C-644-16

           C-644-16             

Sentencia C-644/16    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-No   vulnera el principio de legalidad ni el debido proceso    

LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 2014-2018-Administración y recaudo de contribuciones   parafiscales agropecuarias y pesqueras/LEY DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO   2014-2018-Asunción temporal del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural   para administrar contribuciones parafiscales por encargo fiduciario, cuando   entidad encargada no garantice el cumplimiento de reglas y políticas en la   materia    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN   MATERIA TRIBUTARIA-Relación    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Naturaleza    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Características    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Condición de tributo/CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES-Principio de legalidad/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Características    

CONGRESO-Establece contribuciones fiscales y excepcionalmente contribuciones   parafiscales/CONGRESO-Amplio margen de configuración para establecer los   tributos y regular los procedimientos para su recaudo y administración    

LEYES, ORDENANZAS Y ACUERDOS-Deben fijar directamente los elementos del   tributo    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA TRIBUTARIA-Competencia del legislador    

PARAFISCALIDAD-Fuentes formales del derecho/CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES-Fuentes formales del derecho/SISTEMA DE FUENTES FORMALES DEL   DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDAD-Normatividad/ESTATUTO ORGANICO DEL   PRESUPUESTO-Compila normas orgánicas que rigen el proceso de preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Carácter obligatorio, singular, especial y   autónomo/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Recursos públicos sometidos al   control de las autoridades correspondientes    

MANEJO, ADMINISTRACION, EJECUCION Y DESTINACION DE LA   CONTRIBUCION PARAFISCAL-Alcance   a partir de la ley que la crea y las normas precedentes o sucesivas relacionadas    

ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Manejo, administración y ejecución de las   contribuciones parafiscales/ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Parámetro   de validez de disposiciones que crean y regulan las contribuciones parafiscales/LEYES   ORGANICAS-Parámetro de control de leyes ordinarias/LEYES ORGANICAS-Hacen   parte del bloque de constitucionalidad en sentido lato al igual que leyes   estatutarias    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES-Amplia regulación legislativa ordinaria    

POTESTAD REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO-Intervención transitoria en la regulación de   las contribuciones parafiscales y ejercicio de funciones administrativas por   particulares/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Expedición   de decretos, resoluciones y órdenes para la ejecución de leyes    

SISTEMA DE FUENTES EN MATERIA DE PARAFISCALIDAD-Integrado por normas que fijan el régimen de   las contribuciones parafiscales/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Rigor en la   determinación política de los elementos del tributo/CONTRIBUCION PARAFISCAL-Regulación    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Validez de la actividad reglamentaria incluye las condiciones generales que rigen   su administración    

MATERIALIDAD   LEGISLATIVA-Definición de los elementos esenciales de las contribuciones parafiscales/POTESTAD REGLAMENTARIA DEL   GOBIERNO-Exige que la ley haya configurado previamente una regulación básica   o materialidad legislativa/MATERIALIDAD LEGISLATIVA-Definición   depende de la materia que regula    

DECRETO UNICO REGLAMENTARIO DEL SECTOR ADMINISTRATIVO   AGROPECUARIO, PESQUERO Y DE DESARROLLO RURAL-Regulación reglamentaria actual    

COMPETENCIA REGLAMENTARIA DEL GOBIERNO NACIONAL-Diferencia con la atribución que habilita a   las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y contribuciones/METODO Y   SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Competencia   compartida entre gobierno y autoridades/METODO Y SISTEMA PARA FIJAR LA TARIFA   DE TASAS Y CONTRIBUCIONES-Modelo flexible    

ESTATUTO DE CONTRATACION ESTATAL-Asignación de funciones públicas a   particulares/FUNCION PUBLICA-Atribución/FUNCION PUBLICA-Límite a   la autonomía de las partes intervinientes    

REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES Y PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Relación    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Particulares encargados de la administración   están vinculados con sujeción a la ley/CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Asignación   de funciones públicas a particulares con sujeción a la ley    

ADMINISTRACION DE RECURSOS PARAFISCALES A PERSONAS   JURIDICAS DE DERECHO PRIVADO-Atribución   de funciones públicas/ATRIBUCION DE FUNCIONES PUBLICAS-Fundamento   constitucional    

EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Condiciones/EJERCICIO DE FUNCIONES   ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Recaudo y administración de recursos parafiscales    

EJERCICIO DE FUNCIONES PUBLICAS POR PARTICULARES-Asignación por entidades públicas/EJERCICIO DE FUNCIONES   ADMINISTRATIVAS-Regulación normativa/EJERCICIO DE FUNCIONES   ADMINISTRATIVAS POR PARTICULARES-Límites en la atribución    

FUNCIONES ADMINISTRATIVAS POR ENTIDADES PUBLICAS Y   PARTICULARES-Ejercicio    

PRINCIPIO DE LEGALIDAD EN MATERIA DE ADMINISTRACION DE   RECURSOS PARAFISCALES-Proyección    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE RECURSOS PARAFISCALES POR   PARTICULARES-Regulación   normativa    

COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA EN LA FIJACION   DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Alcance/COMPETENCIA DEL CONGRESO DE LA   REPUBLICA EN LA FIJACION DEL REGIMEN DE ADMINISTRACION DE LAS CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES-Jurisprudencia constitucional    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   POR PARTICULARES-Jurisprudencia constitucional    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Ley 1753 de 2015 no libra a la discrecionalidad del   Presidente o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de   las competencias previstas/COMPETENCIAS REGLAMENTARIAS DEL PRESIDENTE DE LA   REPUBLICA Y FUNCIONES ADMINISTRATIVAS DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO   RURAL-Alcance    

ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Función administrativa/ADMINISTRACION DE   CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Actuación de conformidad con   los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad,   imparcialidad y publicidad/CODIGO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Y DE LO   CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Principios de las actuaciones y procedimientos   administrativos/ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reglas   establecidas en el Decreto 111 de 1996    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   POR PARTICULARES-Sujeción a las reglas establecidas en la Ley 489 de 1998    

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Objetivos de la inversión de recursos    

ADMINISTRACION DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Reserva legal en materia tributaria no opera   con idéntica intensidad en todos los frentes    

PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO EN EL REGIMEN DE   ADMINISTRACION Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES-Límite de la actividad reglamentaria del   Presidente de la República    

ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS-Corresponde a los órganos del Estado/ADMINISTRACION   DE RECURSOS PUBLICOS POR PARTICULARES-Autorización del legislador al amparo de su libertad de   configuración    

ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y   DESARROLLO RURAL-Ejercicio   bajo los principios del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo/ADMINISTRACION DE RECURSOS PUBLICOS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y   DESARROLLO RURAL-Aplicación   del procedimiento establecido en el Código de Procedimiento Administrativo y de   lo Contencioso Administrativo garantiza del debido proceso    

DEBIDO PROCESO-Aplicación a toda clase de actuaciones administrativas/DERECHO   AL DEBIDO PROCESO-Alcance en materia administrativa    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-Intervención debe adoptarse mediante acto motivado   sujeto a la jurisdicción contencioso administrativa para corregir cualquier   abuso en su ejercicio    

Referencia: Expediente D-11232    

Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753   de 2015, “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018.   ‘Todos por un nuevo país’”    

Actor: Adelaida Ángel Zea    

Magistrado Sustanciador:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Bogotá D. C., veintitrés (23) de noviembre de dos mil dieciséis (2016)    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio   de sus atribuciones constitucionales y en cumplimiento de los requisitos y   trámites establecidos en el Decreto Ley 2067 de 1991, ha proferido la siguiente,    

SENTENCIA    

I.                               ANTECEDENTES[1]    

1.     La demanda de inconstitucionalidad    

1.1.          Normas demandadas    

En ejercicio de la acción pública de constitucionalidad, la ciudadana Adelaida   Ángel Zea demandó el fragmento del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 que   habilita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir   temporalmente, mediante un encargo fiduciario, la administración de las   contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando la entidad   administradora no esté en condiciones de garantizar el cumplimiento de las   reglas y políticas correspondientes, de acuerdo con las razones especiales   establecidas reglamentariamente.    

El fragmento impugnado se transcribe y subraya a continuación:    

“LEY 1753 DE 2015    

(junio 9)    

Diario Oficial No. 49.538 de 9 de junio de 2015    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE   COLOMBIA    

DECRETA:    

(…)    

ARTÍCULO 106. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS   CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS. La administración de todas las contribuciones   parafiscales agropecuarias y pesqueras se realizará directamente por las   entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una   actividad agropecuaria o pesquera determinada y hayan celebrado un contrato   especial con el Gobierno nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la   ley que haya creado las contribuciones respectivas.    

Las colectividades beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras también podrán administrar estos recursos a través de sociedades   fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno nacional. Este   procedimiento también se aplicará en casos de declaratoria de caducidad del   respectivo contrato de administración.    

Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,   por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir   temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas   contribuciones y efectuar el recaudo.    

La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación estatal.    

Mientras se surte el procedimiento de contratación de la fiducia, el Ministerio   de Agricultura y Desarrollo Rural podrá realizar directamente el encargo   fiduciario por término no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos   financieros de dicho encargo fiduciario no podrán ser inferiores al promedio de   mercado.    

Lo anterior igualmente procederá en caso de incumplimiento de las cláusulas del   contrato especial de administración.    

PARÁGRAFO 1o. Las entidades   administradoras de los Fondos provenientes de contribuciones parafiscales   agropecuarias y pesqueras podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción   ordinaria el pago de las mismas. Para este efecto, el representante legal de   cada entidad expedirá, de acuerdo con la información que le suministre el   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el certificado en el cual conste el   monto de la deuda y su exigibilidad.    

PARÁGRAFO 2o. El contribuyente o   recaudador de la contribución parafiscal que no la pague o transfiera   oportunamente a la entidad administradora, cancelará intereses de mora a la tasa   señalada para el impuesto de renta y complementarios.    

PARÁGRAFO 3o. Los miembros de las   juntas directivas de los fondos que manejen recursos parafiscales, distintos a   aquellos que representen a entidades públicas, deberán ser elegidos por medios   democráticos que garanticen la participación de los gravados con la cuota   parafiscal respectiva.”.    

1.2.          Cargos    

A juicio de   la actora, la previsión legal demandada es incompatible con los artículos 29,   150 y 338 de la Carta Política, así como con el artículo 29 del Estatuto   Orgánico del Presupuesto Nacional, compilado por el Decreto 111 de 1996, tal   como se explica a continuación.    

1.2.1.   Desconocimiento del   principio de reserva legal en materia tributaria    

En primer   lugar, la norma habría infringido el principio de reserva de ley, y por esta vía   habría vulnerado los artículos 150.12 y 338 de la Carta Política, así como el   artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que constituye un parámetro de   constitucionalidad de las leyes por su naturaleza, contenido y jerarquía   estatutaria. Según la accionante, la infracción se presenta porque el precepto   impugnado otorgó facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del   legislador y de las que, por consiguiente, este último no podía desprenderse.    

En efecto,   según los artículos 150.12 y 338 de la Constitución Política, los tributos deben   ser creados exclusivamente por los órganos de representación popular, instancias   que por este motivo, detentan la competencia para definir los elementos   esenciales de las obligaciones tributarias. A su turno, las contribuciones   parafiscales constituyen una especie de tributo que revisten algunas   particularidades por gravar únicamente a un sector social y económico   específico, que es también su único destinatario. En virtud de esta   peculiaridad, a nivel constitucional se ha determinado que el sujeto encargado   del recaudo y de la administración de los recursos correspondientes, es un   elemento esencial de las contribuciones parafiscales, sujeto al principio de   reserva de ley.    

Es así como   el artículo 29 del Decreto 111 de 1996, que compila las leyes 38 de 1989, 179 de   1994 y 225 de 1995, leyes estatutarias a las cuales se debe sujetar la actividad   legislativa, determina que “la administración y ejecución de estos recursos   se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se   destinarán solo al objeto previsto en ella”. Teniendo en cuenta la   naturaleza de este gravamen, la propia Corte Constitucional ha establecido que   el principio de legalidad del tributo se extiende, en el caso de las   contribuciones parafiscales, al sujeto en cargado de su manejo, y a los   criterios básicos para la ejecución de esta actividad. Es así como en la   sentencia C-298 de 1998 la Corte sostuvo que “por las características mismas   de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar cuál es la entidad   administradora de estas cuotas, así como la destinación especial de las mismas”.   Con fundamento en esta exigencia de orden constitucional, las distintas leyes   que han creado las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, han   individualizado también la instancia encargada del recaudo y administración de   los recursos, tal como ocurre en las leyes 89 de 1993 y 114, 117, 118 y 138 de   1994.    

En este   orden de ideas, correspondía de manera privativa al Congreso definir las   hipótesis y las condiciones bajo las cuales se sustrae a las referidas entidades   de dicho rol, y en las que la función respectiva se entrega temporalmente a las   instancias gubernamentales.    

El precepto legal impugnado, sin embargo, habría desconocido esta directriz   constitucional al facultar al Ejecutivo para determinar los casos en que el   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede efectuar la labor que de   ordinario realizan las entidades gremiales designadas por el legislador, sin   siquiera fijar una pauta clara, concreta y objetiva que permita definir el   catálogo de hipótesis en que opera este desplazamiento, ni las condiciones que   deben satisfacer las entidades gremiales para no ser retiradas de la función que   en principio le corresponde de manera privativa: “Siendo, como se ha visto,   que uno de los elementos que constituyen la parte estructural del tributo   parafiscal es precisamente el de la administración de los recursos generados por   él, dejar a la decisión del reglamento la definición de las razones especiales   que ameritan apartar a una entidad definida o caracterizada por la ley de un   tributo parafiscal y que, además, ha suscrito un contrato de administración con   el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, de la labor encomendada al   respecto, como lo hace la norma demandada, viola, entonces, ostensiblemente la   reserva de ley”.    

1.2.2. Desconocimiento del derecho al debido proceso.    

Asimismo, el precepto impugnado habría violado el   debido proceso, por cuanto en éste se facultó al Ejecutivo para definir las   hipótesis en las que la administración pública puede terminar unilateralmente la   relación contractual entre las entidades administradoras de los recursos   parafiscales y el Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Rural, y en las que   esta instancia gubernamental puede desplazar, también de manera unilateral, al   órgano que por ley le corresponde el manejo de las referidas contribuciones,   pese a que el órgano llamado a desarrollar esta materia era el propio Congreso y   no el gobierno nacional.    

En la medida en que el inciso final del artículo 150 de   la Constitución Política radica en el Congreso la potestad para fijar el régimen   de contratación estatal, y en la medida en que el manejo de los recursos   parafiscales agropecuarios y pesqueros por parte de las entidades gremiales se   materializa a través de un contrato suscrito entre tales organismos y las   instancias gubernamentales, la definición de los casos en que se retira a   aquellas de dicha actividad, supone necesariamente una intervención en la   relación contractual, y por tanto, éste tópico debía ser objeto de un desarrollo   legal, y no reglamentario.    

La irregularidad anterior se agravaría por la   circunstancia de que la norma no solo otorgó competencias normativas en materia   de contratación estatal al Ejecutivo, sino que además, lo hizo en asuntos   especialmente sensibles en los que el Estado ejerce potestades exorbitantes y   excepcionales en las que el particular se encuentra en una situación de   inferioridad, y en los que el objeto y el efecto del procedimiento reglado es la   restricción al ejercicio de los derechos. En virtud de estas dos   particularidades, el derecho al debido proceso exigía que estos procedimientos   fuesen regulados, al menos en sus líneas básicas, por el legislador, y pese a   ello, el precepto demandado facultó al Ejecutivo para fijar estos lineamientos,   incluso en un punto tan fundamental como la definición de las hipótesis en que   una entidad gremial puede ser desplazada de su función de administrar los   recursos parafiscales.    

Lo anterior significa que “la ley del plan, sin   haber determinado la ‘materia reglamentable’ está derivando hacia el Presidente   de la República el poder normativo para definir las causales y circunstancias en   que la entidad administradora deja de estar en ‘condiciones de garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de esta   clase de tributos’ (…) Ello significa que por medio de la disposición demandada   el legislador ha declinado su competencia normativa para la regulación de unos   supuestos en los cuales la administración, unilateralmente, puede afectar,   además de la situación y los derechos contractuales de un particular, la de todo   el grupo social involucrado en la correspondiente actividad agropecuaria y   pesquera que representa la entidad gremial contratista del Estado”.    

1.3.     Solicitud    

Con fundamento en las consideraciones anteriores, la   accionante solicita a esta Corporación declarar la inexequibilidad del inciso 3   del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015.    

2.      Trámite procesal    

2.1.     Mediante auto del día 19 de febrero   de 2016, el magistrado sustanciador admitió la demanda, adoptando dos tipos de   órdenes: (i) de una parte, con el objeto de contar con elementos de contexto, se   requirió información al Ministerio de Agricultura y de Desarrollo Económico   sobre el uso que el gobierno nacional habría dado a la norma controvertida; (ii)   de otro lado, se corrió traslado de la demanda para continuar el trámite   procesal.    

2.2.     Con respecto a la primera de estas   órdenes, se requirió al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para que   remitiera un informe a esta Corporación, indicando los casos en que con   fundamento en el inciso 3 de la Ley 1753 de 2015, el referido organismo asumió   temporalmente el recaudo o administración de alguna contribución agropecuaria o   pesquera, indicando: (i) el gravamen específico objeto de la medida; (ii) las   razones por las que se retiró a la entidad gremial de la administración de los   correspondientes recursos; (iii) la figura jurídica utilizada para el   desplazamiento; (iv) lapso temporal por el cual el Ministerio asumió el rol de   la entidad gremial.    

2.3.     Con respecto al segundo tipo de   órdenes, se dispuso: (i) Correr traslado de la demanda al Procurador General de   la Nación; (ii) fijar en lista la disposición acusada, con el objeto de que   fuese impugnada o defendida por cualquier ciudadano; (iii) comunicar de la   iniciación del proceso a la Presidencia de la República, a la Presidencia del   Congreso, al Ministerio de Justicia y del Derecho, al Ministerio de Hacienda y   Crédito Público, al Instituto Colombiano Agropecuario, a la Contraloría General   de la República y a la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca; (iv) invitar a   participar dentro del proceso a las facultades de Derecho de la Pontificia   Universidad Javeriana, de la Universidad Externado de Colombia, de la   Universidad Nacional de Colombia, de la Fundación Universitaria Agraria de   Colombia y de la Universidad del Sinú; asimismo, a las entidades gremiales del   sector agropecuario y pesquero, a saber, la Federación Nacional de Arroceros   (Fedearroz), la Federación Nacional de Cacaoteros (Fedecacao), la Confederación   Cauchera Colombiana, la Federación Nacional de Cultivadores de Cereales   (Fenalce), la Asociación Hortifrutícola de Colombia (Asohofrucol), la Federación   Nacional de Cultivadores de Palma de Aceite (Fedepalma), la Federación Nacional   de Productores de Panela (Fedepanela), la Confederación Colombiana de Algodón   (Conalgodón), la Federación Nacional de Productores de Tabaco (Fedetabaco), la   Federación Colombiana de Productores de Papa (Fedepapa), la Asociación de   Cultivadores de Caña de Azúcar de Colombia (Asocaña), la Federación Colombiana   de Ganaderos (Fedegan), la Federación Nacional de Avicultores de Colombia   (Fenavi), la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, y la Asociación   Colombiana de Porcicultura.    

3.                 Respuesta al requerimiento   del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural    

3.1.          Una vez requerido el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural sobre los casos en que con fundamento en el   precepto demandado se ha retirado a una entidad gremial del recaudo y   administración de recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, el organismo   radicó oficio el día 14 de marzo de 2016.    

3.2.          En el referido documento se informa   que la entidad administra temporalmente los recursos correspondientes al Fondo   Nacional del Ganado en aplicación del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, pero   que, propiamente hablando, esto no ocurrió por haber desplazado a Fedegan de su   actividad contractual, sino porque el 31 de diciembre de 2015 se venció el plazo   de ejecución del contrato respectivo, de modo que cuando el gobierno asumió su   rol por el plazo de un año prorrogable por otro, no se encontraba vigente ningún   contrato entre las partes.    

3.3.          Asimismo, el Ministerio aclara que   como según el artículo 7 de la Ley 89 de 1993 el contrato con Fedegan debía   tener un plazo mínimo de diez (10) años, plazo que expiró, que como según el   artículo 30 de la Ley 101 de 1993 existen otras modalidades de administración de   recursos parafiscales, y que como según la jurisprudencia constitucional los   contratos que celebra el Estado con las entidades gremiales no son a   perpetuidad, de modo que una vez vencido el término el Estado puede contratar a   quien ofrezca mejores garantías de cumplimiento[2],   la decisión del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural encuentra plena   justificación en el ordenamiento jurídico.    

4.         Intervenciones    

4.1.          Intervenciones que solicitan   un fallo inhibitorio (Presidencia de la República[3], Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural[4],   Ministerio de Hacienda y Crédito Público[5],   Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado[6]  y Universidad Externado de Colombia[7])    

4.1.1.       Los intervinientes señalados   sostienen que los cargos de la demanda no suministran los elementos de juicio   para valorar la constitucionalidad de la previsión normativa atacada, y que por   tal razón, esta Corporación debe abstenerse de emitir un pronunciamiento de   fondo. En este sentido, se advierten cuatro tipos de deficiencias, que explican   a continuación:    

4.1.2.       En primer lugar, se argumenta que   la demanda plantea una problemática ajena y extraña al control abstracto de   constitucionalidad, ya que mientras este último mecanismo está diseñado   exclusivamente para debatir asuntos relacionados con la compatibilidad de la   legislación con el ordenamiento superior, la actora introduce, de manera   subrepticia, cuestiones de orden casuístico relacionadas con las decisiones   concretas que habría adoptado el gobierno nacional en relación con la   administración de un fondo parafiscal específico. De este modo, entonces, la   accionante pretende solucionar controversias y litigios de otra naturaleza, a   través de un dispositivo procesal concebido para evaluar, en abstracto, la   constitucionalidad del sistema jurídico. De hecho, la Corte ya habría   identificado el trasfondo de la demanda cuando en el auto admisorio de la   demanda requirió información sobre los casos en que, con fundamento en el   precepto demandado, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural habría   asumido el recaudo y la administración de contribuciones parafiscales   agropecuarias y pesqueras, desplazando de tal labor a una entidad gremial.    

La impertinencia de este tipo de análisis ya ha sido   advertida por la misma Corte Constitucional al sostener enfáticamente que en el   contexto de las demandas de inconstitucionalidad “son inaceptables los   argumentos que se formulan a partir de consideraciones puramente legales o   doctrinarias, o aquellos otros que se limitan a expresar puntos de vista   subjetivos en los que le demandante en realidad no está acusando el contenido de   la norma sino que está utilizando la acción pública para resolver un problema   particular, como podría ser la indebida aplicación de la disposición en un caso   específico”[8].    

4.1.3.       En segundo lugar, se señala que los   cargos de la demanda son inconsistentes con su pretensión, en la medida en que   los señalamientos de la actora apuntan a controvertir, no la previsión legal   cuya inexequibilidad se solicita, sino otro contenido normativo ajeno a la   controversia judicial[9].    

En efecto, la accionante pretende que se retire del   ordenamiento jurídico la disposición legal que faculta al Ejecutivo para asumir   temporalmente la administración de los recursos parafiscales agropecuarios y   pesqueros, pero inexplicable y paradójicamente los cargos no apuntan a demostrar   la inconstitucionalidad de esta medida, sino a poner en evidencia la invalidez   de la regla que habilita al gobierno para reglamentar esta materia, por una   presunta violación al principio de reserva de ley: “no es claro cómo el hilo   argumentativo de la [demanda] pretende expresar la vulneración de la   Constitución, sin ni siquiera establecer un vínculo determinante entre la norma   incoada y el texto constitucional. En otras palabras, las razones o el concepto   de la vulneración adolecen de una falla insubsanable, cual es la ausencia de la   demostración de que en efecto, el principio de reserva de ley en materia   tributaria (incorporado a través del artículo 338 constitucional), puede   predicarse del elemento de Administración del fondo”[10].    

4.1.4. En tercer lugar, se argumenta que los cargos de la   demanda no logran dar cuenta de la inconstitucionalidad de la medida legislativa   atacada. A juicio de los intervinientes, las acusaciones corresponden a   señalamientos gratuitos e injustificados, vagos, globales e indeterminados que   no precisan el sentido de la contradicción entre el precepto legal impugnado y   el ordenamiento superior, y que por tanto, no suministran al juez constitucional   los insumos necesarios para valorar la previsión atacada a la luz de las normas   constitucionales que se estiman infringidas[11].    

4.1.5. Finalmente, se afirma que los cargos del escrito de   acusación habrían partido de un entendimiento manifiestamente inadecuado tanto   de la legislación tributaria, como del texto constitucional y de la   jurisprudencia de esta Corporación.    

4.1.5.1.                  Un primer núcleo de yerros   hermenéuticos recae sobre el contenido y alcance del precepto controvertido y de   la legislación complementaria.     

–                 En efecto, según la actora, la   norma demandada delegó al gobierno nacional la facultad para determinar el   régimen de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras, cuando en realidad la delegación se refiere únicamente a la   especificación de los casos en el que gobierno asume, temporal y   excepcionalmente, la actividad asignada de ordinario a las agremiaciones del   sector agrícola, a partir de una directriz clara e inequívoca, referida a la   imposibilidad de garantizar el cumplimiento de las normas y políticas que debe   regir la ejecución de las contribuciones parafiscales. Así las cosas, “no es   cierto que el legislador haya omitido determinar el responsable de administrar   los recursos parafiscales. En la ley están descritas las líneas básicas que   definen a cargo de quién y en qué circunstancias recae la responsabilidad de   gestionar esos dineros”[12].    

–                 De igual modo, la accionante   atribuye al precepto demandado un alcance que no tiene, pues aunque en la   demanda se sostiene que el legislador otorgó al gobierno nacional facultades   para establecer reglas especiales en materia de contratación estatal, y en   particular para terminar unilateralmente los contratos entre las entidades   gremiales y el Estado, en realidad el inciso atacado únicamente fija una medida   transitoria para la protección de los recursos parafiscales, medida transitoria   que puede adoptarse incluso sin que medie un contrato o cuando este se encuentre   vencido[13].    

–                 Y también falló la demandante al   asumir que con la potestad reglamentaria conferida al gobierno, éste puede   determinar caprichosamente los eventos en que una entidad gremial puede ser   desplazada de su rol de administrador de los recursos parafiscales, ya que la   misma ley fija una pauta objetiva, vale decir, la amenaza de incumplimiento de   las reglas y políticas existentes para los fondos parafiscales, y a su turno,   estas reglas y políticas se encuentran plenamente determinadas en la legislación   y en el contrato que se celebra con cada entidad gremial[14].    

–                 Por último, a los cargos de la   demanda subyace una falsa premisa sobre la naturaleza de las medidas que puede   adoptar el gobierno nacional en relación con la administración de los fondos   parafiscales, pues, a diferencia de lo que se sostiene en el escrito de   acusación, no se trata de medidas de carácter sancionatorio, sino de medidas que   adopta el Estado para garantizar la integridad de los recursos públicos, sin que   ello implique necesariamente someter a valoración la actuación de las entidades   gremiales, o de castigarlo por su gestión[15].    

4.1.5.2.                  Un segundo núcleo de yerros   interpretativos se refiere al propio texto constitucional y a la jurisprudencia   que fija su sentido y alcance. Y como consecuencia de ellos, el ejercicio   analítico de la demanda corresponde, no a una confrontación objetiva entre el   precepto demandado y el texto constitucional, sino a un cotejo entre el   significado que caprichosamente se le atribuye a uno y otro instrumento   normativo, y en particular a la Constitución Política, a los precedentes   constitucionales, y al sistema jurídico en general. Es así como la Corte ha   establecido en términos claros e inequívocos que la facultad para determinar los   elementos esenciales de los tributos recae exclusivamente en el órgano   legislativo, pero que en los demás aspectos no opera esta reserva de ley; pese a   la claridad de la jurisprudencia, la accionante tergiversó el sentido de esta   exigencia, y concluyó que las reglas relativas a la administración de los   recursos parafiscales constituye un asunto que solo puede ser desarrollado   normativamente por el Congreso, y nunca por vía reglamentaria[16].    

Como puede advertirse, a este señalamiento subyace el   supuesto, a todas luces inaceptable, de que el principio de reserva legal es   absoluto e incondicionado, cuando la dinámica misma de la producción normativa   hace necesaria la intervención sistemática del Ejecutivo para concretar la   preceptiva legal. De este modo, incluso asumiendo la más creativa de las   interpretaciones del artículo 388 superior, resulta imposible concluir que   correspondía al Congreso definir las razones especiales por las que se puede   separar a una entidad gremial de la administración de una contribución   parafiscal. La accionante pretende sustentar su cargo en una afirmación aislada   de la Corte en el marco de la sentencia C-298 de 1998[17], pero sin tener en cuenta   el contexto en el que se efectuó esta aseveración, ni el contenido de la   providencia en su integridad, ni la jurisprudencia de este tribunal sobre tal   tópico[18].    

4.1.6. De acuerdo con el planteamiento anterior, los   intervinientes señalados estiman que la controversia esbozada por la actora no   es susceptible de ser valorada en el escenario del control abstracto de   constitucionalidad, no solo porque los asuntos que se ponen a consideración de   la Corte son ajenos y extraños a este mecanismo de control del sistema jurídico,   sino también porque las acusaciones apuntan a controvertir un contenido   normativo distinto del que fue demandado, no logran demostrar la oposición entre   el precepto acusado y el ordenamiento superior, y se amparan en un entendimiento   inaceptable del sistema jurídico.    

4.2.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de exequibilidad del precepto impugnado  (Presidencia de la   República[19],   Contraloría General de la República[20],   Instituto Colombiano Agropecuario[21],   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural[22],   Ministerio de Hacienda y Crédito Público[23],   Universidad Externado de Colombia[24],   Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca[25],   Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado[26], y   ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjamín Quiñones Mera[27])    

Los intervinientes señalados consideran que el precepto   demandado no contraviene las normas constitucionales que la accionante estima   infringidas, y que por tanto, debe ser declarado exequible por esta Corporación.   La defensa de la disposición se efectúa en tres frentes: la libertad de   configuración legislativa en la definición de la política tributaria del Estado,   el principio de reserva de ley en materia tributaria, y el derecho al debido   proceso en los procesos administrativos.    

4.2.1. El precepto demandado a la luz de la libertad de   configuración legislativa[28]    

En primer lugar, se argumenta que la medida cuestionada   se ampara en la libertad de configuración legislativa con la que cuenta el   Congreso de la República para definir la política tributaria del Estado. En   efecto, el órgano parlamentario cuenta con plena autonomía y con un amplio   margen de discrecionalidad para configurar los distintos tributos, y en   particular, para regular los procedimientos para su recaudo y administración.   Sobre esta base, en la disposición atacada se estableció que en eventos   excepcionales, cuando la entidad encargada regularmente de manejar los recursos   parafiscales no garantice las condiciones para el cumplimiento de las reglas y   de las políticas establecidas para este propósito, el Estado puede asumir   temporalmente esta función, en beneficio de los sectores gravados y   destinatarios de la contribución. “Resulta entonces irónico que la demanda   base sus argumentos en la supuesta vulneración del artículo 338 de la   Constitución, cuando –de acuerdo con la Corte Constitucional-, dicho margen   amplio de configuración encuentra sustento nada más ni nada menos que en la   misma Carta, en su artículo 363, que a su vez constituye un principio orgánico e   instrumental de dos principios: la igualdad y el Estado social de Derecho”[29].    

4.2.2. El precepto demandado a la luz del principio de reserva   de ley en materia tributaria    

4.2.2.1.                  La segunda línea argumentativa   apunta a demostrar que las acusaciones por la presunta infracción del principio   de reserva de ley son infundadas. Para este efecto, los intervinientes precisan   el sentido y alcance de la referida exigencia constitucional, para luego   explicar la forma en la que la medida cuestionada se ajusta en su integridad a   los estándares propios del referido principio.    

Desde esta perspectiva, carece de toda justificación la   acusación de la demandante, en la medida en que las reglas relativas a la   administración de los fondos parafiscales por parte del Estado en eventos   excepcionales, no constituye un criterio que permita a los ciudadanos fijar el   alcance de sus obligaciones tributarias, y tampoco es un elemento esencial de   las mismas. En este orden de ideas, la circunstancia de que la ley haya deferido   al ejecutivo la regulación de esta materia, no implica en modo alguno renunciar   a la competencia privativa del legislador en la creación de los tributos y en la   definición de sus componentes fundamentales, ya que la delegación versa sobre un   asunto ajeno a los dispositivos esenciales.    

Y si el propio texto constitucional fija de manera   clara e inequívoca los elementos esenciales de los tributos, a saber, los   sujetos activo y pasivo, los hechos y las bases gravables y las pautas del   sistema tarifario, mal puede apelarse a las presuntas particularidades de las   contribuciones para, a partir de allí, sostener que el régimen de administración   de los recursos parafiscales es un asunto que debe ser regulado de manera   privativa por el legislador: “Resulta entonces que las contribuciones   parafiscales son tributos, los cuales afectan y benefician un sector particular.   Pero acaso ellas (las contribuciones parafiscales) ‘por sus particularidades’   tienen elementos diferentes a los tributos en general?(…) evidentemente, no”[31].    

Por este motivo, la sola circunstancia de que el   Estatuto Orgánico del Presupuesto haya determinado que la ley debe fijar el   esquema de administración de los recursos parafiscales, en modo alguno significa   que esta materia constituya un elemento esencial del tributo, susceptible de ser   desarrollado única y exclusivamente por el Congreso.    

4.2.2.3.                  De otro lado, los intervinientes   aclaran que incluso aquellas materias comprendidas dentro del espectro del   principio de reserva legal, son susceptibles de un desarrollo reglamentario,   pues la exigencia constitucional apunta únicamente a que el legislador defina   las líneas fundamentales de estos componentes básicos, pero no a que el Congreso   los regule de manera exhaustiva[32].   Ello, en la medida en que la facultad reglamentaria constituye una potestad   inalienable, intransferible, inagotable e irrenunciable en cabeza del Ejecutivo,   que debe desplegarse siempre que sea necesario para garantizar la ejecución de   la ley, mediante la definición de reglas específicas en aspectos puntuales de   orden operativo y técnico, que no hayan sido precisados en la ley.    

Esta consideración, trasladada a las contribuciones   parafiscales, significa que el gobierno preserva la facultad reglamentaria en   asuntos complementarios a los elementos esenciales de la obligación tributaria.   De hecho, la Corte ha admitido la remisión al reglamento en materias   relacionadas con la certificación del precio de la panela[33], la fijación del precio   de los productos agropecuarios como punto de partida para establecer la tarifa   de las contribuciones parafiscales[34],   las exenciones del IVA implícito para las importaciones de bienes cuando exista   insuficiencia de oferta[35],   los parámetros para la fijación del índice de bursatilidad de las acciones[36], la   valoración de activos patrimoniales[37]  y el avalúo catastral[38].    

En este orden de ideas, incluso asumiendo que la   administración de los recursos parafiscales constituye un componente esencial de   la regulación de las contribuciones parafiscales, debe entenderse que subsiste   la competencia del gobierno nacional para especificar y concretar los contenidos   legales, a efectos de garantizar la ejecución de la voluntad legislativa. Es   decir, si en gracia de la discusión se acepta que el esquema de recaudo y   administración de los fondos parafiscales es connatural a estos tributos, y que,   de acuerdo con la sentencia C-651 de 2001[39], la ley debe fijar las   condiciones y modalidades de la administración de las contribuciones   parafiscales, en todo caso habría que concluir que el precepto demandado se   enmarca dentro del principio de reserva legal. Ello, por cuanto la ley determinó   las pautas básicas del régimen de recaudo y administración, y solo delegó en el   reglamento la definición de aspectos operativos y accesorios; así, el artículo   106 de la Ley 1753 de 2015 estableció los sujetos a los que de manera general se   les asigna dicho rol, los criterios bajo los cuales debe desplegarse esta   actividad, y la hipótesis general en la que el Estado puede desplazar a este   sujeto de esta actividad, y asumirla él mismo a través del Ministerio de   Agricultura, de manera temporal, cuando la entidad gremial no puede garantizar   el cumplimiento de las políticas y reglas en la materia. En este entendido, la   facultad normativa otorgada al gobierno nacional recae únicamente sobre un   aspecto meramente operativo, accesorio y de orden técnico, y frente a la cual   existe una pauta precisa y concreta para su ulterior desarrollo por vía   reglamentaria: “Se trata de un asunto de tercer nivel relacionado con la   definición de las causales específicas que pueden dar lugar al cambio de   administración y que sólo se activa cuando se presenta una irregularidad, de   manera transitoria, ante el incumplimiento del gremio. Al ser un asunto   subordinado al de la definición de la entidad responsable de administrar estos   recursos, no existe fundamento alguno para considerar que este tema debe ser   definido por el legislador, pues no se trata de un componente fundamental o de   un elemento definitorio del tributo”[40].   En definitiva, la habilitación contenida en el precepto demandado se enmarca   dentro de la facultad reglamentaria del Presidente de la República.      

Así las cosas, la referencia de la accionante a la   sentencia C-198 de 1998[41]  como apoyo de su tesis sobre la presunta inconstitucionalidad del precepto   demandado, y en la que se habría afirmado que la ley debe contener el régimen   integral de la administración de las contribuciones parafiscales, corresponde a   una citación descontextualizada y fragmentaria de la jurisprudencia. De hecho,   en esta misma sentencia que la accionante invoca como apoyo de su pretensión de   inexequibilidad, se sostiene que la exigencia constitucional de definir el   sistema de administración de las contribuciones parafiscales, se extiende   únicamente a la definición de la entidad administradora de las cuotas y su   destinación, pero no a la hipótesis en las que la referida entidad pierde la   idoneidad para ejercer este rol. Esta misma tesis habría sido reiterada en   distintas oportunidades, como en la sentencia C-369 de 1995[42].    

4.2.2.4.                  Con fundamento en estas   consideraciones, los intervinientes concluyen que la disposición legal se atiene   en su integridad a los estándares del principio de reserva legal en materia   tributaria    

4.2.3. El precepto demandado a la luz del derecho al debido   proceso.    

Finalmente, la tercera línea argumentativa se orienta a   demostrar que el precepto demandado se enmarca dentro del derecho al debido   proceso, y que por tanto, los cargos del escrito de acusación por la presunta   infracción a este principio, son infundados e insostenibles.    

La referida defensa se efectúa en dos frentes: por un   lado, frente a la habilitación otorgada a las instancias gubernamentales para   asumir la administración de los recursos parafiscales, y por otro, frente a la   facultad normativa conferida al Ejecutivo para definir las hipótesis en las que   se puede hacer efectiva la prerrogativa del Ministerio de Agricultura de manejar   los fondos parafiscales.    

4.2.3.1.                  Con respecto al primer núcleo de   problemas, los intervinientes sostienen que la intervención estatal en la   gestión de los referidos fondos parafiscales tiene por objeto garantizar la   integridad de los recursos públicos, para garantizar el interés general en   escenarios de riesgo inminente, y que, en cualquier caso, las entidades   gremiales no tienen un derecho absoluto, incondicionado e indefinido para   manejar los fondos constituidos por tales tributos.    

Por este motivo, las relaciones contractuales entre las   entidades gremiales y el Estado para efectos de la administración de los   recursos parafiscales, no tienen en ningún caso un carácter indefinido y   perpetuo. De hecho, las mismas leyes que han creado estas contribuciones han   determinado que los contratos a través de los cuales se confiere su   administración a las entidades gremiales tienen un plazo determinado, tal como   se evidencia en los artículos 2 de la Ley 11 de 1972, 7 de la Ley 89 de 1993, 9   de la Ley 117 de 1994, 9 de la Ley 118 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994, 9 de la   Ley 138 de 1994, 7 de la Ley 219 de 1995, 8 de la Ley 272 de 1996, 8 de la Ley   534 de 1999, 9 de la Ley 686 de 2001 y 13 de la Ley 1707 de 2014. Esto mismo ha   sido reiterado por la propia Corte Constitucional, al afirmar que una vez   vencidos los contratos con las agremiaciones encargadas del manejo de los fondos   parafiscales, el Gobierno Nacional tiene la opción de celebrar un nuevo contrato   con la entidad, asociación o federación que satisfaga las condiciones para ello,   teniendo en cuenta la igualdad de las condiciones en la postulación de los   oferentes[43].    

En este contexto, la decisión del legislador de   desplazar temporalmente a estas organizaciones del manejo de los fondos   parafiscales no puede ser interpretada como una vulneración del derecho al   debido proceso, sino como la respuesta del Estado frente a amenazas concretas   que ponen en peligro la adecuada destinación de los recursos parafiscales al   gremio gravado, por la ocurrencia de hechos objetivos que demuestran la falta de   idoneidad de la entidad para asumir el rol que inicialmente le fue asignado por   el legislador y la administración pública[44].           

4.2.3.2.                  Con respecto al segundo núcleo de   problemas, los intervinientes argumentan que la facultad otorgada al ejecutivo   para determinar los casos en los que se puede activar la función preventiva del   Estado, para que éste maneje excepcional y temporalmente los recursos   parafiscales de un sub-sector específico, no quebranta el derecho al debido   proceso de las entidades gremiales encargadas de esta gestión.    

En efecto, la tesis de que esta materia es privativa   del legislador sólo es válida en dos escenarios: en procesos de orden   sancionatorio en los que el Estado somete a escrutinio la actuación de un   sujeto, o en procesos administrativos contractuales en los que el Estado   pretende ejercer las potestades excepcionales de terminación unilateral o de   caducidad contractual. No obstante, la prerrogativa regulada en el precepto   demandado no corresponde a ninguna de estas hipótesis, por lo que esta materia   no se encuentra gobernada por el principio de reserva legal.    

Así, la acusación de la demandante se sustenta en el   falso supuesto de que el retiro de una entidad gremial del manejo de los fondos   parafiscales constituye una modalidad de sanción equiparable a las que se   imponen en materia penal o en materia disciplinaria, y en las que efectivamente   el catálogo de infracciones y de sanciones debe ser determinado exclusivamente   por el legislador, como presupuesto mismo del derecho al debido proceso.[45]    

No obstante, esta asimilación con los procesos   sancionatorios es del todo desacertada, porque en este caso no se trata de   someter a juicio la actuación de la entidad gremial encargada de la   administración de los recursos parafiscales, sino de asegurar la integridad de   los recursos, en beneficio de las colectividades que fueron gravadas, y por   ello, las causales fijadas reglamentariamente deben estar vinculadas a tal   objetivo. En este orden de ideas, la indicación de los motivos que dan lugar a   la administración de estos recursos por parte del Estado, no está sometida al   principio de reserva de ley.    

Asimismo, la acusación se ampara en el falso supuesto   de que la habilitación otorgada por el Congreso al Ejecutivo tiene por objeto   regular asuntos de naturaleza contractual, cuando en realidad la medida   legislativa tiene un espectro y un alcance distinto porque se refiere a las   hipótesis en las que el Estado puede asumir temporalmente la administración de   los recursos parafiscales, situación que puede ocurrir sin que necesariamente se   termine el vínculo contractual con los gremios, e incluso sin que medie un   vínculo contractual. Esto denota “la falta de generalidad del cargo y el   sesgo de la demanda hacia un grupo en particular”[46].    

De hecho, el traslado de la administración de los   recursos parafiscales hacia el Estado puede operar en dos hipótesis: cuando el   contrato se encuentra vigente, y cuando el contrato ha expirado. En el primero   de estos eventos la norma no establece una nueva causal de terminación   unilateral de los contratos, como erróneamente supuso la accionante, sino   únicamente un catálogo de hipótesis en las que el Estado asume la   administración, sin que ello implique necesariamente la extinción del vínculo   contractual. Y en el segundo de estos eventos, como ya no existe un vínculo   contractual vigente, mal puede entenderse que la norma tiene por objeto o efecto   determinar los casos en que hay lugar a la extinción del vínculo[47].    

Así pues, por la naturaleza de las materias reguladas,   el legislador no se encontraba obligado a definir el repertorio de causales para   la intervención estatal en los fondos parafiscales.    

Pero incluso suponiendo que el principio de reserva   legal se extiende a esta materia, por comprometer el debido proceso en   procedimientos administrativos que pueden concluir en medidas adversas para   particulares que tienen un vínculo contractual con el Estado, en cualquier caso   el cargo de la accionante debe ser descartado.    

De una parte, porque la normatividad cuestionada   contiene una regulación completa sobre la administración de los recursos   parafiscales, así: (i) primero, el precepto demandado establece de manera clara   e inequívoca que el traslado de la responsabilidad de administración opera en   eventos excepcionales, cuando la entidad gremial no se encuentra en condiciones   de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la   ejecución de las contribuciones parafiscales[48];   (ii) asimismo, la norma determina la instancia estatal responsable de la gestión   temporal de los recursos, es decir, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural; (iii) también se determina el carácter temporal de la gestión; (iv) y   finalmente, se establece el mecanismo para la administración de los recursos   parafiscales, es decir, el encargo fiduciario. De este modo, la ley reguló   íntegramente la materia que a juicio de la accionante fue entregada   irregularmente al Ejecutivo, por lo que la acusación parte de un entendimiento   deficiente del sistema jurídico[49].   Por lo demás, de considerarse que estos derroteros son insuficientes de cara al   debido proceso, el procedimiento aquí reglado se encuentra sujeto a las   previsiones generales del Código de Procedimiento Administrativo y de lo   Contencioso Administrativo, lo que descarta de plano la acusación de la   accionante.    

Y en cualquier caso, incluso en las materias sometidas   a la reserva de ley, el ejecutivo preserva la facultad reglamentaria para   precisar los contenidos legales, y así garantizar su ejecución. Así, la   definición de un aspecto puntual, de orden técnico y operativo, del vínculo   contractual entre las entidades gremiales y el Estado, si puede ser objeto de un   desarrollo reglamentario, pues tal como lo ha expresado la jurisprudencia de   esta Corporación[50]  y del Consejo de Estado[51],   no existe una reserva legal inamovible en esta materia[52].    

                                            

4.2.4. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los   referidos intervinientes solicitan a esta Corporación que se declare la   exequibilidad del precepto atacado.    

Adicionalmente, algunos de estos presentan algunas   peticiones especiales a esta Corporación. Así, la Presidencia de la República   solicita a este tribunal abstenerse de someter a juicio cualquier asunto   distinto a la constitucionalidad del aparte normativo demandado, y en   particular, las medidas adoptadas por el gobierno nacional con fundamento en la   norma atacada, como quiera que el control abstracto de constitucionalidad está   diseñado exclusivamente para confrontar en abstracto dos contenidos normativos,   y determinar su compatibilidad, a efectos de expulsar aquellos preceptos legales   que no se ajustan a la preceptiva constitucional. La Presidencia advierte que   como en el auto admisorio de la demanda este tribunal indagó por el contexto   político en el que se enmarca la expedición de la norma demandada, así como por   el uso que se ha dado a la herramienta de intervención allí creada, la Corte   podría desbordarse en el ejercicio de sus competencias y someter a escrutinio la   actividad gubernamental, siendo que este asunto es ajeno y extraño a la   naturaleza del dispositivo procesal.    

Por su parte, los ciudadanos Alberto Castillo Lozada y   Benjamín Quiñones Mera solicitan a la Corte que, además de declarar la   exequibilidad del precepto impugnado, aclare lo siguiente: (i) que para que   Fedegán pueda manejar el Fondo Nacional del Ganado, debe tener una estructura y   unas reglas de funcionamiento que sean compatibles con el principio democrático;   (ii) que la declaratoria de exequibilidad del artículo 106 de la Ley 1753 de   2015 no implica la existencia de un deber de contratar a la referida   organización; (iii) que el gobierno cuenta con amplias facultades para definir   las políticas de administración de las contribuciones parafiscales; (iv) que ni   el gobierno nacional ni de Fedegan se pueden apartar de los términos de la   jurisprudencia constitucional en esta materia. Estas peticiones se realizan en   consideración a que el precepto demandado constituye el instrumento del gobierno   para poder separar a Fedegan de la administración del Fondo Nacional del Ganado,   debido a que no es representativo del gremio y a que no se ciñe a los postulados   del principio democrático.    

4.3.          Intervenciones que solicitan   la declaratoria de inexequibilidad (Sociedad de Agricultores de Colombia,   Asociación Hortifrutícola de Colombia, Federación Nacional de Cacaoteros,   Federación Nacional de Ganaderos, Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia   Universidad Javeriana y ciudadanos Christian Camilo Beltrán y Liliana de la Cruz   Cerra Anaya)    

Los intervinientes señalados solicitan a esta   Corporación la declaratoria de inexequibilidad de la previsión normativa   demandada, en cuanto adolece de cuatro tipos de deficiencias: (i) en primer   lugar, la norma desconoce el principio de reserva de ley, en la medida en que   confiere facultades normativas al Ejecutivo en un asunto que es competencia   privativa del legislador: la definición del régimen de administración de las   contribuciones parafiscales; (ii) en segundo lugar, el precepto demandado   infringe el derecho al debido proceso, en cuanto otorga al Ejecutivo facultades   para reglamentar materias que, por restringir los derechos de los particulares   en el escenario de la contratación estatal, deberían estar radicadas   exclusivamente en el Congreso de la República; (iii) en tercer lugar, la norma   infringe el principio de unidad de materia, en la medida en que incorporó una   regulación materialmente extraña y ajena a la planificación estatal contenida en   la Ley del Plan Nacional de Desarrollo; (iv) finalmente, la previsión legal   comprometería la seguridad alimentaria y el deber estatal de proteger la   producción de alimentos, en cuanto desnaturaliza el instrumento por excelencia   del desarrollo agropecuario del país.    

4.3.1. La infracción del principio de reserva de ley en   materia tributaria[53]    

4.3.1.1.                  Siguiendo la línea argumentativa de   la demanda de inconstitucionalidad, los intervinientes advierten que la facultad   otorgada al Ejecutivo para determinar las razones por las que el Ministerio   Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir temporalmente el manejo de las   contribuciones parafiscales y separar de la misma a la entidad gremial encargada   de esta actividad, infringe el principio de reserva de ley.    

En efecto, el artículo 338 de la Carta Política   establece de manera general para todos los tributos, incluyendo los impuestos,   las tasas y las contribuciones, que todos estos gravámenes deben ser creados por   las corporaciones de elección popular, y que son estas instancias las que deben   definir directamente sus elementos esenciales, es decir, los sujetos activos y   pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas correspondientes.    

Ahora bien, aunque el gobierno nacional cuenta con   potestades reglamentarias para desarrollar la preceptiva legal, y aunque estas   facultades se extienden incluso a aquellas materias en las que existe una   reserva en favor del Congreso, en cualquier caso la ley debe definir los   lineamientos básicos de la regulación, pues de lo contrario no existiría una   materia reglamentable por parte del ejecutivo. Por ello, en aquellos asuntos   cuya regulación corresponde de manera privativa al órgano legislativo por   mandato constitucional, la facultad reglamentaria se extiende únicamente a   aspectos técnicos y secundarios cuyo desarrollo sea indispensable para la   ejecución de la ley[54].   En este marco, se reitera la tesis de la Corte Constitucional en el sentido de   que “el ejercicio de la potestad reglamentaria por el ejecutivo, exige que la   ley haya configurado una regulación básica a partir de la cual el Gobierno pueda   ejercer la función de reglamentar la ley. Si el legislador omite definir este   presupuesto normativo básico, estaría delegando en el Gobierno lo que la   Constitución ha querido que no sea materia de reglamento sino de ley, pues el   requisito fundamental que supone la potestad reglamentaria es la existencia   previa de un contenido legal por reglamentar”[55].    

Trasladada esta exigencia a las contribuciones   parafiscales, se tiene que el artículo 150.12 de la Constitución contiene una   exigencia equivalente, en el sentido de que el Congreso tiene la competencia   para crear contribuciones parafiscales, “en los casos y condiciones   establecidas en la ley”.  De modo que, al igual que en los demás tributos,   solo las corporaciones públicas de representación popular pueden fijar los   elementos esenciales de las contribuciones parafiscales.    

Ahora bien, la determinación del alcance del principio   de reserva legal debe establecerse en función de cada tributo, teniendo en   cuenta su naturaleza, especificidades y racionalidad intrínseca. Y en este caso,   por principio y por definición constitucional, las contribuciones parafiscales   son el resultado de gravámenes impuestos, no a la colectividad en su conjunto,   sino a un segmento social y económico determinado, pero en su propio beneficio,   es decir, destinado a la atención de las necesidades sectoriales, por lo cual   debe existir necesariamente una identidad entre el sujeto pasivo del tributo y   los beneficiarios de los recursos que se obtengan con éste[56].   En un escenario como el descrito, la definición de los sujetos encargados de   administrar los recursos parafiscales no es una cuestión accesoria, sino atada a   la esencia misma de estos tributos, a diferencia de lo que podría ocurrir, por   ejemplo, con los impuestos y las tasas: “Siendo un gravamen excepcional, que   por lo demás siempre tiene una destinación especial, los elementos de la   parafiscalidad cuya determinación corre por cuenta del Congreso se extienden más   allá de los sujetos, los hechos generadores, la base gravable y las tarifas (…)   en este contexto la ley debe identificar claramente la identidad entre el sujeto   pasivo del tributo y el beneficiario de los recursos que con él se obtengan, así   como la forma de administrar los dineros que se recauden por esa vía”[57].    

Lo anterior significa que hace parte de la esencia de   las contribuciones parafiscales la determinación de la entidad gremial encargada   de su recaudo y administración, actividades que corresponden de manera general a   la organización representativa del mismo sector gravado. Por tanto, para   sustraer a estas entidades de esta labor, se requiere una definición legal   expresa que establezca de manera clara e inequívoca las hipótesis en que esta   labor puede ser desplazada al Estado.    

Esta tesis tiene pleno fundamento normativo, pues el   propio artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, normatividad que   constituye un parámetro de constitucionalidad de las leyes, determina que su   “manejo, administración y ejecución (…) se hará exclusivamente en la forma   dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en   ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes financieros que resulten al   cierre del ejercicio contable”. De este modo, el manejo, recaudo,   administración y ejecución de los recursos parafiscales constituyen elementos   esenciales del referido tributo, y por tanto, están sujetos al principio de   reserva legal.    

Esta exigencia ha sido reconocida por la propia Corte   Constitucional, cuando en la sentencia C-040 de 1993[58] sostuvo que el principio   de reserva de ley se extiende en su integridad a las contribuciones   parafiscales, y cuando posteriormente, en el marco de las sentencias C-298 de   1998[59]  y C-132 de 2009[60]  afirmó que correspondía a la ley definir la entidad encargada de administrar las   cuotas respectivas y su destinación, que el manejo de tales recursos debe estar   a cargo de una organismo autónomo, oficial o privado, determinado en la ley, y   que la regulación de una renta parafiscal, debe comprender, entre otras cosas,   el régimen de su recaudo y administración[61]. Es así como en la   sentencia C-298 de 1998[62]  se afirmó en términos categóricos, claros e inequívocos, que “la ley orgánica   no sólo afecta la potestad del Congreso de modificar y derogar las leyes   anteriores, sino que, además, contiene un mandato perfectamente razonable, pues   simplemente está señalando que, en virtud del principio de legalidad tributario,   y debido a la particular naturaleza de las contribuciones parafiscales, la ley   debe precisar también la destinación y la forma como se manejarán estas cuotas”.   Incluso, en el contexto específico de la cuota parafiscal cacaotera, esta   Corporación reiteró que es la ley el instrumento normativo llamado a determinar   el sujeto encargado de administrar los correspondientes recursos[63].    

Y en este escenario, es claro que el precepto demandado   se aparta del referido principio constitucional, en al menos dos sentidos: por   un lado, se establece una regulación global y genérica para todas las   contribuciones parafiscales, cuando el artículo 29 del Decreto 111 de 1996   establece expresamente que estas cuestiones deben estar contenidas en la ley que   individualmente cree cada contribución; y segundo, se delega al gobierno   nacional la facultad normativa para definir las hipótesis en las que el manejo   de los recursos parafiscales queda radicada en el propio gobierno, y en las que,   por consiguiente, se establece una ruptura entre el sujeto pasivo y el   destinatario de la contribución[64];   como puede advertirse, la facultad normativa del Ejecutivo versa sobre un   aspecto esencial de las contribuciones, porque el gobierno puede definir   unilateral y discrecionalmente los casos en los que las entidades llamadas a   administrar los recursos parafiscales son separadas de su rol natural, y en las   que, por consiguiente, el manejo de los recursos se aparta de los criterios de   destinación sectorial y de plena correspondencia entre el titular del gravamen y   el beneficiario de los recaudos, criterios ya fijados en las sentencias C-490 de   1993[65]  y C-152 de 1997[66].    

La delegación legislativa anterior reviste una   particular gravedad, por la confluencia de las siguientes circunstancias: (i) de   una parte, se facultó al gobierno para especificar las condiciones que deben   satisfacer las entidades gremiales para poder acceder y permanecer en la   administración de los mencionados recursos, incluso en aspectos tan sensibles   como la determinación de los criterios de representatividad gremial; (ii) la   reglamentación podría incluso contravenir las directrices establecidas en las   leyes que individualmente crearon cada una de las contribuciones, y que fijaron   las reglas de su administración; (iii) en virtud de la amplias potestades   conferidas al gobierno, se pueden dejar en suspenso contratos que actualmente se   encuentran vigentes, y cuya suerte queda librada al entendimiento de cada   gobierno sobre lo que deben ser las políticas en esta materia; (iv) la   reglamentación podría, incluso, como de hecho ya se hizo en el Decreto 2537 de   2015, exceptuar reglas generales sobre reorganización empresarial o cesación de   pagos, que ahora constituyen causales para separar a los gremios de la   administración de los fondos, cuando el legislador ha considerado que estas   situaciones de crisis económica no deben dar lugar a medidas semejantes que   agraven la posición de las empresas; (v) aunque en principio la norma demandada   establece una causal genérica a la cual se debe sujetar la actividad   reglamentaria del gobierno nacional, a saber, cuando la entidad administradora   no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas   que deben regir la ejecución de las contribuciones parafiscales, ésta tiene un   nivel de amplitud y de indeterminación insuperable, que le permite al gobierno   nacional fijar discrecional y caprichosamente los casos en que el Estado asume   el rol que de manera general debe corresponder al propio gremio gravado. En   definitiva, “la norma demandada carece una acotación legal para definir   cuándo el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede asumir   temporalmente la administración de un determinado fondo parafiscal. Esta   modificación al régimen legal vigente introduce un concepto indeterminado, como   lo es la ‘garantía de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales’, cuyo contenido se deja en manos del Ejecutivo,   desplazando sin ningún miramiento la potestad normativa privativa del Congreso   al Gobierno, y contrariando lo ordenado por el artículo 150.12 y el artículo 338   C.P.”[67].    

4.3.1.2.                  De manera consecuencial, el   precepto demandado desestructura y desarticula el esquema de contribuciones   parafiscales agropecuarias y pesqueras, al privarlo de los elementos nucleares   en función de los cuales se configuró este sistema: la singularidad, entendida   como la afectación del tributo a un único grupo social o económico, y la   destinación sectorial, entendida como la orientación exclusiva de los recursos   extraídos del sector gravado hacia ese mismo sector. En efecto, como con este   gravamen se impone una carga tributaria a un núcleo social y económico   específico que no se atribuye de manera general a todas las personas, el   equilibrio ante las cargas públicas exige como contrapartida a esta carga   diferencial, que los recursos recaudados por esta vía reviertan, de manera   directa, clara e inequívoca, al mismo grupo que tributa, y que por tanto, el   núcleo que soporta el gravamen se encuentre vinculado a la administración de los   respectivos recursos[68].    

La norma demandada diluye totalmente esta exigencia, en   la medida en que “deja sin mecanismos de expresión a los gremios   representativos de la actividad gravada, durante el tiempo en que el Ministerio   de Agricultura y Desarrollo Rural, a través de un encargo fiduciario, administra   y recauda los recursos parafiscales”. Y aunque ninguna norma constitucional   exige que la gestión de los referidos recursos esté en cabeza de los   particulares, cualquiera sea el modelo adoptado por legislador debe garantizar   la plena correspondencia entre los grupos gravados y beneficiarios de los   tributos, y en este caso particular el precepto impugnado quebranta esta unidad.   Esto resulta particularmente grave si establece que por vía reglamentaria se   pueden definir los sujetos encargados del recaudo y manejo de los fondos   parafiscales, y se pueden establecer los casos en los que el gobierno puede   asumir esta tarea, así sea de manera temporal.    

Así las cosas, como la parafiscalidad impone una carga   tributaria excepcional a un sector social y económico específico que no se   radica en los demás grupos, a nivel constitucional se exige que esta carga sea   compensada con la exigencia de que los sujetos gravados sean los beneficiarios   directos de la contribución, y de que éstos sujetos se encuentren vinculados, o   al menos representados adecuadamente, en su administración. Y el precepto   demandado se aparta enteramente de esta directriz, al permitir que por   cuestiones de orden coyuntural, el gobierno fije discrecionalmente los criterios   para que él mismo asuma la gestión de estos recursos.    

En este orden de ideas, el precepto demandado se aparte   de las pautas constitucionales que rigen el sistema tributario, y en particular,   de los principios de equidad (arts. 363 y 95.9 C.P.), irretroactividad,   participación (art. 2 C.P.), igualdad (art. 13 C.P.) y las prohibiciones propias   de las rentas de destinación específica (art. 359 C.P.).    

4.3.2.  La infracción del derecho al debido proceso    

En segundo lugar, se argumenta que el precepto   demandado desconoce el derecho al debido proceso, en la medida en que habilita   al gobierno para definir discrecionalmente, sin sujeción a ninguna pauta   objetiva, la terminación de los contratos con las entidades que administran los   recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros, y porque, por este medio, priva   de toda posibilidad de defensa a las entidades gremiales llamadas a administrar   los recursos parafiscales[69].    

En efecto, según se ha entendido en amplia y uniforme   jurisprudencia de la Corte Constitucional[70]  y del Consejo de Estado, los procedimientos administrativos deben ser definidos,   al menos en sus lineamientos fundamentales, por el legislador. Este deber es aún   más imperioso en aquellos escenarios en los que el procedimiento versa sobre   vínculos contractuales entre el Estado y los particulares en los que aquel   despliega sus potestades exorbitantes frente a las cuales el particular se   encuentra en situación de inferioridad, y en aquellos escenarios en los que el   objeto o el efecto de la decisión administrativa es la restricción al ejercicio   de los derechos o la imposición de una situación desventajosa para el   particular.    

La norma demandada hace caso omiso de esta exigencia,   porque confiere al Ejecutivo una competencia privativa del legislador que versa   sobre la definición de los procedimientos administrativos que afectan el vínculo   contractual entre las entidades gremiales encargadas de la administración de los   fondos parafiscales y el Estado, y que están orientados a separar a tales   organismos del rol que les está conferido por la propia ley. Esta delegación   vulnera el derecho al debido proceso, pues las pautas de tales procedimientos no   se encuentran en la ley, sino en otro instrumento normativo expedido por quien   se encuentra involucrado y por quien tiene un interés directo en el   correspondiente proceso.    

Y a su turno, la infracción de los artículos 150 y 338   de la Carta Política implica también, de manera consecuencial, el   desconocimiento del Estado de Derecho, del principio de separación de poderes y   del principio democrático, en la medida en que la reserva de ley constituye uno   de los dispositivos más importantes a través de los cuales se garantizan ambos   principios, al asignar competencias normativas al órgano de representación   política, de manera exclusiva y excluyente, en materias neurálgicas del sistema   jurídico, e impidiendo por esta vía la interferencia del Ejecutivo en tales   asuntos. Así las cosas, el precepto impugnado desconoce por vía indirecta los   artículos 1 y 113 de la Carta Política[71].    

4.3.3. El desconocimiento del principio de unidad de materia    

En tercer lugar, se argumenta que la previsión   normativa acusada desconoce el principio de unidad de materia, en cuanto la   medida allí contenida no guarda ninguna relación con la materia reglamentable en   el Plan Nacional de Desarrollo.    

En efecto, el contenido normativo atacado carece de   todo vínculo con los objetivos, metas y políticas establecidas para el sector   agropecuario, pues todas ellas están orientadas a la transformación del campo a   través de fuentes de financiación ajenas a las contribuciones parafiscales, tal   como ocurre con los objetivos vinculados a la reducción de la pobreza y la   ampliación de la clase media rural, el impulso de la competitividad rural, el   fortalecimiento institucional de la presencia territorial, el cierre de las   brechas urbano-rurales y la promoción de la movilidad social. La consecución y   materialización de todos estos propósitos fue concebida en el Plan Nacional de   Desarrollo al margen e independientemente de la gestión que se realice por medio   de los fondos parafiscales, por lo que la inserción de la norma en la   correspondiente ley carece de toda justificación, máxime cuando la Corte   Constitucional ha entendido que en función de las particularidades de las leyes   del plan, se requiere que el vínculo entre las medidas adoptadas y los objetivos   y políticas allí trazadas, sea efectivo y real, y no meramente hipotético y   eventual, tal como se ha establecido en las sentencias C-747 de 2012[72],   C-305 de 2004[73],   C-376 de 2008[74]  y C-539 de 2008[75].    

4.3.4.  El desconocimiento del deber constitucional de   proteger la producción de alimentos    

Finalmente, se argumenta que la previsión legal es   incompatible con el deber constitucional del Estado de proteger la producción de   alimentos, en la medida en que históricamente ésta ha sido impulsada por los   fondos parafiscales administrados por las entidades gremiales, y ahora, con la   norma demandada, la gestión de estos importantes recursos puede estar en cabeza   de un sujeto distinto, que carece de las condiciones para impulsar el desarrollo   del sector[76].    

4.3.5. Con fundamento en las consideraciones anteriores, los   intervinientes señalados solicitan a esta Corporación declarar la   inexequibilidad del fragmento normativo impugnado. Además, Fedegan, solicita que   se otorguen efectos retroactivos a esta declaración, con el objeto de que por   esta vía se restablezcan los derechos constitucionales de los sujetos   destinatarios de las medidas adoptadas por el Gobierno Nacional con fundamento   en la norma impugnada, como es el caso de Fedegan. En este sentido, el   interviniente advierte que las actuaciones irregulares del gobierno nacional han   vulnerado de manera abierta y flagrante el derecho al debido proceso y el   derecho de defensa de la entidad, al buen nombre, en perjuicio del sector   ganadero.    

5.                 Concepto de la   Procuraduría General de la Nación    

5.1.          Mediante concepto   rendido el día 20 de junio de 2016, el Ministerio Público solicitó a esta   Corporación declarar la inexequibilidad del precepto demandado, por cuanto éste   confiere facultades normativas al Ejecutivo que eran privativas del legislador,   relacionadas con la intervención del Estado en la actividad económica de los   particulares en desarrollo de potestades administrativas asimétricas que, desde   una perspectiva material, implican el ejercicio de prerrogativas de naturaleza   sancionatoria.    

Para   justificar esta tesis, la Procuraduría identifica los estándares   constitucionales de valoración de la normatividad demandada, para luego evaluar   el precepto demandado a la luz de tales parámetros.    

5.2.          En este sentido, en el   escrito se advierte que existen al menos dos escenarios en los que la facultad   normativa del Estado debe ser desplegada privativamente por el órgano   legislativo: cuando el Estado ejerce su potestad sancionatoria, y cuando se   dispone la intervención del Estado en la economía y esta mediación se traduce en   la restricción de los derechos y libertades básicas de los particulares.    

En el   primero de estos eventos, el principio de reserva de ley se extiende, al menos,   a la determinación de las conductas prohibidas y a la de sus efectos jurídicos[77];   esta exigencia se explica porque en el marco del derecho sancionatorio, el   Estado detenta una posición de superioridad frente a los particulares que   repercute directamente en el ejercicio de las prerrogativas de estos últimos,   por lo que debe ser el órgano de representación popular quien fije, al menos,   las conductas que deben evitarse, y las consecuencias que se derivan de su   realización. Y en el segundo de estos escenarios, sin perjuicio de la facultad   constitucional del Estado para intervenir en la economía por razones de interés   general, en cualquier caso el legislador debe fijar directamente los eventos y   los mecanismos a través de los cuales puede limitarse el ejercicio de las   libertades económicas; de este modo, cuando el Estado pretende restringir la   actividad de los particulares o mediar en la gestión de sus negocios, debe   hacerlo únicamente cuando esta injerencia tiene por objeto y efecto la   preservación del interés general, y habiendo mediado una definición legal de las   conductas y actividades que dan lugar a la inspección o fiscalización, así como   los términos en que se puede efectuar la intervención estatal.    

La   articulación de estas dos reglas explica la existencia de una reserva estricta   de ley en “en la determinación de las condiciones en que una autoridad   administrativa puede intervenir y limitar la actividad económica de un   particular concreto, cuando su gestión afecte el bien común. Dicha exigencia se   deriva de la necesidad de garantizar el derecho de defensa, de garantizar las   libertades económicas, de proteger el bien común frente al ejercicio de una   función estatal asimétrica de intervención”. En este sentido, la ley debe   definir las condiciones y las hipótesis en las que opera esta forma de   intervención, sin perjuicio de la facultad reglamentaria del Ejecutivo orientada   exclusivamente a desarrollar aspectos puntuales y accesorios de la ley para su   debida aplicación y materialización, cuando el propio legislador apela a   conceptos jurídicos indeterminados que requieren de una acotación ulterior,   cuando la ley remite expresamente al reglamento para desarrollar aspectos   técnicos que no pueden ser definidos exhaustivamente por el legislador, y cuando   la ley contiene fórmulas amplias para el ejercicio de las facultades de las   instancias gubernamentales[78].    

En efecto,   la medida cuestionada tiene por objeto y efecto materializar una modalidad   específica de intervención del Estado en la actividad económica de los   particulares, en cuanto permite a las instancias gubernamentales asumir, de   manera temporal, la administración de recursos públicos cuyo manejo corresponde   de ordinario a los particulares, y en especial, a las entidades gremiales   representativas del sector social y económico productor y destinatario de los   correspondientes recursos. Así las cosas, en la medida en que se retira a un   particular del ejercicio de una actividad económica que le es propia, esta   modalidad de injerencia estatal se encuentra sujeta al principio de reserva de   ley.    

Pese a lo   anterior, la medida cuestionada no identifica las hipótesis en las que el Estado   puede privar a las entidades gremiales de su rol natural, y en lugar de ello   delega al Ejecutivo esta definición para el ejercicio de su propia competencia   de intervención. Así, el precepto demandado establece que el Ministerio de   Agricultura puede asumir la administración de los recursos parafiscales cuando   la entidad encargada de ello carece de las condiciones para garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas de la ejecución, pero esta pauta dista   mucho de satisfacer las exigencias constitucionales derivadas del principio de   reserva de ley. Esto, al menos desde tres perspectivas.    

En primer   lugar, la regla no logra delimitar el ámbito de la potestad administrativa, pues   no señala: (i) si la falta de garantías que habilita al gobierno para intervenir   se refiere a una condición de medios o de resultados, o si se refiere a las   condiciones de la entidad gremial; (ii) tampoco se establecen pautas sobre la   gravedad de los hechos que pueden dar lugar al desplazamiento en la actividad de   los particulares; (iii) no se establece ninguna cualificación en torno a los   incumplimientos en las reglas y políticas que rigen la administración de los   recursos parafiscales, pues no se precisa si se trata de aspectos básicos y   fundamentales del régimen, o si podría ser también de aspectos meramente   coyunturales y de segundo orden: “En otras palabras, la ley no definió si la   referida intervención tiene por objeto intervenir preventivamente o corregir, ni   alguna forma de gradación que permita concluir su necesidad. Ello, teniendo en   cuenta que la forma de intervención elegida es la más gravosa de todas: la   separación de la actividad económica”.    

En segundo   lugar, el precepto demandado tampoco establece si la falta de garantías que   podría dar lugar a la separación en la actividad privada obedece a las   condiciones propias de la entidad privada, como por ejemplo cuestionamientos a   su representatividad del gremio objeto y destinatario del gravamen, o si por el   contrario, la ausencia de garantías se refiere a deficiencias en la gestión de   la organización.    

Por último,   el precepto demandado faculta a las instancias gubernamentales para intervenir   una actividad económica desplegada por particulares cuando exista una amenaza de   incumplimiento de las políticas de administración de los recursos parafiscales,   políticas que su vez son definidas unilateralmente por el propio gobierno. Por   ello, la ley faculta al gobierno para intervenir en una actividad económica   cuando se incumplan las reglas del juego determinadas discrecionalmente por el   mismo gobierno, con lo cual se produce un efecto circular inadmisible desde la   perspectiva del derecho al debido proceso: “el legislador no impuso al   Ejecutivo un margen orientador en las funciones de intervención que se pueda   auto-atribuir, ya que no cuenta con un criterio objetivo externo ni en el   objeto, ni en la finalidad, ni en la gravedad de los supuestos fácticos llamados   a fiscalizar”.    

En   definitiva, el precepto demandado sustrajo al legislador de una competencia   normativa indelegable en el ejecutivo, relativa a la determinación del objeto,   la finalidad y las condiciones para impedir a un particular el ejercicio de una   actividad económica que constitucional y legalmente está llamada a realizar, y   por esta vía se vulnera el derecho al debido proceso y la libertad económica.    

5.4.          Finalmente, la Vista   Fiscal aclara que aunque el argumento anterior es suficiente para declarar la   inexequibilidad del precepto demandado, en todo caso el cargo de la demanda por   el desconocimiento de la Ley Orgánica del Presupuesto, también está llamado a   prosperar, como quiera que estas leyes fijan el régimen de la actividad   parlamentaria, y su desconocimiento envuelve la inconstitucionalidad del   correspondiente acto normativo.    

5.5.          Con fundamento en las   consideraciones anteriores, el Ministerio Público solicita la Corte declarar la   inexequibilidad del inciso tercero del artículo 106 de la ley 1753 de 2015.    

II.      CONSIDERACIONES    

A.    COMPETENCIA    

1. En   virtud de lo dispuesto en el artículo 241.4 de la Carta Política, esta   Corporación es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad del   artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015.    

B.    CUESTIÓN   PRELIMINAR    

2. La   demanda cumple las condiciones mínimas para que la Corte pueda adoptar una   decisión de fondo. En efecto, la acusación se funda en contenidos ciertos en   tanto la disposición acusada le atribuye al reglamento la definición de las   razones especiales con fundamento en las cuales el Ministerio de Agricultura   y Desarrollo Rural puede tomar la decisión de asumir temporalmente la   administración de un determinado fondo parafiscal. El cargo cumple además con   las condiciones de claridad, pertinencia, especificidad y suficiencia dado que   la demandante, siguiendo para el efecto un hilo conductor plenamente   comprensible, desarrolla argumentos orientados a demostrar, de una parte, (i)   que la disposición acusada se opone al principio de legalidad en materia   tributaria al atribuir al reglamento la regulación de una materia comprendida   por la reserva de ley según lo dispuesto por los artículos 338 y 150.12 de la   Constitución y, de otra (ii) que la norma impugnada desconoce el debido proceso   reconocido en el artículo 29 de la Carta puesto que no es posible, sin que la   ley establezca los elementos nucleares de la intervención, que se asigne a la   autoridad administrativa la definición de las condiciones bajo las cuales puede   afectarse un vínculo contractual en ejercicio de una atribución excepcional como   la prevista en la norma acusada[79].                 

C.    PROBLEMA JURÍDICO   Y MÉTODO DE LA DECISIÓN    

3. Con   fundamento en las consideraciones expuestas le corresponde a la Corte establecer   si la disposición legal que faculta al Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural para asumir temporalmente la administración de las contribuciones   parafiscales, mediante un encargo fiduciario, cuando la entidad encargada de   ello no se encuentra en condiciones de garantizar el cumplimiento de las   reglas y políticas en la materia, según las razones especiales  definidas mediante reglamento, desconoce el principio de reserva legal en   materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.P.) y el derecho al debido proceso   (art. 29 C.P.).    

4. A fin de   dar respuesta a este problema jurídico y en atención a que se encuentran   estrechamente relacionadas las dos acusaciones que lo conforman, la Corte   seguirá el siguiente orden. En primer lugar hará una breve alusión a la   naturaleza de las contribuciones parafiscales y a su relación con el principio   de legalidad que rige en materia tributaria (Sección D). A continuación se   referirá al sistema de fuentes del derecho que rige la parafiscalidad a fin de   precisar el alcance particular que en dicho sistema tiene la ley (Sección E).   Seguidamente este Tribunal analizará el régimen de administración de las   contribuciones parafiscales y su relación con el principio de legalidad (Sección   F). Finalmente juzgará la constitucionalidad de la disposición acusada (Sección   G).            

D.  TRIBUTOS, PARAFISCALIDAD Y PRINCIPIO DE   LEGALIDAD    

5. Las   contribuciones parafiscales son, ha dicho esta Corporación desde sus primeras   providencias, una especie del género tributos[80].   Se trata de “una técnica del intervencionismo   económico legitimada constitucionalmente”[81] y excluida de la prohibición   general de rentas de destinación específica establecida en el artículo 359 de la   Constitución[82].    

Tales   contribuciones (i) son obligatorias en tanto se imponen en ejercicio del poder   coercitivo del Estado, esto es, de su soberanía fiscal; (ii) tienen   por objeto gravar a un grupo, gremio o sector económico de manera que de ellas   se predica la singularidad[83]; (iii) su inversión se encuentra   orientada de forma exclusiva al grupo, gremio o sector económico que resulta   gravado lo que supone que son específicas[84];   (iv) los recursos que de su recaudo se obtienen son públicos y, en consecuencia,   la administración se encuentra sometida a los controles que corresponden a dicha   naturaleza; y (v) la administración de dichos recursos puede ser conferida a   personas jurídicas de derecho privado mediante la celebración de los contratos   respectivos o gestionarse directamente por parte de un órgano que forme parte   del presupuesto general[85], sin que ello implique que hagan parte   del presupuesto general en consideración a la autonomía que a ellos se   reconoce[86]. Recientemente reiteró que dichas   contribuciones  “han sido descritas como un punto medio entre la tasa y el impuesto, y su   característica esencial es que el cobro solo se impone a un grupo de ciudadanos   o un sector de la economía, con el propósito de que sea utilizada en su propio   beneficio”[87].    

6. Su   condición de tributo somete a tales contribuciones, en general, a los mismos   principios que rigen la fijación de impuestos y tasas, en particular, el de   legalidad[88]  cuyo fundamento jurídico se encuentra en los artículos 150 -nums. 10 y 12- y 338   de la Carta. En atención a lo allí prescrito (i) los tributos deben ser   adoptados por órganos plurales y ampliamente representativos de manera que no es   posible delegar la regulación de tales materias en otros órganos (principio   de legalidad como representación)[89];   (ii) la obligación de pagar los tributos solo es exigible cuando ha sido   establecida previamente al hecho que da lugar a su nacimiento (principio de   legalidad como prohibición de retroactividad); y (iii) el legislador tiene   la obligación de establecer y precisar –predeterminar- los elementos esenciales   del tributo lo que comporta, de manera particular, el deber de establecer el   sujeto activo, el sujeto pasivo, el hecho gravable, la base gravable y la tarifa   (principio de legalidad como regulación suficiente)[90].    

7. En la   tercera de sus expresiones el principio de legalidad se manifiesta en una   especie de mandato de regulación suficiente o predeterminación[91]  de los elementos esenciales del tributo[92]  a fin de ofrecer certidumbre sobre el alcance y los efectos de la obligación   tributaria, evitando que otras autoridades asuman dicha tarea. El incumplimiento   de esta exigencia comporta la renuncia del legislador a una de sus tareas más   importantes en el Estado Democrático: el régimen constitucional exige que, salvo   circunstancias absolutamente extraordinarias (arts. 215 y 338), no pueden   existir tributos sin que medie la decisión de un órgano plural, representativo y   elegido democráticamente. Sobre ello la Corte sostuvo:     

“La definición general del sujeto pasivo, del hecho generador   y las bases gravables, elementos esenciales de la obligación tributaria, no   puede ser deferida al reglamento, so pena de socavar el anotado principio   democrático. Si la norma que pretende establecer un tributo, de cualquier   especie, no los señala directamente, no hay gravamen. La garantía democrática se   desvanecería si tales presupuestos de la obligación tributaria, se abandonaran a   la función ejecutiva. La atribución del Congreso de establecer contribuciones   fiscales y parafiscales (C.P., art. 150-12) es plena, y así habrá de   ejercitarse”[93].       

En esa   dirección, el inciso primero del artículo 338 prevé que según el orden   territorial, la ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar directamente   los elementos esenciales del tributo. De manera excepcional para el caso de las   contribuciones (parafiscales y especiales) y las tasas, el inciso segundo   prescribe que las leyes, las ordenanzas o los acuerdos pueden habilitar a las   autoridades para que sean ellas las que fijen las tarifas que serán cobradas a   los contribuyentes como recuperación de los costos –en el caso de las tasas- o   por la participación en los beneficios que les son proporcionados –en el caso de   las contribuciones parafiscales y especiales-. Esta autorización, como se verá   más adelante para el caso de las contribuciones parafiscales, no constituye una   forma de delegación de la actividad legislativa ni una especie particular de   facultad reglamentaria en tanto la Constitución lo que prevé es que la ley, las   ordenanzas o los acuerdos, deberán fijar el   sistema y el método para definir los beneficios, así como la forma de hacer su   reparto. Se trata de una competencia que, si así lo deciden los órganos   representativos, puede ser compartida.      

8. La   protección del principio de legalidad se ha traducido en la jurisprudencia   constitucional en un reconocimiento de la competencia del legislador (i) para   definir las contribuciones, modificarlas y derogarlas[94]; (ii) para   seleccionar, atendiendo la naturaleza de este tipo de tributos y con sujeción a   las exigencias de singularidad y especificidad, a los obligados a efectuar los   aportes; (iii) para establecer, en relación con los recursos parafiscales, “la finalidad a la cual se encuentran afectos y el   régimen especial de administración de los mismos”[95]; y (iv) para diseñar el régimen de las contribuciones “de   acuerdo a las necesidades y configuración de cada sector”[96].   Sobre el alcance del principio de legalidad respecto del régimen de   administración de las contribuciones parafiscales, la Corte profundizará más   adelante.     

E.    EL SISTEMA DE   FUENTES FORMALES DEL DERECHO APLICABLES A LA PARAFISCALIDAD    

9. Las   contribuciones parafiscales así como su administración es regulada mediante   diferentes fuentes formales del derecho. En efecto, además de la regulación   general que sobre la materia se ha previsto en la Constitución, otro tipo de   disposiciones concurren a disciplinar la materia. A continuación la Corte se   ocupa de describir algunas de las disposiciones más relevantes que conforman el   sistema de fuentes aplicable.    

10. El Decreto 111 de 1996 contiene el Estatuto Orgánico del   Presupuesto, el cual  compila las normas orgánicas de presupuesto que rigen   el proceso de preparación, aprobación y ejecución del presupuesto (Ley 38 de   1989, la Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995). En el actual texto del artículo 29[97] establece,   primero, (i) que son contribuciones parafiscales los gravámenes establecidos con   carácter obligatorio por la ley, que afectan a un determinado y único grupo   social o económico y se utilizan para beneficio del propio sector;  segundo (ii)   que el manejo, administración y ejecución de tales recursos debe hacerse   exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los crea y se destinarán sólo   al objeto previsto en ella, lo mismo que los rendimientos y excedentes   financieros que resulten al cierre del ejercicio contable[98]; y tercero (iii) que   resulta necesario que las contribuciones parafiscales que sean administradas por   órganos que hagan parte del presupuesto general de la nación sean incorporadas   al presupuesto y en capítulo separado al de las rentas fiscales, únicamente con   el propósito de registrar la estimación de su cuantía.    

10.1. A partir de esta disposición la jurisprudencia ha establecido los   elementos que deben concurrir para que un tributo pueda calificarse como   contribución parafiscal, señalando su carácter obligatorio, singular, especial y   autónomo. Igualmente con fundamento en tal artículo, según se señaló más arriba,   se ha concluido que los recursos que resultan de las contribuciones son públicos   y, en esa medida, sometidos al control de las autoridades correspondientes.      

10.2. Este Corporación, al juzgar la validez de la regla según la cual   el manejo, administración y ejecución de los recursos parafiscales debe hacerse   de conformidad con la ley que los crea, afirmó que es conforme a la Constitución, siempre y cuando se entienda que hace   referencia no sólo a la ley que fija la contribución parafiscal sino también a   aquellas normas legales posteriores que la hayan modificado. Tal circunstancia   supone, destaca la Corte, que el alcance de una contribución parafiscal en lo   que se refiere a su manejo, administración, ejecución y destinación debe   establecerse no solo a partir de la ley que dispone su creación, sino también de   las normas precedentes o sucesivas que puedan guardar relación con la misma.     

10.3. También la Corte ha señalado que la citada disposición orgánica   constituye parámetro de validez de las disposiciones que crean y regulan las   contribuciones parafiscales. En esa dirección ha indicado que las “leyes orgánicas sirven de parámetro de control de las   ordinarias pues al igual que las estatutarias hacen parte del bloque de   constitucionalidad en sentido lato, y establecen condiciones para la producción   de las normas ordinarias”[99].   Igualmente sostuvo  “que el Decreto 111 de 1996 compila dos leyes   orgánicas, de manera que sí puede ser invocado para el control de   constitucionalidad de las leyes ordinarias”[100].  Conforme a ello el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 ocupa una posición   especial en el sistema de fuentes a efectos de establecer la validez de   disposiciones legislativas que crean las contribuciones parafiscales y definen   cada uno de los elementos que constituyen su fisonomía[101].    

11. La regulación legislativa ordinaria en esta materia es amplia. En   efecto, existen normas que se ocupan de establecer principios y reglas generales   aplicables al recaudo y administración de contribuciones parafiscales tal y como   ocurre, por ejemplo con la Ley 101 de 1993 o Ley General de Desarrollo   Agropecuario y Pesquero. El capítulo V de dicha ley, denominado      “Contribuciones Parafiscales Agropecuarias y Pesqueras” contiene reglas   relativas  a la definición de tales contribuciones (art. 29); a su régimen de   administración y recaudo (art. 30), a los propósitos generales que persiguen   (art. 31); a los fondos especiales constituidos para el efecto así como los   recursos que los integran (art. 32); a los presupuestos que deben elaborarse y   ejecutarse respecto de tales fondos (art. 33); a la obligación del Gobierno de   vigilar que los particulares cumplan sus obligaciones de recaudo y pago de las   contribuciones (art. 34); y a la sujeción de todas las contribuciones   parafiscales agropecuarias o pesqueras preexistentes a lo dispuesto en la Ley   101 de 1993 (art. 35).            

12. Esta   legislación se complementa, a su vez, con leyes sectoriales que crean y regulan   diferentes contribuciones parafiscales. En esa dirección, el Congreso ha   expedido varios cuerpos normativos que, según el sector, definen la   contribución, su tarifa, los sujetos gravados y beneficiados, el tipo de   actividades al que deben destinarse los recursos recaudados y constituidos como   fondo, la entidad encargada de su administración así como la posibilidad de   celebrar para el efecto contratos con particulares. Igualmente se establecen los   contenidos que deben preverse en cada uno de tales contratos.    

En esa   dirección se encuentran, entre otras, las siguientes normas: (i) Ley 9 de 1991   (Fondo Nacional del Café); Ley 67 de 1983 (Fondos Nacional de Arroz, Cerealista   y del Cacao); (iii) Ley 40 de 1990 (Fondo de Fomento Panelero); (iv) Ley 89 de   1993 (Fondo Nacional del Ganado); (v) Ley   117 de 1994 (Fondo Nacional   Avícola); (vi) Ley 118 de 1994 (Fondo Nacional de Fomento Hortifrutícola); Ley   138 de 1994 (Fondo de Fomento Palmero); Ley 219 de 1995 (Fondo de Fomento   Algodonero); Ley 272 de 1996, modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de   2011 (Fondo Nacional de la Porcicultura); Ley 534 de 1999 (Fondo Nacional del   Tabaco); Ley 686 de 2001, modificada por la Ley 1758 de 2015 (Fondo de Fomento   Cauchero); y Ley 1707 de 2014 (Fondo de Fomento de la Papa).    

13. Con el   propósito de hacer posible la cumplida aplicación de la ley el artículo 189.11   de la Constitución le atribuye al Presidente de la República la potestad   reglamentaria mediante la expedición de decretos, resoluciones y órdenes. Según   lo ha sostenido la jurisprudencia de este Tribunal dicha competencia tiene naturaleza “ordinaria, derivada, limitada y permanente”[102].   Al referirse a dichas características ha sostenido:    

“Es ordinaria en razón a que es una función de la Rama   Ejecutiva, sin que para su ejercicio requiera de habilitación distinta de la   norma constitucional que la confiere. Tiene carácter derivado, puesto que   requiere de la preexistencia de material legislativo para su ejercicio. Del   mismo modo es limitada porque “encuentra su límite y radio de acción en la constitución y en la   ley; es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de   la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la administración,   así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al   legislador”. Por último, “la potestad reglamentaria es permanente, habida cuenta que el   Gobierno puede hacer uso de la misma tantas veces como lo considere oportuno   para la cumplida ejecución de la ley de que se trate y hasta tanto ésta conserve   su vigencia.” (…)”    

13.1. Las   disposiciones que adoptadas al amparo del artículo 189.11 reglamentan las normas   legales que fijan el régimen de las contribuciones parafiscales se integran   entonces al sistema de fuentes en materia de parafiscalidad. La jurisprudencia   constitucional ha indicado que “[e]l rigor del   principio de legalidad se aplica a la determinación política de los elementos   del tributo” escapando del mismo “ciertas variables técnicas o económicas cuya   concreción no es posible realizar  en la misma ley”[103].   Así las cosas si bien en materia tributaria el principio de legalidad se   manifiesta de forma acentuada en tanto excluye la posibilidad de que las   autoridades fijen los elementos esenciales de los tributos, ello no comporta una   supresión de las competencias reglamentarias que encuentran, en esa definición,   sus propios límites. El respeto del principio de legalidad en estos casos y, a   partir de ello, la activación de la competencia reglamentaria depende de   “que la obligación tributaria tenga en la norma que crea la contribución su   fuente sustancial”[104].    

Ha indicado   la Corte que “[e]n el campo de las   contribuciones parafiscales, dado que su administración y recaudo usualmente se   confía a particulares, menos todavía se puede introducir una excepción al   principio examinado, así se esgriman argumentos sobre su naturaleza especial o   “sui generis””[105]. De esta manera, la regulación de   una contribución parafiscal “requiere como la que más precisión sobre sus   extremos esenciales, la que dista de efectuarse con la mera indicación del   “sector gravado”, olvidando que en materia jurídica debe hablarse siempre de   sujeto pasivo de la obligación tributaria”[106].   Según la Corte “[e]l peligro en este caso no se reduce a que el ejecutivo   pueda asumir para sí la función impositiva asignada a los órganos electivos,   sino que ésta se traslade a la órbita de los particulares, esto es, se privatice”[107].         

13.2. La validez de la actividad   reglamentaria respecto de las contribuciones parafiscales depende de que ella   tenga su punto de partida en una definición legislativa de los elementos   esenciales de tal clase de tributos, lo que incluye naturalmente las condiciones   generales que rigen su administración. Si ello no es así, esto es, si la   reglamentación tiene como resultado una superposición a decisiones legislativas   previas o la asunción de tareas que al Congreso le corresponden de manera que   los elementos esenciales del tributo quedan a disposición de la función   ejecutiva, las autoridades habrán excedido sus competencias. Es cierto que la   interpretación de las normas que contienen tales elementos puede suscitar   problemas hermenéuticos. Ellos, sin embargo, solo acarrearán su   inconstitucionalidad “si (…) se tornan irresolubles, por la   oscuridad invencible del texto legal que no hace posible encontrar una   interpretación razonable sobre cuáles puedan en definitiva ser los elementos   esenciales del tributo, se impone concluir que los mismos no fueron fijados y   que, en consecuencia, la norma vulnera la Constitución”[108].     

La definición de los elementos esenciales de las contribuciones   constituye lo que en la jurisprudencia constitucional se ha denominado   materialidad legislativa. Según ha dicho la Corte “el desarrollo de la potestad reglamentaria por el   Gobierno exige que la ley haya previamente configurado una regulación básica o   materialidad legislativa, a partir de la cual, el Gobierno puede ejercer la   función de reglamentar la ley con miras a su debida aplicación, que es de   naturaleza administrativa, y está entonces sujeta a la ley”[109]. La definición de aquello que constituye la “materialidad   legislativa” –categoría comprendida bajo la idea de reserva legislativa-   depende de los diferentes escenarios regulatorios en los que se plantea[110]. Por ejemplo, “en materia tributaria  (…) no está dentro del ámbito de reserva estricta del principio de legalidad   de los tributos la regulación de las obligaciones formales necesarias para hacer   efectiva la obligación tributaria principal”. Por ello “no obstante que   corresponde a la ley establecer la base de esas obligaciones formales en materia   tributaria,  cabe, con criterio amplio, la regulación administrativa de las   mismas, dentro de los parámetros que hayan sido fijados en la ley en materias   tales como el recaudo o los deberes de información”[111].    

13.3.   Actualmente la regulación reglamentaria en materia de contribuciones   parafiscales se encuentra contenida en el Decreto 1071 de 2015 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector   Administrativo Agropecuario, Pesquero y de Desarrollo Rural”. En la Parte 10 (Fondos Parafiscales   Agropecuarios y Pesqueros) del Libro 2 (Régimen Reglamentario del Sector) se   encuentran disposiciones reglamentarias que, además de referirse a aspectos   generales en esta materia, se ocupan de los diferentes fondos parafiscales a los   que se ha hecho mención en el numeral 12 de la presente sentencia.      

           

14. La   competencia reglamentaria del Gobierno Nacional se diferencia de la atribución   que se desprende del segundo inciso del artículo 338 de la Carta al permitir que   la ley habilite a las autoridades para fijar las tarifas de las tasas y   contribuciones nacionales conforme al sistema y método que establezcan. En este   caso, se trata de una competencia compartida cuya activación depende de la   decisión de un órgano representativo al establecer el método o sistema   correspondiente. De otra forma dicho, la competencia para la fijación de la   tarifa de las tasas y contribuciones puede, o bien agotarse directamente por la   regulación incluida en ley, o bien ejercerse de manera compartida cuando el   Congreso se limita a establecer el sistema y el método para su fijación.    

Ha dicho la   Corte que cuando se presenta el segundo de tales supuestos debe tenerse en   cuenta que la fijación de los referidos método y sistema “responde al modelo flexible”, de manera que a pesar de que no se   exigen “formulas sacramentales” o “el uso de los términos “método y sistema” (…)” no resulta   aceptable que la definición se reduzca “a una formulación tan vaga,   ambigua o insuficiente que haga nugatoria la obligación fijada por la Carta”[112]. El establecimiento de estas condiciones   para la fijación de la tarifa encuentra su   justificación, indicó la Corte en una de sus primeras providencias, en la   necesidad “de evitar la arbitrariedad de las autoridades administrativas para   fijar el monto de las tarifas, elemento tributario de máxima importancia para el   contribuyente”[113].       

15. En   adición a las fuentes referidas, se encuentran las estipulaciones contractuales   acordadas e incluidas en los contratos por medio de los cuales se concreta la   asignación de funciones públicas a los particulares y se fijan las condiciones   bajo las cuales debe desarrollarse su actividad. Dichos acuerdos, que se   encuentran sujetos en todo caso a las disposiciones que les son superiores,   constituyen “ley para las partes” de conformidad con lo dispuesto en el   Estatuto de Contratación Estatal así como en lo dispuesto por los Códigos Civil   (art. 1602) y de Comercio (art. 4). Se trata de un contrato altamente   intervenido en tanto implica la atribución de una función pública con el   propósito de alcanzar objetivos económicos y sociales muy importantes. Ello,   naturalmente, limita la autonomía de las partes.       

       

16. En   síntesis, la parafiscalidad se integra a un complejo sistema de fuentes que, en   niveles diferenciados y con grados de especialidad diversos, se ocupan de las   variadas dimensiones de las contribuciones: (i) la Constitución fija las reglas   generales que definen el alcance de este tipo de tributos así como la   distribución de competencias entre el Congreso y las demás autoridades públicas;   (ii) el artículo 29 del Decreto 111 de 1996 contiene un grupo de reglas que por   referirse a los componentes esenciales de las contribuciones parafiscales tienen   una importancia significativa en su delimitación por parte de la ley ordinaria;   (iii) las leyes de manera general o sectorial, regulan aspectos específicos de   las contribuciones y, en particular, sus elementos esenciales, el régimen de   recaudo y administración de los recursos y la constitución de los fondos   especialmente afectos a la realización de fines que benefician al sector de la   población gravado; (iv) diversas disposiciones reglamentarias que por ello deben   contener medidas para la cumplida ejecución, se encuentran hoy contenidas en los   seis títulos de la  Parte 10 (Fondos Parafiscales Agropecuarios y   Pesqueros) del Libro 2 (Régimen Reglamentario del Sector) del Decreto 1071 de   2015 “Por medio del cual se expide el Decreto   Único Reglamentario del Sector Administrativo Agropecuario, Pesquero y de   Desarrollo Rural”; y (v) las   estipulaciones contenidas en los contratos celebrados por el Estado con los   particulares a los que les ha sido asignada la función pública de recaudo y   administración de las contribuciones parafiscales. En adición a las mencionadas   fuentes (vi) se encuentran los actos administrativos en los que las autoridades   públicas fijan la tarifa de una contribución atendiendo el sistema y método   establecidos, por los órganos plurales y representativos.        

F.     EL REGIMEN DE   ADMINISTRACIÓN DE LOS RECURSOS PARAFISCALES Y SU RELACIÓN CON EL PRINCIPIO DE   LEGALIDAD    

17. Tal y   como se desprende de la sección anterior, el artículo 29 del Decreto 111 de 1996   establece que el manejo, administración y   ejecución de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la   ley que los crea y se destinarán sólo al objeto previsto en ella, lo mismo que   los rendimientos y excedentes financieros que resulten al cierre del ejercicio   contable. Esto implica que los particulares encargados de dicha administración   están vinculados por las condiciones definidas en la ley que crea la   respectiva contribución y en las leyes que posteriormente se ocupen de ello, tal   como fue establecido por la Corte en la sentencia C-298 de 1998.    

Ese deber   de sujeción a la ley, que constituye a su vez una manifestación específica del   principio de legalidad en materia de contribuciones parafiscales, se enlaza   estrechamente con el régimen jurídico aplicable a la asignación de funciones   públicas a los particulares. En efecto, cuando la administración de los recursos   parafiscales se radica en asociaciones u organizaciones gremiales se trata   precisamente de dicho supuesto. La Corte encuentra pertinente referirse   brevemente a esa materia.          

18. La   decisión legislativa de conferir la administración de recursos parafiscales a   personas jurídicas de derecho privado constituye una forma de atribución de   funciones públicas. Dicha posibilidad, encuentra fundamento en los artículos 123   y 210 de la Carta conforme a los cuales (i) le corresponde a la ley determinar   el régimen que se aplica a los particulares que cumplen funciones públicas así   como la forma de ejercerlo y (ii) los particulares pueden cumplir funciones   administrativas en las condiciones que señale la ley. En la sentencia C-543 de   2001 este Tribunal, en opinión que ahora se reitera, caracterizó las diferentes   formas en que puede concretarse tal asignación.         

18.1. La   primera hipótesis corresponde a los casos en los cuales la ley confiere a un   particular el ejercicio de las funciones públicas. Según indicó la Corte, bajo   esta hipótesis “el legislador para cada caso   señala las condiciones de ejercicio de la función, lo relativo a los recursos   económicos, la necesidad o no de un contrato con la entidad respectiva y el   contenido del mismo, su duración, las características y destino de los recursos   y bienes que con aquellos se adquieran al final del contrato, los mecanismos de   control específico, etc”. Según este   Tribunal es esa “la modalidad utilizada cuando el Estado ha querido vincular   a las entidades gremiales a la gestión de las cargas económicas por ella misma   creadas (contribuciones parafiscales) para que manejen los recursos   correspondientes a nombre del Estado, y propendan mediante ellos a la   satisfacción de necesidades de sectores de la actividad social, sin que esos   recursos por tal circunstancia se desnaturalicen ni puedan ser apartados de sus   prístinas e indispensables finalidades”[117]. En consecuencia esta Corporación   ha sostenido que los particulares que adelantan actividades de recaudo y   administración de recursos parafiscales ejercen verdaderas funciones   administrativas[118].    

18.2. La segunda   hipótesis se configura en los supuestos en los cuales la ley prevé -mediante una   cláusula que fija las condiciones de otorgamiento- una autorización para que las   entidades públicas confieran a los particulares el ejercicio de funciones   públicas. Según ha dicho este Tribunal  los “titulares  de las funciones   administrativas” puede atribuirlas   mediante convenios, precedidos del acto administrativo correspondiente. Este   régimen se encuentra en la actualidad previsto en la Ley 489 de 1998 conforme a   la cual el ejercicio de tales funciones supone (i) que la regulación, el   control, la vigilancia y la orientación de la función administrativa   corresponderá en todo momento a la autoridad o entidad pública titular de la   función, de manera tal que se encuentra obligada a impartir las instrucciones y   directrices necesarias para su ejercicio; (ii) que cuando se configuren    motivos de interés público o social y en cualquier tiempo, la entidad o   autoridad puede dar por terminada la autorización; y (iii) que el otorgamiento   de tales funciones exige la expedición de un acto administrativo y la   correspondiente celebración de un convenio[119].   Precisó además la Corte, estableciendo un límite a esta posibilidad “que la atribución de funciones administrativas a   particulares debe hacerse delimitando expresamente la función atribuida,   acudiendo para ello a criterios materiales, espaciales, temporales,   circunstanciales, procedimentales o cualesquiera otros que resulten útiles para   precisar el campo de acción de los particulares, en forma tal que la atribución   no llegue a devenir en una invasión o usurpación de funciones no concedidas, a   un vaciamiento del contenido de la competencia de la autoridad atribuyente o a   la privatización indirecta del patrimonio público”[120].    

      

18.3. La   tercera hipótesis corresponde a la posibilidad de constituir asociaciones o   instituciones en las que concurran particulares y entidades públicas a efectos   de cumplir funciones de naturaleza administrativa. Según dejó señalado este   Tribunal, ello ocurre con “las llamadas   asociaciones y fundaciones de participación mixta”[121].    

19. La   proyección del principio de legalidad en materia de administración de recursos   parafiscales se traduce entonces en la obligación de que las autoridades   administrativas así como los particulares se ajusten a la Constitución y a la   ley en relación con los medios para asignar y controlar la administración de   tales recursos así como en la forma en que tal administración se lleva a efecto.   Tal conclusión comporta, adicionalmente, que en tanto el régimen general de   administración debe ser establecido en esa clase de normas –legales-, se opone a   la Carta que en desarrollo de funciones reglamentarias el ejecutivo asuma la   tarea de fijarlo. De manera similar a como ello se encuentra ordenado en el caso   de los elementos esenciales de los tributos, también es exigible del legislador   una definición de las condiciones nucleares para la administración de las   contribuciones siendo posible que, con sujeción a tales condiciones, se   despliegue la actividad reglamentaria reconocida en el numeral 11 del artículo   189 de la Constitución y se cumpla la función de velar por la estricta   recaudación y administración de los caudales públicos prevista en el numeral 20   de la misma disposición.              

En la   actualidad, el recaudo y administración de recursos parafiscales por parte de   particulares se sujeta a lo establecido (i) en el Decreto 111 de 1996, (ii) en   los regímenes particulares establecidos en cada una de las normas que crean y   disciplinan los fondos parafiscales así como (iii) en las normas de asignación   de funciones públicas a los particulares contenidas en los artículos 123 y 210   de la Constitución y 110 de la Ley 489 de 1998.    

20. En   varias oportunidades, la jurisprudencia se ha referido al alcance de las   competencias del Congreso de la Republica en relación con la fijación del   régimen de administración de las contribuciones parafiscales. La Corte ha   señalado que el legislador es titular de una competencia para “identificar o predeterminar la entidad pública o   privada encargada de la administración y las reglas especiales aplicables a la   misma, en particular en cuanto a liquidación, recaudo, distribución y ejecución”[122].  A continuación la Corte se ocupa de hacer referencia a algunas de las   decisiones de mayor relevancia de cara al asunto que se analiza en esta   oportunidad.    

20.1. En la   sentencia C-152 de 1997 examinó una disposición que establecía la composición   del Comité Directivo que tendría relación con la administración de las   contribuciones parafiscales de origen agropecuario y pesquero. Entendió este   Tribunal que “es posible que en el “manejo,   administración y ejecución” de sus recursos, participen no sólo representantes   del “determinado y único grupo social y económico” que las tributa, sino del   Estado” bajo la condición de que no se elimine la   representación y participación efectiva de los aportantes al fondo. En esa   ocasión consideró contraria a la Constitución, entre otras disposiciones, la que   establecía a cargo de los importadores de productos agropecuarios y pesqueros el   pago de una contribución dado que no solo no podían considerarse parte del   sector beneficiado de la contribución sino porque, adicionalmente, no tenían   representación alguna en el correspondiente Comité Directivo.     

20.2. En la   sentencia C-002 de 1998 la Corte examinó la constitucionalidad de una   disposición contenida en la Ley 321 de 1996 que autorizaba al Gobierno Nacional   para revocar la administración de la Cuota de Fomento Cacaotero en aquellos   casos en los cuales su administrador no garantizara la participación de los   departamentos en los órganos Directivos. Señaló esta Corporación que “la revocación contemplada en   las disposiciones mencionadas no es cosa distinta de una nueva y especial causal   de caducidad administrativa, razonablemente justificada por la necesidad de que   los recursos públicos parafiscales de la actividad cacaotera se administren   equitativamente, dando satisfacción a los departamentos de mayor producción del   grano”. Advirtió además que “[e]l Estado, supremo director de la   economía, habida cuenta de que los recursos parafiscales, como ya se dijo, son   de naturaleza pública, tiene todo el derecho de fijar la forma en que deben ser   administrados por el correspondiente gremio o sector social beneficiario de los   mismos”. Luego de ello señaló que tal regulación se explicaba en el hecho de   que “la entidad gremial que al momento de la expedición de la ley 321 de 1996   administraba la cuota parafiscal cacaotera, no tiene el derecho adquirido de   impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas razonables a la forma   de gestión de dichos recursos”.    

20.3. La   Corte ha considerado compatible con la Constitución que la ley establezca el   particular encargado de la administración y recaudo de las contribuciones   parafiscales así como las condiciones en que esta debe desarrollarse. En la   sentencia C-678 de 1998, juzgó una regla que señalaba que el Ministerio de   Agricultura contrataría con la Federación Nacional de Ganaderos la   administración y recaudo final de las cuotas de fomento ganadero y lechero. Se   regulaba en esa disposición, entre otras cosas, la vigencia del contrato   correspondiente así como su contenido general. Sostuvo la Corte que en aquellos   casos en los cuales “el Congreso crea una   renta de carácter parafiscal, debe señalar su régimen, lo cual implica que   regule su administración, recaudo e inversión, tanto más, que su excepcionalidad   no las despoja de su naturaleza pública, por lo que es perfectamente válido que   el legislador al expedir la ley que las establece determine con todo detalle las   condiciones, modalidades y peculariedades de esa administración de recursos   públicos por parte de los particulares”.    

En adición   a ello, encontró el Tribunal que la regulación impugnada no violaba la   Constitución en tanto el Congreso se encontraba habilitado para definir el   régimen de contratación y administración correspondiente. Advirtió, sin embargo,   que la norma impugnada se declararía exequible bajo la condición de que   existiera “una real estructura   democrática de la Federación Colombiana de Ganaderos, en cuanto por medio de   instrumentos efectivos, se garantice la participación de todos los gravados con   la cuota de fomento ganadero y lechero cuya administración y recaudo final se   otorga por el Estado, en virtud del contrato que con esa Federación habrá de   celebrarse”. Sostuvo este Tribunal “que si esa estructura democrática   resultare inexistente, el contrato aludido carecería entonces de soporte   constitucional, por cuanto habría, en tal caso un objeto ilícito, por lo que la   exequibilidad, entonces habrá de ser condicionada a este requisito”.    

20.4. En la   sentencia C-536 de 1999 la Corte se pronunció sobre la objeción gubernamental   formulada en contra de una disposición aprobada en el Congreso que definía la   entidad encargada de administrar el Fondo Nacional del Tabaco y   las condiciones del contrato que debía celebrar el Gobierno Nacional para tales   efectos. A su juicio esa norma vulneraba el   artículo 189, ordinal 23 de la Constitución Política, por cuanto es al Gobierno   Nacional a quien le corresponde decidir bajo qué condiciones y con quién   celebrará el contrato, de acuerdo con la autorización legal correspondiente.    

20.5. La   sentencia C-543 de 2001 enunció y caracterizó el alcance de las competencias del   Congreso de la República en la materia analizada. Según la Corte es competencia   del legislador (i) autorizar los contratos que   han de celebrarse para el recaudo, administración y ejecución de recursos   parafiscales creados por la propia ley, (ii) indicar de manera específica la   entidad privada con la que debe celebrarse el contrato correspondiente y (iii)   fijar los parámetros del régimen aplicable a los contratos para el recaudo,   administración y ejecución de las contribuciones parafiscales.    

20.6. La   sentencia C-651 de 2001 reconoció que el legislador tiene un amplio margen de   configuración a efectos de definir el régimen de administración de los recursos   provenientes de contribuciones parafiscales y, en esa dirección, puede   establecer que ello se haga a través de sociedades fiduciarias, cuando así lo   decida  el administrador correspondiente o en los casos en los que se   declare la caducidad del vínculo contractual con aquel. En adición a ello, es   posible que la ley establezca que los recursos provenientes de contribuciones   parafiscales agropecuarias y pesqueras y los patrimonios formados por éstas,   constituyan fondos especiales en las entidades que los administran debiendo   manejarlos en cuentas separadas a fin de que no se confundan con los recursos y   patrimonios propios de dichas entidades.    

20.7. La sentencia C-132 de 2009 al juzgar la constitucionalidad del   régimen legal de administración de la Cuota de Fomento Avícola consideró,   reiterando su jurisprudencia anterior que “conforme a lo dispuesto en el   artículo 150-12 superior, corresponde al legislador fijar el régimen de las   contribuciones parafiscales” de manera “que tiene competencia para   determinar lo concerniente a su recaudo, administración e inversión, actividades”.   Igualmente sostuvo que la atribución del Congreso “para fijar el régimen   jurídico de las contribuciones parafiscales (…) es lo suficientemente   amplia, al punto que en virtud de ella puede indicar la entidad que se ocupará   de administrar tales recursos, siempre y cuando se entienda que ese señalamiento   conlleva la garantía de que los intereses del sector estarán representados   democráticamente y puedan intervenir en la administración de esos recursos”.    

21. De ese grupo de   decisiones se desprende, en general, la regla de que el Congreso se encuentra   habilitado para regular ampliamente el régimen de administración fijando, con un   grado variable de generalidad, la entidad encargada de la administración, las   reglas a las que debe sujetarse y las condiciones contractuales para hacerlo.   Igualmente cuenta con la posibilidad de disponer una intervención intensa por   parte del Gobierno en el desarrollo de los contratos cuando ello resulte   necesario para alcanzar un objetivo constitucional significativo.    

G.  LA DISPOSICIÓN ACUSADA NO VULNERA EL   PRINCIPIO DE LEGALIDAD RECONOCIDO EN LOS ARTICULOS 150 Y 338 DE LA CONSTITUCIÓN   NI EL DEBIDO PROCESO PREVISTO EN EL ARTICULO 29 DE LA CARTA POLITICA      

Análisis   del cargo por la infracción del principio de legalidad    

22. La   disposición demandada se ajusta al régimen constitucional que rige las   contribuciones parafiscales. Esta conclusión, se fundamenta en las razones que   se indican a continuación y tiene su punto de partida en la siguiente premisa:   el análisis de una acusación por la infracción del principio de legalidad en   contra de una ley que define el régimen aplicable a las actividades de manejo,   administración y ejecución de recursos parafiscales, debe tener en cuenta todas   las disposiciones que rigen la materia y que integran el sistema de fuentes de   la parafiscalidad. Solo después de ese análisis podrá concluirse si la   regulación no fija la materialidad legislativa mínima para activar la   competencia reglamentaria del Gobierno Nacional.    

23. Los incisos tercero y cuarto del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 prevén   que en aquellos casos en los cuales (i) la entidad administradora no se   encuentre en condiciones de garantizar el cumplimiento de las reglas y   políticas  que rigen la ejecución de las contribuciones parafiscales, (ii) el Ministerio   estará autorizado, por las razones especiales definidas en el reglamento,   (iii) para asumir temporalmente, a través de un encargo fiduciario, contratado   con sujeción a las normas de contratación estatal, las funciones de recaudo y   administración de los recursos parafiscales.    

Descompuesta así la disposición puede identificarse su alcance. En primer lugar,   es claro que la competencia del Ministerio solo puede ejercerse de conformidad   con las normas establecidas en el reglamento y en la ley. A su vez, las   razones especiales que deben establecerse en el reglamento, deben guardar   correspondencia con la necesidad de asegurar el cumplimiento de las reglas y   políticas que rigen la administración de dichas contribuciones.    

24. El   artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, a diferencia de lo que ha afirmado el   demandante, no libró a la discrecionalidad del Presidente o del Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural el ejercicio de las competencias allí previstas.    Por el contrario, la disposición demandada, analizada conjuntamente y de manera   sistemática con las diversas disposiciones constitucionales y legales   pertinentes que delimitan la administración de las contribuciones parafiscales   en materia agropecuaria y pesquera, hace posible identificar el alcance de las   competencias reglamentarias del Presidente de la Republica, y las funciones   administrativas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. El Congreso ni   abdicó de su función legislativa de regular los elementos nucleares de la   administración de los recursos, ni les asignó a las autoridades funciones   reglamentarias o administrativas ajenas o extrañas a sus competencias.    

Dicho de   otra forma, la reglamentación de la intervención del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, mediante la precisión de las razones especiales que   puede justificarla, debe encaminarse a garantizar el cumplimiento de las   reglas y políticas que se encuentran contenidas en el conjunto de   disposiciones que a continuación se indican. Allí se encuentra la material legal   que debe ser reglamentada. A continuación se enuncia su contenido.        

24.2. El   artículo 29 del Decreto 111 de 1996 establece las reglas generales que rigen las   contribuciones parafiscales y que imponen a su administrador la obligación de   destinarlas, por virtud de los principios de especialidad y singularidad, al   beneficio de las personas que integran el grupo o sector a cuyo cargo se   encuentra su pago.           

24.3. Como   se dijo, la celebración del contrato con los particulares que asumen el recaudo   y administración de las contribuciones parafiscales, comporta la atribución de   una función pública y, por ello, debe sujetarse también a las reglas específicas   establecidas en la Ley 489 de 1998. En particular, el artículo 110 de dicha ley   establece (i) que la regulación, el control, la   vigilancia y la orientación de la función administrativa corresponderá en todo   momento, dentro del marco legal, a la autoridad o entidad pública titular de la   función, debiendo impartir las instrucciones y directrices necesarias para su   ejercicio; (ii) que la entidad pública que confiera la atribución de las   funciones ejercerá directamente un control sobre el cumplimiento de las   finalidades, objetivos, políticas y programas que deban ser observados por el   particular; y (iii) que por motivos de interés público o social y en cualquier   tiempo, la entidad o autoridad que ha atribuido a los particulares el ejercicio   de las funciones administrativas puede dar por terminada la autorización,    

24.4. La Ley 101 de 1993 que tiene por objeto, según su artículo 1º, desarrollar los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Nacional, establece que   los recursos generados por medio de contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras deben ser invertidos en los subsectores que los suministran (art. 31).   Esa misma disposición señala que ello debe hacerse para alcanzar los siguientes   objetivos: (i) investigación y transferencia de tecnología así como asesoría y   asistencia técnicas; (ii) adecuación de la producción y control sanitario; (iii)   organización y desarrollo de la comercialización; (iv) fomento de las   exportaciones y promoción del consumo; (v) apoyo a la regulación de la oferta y   la demanda para proteger a los productores contra oscilaciones anormales de los   precios y procurarles un ingreso remunerativo; y (vi) desarrollo de programas   económicos, sociales y de infraestructura para beneficio del subsector   respectivo.    

A juicio de   la Corte, este constituye el fundamento de la actuación de los administradores   de recursos parafiscales. Tal grupo de objetivos de rango legal constituye, de   manera general, las políticas a las que se subordina la administración de las   contribuciones parafiscales y cuya materialización debe asegurarse.       

24.5. En   adición a las normas mencionadas, las leyes sectoriales que fijan el régimen   jurídico de las diferentes contribuciones parafiscales precisan el conjunto de   políticas y reglas. También disponen que el Gobierno debe establecer en el   contrato correspondiente los compromisos de la asociación o gremio a cuyo cargo   se encuentra la administración del respectivo fondo parafiscal. Esas leyes   revisten una importancia significativa frente al cargo planteado por el   demandante, dado que permiten delimitar de manera suficiente la actividad   reglamentaria a cargo del Gobierno.    

a. La ley   67 de 1983 dispone la creación de los Fondos Nacional de Arroz, Cerealista[124]  y del Cacao. En el artículo 4º prevé que los recursos de cada uno de   ellos se aplicarán a la ejecución o financiamiento de programas de   investigación, transferencia de tecnología, comercialización, apoyo a las   exportaciones y estabilización de precios en armonía con las metas y políticas   trazadas para el sector rural y la actividad agrícola dentro del Plan Nacional   de Desarrollo, de manera que se consigan beneficios tanto para los productores   como para los consumidores nacionales. A su vez en el artículo 8º, luego de   señalar las entidades privadas con las cuales puede celebrarse el contrato,   dispone que en el mismo se regulará lo relativo al manejo de los recursos del   Fondo, la definición y establecimiento de programas y proyectos así como las   facultades y prohibiciones de la entidad administradora, el plazo del contrato y   los demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los   objetivos legales. Cabe señalar que la Ley 114 de 1994 al fijar la Cuota de   Fomento de Leguminosas de Grano diferente del Fríjol Soya prevé, además de que   su causación, recaudo, naturaleza y administración se regirá por la Ley 67 de   1983, que dicha administración será contratada por el Gobierno Nacional -a   través del Ministerio de Agricultura- con la Federación Nacional de Cultivadores   de Cereales. .    

b. La Ley   40 de 1990 estableció la creación del Fondo de Fomento Panelero  señalando en el artículo 8º que sus recursos se destinarán, entre otras cosas, a   las actividades de investigación y extensión vinculadas, por ejemplo, con la   producción de semillas mejoradas de caña panelera; a la promoción del consumo de   la panela, dentro y fuera del país; a la realización de campañas educativas   sobre las características nutricionales de la panela; a las actividades de   comercialización de la panela, dentro y fuera del país; y a los programas de   diversificación de la producción de las unidades paneleras. A su vez, el   artículo 11 prevé que el Ministerio de Agricultura administrará directamente o   contratará con otra entidad pública, con Fedepanela, o con la organización sin   ánimo de lucro que represente al sector panelero, la administración del Fondo   Nacional de Panela.    

c. La Ley   89 de 1993 previó en su artículo 3º la creación del Fondo Nacional del Ganado   para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento   Ganadero y Lechero. Su artículo 4º dispone que los recursos del Fondo se   destinarán, entre otras cosas, a la   comercialización de carne y leche destinada a los estratos sociales de medianos   y bajos ingresos; al apoyo a la   exportación de ganado, carne y leche; a la investigación científica y   tecnológica y la capacitación en el sector pecuario; a la asistencia técnica, la   transferencia de tecnología y la capacitación para incrementar la productividad   en la industria ganadera; a la organización de industrias con sistemas   eficientes de comercialización que permitan en ciertos casos subsidiar los   precios de la carne y de la leche, alimentos concentrados, subproductos de la   carne y de la leche, para los consumidores de bajos ingresos. En el artículo 7   prescribe que el Gobierno Nacional, a   través del Ministerio de Agricultura, contratará con la Federación Colombiana de   Ganaderos -FEDEGAN-, la administración y recaudo final de las Cuotas de Fomento   Ganadero y Lechero, indicando, adicionalmente, que el contrato deberá tener una duración no   inferior a diez (10) años, y dispondrá lo relativo al manejo de los recursos, la   definición y ejecución de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones   de la entidad administradora y demás requisitos y condiciones que se requieren   para el cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por   la administración de las cuotas.    

d. La Ley 117 de 1994,   modificada parcialmente por la Ley 1255 de 2008, creó en su artículo 5º el   Fondo Nacional Avícola conformado por la Cuota de Fomento Avícola.   Los recursos de dicho Fondo según el artículo 6º, deberán ser destinados   exclusivamente, entre otras actividades allí mencionadas, a la financiación de   programas de investigación y transferencia tecnológicas; a la asistencia   técnica, sanidad animal, capacitación y estudios económicos; al acopio y   difusión de información así como a la prestación de servicios a la actividad   avicultora. Igualmente dispone que se emplearán para apoyar las acciones que al   Fondo Nacional Avícola le corresponden, de acuerdo con lo establecido en los   documentos CONPES que se encaminen al mejoramiento de las condiciones sanitarias   y de inocuidad de la avicultura colombiana. A su vez, el artículo 9º definió que   el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la   Federación Nacional de Avicultores de Colombia, Fenavi, la administración de los   recursos del Fondo Nacional Avícola siendo posible, a falta de esta Federación,   contratar la administración del Fondo con otra asociación suficientemente   representativa del gremio avicultor. Igualmente dispone que en el contrato   correspondiente se estipulará lo relativo al establecimiento   de programas y proyectos, las facultades y funciones de la entidad   administradora y las prohibiciones de la misma, el plazo del contrato y demás   requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos   legales, así como la contraprestación a favor de la entidad respectiva por   concepto de la administración del Fondo.    

e. La Ley 118 de 1994, modificada en algunos de   sus apartes por la Ley 726 de 2001, dispuso la creación del Fondo Nacional de   Fomento Hortifrutícola como una cuenta especial de manejo constituida con   los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Hortifrutícola. El   artículo 15 de dicha ley prevé que los objetivos del Fondo consistirán entre   otras cosas, en la promoción de la investigación; la asistencia técnica; la   transferencia de tecnología; la capacitación acopio y difusión de información; y   el estímulo para la formación de empresas comercializadoras. El artículo 9   señala además que el Ministerio de Agricultura contratará con la   Asociación Hortifrutícola de Colombia, Asohofrucol, la administración del Fondo,   debiéndose señalar en el   contrato lo relativo al manejo de los recursos del Fondo, los criterios de   gerencia estratégica y administración por objetivos, la definición y   establecimientos de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la   entidad administradora, el plazo del contrato que inicialmente será por cinco   años, y los demás requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento   de los objetivos. Se establece además que en el evento de que dicha asociación   pierda las condiciones requeridas para la administración del Fondo o incumpla el   contrato, el Ministerio de Agricultura, mediante decisión motivada, deberá   contratar la administración del Fondo con una entidad gremial de carácter   nacional que represente al sector hortifrutícola.    

f. La Ley   138 de 1994 definió en su artículo 3º la creación del Fondo de Fomento   Palmero para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota   para el Fomento de la Agroindustria de la Palma de Aceite. Según su artículo 7   los recursos del Fondo deben destinarse a programas de investigación sobre el   desarrollo y adaptación de tecnologías que contribuyan a mejorar la eficiencia   de los cultivos de palma de aceite y su beneficio; a la investigación sobre el   mejoramiento genético de los materiales de palma de aceite; a la investigación   orientada a aumentar y mejorar el uso del aceite de palma, palmiste y sus   fracciones; y al apoyo de los cultivadores de palma de aceite en el desarrollo   de la infraestructura de comercialización necesaria, de interés general para los   productores, que contribuya a regular el mercado del producto, a mejorar su   comercialización, reducir sus costos y a facilitar su acceso a los mercados de   exportación. El artículo 9 prevé, a su vez, que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de   Agricultura, contratará con la Federación Nacional de Cultivadores de Palma de   Aceite, Fedepalma, la administración del Fondo de Fomento Palmero. Dicho   contrato, según la misma disposición,   tendrá una duración de 10 años prorrogables y en él se dispondrá lo relativo al   manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y proyectos, las   facultades y prohibiciones de la entidad administradora y demás requisitos y   condiciones que se requieren para el cumplimiento de los objetivos legales, así   como la contraprestación de la administración de la cuota.    

g. La Ley 219 de 1995 establece en su artículo   3º la creación del Fondo de Fomento Algodonero para el manejo de los   recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento Algodonero y del   patrimonio formado por éstos. Dicho Fondo, según lo establece la misma   disposición deberá ceñirse a los lineamientos de política sectorial del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. La ley también establece en el   artículo 6º el destino de los recursos del Fondo, indicando que ellos tendrán por objeto apoyar los programas y   proyectos de investigación y transferencia de tecnología tendientes al   desarrollo sostenible de la producción algodonera en el país; a mejorar la eficiencia y la eficacia en la   producción, aumentar la productividad, disminuir costos, mejorar la calidad de   fibra y las semillas nacionales y, en general, recuperar y mantener su   competitividad; y a impulsar la capacitación en las diversas áreas relacionadas   con tecnologías de producción, desmote y procesamiento de la fibra y semilla de   algodón. Igualmente prevé la posibilidad de que la entidad administradora   celebre convenios de asociación o cofinanciación; la obligación de tomar en   consideración a los medianos y pequeños productores; y el deber de administrar   los recursos conforme a los principios de frugalidad, economía, responsabilidad   y transparencia. Finalmente en el artículo 7º contempla una autorización general   para celebrar el contrato para la administración de los recursos con una entidad   representativa cuya duración será de 10 años y deberá contener lo relativo al   manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y proyectos, las   facultades y prohibiciones de la entidad administradora, y los demás requisitos   y condiciones que se requieren para el cumplimiento de los fines y objetivos   legales y contractuales.    

h. La Ley   272 de 1996, que ha sido modificada por la Ley 623 de 2000 y la Ley 1500 de 2011   dispuso en su artículo 4º la creación del Fondo Nacional de la Porcicultura,   para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota de Fomento   Porcícola. El artículo 5 prescribe que los recursos del Fondo deben ser   destinados, entre otras actividades, a la investigación en porcicultura, asistencia técnica, transferencia de   tecnología y capacitación; al apoyo y fomento de la exportación de cerdos, carne porcina y sus   subproductos; a la promoción de cooperativas de porcicultores cuyo objeto sea   beneficiar a porcicultores y consumidores; y a la organización de industrias con   sistemas eficientes de comercialización que permita, en ciertos casos, subsidiar   los precios de la carne porcina para los consumidores de bajos ingresos.   Su artículo 8º estableció que a través del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural el Gobierno contratará con la Asociación Colombiana de   Porcicultores la administración y recaudo final de los recursos del Fondo   Nacional de la Porcicultura. Dicho contrato además de tener una duración de 10   años, debe establecer lo relativo al manejo de los recursos, la definición y   ejecución de programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad   administradora y demás requisitos y condiciones que se requieran para el   cumplimiento de los objetivos legales, así como la contraprestación por la   administración de las cuotas. Dispone además el parágrafo 1º de ese artículo que   en caso de disolución, inhabilidad e incompatibilidad de la Asociación   Colombiana de Porcicultores el Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural, podrá   contratar la administración de la Cuota de Fomento Porcícola, con una entidad   pública o con una organización sin ánimo de lucro que represente a los   productores porcícolas nacionales.    

i. La Ley   534 de 1999 dispuso en su artículo 3º la creación del Fondo Nacional del   Tabaco para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de la Cuota   para la Modernización y Diversificación del Sector Tabacalero. En el artículo 7   se estableció que los ingresos que   constituyen el Fondo deberán destinarse, entre otras cosas, a la inversión en   infraestructura física y social complementaria en las zonas tabacaleras, como   sistemas de pequeña irrigación, reservorios de agua, electrificación rural,   mejoramiento de vivienda rural, acueductos rurales; a la promoción de cooperativas cuyo objeto social   sea beneficiar a los productores y organizaciones de productores tabacaleros; a   la investigación, asistencia técnica, transferencia de tecnología y capacitación   de los productores de tabaco, para la modernización y diversificación del   cultivo; y al apoyo a la comercialización de tabaco y de otros productos de   economía campesina, en las zonas tabacaleras. A su vez, el artículo 8º ha   previsto que el Gobierno Nacional, por intermedio del Ministerio de Agricultura   y Desarrollo Rural, contratará con la Federación Nacional de Productores de   Tabaco, Fedetabaco, o en su defecto con otra entidad sin ánimo de lucro lo   suficientemente representativa del Sector Tabacalero a Nivel Nacional, la   administración del Fondo Nacional del Tabaco. Según la ley el contrato   correspondiente tendrá una duración de cinco (5) años prorrogables y dispondrá   lo relativo al manejo de los recursos, la definición y ejecución de programas y   proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora y demás   requisitos y condiciones que se requieran para el cumplimiento de los objetivos   legales, así como la contraprestación de la administración de la cuota.    

j. La Ley   686 de 2001, modificada por la Ley 1758 de 2015, estableció el Fondo de   Fomento Cauchero para el manejo de los recursos provenientes del recaudo de   la Cuota para el Fomento del Caucho. De acuerdo con el artículo 16, los recursos que conforman el referido Fondo deben   emplearse, por ejemplo, en actividades de investigación y adaptación de tecnologías que busquen   el mejoramiento de la productividad, calidad y competitividad del caucho   natural; de investigación sobre los problemas agronómicos y fitosanitarios que   afecten las plantaciones de caucho y mejoramiento genético, acompañado de la   transferencia de tecnología y divulgación de resultados hacia los productores de   caucho; de asistencia técnica y transferencia de tecnología a los productores y   a los asistentes técnicos de caucho; en la promoción del consumo del caucho   natural, dentro y fuera del país; y en las actividades de comercialización   dentro y fuera del país. A su vez, el artículo 9º prescribe, de una parte, que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural   contratará con la Confederación Cauchera Colombiana la administración del Fondo   de Fomento Cauchero y, de otra, que el contrato deberá señalar a la entidad administradora lo relativo al   manejo de los recursos del Fondo, los criterios de gerencia estratégica y   administración por objetivos, la definición y establecimiento de programas y   proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad administradora, el plazo   del contrato que será por diez (10) años y los demás requisitos y condiciones   que se requieran para el cumplimiento de los objetivos.    

k. La Ley   1707 de 2014 crea, en su artículo 9º el Fondo de Fomento de la Papa como   una cuenta especial de manejo, constituida con los recursos provenientes del   recaudo de la Cuota de Fomento de la Papa. Los recursos que la componen, según   lo prescribe el artículo 10 de esa ley, tienen como propósito apoyar procesos que promuevan la organización de la   cadena de la papa, de sus eslabones y, particularmente, de los productores;   impulsar  acciones que conduzcan a la   regulación de la oferta y la demanda de papa; y financiar planes, programas y   proyectos de innovación, investigación y transferencia de tecnología así como   aquellos orientados al fortalecimiento e implementación de medidas de control   fitosanitario para la protección de la producción nacional frente a la   globalización de los mercados de la papa. El artículo 13   dispone que el Gobierno   Nacional, a través del Ministerio de Agricultura, contratará con la entidad más   representativa de los productores de papa a nivel nacional el recaudo y la   administración del Fondo Nacional de Fomento de la Papa o en su defecto a través   de una sociedad fiduciaria. Igualmente prescribe que en el contrato de   administración se señalará lo relativo al manejo de los recursos del Fondo, los   criterios de gerencia y administración, la definición y establecimiento de   planes, programas y proyectos, las facultades y prohibiciones de la entidad   administradora, el plazo del contrato y el valor de la contraprestación por la   administración y recaudo de la cuota así como los demás requisitos y condiciones   que se precisen para el cumplimiento de los objetivos.    

25. La   regulación constitucional y legal antes referida constituye un marco de   referencia que interpretado conjunta y sistemáticamente con la disposición   acusada descarta la infracción del principio de legalidad, en su variante de   mandato de regulación suficiente o predeterminación, en tanto el alcance de   la facultad reglamentaria a la que alude la norma se encuentra debidamente   precisado y circunscrito. La competencia que con fundamento en el artículo   189.11 de la Carta reconoce la norma acusada y que permite al Gobierno Nacional   prever las razones especiales que habilitan al Ministerio de Agricultura   para asumir temporalmente la administración del Fondo de que se trate, tiene un   referente legislativo claro y específico. En efecto, dicha facultad   reglamentaria debe ejercerse teniendo en cuenta que el establecimiento de las   razones especiales de la intervención, debe dirigirse al aseguramiento   –garantía- de la cumplida aplicación de las normas constitucionales y legales   que, con diversos niveles de generalidad, señalan las reglas y políticas   que rigen la ejecución de la contribuciones parafiscales. La materialidad   legislativa viene dada, en este caso, por el conjunto de normas que han quedado   mencionadas, en la medida en que resultan aplicables.         

No es   posible que el reglamento establezca motivos desvinculados con el cumplimiento   las reglas y políticas que de manera general se adscriben al artículo 209   de la Constitución, al artículo 29 del Decreto 111 de 1996, al artículo 110 de   la Ley 489 de 1998 y a los artículos 2 y 3 de la Ley 1437 de 2011 y, de forma   más específica, a la Ley 101 de 1993 así como a cada una de las leyes   sectoriales que han quedado identificadas y referidas. El reglamento   encuentra en esas normas no solo su punto de partida, sino también su límite.   Cualquier intento por alcanzar un objetivo diferente a la garantía o   aseguramiento de las  políticas y reglas se encuentra jurídicamente proscrito.    

Encuentra   entonces la Corte que el legislador ha establecido ya un conjunto normativo en   materia de administración de contribuciones parafiscales que hace posible, al   concretar la materia legislativa, activar la atribución reglamentaria del   Presidente de la Republica. Ha contemplado los elementos nucleares o cardinales   en esta materia y dicha atribución no carece de referentes ni se ejerce en el   vacío.       

26. Es importante señalar que la reserva legal   en materia tributaria no opera con idéntica intensidad en todos los frentes   puesto que al paso que se acentúa cuando se trata de la definición de los   elementos esenciales del tributo, ella se contrae relativamente cuando la   materia regulada corresponde a la administración de la contribución parafiscal.    

La vigencia   de una competencia reglamentaria como la prevista en la disposición acusada se   opondría a la Carta si no existiera regulación legal alguna que pudiera orientar   y limitar el ejercicio de dicha atribución. Por el contrario, lo que la Corte ha   constatado, teniendo como referente el principio de conservación del derecho, es   que el legislador fijó ya los elementos centrales o sustanciales del régimen de   recaudo y administración de las diferentes contribuciones parafiscales   estableciendo normas generales y especiales que evidencian un parámetro que   limita adecuadamente la actividad reglamentaria a cargo del Presidente de la   Republica[125].   En ellas se establecen los recursos que integran los fondos administrados, el   carácter público de la función que cumplen los particulares que recaudan las   respectivas cuotas, los principios a los que se sujeta el ejercicio de dicha   función, el control a cargo de las autoridades públicas, las finalidades que   tienen los recursos así como el contenido de los contratos que deben celebrarse   para el efecto. El ejercicio de tal atribución, en el contexto de la disposición   demandada, encuentra además   sustento en el artículo 189.20 de la Carta conforme al cual le corresponde al   Presidente velar por la estricta recaudación y administración de las   rentas y caudales públicos.      

Cabe   advertir, finalmente, que no constituye una atribución de la Corte valorar si la   actividad reglamentaria en efecto ha respetado tales límites, en tanto el   juzgamiento de ello le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso   administrativo. Ese tribunal, en caso de activarse su competencia, deberá   determinar si las normas que se expidan invocando la facultad reglamentaria se   dirigen, en efecto, a asegurar la cumplida ejecución de la ley. De no ser así,   su invalidación procederá.       

27. En síntesis, el Gobierno en desarrollo de su   potestad reglamentaria, puede concretar en un reglamento las situaciones que den   lugar a esa intervención transitoria, las cuales no pueden exceder de los   lineamientos y parámetros previstos tanto en las leyes especiales que regulan   cada contribución parafiscal, como en la Ley 101 de 1993 ya mencionada. Así las   cosas, la Corte declarará exequible la disposición demandada.     

Análisis   del cargo por la infracción del debido proceso    

28. La   competencia conferida al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para   asumir temporalmente la administración de contribuciones parafiscales,   constituye el desarrollo de una actuación administrativa que puede ejercerse   cuando se cumplan las condiciones previstas en la Constitución, en la ley y en   el reglamento. Como ha quedado demostrado al examinar el primero de los cargos,   el señalamiento reglamentario de las “razones específicas” para asumir tal   función, debe efectuarse con fundamento en las disposiciones constitucionales y   legales que fijan las políticas y reglas en materia de contribuciones   parafiscales. Cualquier exceso o motivación diferente, podría provocar la   invalidez de la actuación.      

29. Dicha   competencia, además de tener fundamento en el artículo 189.20 de la Carta,   refleja la idea según la cual la administración de los recursos públicos   corresponde, por regla general, a órganos del Estado.   Ello implica que la autorización para que dicha actividad sea asumida por los   particulares, no es el resultado de la existencia de un mandato constitucional,   sino de una elección del legislador al amparo de su libertad de configuración.   De otra forma dicho, advierte la Corte, no existe una obligación superior de   atribuir la administración de contribuciones parafiscales a una determinada   asociación privada. Recordando lo dicho en la sentencia C-002 de 1998 la entidad gremial no tiene el   derecho adquirido de impedir que el Estado, mediante ley, introduzca reformas   razonables a la forma de gestión de dichos recursos.    

Ahora bien,   la Corte no desconoce que la competencia reglamentaria a la que alude la norma   acusada y la consecuente posibilidad de intervención cuando se configuren las   razones especiales, tiene un impacto en el vínculo contractual establecido   entre el Estado y el particular encargado de la administración. Es claro que dicha actuación   puede suponer la afectación de intereses de diversa naturaleza y restringir   algunas expectativas derivadas de la vigencia del acuerdo contractual afectado.   Ello, sin embargo, no constituye una violación del debido proceso al   menos por los siguientes tres motivos.      

29.1. Como   ha quedado precisado al resolver el primer cargo, la fijación de las razones   especiales mediante la adopción del reglamento se encuentra sujeta a la   materia legislativa ampliamente reseñada en esta providencia. Ello se traduce en   que la intervención del Ministerio en la administración de los recursos se   encuentra subordinada a la configuración de supuestos que deben encontrarse   directamente vinculados con la garantía o aseguramiento de las reglas y   políticas que rigen la ejecución de las contribuciones parafiscales. El   reglamento solo puede establecer aquellos eventos en los cuales, de no   concretarse la intervención, queda en riesgo la realización de tales reglas y   políticas. Ningún motivo diferente puede impulsar la actividad   reglamentaria del Presidente de la República o la intervención del Ministerio de   Agricultura.        

29.2. Como   se señaló, la actuación del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural debe   apoyarse únicamente en las razones especiales que fije el reglamento.   Dichas razones, en todo caso, deben ser interpretadas a la luz (i) de los   artículos 123 y 209 de la Carta y (ii) del artículo 110 de la Ley 489 de 1998.   Ello implica que su ejercicio debe tener como propósito la realización de los   principios que rigen la actuación administrativa (art. 3 de la Ley 1437 de 2011)   y, en esa medida, debe encontrar apoyo en motivos   de interés público o social.    

Esta exigencia encuentra apoyo directo   en el artículo 29 de la Carta conforme al cual se encuentra ordenada la   aplicación del debido proceso a toda clase de actuaciones administrativas. Ello   impone, antes de que la administración adopte una decisión, el agotamiento   ordenado de un conjunto de etapas que hagan posible la participación de las   personas que, de alguna manera, pueden resultar afectadas por las decisiones de   las autoridades públicas. Sobre el alcance particular de este derecho la Corte   ha señalado:    

“En materia administrativa, la   jurisprudencia de esta Corte ha establecido que los principios generales que   informan el derecho fundamental al debido proceso se aplican igualmente a todas   las actuaciones administrativas que desarrolle la administración pública en el   cumplimiento de sus funciones y realización de sus objetivos y fines, de manera   que se garantice: (i) el acceso a procesos justos y adecuados; (ii) el principio   de legalidad y las formas administrativas previamente establecidas; (iii) los   principios de contradicción e imparcialidad; y (iv) los derechos fundamentales   de los asociados.   Todas estas garantías se encuentran encaminadas a   garantizar el correcto y adecuado ejercicio de la función pública   administrativa, de conformidad con los preceptos constitucionales, legales o   reglamentarios vigentes y los derechos de los ciudadanos, y de contera evitar   posibles actuaciones abusivas o arbitrarias por parte de la administración a   través de la expedición de actos administrativos que resulten lesivos de   derechos o contrarios a los principios del Estado de Derecho. (…) En este mismo sentido, esta Corporación ha   sostenido que estas garantías inherentes al debido proceso administrativo   constituyen un contrapeso al poder del Estado en las actuaciones que desarrolle   frente a los particulares. (…)”[126].    

La aplicación cuidadosa del   procedimiento establecido en la Ley 1437 de 2011 constituye entonces una   condición necesaria de garantía del debido proceso, sin perjuicio de la   posibilidad que tiene el particular de acudir a las acciones judiciales que   correspondan cuando se hubiere vulnerado la Constitución o la ley. En cualquier caso, la intervención prevista en la norma   examinada debe adoptarse mediante acto motivado que está sujeto al control de la   jurisdicción contencioso administrativa, para corregir cualquier abuso en su   ejercicio.    

G.   SINTESIS DE LA DECISIÓN    

30. A la   Corte le correspondió establecer si los incisos tercero y cuarto del artículo   106 de la Ley 1753 de 2015, que facultan al Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural para asumir temporalmente la administración de las   contribuciones parafiscales, mediante un encargo fiduciario, cuando la entidad   encargada de ello no se encuentra en condiciones de garantizar el cumplimiento   de las reglas y políticas en la materia, según las razones especiales  definidas mediante reglamento, desconoce el principio de reserva legal en   materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.Po.) y el derecho al debido proceso   (art. 29 C.Po.).    

31. El Congreso es titular de un amplio margen de   configuración para establecer los diferentes tributos y regular los   procedimientos para su recaudo y administración. Dicho margen supone   competencias (i) para regular los elementos esenciales de las contribuciones   parafiscales y (ii) para adoptar medidas encaminadas a asegurar la adecuada   administración de los recursos correspondientes de manera tal que cumplan sus   finalidades (arts. 150.12 y 338). El ejercicio de esta competencia del   legislador debe articularse con las atribuciones del Presidente de la República   y, en particular, su competencia para reglamentar las leyes así como velar por   la estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y   decretar su inversión de acuerdo con las leyes (arts. 189 nums. 11 y 20).     

32. La disposición acusada no se refiere a ninguno de   los elementos esenciales de la obligación tributaria, como son, los sujetos   activos y pasivos, el hecho y la base gravable y la tarifa, cuya definición está   reservada al legislador. En esa medida, la regulación adoptada se encuentra   comprendida por el referido margen de configuración. Igualmente, el contenido de   la regulación acusada interpretada conjuntamente con las otras disposiciones del   ordenamiento que disciplinan la administración de las contribuciones   parafiscales, permiten identificar un conjunto de reglas que complementan el   régimen legal analizado y que conforman la materia legislativa objeto de   reglamentación.    

33. En atención a que las contribuciones parafiscales   son recursos públicos el artículo 29 del Estatuto Orgánico el Presupuesto, prevé   que el manejo, administración y ejecución de estos se hará en la forma dispuesta   en la ley y se destinarán exclusivamente al objeto establecido en ella. En este   precepto, están previstas de forma genérica, las modalidades de administración   de recursos parafiscales, tanto por órganos que formen parte del Presupuesto   General de la Nación, como por entidades que no estén comprendidas en el mismo.   En la misma dirección y de manera general, la Ley 101 de 1993 adoptó una   política de fomento, desarrollo y protección de las actividades agropecuaria y   pesquera, dentro de la cual dedicó el Capítulo V al recaudo, administración,   destinación y presupuesto de los recursos parafiscales dirigidos a esos   sectores, autorizando que tal administración pueda hacerse por intermedio de   sociedades fiduciarias, previo contrato especial con el Gobierno Nacional.    

34. El Gobierno en desarrollo de su potestad   reglamentaria, puede concretar en un reglamento las situaciones que den lugar a   esa intervención transitoria, las cuales no pueden exceder de los lineamientos y   parámetros previstos tanto en las leyes especiales que regulan cada contribución   parafiscal, como en la Ley 101 de 1993 ya mencionada. Igualmente ellas deben   guardar correspondencia con las normas que regulan el ejercicio de funciones   administrativas por parte de los particulares (art. 110 de la Ley 489 de 1998)   así como los principios que las rigen (art. 3 de la Ley 1437 de 2011).     

35. El legislador es competente para establecer una   norma que habilite al Ministerio de Agricultura para asumir temporalmente la   administración de una contribución parafiscal y efectuar el recaudo   correspondiente, con fundamento en razones especiales definidas mediante   reglamento, cuando quiera que la entidad administradora no está en condiciones   de garantizar el cumplimiento de las reglas y política que deben regir la   contribuciones parafiscales. La atribución de esta competencia se encuentra   comprendida por la función constitucional del Presidente de la República,   prevista en el artículo 189.20 de la Constitución, consistente en “velar por la   estricta recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y   decretar su inversión de acuerdo con las leyes”. En todo caso, esta intervención   debe adoptarse mediante acto motivado que está sujeto al control de la   jurisdicción contencioso administrativa, para corregir cualquier abuso en el   ejercicio de dicha atribución.    

36. La medida adoptada, concebida para situaciones   especiales, no desconoce el debido proceso, teniendo en cuenta que las   actuaciones del Gobierno deben regirse por el procedimiento administrativo   previsto en el CPACA, por lo que no era necesario que la norma acusada (incisos   tercero y cuarto del artículo 106) perteneciente a la actual Ley del Plan   Nacional de Desarrollo estableciera un procedimiento especial para esa asunción   temporal de la administración y recaudo de contribuciones parafiscales.    

III. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,   administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del artículo   106 de la Ley 1753 de 2013 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018. Todos por un nuevo país”.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase, publíquese, insértese en la Gaceta de la   Corte Constitucional y archívese el expediente.    

        

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta    

    

    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

Con salvamento de voto   

    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado   

    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

Con salvamento de voto    

    

    

GLORIA STELLA ORTÍZ DELGADO    

Magistrada   

Con salvamento de voto    

    

NICOLÁS ZULETA HINCAPIÉ.    

Conjuez   

    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado   

    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado   

GLORIA PATRICIA LOPERA MESA    

    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ    

Secretaria General      

      

ANEXO NO. 1[127]    

Intervenciones con información complementaria   (Federación Nacional de Cacaoteros, Federación Nacional de Cultivadores de Palma   de Aceite, Federación Nacional de Ganaderos, Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural, y ciudadanos Alberto Castillo Lozada y Benjamín Quiñones   Mera).    

Algunos intervinientes proporcionan información   complementaria sobre el contexto político en el que se enmarca la expedición de   la norma demandada, así como sobre la naturaleza, función y utilidad del sistema   parafiscal en el sector agropecuario, y sobre el papel que han desempeñado las   entidades gremiales en la administración de los recursos parafiscales y en el   desarrollo del sector agropecuario.    

1.     El contexto político de la   normatividad demandada    

1.1. En cuanto a la primera de estas cuestiones, se   destaca que el precepto demandado obedeció al propósito específico del gobierno   nacional de retirar a dicha entidad de la administración del Fondo Nacional de   Ganado, debido a la oposición de algunos de sus líderes visibles a las políticas   gubernamentales, y debido a que este desplazamiento no era viable a la luz de la   normativa legal vigente, por cuanto Fedegan satisfacía todas las condiciones   para permanecer en su rol institucional tradicional.    

En este sentido, se señala que la Ley 89 de 1993 otorgó   a dicha organización la función de administrar las contribuciones parafiscales   del sector ganadero a través de contratos suscritos con el gobierno nacional,   cuya duración, según esta misma ley, debía ser de al menos 10 años. La gestión   de Fedegan durante 22 años fue transparente, clara y eficiente, como lo   demuestra el hecho de que ni el Ministerio de Agricultura como entidad   contratante, ni la Contraloría General de la República, ni las auditorías   contratadas para hacer seguimiento a la gestión de Fedegan, dieron cuenta de   irregularidades en la actividad de la entidad. Asimismo, el desarrollo del   sector ganadero en Colombia es atribuible en buena medida al trabajo de esta   organización en aspectos tan importantes como el control sanitario, la   asistencia integral a los ganaderos, el desarrollo y la innovación tecnológica,   la construcción de infraestructura y la prestación de servicios técnicos en todo   el país.    

No obstante, como algunos de los líderes visibles de la   organización formularon críticas a las políticas gubernamentales por la   inactividad estatal en la promoción del sector ganadero frente a los riesgos de   la implementación de los tratados de libre comercio, así como por el enfoque que   se le imprimieron a los problemas del sector rural en las negociaciones de La   Habana, el Gobierno Nacional perdió interés en dar continuidad al trabajo de   Fedegan, pese a que legalmente era la entidad llamada a administrar el Fondo   Nacional del Ganado y a liderar el desarrollo ganadero en el país.    

Es así como una vez vencido el segundo contrato entre   el Ministerio de Agricultura y Fedegan, el gobierno optó por renovarlo, no por   otros 10 años como exigía la Ley 89 de 1993, sino por periodos sucesivos de 3 y   1 mes, colocando a la entidad en una inaceptable situación de inseguridad   jurídica.    

Asimismo, aprovechando la inminente expedición del Plan   Nacional de Desarrollo, el gobierno impulsó la inclusión en el mismo de una   norma que le permitiría justificar el desplazamiento de la organización gremial   de la administración del Fondo Nacional del Ganado, habilitando al gobierno para    definir unilateral y discrecionalmente las razones y las hipótesis en las que   las entidades gremiales pueden ser separadas de su función de administrar los   recursos parafiscales, y en las que el propio Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural asume temporalmente esta función. De este modo, a través de una   previsión legal abstracta y general, el gobierno pudo concretar un objetivo   político concreto y determinado en contra de una entidad gremial específica que   se convirtió en su opositora política.    

Es así como el gobierno nacional expidió el Decreto   2537 de 2015, en el que se establece que las entidades gremiales pueden ser   desplazadas en su función de administrar los fondos parafiscales, entre otras   cosas, cuando el fondo haya sido admitido en proceso de reorganización en los   términos de la Ley 1116 de 2006, pese a que la decisión de solicitar el ingreso   del Fondo Nacional del Ganado a este proceso fue avalada expresamente por el   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, con el objeto de preservar la   integridad de estos recursos frente a la crisis económica que atravesaba   Friogan, una de las empresas de las cuales era accionista el Fondo Nacional del   Ganado, y pese a que en realidad, el Fondo no representaba ningún riesgo de   quiebra o insolvencia.     

Esto, unido al hecho de que el gobierno se ha negado   sistemáticamente a avalar los acuerdos entre los acreedores de Friogán S.A. y   del Fondo Nacional de Ganado, que impedirían que una y otra entidad entraran en   procesos liquidatorios, demuestran la intencionalidad subyacente al conjunto de   maniobras gubernamentales en contra de la gestión de Fedegán.    

Así las cosas, el interviniente considera que el   precepto impugnado constituye la herramienta del gobierno nacional para censurar   y sancionar de manera velada y subrepticia la disidencia política, convirtiendo   diferencias de orden personal en asuntos institucionales, y utilizando las   herramientas del Estado para enfrentar conflictos de otra naturaleza, en   perjuicio de una actividad productiva que ha contribuido de manera decisiva al   desarrollo del país.    

1.2. Por su parte, el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural controvierte el vínculo entre el precepto demandado y el retiro   de la entidad gremial de la administración del Fondo Nacional del Ganado.    

A juicio del Ministerio, el desplazamiento del   organismo gremial de la administración del fondo parafiscal obedeció únicamente   a que el contrato respectivo venció, y a que, según la legislación y la   jurisprudencia constitucional, la expiración del plazo contractual habilita al   Estado para entregar la gestión de estos recursos a la entidad que ofrezca las   mejores garantías para ello, sin tener que contratar a perpetuidad a la   organización cuyo contrato ha vencido.    

De hecho, la mayor parte de las leyes que crearon estos   fondos prevén que el contrato con la entidad gremial administradora tenga un   plazo determinado, tal como se encuentra en los artículos 2 de la Ley 11 de   1972, 9 de la Ley 117 de 1994, 9 de la Ley 118 de 1994, 9 de la Ley 138 de 1994,   7 de la Ley 219 de 1995, 8 de la Ley 272 de 1996, 8 de la Ley 534 de 1999, 9 de   la Ley 666 de 2001 y 13 de la Ley 1707 de 2014. En toda esta normatividad se   prevé la vinculación temporal de las entidades gremiales, por lo que carece de   todo fundamento normativo la pretensión de que el vínculo contractual debía   renovarse indefinidamente.    

Asimismo, la jurisprudencia de la Corte Constitucional   habría señalado en múltiples oportunidades que el Estado no se encuentra   obligado a contratar a perpetuidad con las entidades gremiales, y que su gestión   debe cesar cuando éstas dejan de cumplir las condiciones en función de las   cuales fueron designadas inicialmente por el legislador o por la administración   pública, especialmente en lo que respecta a la representatividad del gremio o a   la existencia de una estructura y un funcionamiento democrático, o cuando expira   el plazo contractual y existen otras entidades que ofrecen mejores garantías del   cumplimiento de la gestión encomendada.    

En la sentencia C-132 de 2009[128], por ejemplo, se afirma   que la designación a nivel legal de Fenavi como entidad gremial encargada del   manejo de los recursos parafiscales del sector avícola, no debía entenderse como   una cláusula que le confiere un derecho indefinido e ilimitado, pues el derecho   expira si la organización deja de cumplir las condiciones en razón de las cuales   fue designada, o incluso por vencimiento del plazo contractual. Por su parte, en   la sentencia C-543 de 2001[129]  se sostuvo, en el marco de la normatividad sobre la administración del Fondo   Nacional del Café por parte de la Federación Nacional de Cafeteros, que cuando   vence el plazo del convenio celebrado entre una organización gremial y el Estado   para el manejo de un fondo parafiscal, la administración pública debe elegir a   aquella organización que reúna las condiciones de representatividad y de   organización y funcionamiento democrático. Y en la sentencia C-615 de 2013[130] se   sostuvo que el gobierno debe designar a la entidad gremial encargada del manejo   de los fondos parafiscales cuando la ley no lo ha hecho expresamente, o cuando   habiéndolo hecho, deja de reunir los requisitos de representatividad y selección   democrática de los órganos de dirección.    

Teniendo en cuenta, además, que los fondos parafiscales   tienen envueltos asuntos de interés público, la entidad concluye que “ante el   evento de que la entidad administradora no esté en condiciones de garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales, no sólo puede sino que debe habilitar instrumentos   eficaces para que los recursos parafiscales del sector agropecuario cumplan sus   objetivos constitucionales y legales. Y al efecto, se reitera, la ley acusada   estableció una forma de administración para la situación excepcional allí   descrita: la administración y recaudo ‘temporal’ por parte del MADR de las   cuotas parafiscales respectivas, a través de un operador especializado y   técnico, una sociedad fiduciaria, lo cual guarda plena armonía con la   normatividad constitucional que rige a la parafiscalidad agropecuaria y   pesquera”.      

1.3. Finalmente, los ciudadanos Alberto Castillo Lozada   y Benjamín Quiñones Mera sostienen que el precepto demandado constituye una   fórmula legítima del gobierno nacional para separar a Fedegan del manejo del   Fondo Nacional del Ganado, entidad que por no contar con una estructura   democrática que garantice la representación de todo el gremio ganadero y lechero   en la organización, no debería estar al frente del manejo del referido Fondo.    

A su juicio, el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015   respondió a la necesidad de subsanar una deficiencia legal contenida en la Ley   89 de 1993, de haber designado a Fedegan como ente gremial encargado del recaudo   y administración de las Cuotas de Fomento Ganadero y Lechero, ya que en realidad   “dicho gremio carece de una real estructura democrática [en la que] los gravados   no solo no participamos del mismo, sino que también hemos sido históricamente   excluidos de la toma de las decisiones que nos afectan en el Fondo Nacional del   Ganado”. En efecto, se trata de una organización que agrupa otras   organizaciones gremiales en la que los miembros de su junta directiva son   designados bajo un sistema indirecto y de cooptación que, en últimas, termina   por diluir las exigencias del principio democrático.    

Aunque en múltiples oportunidades la Corte   Constitucional ha sido enfática en el sentido de que la entidad encargada de la   administración de las cuotas parafiscales debe ser representativa del gremio y   de que su estructura y funcionamiento debe responder al principio democrático[131], lo   cierto es que las instancias gubernamentales actuaron de manera tímida y poco   contundente frente a esta problemática, hasta que finalmente se optó por expedir   el precepto demandado dentro del Plan Nacional de Desarrollo, como mecanismo   para excluir a Fedegan de la administración de las contribuciones parafiscales   del sector ganadero y lechero.    

De este modo, el precepto demandado “busca corregir   un defecto legal y dar impulso al gobierno -como en efecto sucedió- para tomar   las decisiones que hasta la expedición del artículo no habían sido posibles,   incluso irrespetando la jurisprudencia constitucional”. En atención a la   función del referido precepto en la preservación del principio democrático, la   Corte no solo debería declarar su exequibilidad, sino también hacer las   siguientes declaraciones complementarias en relación con Fedegan: (i) que solo   si Fedegan acoge un modelo de democracia directa, representativa y pluralista,   puede administrar legítimamente el Fondo Nacional del Ganado; (ii) que la   declaratoria de exequibilidad del precepto impugnado no implica que exista un   deber de contratar la administración del Fondo Nacional del Ganado con Fedegan;   (iii) que el gobierno cuenta con la facultad para fijar las políticas de   administración de los recursos parafiscales; (iv) que ni el gobierno nacional ni   Fedegan pueden distorsionar el sentido de la jurisprudencia constitucional sobre   la administración de las contribuciones parafiscales.     

2.     La parafiscalidad como   instrumento de política pública    

2.1. Con respecto a la segunda temática abordada, es   decir, con respecto a la naturaleza, función y utilidad del sistema parafiscal   en el sistema agropecuario y al papel que han desempeñado la administración de   los recursos parafiscales y en el desarrollo del sector agropecuario, la   Federación Nacional de Cacaoteros y la Federación Nacional de Cultivadores de   Palma de Aceite ofrecen su propia perspectiva de esta cuestión, a partir de la   experiencia en su propio sub-sector económico.    

2.2. En este sentido, la Federación Nacional de   Cacaoteros se refirió a dos temáticas básicas: (i) a la organización y   funcionamiento de la Federación a partir de procesos democráticos y   representativos que garantizan que la gestión de los recursos atiende realmente   a las necesidades del sector cacaotero; y (ii) a los resultados de la gestión de   la Federación, mediante los recursos obtenidos con las contribuciones   parafiscales.    

Con respecto al primero de estos asuntos, se aclara que   la Federación tiene una estructura y un modelo de funcionamiento democrático y   participativo, orientado al beneficio de todo el sector, dada la confluencia de   las siguientes circunstancias: (i) la Federación tiene una indiscutible   representatividad, puesto que el gremio se encuentra conformado legalmente por   29.000 familias, de un total de 30.000 dedicadas a esta actividad; (ii) existen   unas organizaciones de base, que son los comités municipales, intermunicipales y   departamentales, cuya integración es el resultado de procesos electorales que   tienen en cuenta su participación en la producción total; (ii) también se   encuentra el Congreso Nacional Cacaotero, que es el máximo organismo del gremio,   en el cual se designa a los miembros de la Junta Directiva entre los delegados   que participan, y previa presentación en planchas; y (iii) existe un Comité de   Ética y Garantías Electorales, que asegura la transparencia en los procesos   electorales.    

Con respecto al segundo de estos interrogantes, la   Federación Nacional de Cacaoteros explicó que desde el año 1962, cuando se creó   la entidad, se ha trabajado en la promoción y el desarrollo del cacaocultor   colombiano, en tres frentes específicos: (i) en los programas de investigación   orientados a la identificación, selección y evaluación de materiales genéticos   de alta calidad, tolerancia a enfermedades y plagas y altos niveles de   productividad, así como en la introducción de tecnologías para mejorar e   incrementar la productividad de cacao. De hecho, gracias a estos programas,   Colombia cuenta con modelos con los que se puede obtener uno de los niveles   productivos más altos en el mundo, con un promedio de hasta 3.000 kilos por   hectárea, siendo el promedio mundial de 400 kilos por hectárea; (ii) en los   programas de transferencia de tecnología a los cacaoteros, mediante la   asistencia técnica a los agricultores, los programas de capacitación   continuados, la generación de documentos técnicos a la comunidad cacaotera y la   asistencia para el acceso a créditos e incentivos del orden nacional,   especialmente en las regiones; y (iii) en los programas de comercialización para   mejorar el posicionamiento de la calidad del cacao colombiano a nivel interno y   externo, con los cuales el producto colombiano ha resultado ganador en distintos   concursos mundiales de cacaos finos, y con los cuales se han incrementado las   exportaciones en un 71% en los últimos años.    

2.3. Por su parte, la Federación Nacional de   Cultivadores de Palma de Aceite sostiene que en el contexto del sector palmero,   la parafiscalidad se ha convertido en la herramienta por excelencia del   desarrollo económico, a través del Fondo de Fomento Palmero (FFP) y del Fondo de   Estabilización de Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones   (FEP Palmero), y que la gestión de dicha entidad como organismo representativo   del gremio, ha sido decisiva en la consecución de los fines propios de la   parafiscalidad.    

En efecto, la producción y la comercialización de la   palma de aceite se enfrenta a varios y complejos retos, pues a diferencia de   otros países del mundo, la palma en Colombia no cuenta con sistema integral de   apoyo estatal, se inserta en un mercado abierto complejo en el que otros países   tienen altos niveles de competitividad, y el cultivo es perenne, de tardío y   largo rendimiento, y está sujeto a dificultades sanitarias de distinta   naturaleza.    

En este complejo escenario, la parafiscalidad se ha   convertido en un instrumento determinante del sector. Es así como la Ley 138 de   1994 creó el Fondo de Fomento Palmero, así como el Fondo de Estabilización de   Precios para el Palmiste, el Aceite de Palma y sus Fracciones. A través de estos   fondos se atienden los requerimientos y necesidades del sector palmero en   distintos frentes: investigación, asistencia técnica y transferencia de   tecnología, control sanitario, promoción de la comercialización, fomento de las   exportaciones y promoción del consumo, programas económicos, sociales y de   infraestructura, y apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para la   protección de los productores frente a las oscilaciones en los precios en el   mercado. Es así como a través de esta herramienta se ha logrado incrementar la   productividad, se han enfrentado exitosamente las amenazas sanitarias, se han   implementado las buenas prácticas agrícolas, se ha incrementado la   comercialización en los mercados interno y externo, se han adoptado esquemas de   producción sostenibles ambiental y socialmente y se ha garantizado un   rendimiento uniforme a los productores en escenarios económicas adversos.    

Esta labor ha sido direccionada por Fedepalma, entidad   que por ser representativa del sector palmero, conoce de primera mano las   dinámicas de producción y comercialización, así como las dificultades y los   retos del sector, y de manera exitosa y ejemplar ha obtenido resultados visibles   e incuestionables en el manejo de las enfermedades sanitarias, en el desarrollo   y la transferencia de tecnología, en la estabilización de los precios en   contextos de alta volatilidad, etc.    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

A LA SENTENCIA C-644/16    

NORMA SOBRE ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y   DESARROLLO RURAL-Ponencia   inicial estaba basada en razones jurídicas válidas que llevaban a la   declaratoria de inexequibilidad de apartes demandados (Salvamento de voto)/MANEJO   DE FONDOS PARAFISCALES AGROPECUARIOS-Habilitación del Ejecutivo exceptuando   la regla general de que este rol corresponde a las entidades gremiales   representativas (Salvamento de voto)    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   AGROPECUARIAS Y PESQUERAS-No existe claridad sobre cuando el Ministerio de   Agricultura puede asumir, lo cual debió ser definido por el Legislador y no   desconocer la reserva legal (Salvamento de voto)    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE CONTRIBUCIONES PARAFISCALES   AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Facultad   no se encuentra en plena armonía con las finalidades constitucionales propias   del derecho económico y tributario (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-11232. Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide el Plan   Nacional de Desarrollo 2014-2018. `Todos por un nuevo país´”    

Magistrado Ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO     

Comedidamente me permito expresar la razón   de ser de mi discrepancia con la decisión que declaró la exequibilidad de los   incisos 3 y 4 del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015, “por la cual se expide   el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. `Todos por un nuevo país´”. A   tenor de la norma demandada:    

“ARTÍCULO 106.   ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y   PESQUERAS. La   administración de todas las contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras se realizará directamente por las entidades gremiales que reúnan   condiciones de representatividad nacional de una actividad agropecuaria o   pesquera determinada y hayan celebrado un contrato especial con el Gobierno   nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya creado las   contribuciones respectivas.    

Las colectividades   beneficiarias de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras también   podrán administrar estos recursos a través de sociedades fiduciarias, previo   contrato especial con el Gobierno nacional. Este procedimiento también se   aplicará en casos de declaratoria de caducidad del respectivo contrato de   administración.    

Si la entidad   administradora no está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las   reglas y políticas que debe regir la ejecución de las contribuciones   parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, por razones   especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir temporalmente, a través   de un encargo fiduciario, la administración de dichas contribuciones y efectuar   el recaudo.    

La fiducia será   contratada de conformidad con las normas de contratación estatal.    

Mientras se surte el   procedimiento de contratación de la fiducia, el Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural podrá realizar directamente el encargo fiduciario por término   no mayor a 6 meses. En todo caso los rendimientos financieros de dicho encargo   fiduciario no podrán ser inferiores al promedio de mercado.    

Lo anterior igualmente   procederá en caso de incumplimiento de las cláusulas del contrato especial de   administración.    

PARÁGRAFO 1o. Las entidades administradoras de los   Fondos provenientes de contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras   podrán demandar por vía ejecutiva ante la jurisdicción ordinaria el pago de las   mismas. Para este efecto, el representante legal de cada entidad expedirá, de   acuerdo con la información que le suministre el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, el certificado en el cual conste el monto de la deuda y su   exigibilidad.    

PARÁGRAFO 2o. El contribuyente o recaudador de la   contribución parafiscal que no la pague o transfiera oportunamente a la entidad   administradora, cancelará intereses de mora a la tasa señalada para el impuesto   de renta y complementarios.    

A mi juicio, la ponencia que inicialmente   fue llevada a la Sala por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez, estaba   basada en razones jurídicas suficientemente válidas que llevaban a concluir como   respuesta plausible la declaratoria de inexequibilidad de los apartes demandados   de la norma acusada.    

Lo anterior, considerando que el Ejecutivo   fue habilitado para manejar directamente los fondos parafiscales agropecuarios,   exceptuando así la regla general de que este rol corresponde a las entidades   gremiales representativas de cada subsector,  lo cual constituye una   ampliación de las potestades de intervención del Estado en la economía, de esta   forma el legislador restringe los derechos de participación de los actores que   conforman el sistema agropecuario, pues, ante ello, los mismos difícilmente   podrían oponerse a las políticas gubernamentales trazadas por el gobierno.    

A demás está facultada parte de un   referente indeterminado, en la medida en que el gobierno nacional puede   establecer libremente el repertorio de causales de intervención, sin sujeción a   un referente objetivo. Por consiguiente, no existe claridad sobre los casos en   que el Ministerio de Agricultura puede asumir la administración de los fondos,   los cuales considero debieron ser definidos por el Legislador, y no desconocer   la reserva legal de tales contribuciones, por versar sobre aspectos medulares   del sistema tributario y agropecuario,   este debía ser regulado en su integridad directamente por el Congreso o al menos   en sus líneas generales, a través de pautas objetivas concretas y precisas que   orienten su desarrollo por vía reglamentaria.    

En  este sentido compartía la ponencia   inicial en cuanto señalaba que: “En este orden de ideas, la modalidad de   intervención prevista en el precepto demandado, flexible y maleable, resulta   lesiva del derecho al debido proceso al menos desde dos puntos de vista:   Primero, se desconoce la imparcialidad que debe imperar en los procedimientos   administrativos, pues dentro de este nuevo diseño, el gobierno nacional asume el   triple rol de legislador, juez y destinatario y beneficiario de las medidas de   intervención económica. Y a su turno, esta ausencia de imparcialidad termina por   anular la autonomía e independencia de las organizaciones gremiales en la   administración de los recursos parafiscales, pues como dentro de este nuevo   esquema el gobierno nacional puede retirarlas de su actividad cuando el mismo   gobierno determine sin sujeción a un parámetro objetivo, la continuidad en su   labor se encuentra sujeta a la voluntad discrecional de las instancias   gubernamentales, y en este escenario, la gestión de las entidades gremiales se   encuentran subordinada, de facto, a la voluntad gubernamental”.    

Es así como la facultad contenida en de los incisos 3 y 4 del artículo 106 de la   Ley 1753 de 2015, no se encuentra en plena armonía con las finalidades   constitucionales propias del derecho económico y tributario, por lo que la Sala,   en el análisis desplegado en la sentencia, debió prever las futuras   transgresiones o extralimitaciones estatales que se pueden generar, para efectos   de su valoración o aplicación en concreto. Por consiguiente, la norma demandada ha debido ser   excluida del ordenamiento jurídico.    

Fecha ut supra,    

GABIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

      

SALVAMENTO DE VOTO DE LA   MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-644/16    

RESERVA LEGAL EN MATERIA TRIBUTARIA-Violación   del debido proceso por restricción temporal de los derechos de los particulares   (Salvamento de voto)/PRINCIPIO DE LEGALIDAD-Todo mecanismo que implique una restricción al   ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal -en   diferentes grados según la materia de que se trate-, por lo tanto no caben   cláusulas administrativas y tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago   o ambiguo, pues ese no es un límite real a las autoridades administrativas (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-11232.  Demanda de   inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015 “por   la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un nuevo   país’”    

      

Magistrado ponente:    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

                              

1.   Con el acostumbrado respeto, me aparto del fallo de la Corte que decidió    

“Declarar   la EXEQUIBILIDAD de los incisos tercero y cuarto del artículo 106 de la   Ley 1753 de 2015 “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo   2014-2018. Todos por un nuevo país”.    

El aparte estudiado es el siguiente:    

“ARTÍCULO 106. ADMINISTRACIÓN Y RECAUDO DE LAS CONTRIBUCIONES   PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS.    

(…) Si la entidad administradora no está en condiciones de garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural,   por razones especiales definidas mediante reglamento, podrá asumir   temporalmente, a través de un encargo fiduciario, la administración de dichas   contribuciones y efectuar el recaudo.    

                                      

La fiducia será contratada de conformidad con las normas de contratación   estatal. (…)”    

La posición mayoritaria consideró que los incisos   tercero y cuarto del artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 no desconocen el   principio de reserva legal en materia tributaria (arts. 150.12 y 338 C.Po.) y el   derecho al debido proceso (art. 29 C.Po.), por lo tanto no violan la Constitución. Por el contrario, yo   considero que esas disposiciones debían ser declaradas inexequibles, a pesar del   amplio margen de libertad de configuración del Legislador en estos temas.    

La   sentencia consideró que el principio de reserva legal en materia tributaria debe   ser entendido en relación con dos aspectos: la libertad de configuración del   Legislador y la articulación de la reserva legal con las funciones de otros   órganos del Estado. En efecto, el ordenamiento constitucional prevé un amplio   margen de configuración del Congreso para establecer los tributos y para regular   los procedimientos para su recaudo y administración. Con base en esa facultad,   el Legislador puede (i) regular los elementos esenciales de las contribuciones   parafiscales y (ii) adoptar medidas encaminadas a asegurar la adecuada   administración de los recursos correspondientes de manera tal que cumplan con   sus finalidades (arts. 150.12 y 338). Esta última competencia debe articularse   con las atribuciones del Presidente de la República, en particular, con su   potestad para reglamentar las leyes así como para velar por la estricta   recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su   inversión de acuerdo con las leyes (arts. 189 nums. 11 y 20).  En este   caso, los fragmentos acusados no transfieren al ejecutivo competencias para la   determinación de ninguno de los elementos esenciales de la obligación tributaria   (los sujetos activos y pasivos, el hecho y la base gravable y la tarifa) cuya   definición está reservada a la ley, por lo tanto, la regulación adoptada es una   expresión legítima del margen de configuración del Congreso. Igualmente, una   interpretación sistemática de las normas sobre la administración de las   contribuciones parafiscales, permite identificar un conjunto de reglas que   complementan el régimen legal analizado y que conforman la materia legislativa   objeto de reglamentación (el artículo 29 del Estatuto Orgánico el Presupuesto y   la Ley 101 de 1993 Capítulo V).    

Por otra parte, para la mayoría, los fragmentos   acusados no desconocen el derecho al debido proceso cuando el Legislador   habilita al Ministerio de Agricultura para asumir temporalmente la   administración de una contribución parafiscal y para efectuar el recaudo   correspondiente, con fundamento en razones especiales definidas mediante   reglamento, cuando la entidad administradora no está en condiciones de   garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que deben regir las   contribuciones parafiscales. Las situaciones que den lugar a esa intervención   transitoria, tienen límite en los lineamientos y parámetros previstos tanto en   las leyes especiales que regulan cada contribución parafiscal, como en la Ley   101 de 1993 ya mencionada. Igualmente deben guardar correspondencia con las   normas que regulan el ejercicio de funciones administrativas por los   particulares (art. 110 de la Ley 489 de 1998) así como los principios que las   rigen (art. 3 de la Ley 1437 de 2011). Por otro lado, el Presidente de la   República (artículo 189.20 de la Constitución) debe “velar por la estricta   recaudación y administración de las rentas y caudales públicos y decretar su   inversión de acuerdo con las leyes”, por lo que la habilitación que da la   norma se ajusta a la Carta Política. En todo caso, esta intervención debe   adoptarse mediante acto motivado que está sujeto al control de la jurisdicción   contencioso administrativa para corregir cualquier abuso en el ejercicio de   dicha atribución, pues las actuaciones del Gobierno deben regirse por el   procedimiento administrativo previsto en el CPACA, por lo que no era necesario   que la norma acusada estableciera un procedimiento especial para esa asunción   temporal de la administración y recaudo de contribuciones parafiscales.    

2.   No obstante lo anterior, los   motivos que me llevan a salvar el voto se refieren a la violación del debido   proceso en general, y en particular a la vulneración del principio de reserva   legal que es una de las distintas garantías que integran el derecho al debido   proceso. La potestad privativa del legislador en estos temas tiene una especial   connotación en el marco de actuaciones que restringen el ejercicio de derechos,   como el que adquieren los particulares cuando son habilitados por la ley para   recaudar y administrar recursos parafiscales. Como lo reconoce la posición   mayoritaria, la norma restringe temporalmente este derecho cuando autoriza al   Ministerio de Agricultura a suspender la titularidad de los particulares para   recaudar y administrar ciertas contribuciones parafiscales con base en razones   especiales definidas por un reglamento.     

En mi criterio, la restricción temporal de los derechos   de los particulares, tal como está prevista por la norma, es inconstitucional   por violación del debido proceso en general y, en particular por el   desconocimiento de la reserva legal. Efectivamente, no se trata del   establecimiento de una sanción, pero sí implica el reproche a una conducta y la   atribución de una consecuencia negativa por una acción, lo que genera una   calificación negativa de la misma.     

3. El marco metodológico para analizar la eventual   violación del derecho al debido proceso, inicia con el establecimiento del   estándar interpretativo que habrá de usarse para invocar y entender las diversas   garantías que lo conforman. Este depende, en general de los derechos   involucrados –determinables por las materias de las que se trate- y del nivel de   afectación de los mismos.    

En este caso se trata de una disposición de recaudo y   administración tributaria que la ley permite a particulares bajo ciertas   condiciones que ella misma fija –por ejemplo la representatividad entre los   dedicados a la actividad que se verá beneficiada por los recursos recaudados-, y   que prevé una restricción temporal de ese derecho, no a manera de sanción sino   de reproche, derivado de la falta de “condiciones para garantizar el   cumplimiento de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales”. La limitación al derecho de los particulares   se materializa con la intervención del Ministerio de Agricultura, que, bajo la   hipótesis de la norma, desplazará a la entidad privada que ostenta esas   funciones y las asumirá por “razones especiales” determinadas por un   reglamento.    

Evidentemente, las disposiciones acusadas en esta   oportunidad regulan la suspensión temporal de una habilitación adquirida por   particulares de conformidad con la ley, no se refieren a una sanción pero sí a   la calificación negativa de una acción. De acuerdo con ello, la interpretación   de las garantías propias del derecho al debido proceso deberá considerar esa   circunstancia y ser más flexible, pues en materia sancionatoria la comprensión   del derecho es, sin duda, más estricta. Con todo, la limitación a los derechos   que los particulares ostentan en razón al cumplimiento de las previsiones   legales que los habilitan para ello, corresponde a un estándar de análisis que   sigue siendo cualificado en términos de debido proceso administrativo, por lo   que no caben previsiones que no sean de rango legal si habilitan a una autoridad   administrativa a restringir derechos adquiridos de conformidad con la ley. Esto   no significa que la ley no pueda diferir al reglamento el detalle de estos   asuntos, pues llegar a esa conclusión vaciaría la facultad reglamentaria (art.   189.11 CP), sin embargo, sí implica que la ley debe establecer límites claros   que eviten la ambigüedad y la vaguedad de la regulación, pues aceptar estas   características en la normativa permitiría al reglamento y a las autoridades   encargadas de aplicarlo exceder los contornos de una actuación en derecho.   Evitar la vaguedad y la ambigüedad fija un marco a la actuación de la autoridad   reglamentaria y a los ejecutores de esas normas, aspecto básico en un Estado   Social de Derecho. En efecto, de manera simple, se trata de que los derechos   adquiridos en virtud del cumplimiento de requisitos legales no pueden ser   suspendidos sin que la misma ley establezca unos límites claros mínimos que   impidan una actuación arbitraria ante una eventual interrupción en el ejercicio   de esos derechos.     

4. Una vez determinado el estándar analítico, es   posible concluir que en este caso se trata de una norma de reproche que   suspende, a través de reglamento, el ejercicio de derechos adquiridos de   conformidad con la Ley por una entidad particular. Por lo tanto, los elementos   del derecho al debido proceso deben analizarse desde el marco del debido proceso   administrativo no sancionatorio. La hipótesis contenida en la norma bajo examen   permite limitar -a través de reglamento y sin contornos claros- un derecho   adquirido con base en el cumplimiento de requisitos legales. Considero que esa   opción es inconstitucional, no porque pretenda desconocer la potestad   reglamentaria, el problema constitucional que debe ser analizado es si la   suspensión del derecho tiene límites claros de rango legal –exigencia que   considero imperativa- sin que eso impida que la ley difiera al reglamento las   particularidades del procedimiento.    

5. Las pautas descritas muestran la relevancia del   principio de legalidad como componente del debido proceso no sancionatorio. Este   postulado no es menor, aunque sí sea obvio. En efecto, la actividad   administrativa está sujeta a la ley, pues su fin primordial es el respeto de los   derechos. Para ello el sistema jurídico prevé un conjunto de procedimientos  que deben cumplirse para que una norma sea   válida y sea garantía de seguridad para cualquier ciudadano en el Estado   democrático. Sólo así es posible asegurar el ejercicio real de la libertad y la   seguridad jurídica.[132]     

El   establecimiento de elementos que habilitan al Estado a suspender los derechos de   los particulares debe asegurar a los individuos la posibilidad de defenderse, de   ser escuchados en el proceso con oportunidades para la exposición y prueba de   sus derechos, tal como se concluye de las potestades derivadas del debido   proceso. De tal suerte, el principio de legalidad como componente de este grupo   de garantías está ligado a la fundamentación y a la motivación de las   actuaciones públicas, exigencias predicables de cualquier decisión de autoridad   en un Estado Social de Derecho (art. 1 superior) y que, a la vez dan a los   ciudadanos la posibilidad de controlar la posible arbitrariedad.    

En   efecto, el principio de legalidad vincula a las autoridades e instituciones   públicas con el ordenamiento jurídico, limita sus competencias de manera   expresa, y permite cumplir con el postulado de que todo lo que no les esté   permitido les está prohibido. Estos elementos llevan a consecuencias concretas,   por ejemplo la necesidad de una regulación básica de rango legal que guíe al   reglamento a fin de prevenir cualquier acto arbitrario en todas las materias   relacionadas con derechos adquiridos en cumplimiento de requisitos legales   aunque, como anoté previamente, el nivel de exigencia es variable según el   estándar de análisis aplicable. En este caso, por el tipo de pautas de   comprensión del debido proceso, no nos encontramos frente a la reserva de ley   estricta que, por ejemplo, existe en materia penal, pero sí frente a la   exigencia de regulación mínima.    

6.   El sistema parafiscal colombiano indica que para recaudar y administrar recursos parafiscales las   entidades gremiales deberán acreditar ciertas características y cumplir con   algunas condiciones fijadas por la ley. Pero a la vez, la norma estudiada,   permite que puedan ser desplazadas de esas funciones de manera temporal por el   Ministerio de Agricultura de acuerdo con un reglamento que es ilimitado.    

La posición mayoritaria afirma que (i) una lectura   sistemática de las disposiciones sobre la materia permite superar la   indefinición, y (ii) existe la posibilidad de controlar la eventual   arbitrariedad a través de los medios legales establecidos en el ordenamiento. En   mi opinión esos argumentos no sustentan la exequibilidad de los apartados   demandados. En efecto, las frases usadas para avalar la suspensión de los   derechos a recaudar y a administrar los recursos parafiscales son vagas y   ambiguas, las expresiones son del siguiente tenor: “no está en condiciones de garantizar el cumplimiento   de las reglas y políticas que debe (sic) regir la ejecución de las   contribuciones parafiscales” y  “por razones especiales”.    

A   primera vista es evidente el nivel de imprecisión y polisemia. En el primer   caso, por ejemplo, podría alegarse que es admisible el argumento sistemático   esgrimido por la mayoría, en efecto, las reglas sobre la materia están claras en   normas como la Ley 101 de 1993 y muchas otras leyes específicas sobre el sector   agropecuario y pesquero. Sin embargo, el razonamiento resulta insuficiente para   determinar las políticas que se suponen incumplidas. Ninguna de esas leyes   indica nada acerca de las políticas del sector. Esta indeterminación demuestra   el equívoco del argumento mayoritario. Con todo, podría alegarse que la falta de   precisión puede ser razonable por el posible carácter dinámico de esas   políticas, pero no es claro si esa transformación es legal, reglamentaria,   corresponde a cada gobierno, etc., y tampoco resuelve el problema de vaguedad y   ambigüedad que afecta a los eventuales destinatarios de la norma. De hecho, la   falta de claridad da lugar a múltiples interrogantes: ¿las políticas pueden ir o   van más allá de lo establecido en las normas legales?, ¿quién las establece y de   qué manera?, ¿son públicas?, ¿son determinadas o al menos determinables?, ¿por   qué son distintas a las reglas que contemplan la inversión de los recursos en   beneficio del sector, que es el objetivo más importante de este tipo de   contribuciones?, entre muchas otras.    

Por otra parte, la expresión “por razones especiales” tiene los mismos   problemas ya descritos, no es claro qué tipo de razones son, si están ligadas a   esas políticas que no tienen definición o a otros temas que ni siquiera son   conocidos. Podría afirmarse que esas razones corresponden a las fijadas en las   normas aplicables, sin embargo esa interpretación riñe con un principio básico   de hermenéutica, según el cual lo dicho por el Legislador no redunda, por lo que   este grupo de razones debe ser distinto al fijado en la ley. Esta conclusión   también concuerda con un argumento literal, pues el carácter “especial”   de esas razones lleva a pensar en que no se trata de la generalidad de los   argumentos que se pueden esgrimir. En este punto, cabe la pregunta acerca de   ¿cuáles son esas razones?, interrogante que revela nuevamente el carácter   indeterminado que, por supuesto, no puede considerarse como un límite admisible,   ni siquiera comprensible, para proferir el reglamento o para las autoridades que   pretendan aplicarlo.    

Bajo esas circunstancias, los recursos de ley serían inútiles, en efecto, ante   la indeterminación normativa se abre paso la arbitrariedad y una autoridad   judicial se enfrenta a la disyuntiva de juzgar una actuación con base en un   límite inexistente. Por la misma sujeción a la legalidad de los jueces, todo   medio de control de la arbitrariedad que describe una actuación que no tiene   límites se torna vano, pues el juez no puede deducirlos sin una regulación   mínima. La sola consagración de mecanismos de control es insuficiente para   concretar la idea de legalidad y de debido proceso, pues estos dos conceptos   dependen de la normativa, y si ella no está diseñada para evitar la   arbitrariedad perdería sentido uno de los valores primordiales de las normas   jurídicas en un Estado Social de Derecho: la sujeción a la ley de todos los   funcionarios. Además, sólo en casos extremos es que aparece el control judicial   de esas actuaciones. Si esta incongruencia conceptual no fuera un argumento   suficiente, es importante agregar que sería un contrasentido pragmático y   filosófico considerar que no debe prevenirse o evitarse la arbitrariedad a   través de la ley y que todo debe ser diferido a los medios de control   judiciales.    

7. En conclusión, discrepo de la posición mayoritaria   porque tal nivel de vaguedad puede permitir la violación del debido proceso como   conglomerado de garantías. En efecto, un régimen autoritario o funcionarios   aislados pueden válidamente –pues se encuentran en cumplimiento de la ley-   interferir en la administración de los recursos parafiscales y dejar de lado a   la entidad particular inicialmente encargada de hacerlo como una forma de   reproche o presión frente a, por ejemplo, desacuerdos políticos o ideológicos.    

Por otra parte, los apartes acusados desconocen la   reserva legal porque habilitan a la restricción de un derecho adquirido –en   cumplimiento de exigencias legales- por medio de un reglamento ilimitado. Por el   contrario, considero que todo mecanismo que implique una restricción al   ejercicio de un derecho adquirido en virtud de la ley tiene reserva legal –en   diferentes grados según la materia de que se trate- para asegurar que las reglas   que permiten tal limitación sean claras y de origen legal –así como lo es la   concesión del derecho-, por lo tanto no caben cláusulas administrativas y   tampoco basta que el pronunciamiento legal sea vago o ambiguo, pues ese no es un   límite real a las autoridades administrativas. En este caso, la exigencia al   Legislador no implica una alta precisión, pero sí el establecimiento de   criterios generales para que el reglamento y las autoridades que lo ejecuten   puedan operar sin desconocer los derechos de los ciudadanos en el marco de un   Estado Social de Derecho.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

      

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PEREZ    

A LA SENTENCIA C-644/16    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE   CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE   AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-Las reglas para asumir la administración de las contribuciones parafiscales y   efectuar el recaudo debían ser fijadas directamente por el legislador y no por   el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (Salvamento de voto)    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE   CONTRIBUCIONES PARAFISCALES AGROPECUARIAS Y PESQUERAS POR EL MINISTERIO DE   AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL-El nuevo diseño da lugar a la   utilización discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales,   permitiendo el favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la   integridad de los recursos públicos   (Salvamento de voto)    

ADMINISTRACION Y RECAUDO DE   CONTRIBUCIONES PARAFISCALES POR PARTICULARES-Jurisprudencia   constitucional (Salvamento de voto)    

Referencia: Expediente D-11232    

Demanda   de inconstitucionalidad contra el artículo 106 (parcial) de la Ley 1753 de 2015,   “por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. ‘Todos por un   nuevo país’”    

Magistrado Ponente:    

Alejandro Linares Cantillo    

Con   el acostumbrado respeto, expongo las razones por las cuales me aparto de la   decisión contenida en la sentencia C-644 de 2016, así como del fundamento   normativo y conceptual de dicha determinación.    

1.        En esta providencia, la Sala Plena   de la Corte Constitucional declaró la exequibilidad de la norma que faculta al   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para asumir la administración de   las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, cuando las   organizaciones gremiales que normalmente se encargan de su recaudo y manejo   carecen de las condiciones de cumplir las reglas y políticas que rigen su   ejecución, en las hipótesis determinadas reglamentariamente.    

A   mi juicio, aunque en principio el legislador se encuentra habilitado para   establecer amplios mecanismos de intervención del Estado en la administración de   estos recursos públicos, con el objeto de garantizar su correcto uso y   destinación, el esquema específico previsto en el artículo 106 de la Ley 1753 de   2015 es constitucionalmente inadmisible. La razón de ello es que como el   precepto legal contempla una de las más poderosas herramientas de acción estatal   en el manejo de estos recursos, consistente en privar temporalmente a las   entidades gremiales de su administración, y en asignar a las instancias   gubernamentales la conducción de los fondos de fomento y estabilización del   sector agropecuario y pesquero, el diseño de este mecanismo debía cumplir al   menos dos presupuestos básicos que no fueron satisfechos en este caso: (i)   primero, las reglas fundamentales de este modelo debían ser fijadas directamente   por el legislador y no, como se dispone en el precepto atacado, por las mismas   instancias gubernamentales que hacen uso de los citados instrumentos; (ii)   además, se debía asegurar el ejercicio reglado e imparcial de las potestades   otorgadas a las instancias gubernamentales, para que las herramientas con las   que ahora cuenta Ejecutivo fuesen empleadas para preservar la integridad de este   tributo, y, por el contrario, el nuevo diseño da lugar a la utilización   discrecional y parcializada de las atribuciones gubernamentales, permitiendo el   favorecimiento de intereses distintos a la defensa de la integridad de los   recursos públicos.    

Lo   anterior se traduce en que, en virtud del precepto declarado exequible, el   Ejecutivo debe asumir potestades que desbordan ampliamente sus competencias   constitucionales y legales, incluso aquellas que son propias, exclusivas e   indelegables del órgano legislativo, y en que, además, al tener la facultad para   fijar las reglas de un esquema de intervención que el mismo gobierno puede   utilizar discrecionalmente en beneficio propio, el procedimiento correspondiente   carece de las garantías de transparencia e imparcialidad que deberían regirlo.    

La   Sala Plena, obviando las muy evidentes falencias del precepto legal, declaró su   exequibilidad con argumentos que desde cualquier perspectiva resultan   insostenibles. A continuación expongo las razones de mi discrepancia con la   decisión adoptada por la mayoría de esta corporación, y de sus fundamentos   normativos.    

2.        En primer lugar, la disposición   declarada inexequible confiere al gobierno nacional la facultad para retirar a   las entidades gremiales de la conducción de los fondos de fomento y   estabilización del sector agropecuario y pesquero, y para asumir este rol a   través del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por la naturaleza de   las atribuciones otorgadas al Ejecutivo, por las funciones que   cumplen los fondos cuya administración se entrega al Estado, por el objeto  sobre el cual recaen estas potestades, y por crearse un régimen   exceptivo frente al modelo general que rige el sistema parafiscal   agropecuario, el legislador ha debido fijar directamente los elementos   estructurales de este modelo excepcional, estableciendo las hipótesis en las   cuales procede el mecanismo, las facultades con las que cuenta el Ejecutivo en   este escenario, y la extensión temporal de las potestades gubernamentales.    

2.1.           Es así como el artículo 106 de la   Ley 1753 de 2015 contempla una muy potente modalidad de intervención del Estado   en la economía, al facultar a las instancias gubernamentales para privar a una   entidad gremial de la administración de las contribuciones parafiscales de un   subsector agropecuario determinado, y para asumir directamente esta función. De   los distintos mecanismos mediante los cuales el Estado puede mediar en la vida   económica y social para garantizar el bienestar general, que incluyen, por   ejemplo, la vigilancia y el seguimiento de la actividad de los agentes   económicos, la activación de la función sancionatoria, o la regulación de los   distintos espacios de la vida social, en este caso el precepto declarado   exequible contempla un dispositivo altamente intrusivo, que implica sustituir a   los particulares en el ejercicio de una actividad económica, aunque no de manera   definitiva. En este caso, la norma habilita al Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural para ocupar el rol de las entidades gremiales en la gestión de   los recursos parafiscales del sector agropecuario y pesquero.    

Una medida de gran calado como   esta suponía, al menos, que el legislador fijase sus contornos fundamentales, y,   no obstante ello, esta competencia fue trasladada ilegítimamente al gobierno   nacional.    

2.2.           Asimismo, la circunstancia de que   los recursos cuya administración se entrega al Estado cumplan importantes   funciones dentro del sistema agropecuario en Colombia, como quiera que los   recursos parafiscales agropecuarios y pesqueros están destinados, según el   artículo 31 de la Ley 101 de 1993, a la provisión de bienes públicos sectoriales   que no se encuentran garantizados por ningún otro mecanismo, tales como la   investigación y la transferencia de tecnología, la asesoría y la asistencia   técnica, la adecuación de la producción y el control sanitario, la organización   y el desarrollo de la comercialización, el fomento de las exportaciones y la   promoción del consumo, el apoyo a la regulación de la oferta y la demanda para   proteger a los productores de las oscilaciones anormales del mercado, y   realización de programas económicos, sociales y de infraestructura en beneficio   del respectivo subsector, hacen de la previsión legal una medida con un impacto   muy significativo en el sector agropecuario[133], y esto hacía necesario   que el nuevo dispositivo fuese definido, al menos en sus componentes   fundamentales, por la misma ley. No puede argumentarse, entonces, que el manejo   de los recursos de los cuales depende en buena medida la funcionalidad del   sistema agropecuario del país constituye un asunto menor, cuya definición podía   quedar librada al variable y contingente criterio gubernamental.    

En efecto, tal como se   establece en la Ley 101 de 1993 y en las leyes de cada subsector agropecuario[134], los   fondos de fomento y de estabilización, encargados de garantizar la provisión de   bienes públicos sectoriales y de proteger la producción de las contingencias y   de las variaciones en las condiciones del mercado nacional e internacional, son   administrados por una entidad gremial representativa de cada subsector,   designada por lo general por el propio legislador, a través de contratos de   larga duración. Es así como el artículo 29 de la Ley 101 de 1993 acoge como   instrumento de política pública las contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras, y el artículo 30 asigna de manera general su administración a “las   entidades gremiales que reúnan condiciones de representatividad nacional de una   actividad agropecuaria y pesquera y que haya celebrado un contrato especial con   el Gobierno Nacional, sujeto a los términos y procedimientos de la ley que haya   creado las contribuciones respectivas”.    

A partir de esta directriz   general, las leyes de cada subsector han adjudicado directamente a las entidades   gremiales más representativas de los mismos la administración de los citados   fondos, y han ordenado que esta labor se realice en el marco de contratos   suscritos entre el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las   organizaciones gremiales, contratos que, a su turno, deben asegurar la   estabilidad, permanencia y continuidad en la gestión de los recursos   parafiscales.    

Es así como según la Ley 89 de   1993, Fedegan debe administrar el Fondo Nacional del Ganado; según la Ley 117 de   1994, Fenavi debe administrar el Fondo Nacional Avícola; según la Ley 118 de   1994, modificada por la Ley 726 de 2001, Asohofrucol debe administrar el Fondo   de Fomento Hortifrutícola; según la Ley 138 de 1994, Fedepalma debe administrar   el Fondo de Fomento Palmero; según la Ley 272 de 1996, la Asociación Colombiana   de Porcicultura debe administra el Fondo Nacional de la Porcicultura; la Ley 534   de 1999 asigna a Fedetabaco la administración del Fondo Nacional del Tabaco; y   la Ley 686 de 2001 asigna a la Confederación Cauchera de Colombia la   administración del Fondo de Fomento Cauchero. De este modo, actualmente   Fedearroz, Fedecacao, Fedepanela, Fanelce, Fedepanela, Fedepalma, Fenavi,   Asohofrucol, Conalgodón, Fedecafé, Fedepapa y la Confederación Cauchera de   Colombia, administran las contribuciones parafiscales respectivas. Los contratos   suscritos con el Ministerio de Agricultura son de larga duración, normalmente de   10 años, no solo para garantizar la continuidad en la conducción de los fondos,   sino también para asegurar la autonomía de las entidades gremiales frente a las   políticas gubernamentales, pues el plazo contractual trasciende el de cada   gobierno, de 4 años. Adicionalmente, se trata de contratos remunerados,   normalmente en la modalidad de participación entre un 10 y un 15% del valor de   las contribuciones recaudadas, remuneración que se traduce en unos mayores   estándares de exigencia y compromiso en la conducción de los fondos[135].    

Independientemente de que el   modelo económico acogido por el legislador sea el óptimo o el deseable para   impulsar el desarrollo del sector agropecuario, cuestión esta frente a la cual   el suscrito magistrado no se pronuncia, lo que sí resulta indiscutible es que   las medidas que tienen por objeto o efecto limitar o restringir alcance de sus   bases estructurales, deben tener un origen legal, por tratarse de alteraciones   orgánicas que, aunque viables, deben ser decididas por los órganos de   representación popular, y precedidas de un proceso deliberativo amplio y   abierto, y no impuesta de manera unilateral por las instancias gubernamentales.    

Y justamente, la medida   declarada exequible crea un régimen exceptivo frente al esquema general de   auto-gestión en la administración de las contribuciones parafiscales, pero sus   contornos básicos no fueron establecidos por el propio legislador: (i) primero,   la norma faculta a las instancias gubernamentales para administrar las   contribuciones parafiscales del sector agropecuario y pesquero, cuando de   ordinario esto corresponde a las entidades gremiales representativas de cada   sector; esta sustitución no es indiferente ni irrelevante, pues esto se traduce   en la pérdida de la experiencia, experticia y de la especialización propia de   estas organizaciones, así como en la falta de participación de los productores   agropecuarios en la gestión de sus propios intereses; (ii) segundo, como según   el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 el Ministerio asume la administración de   los fondos a través de encargos fiduciarios, el manejo de los recursos   parafiscales queda a cargo de entidades que son ajenas a la realidad del sector   agropecuario, a través de vínculos contractuales impersonales y no mediante   contratos suscritos en consideración a las calidades de los contratistas, con lo   cual se altera la lógica que subyace al sistema parafiscal agropecuario; (iii)   además, como el manejo de los fondos por parte del Ministerio es temporal, se   suprime la estabilidad con la que en principio deben contar los administradores   de los recursos; (iv) finalmente, la designación del sujeto que maneja las   contribuciones no es efectuada por el legislador sino por la administración   pública, cuando por lo general esta elección constituye un asunto de alta   política, cuya definición ha asumido el legislador.    

Esta circunstancia,   igualmente, hacía imperativa la mediación legislativa para establecer los   términos del régimen exceptivo.    

2.4.           Finalmente, como la medida   legislativa recae sobre las contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras, que son recursos públicos y una modalidad de tributo, resultaba   necesario que el legislador definiera su régimen de administración en contextos   excepcionales en que su manejo se sustrae a las organizaciones gremiales y se   asigna al propio Estado.    

Es   así como según el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, que tiene   status y jerarquía constitucional, y que por tanto constituye un parámetro de   constitucionalidad de las leyes[136],  “el manejo, administración y ejecución de estos recursos [los recursos   parafiscales] se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la ley que los   crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella, lo mismo que los   rendimientos y excedentes financieros que resultan al cierre del ejercicio   contable”. En estos términos, existe una reserva de ley con respecto al   régimen de administración de estos recursos, que comprende, naturalmente, la   definición de los sujetos que se encargan de manejar los citados recursos; y en   este orden de ideas, la determinación de los casos en los cuales el Estado puede   asumir temporalmente su administración, no podía producirse por vía   reglamentaria.    

Esta exigencia constitucional, a la luz de la cual únicamente la ley puede   establecer el régimen de administración de las contribuciones parafiscales, se   explica por varias razones.    

De   una parte, estos tienen la doble condición de recursos públicos, y de no hacer   parte del Presupuesto General de la Nación. En virtud de lo primero, su recaudo   y manejo debe encontrarse regularizado, para que existan reglas claras y   transparentes que garanticen su integridad; no obstante, como al mismo tiempo en   principio estos recursos no hacen parte del Presupuesto General de la Nación   porque están destinados a la satisfacción de necesidades sectoriales, su régimen   de administración no se encuentra sujeto al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Y   al no existir una normatividad estatutaria general que determine las reglas para   la administración de tales recursos, cobra pleno sentido la exigencia   constitucional del artículo 29 del EOP, en el sentido de que la ley que crea   cada contribución debe definir al mismo tiempo las reglas para su recaudo y   manejo, que implica, naturalmente, establecer los sujetos encargados de esta   labor.    

Asimismo, en la medida en que los elementos esenciales de los tributos deben   establecerse directamente por los órganos de representación popular en virtud   del principio de legalidad previsto en los artículos 150 y 338 de la Carta   Política, y en la medida en que, en el caso específico de las contribuciones   parafiscales, su régimen de administración constituye un componente esencial de   las mismas, resulta apenas lógica la exigencia del artículo 29 del EOP de que su   regulación se deba producirse por vía legislativa. Por ello, el artículo 338 de   la Carta Política establece de manera general que todos los tributos, incluyendo   los impuestos, las tasas y las contribuciones, deben ser creados por las   corporaciones de elección popular, y que son estas instancias las que deben   fijar directamente sus componentes esenciales, es decir, los sujetos activos y   pasivos, los hechos y las bases gravables y las tarifas correspondientes[137].   Esto, dentro de la idea de que no hay impuesto sin representación[138].    

Y a su turno, la   destinación sectorial constituye uno de los elementos esenciales de las   contribuciones parafiscales, ya que estas se caracterizan por gravar a un   segmento económico específico, pero en su propio beneficio, por lo cual, el   esquema mediante el cual se garantiza la destinación sectorial constituye un   asunto vinculado a la esencia misma de las contribuciones, y no un asunto   accesorio o de segundo orden.    

De este modo, el   artículo 29 de EOP no hizo más que positivizar una exigencia que está dada por   la naturaleza misma de las contribuciones parafiscales, y despeja cualquier duda   sobre la necesidad de que sean las corporaciones de elección popular las que   definan el régimen de administración de las contribuciones parafiscales. Se   trata entonces de aspectos medulares del sistema fiscal, que deben ser objeto de   desarrollo legal.     

De hecho, en   distintos escenarios la Corte Constitucional ha reconocido de manera clara,   explícita e inequívoca, que corresponde a exclusivamente al legislador definir   el régimen de administración de las contribuciones parafiscales. Esto ha   ocurrido, al menos, en tres escenarios distintos.    

En el contexto del   control abstracto de constitucionalidad, este tribunal se pronunció sobre la   validez del artículo 29 del EOP en la sentencia C-198 de 1998[139]. En este   fallo se declaró la exequbilidad de la exigencia constitucional de que el   régimen de administración de las contribuciones parafiscales sea establecido en   la ley, sobre la base de que este requerimiento es plenamente consistente con la   naturaleza jurídica de este tributo, por garantizar su destinación sectorial. En   este sentido, la Corte sostuvo que “los recursos parafiscales, tal y como   esta Corte lo ha señalado en numerosas ocasiones, son contribuciones   obligatorias impuestas con base en el poder fiscal del Estado, por lo cual se   encuentran sometidas al principio de legalidad. Por ello la ley debe fijar con   precisión los hechos generadores, las bases gravables, las tarifas y los sujetos   activos y pasivos de estas contribuciones. Pero, además, y por las   características mismas de los recursos parafiscales, la ley también debe señalar   cuál es la entidad administradora de estas cuotas así como la destinación   especial de las mismas. En efecto, las contribuciones parafiscales tienen una   naturaleza excepcional y unos caracteres que las distinguen, en especial por   cuanto no afectan genéricamente a todas las personas con igual capacidad de   pago, ya que la ley obliga sólo a un grupo de personas a efectuar el pago. Por   ende, como la singularidad de tales contribuciones podría afectar la equidad e   igualdad tributarias, es necesario que la ley que las regula establezca la   destinación sectorial de los beneficios de la cuota, por lo cual la Corte ha   considerado que ‘las normas que las crean y las regulan deben establecer,   inequívocamente, el segmento de población que será gravado con ellas, la   destinación que se les dará, y el organismo que se encargará de su recaudo y   ejecución, siendo de obligatorio acogimiento cada una de estas determinaciones’”   (subrayado por fuera de texto). Con fundamento en este argumento, en la citada   providencia la Corte declaró la exequibilidad del artículo 29 del EOP, aclarando   que en todo caso, leyes posteriores a la que crea cada contribución pueden   alterar el esquema de administración de las contribuciones.    

Asimismo, en el marco de los   procesos de revisión de las normas legales que asignan directamente a las   entidades gremiales del sector agrario la administración de los distintos fondos   de fomento y estabilización, que fueron cuestionadas en su momento por no   permitir que la designación de la organización se realice conforme a los   procedimientos de selección previstos para la contratación estatal, la Corte ha   declarado su exequibilidad, sobre la base, justamente, de que el legislador debe   fijar integralmente el régimen de administración de los recursos parafiscales, y   de que esto comprende la determinación de la entidad encargada de su recaudo y   manejo:  (i) en la sentencia C-132 de 2009[140], por ejemplo, la Corte   evaluó la constitucionalidad de las normas que crearon el Fondo Nacional Avícola   y que atribuyeron su administración a Fenavi, y que fueron controvertidas por   individualizar el sujeto encargado del manejo de los recursos, sin permitir a la   administración pública efectuar el proceso licitatorio respectivo; este tribunal   declaró la exequibilidad de la normatividad demandada, sobre la base de que la   administración de las contribuciones parafiscales constituye un asunto que debe   ser regulado directamente por el Congreso por afectar directamente la   destinación sectorial que tienen estos recursos, y sobre la base de que la   designación efectuada por el legislador había respondido a la verificación de un   hecho constitucionalmente relevante, en el sentido de que Fenavi era la   organización gremial con mayor representatividad. (ii) por su parte, en la   sentencia C-678 de 1998[141]  se examinó la validez de las normas legales que asignaron a Fedegan la   administración del Fondo Nacional del Ganado, y que fueron demandadas por   designar directamente la entidad gremial encargada de recaudar y manejar los   recursos, al margen de los procedimientos abiertos de selección de contratistas   previstos en la normatividad legal; nuevamente, esta corporación desechó los   cargos de la demanda argumentando que el legislador debe fijar el régimen de   administración de los recursos parafiscales, el cual comprende el sujeto   encargado de ejercer esta actividad; (iii) una línea semejante se encuentra en   la sentencia C-536 de 1999[142],   que examinó la validez de las normas que atribuyeron a Fedetabaco la conducción   del Fondo Nacional del Tabaco. Se encuentra entonces el mismo patrón decisional   en los fallos de la Corte que abordan esta problemática.    

Finalmente, este tribunal ha   reconocido el alcance del principio de reserva legal en el contexto de   disposiciones legales que han modificado la destinación sectorial de las   contribuciones parafiscales. Este este el caso de la sentencia C-178 de 2016[143], en   la que se declaró la inexequibilidad de la norma que autorizaba la alteración de   la destinación sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero   para atender el pasivo pensional existente. La Corte sostuvo, entre otras cosas,   que como las reglas de este régimen transitorio no regulaban de manera   exhaustiva, ni tampoco de manera clara e inequívoca el manejo de estos recursos   en este escenario excepcional, se vulneraban los principios de legalidad y de   reserva de ley.    

En definitiva, como la medida   legislativa recae sobre una contribución parafiscal, y como existe una exigencia   de orden constitucional de que el régimen la administración de estos recursos   públicos y de este tributo se encuentre consignada directamente en la ley, según   lo establece el artículo 29 del EOP, el legislador no podía simplemente   habilitar al gobierno nacional para conducir los fondos de fomento y de   estabilización correspondientes, y dejar en manos del mismo Ejecutivo la   determinación de este régimen exceptivo de administración.    

2.5.           A pesar de existir un imperativo   constitucional a la luz del cual el legislador debía fijar los componentes   fundamentales del esquema de intervención estatal en la conducción de las   contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, la Ley 1753 de 2015   facultó al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para sustituir a las   organizaciones gremiales en su función de conducción de los fondos de fomento y   de estabilización, pero sin establecer los fines específicos que se persiguen   con este nuevo dispositivo, las hipótesis en la que procede este mecanismo   excepcional, las medidas que se pueden adoptar en este marco, y el lapso de   tiempo durante el cual se pueden extender el uso del mecanismo: (i) primero, el   artículo 106 de la Ley 1753 de 2015 faculta expresamente al Ejecutivo para   establecer el catálogo de hipótesis en las cuales se puede activar la   intervención gubernamental, indicando sólo que estas causales deben tener   relación con la imposibilidad de cumplir con las políticas y reglas que rigen la   ejecución de las contribuciones parafiscales, directriz que, tal como se   explicará más adelante, dista mucho de servir como criterio para orientar la   actividad normativa del gobierno; (ii) segundo, el precepto legal tampoco fija   un límite temporal a la intervención estatal ni los criterios con arreglo a los   cuales se puede establecer, en cada caso, la extensión temporal de estas   atribuciones; con ello, es en el gobierno nacional en quien recae la facultad   para definir el plazo durante el cual los fondos de fomento y estabilización del   sector agropecuario y pesquero son conducidos por las mismas instancias   gubernamentales;  (iii) y finalmente, la ley tampoco fija el haz de   atribuciones con las que cuenta el Ministerio de Agricultura para manejar los   fondos de manejo y estabilización del sector agropecuario, con lo cual,   nuevamente, esta definición queda en manos del Ejecutivo.    

3.        Pero además, el artículo 106 de la   Ley 1753 de 2015 no solo delegó indebidamente en el Ejecutivo la definición del   régimen de administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y   pesqueras en escenarios de excepcionalidad, sino que además, tampoco fijó pautas   objetivas que orientaran el desarrollo reglamentario. Con ello, el gobierno   nacional no solo puede intervenir directamente en la gestión de los fondos de   fomento y de estabilización del citado segmento económico, sino que además puede   hacer en los términos que éste determine libre y discrecionalmente, en las   hipótesis, con las medidas y durante el tiempo que a bien tenga.    

Es cierto que el artículo 106   de la Ley 1753 de 2015 establece que la intervención gubernamental tiene un   carácter temporal, y que la facultad estatal se puede activar sólo cuando la   entidad gremial que normalmente se encarga del manejo de los recursos no está en   condiciones de garantizar el cumplimiento de las políticas y reglas que debe   regir la ejecución de tales tributos. Estas directrices, sin embargo, distan   mucho de satisfacer las exigencias que se derivan el principio de reserva de   ley.    

3.1.           Lo primero que debe tenerse en   cuenta es que el propio ordenamiento jurídico contempla una muy amplia gama de   herramientas para garantizar la integridad de las contribuciones parafiscales,   por lo cual no resultan claros los eventos específicos de peligro para los   cuales fue diseñada la medida legislativa.    

De hecho, la habilitación al   gobierno nacional para separar a las organizaciones gremiales de la conducción   de los fondos de fomento y de estabilización, y para hacerse cargo de los mismos   a través de encargos fiduciarios, ya se encuentra prevista en el propio artículo   30 de la Ley 101 de 1993 a través de la figura de la caducidad, para las   hipótesis de incumplimiento grave y calificado del contrato de administración de   los recursos parafiscales por parte de la entidad gremial, que impide la   satisfacción del objeto contractual. Al haberse replicado esta modalidad de   intervención, pero como una figura independiente de la caducidad, resulta   forzoso concluir que la medida legislativa fue concebida para eventos de   irregularidad distinta a los que dan lugar a la caducidad, pero que, sin   embargo, no se precisan en la ley. De este modo, bajo la actual normativa se   puede hacer uso de la más extrema medida sancionatoria en el marco de la   contratación estatal, pero ya no en las hipótesis previstas para la caducidad,   sino en los casos que establezca unilateralmente el gobierno nacional, que   tengan alguna relación con el incumplimiento potencial de las políticas y reglas   para la ejecución de los recursos parafiscales, pero que sean distintos a los   incumplimientos graves y calificados que dan lugar a la caducidad del contrato   estatal.    

Podría pensarse, entonces, que   la medida apunta a enfrentar otro de tipo de eventualidades relacionadas con las   condiciones de la entidad encargada de la administración de los fondos de   fomento y de estabilización. Sin embargo, tales eventualidades no resultan   consistentes con el mecanismo previsto en el artículo 106 de la Ley 1735 de   2015: (i) si lo que pretendía el legislador con la medida era garantizar la   efectiva representatividad democrática de las organizaciones gremiales, habría   que apelar a los dispositivos ya previstos en el Decreto 013 de 2016, orientados   a asegurar la adopción de mecanismos democráticos dentro del esquema de   funcionamiento de las entidades, definiendo previamente los criterios,   metodologías e indicadores de representatividad, y diseñando de antemano los   mecanismos para obtener información confiable que permitan hacer las mediciones   correspondientes; (ii) si lo que pretendía el legislador era garantizar la   solidez, la solvencia y la liquidez de las organizaciones gremiales y de los   fondos por estos manejados, para que las dificultades económicas que atraviesen   no se traduzcan en un menoscabo de los recursos provenientes de las   contribuciones parafiscales, el derecho positivo provee una muy amplia gama de   instrumentos jurídicos orientados a facilitar la recuperación económica de las   empresas y la prenda general de los acreedores, tal como se encuentra, por   ejemplo, en la Ley 1116 de 2006; (iii)  y si lo que pretendía el legislador   con la medida es garantizar la adecuada gestión de los recursos, la misma   legislación provee al Estado de todo tipo de herramientas: el Ministerio de   Agricultura no solo fija las políticas sectoriales, sino que también define en   los contratos de administración las reglas con arreglo a las cuales las   organizaciones gremiales deben conducir los fondos, y además, participa   directamente en la gestión de los citados recursos, pues el ministro de   agricultura es miembro de los comités directivos de los mismos, con voz, voto y   poder de veto, y se requiere la aprobación de dicha cartera para la ejecución de   plan de inversiones, y también ejerce un control externo sobre la entidad y   sobre el contrato mismo, que le permite suspenderlo, terminarlo unilateralmente   o incluso declarar su caducidad; adicionalmente, la Contraloría ejerce el   control fiscal, la Contaduría un control financiero, y cada entidad gremial   cuenta con un control interno independiente.    

En un escenario como este, no   resulta claro para qué tipo de escenarios ha sido prevista la herramienta de   intervención prevista en el artículo 106 de la Ley 1753 de 2015. La norma   declarada exequible únicamente indica que su procedencia se encuentra vinculada   a la carencia de condiciones para cumplir las reglas y políticas que rigen la   conducción de las contribuciones, pero no se ofrece ningún criterio ulterior que   permita delimitar las hipótesis en las que un incumplimiento potencial de las   políticas y reglas se puede traducir en la más extrema e intrusiva medida de   intervención, distintas a las que dan lugar a la caducidad de los contratos   suscritos entre la administración pública y las organizaciones gremiales que   manejan las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras.    

En este orden de ideas, la   figura atípica creada en la norma impugnada no responde a un objeto vinculado a   la necesidad de preservar la integridad de los recursos parafiscales, sino   únicamente a la alentar el desplazamiento discrecional de las entidades   gremiales de la conducción de los fondos parafiscales, sin que a este   desplazamiento subyazca alguna racionalidad.    

3.2.           Por lo demás, los criterios del   artículo 106 de la Ley 175 de 2015 distan mucho de orientar materialmente la   facultad normativa del gobierno nacional para definir la extensión temporal de   las potestades de intervención, y las causales que dan lugar a la activación de   este mecanismo.    

3.2.1. La referencia al carácter temporal de la intervención   gubernamental únicamente sugiere que el retiro de la organización gremial no   tiene vocación de permanencia indefinida, pero en modo alguna fija una pauta   objetiva para establecer el ámbito temporal de las facultades, con lo cual, por   vía reglamentaria se puede establecer cualquier sistema de plazos.    

3.2.2. Y con respecto a los eventos que dan lugar a la   intervención en los fondos, la norma tiene varias deficiencias:    

–            Primero, la norma declarada   exequible remite a un marco legal indeterminado y disperso de normas de distinto   rango, nivel de generalidad y contenido.  En efecto, la presunta causal   genérica establecidas legalmente se refiere al incumplimiento potencial de las   “políticas y reglas” establecidas para la administración de las contribuciones,   pero no existe un cuerpo normativo articulado de tales políticas y reglas, sino   que, por el contrario, éstas se encuentran disgregadas en la Ley 101 de 1993, en   las leyes especiales de cada subsector, en decretos expedidos por el gobierno   nacional, como el Decreto 2025 de 1995 sobre los sistemas de auditoría interna y   externa a las entidades gremiales, y en resoluciones específicas del Ministerio   de Agricultura. Así las cosas, la remisión prevista en la norma declarada   exequible no versa sobre un corpus normativo específico cuyo   incumplimiento puede dar lugar a la intervención estatal. Se remite, en   definitiva, a un cuerpo normativo indeterminado.    

–            Segundo, como dentro del   modelo concebido por el legislador para la administración de los fondos debía   otorgarse un amplio margen de maniobra a las organizaciones gremiales para el   desarrollo de su actividad, la ley únicamente contiene unas indicaciones y unas   pautas generales para el manejo de las contribuciones, mientras que, por otro   lado, las instancias gubernamentales son las llamadas a definir las políticas de   administración[144].   En este entendido, en virtud del precepto demandado, el gobierno nacional se   encuentra facultado para definir los casos en que puede intervenir el sector   agropecuario, por el incumplimiento potencial de las políticas y reglas que él   mismo determina discrecionalmente. Se trata entonces de una remisión   autoreferencial, porque la ley faculta al gobierno para establecer las hipótesis   que dan lugar a la intervención estatal, teniendo como referente el potencial   incumplimiento de políticas que también son establecidas por el mismo gobierno   nacional.    

De esta   perspectiva, la Corte coincide con el planteamiento de la Procuraduría, en el   sentido de que la causal genérica establecida en la ley no ofrece ningún tipo de   acotación a las hipótesis que pueden dar lugar a la intervención estatal en el   manejo de los fondos, puesto que el potencial incumplimiento por parte de la   organización gremial versa sobre reglas y políticas diseñadas por el mismo   gobierno. En últimas, la fórmula legal habilita al gobierno para retirar a las   entidades gremiales cuando a bien tenga, mediante un procedimiento indirecto y   complejo que le permite crear las reglas del juego, determinar las hipótesis   abstractas en las que el incumplimiento da lugar a la intervención, y finalmente   valorar los casos concretos a la luz de estas predeterminación abstracta.    

–            Adicionalmente, la norma   impugnada no fija ningún criterio para seleccionar, de todo el arsenal de   políticas y reglas, aquellas cuyo incumplimiento de lugar a la intervención   estatal.    

El resultado de   esta indeterminación es que del muy amplio y complejo arsenal de reglas que   rigen la administración de las contribuciones parafiscales, el gobierno nacional   puede seleccionar y escoger libremente, sin arreglo a una pauta objetiva,   aquellas que dan lugar al desplazamiento de las entidades gremiales.    

–            Lo anterior se encuentra   agravado por la circunstancia de que propiamente hablando la causal genérica   establecida en la ley no exige, ni siquiera, el incumplimiento objetivo de las   políticas y reglas, sino únicamente que la organización gremial carezca de las   condiciones para garantizar su cumplimiento. De este modo, lo que puede dar   lugar a separar a las entidades del manejo de los fondos no es que ocurra una   infracción, sino que la administración advierta un riesgo, un peligro o un   incumplimiento potencial, según los temores más o menos fundados del gobierno.   Con ello, la configuración del sistema de causales puede establecerse con total   y plena libertad, según lo que se entienda por “carecer de condiciones para   garantizar el cumplimiento de las reglas y políticas que debe regir la ejecución   de las contribuciones parafiscales”.    

3.3.          En este orden de ideas,   el efecto jurídico material de la facultades previstas en el artículo 106 de la   Ley 1753 de 2015, es que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural puede   apartar a las organizaciones gremiales de la administración de las   contribuciones parafiscales en las hipótesis y por el tiempo que el mismo   gobierno determine, sin sujeción a ningún criterio objetivo, siempre que se siga   el ritual previsto en la misma norma demandada.    

El uso que el   gobierno nacional ha hecho del precepto demandado da cuenta de la   indeterminación y de la insuficiencia de los criterios regulativos allí   contenidos. Es así como el Decreto 2537 de 2015[145]  establece como causal específica que “cuando a la terminación del plazo   de ejecución del contrato de administración respectivo, el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural considere necesario evaluar la situación del   administrador y del sector respectivo, para garantizar el cumplimiento de las   reglas y políticas que deba regir la ejecución de la contribución parafiscal   correspondiente”; como lo que se aquí se exige no es el incumplimiento de   las políticas y reglas, y ni siquiera un riesgo objetivo de incumplimiento, sino   solo el vencimiento del plazo contractual y el deseo gubernamental de evaluar la   situación de la entidad gremial, en últimas la norma lo que hace es escudarse en   una fórmula vaga para afirmar las potestades discrecionales de la administración   pública. Las causales relativas a la existencia de una cartera en mora superior   al 5% del recaudo sin iniciación de los procesos ejecutivos de cobro, a la   destinación irregular de los recursos, a la sanción de las directivos de la   organización por hechos relacionados con la administración del fondo, a la   cesación de pagos o a las órdenes de embargos que puedan afectar el cumplimiento   del contrato, o a la situación de solvencia o liquidez de la entidad, demuestran   la indeterminación del criterio rector de la ley, y la ausencia de una   racionalidad clara de la medida legislativa.    

Lo propio puede   afirmarse de la facultad gubernamental para precisar el alcance temporal de las   medidas de intervención. En el Decreto 2537 de 2015 se establece que “la   asunción de administración de las contribuciones parafiscales por parte del   Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (…) se efectuará por un plazo   máximo de un (1) año, prorrogable por dicho Ministerio hasta por otro término   igual (…)”. Se fijó en dos años el plazo máximo de intervención, pero a la   luz de las escasas o inexistentes pautas legales hubiera podido ser cualquier   otro, en un escenario particularmente sensible en el que el cambio en el esquema   de administración de las contribuciones parafiscales tiene un impacto decisivo   en el sistema productivo.    

4.                 Pero no solo la Ley 1753 de 2015   dejó de regular los componentes esenciales del esquema excepcional de   intervención en el sistema parafiscal agrario y pesquero, sino que además, al   dejar de hacerlo, y al delegar esta función en el gobierno, terminó por diseñar   un modelo en el que el Ejecutivo puede actuar discrecionalmente, y sin sujeción   a los principios de transparencia e imparcialidad. Esto, al menos desde tres   perspectivas.    

4.1.          Primero, según se explicó   anteriormente, el precepto declarado inexequible no solo habilitó al Ejecutivo   para manejar directamente los fondos parafiscales del referido segmento   económico, exceptuando la regla general de que esto rol corresponde a las   entidades gremiales representativas de cada subsector, sino que además lo   facultó para establecer los casos en que procede esta medida. Y a su turno, como   esta definición carece de un referente objetivo, el gobierno puede establecer   libremente el repertorio de causales de intervención, sin sujeción a una   directriz objetiva, así como el plazo durante el cual se pueden ejercer estas   potestades excepcionales.    

Dentro de este diseño,   entonces, el Ejecutivo puede asumir la administración directa de los fondos   parafiscales, retirando a las entidades gremiales de esta actividad, cuando, a   partir de un amplio e indeterminado criterio, así lo considere adecuado. Pero el   legislador, en lugar de afirmar directamente esta facultad, flexible y maleable,   condicionó la intervención a que se configura alguna de las hipótesis previstas   reglamentariamente, hipótesis que en todo caso se pueden pre-configurar por el   gobierno a partir un criterio muy laxo.    

4.2.     Segundo, el esquema previsto en la   norma demandada desconoce la imparcialidad que debe regir los procedimientos   administrativos, pues el gobierno nacional asume el triple rol de legislador,   juez y destinatario y beneficiario de las medidas de intervención económica. El   Ejecutivo asume el rol de legislador porque puede definir los lineamientos del   sistema de intervención del que puede hacer uso, y en particular, porque puede   predeterminar las causales que activan su potestad de intervención, el sistema   de atribuciones que trae consigo, y la extensión temporal de las mismas. Pero el   Ejecutivo es también la instancia que en cada caso determina si se configura la   causal por él mismo pre determinada cuando actuó en el rol de legislador. Y el   Ejecutivo es también el destinatario de la decisión que adopta, porque la   determinación de retirar a una entidad gremial del manejo de los fondos   parafiscales se traduce en que el mismo gobierno queda facultado para asumir el   rol del gremio, y administrar directamente los fondos de fomento y de   estabilización del sector agropecuario.    

Así las cosas, cuando el   gobierno advierte la necesidad de asumir la administración de un fondo   parafiscal, ya no debe esperar a que se configure alguna de las hipótesis   previstas previamente en la ley, sino que él mismo puede pre-configurarla   mediante la expedición de un reglamento que determine los casos en los que   procede la medida de intervención, para luego sí calificar esta circunstancia en   el caso particular, y luego proceder a asumir la administración de los fondos   que previamente ha seleccionado.    

4.3.          Como consecuencia de todo lo   anterior, la figura anterior puede ser utilizada para fines distintos a la   preservación de los recursos parafiscales, bien sea como instrumento de control   político de las agremiaciones del sector agrícola, o como mecanismo para   destinar los recursos a la satisfacción de fines diferentes a la provisión de   bienes y servicios sectoriales y a la implementación de mecanismos de   estabilización del mercado de productos agrícolas.      

En efecto, las organizaciones   gremiales encargadas del manejo de los fondos de fomento y estabilización son   designadas, según el artículo 30 de la Ley 101 de 1993, por ser las más   representativas de cada subsector agropecuario que se encuentra gravado con la   correspondiente contribución parafiscal. Y la función primordial y fundamental   de estas entidades, antes que la conducción de los citados fondos, es la   representación gremial. Esta representación gremial implica defender e impulsar   los intereses sectoriales frente las políticas gubernamentales que puedan tener   alguna repercusión económica en el correspondiente segmento económico: las   políticas tributarias, de comercio exterior, de distribución de tierras, de   asignación e créditos, e incluso políticas generales que tienen una repercusión   indirecta en la situación del renglón económico. Es decir, la medida legislativa   declarada exequible, faculta al gobierno nacional para adoptar medidas en   relación con las organizaciones que, además de administrar las contribuciones   parafiscales, eventualmente se pueden oponer a las políticas gubernamentales en   nombre del gremio al que representan.    

En un contexto como   este, el instrumento de intervención otorgado al gobierno nacional en el   precepto demandado podría resultar lesivo de los principios constitucionales en   escenarios de conflicto político entre el Ejecutivo y las organizaciones   gremiales, cuando éstas entran en desacuerdo con las políticas gubernamentales   generales. Primero, gracias a la flexibilidad y maleabilidad de la herramienta   de intervención, ésta puede ser utilizada para canalizar el conflicto privando a   las organizaciones gremiales de la administración de los fondos parafiscales   que, como ya explicó anteriormente, constituyen el principal instrumento de   política pública para la provisión de los bienes públicos sectoriales. Además,   la medida puede ser utilizada por el gobierno nacional con un propósito   intimidatorio, es decir, para prevenir la oposición de las organizaciones   gremiales a las políticas gubernamentales, por el peligro latente de perder el   manejo de los fondos parafiscales de los cuales depende, en gran medida, el   impulso de los intereses sectoriales.    

Nada de esto   ocurriría si el legislador hubiese establecido directamente los contornos   básicos de la figura analizada, y en particular, si hubiese determinado con   precisión los eventos en que el Ministerio de Agricultura puede asumir la   administración de los fondos. Pero como se transfirió esta facultad al   Ejecutivo, quien ahora puede pre-configurar libremente las causales de   intervención, lo que podría ser una garantía para preservar la integridad de los   recursos públicos y la destinación sectorial de los mismos, en beneficio del   sector agropecuario, se convierte ahora en una peligrosa y potente, aunque   silenciosa y sutil, herramienta de dominio político y de censura, incompatible   con los postulados de un Estado democrático.    

Lo propio ocurre   con la facultad para modular el destino de los recursos parafiscales. Aunque la   Ley 101 de 1993 y las leyes complementarias establecen la destinación general de   las contribuciones, indicando que se deben orientar a la provisión de bienes   públicos sectoriales y a la estabilización del mercado en entornos económicos   adversos, las políticas para el manejo de estos recursos son definidas por la   misma instancia estatal que ahora se encarga de gestionar los recursos.  La   administración pública puede, por vía de ajustar las políticas gubernamentales   de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, flexibilizar las   reglas en esta materia, en su propio beneficio.    

Desde esta   perspectiva, el nuevo diseño permite que las herramientas otorgadas al Ejecutivo   sean funcionales e instrumentales a objetivos distintos a la preservación de la   integridad de los recursos públicos y de su adecuada destinación en el sistema   agropecuario.    

5.        La Sala Plena de esta   Corporación, sin embargo, declaró la exequibilidad del artículo 106 de la Ley   1753 de 2015, argumentando que aunque la misma legislación no determina las   hipótesis en las que procede la intervención estatal en el manejo de las   contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras, en todo caso esta   definición no tenía que materializarse por vía legislativa, primero, porque el   Congreso cuenta con un amplio margen de configuración para delegar en el   Ejecutivo funciones normativas que versan sobre aspectos secundarios de la   política tributaria, y segundo, porque las directrices básicas sobre la   administración de estos recursos se encuentran en la propia ley, ley que además   determina una causal genérica para la procedencia de las medida de intervención,   relacionados con el incumplimiento de las reglas y políticas que rigen en esta   materia. Asimismo, la Sala Plena sostuvo que el procedimiento de intervención   contemplado en el precepto cuestionado tampoco vulneraba el derecho al debido   proceso, como quiera que a este se aplican las disposiciones del Código de   Procedimiento Administrativo y de los Contencioso Administrativo, por lo cual,   el trámite se encuentra reglado de manera exhaustiva en una ley general, y las   eventuales irregularidades en que se incurra en este marco pueden ser   controvertidas en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.    

Esta explicación   adolece, al menos, de cinco tipos de deficiencias en la valoración efectuada por   la mayoría de esta corporación.    

5.1.          Primero, el análisis de   la Sala Plena omitió elementos constitucionalmente relevantes que, de haberse   tenido en cuenta en el escrutinio judicial, hubieran conducido a conclusiones   muy distintas sobre la afectación del derecho al debido proceso y al principio   de reserva de ley.    

No se tuvo en   cuenta, por ejemplo, que la medida cuya regulación se delegó en el Ejecutivo   implicaba una nueva y agresiva modalidad de intervención del gobierno nacional   en la gestión de los fondos de fomento y de estabilización encargados del sector   agropecuario en Colombia, ni que ésta constituía un auténtico régimen de   excepción frente al modelo general establecido en la legislación para la   administración de las contribuciones parafiscales de este renglón económico; de   haberse considerado estas variables, se hubiera arribado a la conclusión de que   los términos de la intervención del gobierno nacional en el recaudo y manejo de   los tributos debían constar en la propia ley, y no en el reglamento. Tampoco se   tuvo en cuenta que la misma instancia encargada de establecer las hipótesis en   que procede el desplazamiento de las organizaciones gremiales, es aquella que   hace uso de las potestades reguladas para estos eventos, ni tampoco que la   habilitación legislativa tenía un muy importante margen de amplitud, por lo   cual, en últimas, el gobierno nacional fue habilitado para sustituir a las   organizaciones gremiales, cuando este mismo lo quiera. Todas estas omisiones   llevaron a la mayoría de la corporación a la conclusión de que las facultades   normativas del Ejecutivo para determinar las hipótesis en las que procede la   intervención estatal recaían sobre cuestiones secundarias y accesorias que   podían ser definidas por vía reglamentaria, y a la conclusión de que el   procedimiento de intervención no revestía ninguna dificultad desde el punto de   vista el derecho al debido proceso.     

5.2.          Segundo, la aproximación   de la Sala Plena eludió los problemas constitucionales que planteaban la demanda   de inconstitucionalidad, las intervenciones ciudadanas y el Ministerio Público,   y en su lugar se concentró en resolver cuestionamientos distintos, que en ningún   caso tenían la potencialidad de afectar el derecho al debido proceso o el   principio de reserva ley. La pregunta que debía resolver este tribunal no era si   el trámite para desplazar a las entidades gremiales de su rol de administración   de los fondos de fomento y estabilización se encontraba regulado en el derecho   positivo, pues evidentemente existen pautas procesales de carácter general   contenidas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso   Administrativo, sino si era constitucionalmente admisible que una misma   instancia gubernamental ejerza unas potestades exorbitantes cuyo alcance   material, espacial y temporal son definidos por ella misma. El problema no   consistía en establecer si la legislación contiene reglas acerca de la   administración de las contribuciones parafiscales del sector agropecuario y   pesquero, sino si las reglas exceptivas al esquema general establecido por vía   legislativa, podía ser exceptuado por el Ejecutivo y no por el mismo Congreso de   la República.    

De este modo, la   Sala Plena, al desviar y obviar los interrogantes fundamentales y las cuestiones   cruciales de los cuales dependía el juicio de constitucionalidad, terminó por   trivializar el debate planteado en este proceso, que sí tenía un gran calado, y   se concentró en resolver preguntas que no tenían la potencialidad de poner en   duda la constitucionalidad del precepto demandado, y cuya respuesta podía darse   de antemano.    

5.3.          Tercero, las   conclusiones de la Sala Plena se amparan en un entendimiento manifiestamente   inadecuado de la legislación. Por tan solo mencionar algunos ejemplos, la   mayoría de la corporación supuso que la remisión de la ley a las políticas y   reglas de administración de las contribuciones parafiscales puede servir como   criterio regulatorio, cuando en realidad no existe un cuerpo normativo   articulado y cohesionado que contenga tales políticas y reglas, y cuando además,   gran parte de estas políticas y reglas son establecidas por el propio gobierno.   Asimismo, la conclusión de la mayoría de la corporación sobre el alcance de la   medida de intervención prevista en la disposición declarada exequible, partió de   un desconocimiento del modelo general de administración de las contribuciones   parafiscales agropecuarias y pesqueras, y sobre esta base se concluyó   erróneamente que el nuevo esquema para el manejo de las contribuciones era una   cuestión secundaria y accesoria, susceptible de ser reglada por el Ejecutivo. Y   las conclusiones de la Sala Plena sobre la racionalidad, necesidad y   justificación de la medida, desconocieron los mecanismos de intervención ya   existentes en la legislación, y que prevén, incluso, la posibilidad de que la   administración pública asuma la gestión de las contribuciones parafiscales   cuando se declara la caducidad del contrato suscrito con el Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural, o la participación del ministro en los comités   ejecutivos de los fondos parafiscales, con capacidad de voz, voto y veto, y los   mecanismos de control externo en cabeza de la Contraloría, y de la propia   administración pública. Con seguridad, una comprensión integral de este modelo   hubiera permitido dimensionar el impacto de la medida de intervención en el   sistema parafiscal agropecuario.    

En definitiva, la   Sala Plena realizó un análisis segmentado y desarticulado, y no valoró el   esquema de intervención considerado integralmente y en conjunto, que es como   funciona en la realidad, y a partir de este ejercicio analítico valoró la   constitucionalidad de la medida legislativa, y concluyó, de manera errónea, que   no vulneraba el ordenamiento superior.    

5.5.          Finalmente, la Sala   obvió el análisis de los efectos jurídicos materiales de nuevo modelo de   administración de las contribuciones parafiscales agropecuarias y pesqueras,   desconociendo el impacto que este puede tener de cada a la transparencia en la   gestión gubernamentales, y de cara a la independencia que deben mantener las   organizaciones gremiales en su labor de representación gremial frente a las   instancias estatales. Y al eludir este análisis, la Corte terminó por avalar un   peligroso instrumento de control del gobierno a la gestión de las organizaciones   gremiales del citado sector económico.    

Fecha ut supra,    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

[1]  La síntesis de los antecedentes en esta decisión corresponde a   la contenida en el proyecto que el Magistrado Luis Guillermo Guerrero Pérez   presentó a consideración de la Sala Plena.    

[2]   En este sentido, en el informe se transcriben fragmentos de la   sentencia C-132 de 2009, M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[3]   Como pretensión principal.    

[4]   Como pretensión principal.    

[5]   Como pretensión principal.    

[6]   Como pretensión principal.    

[7]   Como pretensión principal en relación con el segundo cargo de   la demanda.    

[8]   Planteamiento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo   Rural.    

[9]   Tesis del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[10]    Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[11]    Argumento del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de   Hacienda y Crédito Público, de la Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del   Estado y de la Universidad Externado de Colombia en relación con el segundo   cargo de la demanda.    

[12]    Planteamiento de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y   Crédito Público.    

[13]  Tesis   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[14]    Planteamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[15]  Tesis   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[16]  Tesis   del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[17]  M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[18]  Tesis   de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.    

[19]  Como   pretensión subsidiaria.    

[20]  Como   pretensión única.    

[21]  Como   pretensión única.    

[22]  Como   pretensión subsidiaria.    

[23]  Como   pretensión subsidiaria.    

[24]  Como   pretensión subsidiaria.    

[25]  Como   pretensión principal.    

[26]  Como   pretensión subsidiaria.    

[27]  Como   pretensión única.    

[28]    Argumento del Ministerio de la Presidencia de la República, del Ministerio de   Agricultura y Desarrollo Rural, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público,   del Instituto Colombiano Agropecuario y de la Agencia Nacional para la Defensa   Jurídica del Estado.    

[29]    Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[30]    Argumento de la Presidencia de la República, de los ministerios de Agricultura   y Desarrollo Rural y de Hacienda y Crédito Público, del ICA, de la Contraloría   General de la República, de la Autoridad Nacional de Acuicultura y Pesca, de la   Agencia Nacional para la Defensa Jurídica del Estado, y de la Universidad   Externado de Colombia. // Sobre este punto, el Ministerio de Hacienda y Crédito   Público cita y transcribe fragmentos de las sentencias C-583 de 1996 y C-594 de   2010, en los que se aclara que el principio de reserva de ley se extiende a los   sujetos activos y pasivos del tributo, a la base gravable y a la tarifa, y que,   incluso en las materias objeto de la reserva de ley, es admisible el desarrollo   reglamentario, de modo no es necesario describir ni particularizar todos los   detalles de la materia regulada.    

[31]    Intervención del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.    

[32]  En   apoyo de esa tesis se citan las sentencias C-594 de 2010 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva), C-412 de 2015 (M.P. Alberto Rojas Ríos), y C-891 de 2012 (M.P.   Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).    

[33]    Sentencia C-040 de 1993, M.P. Ciro Angarita Barón.    

[35]    Sentencia C-597 de 2000, M.P. Álvaro Tafur Galvis.    

[36]  Sentencia   C-842 de 2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[37]    Sentencia C-583 de 1996, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa.    

[38]    Sentencia C-467 de 1993 (M.P. Carlos Gaviria Díaz) y C-690 de 2003, M.P.   Rodrigo Gil.    

[39]  M.P.   Alfredo Beltrán Sierra.    

[40]    Intervención de la Presidencia de la República.    

[41]  M.P.   Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[42]  M.P.   Julio César Ortíz Gutierrez.    

[43]  Tesis   del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

[44]  Tesis   del Departamento Nacional de Planeación.    

[45]    Argumento de la Presidencia de la República.    

[46]  Tesis   del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

[47]  Tesis   del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

[48]    Argumento de la Presidencia de la República y del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural.    

[49]  Tesis   del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.    

[50]  Al   respecto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público cita las sentencias C-1005   de 2008 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), C-805 de 2001 (Rodrigo Escobar   Gil) y C-734 de 2003 (M.P. Álvaro Tafur Galvis).    

[51]  Para   este efecto se cita y transcribe la sentencia C-508 de 2008 (M.P. Alfredo   Beltrán Sierra) de la Corte Constitucional, y la sentencia del 28 de febrero de   2013 del Consejo de Estado, rad. 1990-11, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila.    

[52]  Tesis   de la Contraloría General de la República y del Ministerio de Agricultura y   Desarrollo Rural.    

[53]    Planteamiento de la Sociedad de Agricultores de Colombia, de la Federación   Nacional de Cacaoteros, de la Federación Nacional de Ganaderos, de la Asociación   Hortifrutícola de Colombia, del Grupo de Acciones Públicas de la Pontificia   Universidad Javeriana y de los ciudadanos Camilo Beltrán y Liliana de la Cruz   Cerra Anaya,    

[54]  En   apoyo de esta tesis se citan las sentencias C-810 de 2014 (M.P. Mauricio   González Cuervo), C-280 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), C-690 de   2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-474 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre   Lynett).    

[55]    Sentencia C-810 de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo.    

[56]    Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia. E    

[57]    Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia.    

[58]  M.P.   Ciro Angarita Barón    

[59] M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[60]  M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[61]  Tesis   de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Asociación Hortifrutícola de   Colombia.    

[62]  M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[63]    Sentencia C-002 de 1998, M.P. Jorge Arango Mejía.    

[64]    Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia.    

[65]  M.P.   Alejandro Martínez Caballero.    

[66]  M.P.   Jorge Arango Mejía.    

[67]   Planteamiento de la Sociedad Colombiana de Agricultores.    

[68]  Tesis   de la Sociedad Colombiana de Agricultores.    

[69]    Argumento de la Sociedad de Agricultores de Colombia y de la Federación   Nacional de Ganaderos.     

[70]  En este   sentido, la Federación Nacional de Ganaderos cita y transcribe las sentencias   T-982 de 2004 (M.P. Rodrigo Escobar Gil) y C-489 de 1997 (M.P. Antonio Barrera   Carbonell).    

[71]    Argumento de los ciudadanos Christian Camilo Beltrán Patacón y Liliana de la   Cruz Cerra Anaya.    

[72]  M.P.   Mauricio González Cuervo.    

[73]  M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[74]  M.P.   Marco Gerardo Monroy Cabra.    

[75]  M.P.   Humberto Antonio Sierra Porto.    

[76]  Tesis   de la Asociación Hortifrutícola de Colombia.    

[77]  Como   sustento de estas consideraciones se cita y transcribe parcialmente la sentencia   C-412 de 2015, M.P. Alberto Rojas Ríos.    

[78]  Esta   tesis se sustenta en la sentencia C-412 de 2015 (M.P. Luis Ernesto Vargas   Silva), en la que se plasman algunos criterios para establecer el ámbito y la   extensión de las facultades legislativas y reglamentarias en aquellas materias   que cuentan con reserva de ley. En este fallo se sostiene que incluso en este   ámbito puede desplegarse la facultad reglamentaria, pero únicamente para   desarrollar aspectos puntuales y accesorios de la ley cuando sea necesario para   su debida ejecución, pero sin perjuicio de que sea la ley el instrumento que   defina los aspectos esenciales  de la materia regulada. Esta facultad   podría desplegarse en tres escenarios: (i) cuando la ley apela a conceptos   jurídicos indeterminados; (ii) cuando la ley remite al reglamento en aspectos de   naturaleza técnica que no pueden ser desarrollados exhaustivamente por el   legislador; (iii) cuando el legislador utiliza fórmulas amplias para el   ejercicio de las facultades de las instancias gubernamentales.    

[80] Sobre   las características generales de las contribuciones parafiscales pueden   consultarse, entre muchas otras, las sentencias C-040 de 1993, C-490 de 1993,   C-308 de 1994, C-577 de 1995, C-152 de 1997, C-543 de 2001, C-1170 de 2004,   C-132 de 2009, C-167 de 2014, C-155 de 2016 y C-178 de 2016.    

[81]   Sentencia C-040 de 1993.    

[82]   Sentencias C-040 de 1993, C-352 de 1998 y C-178 de 2016.    

[83]   Sentencia C-228 de 2009.    

[84]   Sentencias C-536 de 1999 y C-228 de 2009. La Corte ha establecido que esta   característica no impide, sin embargo, que otras personas puedan llegar a   beneficiarse. Así, en la sentencia C-152 de 1997 indicó: “La   destinación exclusiva en favor del grupo, gremio o sector que tributa los   recursos parafiscales, no impide que se beneficien personas que no pertenecen a   él. Es lo que ocurre con las inversiones del Fondo Nacional del Café destinadas   a mantener el “equilibrio social y económico de la población radicada en zonas   cafeteras”: escuelas, hospitales y puestos de salud, caminos, acueductos, redes   eléctricas, redes telefónicas, etc”.     

[85] En esa   dirección se encuentra, entre muchas otras, la sentencia C-621 de 2013.    

[86]   Sentencia C-1170 de 2004. En la sentencia C-152 de 1997 la Corte sostuvo: “De todas maneras, un principio esencial de la   parafiscalidad es éste: jamás las rentas parafiscales   pueden confundirse con las rentas fiscales ni, menos, con los ingresos   corrientes de la Nación”.     

[87]   Sentencia C-178 de 2016.    

[88] Sobre el   alcance del principio de legalidad puede consultarse, por ejemplo, las   sentencias C-583 de 1996, C-842 de 2000, C-891 de 2012, C-602 de 2015 y C-155 de   2016.    

[89] En la sentencia C-040 de   1993 la Corte se refirió al alcance de la expresión impuesto del artículo 150.10   indicando que debe ser entendido en un sentido amplio. Sobre el particular   señaló: “Este artículo, encuentra su fundamento   en el principio de legalidad de los tributos, en virtud del cual no hay gravamen   sin representación. Por esta razón y en consonancia con los mandatos del   artículo 338 de la Carta, el concepto “impuestos” es utilizado en un sentido   amplio, vale decir, involucra tasas y contribuciones, pues no tendría sentido   alguno que se impidiera el traspaso de la facultad legislativa de imponer   impuestos y se dejare abierta una posible delegación con el objeto de crear   tasas o contribuciones”. Refiriéndose a las tasas así lo indicó la   Sentencia C-134 de 2009. Recientemente, en la sentencia C-602 de 2015 ocupándose   de este asunto, la Corte sostuvo que el principio de legalidad “no   se predica solamente de los impuestos, sino que es exigible respecto de   cualquier tributo o contribución (sentido amplio), aunque de la naturaleza del   gravamen depende el rigor con el que la ley debe señalar sus componentes”.    

[90] Así por   ejemplo, la sentencia C-583 de 1996 indicó que el principio de legalidad “no se limita al establecimiento del tributo mismo, sino   que va más allá, pues se refiere también a la determinación de los elementos de   la obligación tributaria por parte de los representantes del pueblo”.    

[91]  Sentencia C-167 de 2014.    

[92]  Sentencia C-155 de 2016.    

[93]   Sentencia C-253 de 1995.    

[94]   Sentencia C-178 de 2016.    

[95]   Sentencia C-1170 de 2004.    

[96]   Sentencia C-228 de 2009.    

[97] El texto del original   artículo 29 correspondía al artículo 12 de la Ley 179 de 1994. Luego de ello fue   modificado por el artículo 2 de la Ley 225 de 1995. Posteriormente fue   nuevamente ajustado por el artículo 81 de la Ley 1687 de 2013 que, a su vez, fue   declarado inexequible en la sentencia C-052 de 2015 en la que se defirieron los   efectos de dicha declaración hasta el día 31 de diciembre de 2015.    

[98] En la   sentencia C-298 de 1998 la Corte dispuso declarar exequible la expresión “el manejo, administración y ejecución   de estos recursos se hará exclusivamente en la forma dispuesta en la Ley que los   crea y se destinarán solo al objeto previsto en ella”, del artículo 29 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), siempre y cuando se   entienda que esta norma hace referencia no sólo a la ley que crea la   contribución parafiscal sino también a aquellas normas legales posteriores que   la hayan modificado.    

[99] Así lo señaló en la   sentencia C-178 de 2016 apoyándose para el efecto en la sentencia C-228 de 2009.     

[100] Sin   afirmar que se integrara al bloque de constitucionalidad la sentencia C-152 de   1997 sostuvo que “las   leyes ordinarias no pueden quebrantar la Constitución ni tampoco violar las   leyes estatutarias y orgánicas”. Refiriéndose al mismo asunto se encuentra la   sentencia C-369 de 1996 en la que se estableció que las normas orgánicas son   normas de auto referencia para el legislador cuyo contenido debe acogerse “de   manera estricta al momento de tramitar y expedir leyes ordinarias que   desarrollen la materia por él regulada”.    

[101] Es importante destacar   que en alguna oportunidad este Tribunal sostuvo que no era posible considerar la   existencia de una regulación orgánica en materia de parafiscalidad. En la   sentencia C-253 de 1995 dijo: “La Corte en sus   fallos ha señalado que las leyes orgánicas que contempla la Constitución,   corresponden únicamente a las que indica el artículo 151 de la C.P., entre las   que no se encuentra enumerada ninguna “ley orgánica sobre parafiscalidad”. El   cargo, de entrada, no prospera. La ley que en desarrollo de la atribución del   Congreso consignada en el artículo 150-12, imponga una determinada contribución   parafiscal, definirá directamente los casos y condiciones en que se aplica, sin   necesidad de supeditarse a los dictados generales de una supuesta ley marco en   la materia, requisito éste que la Corte reputa inexistente”.    

[102]   Sentencia C-748 de 2011.    

[103]   Sentencia C-891 de 2012.    

[104]   Sentencia C-253 de 1995.    

[105]   Sentencia C-253 de 1995.    

[106]   Sentencia C-253 de 1995.    

[107]   Sentencia C-253 de 1995.    

[108]   Sentencia C-253 de 1995. También con esa orientación se encuentran las   sentencias C-537 de 1995 y C-602 de 2015. En esta última la Corte recordó que “solo cuando la falta de claridad sea insuperable se   origina la inconstitucionalidad de la norma que determina los elementos de la   obligación tributaria”.    

[109]  Sentencia C-474 de 2003.    

[110] En la   sentencia C-690 de 2003 explicó este Tribunal: “Cuando hay específica reserva de ley, de la propia norma que establece la   reserva se desprenden  los parámetros que permiten especificar la   articulación de fuentes. Por la manera como, en cada caso, las potestades de   regulación se distribuyen entre la ley y el reglamento, es posible distinguir,   siguiendo la jurisprudencia de la Corte, entre reservas más o menos estrictas,   en relación con la posibilidad de concreción administrativa de los elementos   contenidos en la ley”.    

[111]  Sentencia C-690 de 2003.    

[112]   Sentencia C-228 de 2010. Ha sostenido la Corte que la exigencia prevista no se   satisface estableciendo únicamente la tarifa máxima. Sobre el particular la   sentencia C-577 de 1995 sostuvo: “Ciertamente   el establecimiento de un tope máximo es un límite a la discrecionalidad de la   autoridad administrativa encargada de fijar la tarifa. Sin embargo este límite   no parece suficiente para cumplir con los objetivos constitucionales de que   trata el inciso segundo del artículo 338 de la C.P., pues el rango de libertad   que se deja a la autoridad administrativa no puede ser entendido sino como la   atribución de una facultad discrecional que en nada se compadece con el   principio de legalidad del tributo. La habilitación constitucional al legislador   para otorgar a la autoridad administrativa la facultad de fijar una tarifa, no   puede ser entendida como la autorización de entregarle a la administración una   función discrecional. La única facultad que la ley puede delegar en la autoridad   administrativa es la de ajustar el monto del tributo a los costos de un servicio   o a los precios de un beneficio, según los criterios que el legislador   defina”.      

[113]   Sentencia C-577 de 1995.    

[114]   Sentencia C-525 de 2003.    

[115]   Sentencia C-525 de 2003.    

[116]   Sentencia C-525 de 2003.    

[117] En   similar dirección se ha pronunciado la sentencia C-482 de 2002.    

[119] En la   sentencia C-866 de 1999 la Corte indicó lo siguiente al referirse a la necesidad   de celebración de un convenio cuando la atribución de una función pública a los   particulares tenía su origen en una decisión administrativa: “En efecto, la imposición   unilateral del ejercicio de funciones administrativas por voluntad de los   funcionarios públicos, mediante acto administrativo de contenido particular,   como es aquel a que se refiere la normatividad impugnada, desconoce el principio   de igualdad, puesto que si bien es cierto es deber de toda persona y de los   ciudadanos participar en la vida política, cívica y comunitaria del país, y   hacer efectivo el principio de solidaridad, dichos deberes deben cumplirse y   hacerse cumplir dentro de los conceptos de justicia y equidad, sin imponer a   determinados ciudadanos cargas exclusivas o particulares, que por no afectar a   los demás, resultan desproporcionadas. // Imponer unilateralmente a cierto y   determinado particular el ejercicio de una función administrativa, sin contar   con su consentimiento, denota un evidente quebrantamiento del principio de   justicia distributiva y de justicia conmutativa. Exigirles a algunos ciudadanos   una serie de obligaciones, excluyendo de esas cargas excepcionales a los demás   individuos, aunque se encuentren en idéntica situación, significa establecer el   principio conocido como la “acepción de personas”, opuesto a la igualdad propia   de la justicia. // Por   ello la atribución unilateral a particulares de dichas funciones, exige una   norma de contenido absolutamente general, que cobije el universo entero de las   personas naturales o jurídicas particulares a quienes, por estar en determinada   e igual situación, incumbiría el cumplimiento de un mismo deber, cual sería el   de ejercer determinada función administrativa. En tal sentido, sólo la ley o la   Constitución pueden llevar a cabo la referida imposición unilateral, sin   necesidad de aceptación expresa por medio de convenio. Si bien, como lo ha   indicado esta Corporación “para asignar funciones públicas a los   particulares, la Constitución no exige que ellos expresen su consentimiento   previamente”, tal imposición unilateral exige ser llevada a cabo mediante   una norma de contenido general, por las razones antedichas, referentes a la   preservación del principio de igualdad”.    

[120]   Sentencia C-543 de 2001.    

[121]   Sentencia C-543 de 2001.    

[122]   Sentencia C-1170 de 2004.    

[123] Interesa destacar que el   artículo 2º ha previsto que las normas de la Parte Primera del Código se aplican   a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en   sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e   independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones   administrativas.    

[124] Cabe   señalar que la Ley 51 de 1966 tuvo por objeto establecer una Cuota de   Fomento para el cultivo de cereales    

[125] La   Corte, desde sus primeras providencias y en particular en la sentencia C-228 de   1993, se refirió a la competencia reglamentaria en relación con asuntos   tributarios del modo que sigue: “El hecho   de que sea una facultad restrictiva del Congreso lo referente a la obligación   tributaria, no implica que el Presidente de la República no pueda ejercer su   potestad reglamentaria, la cual no sólo es legítima, sino necesaria para ajustar   a las circunstancia reales de la Nación, las disposiciones generales impuestas   por el legislador”. Esta orientación ha sido reiterada, por ejemplo, en la   sentencia C-594 de 2010.    

[126]  C-983 de 2010.    

[127] Este   anexo corresponde al texto elaborado por el Magistrado Luis Guillermo Guerrero   Pérez y que se encontraba incluido en el capítulo de antecedentes de la ponencia   presentada por dicho Magistrado a la Sala Plena.    

[128]  M.P.   Nilson Pinilla Pinilla.    

[129]  M.P.   Álvaro Tafur Galvis.    

[130]  M.P.   Luis Ernesto Vargas Silva.    

[131] Para   este efecto se transcriben fragmento de las sentencias C-678 de 1998 (M.P.   Alfredo Beltrán Sierra), C-191 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero) y   C-025 de 1993 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[132]  KELSEN, Hans, Teoría pura del Derecho, México: Porrúa, 2003.    

[133]   Sobre la importancia de la parafiscalidad en el sector   agropecuario cfr. Mauricio Plazas Vega, Los escollos gubernamentales a   la parafiscalidad agropecuaria en Colombia. Necesidad de una urgente reflexión   del gobierno sobre su significado y su crucial importancia, Bogotá, 2016.    

[134]   Estas leyes son, entre otras, las siguientes: (i) Ley 89 de   1993, que crea el Fondo Nacional del Ganado y asigna su administración a   Fedegan; (ii) Ley 117 de 1994, que crea el Fondo Nacional Avícola y que asigna   su administración a Fenavi; (iii) la Ley 118 de 1994, modificada por la Ley 726   de 2001, que crea el Fondo de Fomento Hortifrutícola y que asigna su   administración de Asohofrucol; (iv) la Ley 138 de 1994, que crea el Fondo de   Fomento Palmero y asigna su administración a Fedepalma; (v) la Ley 219 de 1995,   que crea el Fondo de Fomento Algodonero y asigna su administración a una entidad   representativa del sector del orden nacional; (vi) la Ley 272 de 1996, que crea   el Fondo Nacional de la Porcicultura y asigna su administración a la Asociación   Colombiana de Porcicultura; (vii) la Ley 534 de 1999, que crea el Fondo Nacional   del Tabaco y asigna su administración a Fedetabaco; (viii) la Ley 686 de 2001,   que crea el Fondo de Fomento Cauchero y asigna su administración a la   Confederación Cauchera de Colombia; (ix) la Ley 1707 de 2014, que crea el Fondo   de Fomento de la Papa, y asigna su administración a la entidad más   representativa del sector a nivel nacional.    

[135]   Las demás agremiaciones de los otros subsectores no manejan   fondos parafiscales de fomento, pero no porque en esos casos se haya acogido   otro modelo económico para su administración, sino porque no se ha obtenido el   consenso para la imposición de un gravamen sectorial. Así, Analac, Asocolflores,   Augura, Asbama, Asocaña, Procaña, Asoovinos, Anco, Asobufalos, Fenalfique,   Fedemaderas, Acuanal y Fedacua cumplen fundamentalmente funciones de   representación gremial, y excepcionalmente de provisión de bienes y servicios   sectoriales o de mecanismos de estabilización mediante cuotas voluntarias de sus   afiliados.    

[136]   En las sentencias C-178 de 2016 (M.P. María Victoria Calle   Correa) y C-228 de 2009 (M.P Humberto Antonio Sierra Porto) el artículo 29 del   EOP sirvió como parámetro de constitucionalidad de las leyes. En el primer caso,   para evaluar la validez de una norma legal que modificaba la destinación   sectorial de las contribuciones parafiscales del sector hotelero, y en el   segundo caso, en el que se regulaba la destinación de las contribuciones   parafiscales para la promoción del turismo. En el primero de estos fallos la   Corte sostuvo expresamente que “el artículo 29 del Estatuto Orgánico del   Presupuesto hace parte del parámetro de control constitucionalidad (…) las   leyes orgánicas sirven de parámetro de control de las ordinarias pues al igual   que las estatutarias hacen parte del bloque de constitucionalidad en sentido   lato, y establecen condiciones para la producción de las normas ordinarias (…)   el decreto 111 de 1996 compila dos leyes orgánicas, de manera que sí puede ser   invocado para el control de constitucionalidad de las leyes ordinarias”   (subrayado por fuera de texto). Por su parte en la sentencia C-228 de   2009 se arribó a esta misma conclusión, sosteniendo que “por vía de incumplir   una disposición orgánica, la ley ordinaria puede vulnerar la cláusula   constitucional que autoriza al legislador a regular ciertas materias únicamente   mediante el trámite de leyes orgánicas o estatutarias (…)”.     

[137]   Al respecto cfr. las sentencias C-472 de 2016 (M.P.   Alejandro Linares Cantillo), C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio),   C-289 de 2014 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva), C-615 de 2013 (M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva), C-167 de 2014 (M.P. María Victoria Calle Correa), C- 891 de 2012   (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub), C-704 de 2010 (M.P. María Victoria Calle   Correa), y C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo Escobar Gil), C-597 de 2000 (M.P. Álvaro   Tafur Galvis).    

[138]  Con fundamento en esta regla, en   múltiples oportunidades este tribunal ha declarado la inexequibilidad de   aquellas normas que delegan en instancias distintas al propio Congreso, la   definición de estos elementos medulares del sistema tributario.  En la   sentencia C-602 de 2015 (M.P. Jorge Iván   Palacio Palacio), por ejemplo, la Corte declaró la inconstitucionalidad de las   normas que facultaron al gobierno nacional para crear y reglamentar estímulos   tributarios para las empresas y personas naturales que se vincularan a los   programas de trabajo y educación, que efectuaran inversiones en los centros de   reclusión, o que incorporaran a sus actividades a los pospenados con buena   conducta, sobre la base de que esta materia debía ser regulada por el Congreso   de la República. Por su parte, en la sentencia C-690 de 2003 (M.P. Rodrigo   Escobar Gil) se hizo lo propio en relación con las normas que, para efectos   tributarios, remitían a las definiciones de la OCDE y del gobierno nacional   sobre las jurisdicciones de menor imposición y sobre los países considerados   como paraísos fiscales. Y en la sentencia C-167 de 2014 (M.P. María Victoria   Calle Correa) se declaró la inexequibilidad de los preceptos legales que al   regular unas tasas en favor del INVIMA, dejaron en manos de las instancias   gubernamentales la definición de algunos aspectos de los hechos gravables del   referido tributo.    

[139]   M.P. Alejandro Martínez Caballero.    

[140]   M.P. Nilson Pinilla Pinilla.    

[141]   M.P. Alfredo Beltrán Sierra.    

[142]   M.P. Fabio Morón Díaz.    

[143]   M.P. María Victoria Calle Correa.    

[144]   Las leyes que crean los fondos sectoriales establecen que la organización   gremial debe sujetarse a las condiciones específicas determinadas por el   Ministerio de Agricultura en cuanto a los criterios de gerencia estratégica y   administración por objetivos y demás condiciones de ejecución del contrato.