   contabilizar las dos legislaturas, no se incluye ni el plazo dispuesto en la ley   para surtir el control a cargo de la Corte, ni los tiempos adicionales que   podrían surgir como consecuencia de las decisiones que se adopten por parte de   esta Corporación. En efecto, a juicio de la Sala Plena, el principio democrático   y de conservación del derecho impone que a cada una de las actuaciones que se   surten con miras a resolver las objeciones expuestas, se le otorguen plazos   independientes y autónomos, como se deriva de la Constitución y ley, con miras a   preservar la obra del legislador.    

4.3.2. De esta manera, por ejemplo, cuando   surge la necesidad de enmendar una irregularidad de procedimiento, de carácter   subsanable, el parágrafo del artículo 241 del Texto Superior señala que el acto   sometido a control será devuelto a la autoridad que lo profirió para que, de ser   posible, enmiende el defecto observado. Una vez el vicio es corregido, el   expediente debe ser retornado a este Tribunal, con el propósito de decidir   definitivamente sobre la exequibilidad de dicho acto. Tanto la Ley 5ª de 1992   como el Decreto 2067 de 1991 establecen que la Corte definirá el término para   realizar esta actuación, el cual, en ningún caso, “podrá ser superior a   treinta días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad   de subsanarlo”[77].        

Obsérvese cómo, en lo que respecta a los   vicios subsanables, el ordenamiento jurídico consagra un plazo particular y   específico para realizar la labor de corrección formal[78], al cual se debe   sujetar de forma obligatoria el Congreso, para efectos de enmendar la   irregularidad detectada[79].   En caso de que se produzca su vencimiento, sin que el parlamento haya realizado   las acciones a su cargo, lo que se produce en la práctica es la falta de   subsanación del vicio, a partir del cual la norma sometida a control deberá ser   declarada inexequible. Un antecedente sobre el particular se encuentra en la   Sentencia C-255 de 1996[80],   en el que la deficiencia de trámite no fue corregida en el término dispuesto en   la ley. Para la Corte, se trata de un plazo improrrogable, frente al cual no   cabe su ampliación judicial. En el asunto de la referencia, se declaró la   inexequilidad de una ley aprobatoria de tratado, ya que la irregularidad   detectada no fue subsanada en el período previsto para tal efecto, dando lugar   al fenómeno de la falta de corrección del vicio[81].      

4.3.3. Algo similar ocurre con el   procedimiento especial que se consagra en el artículo 167 del Texto Superior,   cuando el proyecto objetado es parcialmente inexequible, caso en el cual, una   vez la Corte se pronuncie, la iniciativa debe ser devuelta al Congreso de la   República para que, a través de las plenarias, el texto se rehaga en términos   concordantes con el dictamen de esta Corporación, previa audiencia del ministro   del ramo[82].      

Al respecto, en la reciente Sentencia C-202   de 2016[83],   la Corte consideró que en este procedimiento especial dirigido de forma puntual   a rehacer e integrar el texto de la iniciativa, en la medida en que tampoco   tiene un plazo previsto para su práctica, se somete igualmente al término del   artículo 162 del Texto Superior, esto es, al de dos legislaturas, ante el vacío   existente en la Constitución y la ley, y dada la necesidad –conforme con el   principio de seguridad jurídica– de que el trámite de las objeciones no se   extienda ilimitadamente en el tiempo. En el asunto sub-judice, en   aplicación de la citada regla, se declaró la inexequibilidad del proyecto de ley   que adoptaba el  Código de Ética de la Profesión de Bibliotecología, al constatar que una vez   se produjo la devolución de la iniciativa al Congreso, transcurrieron tres   legislaturas.    

4.3.4. Frente al caso sometido a decisión,   se encuentra que las objeciones fueron radicadas el día 29 de julio de 2014 por   parte del Gobierno Nacional y los informes de insistencia, según constancia   secretarial, fueron aprobados por el Senado de la República y la Cámara de   Representantes los días 9 y 15 de septiembre de 2015[84], respectivamente.    

Todo lo anterior indica que, conforme a lo   expuesto, el trámite inicial de las objeciones gubernamentales se produjo en   menos de dos legislaturas[85],   tal como ha sido requerido por parte de este Tribunal[86], sin perjuicio de que a   partir de la decisión que en esta ocasión se adopte, surja la necesidad de   subsanar un vicio de procedimiento o de proceder a rehacer e integrar el texto   ante inconstitucionalidades parciales del proyecto, caso en el cual, como ya se   advirtió, se dispone de términos específicos para el perfeccionamiento de esas   actuaciones.    

4.4. Del   trámite de discusión y aprobación de las objeciones en el Congreso de la   República    

4.4.1. De los requisitos generales de   procedimiento legislativo    

4.4.1.1. Para comenzar, lo primero que se   advierte por parte de este Tribunal es que las objeciones, antes de ser   sometidas al conocimiento de las plenarias de ambas cámaras, fueron debidamente  publicadas en la Gaceta del Congreso, conforme se dispone en el artículo   2 de la Ley 1431 de 2011[87].   En tal virtud, con el fin de cumplir con el principio de publicidad que rige el   procedimiento legislativo, se observa que las objeciones fueron dadas a conocer   a todos los congresistas, a través de la Gaceta del Congreso No. 384 del 29 de   julio de 2014[88].    

4.4.1.2. A continuación, se dispuso la   conformación de una comisión accidental para hacer el estudio y presentar un   informe sobre las objeciones gubernamentales, en la que no se advierte   desconocimiento alguno de las reglas que rigen su composición, en los términos   del artículo 187 de la Ley 5ª de 1992[89].   En ella se designaron a los Senadores Bernabé Celis Carrillo e Iván Duque   Márquez, miembros de la Comisión Tercera Permanente en la que se dio primer   debate al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado; así como a   los Representantes Carlos Julio Bonilla Soto y Nancy Deniss Castillo, quienes   obraron como ponentes y miembros de la Comisión de Conciliación.    

4.4.2. De las actuaciones surtidas en el   Senado de la República    

4.4.2.1. Un primer informe de objeciones   aparece radicado el día 12 de noviembre de 2014[90]. No obstante, antes de   darle curso, dicho documento fue retirado por los miembros de la comisión   accidental, según consta en oficio del 18 de marzo de 2015[91]. En seguida se constata   que el informe definitivo fue presentado el 7 de septiembre del año en cita[92]  y su publicación se realizó en la Gaceta del Congreso No. 674 de esa   misma fecha[93],   en cumplimiento del deber de publicidad previsto en el citado artículo 2 de la   Ley 1431 de 2011.    

La proposición con la que termina el informe   solicita a la plenaria del Senado aprobar el escrito de insistencia, “negando   las objeciones (…) presentadas respecto del Proyecto de Ley número 207 de 2012   Cámara y número 113 de 2013 Senado, por medio de la cual se crea el Fondo de   Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y   administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras disposiciones”[94].          

4.4.2.2. En cuanto al requisito del   anuncio previo, en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003, se   dispone que: “ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión   diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un   proyecto será sometido a votación lo dará la presidencia de cada Cámara o   Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación”.   Esto significa que, como reiteradamente lo ha expuesto la Corte, (i) la votación   de todo proyecto de ley debe ser anunciada; (ii) dicho anuncio debe darlo la   presidencia de cada cámara o comisión en una sesión distinta y anterior a   aquella en la cual se realizará la votación; (iii) la fecha de esa sesión   posterior para la votación ha de ser cierta, determinada o, por lo menos,   determinable[95];   y (iv) no puede votarse un proyecto de ley en una sesión diferente a la   anunciada previamente.    

En este orden de ideas, este Tribunal ha   señalado que la finalidad del artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de 2003 es   permitir a los congresistas y a la comunidad en general saber con anterioridad   cuáles proyectos de ley serán sometidos a votación, suponiendo el conocimiento   de los mismos y evitando, por ende, que sean sorprendidos con votaciones   intempestivas[96].   De manera que, si la votación tiene lugar en sesión distinta a aquella en la que   se ha anunciado, los congresistas resultarían sorprendidos con el sometimiento a   decisión de un proyecto para el cual no estaban en principio preparados.    

Para lograr dicho objetivo, esta Corporación   ha establecido que se cumple con la citada exigencia constitucional, cuando en   una sesión inicial se ordena la lectura y se deja constancia de los   proyectos que serán discutidos y votados en una sesión diferente, siempre   y cuando se convoque para su aprobación en una fecha futura prefijada, la cual   resulte al menos determinable[97]. Al respecto, en Auto 089 de 2005[98],   se expuso que:    

“La Corte ha   establecido que esta disposición requiere para su cumplimiento que en una   sesión anterior se anuncien los proyectos que serán discutidos y votados en   una sesión posterior, siempre y cuando se convoque para su aprobación en   una fecha futura prefijada y determinada, o por lo menos, determinable.   La exigencia constitucional apunta al efectivo conocimiento previo de los   proyectos que serán objeto de decisión, por lo que, si por razones del   desarrollo del debate legislativo, la votación del proyecto no tiene lugar el   día inicialmente fijado, no se incurre inexorablemente en una vulneración   a la Carta Fundamental, si existen elementos que permitan prever con claridad   cuando se realizará la votación”[99].    

En este sentido, en la Sentencia C-473 de   2005[100],   se acogió la posibilidad de utilizar como expresión para acreditar el   cumplimiento del requisito del anuncio previo, la frase “en la próxima   sesión”, pues se trata de una fecha que resulta determinable teniendo en   cuenta las disposiciones del Reglamento del Congreso que expresamente determinan   en qué días se surte de ordinario la votación de proyectos de ley tanto en   comisión como en Plenaria[101].   En dicha providencia, se manifestó que:    

“En cuanto a los aspectos específicos del contexto, resalta la Corte   que en ninguna de las etapas de la formación de este proyecto se interrumpió la   secuencia de anuncios y citaciones, cuando se postergó la consideración del   proyecto. Siempre, al terminarse la sesión en la cual se ha debido discutir y   votar el proyecto sin que se hubiere alcanzado a agotar el orden del día, el   Presidente, directamente, o el Secretario correspondiente, por autorización de   éste, (i) anunció que el proyecto de ley sería considerado en la próxima   sesión, (ii) especificó el número y el nombre del proyecto de ley   correspondiente al mecanismo de búsqueda urgente, y (iii) puntualizó que la   consideración de dicho proyecto se haría en la próxima sesión, no en una   fecha indeterminada e indeterminable. Por lo tanto, tanto para los congresistas   de la correspondiente célula legislativa, como para los ciudadanos que tenían   interés en influir en la formación de esta ley, la fecha en que se haría la   votación era claramente determinable y futura, lo cual asegura que los fines de   este requisito constitucional se cumplieron a cabalidad”[102]. (Énfasis por fuera del texto original).        

En el asunto sub examine, el anuncio previo se realizó en la sesión del 8 de septiembre de   2015, según consta en el Acta No. 15 de esa fecha, la cual aparece publicada en   la Gaceta del Congreso No. 883 de octubre 20 de 2015[103]. En relación   con el contenido del anuncio, según se observa en la referida acta, se utilizó   la siguiente fórmula: “Por instrucciones de la Presidencia y, de conformidad   con el Acto Legislativo 01 de 2003, por Secretaría se anuncian los proyectos que   se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. // Sí señor Presidente, en el   punto de anuncios de proyectos de ley y actos legislativos para ser considerados   y votados en la sesión plenaria siguiente a la del martes 8 de septiembre   de 2015. (…) Proyecto con informe de objeciones. (…) Proyecto de   ley número 113 de 2013 Senado, 207 de 2012 Cámara, por medio de la cual se crea   el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y   administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”[104].    

La plenaria siguiente correspondió al día 9   de septiembre de 2015, a partir de la convocatoria que se realizó en la misma   sesión en que se llevó a cabo el anuncio previo. Precisamente, en la parte final   de la Gaceta del Congreso No. 833 de 2015, consta que: “Siendo las 6:53 p.m.,   la Presidencia levanta la sesión y convoca para el miércoles 9 de septiembre de   2015, a las 2 p.m.”[105].    

Por consiguiente, la Corte entiende   que el anuncio se hizo en términos claros y explícitos, a través del   señalamiento de una fecha cierta y concreta, lo que permitió que sus   destinatarios, en este caso, los miembros de la plenaria del Senado de la   República, se enteraran de manera precisa sobre el objeto de la convocatoria, en   cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 8 del Acto Legislativo No. 01 de   2003.    

4.4.2.3. La discusión y  aprobación del informe de insistencia, conforme se   fijó en el anuncio previo, tuvo lugar en la sesión plenaria realizada el 9 de   septiembre de 2015, como consta en el Acta de Plenaria No. 16 de esa misma   fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 867 del 30   de octubre del año en cita[106].   De acuerdo con la información que contiene la referida acta, en observancia de   la jurisprudencia reiterada de la Corte que entiende que el informe de   objeciones debe ser sometido a votación nominal y pública[107], se   aprecia que éste fue considerado y aprobado con una votación de 55 votos a favor   y cero en contra, de un total de 102 senadores que actualmente integran esa   célula legislativa[108].    

De lo anterior se advierte el cumplimiento   de varios requisitos de forma como a continuación pasa a demostrarse, en primer   lugar, la votación de la iniciativa tuvo lugar en una sesión distinta a la del   anuncio, tal como se exige en el artículo 160 del Texto Superior; en segundo   lugar, el proyecto fue votado en la fecha previamente anunciada, según se   prescribe en esa misma norma; en tercer lugar, se acreditó el quórum y   las mayorías exigidas, teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 145   y 167 de la Constitución; y por último, como ya se   dijo, se acudió a la votación conforme al sistema nominal y público, al tratarse   de una materia que no admite la votación ordinaria, de acuerdo con el carácter   restrictivo de las excepciones dispuestas en el artículo 1 de la Ley 1431 de   2011[109].    

4.4.2.4. Por consiguiente, una vez examinado   el conjunto de actuaciones surtidas en el Senado de la República, esta   Corporación no encuentra reparo alguno y, por el contrario, observa que el   trámite legislativo de consideración y aprobación del informe de objeciones   satisface plenamente los requisitos constitucionales previstos para el efecto.   Lo anterior, en tanto (i) se cumplió con el deber de publicidad, en la   medida en que el informe fue publicado en la Gaceta del Congreso antes de la   iniciación del debate; (ii) el anuncio de que trata el artículo 8 del   Acto Legislativo No. 01 de 2003, se efectuó en la sesión inmediatamente anterior   en la que se llevó a cabo la discusión y votación del informe y se cumplió con   la exigencia de que esa fecha fuese al menos determinable; (iii) la  aprobación del informe se realizó en el día anunciado y contó con el   quórum  y la mayoría requerida para tales efectos, tal como consta en la Gaceta del   Congreso No. 867 de 2015; y finalmente, (iv) el voto de los senadores fue   nominal y público, conforme se exige en el artículo 133 del Texto Superior.         

4.4.3. De las actuaciones surtidas en la   Cámara de Representantes    

4.4.3.1. El informe de objeciones elaborado   por la comisión accidental igualmente cumplió con el requisito de publicidad  en la Cámara de Representantes, en la medida en que publicado en la Gaceta del   Congreso No. 675 de 8 de septiembre de 2015[110],   en cumplimiento de la obligación dispuesta en el citado artículo 2 de la Ley   1431 de 2011[111].    

La proposición con la que termina el informe   solicita a la plenaria de la Cámara de Representantes aprobar el escrito de   insistencia, “negando las objeciones (…) presentadas respecto del Proyecto de   Ley número 207 de 2012 Cámara y número 113 de 2013 Senado, por medio de la cual   se crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el   recaudo y administración de la Cuota de Fomento Fiquero y se dictan otras   disposiciones”[112].       

4.4.3.2. En cuanto al requisito del   anuncio previo, se observa que el mismo se llevó a cabo   en la sesión del 9 de septiembre de 2015, según consta en el Acta No. 089   publicada en la Gaceta del Congreso No. 94 del 16 de marzo de 2016. En relación con el contenido del anuncio, según consta en la referida   acta, se advierte que se convocó “para la sesión del 15 de septiembre o para   la siguiente sesión donde se debatan proyectos de ley o actos legislativos”.    

Para la Corte, el anuncio se realizó en   términos claros y explícitos, a través del señalamiento de una fecha cierta y   concreta, como lo es la de la sesión del 15 de septiembre de 2015, o la de la   “siguiente sesión” en la que se lleve a cabo la discusión de proyectos de   ley o de acto legislativo. En este punto, como se infiere de lo previsto en la   Ley 5ª de 1992, debe tenerse en cuenta que ello depende de las citaciones que se   realicen por la Mesa Directiva[113],   sin perjuicio de la norma supletoria prevista en el reglamento, conforme a la   cual “[los] días miércoles de cada semana se procederá a la votación de los   proyectos de ley, o de acto legislativo (…)”[114].    

A pesar de lo anterior, se observa que el   anuncio incurrió en un error, ya que en lugar de referir al Proyecto de Ley No.   207 de 2012 Cámara, se modificó su año al hacer alusión al Proyecto de Ley No.   207 de 2014. Expresamente, en la Gaceta del Congreso No. 94 de 2016, se lee la   siguiente nota aclaratoria:    

“El Secretario   General de la Honorable Cámara de Representantes se permite aclarar que al   momento de anunciar a la plenaria los proyectos a considerar en la sesión del   día martes 15 de septiembre de 2015[,] de acuerdo con el artículo 8 del Acto   Legislativo 01 de 2003, por error involuntario se anunció: “(…) Proyecto de   Ley 207 de 2014 (…)” siendo correcto Proyecto de Ley 207 de 2012  Cámara”[115].    

Sobre el particular, este Tribunal considera   necesario reiterar que el anuncio previo no es una mera   formalidad insustancial, sino que se trata de un instrumento que cumple un papel   significativo en el proceso de formación de la voluntad democrática en las   cámaras legislativas, cuyo objeto se concreta en permitir el ejercicio informado   de las facultades de discutir y aprobar los proyectos de ley. En efecto, a   través de esta herramienta se asegura que los congresistas conozcan, con   certeza suficiente, la sesión en que se llevará a cabo el debate y la   votación de cada iniciativa, con miras a que se informen debidamente sobre su   contenido y no sean sorprendidos por una aprobación intempestiva. Este   requisito, igualmente, salvaguarda los derechos de las minorías y las garantías   de la oposición, en tanto la transparencia en el trámite legislativo permite que   estos grupos participen activamente en el proceso deliberativo, pues se les ha   advertido claramente sobre el momento en que se someterá al escrutinio de las   cámaras cada proyecto de ley.    

El anuncio previo materializa entonces   elementos propios del principio democrático como son la publicidad, la   participación política, las garantías de la oposición y la transparencia del   debate parlamentario. Por ello, como se señaló en la Sentencia C-927 de 2007[116], su transgresión   afecta la validez del acto jurídico sometido a control, en dos planos igualmente   importantes: (i) en la legitimidad externa, respecto de la transparencia   y publicidad que se exige frente a la ciudadanía en general; y (ii) en su   legitimidad interna, en relación con la protección del proceso de creación   legislativa y la participación democrática informada que se busca garantizar en   los congresistas.     

En el asunto sub-judice, a pesar de   la claridad en la fórmula empleada para realizar el anuncio previo, en su   contenido se incurrió en un error contrario a la carga de   certeza  que se exige en su formulación. En efecto, la forma como se realizó el   anuncio no brindó ningún elemento adicional a la mera referencia del número y   año de la iniciativa, como criterios de identificación de los proyectos   sometidos al cumplimiento de esta exigencia constitucional. De forma textual, en   la Gaceta consta la siguiente información:    

“Se anuncia para   la sesión del 15 de septiembre o para la siguiente sesión donde se debatan   proyectos de ley o actos legislativos el Proyecto de Ley número 127 de 2014   Cámara. // Ayer se habían anunciado también para esa fecha otros proyectos como   la Ley 202 de 2015; la Ley 221 de 2015; Proyecto de Ley 039 de 2014; Proyecto   125 de 2014; Proyecto 040 de 2014; Proyecto 184 de 2014; Proyecto 128 de 2014;   Proyecto 170 de 2014; Proyecto 096 de 2014; Proyecto 073 de 2014 y   Proyecto de Ley 207 de 2014, todos de Cámara”[117].    

Nótese como, a diferencia de la práctica   parlamentaria, en esta oportunidad, el anuncio careció del nombre completo de   identificación del proyecto, a través del cual se pudiese llegar a considerar   que se está en presencia de un error inocuo en la actuación realizada por la   Mesa Directiva de la Cámara. En este sentido, no se advierte que en el aviso   realizado se haya incluido el título del proyecto, se haya hecho mención al   consecutivo con el que fue tramitado en el Senado de la República, o se haya   detallado el acto para la cual se realizaba la citación previa, esto es, para   debatir y votar el informe de objeciones. Por el contrario, el aviso se   circunscribe a una relación de proyectos a partir de su número y año, sin que   existan otros criterios de individualización, por medio de los cuales se pudiese   dar por satisfecha la carga de certeza, con miras a garantizar un debate   informado, respecto de la actuación sometida a decisión del Congreso.    

Así las cosas, se considera que la   contradicción que se constata en el anuncio no corresponde a un asunto de menor   valor, pues el aviso previo se realizó frente a una iniciativa distinta a la que   finalmente sería objeto de votación. Precisamente, al verificar la relación de   proyectos tramitados por la Cámara, se halla una iniciativa específica que   corresponde con aquella que materialmente fue anunciada. En este sentido, con   dicha referencia se encuentra el Proyecto de Ley No. 207 de 2014 Cámara, “por   la cual se reconoce la importancia religiosa y cultural del monumento a Cristo   Rey, del municipio de Belalcazar, en el departamento de Caldas y se dictan otras   disposiciones”[118].    

Como se deriva de lo expuesto, es claro que   la falta de mayores elementos para poder distinguir las iniciativas objeto de   anuncio y su limitación a tan solo dos criterios, como lo son el número y el   año, en la práctica condujo a un vicio de procedimiento en el caso   bajo examen, ya que en la plenaria de la Cámara de Representantes se   pretermitió  el anuncio previo para la discusión y votación en una sesión futura del   informe de objeciones al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013   Senado, como lo exige el inciso 5 del artículo 160 de la Carta. Sobre el   particular, la norma en cita dispone que: “Ningún proyecto de ley será   sometido a votación en sesión diferente a aquélla que previamente se haya   anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la   presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquélla en la cual se   realizará la votación”.    

Para la Corte es claro que se trata de un   vicio de procedimiento y de no una mera irregularidad irrelevante[119], si se tiene en cuenta   que al pretermitir la obligación de realizar el anuncio previo y, en su lugar,   convocar a la plenaria para discutir y aprobar otra iniciativa, no fue posible   garantizar los fines sustanciales de publicidad, información y transparencia del   debate parlamentario que, al amparo del principio democrático, le otorgan valor   a esta exigencia de forma. Precisamente, en el Auto 081 de 2008[120],   este Tribunal señaló que el requisito del anuncio previo no puede considerarse   una mera irregularidad de trámite, “por cuanto cumple un propósito específico   vinculado con la idea de afianzar y profundizar el sistema democrático, así como   con la necesidad de racionalizar la actividad del Congreso del República”. En   efecto, cuando se pretermite su práctica, se desvirtúa el proceso de creación   legislativa, al reducir la actuación del parlamento a la de una instancia en que   se adoptan decisiones de manera “irreflexiva y desinformada”.     

4.4.4.1. Con el fin de lograr una concreción   del principio de conservación del derecho y una manifestación del principio   democrático, de forma reiterada, la jurisprudencia se ha pronunciado sobre la   posibilidad de subsanar vicios de procedimientos, entre ellos los relacionados   con deficiencias en la práctica del anuncio[121], que le permitan al   Congreso corregir los yerros constitucionales en los cuales se haya incurrido,   en virtud de lo previsto en los artículos 241 de la Constitución[122], 45 del Decreto 2067   de 1991[123]  y 202 de la Ley 5ª de 1992[124].    

Para identificar cuándo un vicio es   susceptible de ser subsanado, la única referencia que se encuentra desde el   punto de vista normativo, se halla en el artículo 5 del Reglamento Interno del   Congreso[125],   en el que, como vicios de procedimiento insubsanables, se establecen los   siguientes: (i) toda reunión de los congresistas que, “con el propósito de   ejercer funciones propias de la Rama Legislativa, se efectué fuera de las   condiciones constitucionales”[126];  y (ii) la vulneración de las garantías constitucionales fundamentales.    

Este último concepto, pese a su   indeterminación, sujeta la posibilidad de subsanar un acto a la protección del   principio democrático y a los fines sustanciales que de él mismo se derivan, sin   los cuales el Congreso difícilmente puede adelantar un debate amplio, informado   y suficiente sobre las materias sometidas a su aprobación. Con miras a   identificar cuando se está en presencia de garantías constitucionales   fundamentales, que excluyen la posibilidad de que un vicio pueda tener la   condición de subsanable, la Corte ha acudido a varios criterios, entre los   cuales, se destacan:    

(i) El cumplimiento de las etapas básicas   y estructurales del proceso legislativo, establecidas en el artículo 157 de   la Constitución, en el que se enuncia que ningún proyecto será ley, (a) sin   haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la   comisión respectiva; (b) sin haber sido aprobado en primer debate en la comisión   correspondiente de cada cámara; (c) sin haber sido aprobado en segundo debate; y   (d) sin haber obtenido la sanción del gobierno. Como se observa, se trata de   requerimientos básicos de forma que protegen fines sustantivos que se derivan   del principio democrático, como ocurre con la salvaguarda del principio de   publicidad, al requerir la publicación oficial del proyecto y la sanción   gubernamental de la ley; así como con la preservación de la voluntad de las   mayorías, al imponer la aprobación de la iniciativa, tanto en primer como en   segundo debate.    

A lo anterior, (ii) cabe agregar los   requisitos de forma que, a partir del contexto en el que se presenta su   vulneración, tienen la capacidad de afectar la garantía de los derechos de   las minorías en el debate parlamentario y del principio democrático en la   formación de la voluntad legislativa. Así, por ejemplo, en la Sentencia   C-333 de 2005[127], este Tribunal señaló   que no pueden coincidir en un mismo día la realización del anuncio previo con la   correspondiente votación del proyecto, pues ello constituye un vicio de carácter   insubsanable, no sólo por contrariar una expresa exigencia constitucional[128],   sino también por impedir la realización de la finalidad misma explica la   consagración del requisito del anuncio, relacionada con la transparencia y   publicidad del debate y con la posibilidad que tienen las minorías de   estudiar con anterioridad el contenido de la iniciativa y de preparar   activamente las razones que puedan conducir a su archivo. Otro ejemplo se   encuentra en la Sentencia C-258 de 2014[129],   en donde la Corte consideró como insubsanable la aprobación por parte del   Congreso del texto incompleto de un tratado internacional, a partir de la   supresión de algunos de sus artículos al momento de realizar su publicación en   la Gaceta del Congreso y así sucesivamente en el resto de documentos oficiales   que integran el procedimiento legislativo. A juicio de este Tribunal, en esa   oportunidad, además de desconocer el principio de publicidad, la irregularidad   detectada afectaba formación misma de la voluntad legislativa, pues se   presentaba un error en el otorgamiento del consentimiento por parte del   Congreso, al aprobar un texto fragmentado que no guardaba correspondencia con su   real contenido normativo.    

Un criterio adicional de examen, (iii) a   partir de la presencia de una irregularidad que tengan un peso sustancial   vinculado con la salvaguarda del principio democrático, se halla en la   realización del mandato de razonabilidad en la corrección, por   virtud del cual “el sistema jurídico sólo admite subsanar vicios que originan la   invalidez de las actuaciones reglamentarias sobre la base de la existencia de   los mismos actos que van a ser subsanados. (…) Es decir, no es   constitucionalmente válido presentar ´como subsanación de un vicio en el   procedimiento legislativo’ lo que en realidad equivaldría a llevar a cabo   etapas del proceso de formación de la ley –o de los actos legislativos– que no   se surtieron”[130].    

Finalmente, la existencia de un vicio   también (iv) debe estudiarse tomando en consideración el tipo de ley de que   se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario, sin omitir el   análisis del contexto dentro del cual se presentó la irregularidad para   determinar su gravedad y trascendencia. En desarrollo de este último criterio,   se ha adoptado una importante línea de decisión, conforme a la cual debe   formarse adecuadamente la voluntad política de la cámara en la que inicia el   trámite de los proyectos de ley, como condición esencial de subsanabilidad de   los vicios que se presenten. En tal sentido, se ha pronunciado esta Corporación   cuando se trata de irregularidades vinculadas con el trámite de leyes   aprobatorias de tratados internacionales, en donde se exige que la aprobación en   el Senado de la República concluya sin vicio alguno en cada una de las etapas   estructurales de trámite[131].    

4.4.4.2. Con sujeción a los criterios   expuestos, la Corte concluye que, en esta oportunidad, el vicio de procedimiento   en que se incurrió por la plenaria de la Cámara de Representantes al pretermitir   el anuncio previo para la discusión y votación en una sesión futura del informe   de objeciones al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado,   como lo exige el inciso 5 del artículo 160 del Texto Superior[132], constituye una   irregularidad de carácter insubsanable, por las razones que a   continuación se exponen:    

– En primer lugar, en caso de permitir la   corrección del vicio, se incurriría en un desconocimiento del citado mandato   de razonabilidad, según el cual, sólo es posible subsanar vicios de   procedimiento sobre la base de un trámite que efectivamente se haya llevado a   cabo. En el asunto sub-judice, tal como se ilustró con anterioridad, ante   la falta de elementos de identificación en las iniciativas sometidas al deber   del anuncio previo, es claro que se incurrió en una pretermisión de este   requisito en la plenaria de la Cámara de Representantes, pues el aviso se   realizó frente a una iniciativa distinta a la que finalmente sería objeto de   votación, referente al proyecto por virtud del cual se reconoce la importancia   religiosa y cultural del monumento a Cristo Rey en el municipio de Belalcazar,   departamento de Caldas.      

De esta manera, en ningún momento se surtió   el acto que origina la invalidez de las actuaciones realizadas, toda vez que el   informe de objeciones nunca fue anunciado para votación en la Cámara de   Representantes. De ahí que, no sea posible retrotraer el proceso a dicha   instancia legislativa, pues ello conduciría a suplir la ejecución de un acto que   jamás se realizó.    

La jurisprudencia reiterada de la Corte es   inequívoca en sostener que el principio de conservación del derecho, aun cuando   permite subsanar los yerros de forma en que se haya incurrido, tiene como límite   el principio de razonabilidad, cuya exigibilidad conduce a entender que no es   posible volver hacia atrás para autorizar la realización de actos   inexistentes, pues “una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy   distinta es la ausencia del procedimiento como tal”[133].    

En el presente caso, no cabe duda de que   jamás se surtió el anuncio previo del informe de objeciones en la plenaria de la   Cámara de Representantes, circunstancia que impide subsanar su ocurrencia, ya   que lejos de tratarse de un mero problema de forma, lo que en realidad está en   juego es la verificación de un acto inexistente, cuya olvido desconoce los fines   sustanciales de publicidad, información y transparencia del debate parlamentario   que, al amparo del principio democrático, le otorgan valor a dicha exigencia   procedimiento, en los términos en que se ha reiterado en esta providencia.    

Ahora bien, como se mencionó en la Sentencia   C-333 de 2005[134],   al haberse pretermitido este requisito constitucional en el segundo debate en la   plenaria de la Cámara de la Representantes, teniendo en cuenta que el efecto de   las objeciones es volver el asunto a dicha instancia legislativa (CP art. 167)[135],   consecuencialmente, se afecta la validez del trámite subsiguiente del proyecto   de ley, lo que incluye, por lo menos, la instancia de votación del informe en   esa Cámara, que ocurrió el día 15 de septiembre de 2015, tal como consta en el Acta de Plenaria No. 90 de esa misma fecha, la cual se encuentra   publicada en la Gaceta del Congreso No. 1067 del 18 de diciembre del año en cita[136],   pues en virtud del principio de consecutividad, toda   etapa legislativa previa es un presupuesto de validez de las etapas posteriores.    

– En segundo lugar, visto el contenido del   proyecto de ley se advierte que su finalidad es la de crear el Fondo de Fomento   Parafiscal Fiquero, señalando los objetivos a su cargo, las reglas para su   dirección, supervisión y vigilancia,  así como los recursos para el   cumplimiento de sus funciones. Dentro de los ingresos del Fondo se dispone la   creación de la Cuota de Fomento Fiquero, como contribución de carácter   parafiscal, cuyos valores se destinarán al beneficio del sector, por ejemplo,   mediante el impulso y la ejecución de actividades de investigación, innovación y   transferencia de tecnología que contribuya al mejoramiento de la eficiencia en   la producción de fique, o a través de la creación de programas de capacitación y   asistencia técnica a los eslabones que componen la cadena de producción y   comercialización del citado producto.       

Como se deriva de lo expuesto, se trata en   esencia de una iniciativa que crea y define el alcance de una contribución   parafiscal, circunstancia por la cual, en lo atinente al procedimiento   legislativo, se imponen las cargas derivadas del trámite de las leyes relativas   a tributos[137].   Aun cuando, por regla general, el proceso que debe observarse en el Congreso es   aquel dispuesto para las leyes ordinarias establecido en el artículo 157 de la   Constitución, se presenta una excepción en el artículo 154 de la Carta, en el   sentido de exigir que “Los proyectos de ley relativos a los tributos   iniciaran su trámite en la Cámara de Representantes (…)”.    

Se trata de una exigencia de forma cuya   verificación por la Corte es rigurosa[138],   pues subyace en ella una manifestación amplia del principio de representación en   la imposición de tributos. No obstante, por su configuración, obsérvese que es   un requisito asimilable al que se impone en el mismo artículo 154 del Texto   Superior, en el que se exige iniciar en el Senado de la República el trámite de   las leyes que aprueban tratados o convenios internacionales.    

Al constatar el trámite que se otorgó al   Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, se advierte que su   inició se dio, precisamente, en la Cámara de Representantes, en donde fue   aprobado en primer debate el 22 de mayo de 2013[139] y luego, en plenaria,   el 1º de octubre del año en cita[140],   para continuar con su deliberación y aprobación en el Senado de la República,   los días 1º de abril y 14 de mayo de 2014[141],   en primer y segundo debate, respectivamente.       

En el entendido que una vez formulada una   objeción, los textos objetados vuelven a segundo debate, con la finalidad   de que las plenarias reconsideren el proyecto y decidan si insisten o no en la   sanción y promulgación del texto originalmente aprobado, surge como consecuencia   que al haberse pretermitido el anuncio previo del informe de objeciones en la   Cámara de Representantes, como requisito que activa la posibilidad de   realizar el pronunciamiento de las plenarias, en reemplazo del informe de   ponencia[142], no puede considerarse   como formada de manera adecuada la voluntad política en la cámara en la cual se   inicia el trámite de los proyectos de ley relativos a tributos (CP art.   154), como supuesto del cual depende la posibilidad de subsanar los vicios de   procedimiento que se presentan en el trámite de una ley.    

En efecto, como previamente se explicó, la   devolución del proyecto de ley objetado a segundo debate, en los textos que son   materia de oposición, conduce a que el trámite legislativo no pueda entenderse   como concluido, pues se ordena el regreso de la iniciativa a una etapa anterior   de consideración y examen en las plenarias, con el fin de que éstas reconsideren   el proyecto y decidan si insisten o no en su sanción y promulgación, pudiendo   incluso realizar modificaciones normativas, a partir de los argumentos expuestos   para apoyar la objeción, como se admitió en la Sentencia C-805 de 2001[143].     

Si la obligación es entonces la de repetir   el segundo debate, al retrotraer la actuación respecto de los textos   objetados, imponiendo el deber de lograr mayores consensos para la aprobación y   entrada en vigencia de la ley, cabe exigir como condición esencial de   subsanabilidad de los vicios que se presenten en el trámite de una ley relativa   a tributos, al igual que ocurre en el iter legislativo de las leyes   aprobatorias de tratados y convenios internacionales, que se haya formado   válidamente la voluntad política en la cámara en la que se inicia su trámite.    

Se trata de una regla que ha sido reiterada   desde la Sentencia C-576 de 2006[144],   en la que se sostuvo que la subsanabilidad depende de que se haya pronunciado de   forma adecuada la cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el   trámite de los proyectos de ley, lo que implica que el proceso haya concluido a   plenitud sin vicio alguno. Aun cuando esta regla fue expuesta en relación con   una ley aprobatoria de un tratado internacional[145], cabe aplicarla   mutatis mutandi al caso de las iniciativas relativas a tributos, pues ante   un mismo supuesto de hecho debe producirse la misma consecuencia en derecho.    

Así las cosas, en la medida en que la   pretermisión del anuncio previo ocurrió en la plenaria de la Cámara de   Representantes, al momento de retrotraer la actuación a segundo debate, es claro   que respecto de los textos objetados y sólo de ellos, se presentó el vicio de   procedimiento que tiene la condición de ser insubsanable, por cuanto no   se formó adecuadamente la voluntad política en la cámara en donde por mandato   constitucional ha de iniciarse el trámite de aprobación de las leyes relativas a   tributos, en los términos previstos en el artículo 154 del Texto Superior.    

– Finalmente, en lo que atañe a la garantía   de los derechos de las minorías en el debate parlamentario, este Tribunal   ha entendido que las irregularidades vinculadas con el anuncio puede llegar ser   subsanables, cuando la aprobación del informe de objeciones se surtió por   unanimidad en ambas cámaras, es decir, cuando existe una  clara “manifestación de la voluntad del órgano legislativo en el sentido de   aprobar el informe de objeciones”[146].        

Siguiendo lo expuesto, se aprecia que la   discusión y aprobación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de   Representantes tuvo lugar en la sesión realizada el 15   de septiembre de 2015, como consta en el Acta de Plenaria No. 90 de esa misma   fecha, la cual se encuentra publicada en la Gaceta del Congreso No. 1067 del 18   de diciembre del año en cita[147].   De acuerdo con la información que contiene la mencionada acta, en observancia de   la jurisprudencia reiterada de la Corte que entiende que el informe de   objeciones debe ser sometido a votación nominal y pública, se aprecia que éste   fue considerado con una votación de 80 votos por el sí y 7 por el no[148].   Textualmente, se destaca lo siguiente:    

“Dirección   de la Presidencia, Pedrito Tomás Pereira Caballero:    

En   consideración el informe de objeciones que ha sido leído por el señor   Secretario, anuncio que se abre su discusión, continúa abierta la discusión   sobre el informe de objeciones del proyecto de ley en mención, se cierra la   discusión, señor secretario abra el registro para votar el informe de   objeciones.    

Secretario   General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Señores de   cabina favor abrir el registro para votar las objeciones, si votan SÍ quedan   negadas las objeciones presidenciales para que el proyecto sea sancionado.    

Señores   auxiliares de registro informarles a las personas pertenecientes a la Cámara de   Representantes a los honorables representantes que estamos en votación para que   se acerquen y cumplan con el deber de votar las objeciones al Proyecto de Ley   número 207 de 2015 – 113 de 2013 Senado, donde se busca negar las objeciones   presidenciales a dicho proyecto. Si se vota SÍ se aprueba el informe de   objeciones, el informe a las objeciones si se vota SÍ se aprueba como lo están   reclamando los comisionados. (…)    

Dirección de   la Presidencia, Pedrito Tomás Pereira Caballero:    

Señor   Secretario ordene cerrar el registro e informe el resultado de la votación por   favor.    

Secretario   General, Jorge Humberto Mantilla Serrano:    

Doctor Osorio   el Presidente ha ordenado cerrar el registro, se cierra el registro, la votación   es de la siguiente manera.    

Por el SÍ 80   votos electrónicos ninguno manual para un total por el SI [de] 80 votos.    

Por el NO siete   votos electrónicos ninguno manual para un total por el NO de siete votos.    

Señor   Presidente, ha sido aprobado el informe a las objeciones presidenciales donde se   pidió a la Cámara que se nieguen las objeciones presentadas al Proyecto de Ley   número 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado.    

Dirección de   la Presidencia, Pedrito Tomás Pereira Caballero:    

Señor   Secretario siguiente punto del orden del día”[149].    

A juicio de esta Corporación, únicamente   cuando existe unanimidad en la plenaria y se obtiene la mayoría requerida, es   que cabe entender que el vicio del anuncio previo es subsanable, pues la   existencia de discrepancias en la votación del informe le otorga una mayor   significación al cumplimiento de este requisito, pues la oposición en el   contenido de lo sometido a votación, refleja la importancia que tiene el aviso   para las minorías en el proceso de formación democrática, al ser una herramienta   que permite preparar el análisis de los proyectos para la sesión en que son   citados, cumpliendo los fines sustanciales de publicidad, información y   transparencia del debate parlamentario que, al amparo del principio democrático,   le otorgan valor a esta exigencia de forma.    

En el asunto bajo examen, al pretermitir el   anuncio previo de votación del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara   de Representantes, se les imposibilitó a las minorías participar activamente en   el proceso deliberativo de creación del derecho, negando la preparación del   debate y de los argumentos que sustentaran las razones de oposición y que   consiguieran, dado el caso, llevar al convencimiento sobre la importancia de   acoger las objeciones y retirar de la iniciativa la parte objetada. La falta de   unanimidad manifiesta que existían divergencias frente a lo aprobado, siendo el   aviso un instrumento necesario de transparencia, participación política y   garantía de la oposición, en el que se busca impedir que las decisiones tan sólo   reflejen la regla de las mayorías, sobre la base de una determinación acogida de   manera irreflexiva y desinformada. Precisamente, en el Auto 171 de 2009[150],   al pronunciarse sobre una irregularidad detectada en el aviso previo, la Corte   señaló que dicho vicio “es subsanable cuando su ocurrencia no incide   negativamente en la manifestación de la voluntad de las minorías congresionales”[151],   aspecto que, como se nota, no ocurrió en el asunto bajo examen, al tomar por   sorpresa a los congresistas con la votación de un informe que nunca fue   anunciado, excluyendo a las minorías de la posibilidad de impactar, en términos   reales, en el debate y en el resultado final sobre la procedencia de las   objeciones.    

4.4.4.3. En virtud de lo anterior, se   considera que el vicio detectado frente al anuncio previo es insubsanable,   con ocasión del respeto (i) al principio de razonabilidad, (ii) a la regla que   dispone que debe formarse adecuadamente la voluntad política en la cámara donde   por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite del proyecto de ley, y   (iii) a la garantía de los derechos de las minorías en el debate parlamentario,   en los términos previamente expuestos.    

4.4.4.4. En este orden de ideas, en el   asunto sub-judice, al estar en presencia de un vicio de procedimiento   insubsanable, que impacta de manera exclusiva los textos objetados, se   procederá a declarar la inexequibilidad del numeral 2 del artículo 18 y de la   siguiente expresión del artículo 20: “Dejando vigente el contenido del   artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”, previstos en el Proyecto de Ley No. 207   de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se crea el Fondo de   Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el recaudo y   administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones”.   No cabe extender esta decisión al resto de la iniciativa por tres razones. En   primer lugar, porque la formulación de la objeción únicamente implica la   devolución a segundo debate de los textos objetados, excluyendo cualquier   pronunciamiento sobre el resto de la iniciativa. En segundo lugar, porque el   principio de conservación del derecho, deja a salvo las disposiciones sobre las   cuales no se formuló oposición alguna, en virtud del respeto al principio   democrático. Y, finalmente, porque el principio in dubio pro legislatore,   busca resguardar la decisión mayoritaria adoptada por el Congreso, lo cual se   refleja en preservar las normas frente a las cuales no existió ningún reparo.      

Como se trata de una inconstitucionalidad   parcial, es preciso continuar con el trámite consagrado en el último inciso del   artículo 167 de la Constitución, por virtud del cual, una vez oído el ministro   del ramo, se deberá proceder a rehacer e integrar el texto de la iniciativa, en   términos concordantes con el dictamen de la Corte. Surtida dicha actuación, el   expediente legislativo debe ser retornado a esta Corporación, con miras a   proferir un fallo definitivo.    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de   la Corte Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en   nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE:    

Primero.- Por las razones expuestas, declarar INEXEQUIBLE el numeral 2   del artículo 18 y la siguiente expresión del artículo 20: “Dejando vigente el   contenido del artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”, previstos en el Proyecto   de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado, “Por medio de la cual se   crea el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero, se establecen normas para el   recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan otras   disposiciones”.    

Segundo.- En virtud de lo ordenado por los artículos 167 de la Constitución   Política y 33 del Decreto 2067 de 1991, por intermedio de la Secretaría   General de esta Corporación, REMÍTASE copia del expediente legislativo y   de esta Sentencia a la Cámara de origen para que, oído el ministro del ramo, se   rehaga e integre el texto de la iniciativa, en términos concordantes con el   dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, el Congreso remitirá a la   Corte el proyecto para fallo definitivo.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese,   insértese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARIA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

Con aclaración de voto    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

Con aclaración de voto    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

A LA SENTENCIA   C-633/16    

Ref.: Expediente OG-148    

Asunto: Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara,   113 de 2013 Senado, ‘Por medio de la cual se crea el fondo de fomento   parafiscal fiquero, se establecen normas para el recaudo y administración de la   cuota de fomento fiquero y se dictan otras disposiciones’.    

Magistrado sustanciador:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Comparto esta decisión, pero aclaro el voto para hacer una precisión.   En este caso la Corte resolvió devolver las actuaciones a la Cámara de origen,   para que rehaga e integre el texto de la iniciativa, en términos concordantes   con la presente sentencia, y luego lo devuelva a esta Corporación para tomar una   determinación definitiva. Se discutió en este proceso si procedía esa resolución   o, en su lugar, aplicar el artículo 200 de la Ley 5 de 1992, de acuerdo con el   cual el proyecto de ley debe archivarse si una Cámara encuentra fundadas las   objeciones, pero la otra no. Esta norma se justifica como una garantía de unidad   en la expresión de la voluntad legislativa, ante posiciones diversas de las   cámaras. Sin embargo, es claro que esa hipótesis no concurría en este caso, pues   no hubo manifestaciones discrepantes en una y otra cámara, y no se necesitaba   por tanto apelar una regla que busca dirimir discrepancias. Archivar la   totalidad del proyecto supondría asimismo obstruir la realización de la voluntad   mayoritaria, representada en la aprobación de un articulado no objetado y del   informe de objeciones, el cual recibió aprobación, aunque con vicios, por el   Senado y la Cámara. Por tanto, una decisión de esa naturaleza carecería de   justificación en el texto y en el propósito de la norma legal referida, y sería   contraria al principio democrático que debe informar la interpretación del   procedimiento legislativo, y de sus vicios.    

En estos términos dejo consignados los motivos de mi   aclaración de voto.    

Fecha ut supra,    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Magistrada    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

A LA SENTENCIA   C-633/16    

NORMA QUE CREA FONDO DE FOMENTO   PARAFISCAL FIQUERO-En la remisión de proyecto de ley con vicio formal a cámara   de origen, Corte debió destacar la importancia del proyecto en la protección del   sector rural (Aclaración de voto)    

Referencia.: Expediente OG-148    

Magistrado sustanciador:    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Comparto la decisión de la mayoría en el sentido de que en el   presente caso se produjo un vicio formal de carácter insubsanable que obliga a   que se declare la inexequibilidad del numeral 2º del artículo 18 y la expresión   del artículo 20 “Dejando vigente el contenido del artículo 108 de la Ley 9ª   de 1983” del proyecto de Ley 207 de 2012, Cámara, 113 de 2013, Senado.    

Sin embargo, quiero dejar constancia que a pesar que en este caso se   comprueba el vicio formal de carácter insubsanable, hay que resaltar que el   contenido del proyecto de ley se trata de un asunto sustancial relacionado con   la financiación y apoyo de una industria como la del fique, que dado que se   trata de un oficio que en su mayoría es ejercido por población campesina y rural   merecen el apoyo estatal.    

Por esta razón considero que la Corte debió referirse en la parte   motiva de esta decisión, no únicamente a los vicios de procedimiento acaecidos,   sino a la importancia del proyecto de ley, para que el Congreso no proceda en   este caso a archivarlo, sino en cambio a presentarlo nuevamente para que sea   aprobado conforme a los requisitos procedimentales exigidos en la Constitución y   en la Ley 5ª de 1992.    

Considero que un proyecto de esta naturaleza resulta necesario para   de este modo garantizar el trabajo campesino y rural y fortalecer de este modo   el Estado Social de derecho contenido en el artículo 1º de la Constitución, así   como el artículo 64 de la Carta que establece que el Estado garantizará a la   población campesina promover el acceso de la propiedad de la tierra, el crédito,   la asistencia técnica y la comercialización de los productos, “(…) con el fin   de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”.    

En mi opinión un proyecto de ley que crea un fondo de fomento   parafiscal fiquero, es necesario para dotar de herramientas para la promoción de   este sector, que como he venido diciendo se trata en su mayoría de población   campesina y rural.    

De esta manera concuerdo con la mayoría de que se ordene remitir el   expediente legislativo a la cámara de origen, para que se rehaga e integre el   texto de la iniciativa, en los términos establecidos en la Constitución y en la   ley, pero a su vez que en esa remisión se destaque el contenido y la importancia   del proyecto de ley para la protección del sector rural y campesino en la   industria del fique.    

En estos   términos dejo consignados los motivos de mi aclaración de voto.    

Fecha ut   supra,    

JORGE   IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-633/16    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES A PROYECTO DE   LEY-Competencia de la Corte   Constitucional (Aclaración de voto)    

CORTE CONSTITUCIONAL-Pronunciamiento de fondo (Aclaración de   voto)    

OBJECIONES GUBERNAMENTALES-Trámite  (Aclaración de voto)    

Referencia: Expediente OG-148    

Objeciones gubernamentales al Proyecto de Ley Nº 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013   Senado, “Por medio de   la cual se crea el fondo de fomento parafiscal fiquero, se establecen normas   para el recaudo y administración de la cuota de fomento fiquero y se dictan   otras disposiciones”    

Magistrado sustanciador:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Con el acostumbrado respeto por   las decisiones de la Corte Constitucional, a continuación presento la razón que   me conduce a aclarar el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la   Sala Plena, en sesión del 16 de noviembre de 2016.    

Para resolver el asunto, la Sala   Plena recordó que, conforme al artículo 167 de la Constitución Política, uno de   los requisitos para que la Corte Constitucional decida si el Presidente de la   República debe sancionar o no un proyecto de ley que ha sido objetado por   motivos de inconstitucionalidad, consiste en que las plenarias de las cámaras   legislativas insistan en la sanción del proyecto. En consecuencia, es necesario   verificar que el informe sobre las objeciones sea votado en los términos   regulados por la Constitución y el Reglamento del Congreso y de no ser así, la   consecuencia es la inconstitucionalidad de la norma legal objetada, por haberse   incurrido en un vicio de forma.    

En el presente caso, se constató   que en el anuncio previo de la sesión en que se debatiría y votaría sobre el   informe de objeciones de inconstitucionalidad en la plenaria de la Cámara de   Representantes, exigido por el inciso final del artículo 160 de la Constitución,   se incurrió en un error en la identificación del proyecto de ley, toda vez que   en lugar de referir al Proyecto de Ley Nº 207 de 2012 Cámara, se modificó su año   al aludirse al Proyecto de Ley Nº 207 de 2014.    

Para la Corte, este error   constituyó un vicio de procedimiento, pues al pretermitir la obligación de   realizar el anuncio previo y, en su lugar, convocar a la plenaria para discutir   y aprobar otra iniciativa, no fue posible garantizar los fines sustanciales de   publicidad, información y transparencia del debate parlamentario.    

En consecuencia, la Corte procedió   a declarar la inexequibilidad del numeral 2 del artículo 18 del Proyecto de Ley   207/12 Cámara, 113/13 Senado y la expresión “Dejando vigente el contenido del   artículo 108 de la Ley 9ª de 1983”. Por tratarse de una inexequibilidad   parcial, de conformidad con el artículo 167 de la Constitución, la Corte ordenó   remitir el expediente legislativo a la cámara de origen, para que se rehaga e   integre el texto de la iniciativa, en términos concordantes con su fallo.    

2. Comparto esta decisión, pues   estimo que en este asunto el vicio es insubsanable, dado que el anuncio previo   se realizó respecto de una iniciativa distinta, con el agravante de que no se   incluyó el título del proyecto, ni se hizo precisión alguna sobre la materia   regulada de forma que pudiese identificarse. Sin embargo, aclaro el voto para   referirme a dos temas relevantes que no fueron abordados en la ponencia.    

Competencia de la Corte   Constitucional para pronunciarse de fondo en el presente asunto    

3.  Algunos magistrados se   apartaron de la decisión contenida en la Sentencia C-633 de 2016, por cuanto en   su concepto la Corte debió inhibirse de proferir un pronunciamiento de fondo,   pues al no aprobarse en debida forma el informe de objeciones gubernamentales   por el error en el anuncio, no tuvo lugar la insistencia del Congreso de la   República en la sanción del proyecto de ley y, en consecuencia, esta Corporación   debió abstenerse de proferir un pronunciamiento de fondo.    

4. Al respecto, considero que la   ponencia debió abordar el tema relacionado con la competencia de la Corte   Constitucional para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las objeciones   gubernamentales, y así evidenciar sin duda alguna que, en este caso, resultaba   ineludible emitir un pronunciamiento de fondo.    

En relación con este tema, el artículo 167 de la Constitución, que regula el trámite de las dos   clases de objeciones presidenciales -por inconstitucionalidad y por   inconveniencia-, establece en su inciso tercero que cuando el proyecto de ley es   objetado por razones de inconstitucionalidad, pasará a la Corte Constitucional   si las Cámaras insistieren.    

De igual manera,   el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992 indica que si las objeciones fueren por   inconstitucionalidad y las Cámaras insistieren, el proyecto de ley pasará a la   Corte Constitucional para que ésta decida sobre su constitucionalidad.    

Asimismo, el   Decreto 2067 de 1991 que regula los procedimientos adelantados ante esta   Corporación, en su artículo 32, establece que para que la Corte resuelva sobre   las objeciones de inconstitucionalidad a un proyecto de ley, el Presidente del   Congreso debe registrar en la Secretaría de la Corte el proyecto de ley, las   objeciones y un escrito con las razones de la insistencia por parte del   Congreso.    

       

Como se deriva de lo   expuesto, el elemento esencial para que la Corte pueda asumir la competencia de   decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley   objetados por el Gobierno como inconstitucionales, se halla en que, respecto de   las objeciones por inconstitucionalidad, tal como lo dispone el artículo 167 del   Texto Superior, el Congreso de la República haya decidido insistir en la   aprobación original del proyecto. De esta manera, la insistencia  de las cámaras se erige en un presupuesto de procedibilidad para que la Corte   pueda abordar el examen de las objeciones formuladas, pues de acogerse la   oposición expuesta por el Gobierno, desaparece el conflicto que suscita la   intervención de este Tribunal.    

Así pues, si el Congreso   no insiste sino que manifiesta acogerse a las objeciones planteadas por el   ejecutivo, no hay lugar a la intervención de la Corte Constitucional. Lo   anterior quiere significar, que si no existe discrepancia entre el Gobierno y el   Congreso, porque éste último ha manifestado allanarse a los reproches del   ejecutivo desaparece el fundamento de la competencia de la Corte, debiendo   entonces inhibirse para pronunciarse de fondo sobre su validez constitucional.    

5. Analizadas estas   disposiciones y sin perjuicio del vicio encontrado en el anuncio previo tras   realizar la verificación del trámite de las objeciones, es claro que esta   Corporación es competente para pronunciarse sobre el asunto, pues los   informes de insistencia que negaban las objeciones, según constancia   secretarial, fueron aprobados por el Senado de la República y la Cámara de   Representantes y enviados a esta Corporación. Por esa razón, a pesar de que era   indispensable analizar si había insistencia y por lo tanto si la Corte era   competente, de todas maneras era evidente que se daba las condiciones formales   para el efecto y por eso debía estudiarse el problema jurídico planteado.    

El examen formal del trámite   de objeciones no implica un debate sobre los contenidos del proyecto de ley   objetado    

6. Por otra parte, el segundo asunto   relevante que no fue abordado en la ponencia se relaciona con la regla especial   que se deriva de las particularidades que envuelven el proceso de definición de   las objeciones. En concreto, en virtud de la   jurisprudencia reiterada de la Corte, se ha dicho que el examen formal se sujeta   a la verificación de las etapas básicas de resolución de las objeciones, sin   incluir las generalidades de trámite de la ley objetada, pues este último queda   abierto a las acciones de inconstitucionalidad que puedan presentarse[152].    

Sobre este punto, con base en lo   expresado, considero necesario precisar que en este caso los problemas que   surgieron en el trámite de las objeciones no generan inconstitucionalidad de los   contenidos del Proyecto de Ley   objetado. No obstante, debido a que en el presente caso jamás se surtió el   anuncio previo del informe de objeciones en la plenaria de la Cámara de   Representantes, en la práctica se entiende que la decisión de insistir fue   inválida.    

En efecto, al pretermitirse este   requisito constitucional en la plenaria de la Cámara de la Representantes,   consecuencialmente, se afecta la validez del trámite subsiguiente del proyecto   de ley, lo que incluye, por lo menos, la instancia de votación del informe de   objeciones en esa Cámara, pues en virtud del principio de   consecutividad, toda etapa legislativa previa es un presupuesto de   validez de las etapas posteriores, razón por la cual debía declararse la   existencia de un vicio de trámite no subsanable.    

Expresados los   motivos de mi aclaración de voto reitero que comparto la decisión adoptada por   la Sala Plena en sesión del 16 de noviembre de 2016,  mediante la cual se   profirió la sentencia C-633 de 2016.      

Fecha ut supra,    

GLORIA   STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] Folio 654A del cuaderno 1.    

[2] En el aparte pertinente, las normas en cita establecen que: “Artículo   165.- Aprobado un proyecto de ley por ambas cámaras, pasará al Gobierno para   su sanción. Si éste no lo objetare, dispondrá que se promulgue como ley; si lo   objetare, lo devolverá a la cámara en que tuvo origen”. “Artículo 167.-   El proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las   cámaras a segundo debate. (…)”.    

[3] Folio 525 del cuaderno 1.    

[4] Al respecto, el artículo 115 de la Constitución dispone que: “(…)   El Presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada   negocio particular, constituyen el Gobierno. (…)”.    

[5] En su integridad, el citado precepto establece que: “Artículo   359.- No habrá rentas nacionales de destinación específica. // Se exceptúan:   1.- Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los   departamentos, distritos y municipios. // 2.-  Las destinadas para   inversión social. // 3.- Las que, con base en leyes anteriores, la Nación   asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y   comisarias”.      

[6] El precepto en mención dispone que: “Corresponde al Congreso   hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: 1.  Interpretar, reformar y derogar las leyes”.    

[7] Sobre el particular, se citan los artículos 1, 2, 4, 5 y 6 de la   Constitución y se transcribe el siguiente aparte de la Sentencia T-502 de 2002,   M.P. Eduardo Montealegre Lynett: “La seguridad jurídica es un principio que   atraviesa la estructura del Estado de Derecho y abarca varias dimensiones. En   términos generales supone una garantía de certeza. Esta garantía acompaña otros   principios y derechos en el ordenamiento. La seguridad jurídica no es un   principio que pueda esgrimirse autónomamente, sino que se predica de algo. Así,   la seguridad jurídica no puede invocarse de manera autónoma para desconocer la   jerarquía normativa, en particular frente a la garantía de la efectividad de los   derechos constitucionales y humanos de las personas. // En materia de   competencias, la seguridad jurídica opera en una doble dimensión. De una parte,   estabiliza (sin lo cual no existe certeza) las competencias de la   administración, el legislador o los jueces, de manera que los ciudadanos no se   vean sorprendidos por cambios de competencia. Por otra parte, otorga certeza   sobre el momento en el cual ocurrirá la solución del asunto sometido a   consideración del Estado (…)”.    

[8] El artículo 25 del Código Civil consagra que: “La interpretación   que se hace para fijar el sentido de una ley oscura, de una manera   general, corresponde al legislador.” Esta disposición fue declarada   exequible en la Sentencia C-820 de 2006, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, en el   entendido “que la interpretación constitucional que de la ley oscura hace la   Corte Constitucional, tiene carácter obligatorio y general”.    

[9] Las excepciones consagradas en el citado precepto constitucional son   las siguientes: “(…) 1.- Las participaciones previstas en la   Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios. // 2.-  Las destinadas para inversión social. // 3.- Las que, con base en leyes   anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas   intendencias y comisarías”.     

[10] Este documento no se encuentra dentro del expediente legislativo   referente al Proyecto de Ley No. 207 de 2012 Cámara, 113 de 2013 Senado.    

[11] Al respecto, se señala que: “Al cambiar el régimen del IVA a   partir del 1º de abril de 1984, no se puede afirmar que le quita piso jurídico   al Fondo de Fomento Fiquero, puesto que la diferencia de pasar de un impuesto   monofásico a gravar las diferentes fases de los ciclos de producción y   distribución, [no afecta] el hecho generador (…) [ni] los demás elementos de la   obligación tributaria sustancial, de tal manera que sigue siendo mandato legal   cobrar el gravamen sobre el impuesto a las ventas establecido para sacos de   polipropileno y fibras sintéticas (…)”.    

[12] Énfasis por fuera del texto original.    

[13] Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, 18 de junio de   1996, C.P. Javier Henao Hidrón.    

[14] Para el efecto, se transcribe el siguiente aparte del concepto   elaborado por el Consejo de Estado: “Ya sea con la voz fique, que en el   diccionario figura como colombianismo y venezolanismo, o con su sinónima, la   palabra cabuya, de origen caribe, se hace alusión en el lenguaje popular de la   región a la fibra de pita, con que se fabrican cuerdas y tejidos. En Colombia,   según estadísticas oficiales, los principales productores de fique son: Cauca   36%, Nariño 30%, Santander 14%, Antioquia 12% y Boyacá 6%; departamentos que   representan un segmento de 15.000 familias de artesanos. Concretamente en   Santander, el índice de pobreza, de suyo alto (39%), se agudiza en el sector   rural (69%) y afecta a 103.000 habitantes, que corresponden al 40% de la   población rural. // De manera que los recursos del Fondo de Fomento Fiquero,   aunque no tienen destinación específica en las actividades fundamentales de la   inversión social (salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable,   vivienda), sí se enmarcan dentro de la tendencia al bienestar general y al   mejoramiento de la calidad de vida de la población, finalidades sociales   reconocidas por la Constitución Política (artículo 366) y el Decreto número 111   de 1996, por el cual se compilan las Leyes 38 de 1989, 79 de 1994 y 225 de 1995   para conformar el Estatuto Orgánico del Presupuesto (artículo 41)”.    

[15] Sobre este último punto, a la par de lo anterior, el informe   presenta los siguientes beneficios del fique: “(…) Es claro entonces que el   Fondo puede contribuir a la dinamización, modernización y orientación [para el]   (…) aprovechamiento de los tratados de libre comercio y otros instrumentos del   sector fiquero a través de la creciente demanda a nivel mundial de productos   biodegradables y más amigables con el ambiente y la posibilidad de ampliar el   portafolio de productos de fique gracias al aprovechamiento integral de la   planta (fibra larga, bagazo y jugos). // Este reto no es menor en razón al   desplazamiento de la fibra natural por la fibra sintética, los altos niveles de   contaminación que genera el proceso de beneficio de fique y la ausencia de un   estudio de mercado para los productos de la cadena, lo que, por vía del fondo,   debe ser corregido y aprovechado. // Finalmente, quisiéramos destacar la   importancia del fique que ha sido conocida como la ‘fibra nacional’ y el   reconocimiento que el sector, su cultura, el uso ancestral y moderno, así como   las dinámicas sociales y económicas que se desarrollan alrededor de este sector   deben ser exaltados, reconocidos y protegidos. // En este sentido nos permitimos   (…) destacar el fique y su industria como uno de los sectores de interés para la   llamada ‘economía naranja´, que representa una riqueza enorme basada en el   talento, la propiedad intelectual, la conectividad y, por supuesto, la herencia   cultural de nuestra región, factores todos que gravitan alrededor del fique por   el talento que supone el uso y transformación de la fibra, la singularidad por   ser una fibra autóctona americana y en especial colombiana, la herencia cultural   y ancestral de la misma desde los pueblos prehispánicos hasta nuestros días, y   la posibilidad de utilizarla en la elaboración de artesanías, la creación de   fibras para textiles y confección, y los recientes usos químicos que se han   detectado como coadyuvante en la descontaminación de aguas de residuos pesados   derivados de la industria”.         

[16] Folio 654A del cuaderno 1.    

[17] Véase, por ejemplo, los Autos A-035 de 2012, A-100 de 2012, A-101 de   2012, A-102 de 2012, A-137 de 2012, A-180 de 2012, A-233 de 2012 y A-273 de   2012.    

[18] Sobre el particular, el artículo 167 del Texto Superior,   expresamente señala que: “Exceptuase el caso en que el proyecto fuere   objetado por inconstitucionalidad. En tal evento, si las cámaras insistieren,   el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que ella (…) decida sobre   su exequibilidad”. Énfasis por fuera del texto original.       

[19] Folio 17 del cuaderno 2.    

[20] En este punto, es preciso destacar que el artículo 2 de la Ley 1431   de 2011 establece que: “(…) Las actas de las sesiones plenarias, comisiones,   los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley, las ponencias y demás   información que tenga que ver con el trámite legislativo deberán ser publicados   en la Gaceta del Congreso, órgano de publicación de la Rama Legislativa, las   cual se publicarán en la página Web de cada cámara; con esta publicación se   dará por cumplido el requisito de publicidad”. Énfasis por fuera del   texto original.    

[21] En la última de las normas en cita, se señala que: “A la Corte   Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la   Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal   fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 8. Decidir definitivamente   sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por   el Gobierno como inconstitucionales (…), tanto por su contenido material como   por vicios de procedimiento en su formación”.     

[22] CP. art. 167.    

[23] Ibídem.     

[24] Énfasis por fuera del texto original.    

[25] CP arts. 145 y 167; Ley 5ª de 1992, arts. 117 a 119.    

[26] Ley 5ª de 1992, art. 175.    

[27] Ley 5ª de 1992, art. 186.    

[29] Capítulo III del Título VI denominado “sobre las leyes”.    

[30] La regulación de las objeciones en la citada ley se encuentra en la   Sección V, cuyo epígrafe se denomina “otros aspectos en el trámite”   dentro del Capítulo VI que refiere al procedimiento legislativo ordinario.    

[31] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[32] Énfasis por fuera del texto original.    

[33] En el aparte pertinente, el artículo 167 de la Constitución dispone   que: “(…) El Presidente sancionará sin poder presentar objeciones el proyecto   que, reconsiderado, fuere aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y   otra cámara. // Exceptúase el caso en que el proyecto fuere objetado por   inconstituciona-lidad. En tal evento, si las cámaras insistieren, el proyecto   pasará a la Corte Constitucional para que ella (…) decida sobre su   exequibilidad”. Por tal razón, el numeral 8 del artículo 241 del Texto   Superior, le otorga la competencia a la Corte para “decidir definitivamente   sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por   el gobierno como inconstitucionales (…)”.        

[34] El efecto dependerá del alcance de la objeción, es decir, si fue   total o parcial. Así, en caso de una objeción total, lo procedente es el   archivo; mientras que, si la objeción fue parcial, lo que se sigue es el retiro   de la(s) norma(s) objetada(s).    

[35] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[36] Énfasis por fuera del texto original.    

[37] Sentencia C-805 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[38] CP art. 241, núm. 8.    

[39] Sobre esta posibilidad, en la citada Sentencia C-805 de 2001, M.P.   Rodrigo Escobar Gil, se expuso que: “Encuentra la Corte que como quiera que   las modificaciones que se introduzcan por las cámaras se originan en las   objeciones del Gobierno y no pueden tener alcance distinto que el de tratar de   subsanarlas, debe entenderse que hay una insistencia en los términos del   artículo 167 y que corresponde a la Corte Constitucional decidir con carácter   definitivo las diferencias. Es necesario precisar que en esta instancia no es   posible introducir materias nuevas, las cuales serían inconstitucionales por ese   solo hecho, y que por consiguiente el debate de constitucionalidad se plantea en   los términos de las objeciones inicialmente formuladas por el Gobierno, y en el   examen de si las modificaciones fueron suficientes para superarlas.” Énfasis   por fuera del texto original.    

[40] M.P. Eduardo Montealegre Lynnet. En el mismo sentido se pueden   consultar, entre otras, las Sentencias  C-070 de 2004, M.P. Clara Inés   Vargas Hernández y C-323 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio.    

[41] CP. art. 167, inciso 1.    

[42] Así ocurrió en la citada Sentencia C-323 de 2009, M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio.    

[43] M.P. Eduardo Montealegre Lynett.    

[44] Sentencias C-1249 de 2001, C-070 de 2004, C-887 de 2007, C-1139 de   2008, C-1197 de 2008, C-850 de 2009, entre otras.    

[45] Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006 M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, se señaló que: “En primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el   trámite dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la   insistencia del Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el análisis   del todo el proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es   susceptible de (…) demandas ciudadanas.”    

[46] CP art. 166, inc. 1.    

[47] CP arts. 165 y 166, inc. 2.    

[48] CP art. 165.    

[49] CP art. 162.    

[50] Ley 1431 de 2011, art. 2.    

[51] CP art. 160, en concordancia con los artículos 186 y 187 de la Ley   5ª de 1992.    

[52] CP. art. 160.    

[53] Ley 1431 de 2011, art. 2.    

[54] CP art. 160.    

[55] CP art. 160.    

[56] CP arts. 145 y 167.    

[57] CP art. 133, en armonía con el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.    

[58] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2. La norma en cita establece que:   “En la interpretación y aplicación de las normas del presente reglamento, se   tendrán en cuenta los siguientes principios: (…) Corrección formal de los   procedimientos. Tiene por objeto subsanar los vicios de procedimiento que   sean corregibles, en el entendido de que así se garantiza no solo la   constitucionalidad del proceso de formación de las leyes, sino también los   derechos de las mayorías y las minorías y el ordenado adelantamiento de las   discusiones y votaciones”.    

[59] El parágrafo del artículo 241 del Texto Superior dispone que: “Parágrafo.-  Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación   del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió   para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio,   procederá a decidir sobre la exequibilidad del acto”.     

[60] Véase, al respecto, las Sentencias C-510 de 1996, C-063 de 2002 y   C-068 de 2004. Precisamente, en la citada Sentencia C-063 de 2002, M.P. Jaime   Córdoba Triviño, se expuso: “(…) esta Corporación considera que los plazos   fijados en el artículo 166 de la Constitución corresponden a días hábiles y   completos, razón por la cual deberá efectuarse el conteo a partir del día   siguiente a aquel en que el proyecto de ley sea recibido para sanción   presidencial”.    

[61] Folio 522 del cuaderno 1.    

[62] Folio 524 del cuaderno 1.    

[63] Ley 5ª de 1992, art. 186.    

[64] Textualmente, la fe de erratas señala que: “Los suscritos   miembros de la comisión accidental de medicación, designada por las respectivas   mesas directivas de Senado y Cámara, solicitamos a ustedes hacer una corrección   al acta de conciliación del proyecto en mención radicado el 5 de junio de 2014,   que por un error de transcripción se señala que se acoge el texto aprobado por   el Senado de la República, cuando debería decir que se acoge el texto aprobado   por la Cámara de Representantes”.    

[65] Esta norma fue citada con anterioridad en la nota a pie número 58.    

[66] Folio 523 del cuaderno 1.    

[67] Folios 533 a 536 del cuaderno 1.    

[68] Folio 525 del cuaderno 1.    

[69] La norma en cita dispone que: “Aprobado un proyecto de ley por   ambas cámaras, pasará al Gobierno para su sanción. Si éste no lo objetare,   dispondrá que se promulgue como ley; si lo objetare, lo devolverá a la Cámara en   que tuvo origen”.      

[71] Folio 525 del cuaderno 1.    

[72] M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez.    

[73] CP art. 208.    

[74] Sobre este punto, en la sentencia de la referencia, se señala que:   “(…) la figura de las objeciones presidenciales en Colombia ha evolucionado a lo   largo del tiempo, limitando su carácter ‘contra-mayoritario’ y haciéndola más   democrática. Al respecto cabe resaltar los siguientes aspectos. (…) [S]e pasó de   una competencia que residía en cabeza del Presidente, a una competencia que   reside, claramente, en cabeza del Gobierno, esto es, en el Presidente de la   República y en el Ministro correspondiente. (…) Por tanto, en estricto sentido,   la Constitución de 1991 ya no contempla la institución de objeciones   presiden-ciales a los proyectos de ley aprobados por el Congreso, consagra la   figura de objeciones guberna-mentales.”    

[75] En términos generales, el artículo 2 del proyecto señala que: “De   conformidad con lo establecido en el artículo 29 de la Ley 101 de 1993, la Cuota   de Fomento Parafiscal Fiquero es una contribución de carácter parafiscal,   impuesta por razones de interés general para el beneficio de sus contribuyentes,   que no hace parte del Presupuesto General de la Nación.” Por su parte, en el   artículo 7 se señala que: “Créase el Fondo de Fomento Parafiscal Fiquero   para el manejo y administración de los recursos provenientes del recaudo de la   Cuota de Fomento Fiquero, con el fin de impulsar planes, programas y proyectos   de inversión social, de fomento e innovación y aquellos tendientes a mejorar la   infraestructura física complementaria requerida por el subsector fiquero, de   conformidad con lo establecido en la presente ley”. Énfasis por fuera del   texto original.      

[76] Folio 3 del cuaderno 1.    

[77] Decreto 2067 de 1991, art. 45. En término similares el artículo 202   de la Ley 5ª de 1992 consagra que: “(…) Subsanado el vicio dentro de los   treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte para   que decida definitivamente sobre su exequibilidad”.    

[78] Ley 5ª de 1992, art. 2, núm. 2.    

[79] El término de treinta días se refiere puntualmente a las actuaciones   necesarias para corregir el vicio, pero no incluye los trámites adicionales que   se deben agotar para concluir el proceso legislativo. En tal sentido, se puede   consultar el Auto 008 de 2013, M.P. Mauricio González Cuervo, en el que una vez   subsanado el vicio, en el plazo de treinta días, se otorgó el tiempo restante de   la legislatura en curso, para culminar “el procedi-miento legislativo del   proyecto de ley estatutaria” sometido a revisión previa de   constitucionalidad.       

[80] M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[81] Puntualmente, en la providencia de la referencia, se manifestó que:  “Según constancia secretarial del tres (3) de junio de 1996   (Folio 236), se encuentran vencidos los términos establecidos por el auto del   veintiuno (21) de marzo, sin que se hubiese recibido documento alguno de parte   del Congreso ni de la Presidencia de la República que mostrara que se había   corregido el vicio señalado por la Corte. La única comunicación recibida fue una   solicitud del Presidente de la Cámara de Representantes, (…), del treinta y uno   (31) de mayo (Folio 237), por medio de la cual solicita a la Corte la ampliación   del término.(…) Esta Corporación fijó a las cámaras el plazo máximo autorizado   por el artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, pues tal norma establece que para   la corrección de un vicio subsanable el ‘término no podrá ser superior a treinta   días contados a partir del momento en que la autoridad esté en capacidad de   subsanarlo’. No es pues posible ampliar tal término, por lo cual, y en   cumplimiento de lo ordenado por esa misma norma y por la Constitución, no queda   otra alternativa a la Corte que proceder a decidir sobre la constitucionalidad   de la ley bajo revisión (…) // La no corrección del vicio de formación afecta   en su integridad la constitucionalidad Ley 194 del 6º de julio de 1995,   puesto que, por las razones señaladas en los fundamentos jurídicos 6º a 9º de   esta sentencia, ella configura un vicio de consentimiento en la aprobación de un   tratado. Por ello la Corte deberá declarar inexequible la citada ley”.   Énfasis por fuera del texto original.    

[82] En el aparte pertinente, la norma en cita dispone que: “(…) Si la   Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a   la cámara en que tuvo su origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e   integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de   la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para el   fallo definitivo”. En idéntico sentido, el artículo 199 de la Ley 5ª de 1992   consagra que: “(…) Si la Corte Constitucional considera que el proyecto es   parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo origen para   que, oído el ministro del ramo, rehaga o integre las disposiciones afectadas en   términos concordantes con el dictamen de la Corte. // Cumplido este trámite, se   remitirá a la Corte el proyecto para su fallo definitivo. (…)”. Esta misma   hipótesis aparece regulada en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991.     

[83] M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.    

[84] Folios 15 y 27 del cuaderno 2.    

[85] Las dos legislaturas corresponden a los periodos ordinarios que van   desde el 20 de julio de 2014 hasta el 20 de junio de 2015; y luego del 20 de   julio de 2015 hasta el 20 de junio de 2016.    

[86] En este sentido, siguiendo lo expuesto, en la Sentencia C-623 de   2007, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa,   la Corte expresó: “La jurisprudencia de la Corte ya ha   manifestado que si bien es cierto la Constitución no señala expresamente en los   artículos 166, 167 y 168, que se ocupan del tema de las objeciones, el plazo   dentro del cual las cámaras deben tramitar la insistencia frente a las   objeciones presidenciales, también lo es que ello no implica que aquéllas tengan   un plazo indefinido para tal fin, pues ante ese vacío debe acudirse a lo   dispuesto en el artículo 162 de la Carta Política, conforme al cual ningún   proyecto podrá ser considerado en más de dos legislaturas.”    

[87] La norma en cita dispone que: “(…) Las actas de las sesiones   plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los proyectos de ley,   las ponencias y demás información que tenga que ver con el trámite   legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano de   publicación de la rama legislativa (…)”. Énfasis por fuera del texto   original.       

[88] Folio 538 del cuaderno 1.    

[89] El precepto en cita señala que: “Estas Comisiones estarán   integradas por miembros de las respectivas Comisiones Permanentes que   participaron en la discusión de los proyectos, así como por sus autores y   ponentes y quienes hayan formulado reparos, observaciones o propuestas en las   Plenarias.”    

[90] Folios 541 y ss. del cuaderno 1.    

[91] Folio 568 del cuaderno 1.    

[92] Folios 570 y ss. del cuaderno 1.    

[93] Folios 604 y ss. del cuaderno 1.    

[95] Sentencia C-644 de 2004.    

[96] Sobre la materia se pueden consultar: Auto 038 de 2004 y Sentencias   C-533 de 2004 y C-644 de 2004.    

[97] Sentencia C-644 de 2004.    

[98] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Este fallo sigue la línea expuesta   sobre la materia desde la Sentencia C-644 de 2004, M.P. Rodrigo Escobar Gil    

[99] Énfasis fuera del texto original.    

[100] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[101] Sobre la materia se puede consultar el artículo 83, inciso 2°, de la   Ley 5ª de 1992.    

[102] En idéntico sentido se puede examinar la Sentencia C-780 de 2004,   M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[103] Folios 46 y ss. del cuaderno 2.    

[104] Folio 50 del cuaderno 2.    

[105] Folio 61 del cuaderno 2.    

[106] Folios 62 y ss. del cuaderno 2.    

[107] Así, por ejemplo, en el Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle   Correa, se dijo que: “Como se desprende del texto anterior, el legislador ha   previsto de manera taxativa las decisiones de las comisiones y cámaras del   Congreso de la República a las cuales se aplica la votación ordinaria, de manera   que aquellos casos que no se encuentren allí incorporados, (excluidas las   votaciones secretas), se les aplica la regla general de la votación nominal y   pública prevista en el artículo 133 de la Constitución. (…) De lo anterior surge   que la exigencia constitucional y legal de la votación nominal y pública es   aplicable al informe de objeciones gubernamentales en tanto no se   encuentra enunciado de manera expresa en las excepciones previstas en el   artículo 1 de la Ley 1431 de 2011.” Énfasis por fuera del texto original.    

[108] Folios 67 y 68 del cuaderno 2. En el aparte pertinente se destaca lo   siguiente: “(…) La Presidencia abre a discusión del Informe en el cual se   declaran infundadas las objeciones al Proyecto de Ley número 113 de Senado, 207   de 2012 Cámara y, cerrada su discusión abre la votación e indica a la Secretaría   abrir el registro electrónico para proceder a su votación en forma nominal.   // La Presidencia cierra la votación, e indica a la Secretaría cerrar el   registro electrónico e informar el resultado de la votación. // Por Secretaría   se informa el siguiente resultado: // Por el Sí: 55 // Total: 55 Votos. // (…)   En consecuencia, ha sido apro-bado el Informe en el cual se declaran infundadas   las objeciones al Proyecto de Ley número 113 de 2013 Senado, 207 de 2012   Cámara”. Énfasis por fuera del texto original.    

[109] Al respecto, el citado artículo 133 de la Constitución señala que:   “Los miembros de cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y   deberán actuar consultando la justicia y el bien común. El voto de sus   miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”.  (Énfasis por fuera del texto original). Dichas excepciones aparecen   consagradas en el mencionado artículo 1 de la Ley 1431 de 2011, en las que no se   incluye el informe de objeciones gubernamentales.     

[110] Folios 649 y ss. del cuaderno 1.    

[111] Como ya se dijo, la norma en cita dispone que: “(…) Las actas de   las sesiones plenarias, comisiones, los proyectos de acto legislativo, los   proyectos de ley, las ponencias y demás información que tenga que ver con el   trámite legislativo deberán ser publicados en la Gaceta del Congreso, órgano   de publicación de la rama legislativa (…)”. Énfasis por fuera del texto   original.      

[112] Folio 654, al reservo, del cuaderno 1.    

[113] El artículo 83 de la Ley 5ª de 1992 establece que: “Todos los   días de la semana, durante el período de sesiones, son hábiles para las   reuniones de las cámaras legislativas y sus comisiones, de acuerdo con el   horario que señalen las respectivas Mesas Directivas. // Los días miércoles de   cada semana se procederá a la votación de los proyectos de ley o de acto   legislativo (…). No obstante, los demás días serán igualmente hábiles para   adoptarse tales decisiones, siempre que mediare una citación oportuna y expresa   a cada uno de los integrantes de la respectiva Corporación legislativa.”    

[114] Ibídem.    

[115] Subrayado acorde con el texto original.    

[116] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[117] Énfasis por fuera del texto original.    

[118] Al respecto, se puede consultar la siguiente página:   http://camara.gov.co/portal2011/index.php/proceso-y-tramite-legislativo/proyectos-de-ley?option=com_proyectosdeley&view=ver_proyectodeley&idpry=1410    

[119] Sentencia C-225 de 2014, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[120] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[121] Véase, por ejemplo, los Autos 081 de 2008 y 031 de 2012.    

[122] “Parágrafo. Cuando la Corte encuentre vicios de   procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará   devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el   defecto observado. Subsanado el vicio, procederá a decidir sobre la   exequibilidad del acto.”    

[123] “Cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento   subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a   la autoridad que lo profirió para que dentro del término que fije la Corte, de   ser posible, enmiende el defecto observado. Subsanado el vicio o vencido el   término, la Corte procederá a decidir sobre la constitucionalidad del acto. //   Dicho término no podrá ser superior a treinta días contados a partir del momento   en que la autoridad está en capacidad de subsanarlo.”    

[124] “Cuando la Corte Constitucional encuentre, en la   formación de la ley o del acto legislativo, vicios de procedimiento subsanables,   ordenará devolver el proyecto, la ley o el acto legislativo a las cámaras   Legislativas para que, de ser posible, enmiende el defecto observado. En este   evento se dará prioridad en el Orden del Día. // Subsanado el vicio dentro de   los treinta (30) días siguientes a su devolución, se remitirá a la misma Corte   para que decida definitivamente sobre su exequibilidad. // Las cámaras podrán   subsanar los vicios presentados atendiendo las consideraciones y procedimientos   formulados por la Corte Constitucional. En su defecto, una Comisión Accidental   de mediación presentará una propuesta definitiva a las Plenarias para su   aprobación o rechazo.”    

[125] Ley 5ª de 1992.    

[126] Esta previsión es concordante con lo dispuesto en el artículo 149 de   la Constitución, en el que se regula el fenómeno de las reuniones irregulares.   Al respecto, se dispone que: “Toda reunión de los miembros del Congreso que,   con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder   público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de   validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes   participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes”.    

[127] M.P. Humberto Antonio Sierra Porto.    

[128] En el aparte pertinente del artículo 160 del Texto Superior se   dispone que: “(…) El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo   dará la Presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a aquélla en la   cual se realizará la votación”.    

[129] M.P. María Victoria Calle Correa.    

[130] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. En este punto se   hizo alusión directa a la Sentencia C-760 de 2001, MM.PP. Manuel José Cepeda   Espinosa y Marco Gerardo Monroy Cabra, y a la Sentencia              C-1248 de 2001, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[131] Esta posición se ha reiterado de forma unánime desde la Sentencia   C-576 de 2006, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, en donde se manifestó que:   “(…) se debe entender que en materia de leyes que aprueban tratados o convenios   internacionales, la condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se   haya pronunciado de tal forma que la Cámara donde por mandato constitucional   ha de iniciarse el trámite de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado   ha expresado de manera completa su voluntad. Así, una de las etapas   estructurales del trámite, v.gr., la aprobación por el Senado, habrá concluido a   plenitud sin vicio alguno.” Énfasis por fuera del texto original.    

[132] Sobre el particular, la norma en cita dispone que: “Ningún   proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquélla que   previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a   votación lo dará la presidencia de cada cámara o comisión en sesión distinta a   aquélla en la cual se realizará la votación”.    

[133] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa. Énfasis por   fuera del texto original.      

[134] M.P. Jaime Córdoba Triviño.    

[135] La norma en cita, en el aparte pertinente, dispone que: “El   proyecto de ley objetado total o parcialmente por el Gobierno volverá a las   cámaras a segundo debate”.    

[136] Folios 96 y ss. del cuaderno 2.    

[138] Sentencia C-930 de 2007, M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[139] Folio 71 del cuaderno 1.    

[140] Folio 202 del cuaderno 1.    

[141] Folio 343 del cuaderno 1.    

[142] CP art. 160, inciso 3.    

[143] M.P. Rodrigo Escobar Gil.    

[144] M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.    

[145] Puntualmente, en la providencia en cita se dijo que: “(…) la   condición esencial de subsanabilidad es que el Senado se haya pronunciado de tal   forma que la Cámara donde por mandato constitucional ha de iniciarse el trámite   de los proyectos de leyes aprobatorias de un tratado ha expresado de manera   completa su voluntad. Así, una de las etapas estructurales del trámite, v.gr.,   la aprobación por el Senado, habrá concluido a plenitud sin vicio alguno.”    

[146] Auto 031 de 2012, M.P. María Victoria Calle Correa.    

[147] Folios 96 y ss. del cuaderno 2.    

[148] Folios 103 y 104 del cuaderno 2.    

[149] Gaceta del Congreso No. 1067 de 2015. Folios 103 y 104 del cuaderno   2.    

[150] M.P. Jorge Iván Palacio Palacio    

[151] En este punto se hace referencia al Auto 311 de 2006, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra.    

[152] Sobre el particular, en la Sentencia C-985 de 2006, M.P. Marco   Gerardo Monroy Cabra, se señaló que: “En   primer lugar debe la Corte advertir que (…) se limitará a examinar el trámite   dado en el Congreso (…) a las objeciones presidenciales y a la insistencia del   Congreso de la República.  Por tanto, omitirá el análisis del todo el   proceso legislativo anterior, teniendo en cuenta que el mismo es susceptible de   (…) demandas ciudadanas.”