C-645-16

           C-645-16             

Sentencia C-645/16    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE   LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-No implica que su   administración y vigilancia deba estar a cargo de un consejo especial, puesto   que esas funciones competen a la Comisión Nacional del Servicio Civil/SISTEMA   ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Comisión de personal debe regirse por las normas   generales de la carrera administrativa    

ELECCION DEL REPRESENTANTE DE LOS EMPLEADOS DE LA COMISION DE   PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Integración normativa    

ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Alcance/ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Mecanismo de participación ciudadana    

PRINCIPIO PRO ACTIONE-Aplicación/ACCION   PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Aplicación del principio pro actione    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos mínimos/DEMANDA   DE INCONSTITUCIONALIDAD-Razones claras, ciertas, específicas, pertinentes y   suficientes    

DEMANDA CONTRA LEY QUE ESTABLECE EL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA   PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA   REPUBLICA-Cumplimiento de carga argumentativa    

CARRERA ADMINISTRATIVA Y PRINCIPIO DEL MERITO-Jurisprudencia   constitucional    

ESTADO-Carácter social y de derecho/PODER   CONSTITUYENTE DERIVADO-Límite    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Contenido y   alcance/CARRERA ADMINISTRATIVA-Reafirmación como principio basilar del   ordenamiento jurídico    

FUNCION PUBLICA-Postulados    

CARRERA ADMINISTRATIVA-Criterios que   justifican su relevancia en el Estado Social y de Derecho    

SISTEMA DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Concurso   como regla y expresión del mérito para permitir el ingreso    

PRINCIPIO DEL MERITO-Aplicación    

MERITO-Constituye una piedra angular   sobre la cual se funda el sistema de carrera administrativa    

SISTEMAS ESPECIFICOS DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador/CARRERA ADMINISTRATIVA-Sistemas    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Validez, justificación y configuración    

SISTEMAS ESPECIALES DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Competencia del legislador/SISTEMAS ESPECIALES DE CARRERA   ADMINISTRATIVA-Origen constitucional    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Funciones    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Competencia   para administrar y vigilar las carreras específicas    

COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL-Línea   jurisprudencial sobre competencia de administración y vigilancia del sistema de   carrera    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Régimen específico de carrera administrativa/DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Naturaleza especial    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Régimen especial    

REGIMEN ESPECIFICO DE CARRERA ADMINISTRATIVA-Regulación normativa    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Cargos son de carrera y de libre nombramiento y remoción    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias del Presidente    

ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCION, PERIODO DE PRUEBA Y RETIRO DEL   SERVICIO-Realización y efectos de estudios de   seguridad con carácter reservado    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Creación   del Consejo Administrador    

CONSEJO ADMINISTRADOR DEL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN EL   DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Debe ser retirado del ordenamiento ya que su creación resulta   contraria a la constitución    

DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Integración   de unidad normativa    

INTEGRACION DE UNIDAD NORMATIVA-Obedece a   los principios de economía procesal y seguridad jurídica/INTEGRACION DE   UNIDAD NORMATIVA-Supuestos    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Integración   de unidad normativa    

CONSEJO ADMINISTRADOR DEL SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA EN EL   DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Creación es inconstitucional    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance y   límites    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Principio de   interpretación restrictiva    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Requisito de   precisión    

REQUISITO DE PRECISION EN FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Jurisprudencia constitucional    

MANDATO CONSTITUCIONAL DE PRECISION-Requisitos    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Alcance   material y temporal    

SISTEMA ESPECIFICO DE CARRERA PARA EMPLEADOS DEL DEPARTAMENTO   ADMINISTRATIVO DE LA PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Facultades   extraordinarias al Presidente de la República    

COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Conformación    

COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Funciones    

COMISION DE PERSONAL DEL DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA-Alcance    

Referencia: Expediente D-11369    

Actora: Jeimee Alejandra   Argüello Monroy    

Demanda de   inconstitucionalidad contra los artículos 14, 15 (parciales) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005 “ Por el cual se establece eI Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República”    

Magistrada  ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Bogotá, D.C.,  veintitrés (23) de noviembre   de dos mil dieciséis (2016).    

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus   atribuciones constitucionales y de los requisitos de trámite establecidos en el   Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

1. La ciudadana Jeimee Alejandra   Argüello Monroy instauró acción pública de inconstitucionalidad contra los   artículos 14 (parcial), 15 (parcial) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005 “Por el   cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”, por   considerar que vulneran los artículos 6º, 13, 53, 121, 130, 150-10 y 243 de   la Constitución Política.    

2. Mediante auto del cinco (5) de mayo de dos mil dieciséis (2016), se inadmitió la   demanda de la referencia por encontrar que no satisfacía los requerimientos del   artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, pues no se presentaron argumentos   claros, ciertos, específicos, pertinentes y suficientes para que la acusación planteada   en la acción pública, como control abstracto de las normas, pueda ser debatida y   estudiada de fondo.     

4. Cumplidos los trámites   constitucionales y legales propios de los procesos de constitucionalidad, la   Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia.    

II.                NORMA   DEMANDADA    

5. A continuación   se transcribe la disposición demandada, resaltando el aparte objeto de censura:    

“DECRETO No. 780 DE   2005    

(marzo 17)    

Diario Oficial No. 45.855 de 19 de   marzo de 2005    

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE LA   FUNCIÓN PÚBLICA    

Por el cual se establece el Sistema   Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República.    

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE   COLOMBIA,    

en ejercicio de las facultades   extraordinarias conferidas por el artículo    

53, numeral 6 de la Ley 909 del 23   de septiembre de 2004,    

DECRETA:    

[…]    

ÓRGANOS DE ADMINISTRACIÓN Y VIGILANCIA DE LA CARRERA    

ARTÍCULO 14. Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República. Créase el Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia   de la República, el cual estará integrado en la siguiente forma:    

14.1. El Director del Departamento o el Subdirector   del Departamento.    

14.2. Un (1) empleado de los niveles directivo o   asesor, designado por el Director del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República.    

14.3. Un (1) representante de los empleados de   carrera elegidos por éstos.    

14.4. El jefe de Área de Recursos Humanos o quien   haga sus veces, quien será el secretario técnico de la Comisión, con voz pero   sin voto.    

ARTÍCULO 15. Funciones. Al   Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República le corresponden las siguientes   funciones:    

15.1.   Realizar los concursos o procesos de selección,  para lo cual podrá apoyarse en el Instituto Colombiano para el Fomento de la   Educación Superior ICFES, las universidades públicas o privadas, instituciones   de educación superior, en entidades públicas especializadas en la materia o en   las entidades acreditadas por la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

15.2.   Establecer, de acuerdo con este decreto y los reglamentos, los lineamientos   generales con base en los cuales se realizarán los procesos de selección para la   provisión de los empleos de carrera.    

15.3. Velar por el debido   cumplimiento de las políticas generales de la Entidad en materia de carrera.    

15.4. Conocer y decidir en única instancia,   sobre las reclamaciones que formulen los aspirantes no admitidos a un concurso y   excluir de las listas de elegibles las personas que hubieren sido incluidas sin   reunir los requisitos exigidos en las convocatorias o con violación de las   normas legales.    

15.5.   Conocer y decidir en única instancia sobre las reclamaciones que formulen los   participantes por inconformidad en los resultados de las pruebas.    

15.6.   Conocer y decidir en única instancia sobre las reclamaciones relacionadas con   las inscripciones en el Registro de Carrera.    

15.7. Proponer acciones que dinamicen y materialicen   los resultados de la valoración del desempeño, los movimientos de personal en   desarrollo del sistema específico de carrera, y el mejoramiento continuo de   dicho sistema.    

15.8. Conocer y resolver, en primera instancia, sobre   las reclamaciones por las presuntas irregularidades que se presenten en los   procesos de selección, pudiéndolos dejar sin efecto total o   parcialmente, siempre y cuando no se hubieren dictado actos administrativos de   contenido particular y concreto, salvo que la irregularidad sea atribuible al   seleccionado dentro del proceso de selección impugnado, la segunda instancia será ejercida por la Comisión   Nacional del Servicio Civil.    

15.9. Conocer y resolver, en segunda instancia, sobre   las decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las reclamaciones que   formulen los empleados de carrera, que hayan optado por el derecho preferencial   a ser revinculados, cuando se le suprima su empleo.    

15.10. Conocer y resolver, en segunda   instancia, sobre las decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las reclamaciones que formulen los   empleados inscritos en el sistema específico de carrera, por los efectos de las   incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad, o por   desmejoramiento en sus condiciones laborales.    

15.11. Vigilar que el Registro del Sistema Específico de Carrera del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se organice y   administre.    

15.12. Conceptuar sobre la conveniencia de la prórroga de la   vigencia de la lista de elegibles.    

15.13. Las   demás que le correspondan de acuerdo a la Ley y los Reglamentos.    

ARTÍCULO 16.   Comisión de Personal. Es un organismo colegiado conformado por un (1)   representante designado por el Director del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, por el Jefe del Área de Recursos Humanos o quien   haga sus veces, quien actuará como secretario de la Comisión con voz y voto, y   por un (1) representante de los empleados, que en todo caso deberá estar   inscrito en carrera administrativa.    

[…]”.    

III.            DEMANDA    

“Dado que la   Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC fue establecida por la Constitución   como un organismo único encargado de administrar y vigilar por regla general el   sistema de carrera administrativa, sus funciones se constituyen en un imperativo   constitucional de carácter indivisible en el sentido de que dichas atribuciones   no pueden compartirse con otros órganos ni ser separadas o disgregadas a   instancias del legislador. Así las cosas, es evidente que lo normado en los   artículos 14 y 15 (numerales señaladas) de la norma acusada, son claramente   inconstitucionales, que van en contravía con lo prestablecido en nuestra   Constitución Política y la citada Ley 909 de 2004; pues en ellos se establece la   creación y funciones de un órgano distinto al constitucionalmente creado para   tal fin.    

Por consiguiente,   a la luz de la verdad es inadmisible e inconstitucional la creación y existencia   de otro organismo con funciones similares o equivalente a las conferidas   constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC; en este   caso preciso, el de la creación y existencia del Consejo Administrador del   Sistema Específico de carrera en el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República; máxime cuando las citadas potestades   extraordinarias no facultaban al señor Presidente para determinar la creación   y/o composición de los Órganos de Administración, Control y Vigilancia de la   Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,   regular lo concerniente a la composición, número de integrantes de cada uno de   ellos y determinar sus funciones, toda vez que el Constituyente de 1.991   estableció que la Comisión Nacional del Servicio Civil – CNSC, es la entidad   constitucionalmente responsable de la administración y vigilancia de las   carreras de los servidores públicos.    

En lo concerniente   al artículo 16 de la norma demandada (Decreto Ley 780 de 2005) se tiene [que] el   mismo contraría abiertamente lo dispuesto en los artículos 13, 53 y 150-10 de la   Constitución Política. Así como lo prescrito en la Ley 909 de 2004, toda vez que   “en ninguna parte de las precisas facultades otorgadas al señor Presidente de la   República” mediante la misma, se le otorgó la potestad para que mediante Decreto   Ley pudiera disminuir la Representación de los Trabajadores en las COMISIONES DE   PERSONAL. Es decir, que el legislador extraordinario carecía de atribuciones   constitucionales para deliberar sobre lo concerniente a la COMISIÓN DE PERSONAL   Y SU COMPOSICIÓN, pues el Congreso de la República ya había establecido en el   artículo 16 de la Ley 909 de 2004 la composición y el número de integrantes de   las Comisiones de Personal”[3] (mayúsculas   originales).    

IV.       INTERVENCIÓN   DE LA PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA    

7. El Asesor de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República[4]  coadyuvó la demanda dirigida contra el artículo 15 del Decreto Ley 780 de 2005.   Al respecto, sostuvo:    

“[…] La demandante   considera que los artículos acusados del decreto Ley 780 de 2005 son   inconstitucionales porque le entregan al Consejo Administrador del Sistema   Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República (DAPRE) la función de administrar y vigilar el   sistema específico de carrera de dicha entidad, no obstante que, por disposición   del artículo 130 constitucional, es a la Comisión Nacional del Servicio Civil a   la que le corresponde ejercer dichas funciones respecto de los sistemas   específicos de carrera administrativa.    

En sentencia C-1230 de 2005   la Corte Constitucional unificó su jurisprudencia relativa a la competencia de   la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar los sistemas   específicos de carrera creados por la ley.    

La tesis de la Corte, que   subsiste hasta la fecha (cfr. sentencia C-250 de 2013), es que dicha Comisión es   competente para administrar, sin excepción, los sistemas específicos de carrera,   en la medida en que todos ellos forman parte, con sus respectivas   especificidades, del sistema general de carrera administrativa.    

[…]    

Aunque debe advertirse, tal   como lo hace la propia sentencia, que la tesis de la Corte sobre esta   competencia sufrió mutaciones en su etapa inicial y que no se había consolidado   para la fecha en que se expidió el Decreto 780 de 2005, la posición actual de la   jurisprudencia es que [es] “a la Comisión Nacional del servicio Civil a quien   corresponde administrar y vigilar las carreras de los servidores públicos, con   excepción de aquellas carreras especiales que tengan origen constitucional. Ello   significa que se constituye en un imperativo constitucional, que se le asigne a   dicha Comisión tanto la administración como la vigilancia de la carrera general   y de las carreras especiales de origen legal, estas últimas, denominadas por el   legislador carreras específicas”.    

El hecho de que la   jurisprudencia constitucional entienda que un sistema específico de carrera   administrativa de creación legal no pueda ser administrado ni vigilado por   autoridad distinta a la Comisión Nacional del Servicio Civil[,] implica que las   normas del Decreto 780 de 2005 que entregan dicha competencia al Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República son inconstitucionales.    

De allí que esta oficina   coadyuve en la demanda de la referencia.    

No obstante, justamente por   haber comprendido los alcances de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y   en cumplimiento del fallo C-1230 de 2005, el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República resolvió reconocer la competencia de la Comisión   Nacional del Servicio Civil en la materia y, a pesar de la existencia del   Decreto 780 de 2005, entregó a dicha Comisión la convocatoria, adelantamiento y   vigilancia del concurso para proveer las vacantes del sistema específico de   carrera de DAPRE.    

En efecto, así se desprende   del texto del Acuerdo 302 del 12 de marzo de 2013 de la Comisión Nacional del   Servicio Civil, por lo cual se convoca a un concurso abierto de méritos para   proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema   Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República –DAPRE–, convocatoria num. 251 de 2013.    

En estas condiciones, a la   fecha, el DAPRE no administra ni vigila su sistema específico de carrera –lo que   indica que la entidad inaplica las normas correspondientes por razones de   inconstitucionalidad–, sino que lo hace la Comisión Nacional del Servicio Civil,   en cumplimiento de los fallos que reconocen dicha competencia de manera   obligatoria y restrictiva”[5]  (cursivas originales).    

V.                CONCEPTO DEL   PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN    

                        

8. El Procurador General de la Nación mediante concepto No. 006140 del   veintidós (22) de julio de dos mil dieciséis (2016)[6], le solicitó a la Corte   Constitucional declarar inexequibles en su integridad los artículos 14 y   15 del Decreto Ley 780 de 2005, e inhibirse para emitir un   pronunciamiento de fondo en relación con la constitucionalidad del artículo 16   de dicha normativa, por ineptitud sustantiva del cargo que fundamentó la   supuesta violación de los artículos 13, 53 y 150-10 de la Carta Política.    

En lo que hace referencia a la solicitud de inhibición, explicó que la   demanda no cumple con el requisito de especificidad debido a que la actora se   limitó a afirmar que el artículo 16 demandado vulnera los artículos 13, 53 y   150-10 de la Constitución Política, pero no indica cuáles elementos materiales   de dichas disposiciones resultan relevantes para demostrar su conclusión. En ese   orden de ideas, precisó, que “únicamente se ciñe a señalar sin razones   suficientes que el Presidente de la República no estaba facultado para disminuir   la representación de los trabajadores en las comisiones de personal, “pues el   Congreso de la República ya había establecido en el artículo 16 de la Ley 909 de   2004 la composición y el número de integrantes de las Comisiones de Personal”[7].    

En relación con la inexequibilidad de los artículos 14 y 15 del Decreto   Ley 780 de 2005, precisó que la carrera administrativa de los servidores del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República no es uno de los   sistemas especiales de carrera de origen constitucional y, por lo tanto, esta sí   debe ser vigilada y administrada por la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

Por ende, concluyó que “efectivamente el Presidente de la República no   estaba facultado para crear un órgano que administre y vigile la carrera   administrativa del Departamento de la Presidencia de la República pues ello es   competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Y, por tales razones,   esta vista fiscal encuentra que son inexequibles, en su integridad, los   artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de 2005, por medio de los cuales se creó   el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrea en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República y se le asignaron funciones,   respectivamente”[8].    

VI.              CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. De   conformidad con el numeral 5º   del artículo 241 de la   Constitución Política, la Corte Constitucional es competente para conocer y   decidir definitivamente sobre las demandas de inconstitucionalidad contra normas   de rango legal, como la acusada en esta oportunidad.    

Cuestión previa. De la aptitud   de la demanda    

2. En este caso la Procuraduría   General de la Nación solicitó declarar la inhibición para efectuar un   pronunciamiento de fondo sobre el cargo invocado contra el artículo 16 del   Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de   Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de   la República”, porque, en su criterio, no satisface el requisito de   especificidad.    

2.1. A propósito de tal solicitud,   cabe precisar que la acción pública de inconstitucionalidad, cuyos alcances han   sido objeto de reiterados pronunciamientos por parte de esta Corporación[9],   materializa no solo el derecho de participación en una democracia como la   prevista por el Constituyente de 1991, sino la posibilidad efectiva por parte de   la ciudadanía de controlar la actuación principal del Congreso, y de aquellas   autoridades que excepcionalmente tienen la facultad de proferir normas con   contenido material de Ley; mediante un instrumento que se invoca ante la Corte   Constitucional, quien debe establecer, en cumplimiento de su función principal   como guardiana de la integridad y supremacía de la Constitución Política[10],   la sujeción de las actuaciones legislativas a esa norma superior. En tal   sentido, en la Sentencia C-128 de 2011[11], la Sala   Plena manifestó:    

“5. Reiterando la jurisprudencia de este Tribunal[12],   la acción de inconstitucionalidad es un mecanismo de participación ciudadana,   con el cual se desarrolla el principio previsto en los artículos 1º, 2º, y 3º de   la Constitución, de ser Colombia un Estado social de derecho, democrático y   participativo. Dicha acción está destinada a provocar que la Corte   Constitucional, como máximo órgano de la jurisdicción constitucional, tras el   adelanto de un proceso, produzca una sentencia con efectos de cosa juzgada sobre   un cierto problema jurídico planteado por el actor, relacionado con   disposiciones creadas en general aunque no exclusivamente por el Congreso de la   República, obrando como constituyente derivado o como órgano representativo   legislativo”.     

El ejercicio de la acción , empero,   no está desprovisto del cumplimiento de unas cargas por parte de quienes se   encuentran legitimados para su interposición, por lo menos por tres razones   fundamentales, la primera, porque la ley goza de una presunción de   corrección de origen que deriva del carácter epistémico del proceso democrático;   la segunda, porque la demanda debe permitir la apertura de un debate en   el que cada uno de los que intervengan tengan claridad sobre aquello que se   discute; y, la tercera, porque la Corte no puede asumir motu proprio   la formulación de razones de inconformidad, so pena de interferir intensamente   en el rol que le concedió el Constituyente al Congreso[13].    

Lo dicho no obsta para que, en   aplicación del principio pro actione, se prefiera efectuar un   pronunciamiento de fondo en beneficio tanto de la existencia de un sistema   jurídico coherente y consistente, como del derecho de acción del promotor,    por lo que estos requisitos deben ser analizados razonablemente[14].    

En tal sentido, el artículo 2º del Decreto 2067 de 1991, “Por el cual se dicta el   régimen procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la   Corte Constitucional”, dispone que las demandas de inconstitucionalidad   deben cumplir requisitos formales mínimos, que se concretan en: (i) señalar las   normas acusadas; (ii) indicar las normas que se consideras infringidas; (iii)   exponer las razones de la violación; (iv) explicar el trámite desconocido en la   expedición del acto, cuando sea del caso; y, (v) ofrecer las razones por las   cuales la Corte Constitucional es competente para conocer del asunto.    

Sobre el   tercero de los referidos presupuestos, la Corte Constitucional ha venido   sosteniendo en reiterada jurisprudencia que las razones de inconstitucionalidad   deben ser claras, ciertas, específicas, pertinentes  y suficientes. Al respecto, en la Sentencia C-1052 de 2001, con ponencia   del Magistrado Manuel José Cepeda Espinosa, cada uno de estos elementos fue   definido en los siguientes términos:    

“(i) claras, es decir, seguir   un curso de exposición comprensible y presentar un razonamiento inteligible   sobre la presunta inconformidad entre la ley y la Constitución; (ii) ciertas,   lo que significa que no deben basarse en interpretaciones puramente subjetivas,   caprichosas o irrazonables de los textos demandados, sino exponer un contenido   normativo que razonablemente pueda atribuírseles; (iii) específicas, lo   que excluye argumentos genéricos o excesivamente vagos; (iv) pertinentes,   de manera que planteen un problema de constitucionalidad y no de conveniencia o   corrección de las decisiones legislativas, observadas desde parámetros diversos   a los mandatos del Texto Superior; y (v) suficientes, esto es, capaces de   generar una duda inicial sobre la constitucionalidad del enunciado o disposición   demandada”[15].    

Finalmente, la Corte Constitucional   ha reiterado que la admisión de la demanda por parte del Magistrado ponente de   cada acción de inconstitucionalidad es un momento oportuno para determinar el   cumplimiento de los requisitos antes citados; sin embargo, también ha indicado,   que el hecho de que se supere esa primera mirada, que es sumaria, no impone un   pronunciamiento de fondo, pues finalmente es en la Sala Plena de la Corporación,   integrada por todos sus Magistrados, en quien recae la competencia de proferir   una Sentencia, en donde se determina, previo un debate deliberativo, si la   demanda es apta o no, contando con la intervención además de quienes hayan sido   convocados y del Ministerio Público[16].    

2.2. La síntesis de la demanda que   ocupa la atención de la Sala en esta oportunidad, conforme a lo expuesto en el   apartado III, evidencia la existencia de dos cargos, uno que cuestiona la   constitucionalidad de los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de   2005, y otro dirigido contra el artículo 16 ibídem. En el primer caso, la   censura se dirige a afirmar que la creación por parte del legislador   extraordinario de un órgano de administración de la carrera específica del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República desconoce lo   dispuesto en el artículo 130 de la Carta, que concede a la Comisión Nacional del   Servicio Civil la administración y vigilancia de las carreras de los servidores   públicos, salvo de las que ostentan carácter especial.    

El cargo contra el artículo 16 del   Decreto Ley 780 de 2005 consiste en un presunto exceso de la potestad   legislativa extraordinaria, que lesiona el artículo 150.10 de la Carta, por   haberse regulado la conformación de la Comisión de Personal en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República.    

Bajo esta premisa, un análisis de   confrontación de los cargos por violación a los artículos 130 y 150 numeral 10   de la Constitución frente a los requisitos referidos para considerar la aptitud   de la demanda permite concluir que:    

2.2.1. La demandante individualiza   las disposiciones demandadas y los parámetros de comparación de rango   constitucional que considera lesionados, e invoca el artículo 241 como fuente de   la competencia de la Corte Constitucional para asumir el conocimiento del   asunto.    

2.2.2. La promotora de la acción   expone las razones por las cuales considera que con los artículos 14, 15 y 16   del Decreto Ley 780 de 2005, por el cual se establece el Sistema Específico   de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia   de la República”, se quebrantan los artículos 130 y 150.10 de la   Constitución. Dicho análisis goza de las siguientes características:    

2.2.2.1. Claridad, pues el   escrito de la demanda sigue un hilo argumentativo que permite determinar, sin   razón a equívoco, el contenido de la censura, lo cual incidió en que la   intervención de quienes lo hicieron en esta oportunidad girara sobre unos ejes   comunes. También debe destacarse que no cabe duda de que lo pretendido por la   interesada es que la Corte efectúe un pronunciamiento en virtud del cual (i) se    suprima del orden jurídico la existencia de un órgano que administre la carrera   administrativa específica de los empleados del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, diferente a la Comisión Nacional del Servicio   Civil, y (ii) se excluya de la estructura de la misma entidad a la Comisión de   Personal configurada por disposiciones proferidas por el ejecutivo, sin   competencia para ello.    

2.2.2.2. Certeza[17],  dado que el motivo general de inconformidad parte de una asignación de   contenido normativo razonable a los enunciados previstos en los artículos   demandados, esto es, la creación de un órgano que administra la carrera   específica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y   la conformación particular de la comisión de personal para esa entidad.    

2.2.2.3. Especificidad, por cuanto (i) el cargo por presunta lesión del artículo 130 de la   Constitución fue presentado de manera directa y concreta, sin que su   identificación genere dificultad alguna; argumentación que parte en este caso de   una confrontación entre el contenido normativo de los artículos 14 y 15 del   Decreto Ley 780 de 2005 y el mandato constitucional que prevé de manera general   la función de la Comisión Nacional del Servicio Civil en la estructura estatal   configurada a partir de la Constitución de 1991; y, (ii) la censura por   violación del artículo 150.10 de la Constitución también ostenta idénticas   características, pues, contrario a lo sostenido por el Procurador General de la   Nación en su intervención, la demandante afirma la presunta incompatibilidad   entre el artículo 16 que regula la composición de la Comisión de Personal de la   entidad y el alcance de las facultades extraordinarias conferidas al ejecutivo,   y en virtud de las cuales expidió tal disposición. Es oportuno advertir que   aunque las razones ofrecidas por la actora son escuetas en los dos casos,   permiten la configuración de los requisitos hasta aquí referidos, pues en   todo caso la razón principal del cargo aparece enunciada.    

2.2.2.4. Pertinencia, en razón a que los argumentos expuestos por la demandante ponen de   relieve cómo, según su análisis, las disposiciones demandadas lesionan mandatos   derivados de la Carta Política[18].    

2.2.2.5. Suficiencia[19],  en tanto los argumentos expuestos ofrecen elementos   para adelantar el juicio de confrontación normativa y, a su turno, generan una   duda inicial que, tras el estudio de fondo, permitirá determinar su sujeción o   no a la normativa superior.    

2.3. En los anteriores términos   se concluye que en este caso se cumple con la carga   argumentativa que se le impone a los promotores de la acción de   inconstitucionalidad y, por lo tanto, hay lugar a efectuar un pronunciamiento de   fondo sobre la violación de los artículos 130 y 150.10 de la Constitución por   los artículos 14, 15 (parciales) y 16 del Decreto Ley 780 de 2005, “por el   cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.    

Por último, advierte la Sala que en   la demanda se invoca la vulneración de los artículos 6, 13, 53, 121 y 243 de la   Constitución, frente a los cuales la accionante no precisa argumento alguno que   permita inferir cargo de inconstitucionalidad. Por lo tanto, sobre su presunta   lesión la Sala declara la inhibición.    

Planteamiento de los problemas   jurídicos y metodología    

3. De conformidad con lo expuesto,   corresponde a la Sala Plena de la Corte resolver dos problemas jurídicos:    

3.1. ¿Vulnera el legislador   extraordinario la competencia asignada en el artículo 130 de la Constitución   Política a la Comisión Nacional del Servicio Civil, al disponer la creación de   un órgano de administración de la carrera administrativa específica del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República[20]?; y,    

La Sala asumirá el estudio de fondo   de los cargos propuestos de manera independiente. En un primer apartado, se   referirá a la presunta inconstitucionalidad de los artículos 14 y 15 (parciales)   del Decreto Ley 780 de 2005, para lo cual reiterará su jurisprudencia sobre (i)   la carrera administrativa y el mérito; y, (ii) la competencia del legislador   para regular carreras administrativas específicas y la facultad de la Comisión   Nacional del Servicio Civil para su administración y vigilancia. A continuación,   (iii) se referirá a la carrera específica del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República y, finalmente,  (iv) resolverá el cargo   propuesto, determinando sus alcances.    

En el segundo apartado, que recaerá   sobre la constitucionalidad del artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005,    la Sala (i) reiterará su jurisprudencia sobre el alcance y límites de las   facultades extraordinarias previstas en el artículo 150 numeral 10 de la   Constitución Política, para, a continuación, (ii) estudiar el cargo en concreto.    

Primer apartado: cargo   contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de 2005.    

(i) De la carrera administrativa   y el principio del mérito. Reiteración jurisprudencial[23]    

5. Pese a que nuestra Constitución Política no define expresamente   los aspectos transversales que permiten la afirmación del Estado como social y   de derecho, lo cierto es que desde sus primeros pronunciamientos la Corte   Constitucional ha destacado la relevancia de muchos de los valores y principios   previstos por el Constituyente de 1991 con el objeto de brindar dicha   especificidad, análisis que con posterioridad adquirió connotaciones más fuertes   al considerar que esos elementos de identidad de nuestro sistema no podían ser   removidos ni siquiera por quien ejerce funciones de Constituyente derivado[24].    

Uno de los ejes que precisamente desempeñan tal rol es el de la   carrera administrativa, cuyo contenido y alcance ha ocupado el ejercicio   jurisdiccional por parte de esta Corte desde sus años iniciales de   funcionamiento[25],   y permitió, tras un periodo de construcción de una sólida jurisprudencia, su   reafirmación como principio basilar del ordenamiento jurídico[26].    

6. Normativamente, constituye referente de obligatoria mención el   artículo 125 de la Constitución Política, del cual se derivan los siguientes   postulados: (i) por regla general los empleos públicos en los órganos y   entidades del Estado son de carrera; (ii) la excepción recae sobre cargos de   elección popular, libre nombramiento y remoción, trabajadores oficiales y demás   que determine la Ley[27];   (iii) la fijación del concurso público como el mecanismo idóneo y principal,   salvo disposición en contrario, para acreditar con objetividad e imparcialidad   el mérito; (iv) la necesidad de cumplir con los requisitos legales previstos   para acreditar el mérito y calidades de los aspirantes como condición para el   ingreso y ascenso al servicio; y, (v) la prohibición de que la filiación   política determine el nombramiento, ascenso o remoción de un empleo de carrera.    

Conforme a lo sostenido por la Corte Constitucional de manera   reiterada, la carrera administrativa es un principio que, además, tiene una   función instrumental, de garantía, para la satisfacción de fines estatales   y de la función pública; de derechos fundamentales, como el del trabajo   en condiciones de estabilidad; y del derecho a la igualdad, en el trato y   en las oportunidades[28].    

7. Por su parte, la relevancia de la carrera administrativa dentro   del Estado Social y de Derecho ha sido justificada en torno a tres criterios,   identificados con mayor precisión a partir de la Sentencia C-588 de 2009[29], y que   fueron recogidos en la Sentencia C-673 de 2015[30], en   los siguientes términos:    

“8.1. El primero corresponde al criterio histórico,   según el cual durante la historia del constitucionalismo colombiano[31]  ha existido una constante preocupación por establecer en las reformas   constitucionales desde 1957[32]  y en la ley, la preeminencia de la carrera administrativa frente a otras formas   de selección de personal, ello con el fin de eliminar las prácticas   clientelistas, el “amiguismo” o el nepotismo en la conformación de la burocracia   estatal, y de establecer el ingreso de funcionarios eficientes para el   cumplimiento de las finalidades del Estado a partir de la valoración del mérito   de los aspirantes. De esta forma, en el marco de la necesidad de fortalecer el   modelo democrático, la carrera administrativa se constituye en la regla general   y en una variable indispensable para la concepción de un Estado democrático.    

8.2. El segundo criterio es de carácter conceptual y   refiere al entendimiento de la carrera administrativa como un principio   constitucional[33]  que tiene como aspecto nodal la consideración del mérito como base determinante   para el ingreso, permanencia y retiro de los cargos del Estado.    

Por consiguiente, la asimilación de la carrera   administrativa como un principio constitucional significa que el artículo 125 de   la Constitución Política es una norma superior de aplicación inmediata que   contiene una base axiológica-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento   vulnera la totalidad del ordenamiento jurídico. En ese sentido, como lo ha   definido esta Corte, “el principio de la carrera administrativa cumple el doble   objetivo de (i) servir de estándar y método preferente para el ingreso al   servicio público, y (ii) conformar una fórmula interpretativa de las reglas que   versen sobre el acceso a los cargos del Estado, las cuales deberán comprenderse   de manera tal que cumplan con los requisitos y las finalidades de la carrera   administrativa, en especial el acceso basado en el mérito de los aspirantes”[34].    

8.3. El tercer criterio es de naturaleza   teleológica, toda vez que se relaciona con las finalidades que cumple la carrera   administrativa como eje preponderante en el andamiaje constitucional, como   quiera que articula varios propósitos definidos por el constituyente, a saber:   (i) permite el reclutamiento, a través de concursos de méritos, de personal   óptimo y capacitado para el ejercicio de la función pública, con el fin de   brindar transparencia, eficacia y eficiencia en la administración pública[35];   (ii) materializa el derecho a la igualdad de los ciudadanos que aspiran al   ejercicio de un cargo público (art. 13 de la Carta) y garantiza el respeto por   la disposición constitucional según la cual todos los ciudadanos tiene derecho a   acceder al desempeño de funciones y cargos públicos (art. 40 ibídem)[36];   y, (iii) proporciona una estabilidad laboral a los servidores que cumplen sus   funciones con sujeción a la Constitución y a la ley (art. 53 ibídem)[37].”.    

8. Ahora bien, con el objeto de que la carrera como sistema de   administración de personal cumpla su objetivo de permitir el ingreso de las   personas más capacitadas para el ejercicio del servicio público -como expresión   del mérito-, se requiere de la configuración de un escenario en el que tal   posibilidad se viabilice, a través de un procedimiento abierto y democrático, en   el que los interesados compitan, bajo la sujeción de parámetros transparentes,   objetivos y claros[38],   con el ánimo de demostrar su merecimiento en el acceso al cargo pretendido.   Dicho marco es, por regla general, el concurso[39].    

9. Finalmente, en cuanto al principio del mérito, también ha   sostenido la jurisprudencia constitucional que su aplicación no es sólo en la   carrera administrativa, en donde su mayor expresión encuentra sentido, dado que   con independencia del cargo de que se trate, lo cierto es que la prestación   eficiente de los servicios a cargo del Estado exige, como condición necesaria,   la concurrencia de capacidades en quienes están encargados de su prestación.      

En ese sentido, el mérito constituye una piedra angular sobre la cual   se funda el sistema de carrera administrativa, habida cuenta que evalúa la   capacidad del funcionario público como factor definitorio para ocupar el cargo,   comprobando en el proceso de selección las calidades académicas, la experiencia   y las competencias requeridas para el desempeño de un empleo público. En   conclusión, conforme a lo precisado en la Sentencia C-673 de 2015:    

“según ha interpretado y reiterado de forma   sistemática esta Corporación, la carrera administrativa es un eje definitorio   del ordenamiento constitucional porque provee el método que mejor protege los   principios del mérito, la transparencia, la eficacia y la igualdad de   oportunidades en el acceso a los cargos del Estado. Por esa razón, el sistema de   carrera tiene un carácter general y preferente para la provisión de los   servidores estatales, en tanto garantiza la selección objetiva del personal más   idóneo y calificado para brindar eficacia y eficiencia a la administración   pública.”[40].    

(ii) La competencia del   legislador para regular carreras administrativas específicas y la facultad de la   Comisión Nacional del Servicio Civil para su administración y vigilancia    

10. En reiterada jurisprudencia[41] la   Corporación ha afirmado la existencia en el ordenamiento jurídico de tres   sistemas de carrera, el general, regulado en la Ley 909 de 2004 (1), el   especial, con fuente constitucional (2)[42],   y el especial -específico- de origen legal, reconocido inicialmente en el   artículo 4 de la Ley 443 de 1998 y posteriormente en el artículo 4 de la Ley 909   de 2004 (3).    

Frente a esta última categoría, se   ha sostenido que: (i) su validez obedece a la facultad que ostenta el Legislador   de regular la función pública y, específicamente, la carrera administrativa   (arts. 125, 130 y 150 de la Constitución)[43]; (ii)   su justificación recae en la necesidad de permitir el adecuado ejercicio de la   función pública, atendiendo a las funciones propias de cada entidad; (iii) su   comprensión no es la de un sistema autónomo, sino derivado, que se ocupa de   regular aquellos aspectos que teniendo en cuenta el sistema general no son   compatibles con la especialidad y particularidad de las funciones de la entidad,   por lo que entre el general y el sistema específico existe una relación de   conexidad y dependencia; y, (iv) su configuración está atada a límites, los   generales de la actuación legislativa y los específicos que se relacionan con la   razón de la existencia de sistemas diferenciales de carrera.    

11. En la sentencia C-1230 de   2005[44]  se efectuó pronunciamiento de constitucionalidad sobre el artículo 4 de la   Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan el empleo   público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras   disposiciones” que se refiere a los regímenes específicos de carrera y prevé   que la Comisión Nacional del Servicio Civil ejerce su vigilancia. La Corporación   resolvió dos cargos, el primero, referido a la posibilidad de que el legislador   excluya de la aplicación integral de las normas generales de carrera a algunos   sistemas[45],   y el segundo, sobre la competencia constitucional dada por el artículo 130 de la   Constitución a la Comisión Nacional del Servicio Civil.     

12. Sobre el primer cargo, y   teniendo en cuenta lo expuesto brevemente párrafos anteriores, la Sala desestimó   la acusación pues “con fundamento en los artículos 125, 130 y 150 de la   Carta, el legislador está plenamente habilitado para instituir sistemas   especiales de carrera, sin perjuicio de que éstos se encuentren debidamente   justificados y observen los principios y reglas que orientan el régimen general   de carrera, esto es, la filosofía que inspira el sistema general de acceso a los   cargos públicos; presupuestos que, para los efectos del control de   constitucionalidad, sólo pueden ser evaluados a la luz de las regulaciones   legales que en forma concreta y específica implemente el legislador –ordinario o   extraordinario- para cada una de las entidades descritas en el artículo 4º de la   Ley 909 de 2004, beneficiarias de los sistemas específicos de carrera”.    

13. Sobre el segundo cargo la Corte   afirmó que la Comisión Nacional del Servicio Civil[46], ente   estatal único, autónomo, permanente y del nivel nacional[47], es   competente para administrar y vigilar las carreras específicas y que ello   obedece a la necesidad de realizar el propósito de sustraer el control sobre el   acceso y permanencia en cargos públicos de elementos como el clientelismo y   nepotismo:    

“De esta manera, fue entonces clara la voluntad del Constituyente del   91, de crear un órgano autónomo e independiente y de encargarle, como regla   general, la función específica de administrar y vigilar los regímenes de carrera   -la Comisión Nacional del Servicio Civil-, ajeno a las influencias de las ramas   del poder y en particular de la Rama Ejecutiva, a través del cual se asegure que   el sistema de concurso de méritos para la provisión de los empleos en los   órganos y entidades del Estado, para el ascenso dentro de los mismos y para el   retiro del servicio, se lleve a cabo de forma transparente, idónea e imparcial,   conforme con los postulados constitucionales y legales que regulan la materia,   sin presiones de ninguna clase y apartado de intereses políticos o   burocráticos.”.    

Se sostuvo que el artículo 130 de la Carta contiene en relación con la   competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil para administrar y   vigilar  la carrera administrativa dos mandatos claros, uno que le otorga plenas   facultades en relación con la carrera administrativa general, y otro que excluye   su intervención sobre los sistemas especiales de orden constitucional[48]. A   continuación, refiere que en la jurisprudencia de la Corte se evidencias tres   etapas diferentes sobre las facultades da la Comisión en cuanto a las carreras   específicas, así:    

Primera, en la que se afirma que los sistemas específicos de carrera no son   administrados por la Comisión, sin que se haya identificado tampoco diferencia   alguna entre regímenes especiales de origen constitucional y específicos de   origen legal[49].    

Segunda, en la que se sostiene que solo por virtud de exclusión   constitucional expresa la Comisión no ostenta competencia para administrar y   vigilar el respectivo sistema especial o específico de carrera administrativa[50]. Sin   embrago, algunos de los apartes sostenidos en las consideraciones de la   sentencia C-746 de 1999 (que contiene la anterior regla) permitieron entender   que el legislador también ostentaba competencia para excluir de la   administración y vigilancia de la carrera a la Comisión Nacional del Servicio   Civil. Como consecuencia de esta interpretación, se genera una tercera fase.    

Tercera[51], según la   cual es competencia del legislador determinar las autoridades encargadas de   administrar y vigilar los sistemas específicos de carrera[52].    

14. A continuación la Corte   procedió en la referida sentencia C-1230 de 2005 a determinar, ante la   diversidad de criterios existentes, cuál era la mejor interpretación sobre este   tópico al amparo de los artículos 125 y 130 de la Carta, concluyendo que   era la que concedía a la Comisión, sin excepción, la competencia para   administrar y vigilar las carreras específicas[53],   en razón a los siguientes argumentos:    

1.                        Conforme al artículo 125 de la Constitución, la carrera administrativa es la   regla general, por lo tanto, la exclusión de su administración y vigilancia por   parte de la Comisión debe ser excepcional y con alcance restrictivo, o, dicho de   otra forma, la excepción solo es aplicable respecto de las carreras especiales   de origen constitucional;    

2.                        El contenido normativo previsto en el artículo 130 de la Carta evidencia que   (2.1.) el ámbito competencial de la Comisión se extiende a las carreras de   servidores públicos, en general; en consecuencia no puede agotarse en la que   tiene un carácter ordinario sino que abarca las específicas; y, (2.2.) las   facultades de la Comisión, por mandato constitucional imperativo, involucra la   administración y vigilancia;    

3.                        Las funciones de la Comisión en los términos que ahora se defienden, atiende a   la razón de ser del establecimiento de la carrera administrativa como regla   general de acceso a cargos público y la creación de dicha institución;    

4.                        La competencia de la Comisión frente a la carrera ordinaria y las específicas   garantiza la vigencia de los principios de igualdad, neutralidad e   imparcialidad, “impidiendo   que tales funciones puedan ser asumidas por las mismas entidades del Gobierno   que tienen a su cargo la designación y nombramiento de los servidores públicos a   quienes aplican, o en su defecto, por otros órganos que también pertenecen al   mismo Gobierno y que como tal no gozan de la autonomía necesaria para garantizar   la independencia e imparcialidad que se requiere frente a los cometidos del   régimen de carrera.”[54];    y,    

5.                        Finalmente, esta interpretación se inscribe en la concepción de que los   regímenes específicos no son independientes del régimen general de carrera   administrativa.    

15. Por las anteriores razones, la Corte declaró en   la providencia C-1230 de 2005 la exequibilidad del numeral 3º del artículo 4º de   la Ley 909 de 2004, en la medida en que se entendiera que la Comisión no solo   vigilaba sino administrativa las carreras administrativas específicas.      

16. Esta tesis se ha mantenido   invariable desde entonces[55].   En la sentencia C-1262 de 2005[56]  se analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones del Decreto 765 de   2005, “por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de los   empleados de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales”. Al estudiar el contenido normativo del inciso final del   artículo 36.2, que preveía la realización de concursos cerrados conforme a la   reglamentación del Gobierno Nacional, se afirmó que tal delegación era   inconstitucional, pues la encargada de administrar la carrera era la Comisión   Nacional del Servicio Civil:    

“En este orden, se ha regulado el sistema específico de carrera de la   DIAN en el decreto bajo estudio (art. 8 D.765/05)[56] y los   demás sistemas específicos en la Ley 909 de 2004 (art. 4º)[57],   en el sentido de otorgar a la Comisión Nacional del Servicio Civil la potestad   únicamente de vigilancia de dichos sistemas específicos, y no de administración   y vigilancia de todo lo relativo a las carreras de los servidores públicos   excepto las carreras de carácter especial, tal como lo establece el artículo 130   superior[58]. Por ello, la remisión al reglamento de la   disposición bajo estudio se sustrae a lo ordenado por la Constitución (art.   130), en tanto quien debe administrar cuestiones relativas a las carreras de los   servidores públicos – dentro de las cuales se encuentran asuntos referidos a la   implementación de los concursos – es la Comisión Nacional del Servicio Civil   (art 130 C.N), y no el Ejecutivo. Así, el número de aspirantes y   cualquier otra circunstancia que enmarque la realización de los concursos, está   directamente ligada con las condiciones de la realización de los mismos, luego   con su administración. Y, en dicho sentido el Presidente carece de competencia   para reglamentar asuntos relativos a la mencionada administración de la carrera,   por lo que se configura una extralimitación en la remisión que el aparte   normativo analizado hace a los reglamentos.”.    

17. En la sentencia C-073 de 2006[57] se estudió   la presunta violación del artículo 130 de la Carta por parte del artículo 4 de   la Ley 909 de 2004, que estableció que la Comisión Nacional del Servicio Civil   vigilaría, no administraría, los sistemas específicos de carrera administrativa.   Se decidió estarse a lo resuelto en la C-1230 de 2005.    

18. En la decisión C-175 de 2006[58] la Corte se   pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 3 y 55 parciales de la   Ley 909 de 2004, que estipulan, ante vacíos, que el régimen general de carrera   es supletorio en relación con el régimen específico docente. En esta decisión se   reitera la regla sobre la administración de carrera por parte de la Comisión   Nacional del Servicio Civil.    

19. En la providencia C-532 de 2006[59] la   Corporación analizó la constitucionalidad del literal b) numeral 1 del artículo   3 de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden normas que regulan el empleo   público, la carrera administrativa, la gerencia pública y se dictan otras   disposiciones”,  según el cual la Comisión Nacional de Televisión cuenta con un régimen   específico de carrera. En esta oportunidad la Corporación reiteró la regla   prevista en la C-1230 de 2005, que le reconoce competencia a la Comisión   Nacional del Servicio Civil para vigilar y administrar las carreras   administrativas específicas.    

20. En la sentencia C-211 de 2007[60] se estudió   la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en la Ley 1033 de   2006, “por la cual se establece la Carrera Administrativa Especial para los   Empleados Públicos no uniformados al servicio del Ministerio de Defensa   Nacional, de las Fuerzas Militares, de la Policía Nacional y (…)”.   Específicamente el actor cuestionó los artículos 8, 9, 10 (parcial) y 13   (parcial) por desconocer el artículo 130 de la Carta. En esta oportunidad la   Corte afirmó que el cargo desconocía la jurisprudencia sobre este tópico, dado   que se fundaba en la presunta incompetencia de la Comisión Nacional del Servicio   Civil para la administración y vigilancia de esa carrera.    

21. En la decisión C-753 de 2008 la Corporación   estudió la constitucionalidad de algunas disposiciones pertenecientes al Decreto   Ley 091 de 2007, “por el cual se regula el Sistema Especial de Carrera del   sector Defensa y se dictan otras disposiciones en materia de administración de   personal”, en las que, entre otros supuestos, se preveía que la atención,   desarrollo, control, administración y vigilancia del sistema especial de carrera   del sector defensa correspondía al Ministerio de Defensa Nacional (artículo 15).   En esta oportunidad, como presupuesto de la decisión, se afirmó que para el   personal uniformado de la Fuerza Pública el constituyente estableció la   especialidad de su régimen de carrera (artículos 217 y 218), pero para el   personal civil no, por tanto, su naturaleza específica deriva de una decisión   del legislador[61].   Como carrera específica, concluyó, la competencia para su administración y   vigilancia es de la Comisión Nacional del Servicio Civil, y no del Ministerio de   Defensa, por tanto declaró la inconstitucionalidad de las disposiciones que   contrariaban tal mandato.    

22. En la providencia C-471 de 2013[62] la Corte   analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones contenidas en el Decreto   Ley 775 de 2005, “Por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera   Administrativa para las Superintendencias de la Administración Pública   Nacional”, en relación, entre otros aspectos, con la competencia dada a cada   superintendencia de administrar[63]  el régimen de carrera administrativa, declarando su inexequibilidad:    

“5.1.6. En conclusión, el legislador viola la competencia asignada   constitucionalmente a la Comisión Nacional del Servicio Civil (arts. 125 y 130,   CP) al establecer que cada Superintendencia administrará el sistema específico   de carrera de su entidad, y no la Comisión Nacional del Servicio Civil. Esta   violación es especialmente grave si la decisión no fue adoptada por el Congreso   de la República sino por el Ejecutivo, en su calidad de legislador   extraordinario.”.    

23. En la decisión C-285 de 2015[64] se   analizó la constitucionalidad de algunos apartes normativos previstos en el   Decreto Ley 765 de 2005[65]  que concedían, dentro del régimen específico de carrera de la Dirección de   Impuestos y Aduanas Nacionales, su administración a una entidad diferente a la   Comisión Nacional del Servicio Civil, apartes que fueron retirados del   ordenamiento jurídico.    

24. Finalmente, en el   pronunciamiento contenido en la C-534 de 2016[66]  la Corte, al analizar la constitucionalidad del artículo 176 del Decreto Ley 407   de 1994, “por el cual se establece el régimen de personal del Instituto   Nacional Penitenciario y Carcelario”, que preveía condiciones especiales   para que los guardianes municipales y departamentales accedieran a la carrera   del Cuerpo de Custodia y Vigilancia del INPEC, incluyendo una evaluación por   parte del Director del establecimiento carcelario respectivo, reiteró la regla   de la administración y vigilancia de las carreras específicas por parte de la   Comisión Nacional del Servicio Civil. El quebrantamiento de este mandato, aunado   a otros argumentos que ocuparon la atención de la Sala, condujeron a la   declaración de inexequibilidad de la norma cuestionada.    

(iii) De la carrera específica   de los empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República    

25. De conformidad con lo dispuesto   en el artículo 1 de la Ley 55 de 1990, “Por la cual se establece el objeto,   funciones y principios de organización del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, se modifica el régimen de delegación de   competencias Presidenciales y se confieren unas facultades extraordinarias al   Presidente de la República”[67],  a este Departamento Administrativo se le encomienda la función de asistir al   Presidente de la República y prestarle apoyo administrativo y los demás   servicios necesarios para el cumplimiento de sus funciones legales y   constitucionales[68],   razón por la cual ostenta una naturaleza especial. Esta última condición,   siguiendo al artículo 3 ibídem, involucra la configuración de una estructura   orgánica y nomenclatura diferente a la de los demás Ministerios y Departamentos   Administrativos.     

26. En ejercicio de las facultades   conferidas en el artículo 4º de la citada normativa, el Gobierno Nacional   expidió el Decreto 1680 de 1991, “Por el cual se reorganiza el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República”, reiterando en el artículo   2º que este Departamento ostenta naturaleza especial y, en consecuencia, su   estructura y nomenclatura son diferenciables atendiendo a los requerimientos   propios para el cumplimiento de sus atribuciones. Agregó que tendría un régimen   propio, entre otros aspectos, en materia administrativa.    

Al analizarse la constitucionalidad   de estos preceptos por la Corte, en la providencia C-089 A de 1994[69],  se afirmó que la especialidad de la entidad se sujetaba a los elementos   dispuestos por la disposición y que, en términos generales, todos los   departamentos administrativos de la estructura estatal ostentan tal situación   especial. En relación con la existencia de un régimen administrativo especial   afirmó que no existía prohibición constitucional y que se enfatizaba en que la   estructura debía sujetarse a la función encomendada y no viceversa:    

“La Corte debe insistir en el hecho de que debe ser la estructura la   que se adapte a la función y no al contrario, esto es, que la función se vea   obligada a amoldarse a la estructura. Sólo de esta forma se logra una   administración dinámica y eficaz, que responda a las exigencias de la sociedad y   las nuevas responsabilidades que la Carta, la ley y los mismos gobernantes le   asignan a las entidades del Estado.”[70]    

27. Como parte de la configuración   de tal régimen específico, el artículo 5º de la Ley 443 de 1998, “Por la cual   se expiden normas sobre la carrera administrativa y se dictan otras   disposiciones”, estipuló que los empleos en el Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República, sin atender al nivel jerárquico, ostentan la   naturaleza de libre nombramiento y remoción. Al analizar la constitucionalidad   de este aparte, en la sentencia C-368 de 1999[71],  la Corte destacó que la regla general es la carrera administrativa[72] y que,   como excepción, la existencia de empleos de libre nombramiento y remoción debe   obedecer a uno de los siguientes dos criterios: dirección o confianza.    

Bajo estos presupuestos, se   concluyó que no era dable establecer en términos generales tal mandato, por   cuanto constituye una lesión al artículo 125 de la Carta, y, en consecuencia,   declaró su inexequibilidad “Lo anterior no significa que la Corte   desconozca que muchos de los empleos del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, y de sus entidades adscritas, pueden poseer las   características propias de los cargos de libre nombramiento y remoción.    Sin embargo, esta circunstancia no significa que toda la planta de personal de   esta entidad deba ser excluida, en forma global, del régimen de carrera. Por lo   tanto, el legislador está llamado a dictar una ley en la que determine cuáles   cargos del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y de   sus entidades adscritas, son de carrera y cuáles son de libre nombramiento y   remoción”.    

28. Posteriormente, según el   artículo 4 de la Ley 909 de 2004, “Por la cual se expiden normas que regulan   el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras   disposiciones”, el Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República cuenta con un régimen específico de carrera administrativa (numeral 2   ídem), cuya justificación recae en la singularidad y especialidad de sus   funciones (numeral 1 ídem). A su turno, el artículo 53 numeral 6º le concedió   facultades extraordinarias al Presidente de la República, por el término de 6   meses, para expedir las normas del sistema específico de carrera para los   empleados públicos que prestan sus servicios al Departamento Administrativo de   la República[73].    

29. En ejercicio de tal potestad el   Gobierno profirió el Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el   Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República”, estableciendo en su artículo 1º que al   Departamento le corresponde asistir al Presidente de la República, en su calidad   de jefe de gobierno, jefe de estado y suprema autoridad administrativa, en el   ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y prestar el apoyo   administrativo a que haya lugar.     

30. La Corte Constitucional tuvo   oportunidad de referirse nuevamente a la especificidad de este régimen en la   sentencia C-1173 de 2005[74],  con ocasión de la acción de inconstitucionalidad propuesta contra los   artículos 11.6 (inciso 3)[75]  y 29.13[76]  del citado cuerpo normativo, que prevén  la realización y efectos de estudios   de seguridad con carácter reservado antes de proferir un nombramiento en   periodo de prueba (artículo 11.6  inciso 3), y como causal de   desvinculación del servicio (artículo 29.13).    

En esa oportunidad, se precisó que   el informe para el interesado no podía ostentar reserva y que, contrario a lo   ordenado en la parte final del artículo 29.13, las decisiones tomadas en los dos   casos, para el nombramiento o la desvinculación del servicio, debían ser   motivadas, siguiendo para el efecto lo dispuesto en el artículo 35 del Código   Contencioso Administrativo.    

31. Teniendo en cuenta, entonces,   que el régimen de carrera de los empleados públicos del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República es específico, y que la   especialidad de las funciones a cargo de la entidad ha sido objeto de varios   pronunciamientos de exequibilidad por parte de la Corte Constitucional, a   continuación se procede a atender el cargo propuesto contra los artículos 14 y   15 (parciales) del Decreto Ley 780 de 2005.    

(iv) Decisión sobre el cargo   propuesto    

32. Conoce la Sala la acción de   inconstitucionalidad contra los artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley   780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para   los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República”, que estipulan, el primero, la creación del Consejo Administrador   del Sistema Específico de Carrera en el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, y, el segundo, las funciones atribuidas a dicho   órgano.    

La normativa en cuestionamiento fue   expedida por el legislador extraordinario el 17 de marzo de 2005, en ejercicio   de facultades extraordinarias conferidas por el Congreso a través de la Ley 909   de 2004 (artículo 53.6). En virtud de su contenido original, específicamente del   inciso 3º artículo 4º, la Comisión Nacional del Servicio Civil solo mantendría   la vigilancia sobre las carreras específicas.    

No obstante, esta disposición fue   objeto de pronunciamiento por parte de la Corte Constitucional a través de la   sentencia C-1230 de 2005[77],   en la que se declaró su sujeción a la Constitución en el entendido que, además   de la vigilancia, la Comisión debe administrar los sistemas específicos creados   por el Legislador.      

33.  Atendiendo al marco   normativo y jurisprudencial expuesto previamente, en el contexto normativo   actual, no es dable conferir la administración y/o la vigilancia de las carreras   específicas de creación legal a órganos diferentes a la Comisión Nacional del   Servicio Civil, pues ello implica desconocer el mandato previsto en el artículo   130 de la Carta.    

En el presente caso, contrariando   esta potestad conferida por el Constituyente a la Comisión en el artículo 130,   el legislador extraordinario decidió otorgar la administración de la carrera   específica del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República al   Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República.    

34. Por lo anterior, su creación   resulta contraria a la Constitución y, en consecuencia, dicho órgano debe ser   retirado del ordenamiento. Sin embargo, es oportuno realizar algunas precisiones   sobre el alcance de la decisión que aquí se tomará.    

35. Primero, una lectura   atenta de la totalidad del Decreto Ley 780 de 2005 permite evidenciar que no   solo en los artículos cuestionados se hace referencia al Consejo Administrador   del Sistema Específico de Carrera, sino también en otras disposiciones que lo   integran.    

35.1. El artículo 11 prevé las   etapas del proceso de selección en el sistema específico aplicable al   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, destacándose que   según el numeral 11.4 las pruebas o instrumentos de selección tienen por   objeto determinar las capacidades de los concursantes, con base en criterios   objetivos e imparciales, teniendo en cuenta los parámetros previamente   determinados y fijados por el Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera; el inciso 2º ídem establece, por su parte,  que las   pruebas son reservadas salvo frente a las personas que indique el mismo Consejo.     

En el numeral 11.5 se afirma   que las listas de elegibles tienen una vigencia de 2 años, prorrogable, previo   concepto del Consejo, por un término igual. En el inciso 4º ídem, se   indica que las listas pueden utilizarse para proveer otros  empleos   vacantes, teniendo en cuenta los requisitos y exigencias del Consejo[78].     

35.2. Por su parte, el artículo   17 del Decreto Ley 780 de 2015 regula las funciones de la Comisión de   Personal, incluyendo en el numeral 17.2 la de solicitar ante el   Consejo Administrador Específico de la Carrera la exclusión de personas de las   litas de elegibles.[79]    

35.3. El artículo 18   prevé la forma de selección del representante de los empleadores para el Consejo   Administrador de Carrera, así como su periodo[80].    

35.4. Finalmente, el artículo 20   ibídem establece que las reclamaciones por presuntas irregularidades ocurridas   en los concursos, deberán conocerse en segunda instancia por el Consejo   Administrador Específico de la carrera[81].    

36. De conformidad con lo dispuesto en el inciso 3   artículo 6 del Decreto 2067 de 1997, “por el cual se dicta el régimen   procedimental de los juicios y actuaciones que deban surtirse ante la Corte   Constitucional”, esta Corporación debe pronunciarse sobre la   constitucionalidad de todas las normas demandadas y podrá hacerlo también frente   a aquellas que, a su juicio, conforman unidad normativa con aquellas otras que   se declaran inconstitucionales[82].     

Esta   facultad, que obedece a principios tales como la economía procesal y la   seguridad jurídica, en un marco de eficacia de los mandatos constitucionales, no   permite el ejercicio de una oficiosidad que contraríe la naturaleza misma de la   acción de inconstitucionalidad. Por lo tanto, esta Sala ha establecido la   posibilidad de hacerlo en tres supuestos: (i) cuando la   expresión demandada no tenga un contenido deóntico claro o unívoco, de manera   que, para entenderla y aplicarla, sea absolutamente imprescindible integrar su   contenido normativo con el de otra disposición que no fue acusada; (ii) cuando   la disposición cuestionada se encuentra reproducida en otras normas del   ordenamiento que no fueron demandadas; y (iii) cuando la norma demandada se   encuentra intrínsecamente relacionada con otra disposición que, a primera vista[83],   presenta serias dudas de constitucionalidad[84].    

37. En relación con los apartes destacados de los   artículos 11, 17 y 20 del Decreto Ley 780 de 2005, es preciso proceder a la   integración normativa que autoriza el inciso 3 artículo 6 del Decreto 2067 de   2001, dado que su contenido reproduce el alcance de las facultades previstas en   el artículo 15 del Decreto Ley 780 de 2005, que a través de esta providencia se   declarará inconstitucional. El artículo 18, por su parte, regula la forma de   elección del representante que por los empleados debe integrar la Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera, que por esta decisión también   se declarará inconstitucional[85].    

En estas condiciones, y dado que los apartados   resaltados pierden su sustento al declararse la inexequibilidad de la creación   del Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera, hay lugar también a   declarar su inconstitucionalidad.    

38. Ahora bien, en la medida en que se declarará la   inconstitucionalidad de los apartes normativos que dentro del Decreto Ley 780 de   2005 otorgan competencia al Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera para administrar la carrera específica del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República, con el objeto de no generar vacíos en una   materia de trascendencia para el cumplimiento de fines estatales y la garantía   de derechos constitucionales[86],   se entenderá que, como ocurre frente a todos los sistemas específicos de carrera   administrativa, quien ostenta la competencia es la Comisión Nacional del   Servicio Civil, conforme a los parámetros de la Ley 909 de 2004 y, en lo   pertinente, del Decreto Ley 780 de 2005.    

Coherentemente con esta afirmación, el mismo   artículo 19[87]  del Decreto Ley 780 de 2005 prevé que, conforme al artículo 4º de la Ley 909 de   2004, la Comisión Nacional del Servicio Civil ostenta la competencia para   ejercer la vigilancia de la carrera en el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República. Y, el artículo 4º de la Ley 909 de 2004 fue objeto   de análisis de exequibilidad por la Corte Constitucional en la sentencia C-1230   de 2005, oportunidad en la que estableció su contenido normativo, por lo tanto,   se reafirma que un adecuado entendimiento de la normativa específica y de la Ley   909 de 2004, exige que la Comisión Nacional del Servicio Civil adelante las   funciones de administración y vigilancia del sistema de carrera de la entidad en   estudio.    

39. Segundo, la accionante   demanda la inconstitucionalidad de los artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de   2005 de manera parcial[88].   En cuanto al artículo 14, la accionante solo destaca el enunciado: “Créase   el Consejo Administrador del    

Sistema Específico de   Carrera”, sin   incluir su composición; mientras que sobre el artículo 15, la promotora de la   acción no cuestiona todas las funciones asignadas a tal órgano, sino aquellas   parecen estar estrechamente relacionadas con la administración de la carrera,   tales como (i) realizar los procesos de selección (15.1), (ii) fijar los   lineamientos generales sobre los que se realizan esos procesos (15.2), (iii)   conocer de reclamaciones de los aspirantes en diferentes etapas y frente a   diversos actos de los que se expiden en el marco del concurso (15.4, 15.5, 15.6,   15.8), (iv) conocer en segunda instancia decisiones de la comisión de personal   (15.10), (v) vigilar el registro del sistema específico (15.11), y, (vi)   conceptuar sobre prórroga de la lista de elegibles.    

40. Sin embargo, deja por fuera   funciones referidas a (i) velar por el debido cumplimiento de las políticas de   la entidad, (ii) promover acciones para la mejora del sistema específico, (iii)   conocer en segunda instancia las decisiones de la Comisión de Personal en   relación con los empleados que optan por incorporación preferencial tras la   supresión del cargo, y, (iv) las demás que determine la ley.    

41. No obstante, considera la Sala   que una vez verificada la inconstitucionalidad de la existencia de un consejo   encargado de administrar esta carrera específica de orden legal, constituyéndose   en un elemento estructural de la totalidad de los artículos en cuestión, la   inconstitucionalidad debe extenderse en su integridad a las dos disposiciones,   por lo tanto, la Sala procederá a declarar la inconstitucionalidad de los   artículos 14 y 15 del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el   Sistema Específico de Carrera Administrativa para los Empleados del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República”[89],   garantizando de esta forma los principios de eficacia y seguridad jurídica.    

Segundo apartado: cargo   contra el artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005.    

Alcance y límites de las facultades   extraordinarias previstas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución   Política    

42. Atendiendo a la experiencia constitucional   colombiana en vigencia de la Constitución de 1886 y de las anteriores cartas[90], marcada   por el excesivo uso del ejercicio legislativo por parte del Ejecutivo, incluso   en tiempos de paz[91],   el constituyente de 1991 introdujo cambios importantes sobre la competencia del   Gobierno Nacional para proferir disposiciones con fuerza material de ley[92].    

Así, el artículo 76 de la Constitución de 1886   permitía esta posibilidad con dos límites: uno temporal, sin prever en todo caso   un término fijo, y otro material, relacionado con la fijación clara del objeto   sobre el cual recaía de manera extraordinaria tal competencia[93]. Agregaba   que aquellas se concedían cuando la necesidad lo exigiera o la conveniencia   pública lo aconsejara. En el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política   de 1991, por su parte, se prevé como límite temporal 6 meses; se reafirma la   necesidad de que las facultades recaigan sobre materias precisas, en aquellos   casos en los que la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje; y,   se prohíbe su concesión para expedir códigos, leyes estatutarias, leyes   orgánicas, leyes marco[94]  y crear impuestos. Además, prevé que deben ser requeridas expresamente por el   Gobierno, el Presidente o uno de sus ministros, y que su aprobación se efectúa   por la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. Por último, se indica   que el Congreso ostenta la competencia para modificar las disposiciones   expedidas por el Gobierno en ejercicio de tales facultades[95].    

La finalidad de establecer límites y condiciones   especiales para su aprobación se atribuyó en la sentencia   C-097 de 2003[96]  a tres tipos de razones: (i) la garantía de los principios de separación   del ejercicio del poder y representación política; (ii) la afirmación y   ampliación del principio democrático; y, (iii) la expansión del principio de   reserva de ley. En la sentencia C-1028 de 2002[97],   la Corporación expresó:    

“Al regular la institución de la delegación   legislativa, el artículo 150-10 de la Constitución Política establece una serie   de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar   extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia   legislativa mediante una habilitación en blanco, o lo que es lo mismo, una   entrega de plenos poderes; y, obviamente, también esos parámetros están   destinados a evitar que el Ejecutivo pueda emplear la delegación para fines   distintos de los previstos en la norma habilitante. (…)    

No es posible, en consecuencia, entender que la   delegación legislativa se ha hecho de modo implícito, sino que debe contar con   una expresa manifestación de voluntad del Congreso en la que haga constar   claramente que autoriza al Gobierno para dictar normas con rango de ley”.    

En la decisión C-097 de 2003 se afirmó, además, que   la tesis jurisprudencial de la Corte alrededor de la aplicación del artículo 150   numeral 10 en comento, en el marco integral de la concepción estatal prevista en   la Carta de 1991, se ha fundado en el principio de interpretación restrictiva;   pues, como también se ha indicado en múltiples pronunciamientos[98], esta   competencia presenta ventajas e inconvenientes que deben ser equilibrados:    

“La jurisprudencia de esta Corporación ha   advertido que esta forma de habilitación extraordinaria plantea ventajas pero a   su vez implica riesgos. Así, de un lado, resulta útil para la regulación de   temas particularmente complejos por su contenido técnico, acelera la expedición   de normas con fuerza de ley cuando resulta necesario para conjurar crisis, o   facilita ajustes atendiendo razones de conveniencia pública. Pero, de otro lado,   su utilización excesiva debilita el principio democrático ante el   empobrecimiento de la deliberación al interior del Congreso, relativiza el   principio de separación de poderes y acentúa el carácter presidencialista del   régimen político”[99].    

43. De manera relevante, el requisito de   precisión  ha ocupado la atención de la Corporación en reiteradas oportunidades[100], en las   que se ha indicado que no implica condición alguna en relación con la   extensión, grado de amplitud o generalidad de las facultades conferidas,   sino que tiene que ver con su claridad, es decir, con su no vaguedad   ni indeterminación[101],  esto es, con la posibilidad de fijar sin equívoco el campo de acción del   ejecutivo. En tal sentido, es indispensable la determinación de la materia, así   como de su finalidad y de los criterios a orientar las decisiones de diseño de   política pública en el ámbito material de la competencia temporal[102], sin que,   se insiste, se requiera una configuración detallada, so pena de vaciar la razón   de ser de la potestad legislativa extraordinaria en sí misma considerada.    

En cuanto a la indicación de la finalidad   perseguida, la Corte ha manifestado que debe existir coherencia entre las   facultades concedidas y los motivos que llevaron al legislador a concederlas. Al   respecto, ha sostenido que“[L]os dos extremos conforman una unidad   indisoluble, al punto  que un Decreto – Ley expedido por el Gobierno podría   ser demandado por exceder el preciso ámbito de la ley de facultades, no sólo en   razón de la descripción que en dicha ley se haya hecho del objeto de las   facultades, sino en virtud de la evaluación de las disposiciones del Decreto a   la luz de los motivos que llevaron al legislador a   concederlas”[103].    

Por su parte, sobre la determinación de los   criterios orientadores la Corte manifestó en la sentencia C-562 de 2015[104] que:    

“este requisito se relaciona con los “estrictos criterios específicos   y restrictivos que permiten la delimitación del ámbito de la competencia   atribuida al Presidente, sin los cuales sería en extremo difícil determinar si   actuó dentro del marco establecido por la habilitación”. No obstante, como se   expuso previamente, la exigencia de precisión no puede llegar al punto de hacer   que sea el Legislador quien defina con detalle el contenido de las materias que   debe regular el Ejecutivo con las facultades extraordinarias, porque ello   limitaría en exceso las competencias del Presidente y restaría sentido a la   delegación legislativa”.    

44. Las funciones del mandato de precisión fueron   señaladas por la Corte en la sentencia C-097 de 2003 en los siguientes ítems:   (i) la ley habilitante puede ser general, pero no imprecisa, dado que la   precisión constituye parámetro de control de la ley de facultades y de los   decretos legislativos que se expidan bajo su amparo; (ii) impide la concesión de   facultades que únicamente corresponden al Congreso en un Estado en el que la   deliberación pluralista y la representación popular son trascendentales; (iii)   orienta al ejecutivo en el desarrollo de las competencias conferidas, bajo   lineamientos dados por quien ostenta la competencia general de configuración   legislativa; (iv) evita la desnaturalización de las facultades extraordinarias,   teniendo en cuenta que el objetivo recae en la posibilidad de que el ejecutivo   legisle en áreas técnicas y complejas propias de su experticia, atendiendo, no   obstante, los parámetros del Congreso; (v) propende por la racionalización de la   función legislativa y, finalmente (vi) preserva la seguridad jurídica, al   establecer claros límites a su ejercicio por parte del Gobierno Nacional.    

45. Finalmente, es oportuno advertir que para   efectuar el estudio de constitucionalidad en materia de facultades   extraordinarias concedidas al Ejecutivo se requiere no solamente que la ley   habilitante sea clara y determinable, sino que los decretos del ejecutivo deben   ser el reflejo de su alcance, tanto material como temporal; por lo tanto, el   desconocimiento de algún criterio relevante en cualquiera de los dos momentos   puede conducir a la inconstitucionalidad de la disposición normativa, pues no   solo se desconoce el alcance y naturaleza de estas competencias sino que se   invade la potestad de legislar que de forma ordinaria radica en el Congreso de   la República. En la sentencia C-562 de 2015[105]  se afirmó:    

“el proceso de habilitación legislativa impone a los órganos que intervienen en   la misma -el Congreso y el Gobierno- obligaciones recíprocas cuya inobservancia   podría conducir a la declaratoria de inexequibilidad de la ley de facultades o de las medidas adoptadas en ejercicio de las   mismas[106].   Conforme a tal exigencia, “al Congreso le asiste la obligación ineludible de   establecer en forma clara, cierta, específica y determinable el campo normativo   sobre el cual debe actuar el Presidente de la República. Y al Gobierno, la   obligación de ejercer la facultad legislativa transitoria dentro de los límites   o parámetros fijados en el acto condición que otorga la delegación, debiendo   restringir la actividad normativa estrictamente a las materias allí descritas[107]”.    

(ii) Decisión sobre el cargo   propuesto    

46. Manifiesta la accionante que con la expedición   del artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el   Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República”, se desconoce el artículo 150.10 de la   Constitución, en la medida en que se regula la conformación de la Comisión de   Personal en esa entidad, pese a que este aspecto ya se había regulado   integralmente en el artículo 16 de la Ley 909 de 2004, y a que el Decreto Ley   780 de 2005 fue expedido en ejercicio de unas facultades extraordinarias que no   comprendían esa materia.    

47. El Decreto Ley 780 de 2005 fue expedido por el   Ejecutivo en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por el   artículo 53 numeral 6 de la Ley 909 de 2004, disposición que, a su turno, prevé   que el Congreso le concede competencia al Presidente de la República para   regular el sistema específico de carrera administrativa de los empleados   públicos del Departamento Administrativo de la Presidencia.    

En el artículo 16 del Decreto Ley en estudio se   estableció que la Comisión de Personal de la Entidad estaría conformada por (i)   un representante designado por el Director del Departamento; (ii) el Jefe del   Área de recursos humanos, o su delegado, con voz y voto; y, (iii) un   representante de los empleados, que debe ser de carrera administrativa.    

Por su parte, el artículo 16 de la Ley 909 de 2004   ordena que las comisiones de personal estén conformadas por: (i) dos   representantes designados por el nominador o quien haga sus veces; y, (ii) dos   representantes de los empleados, que deben pertenecer a la carrera   administrativa y, además, ser elegidos mediante votación directa de los   empleados[108].    

La relevancia de esta instancia bipartita en todas   las entidades del Estado queda en evidencia ante la fijación de sus funciones en   el numeral 2º del citado artículo 16 de la Ley 909 de 2004, tales como: (i)   velar por la sujeción a la normativa aplicable de los procesos de selección para   la provisión de empleos y evaluación del desempeño (literal a); (ii) solicitar a   la Comisión Nacional del Servicio Civil la exclusión de personas incluidas en la   lista de elegibles sin reunir requisitos exigidos, con violación de la ley o el   reglamento (literal c); (iii) conocer en primera instancia de las reclamaciones   de funcionarios que hayan optado por el derecho preferencial a ser vinculados,   por considerar que sus derechos se han lesionado (literal d); y, (iv) velar por   que la provisión de empleos se efectúe en el orden de prioridad que ordene la   Ley, y porque las listas de elegibles se utilicen con plena garantía de los   principios de economía, celeridad y eficacia (literal f).    

De tales funciones se evidencia, como se afirmó en   la sentencia C-250 de 2013[109],   que las comisiones de personal permiten la materialización de diferentes   derechos en el contexto laboral, en garantía del principio de carrera   administrativa, de la estabilidad en el empleo, entre otros. Haciendo posible,   además, la misión de la Comisión Nacional del Servicio Civil, dado que muchas de   sus actuaciones posibilitan las funciones constitucionales de administración y   vigilancia de las carreras específicas. Al respecto, en dicha providencia se   afirmó:    

“De acuerdo con la   ordenación vigente, el sistema específico de carrera administrativa para las   superintendencias debe ser compatible con la existencia de comisiones de   personal, pues los rasgos característicos que lo tornan específico comprometen   materias diferentes y no tienen el alcance jurídico que les lleve a negar que la   comisión de personal debe existir donde quiera que se implemente o desarrolle un   sistema, con independencia de que ese sistema se rija por el régimen general o   sea específico, de manera que, a título de síntesis, cabe sostener que la   existencia de un sistema específico aplicable en las superintendencias justifica   que en cada una de esas entidades haya una comisión que, en relación con esa   carrera, actúe como uno de sus órganos de gestión y dé cumplimiento al artículo   16 de la Ley 909 de 2004 que ordena que haya una comisión de personal en “todos”   los organismos y entidades por ella regulados.    

…    

En este orden de ideas, si   la desaparición de las comisiones de personal entraba, dificulta o directamente   impide el desempeño de las funciones constitucionalmente atribuidas a la   Comisión Nacional del Servicio Civil, resulta palmario que se afecta la   independencia en la administración y vigilancia de la carrera y que se les   abriría un espacio a los factores subjetivos que la Carta proscribe, pues, en la   práctica, el legislador extraordinario, mediante la prohibición de conformar las   comisiones, dejaría “en cabeza de las mismas entidades públicas nominadoras, a   las que decide aplicar un sistema especial de carrera, la función de   administración y vigilancia del sistema, patrocinándose así el monopolio sobre   el acceso a la función pública que precisamente la Constitución Política buscó   evitar y combatir”.    

48. También es oportuno recordar que la configuración de regímenes específicos   de carrera, esto es previstos mediante la Ley, no implica la existencia de   sistemas desarticulados o ajenos a los lineamientos básicos derivados de los   mandatos constitucionales. Las carreras específicas encuentran su razón de ser   en la viabilización adecuada del ejercicio funcional de entidades que cuentan   con particularidades, y que por tal motivo requieren, para su buena marcha en el   marco de los principios que orientan a la función pública, algunas previsiones   que flexibilicen o adecúen esas circunstancias al principio del mérito.    

49. Igualmente, atendiendo al alcance y límites del ejercicio legislativo por   parte del Ejecutivo Nacional en virtud de lo dispuesto en el artículo 150.10 de   la Carta, el desarrollo de la facultad normativa debe someterse estrictamente al   contenido de la materia delegada por el Congreso, so pena de incurrir en un   exceso sancionable con la inconstitucionalidad de las disposiciones   indebidamente expedidas.    

50. Bajo tales presupuestos, analiza la Sala que la competencia, desde el punto   de vista material, concedida por el Legislador ordinario al Ejecutivo para   proferir normas con fuerza material de ley en este caso en particular tuvieron   por objeto regular “el sistema específico de carrera administrativa” del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y que, por tanto,   en ejercicio de tal facultad, la constitucionalidad está sujeta a la que las   disposiciones que se profieran en consecuencia tengan que ver con las   peculiaridades de las funciones de esa entidad que justifican una regulación   diferenciada, en comparación con las disposiciones aplicables a quienes   pertenecen a la carrera administrativa general.    

Tal es el caso, por ejemplo, de la exigencia de que antes del nombramiento en   periodo de prueba, tras la superación de todas las etapas del concurso, se   realice un estudio de seguridad en los términos previstos en el artículo 11.6 (inciso 3)[110]  del Decreto Ley 780 de 2005, precepto que la Corte declaró exequible[111], con   algunas precisiones sobre la reserva allí establecida, por considerar que en   efecto era una medida que se justificaba por las funciones que debían desempeñar   los empleados de esa entidad.    

Esta misma precisión, sin embargo, no cabe en relación con la   conformación de la comisión de personal, pues: (i) el artículo 16 de la Ley 909   de 2004 reguló este aspecto; y, (ii) no se encuentra razón alguna para   considerar que el buen ejercicio de las funciones de la Presidencia de la   República exija una configuración diferente de esta Comisión en comparación con   la aplicable para las entidades estatales de forma general. (iii) Pero, además,   no se encuentra el motivo por el cual la paridad entre representantes del   nominador y de los empleados, que se evidencia en el artículo 16 de la Ley 909   de 2004, también se desconoce en el artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005.    

51. En sentido similar, puede consultarse la sentencia C-895 de 2006[112], en   la que la Corte analizó la constitucionalidad del artículo 10 del Decreto 790 de   2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera   Administrativa en la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil, Aerocivil”,   que estipulaba la integración de la comisión de personal en la DIAN con dos   representantes designados por el Director y un representante de los empleados,   de carrera y elegido por sus propios compañeros. El referido decreto ley, como   ocurre en este caso, fue proferido en ejercicio de facultades extraordinarias   conferidas por el Congreso en el artículo 53 de la Ley 909 de 2004, esta vez en   el numeral 4 sobre el sistema específico de carrera, para el ingreso, ascenso y   retiro de la Aeronáutica Civil. En esta decisión, la Corte precisó:    

“Para la Sala, en efecto se   desbordó el ámbito de las atribuciones delegadas, por cuanto solo podía expedir   normas que contengan el sistema específico de carrera para el ingreso,   permanencia, ascenso y retiro del personal de las superintendencias de la   Administración Pública Nacional y de la Unidad Administrativa Especial de la   Aeronáutica Civil, pero no ostentaba facultad para regular lo concerniente a   la composición y número de la Comisión de Personal, contrariando de paso lo   previsto en el artículo 16 de la ley 909 de 2004, y modificando sustancialmente   el número de integrantes de la Comisión de Personal de la Unidad Administrativa   Especial de la Aeronáutica Civil, pues el legislador ordinario determinó que la   Comisión de Personal en todas los organismos regulados por la Ley 909 de 2004,   estaría integrada por dos (2) representantes de la entidad y dos (2)   representantes de los empleados, es decir, por cuatro (4) personas, mientras el   Gobierno fijó el número en tres (3), dos (2) representantes de la entidad y un   (1) representante de los empleados.”[113].    

En estas   condiciones, la facultad constitucional concedida al Gobierno Nacional de   expedir leyes de manera extraordinaria, en los términos del artículo 150 numeral   10 de la Carta, fue desbordada en este caso con la expedición del artículo 16   del Decreto Ley 780 de 2005, en la medida en que la conformación de la Comisión   de Personal es un asunto que no guarda relación con la configuración del régimen   específico de carrera administrativa en el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República.    

52. Por lo anterior, en consideración de esta Sala el artículo 16   cuestionado es inconstitucional, pues el Gobierno Nacional excedió las   facultades extraordinarias conferidas por el legislador para regular el régimen   específico de carrera administrativa del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República, al establecer la conformación de la comisión de   personal, sin que se evidencie la razón por la cual su tratamiento en virtud de   la especialidad de sus funciones debía ser diferente y en consecuencia materia a   ser objeto de desarrollo por el legislador extraordinario, cuya competencia se   circunscribía a establecer el régimen específico de carrera administrativa.    

La declaratoria de inexequibilidad de esta disposición no implica la   eliminación de una institución de tal envergadura de la estructura del   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sino que exige su   sujeción a lo dispuesto en las normas generales al respecto y a lo establecido   en el Decreto Ley 780 de 2005, en cuanto sea pertinente.    

Ahora bien, tal como se afirmó respecto del anterior cargo, encuentra   la Sala que el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005[114], en   cuanto regula la forma de elección del representante de los empleados a la   Comisión, esto es, se ocupa de un aspecto intrínsecamente relacionado con la   disposición sobre la que se efectuará un pronunciamiento de   inconstitucionalidad, se precisa también integrarla a los efectos de la   decisión, destacándose nuevamente que este es un aspecto que debe someterse a la   normativa general, esto es, a la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1228 de 2005[115].     

Sobre este aspecto reitera la Sala que, conforme a lo sostenido en su   jurisprudencia con fundamento en el inciso 3 artículo 6 del Decreto 2067 de   1997, “por el cual se dicta el régimen procedimental de los juicios y   actuaciones que deban surtirse ante la Corte Constitucional”, se procede a   integrar normativamente la referida disposición al análisis de exequibilidad,   dado que establece la forma de elección del integrante de la Comisión de   Personal, conformación que se declarará inexequible por esta Corporación, pues   el legislador extraordinario no ostentaba competencia para regular este aspecto.        

Finalmente, obsérvese cómo se ha procedido a integrar normativamente   el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005 tanto en el cargo relacionado con la   creación del Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera,  como   en la censura sobre la conformación de la Comisión de Personal en el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, y el contenido   normativo de la referida disposición se contrae a regular la elección tanto del   representante de los empleados para el Consejo Administrador como para la   Comisión de Personal, por lo tanto, al declararse inexequible los dos supuestos   en los que se aplica, se agota su marco de regulación, y, en consecuencia, es   procedente declarar integralmente su inconstitucionalidad.    

Conclusiones    

53. Con base en el hilo argumentativo de la demanda, la Sala contrajo   su análisis al estudio de dos cargos, el primero, dirigido contra los   artículos 14 y 15 (parciales) del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se   establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República”, por el presunto   desconocimiento del mandato contenido en el artículo 130 de la Carta; y, el   segundo, contra el artículo 16 ibídem, por violación del artículo 150.10 de   la Constitución.    

54. Sobre el primer cargo, tras reiterar la jurisprudencia vigente,   se concluyó que en efecto la creación por parte del legislador, en este caso   extraordinario, de un órgano diferente a la Comisión Nacional del Servicio Civil   para la administración de la carrera en el Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República es inconstitucional, y así se procederá a declarar.    

En síntesis, del artículo 130 de la Carta se deriva que la   administración y vigilancia de la carrera administrativa general y de las   carreras específicas, esto es de creación legal, le compete a la Comisión   Nacional del Servicio Civil, por lo tanto, la creación de un órgano diferente   para asumir la competencia conferida por el Constituyente a dicha entidad   constituye un quebrantamiento del ordenamiento superior.     

55. También se advierte que existen otras disposiciones que   reproducen dentro del Decreto Ley 780 de 2005 el mismo contenido deóntico del   que se declara inconstitucional, imponiéndose la respectiva integración   normativa y su declaración de inconstitucionalidad parcial. Del artículo 11, que   prevé las etapas del proceso de selección en el sistema específico aplicable al   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, los apartes de   los numeral 11.4 y 11.5 en los que se hace referencia al Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera. Del artículo 17, que   contiene las funciones de la Comisión de Personal, el apartado del numeral   17.2 en que se hace referencia al Consejo Administrador Específico de   la Carrera. Del artículo 18, que prevé la forma de   selección del representante de los empleados para el Consejo Administrador de   Carrera, así como su periodo, el apartado pertinente. Y, finalmente, del   artículo 20 ibídem, que establece que las reclamaciones por presuntas   irregularidades ocurridas en los concursos deberán conocerse en segunda   instancia por el Consejo Administrador Específico de la carrera, este apartado.    

La integración normativa, en los términos expuestos por la Sala, se   funda en el supuesto según el cual las disposiciones demandadas se encuentran   reproducidas en otras que no lo fueron, y opera en aras de salvaguardar   principios tales como la seguridad jurídica y la economía procesal, permitiendo   dar una mayor consistencia y coherencia al ordenamiento jurídico.    

56. También se aclara que las funciones de administración asignadas   al Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera deben    entenderse asumidas por la Comisión Nacional del Servicio Civil, conforme a lo   dispuesto en el artículo 130 de la Constitución, concordante con el inciso 3 del   artículo 4º de la Ley 909 de 2004 y el artículo 19 del Decreto Ley 780 de 2005.   Así entonces, con el objeto de que los artículos 11, numerales 11.4, 11.5, 17 y   20 no pierdan su contenido normativo autónomo, ha de entenderse que quien debe   cumplir con tales funciones es la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

57. En cuanto al artículo 16 del Decreto Ley 780 de 2005, este   vulnera el artículo 150 numeral 10 de la Constitución, pues el legislador   extraordinario no ostentaba competencia para modificar aspectos que no tuvieran   relación directa con la materia para la cual fueron conferidas las facultades   transitorias, esto es, regular el régimen específico de carrera administrativa   del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y, por tanto,   procede declarar su inconstitucionalidad.    

58. Concordante con lo anterior, se integra por unidad normativa a   este estudio el artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005, en cuanto regula la   forma de elección del empleado que conforma la Comisión de personal en los   términos previstos por esa misma normativa. Aclarándose que estas decisiones no   implica la eliminación en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República de la Comisión de Personal sino que se exige su conformación en los   términos previstos por la Ley 909 de 2004 y el Decreto 1228 de 2005, “por el   cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 909 de 2004 sobre las Comisiones de   Personal”.    

59. Por último, las declaraciones de inconstitucionalidad parciales   del artículo 18 del Decreto Ley 780 de 2005, tanto en el primer cargo, sobre el   Consejo Administrador de la Carrera Específica, como en el segundo, la   integración de la Comisión de Personal, agotan su ámbito de aplicación, sobre   este artículo se proferirá una declaración de inconstitucionalidad integral.   Así, tal como se explicó previamente, el artículo 18 se sujeta a regular la   elección del representante de los empleados tanto para el Consejo Administrador   del Sistema Específico de Carrera como para la Comisión de Personal, así como su   periodo, sin embargo, el primer órgano se declara inconstitucional y sobre la   comisión también se declara la inconstitucionalidad de su composición,   remitiéndose a las normas generales. Por lo tanto, con las decisiones tomadas en   el primer cargo y la segunda censura, se concluye que se agota el contenido   normativo de la referida disposición.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte   Constitucional de la República de Colombia, administrando justicia en nombre del   pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Primero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los artículos 14 y 15   del Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico   de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia   de la República”.    

Segundo. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 11 del   Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de   Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de   la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:    

…    

11.4. Pruebas o instrumentos de selección: Las   pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la capacidad,   la idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una clasificación de los   mismos respecto a las competencias y calidades requeridas para desempeñar con   eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo. La valoración de estos   factores se efectuará a través de medios técnicos, que respondan a criterios de   objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente determinados y fijados   por el Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República.    

Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los procesos   de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de las   personas que indique el Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.    

11.5. Lista de elegibles: Con base en los resultados   del concurso y con quienes lo hayan aprobado, se conformará una lista de   elegibles en estricto orden de mérito cuya vigencia será de dos (2) años. Previo   concepto favorable del Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,   esta vigencia podrá prorrogarse hasta por un término igual.    

Los empleos objeto de la convocatoria serán   provistos con quien ocupe el primer puesto en la lista de elegibles y en   estricto orden descendente. La no aceptación de la designación causa la   exclusión automática e inmediata de la lista de elegibles. Las listas de   elegibles podrán ser utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo, o en   otros iguales, similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan los   requisitos y las exigencias que el Consejo Administrador del Sistema   Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República establezca. Para la provisión definitiva de   los cargos de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República única y exclusivamente se utilizará la lista de elegibles que para el   efecto conforme la Entidad.”.    

Tercero. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 16 del Decreto Ley   780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para   los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.    

Cuarto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 17 del   Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de   Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de   la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:    

ARTICULO 17. Funciones de la Comisión de   Personal. En materia de carrera, la Comisión   de Personal cumplirá las siguientes funciones:    

…    

17.2. Solicitar al Consejo Administrador del   Sistema Específico de Carrera excluir de las listas de elegibles, a las   personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las   respectivas convocatorias, que no cumplan con las condiciones de seguridad   requeridos por la entidad o incluidas con violación a las leyes o reglamentos   que regulan el sistema específico de carrera del Departamento Administrativo de   la Presidencia de la República.    

(…)”.    

Quinto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD del artículo 18 del Decreto Ley   780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de Carrera para   los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”.    

Sexto. Declarar la INEXEQUIBILIDAD PARCIAL del artículo 20 del   Decreto Ley 780 de 2005, “por el cual se establece el Sistema Específico de   Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de   la República”, por el cargo analizado y en los apartes subrayados:    

ARTICULO 20. Reclamaciones por las presuntas   irregularidades en los concursos. Las   reclamaciones por presuntas irregularidades en los concursos, podrán ser   presentadas por los participantes, dentro de los tres (3) días hábiles   siguientes a la ocurrencia del hecho o acto que se presuma irregular; en primera   instancia, ante la Comisión de Personal y en segunda instancia el Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República.”.    

Cópiese, notifíquese, comuníquese,   cúmplase y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE   CORREA    

Presidenta    

AQUILES ARRIETA GÓMEZ    

Magistrado (E)    

LUIS   GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

ALEJANDRO LINARES CANTILLO    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA   MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ   DELGADO    

Magistrada    

Con aclaración de voto    

JORGE IVÁN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA SÁCHICA   MÉNDEZ    

Secretaria General    

      

ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

A LA SENTENCIA C-645/16    

Referencia: Expediente D-11369    

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 14 (parcial), 15   (parcial) y 16 – del Decreto Ley 780 de 2005, “[p]or el cual se establece el   Sistema Específico de Carrera para los Empleados del Departamento Administrativo   de la Presidencia de la República”.    

Asunto: el sistema de carrera como pilar fundamental de la   Constitución.    

Magistrado Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte   Constitucional, a continuación presento las razones que me conducen a aclarar   el voto en la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena, en sesión   del 23 de noviembre de 2016.    

1.  Comparto la   decisión de la Sala, consistente en declarar la   inexequibilidad de los artículos 14, 15, 17 (parcial), 18  y 20 (parcial) del Decreto Ley 780 de 2005. En efecto,   estimo que: (i) las normas estudiadas desconocen la competencia asignada por el   constituyente a la Comisión Nacional del Servicio Civil al disponer un órgano de   administración del sistema específico de carrera del Departamento Administrativo   de la Presidencia distinto de ésta; y (ii) el Legislador excedió las facultades   extraordinarias otorgadas mediante el artículo 53 de la Ley 909 de 2004.    

2.  No obstante, debo   puntualizar mi posición en relación con una consideración contenida en la   sentencia.    

Para resolver el cargo por   desconocimiento de la competencia de la Comisión Nacional del Servicio Civil, en   la ponencia se hace referencia a la importancia de la carrera administrativa y   el acceso a cargos públicos mediante un sistema de méritos, y se establece que   éste es un pilar fundamental de la Constitución.    

3.   En primer lugar, cabe resaltar que la posición   mayoritaria se ajusta a la jurisprudencia constitucional, según la cual la   carrera administrativa es un pilar fundamental de la Constitución.    

En particular, en la sentencia   C-563 de 2000[116],   la Corte estudió la constitucionalidad del artículo 4º   de la Ley 443 de 1998, “[p]or  la cual se expiden normas sobre carrera administrativa y se dictan otras   disposiciones”.    

En esa ocasión, esta Corporación   determinó que la carrera administrativa tiene carácter de principio constitucional, esto es, constituye un cimiento principal   de la estructura del Estado. En ese orden de ideas, la Corte estableció que la   carrera administrativa tiene como finalidad la realización plena y eficaz de   principios como el de igualdad y el de imparcialidad, pues se sustenta en la   promoción de un sistema de competencia a partir de los méritos, capacitación y   específicas calidades de las personas que aspiran a vincularse a la   administración pública.    

Al analizar un sistema específico   de carrera establecido en la norma estudiada, se dijo que si bien la carrera   administrativa constituye el instrumento más adecuado para el manejo del   elemento humano en la función pública, el Legislador puede establecer regímenes   especiales para determinadas categorías de servidores públicos, en los cuales se   haga posible una mayor flexibilidad, siempre que se traten de sistemas de   carrera.    

En el mismo sentido, en sentencia   C-588 de 2009[117],   esta Corporación estudió la demanda de inconstitucionalidad presentada por un   ciudadano contra el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2008, “por medio   del cual se adiciona el artículo 125 de la Constitución Política”.    

En aquella oportunidad, la Corte   estudió si la inscripción extraordinaria reconocida en el Acto Legislativo   acusado sustituía o no la Constitución. Al examinar el alcance del artículo 125   Superior, determinó que existe una relación intrínseca entre la carrera   administrativa y el cumplimiento de los fines esenciales de la administración   pública, al punto que el fundamento constitucional de la carrera administrativa   se encuentra en los artículos 125 y 209 superiores. Así pues, concluyó que   dentro de la estructura institucional del Estado colombiano diseñada por el   Constituyente de 1991, la carrera administrativa es un principio constitucional   y, por lo mismo, una garantía cuyo desconocimiento acarrea la sustitución de la   Constitución.    

4.   Sin embargo, debo aclarar que disiento de la   posición adoptada por la Corte en relación con la caracterización de la carrera   administrativa como pilar de la Constitución, pues según su propia   jurisprudencia, la sustitución de la Carta se presenta en aquellos eventos en   los que el ejercicio del poder constituyente derivado afecta la esencia misma   del régimen político, de manera que éste ya no sería el mismo, sino otro   completamente distinto.    

En efecto, el juicio de sustitución exige, como premisa mayor,   determinar si la reforma,   altera, suprime o introduce un nuevo elemento esencial a la Constitución. En ese   orden de ideas, la verificación de la premisa mayor requiere que la Corte   compruebe, a través de una lectura integral de la Carta de 1991, si el elemento   que se establece como sustituido es un pilar fundamental.    

Así pues, el elemento estructural puede   estar contenido en varios artículos de la Constitución o en elementos del bloque   de constitucionalidad y “[p]ara construir dicha premisa es necesario   para el demandante en su acción y para la Corte en su estudio: (i) enunciar con   suma claridad cuál es dicho elemento, (ii) señalar a partir de múltiples   referentes normativos cuáles son sus especificidades en la Carta de 1991 y (iii)   mostrar por qué es esencial y definitorio de la identidad de la Constitución   integralmente considerada.”   [118]    

5.   Ahora bien, a mi juicio las sentencias antes   reseñadas dejan de lado que (i) por regla general los principios   constitucionales no son absolutos, pues pueden ser restringidos cuando se da   mayor peso a otros del mismo rango que entren en tensión; (ii) no cualquier   principio es un pilar fundamental, pues se requiere que éste sea esencial y   definitorio de la identidad de la Constitución; (iii) en particular, el   principio de carrera administrativa admite excepciones, las cuales fueron   previstas por el Constituyente primario.    

En efecto, estimo que el principio de carrera administrativa no hace   parte de la esencia del régimen político, y su modificación no conllevaría la   afectación desproporcionada del sistema de valores y principios superiores de   este Estado Social de Derecho. Así, considero que no es esencial ni definitorio de la identidad de la Constitución   integralmente considerada, la provisión de cargos a través de un sistema   de carrera.    

En ese orden de ideas, considero   que no hay lugar a atribuir el carácter de pilar fundamental de la Constitución   al principio constitucional de carrera administrativa, pues esta es una opción   para proveer cargos públicos, adoptada en la Constitución de 1991. Entonces, el   modelo elegido por el Constituyente para la provisión de   los empleos en los órganos y entidades del Estado no   define nuestro orden político, pues incluso el artículo 125 Superior consagra   otras formas de vinculación, por lo que si se hubiera elegido alguna de éstas   para proveer cargos públicos, éste aún sería un Estado   Social de Derecho.    

De esta manera, expongo las   razones que me llevan a aclarar el voto con respecto a las consideraciones   expuestas en la sentencia de la referencia.    

Fecha ut supra,    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

[1] “Por la cual   se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,   gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.    

[2] El artículo   11 de la Ley 909 de 2005, dispone: “Funciones de la Comisión Nacional del   Servicio Civil relacionadas con la responsabilidad de la administración de la   carrera administrativa. En ejercicio de las atribuciones relacionadas con la   responsabilidad de la administración de la carrera administrativa, la Comisión   Nacional del Servicio Civil ejercerá las siguientes funciones: || a) Establecer   de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se   desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de   carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley;   || b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de   conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para   contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de   la presente ley; || c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño   de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que   establezcan la presente ley y el reglamento; || d) Establecer los instrumentos   necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de   los empleados de carrera administrativa; || e) Conformar, organizar y manejar el   Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con   derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por   ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por   razones de violencia; || f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de   los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben   proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes   definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de   Datos a que se refiere el literal anterior; || g) Administrar, organizar y   actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa   y expedir las certificaciones correspondientes; ||  h) Expedir circulares   instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera   administrativa; || i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al   empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones   de educación superior, que contrate para tal fin; || j) Elaborar y difundir   estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público   en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación   del desempeño; || k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de   carrera administrativa. || Parágrafo. El Banco Nacional de lista de elegibles a   que hace alusión el presente artículo será departamentalizado y deberá ser   agotado teniendo en cuenta primero la lista del departamento en donde se   encuentre la vacante”.    

[3] Folio 16 del expediente de constitucionalidad.    

[4] Doctor Julio   Andrés Ossa Santamaría. El poder para actuar obra a folio 41 del expediente de   constitucionalidad.    

[5] Folios 38 al   40 del expediente de constitucionalidad.    

[6] Folios 49 al   54 ibíd.    

[7] Folio 51   (reverso) del expediente de constitucionalidad.    

[8] Folio 53   (reverso) ibíd.    

[9] En la Sentencia C-673 de 2015, M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva (unánime), la Sala Plena de la Corporación consideró que:   “7.  De forma reiterada, esta   Corporación ha explicado que la acción pública de inconstitucionalidad es un   mecanismo judicial de control objetivo o abstracto, en virtud del cual quienes   están legitimados pueden acudir ante el Tribunal Constitucional para solicitar   que, previo el cumplimiento de un proceso, la Corporación se pronuncie sobre la   conformidad de un precepto legal demandado con relación a lo establecido en el   texto de la Carta Política.”.    

[10] El artículo   241 de la Carta establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda   de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos   términos de este artículo. (…)”.    

[11] MP. Juan   Carlos Henao Pérez (unánime)    

[12] Sentencias   C-914 de 2010 (MP. Juan Carlos Henao Pérez, AV Humberto Antonio Sierra Porto) y   C-761 de 2009 (MP Juan Carlos Henao Pérez, SV Nilson Pinilla Pinilla. María   Victoria Calle Correa, Mauricio González Cuervo y Jorge Iván Palacio Palacio.   Así mismo, entre muchas otras, sentencias C-041 de 2002 MP Marco Gerardo Monroy   Cabra (unánime), C-1095 de 2001 MP. Jaime Córdoba Triviño (unánime) y C-405 de   2009 MP. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[13] Al   respecto, en la sentencia C-128 de 2011 MP. Juan Carlos Henao Pérez (unánime) se   afirmó: “(…) la regulación del derecho a accionar contra las leyes, busca   ponderar entre el interés perseguido por el actor al demandar y los demás bienes   jurídicos llamados a ser protegidos, como aquellos que recoge  la norma   acusada y ordenados a partir del poder de configuración legislativa del   Congreso, así como los relacionados con la seguridad jurídica y el principio de   estabilidad del Derecho, con los cuales se protege la confianza en el sistema   normativo y en las reglas que lo integran.”.    

[14] Al respecto   en la Sentencia C-330 de 2016, MP. María Victoria Calle Correa, se sostuvo que:   “Ahora bien, la acción de inconstitucionalidad es de naturaleza pública y   constituye una de las herramientas más poderosas de defensa de la supremacía de   la Constitución y un derecho político de todo ciudadano. Por ello, la Corte ha   explicado que la evaluación de los requisitos mencionados debe efectuarse con   base en el principio pro actione, y que estas condiciones no son formalidades,   sino herramientas para verificar si la demanda genera un auténtico problema de   constitucionalidad” (SP Jorge Iván Palacio Palacio y Luis Ernesto Vargas   Silva). En el mismo sentido ver las Sentencias C-330 de 2013 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva y AV Luis Ernesto Vargas Silva; C-533 de 2012 MP. Nilson   Pinilla Pinilla y SV Adriana Guillén Arango y Luis Ernesto Vargas Silva; C-100   de 2011 MP. María Victoria Calle Correa, SV Mauricio González Cuervo, Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, AV Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo; y C-978 de 2010 MP. Luis Ernesto Vargas Silva y AV Humberto   Antonio Sierra Porto.    

[16] En tal   sentido ver, entre otras, las sentencias C-623 de 2008 MP Rodrigo Escobar Gil   (unánime), C-894 de 2009 MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (unánime), C-508 de   2014 MP Mauricio González Cuervo (unánime) y C-207 de 2016 MP Alejandro Linares   Cantillo (unánime). En la segunda de las citadas providencias, la Corte afirmó:   “Apoyada en tales razonamientos, la propia   jurisprudencia ha dejado claro, que la Corte se encuentra habilitada para   adelantar un nuevo estudio de procedibilidad de la demanda en la Sentencia,   cuando de la valoración de los elementos fácticos allegados al proceso, se   infiere una inobservancia de los requisitos mínimos de procedibilidad en la   acusación, que a su vez no permite delimitar el ámbito de competencia de la   Corte para pronunciarse. Se ha explicado al respecto, que en esa instancia   procesal, el análisis resulta de mayor relevancia, si se tiene en cuenta que   para ese momento, “además del contenido de la demanda, la Corte cuenta con la   opinión expresada por los distintos intervinientes y con el concepto del   Ministerio Público, quienes de acuerdo con el régimen legal aplicable al proceso   de inconstitucionalidad, [sólo] participan en el juicio con posterioridad al   auto admisorio”.    

[17] Sobre este   requisito, la Sala Plena de la Corporación en la Sentencia C-673 de 2015, MP   Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), expresó que: “10.2. La certeza de las   razones que respaldan los cargos de inconstitucionalidad, refiere a que éstos se   dirijan contra una disposición “real y existente”[17].   Significa lo anterior que los cargos cuestionen una proposición normativa   efectivamente contenida en la disposición acusada y no sobre una distinta,   inferida por el demandante, implícita o que hace parte de normas que no fueron   objeto de demanda. (…)”.    

[18] En relación   con el alcance de este requisito, se expuso en la Sentencia antes mencionada que   “son inaceptables los cargos que se sustenten (i) en la interpretación subjetiva   de las normas acusadas a partir de su aplicación en un problema particular y   concreto; (ii) en el análisis sobre la conveniencia de las disposiciones   consideradas inconstitucionales; (iii) en las simples interpretaciones legales o   doctrinarias de la norma cuestionada; o (iv) en calificar la norma como inocua,   innecesaria o reiterativa a partir de una valoración parcial de sus efectos.”.    

[19] La suficiencia fue entendida por la   Sala Plena de la Corte Constitucional, en la Sentencia C-050 de 2015 M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva (unánime), así: “(…) que la carga argumentativa que recae sobre el actor, debe desarrollarse de   una forma mínima y proporcional al objetivo de demostrar la inconstitucionalidad   del enunciado normativo demandado. De esta   manera, se deben exponer razonamientos lo bastante fundados para que pueda   pretender desvirtuar la presunción de constitucionalidad de las normas del   ordenamiento jurídico, presunción de corrección frente al texto constitucional   que se deriva del principio democrático y de las reglas formales y sustanciales   del procedimiento democrático de producción de normas y por tanto amerite el   adelantamiento de un estudio de constitucionalidad”.    

[20] Denominado Consejo Administrador dl Sistema Específico de Carrera.    

[21] “Por la   cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa,   gerencia pública y se dictan otras disposiciones”.    

[22] “Por el   cual se establece el Sistema Específico de Carrera para los Empleados del   Departamento Administrativo de la presidencia de la República.    

[23] En esta   síntesis jurisprudencial se seguirá de cerca lo sostenido por la Corte   Constitucional en la Sentencia C-673 de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (AV.   Alberto Rojas Ríos); que, a su turno, retomó lo sostenido por la Corporación en   las Sentencias C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (SV Nilson   Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Humberto Antonio Sierra Porto); C-553 de 2010 MP Luis Ernesto Vargas Silva   (unánime) y SU-539 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV Adriana María   Guillén Arango, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.    

[24] Mediante la   metodología del juicio de sustitución, cuya decisión hito es la Sentencia C-551   de 2003 MP Eduardo Montealegre Lynett, SP Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés   Vargas Hernández.    

[25] Entre   otras, en las Sentencias C-195 de 1994 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa (unánime),   C-356 de 1994 M.P. Fabio Morón Díaz (unánime), C-405 de 1995 M.P. Fabio Morón   Díaz (unánime), y C-334 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero y Julio César   Ortiz Gutiérrez, SP Eduardo Cifuentes Muñoz y Alejandro Martínez Caballero.    

[26] En las   Sentencias C-588 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, (SV Nilson   Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Humberto Antonio Sierra Porto) y C-249 de 2012 M.P. Juan Carlos Henao Pérez, SV.   Luis Ernesto Vargas Silva, Mauricio González Cuervo, Jorge Ignacio Pretelt   Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto, AV Nilson Pinilla Pinilla.    

[27]  Excepciones que en todo caso deben obedecer a un principio de razón suficiente,   tal como lo ha sostenido esta Corporación, entre otras, en las Sentencias C-673   de 2015 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime), C-720 de 2015 M.P. Jorge   Ignacio Pretelt Chaljub (AV María Victoria Calle Correa y Luis Ernesto Vargas   Silva), C-618 de 2015 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo (AV María Victoria   Calle Correa), entre otras.    

[28] Sobre estos tres objetivos, la Corte   manifestó en la sentencia C-517 de 2002 que: ““i) La búsqueda de la   eficiencia y eficacia en el servicio público, ya que la administración debe   seleccionar a sus trabajadores exclusivamente por el mérito y su capacidad   profesional empleando el concurso de méritos como regla general para el ingreso   a la carrera administrativa;    

ii) La   garantía de la igualdad de oportunidades, pues de conformidad con lo preceptuado   en el artículo 40-7 de la Carta todos los ciudadanos tienen igual derecho a   acceder al desempeño de cargos y funciones públicas; y iii) La protección de los   derechos subjetivos consagrados en los artículos 53 y 125 de la Carta, pues esta   Corporación ha señalado que las personas vinculadas a la carrera son titulares   de unos derechos subjetivos adquiridos que deben ser protegidos y respetados por   el Estado”. (MP. Clara Inés Vargas Hernández, SP. Jaime Araujo   Rentería).    

[29] M.P.   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González   Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.    

[30] M.P. Luis   Ernesto Vargas Silva (unánime).    

[31] Sobre el   punto se puede consultar la Sentencia C-588 de 2009, (M.P. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo; SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González Cuervo, Jorge   Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto), que trazó la evolución   histórica de la carrera administrativa.    

[32] Desde la   reforma constitucional plebiscitaria del 1º de diciembre de 1957, la carrera   administrativa fue elevada a rango constitucional.    

[33] En la   sentencia C-553 de 2010, la Corte señaló que otorgar a la carrera administrativa   la condición de ser principio constitucional “no solo tiene una consecuencia   categorial, esto es, ubicarla como uno de los pilares en que sustenta el   ordenamiento jurídico, sino que también conlleva particulares funciones   hermenéuticas”. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.    

[34] Ibídem.    

[35] Según   precisó la sentencia SU-539 de 2012, “(…) la Corte ha   entendido que la selección de los ciudadanos más idóneos en este ámbito   garantiza la satisfacción de los fines de transparencia, eficiencia y   eficacia de la función administrativa (art. 123 C.P.). En este sentido, existe   una estrecha relación entre el cumplimiento de los fines del Estado (art. 2   C.P.) y la selección del personal más calificado para el efecto, pues sin   adecuados y efectivos concursos de méritos que conduzcan a la vinculación de   “aquellas personas que tengan suficientes calidades morales, académicas,   intelectuales y laborales para asumir con eficiencia” el servicio público, la   satisfacción de dichos fines sería aún más compleja”. M.P. Luis Ernesto   Vargas Silva, SV Adriana María Guillén Arango, Jorge Ignacio Pretelt Chaljub y   Humberto Sierra Porto.    

[36] Sentencia   C-1230 de 2005, MP Rodrigo Escobar Gil.    

[37] Sentencias   C-588 de 2009, MP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SV Nilson Pinilla Pinilla,   Mauricio González Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto;   y C-101 de 2013, MP Mauricio González Cuervo y SV. Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo.    

[38] La Corte Constitucional ha rechazado la posibilidad de que en las   reglas de concurso se establezcan criterios no adecuados para cumplir con la   finalidad de establecer la capacidad, idoneidad y potencialidad del aspirante,   como aquellos relacionados con la filiación política, lugar de origen,   preferencias personales, entre otros. Ver, entre otras, las sentencias C-808 de   2001 MP Manuel José Cepeda Espinosa, SP Alfredo Beltrán Sierra, Jaime Araujo   Rentería y Clara Inés Vargas Hernández; C-371 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz, SP   Álvaro Tafur Galvis, Eduardo Cifuentes Muñoz, Alejandro Martínez Caballero,   Carlos Gaviria Díaz.     

[39] Al   respecto, en la Sentencia C-588 de 2009 se expresó que: “A propósito del   mérito y del concurso, importa poner de manifiesto que, de conformidad con   reiterada jurisprudencia constitucional, el concurso ha de evaluar “todos y cada   uno de los factores que deben reunir los candidatos a ocupar un cargo en la   administración pública”, incluidos aquellos factores en los cuales “la   calificación meramente objetiva es imposible”, pues “aparece un elemento   subjetivo que, en ciertas ocasiones podría determinar la selección, como sería,   por ejemplo, el análisis de las condiciones morales del aspirante, su capacidad   para relacionarse con el público, su comportamiento social, etc.”, MP   Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y SV Nilson Pinilla Pinilla, Mauricio González   Cuervo, Jorge Pretelt Chaljub y Humberto Antonio Sierra Porto.    

[40] M.P. Luis Ernesto Vargas Silva (unánime).    

[41]  Entre otras, en las sentencias (i) C-746 de 1999 MP Alfredo   Beltrán Sierra (unánime), en la que se analizó la constitucionalidad de varias   disposiciones pertenecientes a la Ley 443 de 1998, “por la cual se expiden   normas sobre carrera administrativa y se dictan otras disposiciones”, (ii)  C-517 de 2002 MP Clara Inés Vargas Hernández, SP Jaime Araujo Rentería, que   estudió la constitucionalidad de disposiciones incluidas en el Decreto 261 de   2000, “por el cual se modifica la estructura de la Fiscalía general de la   Nación y se dictan otras disposiciones”; y, (iii) C-1230 de 2005 MP Rodrigo   Escobar Gil (unánime), que estudia la sujeción al ordenamiento superior del   artículo 4 de la Ley 909 de 2004, “por la cual se expiden   normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia   pública y se dictan otras disposiciones”.    

[42] Con fundamento en lo sostenido en las sentencias C-391 de 1993 MP   José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-356 de 1994 MP Fabio Morón Díaz   (unánime) y C-746 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra (unánime), en la providencia   C-1230 de 2005 se sostiene que, sin pretender exhaustividad, los regímenes   especiales de origen constitucional se encuentran vigentes en las siguientes   entidades: Fuerzas Militares y de la Policía Nacional (arts. 217 y 218 de la   Carta), Fiscalía General de la Nación (art. 253 de la Carta), Rama Judicial del   poder público (art. 256-1 de la CP), Contraloría General de la República (art.   268-10 de la CP), Procuraduría General de la Nación (art. 279 de la Carta) y los   entes universitarios autónomos (art. 69 de a CP).    

[43] Posición que ya había sido afirmada por la Corte en la sentencia   C-563 de 2000 MP Fabio Morón Díaz, en la que se analizó la constitucionalidad   del artículo 4º de la Ley 443 de 1998, con un contenido semántico similar al del   artículo 4º de la Ley 909 de 2004.    

[44] MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).    

[45] Conforme al actor, los sistemas especiales de carrera solo pueden   tener origen constitucional (artículos 125 y 130 de la Carta).    

[46] En la sentencia C-372 de 1999 MP. José Gregorio Hernández Galindo   (unánime), la Corte analizó la constitucionalidad de algunas disposiciones   previstas en la Ley 443 de 1998 que regulaban la organización y funcionamiento   de la Comisión, declarando la inconstitucionalidad de aquellas que no permitían   su independencia y autonomía.    

[47] Al respecto son importantes las sentencias C-372 de 1999  MP   José Gregorio Hernández Galindo (unánime) y C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán   Sierra (unánime).  La autonomía de la Comisión, conforme a lo dispuesto en   la C-1230 de 2005, implica: (i) su no pertenencia a ninguna rama del ejercicio   del poder público, (ii) su independencia funcional, y (iii) la titularidad de   potestad reguladora o normativa para ordenar su funcionamiento y el cumplimiento   de la misión encomendada (cita sentencias C167 de 1995 M.P. Fabio Morón   Díaz, C-373 de 1997 M.P. Fabio Morón Díaz, C-189 de 1998 M.P. Alejandro Martínez   Caballero y C-832 de 2002 M.P. Álvaro Tafur Galvis.).    

[48] Se cita la   sentencia C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra (unánime).    

[49] Cita las sentencias: (1) C-391 de 1993 MP José Gregorio Hernández   Galindo (unánime), que se pronunció sobre disposiciones que integraban la Ley 27   de 1992 y ordenaban la aplicación de ella hasta tanto se expidiera la regulación   de las carreras especiales; (2) C-356 de 1994  MP Fabio Morón Díaz   (unánime), en la que se estudia la constitucionalidad de normas contenidas en el   Decreto 1214 de 1990 sobre el régimen de carrera administrativa de los empleados   públicos del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional; y, (3) C-616 de   1996 MP Vladimiro Naranjo Mesa (unánime), que se pronuncia sobre disposiciones   del Decreto 10 de 1992 del sistema de carrera diplomática y consular.      

[50] Posición   expuesta en la sentencia C-746 de 1999 MP Alfredo Beltrán Sierra, en la que se   analizó la constitucionalidad, entre otras disposiciones, del parágrafo 1   artículo 4 de la Ley 443 de 1998, según el cual le correspondía a la Comisión   Nacional del Servicio Civil la administración y vigilancia de los sistemas   específicos de carrera    

[51] Posición sostenida en las sentencias C-313 de 2003 MP Álvaro Tafur   Galvis (unánime) y C-734 de 2003 MP Álvaro Tafur Galvis (unánime), sobre el   régimen de carrera de los docentes.    

[52] Al respecto, indicó la sentencia C-1230 de 2005 MP Rodrigo Escobar   Gil (unánime): “Del anterior recuento jurisprudencial se   concluye que, en lo referente al ámbito de competencia de la Comisión Nacional   del Servicio Civil, son distintas las posiciones que ha venido adoptando la   Corte. Así, (i) inicialmente sostuvo que todos los sistemas especiales de   carrera, tanto los constitucionales como legales, estaban excluidos de la   competencia asignada a la Comisión Nacional del Servicio Civil. (ii)   Posteriormente señaló que sólo en virtud de la exclusión que sobre alguna   carrera hiciera la propia Constitución la Comisión carecía de competencia. (iii)   Finalmente manifestó que era facultad exclusiva del legislador determinar los   órganos encargados de la administración y vigilancia de las carreras especiales   de origen legal, lo cual le permitía a éste asignar a la Comisión o a cualquier   otra entidad del Estado la referida atribución.”-    

[54] Ibídem.    

[55] A   continuación la Sala, sin ánimo de exhaustividad, se referirá a algunas   decisiones en las que se ha reiterado la tesis de la competencia de la Comisión   Nacional del Servicio Civil para administrar y vigilar las carreras   administrativas de origen legal.    

[56] MP Humberto   Antonio Sierra Porto (unánime).    

[57] MP Rodrigo   Escobar Gil (unánime).    

[58] MP Jaime   Córdoba Triviño (unánime).    

[59] MP Álvaro   Tafur Galvis (unánime).    

[60] MP Álvaro   Tafur Galvis y SP Humberto Antonio Sierra Porto.    

[61] A través de la Ley 1033 de 2006.    

[62] MP María   Victoria Calle Correa.    

[63] En esta providencia se destaca que los conceptos de “administrar” y   “vigilar” son indeterminados, pero que su alcance en términos generales está   delimitado por algunas características básicas. Concretamente, en relación con   la facultad de administración, adviértete que en forma general, “suele   entenderse que la administración de un asunto público, suele implicar algunos   aspectos básicos.[28] A saber, la autoridad, sin la cual, nada se puede   ordenar, exigir ni imponer; la responsabilidad, para que no se trate de un poder   arbitrario; la independencia, que le permite, además de ejecutar, disponer y   organizar. La generalidad y neutralidad de las reglas y principios que la rigen;   la permanencia, por la naturaleza de sus fines y la capacidad de acción, basada   en los medios de los que disponen aquellas personas que, por sus méritos, han   sido designadas para ejercer la administración pública. En tal sentido, estos   conceptos constituyen unos de los criterios básicos para establecer los   contenidos básicos y nucleares de la ‘administración de las carreras   administrativas’.  Agrega que normativamente el artículo 11 de la Ley 909 de   2004 se refiere a las competencias de la Comisión frente a esta facultad de   administración.”.    

[64] MP. Jorge   Iván Palacio Palacio y SP Luis Guillermo Guerrero Pérez.    

[65] “Por el cual se modifica el Sistema Específico de Carrera de os   empleados de la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas   Nacionales, DIAN.”.    

[66] MP María   Victoria Calle Correa (unánime).    

[67] El Departamento Administrativo de la Presidencia fue creado, en tal   condición, mediante el Decreto 133 de 1956.    

[68] Sobre su   misión en la estructura administrativa estatal del orden nacional, el artículo   1.1.1.1 del Decreto 1081 de 2015, “por medio del cual se expide el Decreto   Reglamentario Único del Sector Presidencia de la República”, prevé: “La   Presidencia de la República está integrada por el conjunto de servicios   auxiliares del Presidente de la República y su régimen es el de un Departamento   Administrativo. Le corresponde asistir al Presidente de la República en su   calidad de Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y Suprema Autoridad Administrativa   en el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, y prestarle el   apoyo administrativo necesario para dicho fin. El Departamento Administrativo de   la Presidencia de la República tendrá como denominación abreviada la de   “Presidencia de la República”, la cual será válida para todos los efectos   legales.”. Su estructura actual está regulada por el Decreto 724 de 2 de   mayo de 2016.    

[69] MP   Vladimiro Naranjo Mesa; SV Eduardo Cifuentes Muñoz; y, SP Vladimiro Naranjo Mesa   y Hernando Herrera Vergara.    

[70] En esta decisión se declaró la inexequibilidad de la existencia de   un régimen especial en materia fiscal y presupuestal, en razón al principio de   unidad y a la imposibilidad de prever esta excepción por vía de ley ordinaria.    

[71] MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SP Eduardo Cifuentes Muñoz.    

[72] Conforme al artículo 125 de la Constitución Política.    

[73] “ARTÍCULO 53. FACULTADES   EXTRAORDINARIAS. De conformidad con el   numeral 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístese de precisas facultades   extraordinarias al Presidente de la República por el término de seis (6) meses,   contados a partir de la fecha de promulgación de esta Ley, para expedir normas   de fuerza de ley que contengan:    

(…)    

(…)”.    

[74] MP Manuel   José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra Porto.    

[75] “ARTÍCULO 11. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN. El proceso de selección del sistema   específico de carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República comprenderá las siguientes etapas:    

(…)    

11.6.   Período de prueba: La   persona seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba …    

(…)    

Antes de   la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba, se   efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de   resultar desfavorable será causal para que no pueda efectuarse el nombramiento y   sea excluido de la lista de elegibles.    

(…)”.    

[76] “ARTÍCULO 29. CAUSALES DE RETIRO. El retiro del servicio de los empleados de   carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se   produce por las causales enumeradas a continuación y conlleva el retiro de la   carrera y la pérdida de los derechos de la misma, salvo en los casos señalados   en la Ley 909 de 2004:    

(…)    

Por declaratoria de   insubsistencia del nombramiento, cuando como resultado de un estudio de   seguridad de carácter reservado se establezca que no cumple con las condiciones   mínimas de seguridad que se exige al personal que labora en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República, realizado por la Secretaría de   Seguridad del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o   quien esta indique o admita. Este acto administrativo no será motivado.(…)”.  Aparte subrayado declarado inexequible mediante la sentencia C-1173 de 2005, MP   Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra Porto.    

[77] MP. Rodrigo Escobar Gil.    

[78] “ARTICULO 11. Etapas del Proceso de   selección. El proceso de selección del sistema específico de carrera   en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá   las siguientes etapas:    

…    

11.4. Pruebas o instrumentos de selección:   Las pruebas o instrumentos de selección tienen como finalidad apreciar la   capacidad, la idoneidad y adecuación del aspirante y establecer una   clasificación de los mismos respecto a las competencias y calidades requeridas   para desempeñar con eficiencia las funciones y responsabilidades de un cargo. La   valoración de estos factores se efectuará a través de medios técnicos, que   respondan a criterios de objetividad e imparcialidad, con parámetros previamente   determinados y fijados por el Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.    

Las pruebas aplicadas o a utilizarse en los   procesos de selección tienen carácter reservado, solo serán de conocimiento de   las personas que indique el Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera en el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.    

11.5. Lista de elegibles: Con base en los   resultados del concurso y con quienes lo hayan aprobado, se conformará una lista   de elegibles en estricto orden de mérito cuya vigencia será de dos (2) años.   Previo concepto favorable del Consejo Administrador del Sistema Específico de   Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,   esta vigencia podrá prorrogarse hasta por un término igual.    

Los empleos objeto de la convocatoria serán   provistos con quien ocupe el primer puesto en la lista de elegibles y en   estricto orden descendente. La no aceptación de la designación causa la   exclusión automática e inmediata de la lista de elegibles. Las listas de   elegibles podrán ser utilizadas para proveer vacantes en el mismo cargo, o en   otros iguales, similares o de inferior jerarquía siempre y cuando se cumplan los   requisitos y las exigencias que el Consejo Administrador del Sistema   Específico de Carrera Administrativa del Departamento Administrativo de la   Presidencia de la República establezca. Para la provisión definitiva de los   cargos de carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la   República única y exclusivamente se utilizará la lista de elegibles que para el   efecto conforme la Entidad.    

…”.    

[79] “ARTICULO 17. Funciones de la   Comisión de Personal. En materia de carrera, la Comisión de Personal   cumplirá las siguientes funciones:     

…    

17.2. Solicitar al Consejo Administrador   del Sistema Específico de Carrera excluir de las listas de elegibles, a las   personas que hubieren sido incluidas sin reunir los requisitos exigidos en las   respectivas convocatorias, que no cumplan con las condiciones de seguridad   requeridos por la entidad o incluidas con violación a las leyes o reglamentos   que regulan el sistema específico de carrera del Departamento Administrativo de   la Presidencia de la República.    

…”.    

[80] “ARTÍCULO 18. De la elección del   representante de los empleados en el Consejo Administrador de la Carrera y en la   Comisión de Personal.     

El representante de los empleados en el   Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera Administrativa en el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como en   la Comisión de Personal, serán elegidos mediante votación directa y secreta de   los empleados de carrera de la entidad, para un período de dos (2) años. El   proceso de elección se adelantará de conformidad con el reglamento.”.    

[81] “ARTICULO 20. Reclamaciones por las   presuntas irregularidades en los concursos. Las reclamaciones por   presuntas irregularidades en los concursos, podrán ser presentadas por los   participantes, dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la ocurrencia   del hecho o acto que se presuma irregular; en primera instancia, ante la   Comisión de Personal y en segunda instancia el Consejo Administrador del   Sistema Específico de Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia   de la República.”.    

[82] Sobre este aspecto son relevantes las sentencias C-356   de 1994 (MP Fabio Morón Díaz – unánime), C-221 de 1997 (MP Alejandro Martínez   Caballero – unánime), C-320 de 1997 (MP Alejandro Martínez Caballero – unánime),   C-569 de 2000 (MP. Carlos Gaviria Díaz), C-251 de 2003 (MP. Manuel José Cepeda   Espinosa), C-707 de 2005 (MP Jaime Córdoba Triviño; AV Jaime Araujo Rentería),   C-061 de 2008 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-228 de 2008 (MP. Jaime Araujo   Rentería) C-595 de 2010 (MP. Jorge Iván Palacio Palacio), C-574 de 2011 (MP.   Juan Carlos Henao Pérez. SV. Mauricio González Cuervo, AV. Gabriel Eduardo   Mendoza, Jorge Iván Palacio Palacio, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Antonio   Sierra Porto), C-816 de 2011 (MP. Mauricio González Cuervo. AV. María Victoria   Calle Correa), C-250 de 2012 (MP. Humberto Antonio Sierra Porto), C-491 y C-892   de 2012 (MP. Luis Ernesto Vargas Silva) C-125 de 2013 (MP. Alexei Julio   Estrada), C-177 de 2014 (MP. Nilson Pinilla Pinilla), C-041 de 2015 (MP. María   Victoria Calle Correa. SV. Mauricio González Cuervo, Jorge Iván Palacio Palacio,   Luis Ernesto Vargas Silva y Martha Victoria Sáchica Méndez, AV. Gloria Stella   Ortiz Delgado). C-619 de 2015 (MP. Gloria Ortiz Delgado. SV. Alberto Rojas Ríos   y Luis Ernesto Vargas Silva. AV. Jorge Iván Palacio Palacio), y C-623 de 2015   (MP. Alberto Rojas Ríos. SV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. SPV. Gabriel Eduardo   Mendoza Martelo. AV. Gloria Stella Ortiz Delgado). De manera relevante, es   oportuno afirmar que desde sus pronunciamiento iniciales esta Corporación afirmó   que la integración normativa era un mecanismo excepcional “En primer término, la   Corte estaría retirando del ordenamiento una expresión que no ha sido demandada   por ningún ciudadano. Es cierto que, conforme al artículo 6º del decreto 2067 de   1991, la Corte puede efectuar la unidad normativa en las decisiones de   inexequibilidad, cuando ella es necesaria para evitar que el fallo sea inocuo.   Sin embargo, en función del carácter participativo del proceso de control   constitucional en nuestro país (CP arts. 1º, 40 ord 6º y 241), la Corte   considera que la realización de unidades normativas debe ser excepcional, a fin   de permitir  el más amplio debate ciudadano sobre las disposiciones   examinadas por la Corporación.” (C-221 de 1997).    

[83] La jurisprudencia ha sostenido que esta causal se refiere a   casos en los cuales las normas tienen un sentido regulador y autónomo pero   resulta imposible estudiar la constitucionalidad de una norma sin analizar las   otras disposiciones, so pena de generar un fallo inocuo. Al respecto ver, entre   otras, la sentencia C-286 de 2014 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, AV María   Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Pérez, Gabriel Eduardo Mendoza   Martelo y Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, SV Jorge Iván Palacio Palacio, SP   Alberto Rojas Ríos.     

[84] Ver, entre   otras decisiones, las sentencias C-539 de 1999 MP Eduardo Cifuentes Muñoz, SP   Alfredo Beltrán Sierra, Carlos Gaviria Díaz y Vladimiro Naranjo Mesa; C-713 de   2009 María Victoria Calle Correa (unánime); y, C-182 de 2016 MP Gloria Stella   Ortiz Delgado, AV María Victoria Calle Correa, SV Luis Guillermo Guerrero Pérez   y Luis Ernesto Vargas Silva, SP Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[85] Frente a   tales disposiciones se acude al segundo supuesto en que la Corte ha permitido la   integración normativa, cuyo alcance ha sido objeto de pronunciamiento, entre   otras, en la sentencia C-410 de 2015 M.P. Alberto   Rojas Ríos, AV María Victoria Calle Correa.    

[86] Tal como se explicó en el acápite referido a la carrera   administrativa en la Constitución de 1991, la carrera permite el ejercicio de la   función pública en condiciones de transparencia, eficacia y eficiencia (i),   materializa el principio de igualdad (ii) y concreta la garantía de la   estabilidad laboral y del derecho de participación (iii).    

[87] “ARTICULO 19. Vigilancia del Sistema   Específico de Carrera. Conforme con lo dispuesto en el artículo 4 de   la Ley 909 de 2004, la vigilancia del Sistema Específico de Carrera de los   empleados del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República,   corresponde a la Comisión Nacional del Servicio Civil.     

En tal virtud conocerá y decidirá, en   segunda instancia, sobre las reclamaciones que se formulen por la ocurrencia de   presuntas irregularidades, en aplicación de las normas de carrera en desarrollo   de los procesos de selección.”    

[88] “ARTÍCULO   14. Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República. Créase el Consejo Administrador del Sistema Específico   de Carrera en el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, el cual estará   integrado en la siguiente forma:    

14.1. El Director del Departamento o   el Subdirector del Departamento.    

14.2. Un (1) empleado de los niveles   directivo o asesor, designado por el Director del Departamento Administrativo de   la Presidencia de la República.    

14.3. Un (1) representante de los   empleados de carrera elegidos por éstos.    

14.4. El jefe de Área de Recursos   Humanos o quien haga sus veces, quien será el secretario técnico de la Comisión,   con voz pero sin voto.    

ARTÍCULO 15. Funciones. Al Consejo   Administrador del Sistema Específico de Carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República le corresponden las siguientes   funciones:    

15.1. Realizar los concursos o procesos de selección, para lo cual podrá apoyarse en el   Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior ICFES, las   universidades públicas o privadas, instituciones de educación superior, en   entidades públicas especializadas en la materia o en las entidades acreditadas   por la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

15.2. Establecer, de acuerdo con este decreto y los   reglamentos, los lineamientos generales con base en los cuales se realizarán los   procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera.    

15.3. Velar por el debido cumplimiento de   las políticas generales de la Entidad en materia de carrera.    

15.4. Conocer y decidir en única instancia, sobre las   reclamaciones que formulen los aspirantes no admitidos a un concurso y excluir   de las listas de elegibles las personas que hubieren sido incluidas sin reunir   los requisitos exigidos en las convocatorias o con violación de las normas   legales.    

15.5. Conocer y decidir en única instancia sobre las   reclamaciones que formulen los participantes por inconformidad en los resultados   de las pruebas.    

15.6. Conocer y decidir en única instancia sobre las   reclamaciones relacionadas con las inscripciones en el Registro de Carrera.    

15.7. Proponer acciones que   dinamicen y materialicen los resultados de la valoración del desempeño, los   movimientos de personal en desarrollo del sistema específico de carrera, y el   mejoramiento continuo de dicho sistema.    

15.8. Conocer y resolver, en primera   instancia, sobre las reclamaciones por las presuntas irregularidades que se   presenten en los procesos de selección, pudiéndolos dejar sin efecto total o parcialmente,   siempre y cuando no se hubieren dictado actos administrativos de contenido   particular y concreto, salvo que la irregularidad sea atribuible al seleccionado   dentro del proceso de selección impugnado, la segunda instancia será ejercida   por la Comisión Nacional del Servicio Civil.    

15.9. Conocer y resolver, en segunda   instancia, sobre las decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las   reclamaciones que formulen los empleados de carrera, que hayan optado por el   derecho preferencial a ser revinculados, cuando se le suprima su empleo.    

15.10. Conocer y resolver, en segunda instancia, sobre las   decisiones de la Comisión de Personal, en relación con las reclamaciones que formulen los   empleados inscritos en el sistema específico de carrera, por los efectos de las   incorporaciones a las nuevas plantas de personal de la entidad, o por   desmejoramiento en sus condiciones laborales.    

15.11. Vigilar que el Registro del Sistema Específico de   Carrera del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República se   organice y administre.    

15.12.  Conceptuar sobre la conveniencia de la prórroga de la vigencia de la lista de   elegibles.    

[89] Solución similar fue adoptada por esta   Corte en la sentencia C-169 de 2014, en la que se analizó la regulación del   arancel judicial. En esa oportunidad, el encontrarse probada la   inconstitucionalidad de los elementos estructurales del arancel se procedió a   declarar la inexequibilidad de toda la ley, en la medida en que dependían de su   existencia. Al respecto, se manifestó: “53. La inconstitucionalidad de los   artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9, antes referidos, tiene profundas implicaciones para   la validez de toda la Ley 1653 de 2013. En efecto, los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y   9 de la Ley 1653 de 2013 definen los elementos estructurales del arancel   judicial; es decir,   respectivamente, el hecho generador, las excepciones a este, el sujeto pasivo,   la base gravable, la tarifa, y lo atinente al pago del arancel. Ahora bien,   precisamente fue la necesidad de modificar justo estos elementos, y en especial   el hecho generador, el motivo central de la reforma integral al arancel   judicial.[89]  Los demás preceptos de la Ley 1653 de 2013 se adoptaron entonces a propósito de   esos aspectos estructurales, y tienen sentido y razón de ser sólo en función   suya. Por lo cual, la declaratoria de inexequibilidad de las normas que prevén   los elementos definitorios del nuevo arancel, deja a los aspectos accesorios de   la reforma desprovistos de la causa por la cual fueron instaurados. Al declarar   inexequibles los artículos 4, 5, 6, 7, 8 y 9 de la Ley 1653 de 2013, la Corporación debe por tanto  decretar la   inexequibilidad de la totalidad de la Ley.[89]  Lo cual coincide, por lo demás, con la jurisprudencia constitucional adoptada en casos   semejantes, en los cuales tras encontrar que son inexequibles los ejes   estructurales de un cuerpo o sistema normativo, la Corte ha procedido a declarar   la inexequibilidad de toda la reforma.[89]“ (MP María Victoria Calle Correa – unánime).   Se aclara que aunque en este caso no se está hablando de la normativa en su   integridad, sí de la integridad de los dos artículos referidos.    

[90] Un análisis sobre las condiciones en que operó la concesión de   facultades legislativas extraordinarias por el Congreso al Ejecutivo antes de la   Constitución de 1991, puede consultarse en la sentencia C-097 de 2003 MP Manuel   José Cepeda, AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería. En esta   oportunidad la Sala analizó la constitucionalidad de los artículos 72 y 111.1 de   la Ley 715 de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de   recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357   (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras   disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y   salud, entre otros.”, en virtud de los cuales, en el primer caso, se concede   al Gobierno Nacional la competencia, en el término de 6 meses, de dictar normas   que reglamenten la estructura y funciones para la inspección, vigilancia y   control del sector salud y del sistema general de seguridad social en salud. La   disposición prevista en el artículo 111.1, por su parte, consagra la concesión   de facultades extraordinarias para organizar un sistema de inspección,   vigilancia y control, para atender situaciones especiales, incluyendo la   posibilidad de crear organismos.    

[91] “Del anterior recuento es posible concluir que las   institución de las facultades extraordinarias, desde los inicios de nuestra   época republicana y hasta la Constitución de 1991, fue ampliamente utilizada por   parte del Congreso y el Ejecutivo. Su continuo y extensivo uso contribuyó al   debilitamiento del Congreso, a la relativización del principio de separación de   poderes, al empobrecimiento de la deliberación democrática y a la acentuación   del carácter presidencialista del régimen político. Fue precisamente ante estos   excesos que el Constituyente de 1991 decidió restringir dicho mecanismo.”   Ibídem.     

[92] En sentencia C-440 de 2016, MP Alberto Rojas Ríos (unánime) la Sala   precisó: “Como en el pasado se abusó de este tipo de leyes, el   Constituyente de 1991 fijó reglas y requisitos para su expedición, así como un   conjunto de controles específicos, de modo que el Congreso ejerciera sus   funciones, limitando el otorgamiento de las facultades.”. En esta decisión   la Corporación avaló la constitucionalidad de  disposiciones dictadas en   ejercicio de facultades extraordinarias que se relacionan con la estructura   orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación, ley 16 de 2014.    

[93] “Artículo 76. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio   de ellas ejerce las siguientes atribuciones:    

…    

10.   Revestir, pro tempore, al Presidente de la República de precisas facultades   extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias púbicas lo   aconsejen.    

…”.    

[94] La Corte Constitucional aclaró desde tempranos pronunciamientos que   aunque en las ediciones de la Constitución se refiere a las leyes de que trata   el numeral 20, sobre “crear servicios administrativos y técnicos de las   Cámaras” la intención del Constituyente parece ser la de referirse a leyes   marco, del numeral 19. En tal sentido ver las sentencias C-417 de 1992 MP Fabio   Morón Díaz (unánime), C-097 de 2003 MP Manuel José Cepeda Espinosa, AV Alfredo   Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería, C-691 de 2003 MP Clara Inés Vargas   Hernández, AV  Jaime Araujo Rentería y C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas   Silva, SP Adriana María Guillén Arango y Humberto Antonio Sierra Porto.    

[95]   “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas   ejerce las siguientes funciones:    

…    

10. Revestir hasta   por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades   extraordinarias para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo   exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser   solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría   absoluta de los miembros de una y otra Cámara.    

El Congreso podrá,   en todo tiempo y por iniciativa propia, modificar los decretos leyes dictados   por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.    

Estas facultades   no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni   las previstas en el numeral 20 del presente artículo, ni para decretar   impuestos.”.    

[96] MP Manuel José Cepeda, AV Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo   Rentería.    

[97] MP Clara Inés Vargas Hernández (unánime). Oportunidad en la cual la   Corte  declaró la constitucionalidad del artículo  111.4 de la Ley 715   de 2001, “por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y   competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto   Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan disposiciones   para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre   otros.”,  que otorgó competencias extraordinarias al Gobierno Nacional para regular   los flujos de caja y la utilización oportuna y eficiente de recursos del sector   salud y su utilización en la prestación del servicio.    

[98] Ver, entre otras, las sentencias C-562 de 2015 MP Jorge Iván   Palacio Palacio y SP María Victoria Calle Correa; C-691 de 2003 MP Clara Inés   Vargas Hernández y AV Jaime Araujo Rentería; C-503 de 2001 MP Rodrigo Escobar   Gil (unánime); y, C-1493 de 2000 MP Carlos Gaviria Díaz y AV Álvaro Tafur   Galvis.    

[99] Sentencia C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva; SV Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo; y, SP Humberto Antonio Sierra Porto y Adriana maría   Guillén Arango. En esta decisión la Corte declaró la inconstitucionalidad de los   artículos 1, 2 y 3 del Decreto 3565 de 2011, “por el cual se modifican   parcialmente la Ley 99 de 1993 y la Ley 1263 de 2008”.    

[100] Al respecto ver las sentencias C-562 de 2015 MP Jorge Iván Palacio   Palacio y SP María Victoria Calle Correa; C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas   Silva, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SP Adriana María Guillén Arango y   Humberto Antonio Sierra Porto; y, C-097 de 2013 MP Manuel José Cepeda, AV   Alfredo Beltrán Sierra y Jaime Araujo Rentería.    

[101] Pues esto implicaría un vaciamiento de la competencia ordinaria   concedida al legislador.    

[102] En la sentencia C-219 de 2915 MP Mauricio González Cuervo, la Corte   precisó: “6.2.3. Las facultades extraordinarias deben ser,   materialmente, precisas. Así, además de la limitación temporal, el Presidente de   la República se ve constreñido a ejercer las facultades reducidas materialmente   a los asuntos para las cuales ha sido habilitado[19]. La jurisprudencia   ha señalado los siguientes requisitos de precisión: “1) indicar la materia que   delimita el ámbito sustantivo de acción del Ejecutivo; 2) señalar la finalidad a   la cual debe apuntar el Presidente de la República al ejercer las facultades; y   3) enunciar los criterios que han de orientar las decisiones del Ejecutivo   respeto de las opciones de diseño de política pública dentro del ámbito material   general de la habilitación”[20].”.    

[103] Sentencia   C-503 de 2001 MP Rodrigo Escobar Gil (unánime).    

[104] MP Jorge Iván Palacio Palacio, SP María Victoria calle Correa.    

[105] Ídem.    

[106] Sentencia   C-366 de 2012 MP Luis Ernesto Vargas Silva, SV Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y   SP Adriana María Guillén y Humberto Antonio Sierra Porto.    

[107] Cfr.   Sentencias C-416 de 1992 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-132 de   1993 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), C-246 de 1995 MP José   Gregorio Hernández Galindo, SV Jorge Sarango Mejía, AV Carlos Gaviria Díaz, y   C-368 de 1996 MP José Gregorio Hernández Galindo (unánime), entre muchas otras.    

[108] Al respecto establece el artículo 16 en   cita:  “ARTÍCULO 16. LAS COMISIONES DE PERSONAL.    

1. En   todos los organismos y entidades reguladas por esta ley deberá existir una   Comisión de Personal, conformada por dos (2) representantes de la entidad u   organismo designados por el nominador o por quien haga sus veces y dos (2)   representantes de los empleados quienes deben ser de carrera administrativa y   elegidos por votación directa de los empleados. En igual forma, se integrarán   Comisiones de Personal en cada una de las dependencias regionales o seccionales   de las entidades.    

<Aparte   subrayado CONDICIONALMENTE exequible> Las decisiones de la Comisión se tomarán   por mayoría absoluta. En caso de empate se repetirá nuevamente la votación y en   caso de persistir, este se dirimirá por el Jefe de Control Interno de la   respectiva entidad.    

Esta   Comisión se reunirá por lo menos una vez al mes y será convocada por cualquiera   de sus integrantes o por el jefe de personal de la entidad u organismo o quien   haga sus veces, quien será el secretario de la misma y llevará en estricto orden   y rigurosidad las Actas de las reuniones.    

La   Comisión elegirá de su seno un presidente”.    

[109] MP Gabriel   Eduardo Mendoza Martelo (unánime). La Sala declaró la inconstitucionalidad del   artículo 49 del Decreto 775 de 2005, “por el cual se establece el Sistema   Específico de Carrera Administrativa para las Superintendencias de la   Administración Pública Nacional”, en cuanto preveía que en el sistema   específico de carrera de las superintendencias no se conformarían Comisiones de   Personal. En síntesis, la acción prosperó al considerar tal disposición violaba   los artículos 1, 2, 13, 125, 130  y 209 de la Carta.  De manera   relevante la Sala precisó que su eliminación no atendía a la singularidad de las   funciones de las superintendencias y que, además, entorpecían la labor de la   Comisión nacional del servicio civil que trabaja de la mano con tales   comisiones, para el ejercicio d sus funciones constitucionales de administración   y vigilancia de los sistemas de carrera específicos.    

[110] “ARTÍCULO   11. ETAPAS DEL PROCESO DE SELECCIÓN. El   proceso de selección del sistema específico de carrera en el Departamento   Administrativo de la Presidencia de la República comprenderá las siguientes   etapas:    

(…)    

11.6.   Período de prueba: La   persona seleccionada por concurso será nombrada en período de prueba …    

(…)    

Antes de   la expedición de la resolución de nombramiento en período de prueba, se   efectuará al seleccionado un estudio de seguridad de carácter reservado, que de   resultar desfavorable será causal para que no pueda efectuarse el nombramiento y   sea excluido de la lista de elegibles.    

(…)”.    

[111] C-1173 de   2005, MP Manuel José Cepeda Espinosa, SV Jaime Araujo Rentería y Humberto Sierra   Porto.    

[112] MP Clara   Inés Vargas Hernández (unánime).    

[113] El aparte   subrayado hace parte del original.    

[114] “ARTÍCULO 18. De la elección del   representante de los empleados en el Consejo Administrador de la Carrera y en la   Comisión de Personal.     

El representante de los empleados en el   Consejo Administrador del Sistema Específico de Carrera Administrativa en el   Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, así como en la   Comisión de Personal, serán elegidos mediante votación directa y secreta de   los empleados de carrera de la entidad, para un período de dos (2) años. El   proceso de elección se adelantará de conformidad con el reglamento.”.    

[115] “Por el cual se reglamenta el artículo 16 de la Ley 909 de 2004   sobre las Comisiones de Personal”.    

[116]M.P. Fabio Morón Díaz.    

[117]M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.    

[118]Sentencia C-574 de 2011; M.P. Juan Carlos Henao   Pérez.