C-651-15

           C-651-15             

Sentencia C-651/15    

DEFINICION DE ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO   PARA LA SALUD DEL TRABAJADOR Y SE MODIFICAN Y SEÑALAN CONDICIONES, REQUISITOS Y   BENEFICIOS DEL REGIMEN DE PENSIONES DE DICHOS TRABAJADORES-Límite del régimen especial    

PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO   RIESGO-Límite del régimen   especial    

DEROGACION TACITA-Incompatibilidad real y manifiesta entre   norma con fuerza de ley y norma de rango constitucional posterior no conduce a   un fallo inhibitorio    

La jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad   real y manifiesta entre una norma con fuerza de ley y una de rango   constitucional posterior no es una hipótesis teórica de derogación tácita, que   conduzca a un fallo inhibitorio, sino de inconstitucionalidad sobreviniente,   sujeta a un juicio de mérito por parte de la Corte Constitucional que concluya   con un pronunciamiento de inexequibilidad. Lo cual además busca asegurar   jurídicamente la supremacía constitucional (CP arts 1, 2 y 4), representada en   un fallo definitivo que haga tránsito a cosa juzgada (CP art 243) sobre la   contradicción de la disposición legal con el orden constitucional vigente. Así,   si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a Constitución es ley   reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto es que   también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la Constitución y que   sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se desechará como   insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la   Corte, “la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se   encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente   de la declaratoria de inconstitucionalidad”. Por ende, en estos casos, es   procedente un fallo de fondo sobre la constitucionalidad de lo acusado.    

PENSION DE ALTO RIESGO-Reforma constitucional/ACTO LEGISLATIVO   01 DE 2005-Reforma del artículo 48 de la Constitución no afecta pensión de   alto riesgo    

Artículo 8º del Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003   no desconoce el artículo 48 de la Constitución Política, aun cuando prevea que   la vigencia de sus reglas sobre pensión de vejez por actividades de alto riesgo   supera la fecha de entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también   el 31 de julio de 2010, fecha límite en la cual por mandato de la reforma   constitucional referida debían expirar todos los regímenes especial y   exceptuados, así como los demás que allí se indican. Por tanto, la Sala Plena   procederá a resolver el segundo cargo de inconstitucionalidad.    

PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO   RIESGO-Reglas especiales de   régimen pensional no se sujetan al término de expiración    

PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO   RIESGO-No fueron eliminadas   por reforma constitucional y como tampoco desaparecen al 31 de julio de 2010/PENSION   DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO RIESGO-Validez se ajusta y no desconoce   sostenibilidad financiera de Acto Legislativo 01 de 2005    

PENSION DE VEJEZ POR ACTIVIDADES DE ALTO   RIESGO-Carga contributiva   superior que no produce desequilibrio pensional    

PRESIDENTE DE LA REPUBLICA-Facultades extraordinarias para expedir o   modificar normas pensionales para quienes laboran en actividades de alto riesgo    

NORMAS LEGALES EN EL DERECHO COLOMBIANO-Vigencia y aplicabilidad    

VIGENCIA DE NORMAS-Se produce únicamente como resultado de una   decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la competencia para hacerlas    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE   LA REPUBLICA-Margen   competencial para definir cuándo entran en vigencia y cuándo pierden este   atributo las normas con fuerza de ley que dicte    

En el caso de los decretos con fuerza de ley la   jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En este   contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador   extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de   las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la   República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y   cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por   tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el   Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que   le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple   lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los   decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor   de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente   caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la   Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que   se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de   vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en   su artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto. La ley   habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y   la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10.    

VIGENCIA DE NORMA LEGAL-Sujeta a condición    

FACULTADES EXTRAORDINARIAS DEL PRESIDENTE DE   LA REPUBLICA-Expedición de   regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término concedido y   sujeción final del periodo de vigencia a plazo y condición    

Referencia: Expediente D-10685    

Actor: Bruce Mac Master Rojas    

Acción pública de   inconstitucionalidad contra el artículo 8º del Decreto con fuerza de Ley 2090 de   2003 ‘Por el   cual se definen las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se   modifican y señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de   pensiones de los trabajadores que laboran en dichas actividades’.    

Magistrada Ponente:    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Bogotá, D.C., catorce (14) de   octubre de dos mil quince (2015)    

La Sala Plena   de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales   y de los requisitos y de los trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991,   ha proferido la siguiente    

SENTENCIA    

I. ANTECEDENTES    

1. En ejercicio de la acción de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 40-6, 241-5 y 242-1 de la   Constitución, Bruce Mac   Master Rojas obrando en su condición de ciudadano y de representante legal de la   ANDI demandó el artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen las   actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan   las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los   trabajadores que laboran en dichas actividades’. En su concepto, esta norma desconoce los artículos 48   y 150 numeral 10 de la Carta. Mediante auto del 21 de abril de 2015, la Corte   Constitucional admitió la demanda, y ordenó comunicar la iniciación del proceso   al Presidente del Congreso de la República, al Presidente de la República, a los   Ministerios del Trabajo y de Salud y Protección Social, al Presidente de la   Administradora Colombiana de Pensiones, a las Facultades de Derecho de las   Universidades Nacional de Colombia, Libre y Santo Tomás, al Colegio de Abogados   Especializados en Derecho del Trabajo, a la Escuela Nacional Sindical –ENS-, a   la Federación de Aseguradores Colombianos –FASECOLDA-, al Centro de   Investigación Económica y Social –FEDESARROLLO-, al Centro de Estudios para el   Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia –CID-, al Colectivo de   Abogados José Alvear Restrepo, a la Central Unitaria de Trabajadores –CUT-, a la   Unión Sindical Obrera –USO-, y a la Asociación de Abogados Laboralistas de   Trabajadores (artículo 11 del Decreto 2067 de 1991). Por último, se ordenó   correr traslado al Ministerio Público, y fijar en lista el proceso para efectos   de las intervenciones ciudadanas (artículo 7 del Decreto 2067 de 1991).    

2. Cumplidos los trámites constitucionales y legales   propios de los procesos de constitucionalidad, la Sala Plena de la Corte   Constitucional procede a decidir la demanda de la referencia.    

II. NORMA DEMANDADA    

A continuación se transcribe y resalta en   negrilla la norma acusada, conforme a su publicación en el Diario Oficial No. 42.262 de julio 28 de   2003:    

(Julio 26)    

“Por el cual se definen   las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador y se modifican y   señalan las condiciones, requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los   trabajadores que laboran en dichas actividades”.    

EL PRESIDENTE DE LA   REPÚBLICA DE COLOMBIA,    

en uso de sus facultades   extraordinarias conferidas en el numeral 2 del artículo 17 de la Ley 797 de   2003, y    

CONSIDERANDO:    

Que de conformidad con el   artículo 17 de la Ley 797 de 2003, corresponde al Presidente de la República   expedir o modificar el régimen legal para los trabajadores que laboran en   actividades de alto riesgo, y en particular, definir las condiciones, requisitos   y beneficios, aplicables a dichos trabajadores, así como ajustar las tasas de   cotización hasta en 10 puntos a cargo del empleador;    

Que de conformidad con los   estudios realizados se han determinado como actividades de alto riesgo para el   Sistema General de Pensiones aquellas que generan por su propia naturaleza la   disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador, independiente de   las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo;    

Que el beneficio conferido   a los trabajadores de que trata el presente decreto consiste en una prestación   definida consistente en acceder al beneficio pensional a edades inferiores a las   establecidas para la generalidad de los trabajadores, en atención a la reducción   de vida saludable ala que se ven expuestos y a la mayor cotización pagada por   los empleadores,    

DECRETA:    

[…]    

Artículo 8º. Límite del régimen especial.  El régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo   previstas en este decreto, solo cubrirá a los trabajadores vinculados a las   mismas hasta el 31 de diciembre del año 2014.    

El límite de tiempo previsto en este   artículo podrá ampliarlo, parcial o totalmente, el Gobierno Nacional hasta por   10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.    

A partir de la fecha determinada en el   inciso primero de este artículo o la   determinada por el Gobierno Nacional de conformidad con lo establecido en el   inciso anterior, quienes actualmente estén afiliados a las actividades que en el   presente decreto se definen como alto riesgo, continuarán cobijados por el   régimen especial de que trata este decreto. Los nuevos trabajadores, se   afiliaran al Sistema General de Pensiones en los términos de la Ley 100 de 1993,   la Ley 797 de 2003 y aquellas que las modifiquen o adicionen y sus respectivos   reglamentos”.    

III. LA DEMANDA    

3. El señor Bruce Mac Master Rojas, obrando en su condición de   ciudadano y de representante legal de la ANDI, instauró acción de   inconstitucionalidad contra el  artículo 8º del Decreto Ley 2090 de 2003, por   cuanto a su juicio vulnera los   artículos 48 y 150 numeral 10 de la Constitución. Sus acusaciones se sintetizan   en dos cargos que se presentan a continuación:    

3.1. En primer término sostiene que el   artículo 8º demandado infringe el artículo 48 de la Constitución, tal como este   fue reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005. Puntualmente, considera que el   Decreto 2090 de 2003 prevé un régimen especial de pensiones de alto riesgo por   fuera del marco temporal admitido por los incisos 11 y 13, y el Parágrafo   transitorio 2º del artículo 48 de la Constitución. Estos preceptos, desde su   punto de vista, establecen que a partir del 31 de julio de 2010 debían expirar   todos los regímenes pensionales especiales, exceptuados o cualquier otro   contenido en leyes que no formen parte del sistema general de pensiones, sin   perjuicio de los que se aplican a los miembros de la Fuerza Pública, al   Presidente de la República, y de lo establecido en los distintos parágrafos del   Acto Legislativo 01 de 2005. Por tanto, en su concepto, al ser el de pensiones   para actividades de alto riesgo un régimen especial, y no encontrarse previsto   expresamente como una de las excepciones legítimas al sistema general de   pensiones, su vigencia no podía ir hasta el 31 de diciembre de 2014. Y mucho   menos podía prorrogarse su vigencia hasta el 31 de diciembre de 2024, como   ocurrió respecto de la norma demandada, pues mediante el Decreto 2655 de 2014 se   amplió hasta esa fecha su vigencia.[1]  La demanda señala entonces de forma expresa lo siguiente:    

“[s]egún el artículo 48 de la Constitución Política   (adicionado por el Acto Legislativo No. 01 de 2005), el régimen especial de   pensión de vejez para las personas que laboraban en actividades de alto riesgo   debió vencer el 31 de julio de 2010, ello obviamente sin perjuicio de los   derechos adquiridos. A su vez, el artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley   No. 2090 de 2003 establece que: i. ese régimen especial de pensión de vejez   continúa por el mero hecho de desempeñar actividades de alto riesgo hasta el 31   de diciembre de 2014; y ii. el Gobierno Nacional puede prorrogar este límites de   tiempo hasta por 10 años más, esto es, hasta el 31 de diciembre de 2024. || Como   el Acto Legislativo 01 de 2005 es posterior en el tiempo y de mayor jerarquía   frente al artículo octavo del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003, cabe   concluir que este artículo octavo aquí impugnado fue derogado tácitamente por el   Acto Legislativo en mención. || Aunque el artículo octavo del Decreto con fuerza   de Ley No. 2090 de 2003 fue derogado tácitamente por el Acto Legislativo No. 01   de 2005, el pronunciamiento de la Honorable Corte Constitucional resulta   indispensable porque la norma impugnada continúa produciendo efectos jurídicos.   […] Es decir, como, en los términos del inciso tercero de la norma impugnada, la   vigencia del régimen especial de pensión no está circunscrita a las personas que   al 31 de diciembre de 2014, o al 31 de diciembre de 2024 […], habían cumplido   con todos los requisitos […] sino que cobija a las personas por el mero hecho de   laborar en esas fechas en actividades de alto riesgo, la vigencia del régimen   especial de pensión subsistirá durante el tiempo adicional que sea requerido   para que la expectativa de pensión devenga en derecho adquirido”.[2]    

3.2. En segundo lugar, aduce que la   disposición acusada constituye una extralimitación de las facultades   extraordinarias concedidas por el legislador al Presidente de la República. A su   juicio, el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, norma legal que le confirió las   facultades para expedir el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003, solo previó   una competencia temporal de 6 meses para que el Presidente de la República   regulara la materia.[3]  Una vez agotado ese plazo, el Presidente no podía reproducir el contenido del   Decreto 2090 de 2003, ni siquiera por la vía de expedir un decreto formalmente   orientado a extender su vigencia. Por lo mismo, el artículo 8º del Decreto 2090   de 2003 es inconstitucional, ya que admite lo que la Constitución prohíbe; a   saber, ejercer facultades extraordinarias, en materias reservadas a la ley, por   fuera del marco temporal definido en la ley habilitante. El actor manifiesta   expresamente:    

“[…] mediante el inciso segundo del artículo octavo del   Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003, el Gobierno Nacional se atribuyó o   facultó a sí mismo para disponer nuevamente de un régimen legal cuya atribución   corresponde al Congreso de la República. || De hecho y como fue mencionado   antes, el Gobierno Nacional, el 17 de diciembre de 2014, expidió el Decreto 2655   para prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2024 el régimen especial de pensión   de vejez para los que laboran en actividades de alto riesgo. Es decir, el   Gobierno Nacional ejerció facultades propias del Congreso de la República mucho   tiempo después de los 6 meses concedidos por el numeral segundo del artículo 17   de la Ley 797 de 2003”.    

IV.   intervenciones[4]    

4. El apoderado de esta cartera interviene   para pedirle a la Corte un fallo inhibitorio o, en subsidio, una declaratoria de   constitucionalidad de la disposición cuestionada.  En cuanto a la solicitud   de inhibición, la sustenta en que a su juicio el actor se “restringe a   realizar una comparación normativa sin tener en cuenta que la naturaleza de los   regímenes especiales y del régimen pensional por la realización de actividades   peligrosas son muy diferentes”. Respecto de la petición orientada a declarar   exequible el precepto acusado, dice que las pensiones para trabajadores de alto   riesgo se funda en la naturaleza de las actividades que desarrollan, las cuales   implican una disminución de la “expectativa de vida saludable” del   afiliado. Asegura que en el Acto Legislativo 01 de 2005 estuvo presente la   necesidad de proteger especialmente a este grupo, y por eso se menciona de forma   expresa en el inciso 11 del artículo 48 Superior que los requisitos para   pensionarse, incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo,   serán los establecidos en el Sistema General de Pensiones. Del mismo modo,   señala que en el inciso 13 ídem se precisó que podía haber regímenes especiales,   y entre ellos se mencionó expresamente el de la fuerza pública y el del   Presidente de la República, y también el grupo “establecido en los parágrafos   del presente artículo”.    

5. Explica que el sentido del artículo 8º   del Decreto 2090 de 2003 fue prever una fecha inicial, específicamente el 31 de   diciembre de 2014, para que hasta ese momento se evaluara si resultaba   innecesario extender la vigencia del régimen de pensiones por actividades de   alto riesgo, con fundamento en la existencia de factores causantes de alto   riesgo en el campo laboral. De tal suerte, si existían condiciones o elementos   de protección laboral o medidas suficientes para contrarrestar la disminución   que tales actividades normalmente suponen para las expectativas de vida   saludable, entonces podía restringirse el ámbito de aplicación del Decreto 2090   de 2003. No obstante, lo que advirtió el Consejo Nacional de Riesgos Laborales   fue que para el año 2014 todavía había “actividades que por su alto riesgo   impactan la expectativa de vida saludable, razón por la cual se debe considerar   una edad inferior para que se pensionen”. Así las cosas, como para el año   2014 aún estaban presentes las condiciones que llevaron a la expedición del   Decreto 2090 de 2003, se imponía la extensión de su vigencia.    

Ministerio del Trabajo    

6. El Ministerio del Trabajo presenta un   concepto ante la Corte, para solicitarle que declare exequible el precepto   censurado. Sostiene que las pensiones por actividades de alto riesgo no   desaparecieron, ni están llamadas a desaparecer, en virtud del Acto Legislativo   01 de 2005. Por el contrario, este las incluye expresamente como excepciones   legítimas a las reglas generales del sistema, no solo en el inciso 11 del   artículo 48 constitucional, sino en especial en el parágrafo transitorio 5 de   esa misma norma Superior, en la cual se dice que a los miembros del cuerpo de   custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará “el   régimen de alto riesgo contemplado en [el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y   el Decreto 2090 de 2003]”. En consecuencia, si el mismo Acto Legislativo refiere   en uno de sus parágrafos que habrá un régimen de alto riesgo, y especifica que   este se encuentra contenido en el Decreto 2090 de 2003, es inatendible el   argumento del actor, conforme al cual dicho decreto fue derogado por la reforma   constitucional. Aparte, señala que la preservación constitucional de este   régimen está en concordancia con los principios que informan el sistema de   seguridad social, pues busca proteger a los trabajadores que por sus labores   están expuestos a una disminución en sus expectativas de vida saludable. El   beneficio que se les reconoce se traduce en una rebaja de un año de edad para   acceder a la pensión de vejez, por cada setenta semanas de cotización especial   adicional a las mínimas exigidas por el Sistema Pensional. Esto presupone una   contribución efectiva especial, calculada sobre una base equivalente a diez (10)   puntos adicionales a cargo del empleador.    

7. Además, en cuanto al cargo por presunta   vulneración del artículo 150-10 de la Constitución, señala que el actor confunde   dos aspectos diferenciables. Por un lado, la temporalidad de la habilitación   extraordinaria, lo cual le impone al Presidente de la República el imperativo de   expedir la regulación antes del tiempo previsto en la Ley, o de lo contrario   precluye la oportunidad para hacerlo. Por otro lado, la vigencia de las normas   que se expidan estrictamente dentro de ese término fijado en la ley habilitante.   En este caso, a su modo de ver, el Presidente de la República expidió el Decreto   2090 de 2003, y por tanto ejerció las facultades extraordinarias, dentro del   término definido en la Ley 797 de 2003. Asunto distinto es que hubiera   condicionado la extensión del plazo de vigencia de esas normas, expedidas   oportunamente, a la previa verificación técnica y objetiva de la continuidad de   algunos factores de riesgo en las áreas cobijadas por ese Decreto ley. Lo cual   en materia de pensiones de alto riesgo tiene pleno sentido, pues en ese contexto   las reglas especiales para pensión responden a la necesidad de atender una   realidad variable. En efecto, dice que como lo reconoció la Corte en la   sentencia C-853 de 2013, una actividad que antes se consideraba de alto riesgo   puede dejar de serlo, y por lo mismo es entonces razonable prever periodos de   vigencia tentativos, dentro de los cuales se evalúe si la actividad   correspondiente aún representa alto riesgo de disminución en la expectativa de   vida saludable de los trabajadores, con el fin de establecer si debe seguir   vigente o no.    

Ministerio de Salud y Protección Social    

8. Por medio de apoderado, este Ministerio   propone en su concepto declarar exequible la disposición cuestionada. En primer   lugar, dice que el de pensiones de alto riesgo no es un régimen especial o   exceptuado, tal como estas nociones eran entendidas por el Congreso al momento   de expedir el Acto Legislativo 01 de 2005. La Ley 100 de 1993 preveía en su   artículo 279 los regímenes especiales o exceptuados, y entre ellos no menciona   el cuerpo de reglas aplicables a las pensiones de vejez por actividades de alto   riesgo. Asimismo, aduce que el Decreto 2090 de 2003 se expidió dentro del tiempo   que la ley habilitante le confirió al Presidente de la República para ejercer   las facultades extraordinarias. Aparte, el artículo 8 acusado no le reconoce al   Presidente de la República facultades para reformar o expedir un nuevo marco de   reglas para las pensiones de alto riesgo, sino que simplemente establece los   parámetros para definir el límite de vigencia de las normas allí contempladas.    

Administradora Colombiana de Pensiones –   COLPENSIONES    

9. En concepto de Colpensiones la norma   acusada es exequible. El Acto Legislativo 01 de 2005 se expidió a su juicio con   cuatro propósitos: (i) acabar con la mesada adicional de junio o mesada 14; (ii)   limitar la vigencia del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de   1993; (iii) limitar los beneficios pensionales extralegales reconocidos por el   empleador; y (iv) acabar con los regímenes especiales y exceptuados. No   obstante, dice que las reglas de pensiones de alto riesgo no constituyen un   régimen especial, sino que forman parte del sistema general de pensiones. En su   criterio, cuando el Acto Legislativo 01 de 2005 optó por eliminar a partir de   las fechas allí previstas los regímenes pensionales especiales y exceptuados, lo   hizo teniendo en cuenta los que existían antes de la Ley 100 de 1993, mas no los   expedidos con posterioridad y en virtud de las normas del nuevo sistema   integrado de seguridad social en pensiones. Dado que el Decreto 2090 de 2003 es   posterior a la Ley 100 de 1993, y se conformó en concordancia con el espíritu de   unificar las reglas pensionales (pues unificó las pensiones de alto riesgo de   los sectores público y privado), no puede decirse que sea un régimen especial o   exceptuado, con vocación de desaparecer en virtud del Acto Legislativo 01 de   2005. Asimismo, dice que no hubo extralimitación en las facultades, pues estas   se ejercieron oportunamente, aunque se condicionó su vigencia continuada a un   concepto técnico sobre la necesidad de mantener las reglas allí fijadas.    

Unión Sindical Obrera de la Industria del   Petróleo –USO-    

10. La USO le pide a la Corte, primero,   inhibirse pues en su concepto la demanda no es clara. Dice que aun cuando en sus   enunciados iniciales la acción se dirige contra todo el artículo 8 del Decreto   2090 de 2003, luego los argumentos censuran solo el inciso 2º de esa norma.   Además, la regulación vigente a la fecha no es la cuestionada sino el Decreto   2655 de 2014. No obstante, si la Corporación decide juzgar el fondo de la   demanda, considera que debe declararla exequible. Por una parte, señala que el   Acto Legislativo 01 de 2005 claramente contempla la posibilidad de establecer   unas reglas especiales para las pensiones de alto riesgo, en su Parágrafo   transitorio 5º. Del mismo modo, resalta el hecho de que se trata de un decreto   con fuerza de ley, lo cual en su opinión es suficiente para concluir que no se   viola la reserva de ley en materia pensional. Asimismo, destaca que el Decreto   2090 de 2003 ya fue controlado por la Corte Constitucional en la sentencia C-853   de 2013, y por ende a su juicio no puede decirse que lo haya derogado el Acto   Legislativo 01 de 2005. Dice que las reglas sobre pensiones de alto riesgo no   constituyen un régimen especial o exceptuado, pues no se enuncian como tales en   el artículo 249 de la Ley 100 de 1993. Por tanto, podrían existir por fuera del   marco temporal definido en el Acto Legislativo para los regímenes que sí tienen   tal carácter. Lo cual es tanto más razonable, si se tiene en cuenta que los   riesgos de disminución en las expectativas de vida saludable, existentes al   momento de proferirse el Decreto 2090 de 2003, aún persisten.    

Universidad Libre de Bogotá. Facultad de   Derecho    

11. El Director del Observatorio de   Intervención Ciudadana Constitucional y una docente del Área de Derecho Laboral   de la Universidad Libre de Bogotá intervienen para solicitar la exequibilidad de   la norma acusada. Sostienen que el artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 no   desconoce lo previsto en el Acto Legislativo 01 de 2005, por dos razones   fundamentales. En primer lugar, debido a que el régimen de pensión de vejez para   actividades de alto riesgo constituye un mecanismo de protección en favor de   quienes “por su actividad laboral presentan una mengua en su expectativa de   vida”, por lo cual es un esquema de seguridad social orientado a garantizar   los derechos a la igualdad, al trabajo digno y a la seguridad social. En segundo   lugar, la hipotética eliminación del régimen pensional de alto riesgo resultaría   innecesaria a la luz del propósito central del Acto Legislativo 01 de 2005, que   era la estabilidad fiscal en materia de pensiones, por cuanto quienes desempeñan   actividades de alto riesgo tienen un ingreso base de cotización superior en 10   puntos al del resto del universo de cotizantes, con lo cual se logra un   equilibrio en las finanzas del sistema, y no es necesario excluirlo del orden   constitucional.    

Universidad Santo Tomás –Bogotá. Facultad de   Derecho    

12. La Facultad de Derecho de la Universidad   Santo Tomás, sede Bogotá, le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de   fondo. En su criterio, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 fue derogado   tácitamente por el Acto Legislativo 01 de 2005. Asegura además que la   disposición derogada tácitamente ya no produce efectos. Así, dice que esta   última faculta al Presidente de la República para extender “el plazo de   duración del régimen de transición respecto de los trabajadores que realizan   actividades de alto riesgo hasta por 10 años más”, y que esa potestad ya se   ejerció con el “Decreto reglamentario No. 2655 de 2014”. En consecuencia,   a su juicio, es este último Decreto el que produce efectos, y no el Decreto 2090   de 2003. Ahora bien, el control abstracto de constitucionalidad sobre el Decreto   2655 de 2014 le corresponde al Consejo de Estado, y por ende la Corte debe   abstenerse de efectuar un juicio de fondo.    

Intervenciones ciudadanas    

13. La ciudadana Wendy Liliana Hoyos Celis   interviene para pedirle a la Corte que declare inexequible la norma acusada. En   específico, considera que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 implica una   extralimitación de las facultades extraordinarias, pues por una parte la Ley 797   de 2003 no habilitó al Presidente de la República para darse autónomamente el   poder de ampliar la vigencia del régimen de pensiones alto riesgo, pero además   tampoco lo facultó para hacerlo por fuera del término de 6 meses que le confirió   para expedir las normas con fuerza de ley. Esta auto-atribución para extender la   vigencia de un decreto dictado en ejercicio de facultades extraordinarias   constituye una violación del artículo 150-10 de la Constitución, tal como ha   sido interpretado por la Corte Constitucional en su jurisprudencia, toda vez que   en esta se ha precisado que el Presidente de la República debe ejercer las   facultades extraordinarias que le confiere la ley habilitante dentro del margen   material y temporal que en esta se le defina, y en este caso ambos se   desbordaron.    

14. El ciudadano Diego Muñoz Marroquín   coadyuva la acción. Dice que el esquema de pensiones de alto riesgo prevé “unos   beneficios y unas condiciones particulares”, las cuales difieran de las   generales, de modo que se trata entonces de “un régimen especial”. Por lo   mismo, debe dársele el tratamiento ordenado para esta clase de regímenes en el   Acto Legislativo 01 de 2005; es decir, debe considerarse terminado a partir del   31 de julio de 2010. No obstante, lo cierto es que el Decreto 2090 de 2003   contempla un marco temporal de vigencia que excede ese término definitivo   consagrado en la Constitución, y lo sobrepasa aún más luego de que se expidiera   el Decreto 2655 de 2014, pues este amplía la vigencia del régimen de pensiones   por actividades de alto riesgo hasta diciembre de 2014. Por fuera de ese marco   temporal, la ley no puede crear otros regímenes especiales, distintos de los   enunciados por la Carta Política, ni puede tampoco el Gobierno Nacional   auto-facultarse para prorrogar, más allá de ese término constitucional, los   regímenes especiales de pensiones configurados antes del Acto Legislativo 01 de   2005. Por lo cual, la norma acusada vulnera los artículos 48 y 150-10 de la   Constitución.    

15. El ciudadano Luis Alejandro Acuña García   impugna la constitucionalidad de la norma. En primer lugar, sostiene que el   artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 prevé un término de duración del régimen de   pensiones de alto riesgo, que supera el marco temporal contemplado en el Acto   Legislativo 01 de 2005. Mientras este último dice que los regímenes especiales y   exceptuados deben darse por terminados el 31 de julio de 2010, la norma acusada   extiende ese régimen de alto riesgo –pese a ser especial- hasta el 31 de   diciembre de 2014, con la posibilidad de ampliar ese plazo incluso hasta el 31   de diciembre de 2024. Igualmente, señala que se desconocen las precisas   facultades conferidas al Presidente de la República por la Ley 797 de 2003, pues   en esta no se le concedieron potestades para: (i) fijar un límite temporal al   régimen de pensiones de alto riesgo, (ii) auto-atribuirse la facultad de ampliar   ese término, (iii) ni tampoco para decir qué ocurre tras concluir ese plazo con   los trabajadores que estaban afiliados al régimen pero no adquirieron la   pensión, o con los que se afilien después. La Ley habilitante solo le otorgó al   Presidente facultades para fijar las condiciones, requisitos y beneficios de   estas pensiones, lo cual en su opinión no incluye esos tres puntos.    

16. El ciudadano Humberto Jairo Jaramillo en   su intervención le pide a la Corte declarar inexequible el precepto demandado.   En su sentir, las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo   conforman un régimen especial o exceptuado, y en consecuencia deben considerarse   sujetas a los límites temporales previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005.   Por lo mismo, no solo es inconstitucional el artículo 8 del Decreto 2090 de   2003, en cuanto extiende la vigencia de dichas reglas más allá del término   contemplado en la reforma constitucional, sino que además lo es el Decreto 2655   de 2014, en tanto lo amplía mucho más, hasta diciembre de 2024. Aparte,   considera que el Gobierno contaba con facultades extraordinarias limitadas para   expedir el régimen de pensiones de vejez de alto riesgo, y una vez expidió el   Decreto 2090 de 2003 agotó su competencia, razón por la cual no podía luego   expedir el Decreto 2655 de 2014, y reproducirlo materialmente en tal virtud.    

17. El ciudadano Jairo Antonio Quiroz   Delgado, quien a su turno invoca su condición de Presidente Nacional y   representante legal del Sindicato Nacional de La Industria del Carbón   (SINTRACARBON) intervino extemporáneamente para solicitar que se declare   exequible la disposición demandada.[5]  En su contenido, reproduce lo dicho por la USO.    

V.   CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

18. El Procurador General de la   Nación, en su Concepto 5927, le pide a la Corte declarar exequible el artículo   8º del Decreto ley 2090 de 2003. Sostiene que la norma demandada no fue derogada   por el Acto Legislativo 01 de 2005. A su juicio, la jurisprudencia   constitucional distingue claramente entre la inconstitucionalidad sobreviniente   y la derogación de la legislación por una reforma constitucional sobreviniente.   La derogatoria de una norma legal o con fuerza de ley solo puede producirse en   virtud de una norma constitucional posterior, si existe un “grado de   contradicción” manifiesta.[6]  Ahora bien, desde su punto de vista, solo son manifiestamente incompatibles con   el Acto Legislativo 01 de 2005 los regímenes pensionales que no respeten los   mínimos previstos en el inciso tercero de la reforma constitucional; es decir,   los que no supediten la adquisición del derecho a pensionarse por vejez a la   edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario,   previstos en el sistema pensional como regla general. Ante todo, son contrarios   al Acto Legislativo 01 de 2005, los regímenes pensionales que no respeten las   reglas de cotización y ahorro contempladas en la reforma constitucional:    

“[a]l acudir al inciso tercero del referido   Acto Legislativo encontramos los requisitos constitucionales mínimos para   acceder a la pensión, siendo estos la edad, el tiempo de servicio, las semanas   de cotización o el capital necesario, y las demás que establezca la Ley. […]   Así, nótese que en la norma superior [referida] la cotización o el ahorro se   tornan en uno de los elementos mínimos y exigibles por el ordenamiento superior   para poder acceder al referido derecho y, en tal sentido, toda pensión que no   los tenga como su fundamento real o que no determine en forma proporcional la   prestación social será contraria a la Carta Política. […] En otras palabras, la   inconstitucionalidad sobreviniente nacida del Acto Legislativo 01 de 2005   únicamente se puede predicar de aquellas normas que [r]econozcan pensiones con   fundamento en los demás requisitos para la pensión, como la edad o el tiempo de   servicio, pero restando a la cotización o al ahorro el papel que le otorga la   Constitución como elemento que determina en forma directa y proporcional el   monto de la pensión”.    

19. Así entonces, la reforma   constitucional de 2005 no puede entenderse como una imposibilidad para que el   legislador establezca reglas diferenciadas dentro del sistema general de   pensiones, en atención a las diferencias relevantes que observe en la realidad,   pues la libertad de configuración que tiene el Congreso en esta materia no ha   desaparecido, de modo que puede introducir diferencias razonables en el esquema   de pensiones de vejez. El limitante que se crea con el Acto Legislativo 01 de   2005, según el Concepto Fiscal, estriba en la incompetencia del legislador para   omitir los requisitos constitucionales en los cuales debe fundarse el sistema   pensional, los cuales se centran especialmente en la sostenibilidad financiera y   en la cotización como criterio para calcular la pensión, pero además en la edad   y el tiempo de servicios. Por consiguiente, las reglas sobre pensión de vejez   contenidas en el Decreto 2090 de 2003 no constituyen un régimen especial o   exceptuado, toda vez que si bien efectúa “una disminución razonable de la   edad y del tiempo de cotización”, lo que se busca con ello es compensar la   reducción en las expectativas de vida saludable producida por el trabajo mismo   que desempeñan los afiliados. Del mismo modo, destaca que el propio Decreto con   fuerza de ley acusado clasifica estas reglas de alto riesgo dentro del sistema   general de pensiones.    

20. Por lo demás, el Procurador   General de la Nación señala que el Parágrafo transitorio 2º del artículo 48   Superior, no le resta fuerza a la anterior interpretación. Indica que   ciertamente ese parágrafo transitorio establece que a partir del 31 de julio del   año 2010 debían desaparecer los regímenes especiales, exceptuados, y “cualquier   otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del Sistema   General de Pensiones”. Sostiene que a primera vista esto parecería insinuar   que las reglas sobre pensiones de alto riesgo debían abolirse también el 31 de   julio de 2010, debido al carácter apenas temporalmente limitado y provisional   que en principio les quiso imprimir el Decreto 2090 de 2003. No obstante, aduce   que si bien las reglas establecidas en el Decreto 2090 de 2003 tienen un periodo   de vigencia determinado, e inicialmente sujeto a condición, eso es distinto a   señalar que el régimen legal al cual pertenecen carezca de vocación de   permanencia, pues la Ley 797 de 2003, que confirió las facultades   extraordinarias, no le fijó un término definitivo a la vigencia del régimen   general de pensiones, al cual pertenecen las pensiones de vejez de alto riesgo.   Finalmente, esta vigencia definida de las normas sobre pensiones de alto riesgo   no implica una extralimitación de facultades, pues el artículo 8º del Decreto se   expide en el marco de la ley habilitante y, además, no vulnera las reservas   estrictas de ley previstas en el artículo 150 numeral 10 de la Constitución   Política.    

VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS    

Competencia    

1. La Corte Constitucional es competente   para conocer de la presente demanda en virtud del artículo 241 numeral 5 de la   Carta.    

Asunto previo. Aptitud de la demanda y   vigencia del Decreto 2090 de 2003    

2. El Ministerio de Hacienda y Crédito   Público, la USO y la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás le   solicitan a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo, por cuanto la   demanda es inepta. El Ministerio citado dice que la acción pública carece de   certeza por cuanto no advierte   que la naturaleza de los regímenes especiales y la de las pensiones por la   realización de actividades de alto riesgo “son muy diferentes”. La USO   por su parte sostiene que los cuestionamientos no son claros, por cuanto si bien   en varias ocasiones la demanda se presenta como una acusación contra el artículo   8º del Decreto ley 2090 de 2003, en algunos apartados se dirige solo contra   ciertos incisos y no contra la totalidad de la disposición. Finalmente, la   Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás considera que la norma acusada   fue derogada por el Acto Legislativo 01 de 2005, y actualmente no produce   efectos jurídicos, razón por la cual habría carencia actual de objeto. En esto   último coincide con lo que plantea el actor a título principal, pues también el   demandante dice que la norma que cuestiona fue derogada por el Acto Legislativo   01 de 2005, solo que a diferencia de lo que plantea el demandante, en la   intervención referida se solicita en tal virtud un pronunciamiento inhibitorio.   La Corte Constitucional procede a definir si estos planteamientos son   aceptables.    

3. En primer lugar, la Sala toma en cuenta   la objeción planteada por el Ministerio de Hacienda en torno a la aptitud de la   demanda. Quien interviene a nombre de esa cartera sostiene que el actor no   diferencia entre los regímenes especiales y las pensiones de vejez por   actividades de alto riesgo y, por eso, la acción es entonces inepta. La Sala   advierte, no obstante y sin perjuicio de lo que pueda decir más adelante en   cuanto al fondo del asunto, que la diferenciación que se echa de menos en la   intervención no es obvia a partir de la configuración legal de las pensiones de   alto riesgo, ni resulta tampoco indispensable para plantear un cargo de   inconstitucionalidad en forma. Lo que sostiene el demandante es en esencia que   las reglas sobre pensiones de alto riesgo son especiales, por cuanto prevén una   regulación distinta y más beneficiosa para sus titulares de la que se ha   dispuesto como regla general en las leyes para adquirir una pensión de vejez. A   su juicio, y más allá de ulteriores caracterizaciones, ese contenido es   contrario al Acto Legislativo 01 de 2005, el cual en su opinión eliminó dentro   de ciertos requisitos todos los esquemas normativos de pensiones de vejez   distintos al general, incluyendo los que consagran reglas especiales para   pensión por actividades de alto riesgo. Ese cuestionamiento es apto pues resulta   inteligible, sus aserciones sobre la norma acusada no carecen manifiestamente de   sustento, no son vagas, plantean una confrontación con la Carta, y despiertan   una duda razonable de inconstitucionalidad. Por tanto, la Corte considera que   este no es un argumento suficiente para inhibirse.    

4. La USO considera, de otro lado, que la   acción pública no es clara en cuanto no se sabe bien si demanda todo el artículo   8º del Decreto ley 2090 de 2003 o solo su segundo inciso. La Corte, sin embargo,   encuentra que los cuestionamientos son suficientemente claros. En el párrafo que   encabeza la acción pública se dice que lo demandado es “el artículo octavo   del Decreto con fuerza de Ley No. 2090 de 2003”. Luego, al enunciar la norma   acusada, aparece que “[l]o es el artículo octavo del Decreto con fuerza de   Ley No. 2090 de 2003”. Enseguida transcribe la disposición censurada, y el   texto transcrito corresponde a la totalidad del artículo 8º del Decreto ley   referido. Después, al exponer el concepto de violación, dice consistentemente en   la enunciación del primero de los cargos que lo inconstitucional es el artículo   8º indicado. Hasta aquí es pues claro que no hay oscuridad o incoherencia   alguna. Ciertamente, el segundo cargo lo dirige contra el inciso 2º del artículo   8º demandado. No obstante, esto no es contradictorio con el resto de la demanda,   sino perfectamente coherente y claro, pues no supone modificar el objeto de la   censura sino especificar los argumentos. En la medida en que la acción se dirige   contra el todo (el artículo 8º), los cuestionamientos puntuales contra una de   sus partes (el inciso 2º) se articulan de modo inteligible con la demanda en su   integridad. Por ende, esta objeción no conduce tampoco a la expedición de un   fallo inhibitorio.    

5. Por otra parte, en atención a los   argumentos del actor y la intervención de la Facultad de derecho de la   Universidad Santo Tomás, cabe preguntarse si en este caso es procedente plantear   la pregunta por la derogatoria tácita del Decreto ley 2090 de 2003 por el Acto   Legislativo 01 de 2005. En concepto de la Corte, la respuesta es negativa. La   jurisprudencia ha sostenido que la incompatibilidad real y manifiesta entre una   norma con fuerza de ley y una de rango constitucional posterior no es una   hipótesis teórica de derogación tácita, que conduzca a un fallo inhibitorio,   sino de inconstitucionalidad sobreviniente, sujeta a un juicio de mérito por   parte de la Corte Constitucional que concluya con un pronunciamiento de   inexequibilidad.[7]  Lo cual además busca asegurar jurídicamente la supremacía constitucional (CP   arts 1, 2 y 4), representada en un fallo definitivo que haga tránsito a cosa   juzgada (CP art 243) sobre la contradicción de la disposición legal con el orden   constitucional vigente.[8]  Así, si bien la Ley 153 de 1887 dice en su artículo 9º que “[l]a   Constitución es ley reformatoria y derogatoria de la legislación preexistente”, lo cierto   es que también establece que “[t]oda disposición legal anterior a la   Constitución y que sea claramente contraria a su letra o a su espíritu, se   desechará como insubsistente”. Esto último es especialmente relevante pues, como ha dicho la   Corte, “la   definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se encuentre en   abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente de la   declaratoria de inconstitucionalidad”.[9]  Por ende, en estos casos, es procedente un fallo de fondo sobre la   constitucionalidad de lo acusado:    

“[…] la tesis que propugna por la vigencia de la legislación   preconstitucional, amparada en los principios de seguridad jurídica y   certidumbre, le otorga a la Corte plena competencia para proferir decisión de   mérito respecto de tales preceptos, siendo ésta de inexequibilidad en todos los   casos en que la ley acusada produce consecuencias contrarias a la propia Carta,   es decir, cuando no es posible que coexistan la ley y la Constitución por   presentarse una abierta oposición de la primera con los postulados materiales   que gobiernan la segunda, dando paso a la inconstitucionalidad sobrevi[n]iente.   En estos casos, los efectos de la decisión son fijados de manera privativa por   el órgano de control constitucional, teniendo en cuenta las circunstancias   concretas que rodean la situación sometida al análisis de constitucionalidad”.[10]    

6. Finalmente, la Universidad Santo Tomás   sostiene además que tras la expedición del Decreto 2655 de 2014 la norma acusada   no solo no está vigente sino que tampoco produce efectos jurídicos. La Corte no   comparte esta apreciación. El Decreto administrativo 2655 de 2014 fue expedido   por el Presidente de la República invocando para ello el artículo 189 numeral 11   de la Constitución, el cual le confiere la facultad de expedir decretos para la   cumplida ejecución de las leyes. Por su jerarquía ejecutiva infra-legal, el   Decreto 2655 de 2014 no puede derogar el Decreto ley 2060 de 2003, o una de sus   normas. Aparte, su expedición no solo no implica la cesación de los efectos del   artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que presupone su efectividad   jurídica pues en los considerandos de aquel se invoca directamente este último   como fundamento.[11]  En esa medida, el Decreto 2655 de 2014 no acarrea la pérdida de efectos   jurídicos para el artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, sino que por el   contrario debe su existencia a este último, y para su validez requiere ajustarse   sus términos. Por último, el Decreto 2655 de 2014 dispone expresamente en su   artículo 1º “[a]mpliar la vigencia del régimen de pensiones especiales para   las actividades de alto riesgo previstas en el Decreto 2090 de 2004, hasta el   2024”. Como se observa, se refiere a todo el grupo de normas del Decreto   2090 de 2003, sin excluir alguna de ellas en particular, o el artículo 8º de   forma puntual. En consecuencia, al contrario de lo que alega la intervención, el   Decreto 2655 de 2014 no supuso la pérdida de vigencia del Decreto 2090 de 2003 o   de los efectos de su artículo 8º, sino que los presupone y los reconoce y hace   explícitos.    

Por todo lo anterior, la Corte procede   entonces a emitir un fallo de fondo.    

Presentación del caso y planteamiento de   los problemas jurídicos    

7. El ciudadano Bruce Mac Master considera   que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 debe declararse inexequible por dos   motivos. En primer lugar, debido a que contempla un régimen especial de pensiones de alto   riesgo con un periodo de vigencia que supera el admitido por los incisos 11 y   13, y el Parágrafo transitorio 2º, del artículo 48 de la Constitución; es decir,   que supera el 31 de julio de 2010, fecha en la cual a su juicio debían expirar,   por mandato constitucional, todos los regímenes pensionales especiales,   exceptuados o cualquier otro contenido en leyes que no formen parte del sistema   general de pensiones o que no estén previstos en el Acto Legislativo 01 de 2005.   En segundo lugar, la disposición es en su opinión inconstitucional a causa de   que constituye una extralimitación de las facultades extraordinarias concedidas   al Presidente de la República en el artículo 17 de la Ley 797 de 2003, toda vez   que en ellas solo se previó una competencia temporal de 6 meses para ejercerlas   y, una vez agotado ese plazo, no podía expedir otra regulación sobre la materia,   ni siquiera por la vía de expedir un decreto orientado a extender su vigencia.   Por lo mismo, el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 viola el artículo 150-10   de la Constitución. Esta posición la apoyan, de forma total o parcial, cuatro   intervenciones ciudadanas, y materialmente la Universidad Santo Tomás en cuanto   aduce que existe una contradicción entre la norma demandada y el Acto   Legislativo.    

8. En contraste, los Ministerios del   Trabajo, de Hacienda y Crédito Público, y de Salud y Protección Social,   Colpensiones, la USO, la Facultad de Derecho de la Universidad Libre –Sede   Bogotá-, y el Procurador General de la Nación, conceptúan que la disposición   acusada es exequible. En síntesis, sostienen por una parte que las reglas sobre   pensiones de alto riesgo forman parte del sistema general de pensiones, pues no   eran mencionadas como un régimen especial en la Ley 100 de 1993, y en su   configuración jurídica se exige el cumplimiento de una determinada edad, de unos   requisitos de cotización y de tiempo de servicios.  Por otra parte, dicen que   incluso si conformaran un grupo de reglas especiales, el Acto Legislativo 01 de   2005 se refiere a ellas expresamente en el que ahora es el inciso 11 del   artículo 48 Superior, y en el parágrafo transitorio 5 de la misma norma. Además,   se menciona en estas intervenciones que no hubo una extralimitación temporal de   las facultades, pues estas se ejercieron a tiempo, al expedirse el Decreto con   fuerza de ley 2090 de 2003. Asunto distinto es que, por la materia regulada, la   cual está sujeta a cambios, el Decreto ley hubiera previsto una condición para   definir la continuidad de su periodo de vigencia. Esto no viola a su juicio el   artículo 150-10 de la Carta, porque se expidió dentro del plazo conferido por la   ley habilitante, para garantizar una mejor regulación.    

9.1. El primer cargo plantea la siguiente   cuestión: ¿Vulnera el legislador extraordinario el artículo 48 de la   Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, al prever que las   normas con fuerza de ley que regulan la pensión de vejez por alto riesgo tienen   un periodo de vigencia que trasciende el 31 de julio de 2010, fecha en la cual   por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los   regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican?    

9.2. El segundo cargo le propone dos   cuestiones a la Corte: ¿Puede el Presidente de la República, en ejercicio de   facultades extraordinarias conferidas por la ley, expedir una regulación sobre   pensiones de alto riesgo dentro del término que le fue concedido, pero sujetar   el final de su periodo de vigencia a plazo y condición? En caso afirmativo,   ¿puede el Presidente establecer como condición para la continuidad de la   vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un   decreto administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las   razones que condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto   riesgo?    

La Sala procede a continuación a resolver   estos interrogantes.    

Primer cargo. El artículo 48 de la   Constitución, reformado por el Acto Legislativo 01 de 2005, no afecta las   pensiones de alto riesgo. Interpretación de la reforma constitucional sobre este   punto    

10. En el presente caso, se cuestiona la   constitucionalidad del artículo 8º del Decreto ley 2090 de 2003, ante todo   porque al parecer vulnera lo previsto en el inciso 11 y en el parágrafo   transitorio 2 del artículo 48 Superior, tal como fue reformado por el Acto   Legislativo 01 de 2005. Es entonces necesario interpretar el Decreto 2090 de   2003, y las normas constitucionales referidas, con el fin de establecer si, como   dice el actor, están en conflicto.    

a.      Las   pensiones de vejez por actividades de alto riesgo, reguladas en el Decreto ley   2090 de 2003.    

11. El Decreto ley 2090 de 2003   fue expedido con base en las facultades extraordinarias conferidas al Presidente   de la República por la Ley 797 de 2003, artículo 17 numeral 2. Esta Ley   habilitante le atribuyó precisas competencias temporales para “[e]xpedir o modificar las   normas relacionadas con el régimen legal para los trabajadores que laboran en   actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas   sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto   riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución   de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10   puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio   financiero del sistema”. Como se observa, la Ley se refiere a estas   reglas de alto riesgo como un “régimen legal”, pero no dice de forma   explícita que se trate de un régimen especial o exceptuado de   pensiones. Además, aunque la Ley 797 de 2003 introduce reformas a la Ley 100 de   1993, que hace parte del sistema general de pensiones, lo cierto es que esto no   basta para establecer si las facultades buscaban configurar un régimen especial,   pues el título de la Ley 797 de 2003 no es totalmente unívoco (‘Por la cual   se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en   la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales   exceptuados y especiales’).    

12. El Decreto ley 2090 de   2003 ofrece a su turno una relativa ambigüedad aparente. En efecto, a primera   vista, podría pensarse que caracteriza insularmente sus reglas como integrantes   de un régimen especial. Así, como lo destaca el actor, el artículo 8º demandado   dice en su título que el de pensiones de alto riesgo es un “régimen   especial”. No obstante, lo cierto es que esta calificación luego no se   repite en el Decreto. Por ejemplo, aunque el título del artículo 8 habla de “régimen   especial”, en la redacción de la norma utiliza el adjetivo “especiales”   para calificar ya no al régimen sino a las pensiones (se lee “régimen de   pensiones especiales”). De hecho, este es el uso más frecuente en el Decreto   de los adjetivos “especial” o “especiales”; es decir, como   vocablos para calificar las pensiones o las cotizaciones que las originan, y no   para caracterizar el régimen al cual pertenecen. Por ejemplo, el Decreto 2090 de   2003 habla de las de alto riesgo como “pensiones especiales de vejez”   (art 3), y dice que se originan además en “cotizaciones especiales” (arts   3 y 5). Esta diferencia en el uso de los vocablos “especial” o “especiales”   deja entonces a la vista una ambigüedad literal decisiva, pues el Acto   Legislativo busca terminar con los regímenes especiales indicados en sus   previsiones, y no con la totalidad de reglas especiales de pensión o con las   pensiones especiales del régimen general. Por lo demás, el contenido normativo   de toda una ley no puede surgir únicamente del título de uno de sus artículos.   El título de una disposición orienta la actividad legislativa, como un   instrumento para darle orden a la formación de la ley. Si bien puede informar la   interpretación, no es un argumento suficiente para imponer el sentido de la   totalidad de la ley a la cual pertenece.    

13. Como no es del todo   claro entonces, a partir de su literalidad formal, si el Decreto contempla un   régimen especial de pensiones, o solo unas normas especiales dentro del régimen   general, es por tanto necesario profundizar en la interpretación integral de sus   previsiones, a la luz de las restantes normas del sistema pensional. Ante todo,   debe observarse que el Decreto 2090 de 2003 prevé que solo tienen derecho a la   pensión de vejez por actividades de alto riesgo quienes se encuentren “afiliados   al Régimen de Prima Media con prestación definida del Sistema General de   Pensiones” (art 3). Esta es entonces una primera muestra de que, en su   contenido, el propio Decreto demandado se reconoce como un esquema de reglas   perteneciente a un régimen general ya existente, y de que no pretende crear un   completo régimen distinto a los ya previstos en el sistema general (prima media   y ahorro individual). Lo cual, por lo demás, coincide con la regulación que en   la Ley 100 de 1993 se les dio a las pensiones de vejez por actividades de alto   riesgo.    

14. En efecto, en la Ley   100 de 1993 no se regulan directamente las pensiones de vejez por profesiones o   actividades de alto riesgo, sino que se confieren facultades extraordinarias al   Presidente de la República para que las regule. Los artículos 139, numeral 2, y   140 de la Ley 100 de 1993 habilitaron al Presidente de la República para que   estableciera las reglas que habrían de gobernar esta clase de pensiones.[12] Ambas normas   formaban parte del Capítulo IV –‘Disposiciones finales del sistema general de   pensiones’-, Título IV –‘Disposiciones comunes a los regímenes del sistema   general de pensiones’-, del Libro Primero –‘Sistema General de Pensiones’-. En   este sistema general de pensiones, como se ha señalado en numerosas ocasiones,   hay dos regímenes: el   solidario de prima media con prestación definida, y el de ahorro individual con   solidaridad (Ley 100 de 1993 art 12). Por lo tanto, debido a su contenido y   ubicación, las normas de la Ley 100 de 1993 sobre facultades para regular las   pensiones de vejez de alto riesgo, aunque tenían una vocación sectorial   (generales las unas, públicas las otras), se insertaban también en el sistema   general de pensiones, y no pretendían crear otro régimen distinto a los ya   previstos de forma expresa dentro de este sistema en la Ley 100 de 1993.    

15. De hecho, si el legislador hubiera en   ese contexto querido atribuirles la connotación de un régimen especial o   exceptuado, las previsiones habrían estado, mejor, ubicadas en el artículo 279   de la Ley 100 de 1993, donde se enunciaron los regímenes especiales, exceptuados   de las prescripciones del nuevo sistema general de pensiones. En efecto, en   dicho artículo el legislador contempló diversas excepciones, pues estableció que   “[e]l sistema integral de seguridad social   contenido en la presente ley no se aplica”, entre otros, a los miembros de las   fuerzas militares y de la Policía Nacional, ni al personal civil de estos   organismos y del Ministerio de Defensa, ni a los afiliados al fondo nacional de   prestaciones sociales del magisterio, ni a los servidores públicos de la Empresa   Colombiana de Petróleos, ni a los pensionados de la misma, en los términos allí   dispuestos. El hecho de que, entonces, la Ley 100 de 1993 hubiera regulado lo   atinente a las pensiones de alto riesgo en el Libro Primero no es entonces   fortuito, sino que responde a la idea de que las reglas de ese esquema se   insertaban en el sistema general de pensiones, y en sus regímenes generales.     

       

16. El Decreto ley 2090 de   2003 no solo dice también que pertenece al régimen de prima media, sino que en   la configuración de los requisitos para adquirir la pensión de alto riesgo, y   para definir sus reglas aplicables, se remite permanentemente al sistema general   de pensiones, que es entonces el fondo regulatorio de estas prestaciones de   vejez:    

16.1. En primer lugar, el   artículo 4º del Decreto dice que el derecho a esta pensión se adquiere tras “[h]aber   cotizado el número mínimo de semanas establecido para el Sistema General de   Seguridad Social en Pensiones, al que se refiere el artículo 3[3] de la Ley 100   de 1993, modificado por el artículo 9º de la Ley 797 de 2003”. Como se aprecia, en cuanto   al número de semanas de cotización, el requisito base es el establecido en el   sistema general de pensiones.    

16.2. En segundo lugar, el mismo artículo   4º dispone que es requisito de acceso a la pensión de vejez por actividades de   alto riesgo, alcanzar la edad de 55 años. No obstante, luego precisa que esa   edad “se disminuirá en un (1) año por cada   (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas en el   Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a cincuenta   (50) años”. En consecuencia, reafirma el presupuesto anterior, pues   dice que a efectos de acceder a esta progresiva disminución de la edad para   pensionarse por vejez, debe haberse cumplido el número mínimo de semanas de   cotización definido en el sistema general de pensiones, y entonces es solo a   partir de ese punto que puede aplicarse dicho beneficio legal.    

16.3. En tercer lugar, el artículo 5º   regula el monto de cotización para efectos de adquirir estas pensiones, y dice   que será “el previsto en la Ley 100 de 1993,   más diez (10) puntos adicionales a cargo del empleador”. Nuevamente, la regulación se efectúa como un   ajuste puntual de las normas del sistema general de pensiones, y no como la   creación paralela de un nuevo régimen autónomo.    

16.4. En cuarto lugar, el artículo 6º del   Decreto 2090 de 2003 regula el régimen de transición aplicable a los   beneficiarios de la pensión de vejez por actividades de alto riesgo, y dice de   modo expreso en su parágrafo que “[p]ara poder   ejercer los derechos que se establecen en el presente decreto cuando las   personas se encuentren cubiertas por el régimen de transición, deberán cumplir   en adición a los requisitos especiales aquí señalados, los previstos por el   artículo 36 de la Ley 100 de1993, modificado por el artículo 18 de la Ley 797 de   2003”. Es decir, que el Decreto considera como un presupuesto   indispensable para la transición en este ámbito, la satisfacción de los   requisitos comunes al régimen de prima media con prestación definida, previsto   en el sistema general de pensiones.    

16.5. En quinto lugar, el artículo 7 del   mismo Decreto establece una regla residual, en virtud de la cual “[e]n lo no previsto para las pensiones especiales   por el presente decreto, se aplican las normas generales contenidas en la Ley   100 de 1993, la Ley 797 de 2003 y sus decretos reglamentarios”. Esto   se entiende entonces como la asunción material de que las reglas pensionales de   vejez de alto riesgo no constituyen un régimen aparte, sino que forman parte de   un trasfondo normativo conformado por el sistema general de pensiones.    

16.6. En sexto lugar, el artículo 10º dice   que cuando los trabajadores de alto riesgo pretendan trasladarse al régimen de   ahorro individual con solidaridad, dentro de los parámetros contemplados para   ello en la ley, “tendrán derecho a la emisión   del correspondiente Bono Pensional, el cual se liquidará con base en la   cotización establecida en el artículo 20 de la Ley 100 de 1993, modificado por   el artículo 7º de la Ley 797 de   2003”. El Decreto ley 2090 de 2003 no pretende por tanto crear nuevas   instituciones, sino que se inscribe dentro de las existentes en el marco general   de pensiones del cual forma parte.    

16.7. Finalmente, el Decreto 2090 de 2003   viene a establecer una regulación general para las pensiones de vejez de alto   riesgo, y sustituye con una normatividad unificada la pluralidad de cuerpos   sectoriales de normas que se referían a esta materia. Así, antes del Decreto   2090 de 2003 había una dispersión de disposiciones legales y reglamentarias que   preveían las normas particulares a las que se sujetaban las pensiones de alto   riesgo según el sector. Por lo mismo, el artículo 11 del Decreto 2090 de 2003   deroga expresamente “el artículo 168 del   Decreto 407 de 1994, los Decretos 1281, 1835, 1837 y el artículo 5º del Decreto 691 de 1994, el Decreto 1388 y el artículo 117 del Decreto 2150 de 1995 y   el Decreto 1548 de 1998”, todos los cuales preveían normas   sectoriales sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo.[13]  Esto indica entonces que se trata también de una normatividad no especial sino   general.    

17. Desde luego, no pasa inadvertido para   la Corte que, paralelamente, las pensiones de vejez de alto riesgo no solo se   consideren especiales en el Decreto 2090 de 2003, sino que en efecto ofrecen un   trato especial. En esencia, el beneficio que disponen consiste básicamente en   que prevén una edad de 55 años para pensionarse, y admiten que la misma “se disminuirá en un (1) año por   cada (60) semanas de cotización especial, adicionales a las mínimas requeridas   en el Sistema General de Pensiones, sin que dicha edad pueda ser inferior a   cincuenta (50) años”. Sin embargo, esto no desvirtúa la pertenencia de las   reglas sobre pensiones de alto riesgo al sistema general de pensiones, pues es   un hecho objetivo que el fondo o sustrato normativo sobre el cual se construyen   las pensiones de alto riesgo, es la estructura del régimen de prima media del   sistema general de pensiones, previsto en la Ley 100 de 1993, con las   modificaciones de la Ley 797 de 2003. Asunto distinto es que en sus normas el   Decreto 2090 de 2003 provea un trato especial, lo cual es obvio pero   insuficiente para equipararlo a la totalidad de un régimen especial o   exceptuado, pues no toda diferencia de trato en pensiones equivale a la creación   de un nuevo régimen y, como se acaba de ver, las reglas sobre la materia forman   parte del régimen de prima media, y responden a características del sistema   general de pensiones.    

18. La consagración de reglas pensionales   específicas para actividades de alto riesgo obedece entonces más a la necesidad   de hacer ajustes puntuales a las reglas dentro del sistema general – para que la   regulación se adapte justamente a la realidad que debe proteger – que a la   voluntad de crear en paralelo un completo sistema o régimen normativo distinto e   independiente de los ya existentes, gobernado por instituciones, principios y   autoridades propias y diferenciables de las que conforman el sistema general de   pensiones. Lo cual es además explicable, pues las actividades de alto riesgo   definidas en el Decreto 2090 de 2003 son aquellas que, según los considerandos   de este último, “generan por su propia   naturaleza la disminución de la expectativa de vida saludable del trabajador,   independiente de las condiciones en las cuales se efectúe el trabajo”.[14] Para enfrentar esta realidad, y   garantizar una pensión acorde con la dignidad humana, no es necesario crear un   nuevo marco normativo totalmente independiente, al margen de los regímenes de   prima media con prestación definida y de ahorro individual con solidaridad, sino   hacer ajustes razonables a las normas generales, que fue lo que hizo el   legislador extraordinario en el Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003.    

19. En consecuencia, la Corte   encuentra que el Decreto ley 2090 de 2003 no contempla un régimen especial o   exceptuado. Ahora bien, resta entonces por definir si, más allá de esta   conclusión, las reglas sobre pensiones especiales de alto riesgo fueron   eliminadas, de forma inmediata o con efecto diferido, por el artículo 48 de la   Constitución Política y sus reformas.    

b.      El artículo 48 de la Constitución, y la reforma constitucional   del Acto Legislativo 01 de 2005, respecto al Decreto 2090 de 2003 y las   pensiones de vejez por alto riesgo    

20. El Acto Legislativo 01   de 2005 le   introdujo al artículo 48 de la Constitución ocho nuevos incisos, dos parágrafos   permanentes y seis transitorios. El Acto Legislativo reforma asuntos atinentes a   la seguridad social en pensiones, pero cada una de sus partes prevé regulaciones   materialmente diferenciables. Aunque el actor considera como vulnerado el   artículo 48 de la Carta como un todo, lo cierto es que este tiene entonces   actualmente 15 incisos sobre materias distinguibles, y sin embargo no todos   estos se invocan explícita o tácitamente en la demanda, ni todos son tampoco   pertinentes en este juicio.[15]  En específico, el demandante estima que se vulnera, en primer lugar, el inciso   11 del artículo 48 Superior, de acuerdo con el cual los requisitos para   pensionarse por vejez, “incluidos los de pensión de vejez por actividades de   alto riesgo”, serán los previstos “por las leyes del sistema   general de pensiones”. En segundo lugar, opina que se viola el parágrafo   transitorio 2 de esta norma constitucional, disposición que contempla un término   de expiración de los regímenes especiales, exceptuados, “así como de   cualquier otro distinto al establecido de manera permanente en las leyes del   sistema general de pensiones”, desde el 31 de julio de 2010. La Corte debe   definir entonces si le asiste razón.    

21. Para empezar, el texto del artículo 48   Superior no establece expresa e inequívocamente que deban desaparecer las reglas   especiales sobre pensiones de alto riesgo. Ciertamente, el parágrafo transitorio   2 dice que “la vigencia de los regímenes pensionales especiales, los   exceptuados, así como cualquier otro distinto al establecido de manera   permanente en las leyes del sistema general de pensiones expirará el 31 de julio   de 2010”, pero no hace explícito que considere como una especie de esos   géneros el grupo de previsiones que regulan la pensión de vejez por actividades   de alto riesgo. Además, cuando se refiere a las pensiones de alto riesgo, como   ocurre en el inciso 11 y en el parágrafo transitorio 5, no emplea conjuntamente   las expresiones régimen especial o régimen exceptuado, sino que   habla a secas de la “pensión de vejez por actividades de alto riesgo”   (inc 11) o de “régimen de alto riesgo” o simplemente de “régimen”   (parágrafo transitorio 5). Por ende, no puede decirse que la Constitución, de   modo claro, explícito e inequívoco haya dispuesto la supresión, inmediata o   diferida, de las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto riesgo.   Aunque se refiere a ellas como a un “régimen”, esto no indica que sea   especial o exceptuado, ni tiene otro sentido que el de aclarar que pertenecen a   un régimen, que es el propio de esas reglas.    

22. En efecto, cuando el artículo 48   constitucional trata las reglas pensionales de alto riesgo como un “régimen”,   y habla entonces del “régimen de alto riesgo”, lo hace en un contexto en   el cual remite claramente al modo como esto lo precisan el artículo 140 de la   Ley 100 de 1993, y el Decreto 2090 de 2003 (CP art 48 parágrafo transitorio 5º).[16] Ahora bien,   el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 pertenece al sistema general de pensiones,   como antes se dijo, no solo porque forma parte de la indicada Ley, sino además   porque se incorpora en un Capítulo de esa regulación destinado a contener   disposiciones sobre el “sistema general de pensiones”, ubicado a su vez   en un título que se refiere al sistema general de pensiones, el cual forma parte   del Libro Primero de la Ley 100, correspondiente al “Sistema   general de pensiones”  (Cap IV, Título IV, Libro I). El Decreto 2090 de 2003, por   su parte, dispone según se mencionó que para beneficiarse de sus condiciones es   preciso pertenecer al régimen de prima media con prestación definida (art 4º).   Asimismo, remite en varios de sus preceptos a las normas del sistema general de   seguridad social en pensiones. Por tanto no puede decirse, al menos en   principio, que resulte indiscutible su calificación, dentro del artículo 48   constitucional, como un régimen especial o exceptuado.    

23. Es revelador destacar que, de un modo   poco frecuente en el derecho constitucional, el parágrafo transitorio 5º del   artículo 48 de la Carta menciona expresamente el Decreto 2090 de 2003, y ordena   aplicarlo sin precisar de forma explícita su término final de vigencia. Dice   que, “[d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la Ley 100 de   1993 y el Decreto 2090 de 2003”, a los miembros del cuerpo de custodia y   vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les “aplicará” lo   previsto en sus normas, “a partir de la entrada en vigencia de este último   decreto”. Como se ve, usa el tiempo futuro pues dice que ese Decreto se “aplicará”   a los sujetos y en las condiciones allí previstas, pero simultáneamente no   consagra un límite preciso para su aplicación. Esto es relevante por cuanto,   según el parágrafo transitorio 2 del artículo 48 Superior, invocado en la   demanda, la vigencia de los regímenes especiales, exceptuados, y cualquier otro   distinto al establecido de forma permanente en el sistema general de pensiones,   expirará el 31 de julio de 2010, “[s]in perjuicio de los derechos adquiridos,   el régimen aplicable a los miembros de la fuerza pública y al Presidente de la   República, y lo establecido en los parágrafos del presente artículo”   (énfasis añadido). Nótese entonces que la pérdida de vigencia no opera respecto   de los regímenes referidos en los parágrafos del artículo 48 constitucional,   entre los cuales está el transitorio 5º, que alude a las pensiones de alto   riesgo del Decreto 2090 de 2003.    

24. Esto indica entonces que el régimen   pensional, con sus reglas especiales para pensiones de alto riesgo contenidas en   el Decreto 2090 de 2003, consideradas en sus implicaciones estrictas, no se   sujetan conforme al texto del parágrafo transitorio 2º del artículo 48   constitucional, al término de expiración del 31 de julio de 2010, pues a sus   previsiones alude otro parágrafo del artículo 48 de la Constitución sin precisar   un término de vigencia específico para ellas, y concluyente. Lo cual se refuerza   además con la lectura integral del artículo 48, inciso 11, pues esta norma dice   que “[l]os requisitos y beneficios pensionales para todas las personas,   incluidos los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo, serán los   establecidos en las leyes del sistema general de pensiones”. El actor y los   intervinientes que lo acompañan estiman que esta previsión no tiene otro sentido   que el de sujetar a todos los trabajadores de alto riesgo a las reglas generales   de pensiones de vejez, eliminando los requisitos y beneficios especiales de   pensiones de alto riesgo. No obstante, cuando la disposición constitucional dice   que los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, “incluidos   los de pensión de vejez por actividades de alto riesgo”, serán los definidos   en el sistema general de pensiones, lo que hace es justamente aclarar que los   beneficios y requisitos contenidos en reglas sobre pensiones de alto riesgo se   encuentran “incluidos” en el sistema general de pensiones, y no excluidos   de él y, por tanto, que no están llamados a desaparecer del orden jurídico por   el Acto Legislativo.    

25. Esta interpretación adquiere mayor   sustento cuando se estudian los debates parlamentarios que antecedieron a la   expedición del Acto Legislativo 01 de 2005. En efecto, como pasará a mostrarse a   continuación, en las deliberaciones del Congreso se advierte que hubo claridad   en torno a tres puntos: (i) primero, desde el comienzo del trámite se aclaró que   las reglas sobre pensiones de alto riesgo, contenidas en el Decreto 2090 de   2003, no iban a verse afectadas por la reforma constitucional, ni inmediatamente   ni hacia futuro por el Acto Legislativo, bien porque se consideró que formaban   parte del sistema general de pensiones, o bien porque eran reglas especiales que   se justificaban en el proyecto de reforma; (ii) segundo, cuando se introdujo el   texto que hoy corresponde al inciso 11 del artículo 48 de la Constitución se   buscaba consciente y justamente precisar que las reglas pensionales de alto   riesgo se entendían incorporadas al sistema general de pensiones, y no debían   entonces considerarse eliminadas, sino incluidas en el orden constitucional y   los regímenes generales; (iii) tercero, que la decisión de contemplar el   parágrafo transitorio 5º se debió a una pregunta específica, sobre la regulación   aplicable a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia penitenciaria y   carcelaria nacional, basada en el presupuesto de que el Decreto 2090 de 2003 no   perdería su vigencia por el Acto Legislativo 01 de 2005. Obsérvese lo siguiente:    

25.1. En primer lugar, en los debates   parlamentarios que precedieron a la expedición del Acto Legislativo 01 de 2005   se aclaró desde el comienzo que en la reforma se pretendían eliminar los   regímenes pensionales especiales y exceptuados, pero no las reglas sobre   pensiones de alto riesgo, por cuanto estas formaban parte en sentido estricto   del sistema general de pensiones. Se decía que el sistema general de pensiones   estaba conformado por las Leyes 100 de 1993, 797 y 860 de 2003, y por el Decreto   ley 2090 de 2003, y por tanto que las previsiones de este último no se alteraban   con la reforma. En efecto, el proyecto de acto legislativo se radicó en la   Cámara de Representantes, y como Ponente fue designado el Representante Javier   Ramiro Devia. En la exposición oral que hizo ante la Comisión Primera de esa   célula, en la sesión del 13 de octubre de 2004, correspondiente al primer debate   de la primera vuelta, aclaró:    

“[…] Al sistema general de   pensiones en este momento lo integran básicamente cuatro normas a nivel general,   la Ley 100 de 1993, la Ley 797 del 2003, la Ley 860 del 2003 y el Decreto 2920   (sic) del 2003 tiene que ver con las actividades de alto riesgo.    

En todo el proyecto de acto legislativo se   hace mención al sistema general de pensiones, quiero hacer esta observación para   que cuando nos refiramos a ese término sistema general de pensiones, nos   concretemos a esas normas; todo lo que esté por fuera del sistema general de   pensiones de esta normatividad o son regímenes especiales o son regímenes   exceptuados o son de esos regímenes creados a través de las convenciones, de los   pactos colectivos”.[17]    

Luego, avanzada la   exposición, se refirió a una inquietud manifestada por algunas personas en   debates informales, relativa a la afectación de las pensiones de alto riesgo. El   Ponente para la Cámara de Representantes dijo entonces que estas pensiones, con   sus reglas legales, no buscaban eliminarse o limitarse.[18]  El Ministro de   Protección Social de la época, coautor de la iniciativa de reforma, intervino   después en la misma sesión para aclarar que este era también el entendimiento   del Gobierno Nacional. En consecuencia, señaló que lo que se pretendía no era   sino eliminar los regímenes especiales y exceptuados, pero no las reglas   especiales de pensión de alto riesgo, pues estas a su juicio pertenecían   institucionalmente al sistema general de pensiones.[19]    

En la Plenaria de la Cámara de   Representantes, en el segundo debate de la primera vuelta del trámite, aparece   nuevamente esta discusión, y otra vez se aclara el sentido del proyecto de   reforma. En la sesión Plenaria del 2 de noviembre de 2004, el Ponente manifestó   de nuevo que las pensiones de alto riesgo, la normatividad que las contemplaba,   quedaban a salvo con el sentido que se le atribuía al proyecto de acto   legislativo.[20]  A su turno, en la misma sesión,   el Senador Luis Carlos Avellaneda intervino para ratificar este entendimiento.[21]    

Avanzado el trámite, en el cuarto debate de   la primera vuelta, en la sesión Plenaria de Senado de la República que tuvo   lugar el 14 de diciembre de 2004, un Senador mencionó que, en su concepto, se   encontraban a salvo de ser afectadas por el Acto Legislativo en curso las normas   sobre pensiones de alto riesgo.[22] Esto fue corroborado por el Ponente   para Senado, quien reafirmó que así se había entendido en los tres debates   anteriores, y lo hacía también en su ponencia y avalaba.[23] Más adelante, dentro de la misma sesión, se   presentó un intercambio de puntos de vista, en el cual intervino el Ministro de   Protección Social para coadyuvar esa misma posición en torno al alcance de la   reforma.[24]    

Superados los primeros cuatro debates, en   la segunda vuelta, dentro de la sesión Plenaria de la Cámara de Representantes   se presentó una inquietud más específica, atinente a si el proyecto de reforma   constitucional afectaba las reglas pensionales del personal del INPEC. Entonces   el Ponente para la Cámara, Representante Javier Ramiro Devia, contestó que este   cuerpo de vigilancia, al prestar actividades de alto riesgo, no era afectado en   sus reglas pensionales de vejez pues por convención parlamentaria los decretos y   leyes sobre actividades de alto riesgo no serían restringidos por el Acto   legislativo en trámite.[25]    

Posteriormente, en otra sesión Plenaria de   la Cámara ocurrida el 10 de mayo de 2005, correspondiente al segundo debate de   la segunda vuelta, tuvo lugar una nueva manifestación de la pregunta por la   permanencia de las normas sobre pensiones de vejez por actividades de alto   riesgo. Se cuestionaba si estas estaban llamadas a perder vigencia junto con los   regímenes especiales y exceptuados de pensiones, en la fecha prevista para ello.   El punto lo aclaró de nuevo el ponente, precisando que las pensiones de alto   riesgo están dentro del régimen general de pensiones y no se eliminan con el   Acto Legislativo.[26]    

En los debates subsiguientes se discutieron   fórmulas para hacer más claro en el texto de la reforma que no se afectarían las   pensiones de alto riesgo, y en el debate final, correspondiente a la Plenaria de   Senado ocurrida el 16 de junio de 2005, segunda vuelta, se puede apreciar que   quedaba entonces resuelta la cuestión, pues se entendía que el Acto Legislativo   no las afectaba.[27]    

Todo lo anterior evidencia con claridad que   en el entendimiento de quienes promovieron y expidieron la reforma las reglas   pensionales de alto riesgo no estaban llamadas a desaparecer por el Acto   Legislativo, ni inmediatamente ni con un diferimiento, pues en la concepción   tanto del Congreso de la República como del Gobierno Nacional, o bien las de   alto riesgo no eran reglas constitutivas de un régimen especial o exceptuado, o   en todo caso no entraban en conflicto con el espíritu de la reforma   constitucional.    

25.2. En segundo lugar, a lo largo de las   deliberaciones en el Congreso, las preguntas en torno a la afectación de hecho   de estas pensiones de alto riesgo por aplicación del Acto Legislativo llevaron a   la necesidad de plantear, dentro del texto de la reforma, una precisión expresa   que las protegiera. Fue en la segunda vuelta, en las sesiones Plenarias de la   Cámara de Representantes que ocurrieron los días 10 y 11 de mayo de 2005, cuando   se acordó incorporar al proyecto la fórmula que hoy hace parte del inciso 11 del   artículo 48 Superior, y conforme a la cual “[l]os requisitos y   beneficios pensionales para todas las personas, incluidos los de pensión de   vejez por actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del   sistema general de pensiones”. Por el contexto de su expedición, es   necesario inferir que con ella el Congreso de la República quiso deliberadamente   impedir que el Acto Legislativo interfiera sobre la vigencia o la validez de las   reglas pensionales de vejez, contenidas en el Decreto 2090 de 2003, aplicables a   actividades de alto riesgo.    

En efecto, durante la Plenaria de la Cámara   del 10 de mayo de 2005, se presentó la inquietud de consagrar una cláusula   expresa de protección de estas normas:    

Ha sido claro el ponente señor Presidente,   honorables Representantes, pero que quede escrito lo que usted acaba de decir,   ponente, que quede escrito, que se les garantiza a los trabajadores en   profesiones de alto riesgo, que eso quede escrito, entonces metamos esa   proposición, yo hago la proposición, para que quede escrito, así como usted nos   lo dice, y que no lo dice el proyecto de acto legislativo, entonces hago la   proposición para que efectivamente eso quede escrito. Gracias Presidente.    

[…]    

Palabras del honorable   Representante Javier Ramiro Devia, coordinador de ponentes del proyecto de acto   legislativo:    

Presidente, con el objeto de que quede la   mayor claridad y dar por terminada esta discusión que a nuestro juicio no es   necesaria, pero para tranquilidad de quienes piensan que es posible que una   interpretación pudiera dar al traste con el régimen de alto riesgo, nosotros   consideramos que el tema de alto riesgo no debería ir en este inciso, porque   este inciso precisamente es sobre los regímenes pensionales especiales y   exceptuados, y el alto riesgo no es ni lo uno ni lo otro. Tendríamos que reabrir   el inciso cuarto, que lo tienen en la Gaceta, que dice así: “Los requisitos y   beneficios pensionales para todas las personas serán los establecidos en las   leyes del sistema general de pensiones. No podrá invocar disposición alguna o   invocarse acuerdos de ninguna naturaleza, para apartase de lo allí establecido”    

Propondríamos que el inciso quedara así:   Los requisitos y beneficios pensionales para todas las personas, incluidas las   actividades de alto riesgo, serán los establecidos en las leyes del sistema   general de pensiones.    

Con eso dejamos a salvo el   tema de alto riesgo, pero hacemos claridad en que ese alto riesgo debe ser parte   del sistema general de pensiones, y no debe quedar por ahí suelto en normas que   le quiten la naturaleza misma como lo ha explicado el señor Ministro de la   Protección Social.    

Entonces quisiéramos que los proponentes   nos dieran su aval para entrar a presentar la propuesta y reabrir el inciso”.[28]    

No obstante, en esa sesión no se votó la   proposición que planteaba la fórmula de aclaración, por cuanto esto suponía   reabrir la votación del inciso 4º de la iniciativa. Por lo mismo, tanto su   discusión como aprobación se pospusieron.  En la Plenaria de Cámara de   Representantes del día siguiente, correspondiente al 11 de mayo de 2005, se   retomó la discusión y fue entonces aprobada.[29]    

En definitiva, esta reforma fue aprobada,   también por el Senado, y el sentido normativo que se le atribuyó en el Congreso   no fue otro que el indicado. Por tanto, en la comprensión colectiva del   Parlamento, esta cláusula no tuvo por objeto excluir sino incluir, sin   detrimento para su sentido protector, las reglas pensiones de alto riesgo dentro   del sistema general de pensiones.    

25.3. En tercer lugar, quizás lo anterior   lleva a preguntarse por qué entonces, si era claro que el Acto legislativo no   interferiría en la vigencia y validez de las pensiones de alto riesgo,   contempladas en el Decreto 2090 de 2003, resultaba necesario contemplar el   actual parágrafo transitorio 5º del artículo 48 de la Constitución. La respuesta   se halla hacia el final del trámite de formación del Acto, ya dentro del tercer   debate de la segunda vuelta, en el Senado de la República. En ese momento   adquirió fuerza una preocupación parlamentaria que antes se venía discutiendo,   ya no en torno a la posible afectación de las pensiones de vejez por actividades   de alto riesgo, pues había claridad acerca de que no las impactaba la reforma,   sino en torno de una situación puntual de los miembros del cuerpo de custodia y   vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional, pues al parecer había un vacío   regulatorio en el tiempo en relación con este personal, que el Congreso   consideró necesario colmar.[30]  Esa intervención concluyó con una constancia.[31]  Pero en una sesión de Comisión posterior, dentro del mismo tercer debate de la   segunda vuelta, se convirtió la constancia en una proposición aditiva, suscrita   por miembros de distintos partidos.[32]    

El texto finalmente aprobado en Comisión   Primera del Senado, fue en su sentido el que en definitiva quedó en el Acto   Legislativo.[33]  Pero lo que queda claro es entonces que el origen del parágrafo transitorio 5º   del artículo 48 de la Constitución fue la preocupación por colmar una aparente   deficiencia regulatoria en relación con un grupo de personas debidamente   delimitado, y no la necesidad de delimitar el ámbito personal o material de   validez del Decreto 2090 de 2003, pues el presupuesto común a los debates en que   se incorporó la proposición aditiva fue que este Decreto, y en general las   pensiones de alto riesgo, tendrían una vigencia no interferida por el Acto   Legislativo en trámite.      

26. De acuerdo con lo anterior, tanto el   texto del artículo 48 de la Constitución, interpretado sistemáticamente en sus   incisos y parágrafos, como el sentido de las deliberaciones que precedieron a la   expedición del Acto Legislativo 01 de 2005, indican que las pensiones de vejez   por actividades de alto riesgo, tal como son reguladas en el Decreto 2090 de   2003, no solo no fueron eliminadas con la entrada en vigencia de la reforma   constitucional, sino que aparte no estaban llamadas a desaparecer tampoco con el   advenimiento del 31 de julio de 2010, pues no les era aplicable específicamente   lo previsto en el parágrafo transitorio 2º del artículo 48 Superior. Pero además   de estas razones hay otra, que la Corte Constitucional comparte de forma parcial   con el Procurador General de la Nación, y es que admitir la validez de las   pensiones de vejez por actividades de alto riesgo se ajusta, y no desconoce, las   finalidades de sostenibilidad financiera que buscaba alcanzar el Acto   Legislativo 01 de 2005.    

27. En efecto, la reforma de 2005 al   artículo 48 de la Constitución buscaba ante todo que el Estado garantizara los   derechos, en un marco de “sostenibilidad financiera del sistema pensional”.   Esta sostenibilidad se proyectó como un presupuesto material para la garantía de   la equidad entre los distintos integrantes del universo del sistema de seguridad   social, y entre los actuales y potenciales beneficiarios de las reglas   pensionales. Entre los medios para asegurar esta sostenibilidad, el Acto   Legislativo previó por ejemplo los siguientes: dijo que para la liquidación de   pensiones “solo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada   persona hubiere efectuado cotizaciones” (inc 12); estableció que a partir   del “31 de julio de 2010, no podrán causarse pensiones superiores a   veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, con arreglo a   recursos de naturaleza pública” (par 1º); contempló un procedimiento breve   para la revisión de pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el   cumplimiento de los requisitos legales o convencionales o arbitrales válidos   (inc 15); prohibió los regímenes especiales y exceptuados, con determinadas   excepciones (incisos 11 y 13, y par. Trans. 2).    

28. Esta reforma constitucional no implica   sin embargo una prohibición para introducir reglas especiales en materia   pensional o, particularmente, en las normas sobre pensiones de vejez. En lo que   atañe a los regímenes pensionales especiales o exceptuados, el objetivo preciso   eran los marcos normativos que preveían, al mismo tiempo, tratamientos   beneficiosos en edad, tiempo de servicios, montos de cotización y semanas   cotizadas, y cuantía de las mesadas pensionales. Por eso en la exposición de   motivos del proyecto de reforma se refirió que el propósito de garantizar los   derechos en un marco de sostenibilidad financiera, presuponía acabar con los   regímenes introducían “desequilibrios pensionales”, entendiendo por tales   los que exigían menos cargas pero otorgaban mayores beneficios, sin una   justificación aparente. Decía entonces la exposición de motivos, suscrita por el   Presidente de la República y los Ministros de Hacienda y Crédito Público, y de   Protección Social de la época:    

“[…] no es justo que los colombianos con el   pago de impuestos crecientes y/o con sus cotizaciones financien el que algunas   personas puedan pensionarse con edades y tiempos de cotización inferiores. A lo   anterior se agrega que las personas que pueden pensionarse con edades y tiempos   de servicios menores, terminan recibiendo pensiones superiores a las del resto   de colombianos, con montos mayores a los 25 salarios mínimos que es el tope de   pensión que señala la ley, sin que en la mayoría de los casos hayan realizado   cotización alguna, lo que implica cuantiosos subsidios”.[34]    

29. Acto seguido, la exposición de motivos   del proyecto enlistaba un grupo de regímenes especiales o exceptuados que   respondían, en concepto del Gobierno, a esta noción de “desequilibrios   pensionales”, en tanto al tiempo que exigían menores cargas contributivas y   laborales que las del régimen general de pensiones, otorgaban sin embargo   mayores prerrogativas prestacionales. La exposición de motivos mencionaba los regímenes de   Foncolpuertos, Carbocol, Caja Agraria, Idema, Ecopetrol, Sena, ISS, Emcali,   Universidad del Atlántico, Hospitales de la Red Pública de Santander, y los de   otras entidades privadas. Por ejemplo, en el caso de Foncolpuertos, Carbocol y   la Caja Agraria, cuya liquidación había sido ordenada, indicaba lo siguiente:    

“Foncolpuertos: Esta entidad tenía pactada una   convención por cada uno de los terminales. Dentro de las disposiciones   convencionales vale la pena resaltar las pensiones especiales a las cuales se   podía acceder con 15 años o más de servicio oficial y 40 años de edad.   Igualmente, se contemplan cerca de 42 factores salariales para liquidar la   pensión entre los cuales se encuentran calzado, vaso de leche y de agua, prima   de lluvia, día gris, etc. Por último, se debe destacar que la pensión de   jubilación se liquidaba con el 80% del promedio de lo devengado en el último año   y que los trabajadores de Foncolpuertos nunca efectuaron cotizaciones para   pensiones.    

Carbocol: La pensión se otorga con 20 años de servicio y 55 años   de edad. Se liquida con el 74% de lo devengado en el último año y se contempla   19 factores salariales, tales como: prima de radicación por traslado, de   antigüedad, extralegal vacaciones, gastos de manutención y alojamiento, entre   otros. Además, se paga una suma adicional, por una sola vez, a los pensionados   por invalidez, equivalente a 20 smmlv y tiene pensión compartida con el ISS. En   esta entidad la mesada promedio es de 9.8 salarios mínimos.    

Caja Agraria: Dentro de las pensiones que se otorgan,   existe una a la que se accede con 47 años de edad y 20 años de servicio, a   quienes al 16 de marzo de 1992 tuvieran 18 años de servicio. La pensión   convencional se liquida con base en el 75% de lo devengado en el último año,   teniendo en cuenta como factores salariales algunos valores variables, como por   ejemplo: primas semestrales, viáticos devengados durante 180 días o más,   sobrerremuneración, etc. En la convención, también se dispone el pago, por una   sola vez, de un auxilio de 10 smmlv a los pensionados. Adicionalmente, se   contempla una pensión por riesgo de salud con 15 años de servicio y a cualquier   edad. También comparte pensión con el ISS”.[35]    

30. Esta concepción de la sostenibilidad   fiscal del sistema de pensiones, conforme a la cual con la misma se buscaba   prohibir y eliminar los regímenes que introdujeran un desequilibrio pensional,   fue objeto de todo el trámite parlamentario, como se puede apreciar en las   distintas ponencias para cada uno de los debates.[36] El Acto Legislativo 01 de 2005   ciertamente inhibió la competencia del Congreso para crear regímenes especiales   en contravención de sus preceptos. Pero no eliminó las reglas especiales para la   pensión de vejez por actividades de alto riesgo, entre otras razones aquí   definidas, porque además estas no introducen un desequilibrio pensional ya que   los relativos beneficios que conceden se ven compensados por un incremento en   las cargas laborales y de cotización. La pregunta de si, además de estas, el   Acto permite otras reglas especiales de pensiones no hace parte de esta   discusión. El Procurador señala, por ejemplo, que el Acto Legislativo no prohíbe   la diferenciación de edades para pensionarse por vejez según el sexo (una edad   para las mujeres y otras para los hombres), pues una diferencia de trato en ese   aspecto es una exigencia de igualdad material. La Corte, sin embargo, no puede   juzgar la constitucionalidad de esa hipótesis en este proceso. Pero observa un   punto constitucional de fondo que comparte con el Concepto Fiscal, y es que el   Acto Legislativo 01 de 2005 no se puede interpretar aisladamente. Como reforma   se inserta en una Constitución más amplia, en cuyo artículo 13 está previsto que   “[e]l Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y   efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados”,   y que “[e]l Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su   condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias de   debilidad manifiesta”.    

c.         Conclusiones en cuanto al primer cargo    

31. En definitiva, el Decreto 2090 de 2003   no consagra un régimen especial de pensiones, sino un esquema normativo de   pensiones de alto riesgo que se inscribe en el régimen de prima media con   prestación definida, dentro del sistema general de pensiones. Aparte, el Acto   Legislativo 01 de 2005 no solo no prohíbe expresamente la existencia de reglas   especiales para pensiones de alto riesgo, que se inserten en los regímenes   generales del sistema general de pensiones, sino que de acuerdo con una lectura   literal, sistemática, contextual y teleológica, tampoco previó su desaparición   inmediata o diferida. El texto de los incisos 11 y 13, y del parágrafo   transitorio 2, del artículo 48 de la Carta, no solo no excluyen expresa e   inequívocamente estas reglas, sino que de hecho, en una lectura conjunta de sus   previsiones con el parágrafo transitorio 5º del mismo precepto, las consideran   como parte del sistema general de pensiones, y las deja a salvo de las   limitaciones y restricciones previstas por el Acto Legislativo 01 de 2005. Esta   conclusión encuentra pleno respaldo en los debates parlamentarios que   antecedieron a la expedición de la reforma constitucional del año 2005, así como   en una lectura teleológica o finalista del Acto Legislativo, y en una   interpretación integral de la Constitución que tenga en cuenta su vocación   igualitaria, expresada ante todo en su artículo 13, incisos 2 y 3, que consagra   una “cláusula de erradicación de las injusticias presentes”.[37]    

33. Por encontrarse en estas condiciones, y   para garantizar el goce efectivo del derecho a la seguridad social en pensiones   de estas personas, se prevé entonces una edad especial para adquirir el derecho   a la pensión de vejez. No obstante, este beneficio está precedido por una carga   contributiva superior, y no introduce entonces un probado “desequilibrio   pensional” que haga insostenibles las finanzas públicas, pues en primer   lugar por estos trabajadores se debe pagar un monto de cotización superior al   general, en tanto el artículo 5º del Decreto 2090 de 2003 dice que “[e]l monto de la cotización especial para las actividades   de alto riesgo es el previsto en la Ley 100 de 1993, más diez (10) puntos   adicionales a cargo del empleador”. Pero, además, en segundo lugar   solo es posible reducir adicionalmente la edad de pensión, cuando se ha superado   la base mínima de cotizaciones exigida en el sistema general de pensiones, pues   el artículo 4º del Decreto ley referido establece que “[l]a edad para el reconocimiento especial de vejez se   disminuirá en un (1) año por cada (60) semanas de cotización especial,   adicionales a las mínimas requeridas en el Sistema General de Pensiones, sin que   dicha edad pueda ser inferior a cincuenta (50) años”. No hay entonces   un desequilibrio pensional pues los beneficios se ven compensados con cargas   contributivas especiales.    

34. En conclusión, el artículo 8º del   Decreto con fuerza de ley 2090 de 2003 no desconoce el artículo 48 de la   Constitución Política, aun cuando prevea que la vigencia de sus reglas sobre   pensión de vejez por actividades de alto riesgo supera la fecha de entrada en   vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, y también el 31 de julio de 2010, fecha   límite en la cual   por mandato de la reforma constitucional referida debían expirar todos los   regímenes especial y exceptuados, así como los demás que allí se indican. Por   tanto, la Sala Plena procederá a resolver el segundo cargo de   inconstitucionalidad.    

Segundo cargo. La vigencia de una norma la   define en principio quien la expide. Diferencia entre ejercer facultades en el   tiempo fijado por la ley, y la previsión de un periodo de vigencia sujeto a   plazo y condición    

35. El segundo cargo se dirige contra el   inciso 2 del artículo 8 demandado. Dice el actor que el Decreto ley 2090 de 2003   fue expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al   Presidente de la República por el artículo 17 numeral 2 de la Ley 797 de 2003,   el cual solo le reconoció 6 meses para regular la materia. No obstante, lo que a   su juicio hizo el Presidente de la República en el inciso 2 del artículo 8º   acusado fue auto atribuirse facultades extraordinarias por fuera de ese lapso,   para extender la regulación en el año 2014 “hasta por 10 años más”, con   lo cual admitió lo que la Constitución prohíbe en su artículo 150 numeral 10,   que es en su opinión ejercer facultades extraordinarias al margen de los límites   temporales previstos en la Ley habilitante, o después de los 6 meses que   establece como término máximo el texto constitucional (CP art 150-10). La Sala   Plena considera que para resolver este cargo deben hacerse previamente algunas   aclaraciones en torno al sentido de la norma legal demandada, y de las   limitaciones para el ejercicio de facultades extraordinarias.    

36. La Ley 797 de 2003 le confirió   facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir o   modificar, en el término de “seis (6) meses”,  las normas pensionales para quienes laboran en   actividades de alto riesgo y en particular para modificar y dictar las normas   sobre las condiciones, requisitos y beneficios, incluyendo la definición de alto   riesgo, conforme a estudios y criterios actuariales de medición de disminución   de expectativa de vida saludable y ajustar las tasas de cotización hasta en 10   puntos, siempre a cargo del empleador, con el objeto de preservar el equilibrio   financiero del sistema. La Ley 797 de 2003 entró a regir desde el momento de su   publicación (art 24), hecho que ocurrió el 29 de enero de 2003. El Decreto 2090   de 2003, por su parte, fue expedido el 28 de julio de 2003; es decir, justo   dentro de los 6 meses conferidos por la Ley habilitante. En el inciso 1º, el   artículo 8 del Decreto 2090 de 2003 estableció que se beneficiarían de sus   previsiones los trabajadores que se vincularan a actividades de alto riesgo   hasta el 31 de diciembre de 2014. No obstante, luego, en el inciso 2 precisó que   este término podría ampliarse hasta por 10 años más, en virtud de un decreto del   Gobierno y previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales.   Vencido el respectivo periodo (31 de diciembre de 2014 o de 2024, según el   caso), los que se vinculen después a las actividades de alto riesgo quedan   sujetos a lo previsto en términos generales en el sistema pensional, en las   Leyes 100 de 1993, 797 de 2003 y sus reformas.    

37. El artículo 8º del   Decreto ley 2090 de 2003 establece entonces un término de vigencia  complejo, sin plazos perentorios para su aplicabilidad. Esta   interpretación presupone una distinción entre nociones que forman parte del   derecho colombiano (vigencia y aplicabilidad). Las normas legales   entran en vigencia en el momento en el cual lo decide la propia ley o, en   su defecto, las leyes supletorias.[38] Las normas legales pierden este   atributo o bien por el vencimiento de un plazo fijado en ellas o en una norma   superior,[39] o bien por derogación (expresa,   tácita u orgánica).[40] La vigencia de una norma es sin   embargo diferenciable de su aplicabilidad, pues una disposición puede no   estar vigente, debido por ejemplo a que fue derogada por otra, y sin embargo ser   aplicable a las situaciones consolidadas o incluso nacidas bajo su vigencia,   como ocurre en los casos de aplicación ultractiva.[41] El artículo 8º fija   pues periodos de vigencia complejos: las reglas de pensiones de alto riesgo   protegen a quienes se vinculen a estas actividades hasta el 31 de diciembre de   2024 si se da la condición del decreto y el previo concepto del Consejo de   Riesgos Profesionales antes del 31 de diciembre de 2014, o hasta esta última   fecha si la condición no se da. Es un periodo de vigencia, pues tras la   extinción de dichos periodos, los trabajadores que se vinculen a actividades de   alto riesgo no se benefician de sus previsiones. Pero ese no es un límite de   aplicabilidad, pues quienes se hayan vinculado a tales actividades antes de   expirar esos plazos, tienen derecho incluso después de su vencimiento a que se   les sigan aplicando.    

38. El hecho de que en el   Decreto ley se hubiese previsto entonces un término de vigencia complejo,   definido a partir de plazos y condición, no es por sí mismo contrario a la   Constitución o la ley habilitante. En primer lugar, la Constitución no prevé   expresamente en su artículo 150 numeral 10 que el Presidente de la República no   pueda fijar por sí mismo el principio y el fin del periodo de vigencia de las   normas con fuerza de ley que expide, aunque desde luego estas deben enmarcarse   dentro de los precisos límites de la ley de facultades, y ajustarse al marco   constitucional. En este caso, no obstante, la Ley 797 de 2003 le confirió al   Presidente facultades para proferir el Decreto ley 2090 de 2003, estableciendo   que las facultades debían ejercerse dentro del término de los seis meses   siguientes, y se abstuvo de señalar qué reglas sobre vigencia podían expedirse   dentro de ese plazo. Por consiguiente, la Sala Plena de la Corte no observa que   se hubiera desconocido una previsión expresa de la Constitución o de la ley   habilitante, de modo que, desde este punto de vista, no se vulneró el artículo   150 numeral 10 de la Carta Política.    

39. En las intervenciones   se señala que incluso si la Ley 797 de 2003 no definió un término de vigencia   para las normas con fuerza de ley expedidas en virtud suya, tampoco le concedió   al Presidente la facultad para hacerlo y, por tanto, hay una extralimitación de   su parte. No obstante, como se dijo en la sentencia C-084 de 1996, en esta   materia rige un principio en virtud del cual la “vigencia de las normas” -tanto en lo que se   refiere a su inicio como a su conclusión- “se produce únicamente como   resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien tiene la   competencia para hacerlas”.[42]  Por tanto, en principio, en este caso el Presidente podía decidir cuándo   comenzaba y terminaba la vigencia de las normas con fuerza de ley. Además, debe tenerse en cuenta que el principio y el fin de   un periodo de vigencia pueden determinarse mediante el establecimiento de   condiciones. En efecto, en la sentencia C-302 de 1999 la Corte examinó una norma   legal, acusada porque “sometió la vigencia de la ley a una condición”. Se   trataba de la Ley 443 de 1998, sobre carrera administrativa, cuya entrada en   vigencia fue sometida por la ley a la condición de que se expidieran   determinados decretos ley y reglamentarios. La Corporación declaró exequible la   norma, y sostuvo que la potestad de expedir normas con rango de ley implica   también la de excluir normas preexistentes, así como “la de determinar el   momento en que uno u otro fenómeno ocurra, hecho que puede estar sometido, al   arbitrio del legislador, a un plazo o una condición”. Luego agregó la regla   constitucional en que fundó su decisión:    

“si una ley señala que   sólo puede ser aplicada cuando se cumpla o ejecute determinado acto (como en el   caso bajo examen, desde el momento en que se expidan los decretos leyes y los   reglamentos), esa condición no hace inconstitucional el precepto que así lo   consagra, pues el legislador goza de libertad para fijar el momento a partir del   cual debe entrar a regir la ley”.[43]    

40. Estos principios no   son absolutos. Asimismo, en el caso de los decretos con fuerza de ley esta   jurisprudencia es aplicable mutatis mutandis, aunque no enteramente. En   este contexto hay una diferencia pues, además de la Constitución, el legislador   extraordinario debe respetar la ley habilitante. En esa medida, en ejercicio de   las facultades extraordinarias que le confiera una ley, el Presidente de la   República es también el competente para definir cuándo entran en vigencia y   cuándo pierden este atributo las normas con fuerza de ley que dicte. Pero, por   tratarse de la delegación de una competencia inicialmente radicada en el   Congreso de la República, tiene que hacerlo dentro del margen competencial que   le defina la ley de facultades. Por tanto, mientras esta no contemple   lineamientos sobre cuándo empieza y termina el periodo de vigencia de los   decretos ley expedidos en virtud suya, el Presidente de la República como autor   de estos últimos puede hacerlo en el marco de la Constitución. En el presente   caso, por consiguiente, en principio no existe un problema de transgresión de la   Carta Política, o de la ley de facultades extraordinarias, por el hecho de que   se hubiese fijado en el Decreto ley 2090 de 2003 un término complejo de   vigencia, definido a partir de plazos y condición, ya que la Ley 797 de 2003, en   su artículo 17 numeral 2 no contempló restricciones en ese punto. La ley   habilitante no contempla ninguna restricción expresa o tácita en ese sentido, y   la Constitución no lo prohíbe tampoco en su artículo 150-10.    

41. Asunto distinto es si   la configuración específica de ese término de vigencia vulnera el artículo   150-10 de la Constitución en cuanto lo supedita a la expedición de un decreto   administrativo por el Presidente de la República, previo concepto del Consejo   Nacional de Riesgos Profesionales. En efecto, si bien la jurisprudencia ha   admitido que el periodo de vigencia de una norma legal se sujete a condición   (C-302 de 1999[44]), lo cierto es que   no cualquier condición se ajusta al orden constitucional. Así, por ejemplo, en   la sentencia C-368 de 2000, la Corte declaró inexequible parcialmente una norma   legal, mediante la cual se sometía el periodo de vigencia de una ley a la previa   expedición de una ley estatutaria sobre una materia que no tenía tal reserva (CP   art 152). La Corporación advirtió entonces que si bien el legislador podía   supeditar la entrada en vigor de sus normas a una condición, el contenido de   esta debía conformarse a la Constitución.[45] Por lo mismo, en   esta ocasión debe señalarse que el Decreto 2090 de 2003 supedita la definición   del periodo de vigencia de las reglas pensionales a una condición decisiva: si   antes del 31 de diciembre de 2014 se expedía un decreto administrativo en ese   sentido, previo concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, entonces   la vigencia se extendía hasta diciembre 31 de 2024. Si no, se agotaba el 31 de   diciembre de 2014. Esto no vulnera por su parte el artículo 150 numeral 10 de la   Constitución, puesto que no es verdad que suponga un auto facultamiento del   Presidente de la República para expedir, después de los 6 meses que le concedió   la ley habilitante, normas con fuerza de ley en materia de pensiones de alto   riesgo.    

42. Efectivamente, lo que   hace el Decreto 2090 de 2003 es prever que sus beneficios no se extenderán a   quienes se vinculen a actividades de alto riesgo después del 31 de diciembre de   2024, y que ese plazo podía incluso acelerarse si antes del 31 de diciembre de   2014 no se expedía un decreto por parte del Gobierno Nacional, previo concepto   del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales. Esto, para empezar, resulta   razonable en el contexto de una regulación sobre actividades de alto riesgo,   toda vez que los niveles de riesgo pueden variar con las circunstancias y el   tiempo. Así, por ejemplo, en la sentencia C-853 de 2013, la Corte señaló que   antes de la creación del sistema general de pensiones se consideraban como de   alto riesgo actividades que luego ya no tenían tal carácter. Se mencionó   entonces que conforme a la ley laboral,    

“[…] se consideraron como actividades   de alto riesgo las desempeñadas por los trabajadores ferroviarios, operadores de   radio, cables y similares, aviadores de empresas comerciales, trabajadores de   empresas mineras que presten sus servicios en socavones, los que realizan   labores a temperaturas anormales, los profesionales o ayudantes de   establecimientos particulares dedicados al tratamiento de la tuberculosis,   estableciendo para ellos unos requisitos especiales para adquirir el derecho a   la pensión”.[46]    

43. Precisamente en   atención a este carácter superable del alto riesgo, el Decreto 2090 de 2003   consagró un término inicial de vigencia, que fijó como el 31 de diciembre de   2014. No obstante, si para esa fecha se certificaba mediante concepto por el   Consejo Nacional de Riesgos Profesionales que tales actividades mantenían su   nivel de riesgo, y esto lo convalidaba el Gobierno mediante decreto   administrativo, el término de vigencia de los beneficios del decreto 2090 de   2003 se extendía hasta por 10 años; es decir, hasta el 31 de diciembre de 2024.   Sin que quepa en este proceso pronunciarse sobre la constitucionalidad de este   término final, cabe señalar que el artículo 8º del Decreto 2090 de 2003 no tiene   entonces el sentido de conferir facultades extraordinarias, lo cual no puede   hacer en el orden constitucional sino una ley habilitante (CP art 150-10). Su   objetivo era el de precisar que para efectos de definir su periodo de vigencia,   el Presidente de la República, en ejercicio de la potestad constitucional   propia de expedir decretos para la cumplida ejecución de las leyes –en este   caso de las normas con fuerza de ley- (CP art 189 numeral 11), podía ratificar   el concepto del Consejo Nacional de Riesgos Profesionales, en el sentido de que   persistían las condiciones que condujeron a la expedición de las reglas   especiales en la materia.  Por lo cual, no es que con el Decreto ley 2090   de 2003 se hubiera facultado el Presidente de la República para reformar el   ámbito personal o material de las reglas de pensiones de vejez por actividades   de alto riesgo, sino para emitir un acto administrativo que, en virtud del   Decreto ley expedido en 2003 y en concordancia con el artículo 189 numeral 11   Superior, era condición para determinar su línea final de vigencia temporal.    

44. Por consiguiente, la Corte concluye que   el Presidente de la   República, en ejercicio de facultades extraordinarias conferidas por la ley,   puede expedir una regulación sobre pensiones de alto riesgo dentro del término   que le fue concedido, y sujetar el final de su periodo de vigencia a plazo y   condición. Asimismo, puede establecer como condición para la continuidad de la   vigencia del decreto ley sobre pensiones de alto riesgo, la expedición de un   decreto administrativo previo concepto técnico sobre la persistencia de las   razones que condujeron a considerar las actividades reguladas como de alto   riesgo. Esto no viola el artículo 150 numeral 10 de la Constitución. En   consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional considera que el segundo   cargo es impróspero.    

45. En definitiva, el artículo 8 del   Decreto 2090 de 2003 se declarará exequible.    

VII. DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato   de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE, por los cargos analizados, el artículo 8º del  Decreto Ley 2090 de 2003 ‘Por el cual se definen las actividades de alto   riesgo para la salud del trabajador y se modifican y señalan las condiciones,   requisitos y beneficios del régimen de pensiones de los trabajadores que laboran   en dichas actividades’.    

Notifíquese, comuníquese, cúmplase y archívese el   expediente.    

MARÍA VICTORIA   CALLE CORREA    

MYRIAM ÁVILA   ROLDAN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO   MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA   ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVÁN PALACIO   PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO   PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

Con aclaración   de voto    

ALBERTO ROJAS RIOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO   VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTHA VICTORIA   SACHICA MENDEZ    

Secretaria General    

[1] El Decreto 2655 de 2014, ‘Por el cual se amplía la vigencia   del régimen de pensiones especiales para las actividades de alto riesgo   previstas en el Decreto número 2090 de 2003’, fue   expedido por el Presidente de la República “en   ejercicio de sus facultades constitucionales, en especial de las que le confiere   el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política y el artículo 8° del   Decreto número 2090 de 2003”.    

[2] El actor agrega que esta terminación del   régimen de pensiones por actividades de alto riesgo no es una desprotección,   pues se inserta en un contexto en el cual ha cambiado el enfoque de seguridad   social para esa clase de actividades. Menciona que en un documento reciente de   la OIT, publicado en el año 2014, y en el ‘Libro Blanco sobre una Agenda para   Pensiones adecuadas, seguras y sostenibles’ publicado por la Comisión Europea,   se advierte que en este nuevo paradigma lo relevante es la prevención en las   condiciones de trabajo.    

[3] El artículo 17 numeral 2 de la Ley 797 de 2003 dice lo   siguiente: “Facultades extraordinarias. De conformidad con lo dispuesto en el   artículo 150 numeral 10 de la Constitución Política, revístese por seis (6)   meses al Presidente de la República de facultades extraordinarias para: […] 2.   Expedir o modificar las normas relacionadas con el régimen legal para los   trabajadores que laboran en actividades de alto riesgo y en particular para   modificar y dictar las normas sobre las condiciones, requisitos y beneficios,   incluyendo la definición de alto riesgo, conforme a estudios y criterios   actuariales de medición de disminución de expectativa de vida saludable y   ajustar las tasas de cotización hasta en 10 puntos, siempre a cargo del   empleador, con el objeto de preservar el equilibrio financiero del sistema”.    

[4] En el presente acápite se relacionan tanto   los conceptos rendidos por entidades públicas y organizaciones privadas, en   virtud del artículo 13 del Decreto 2067 de 1991, como las intervenciones   ciudadanas instauradas en virtud del derecho constitucional previsto en el   artículo 242 numeral 1 de la Constitución. Debe precisarse que, con fundamento   en el Decreto 2067 de 1991, los plazos para la presentación son distintos según   el caso.    

[5] La Secretaría General de la Corte   Constitucional certificó que esta intervención fue presentada después de expirar   los términos de fijación en lista.      

[7] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo Escobar   Gil. Unánime). En ese caso la Corte debía decidir una demanda contra normas   previas a la Constitución de 1991, en las cuales se consagraban regulaciones   ajenas al nuevo marco constitucional. La incompatibilidad era apreciable, pues   entre las normas acusadas había una que decía por ejemplo que “Todos los ciudadanos eligen directamente […] Consejeros   Intendenciales y Comisariales”, y otra que establecía “El congreso en pleno, las cámaras y las comisiones de   estas podrá abrir sesiones y deliberar con la tercera parte de sus miembros”.   Estas disposiciones eran aparentemente contrarias –la primera- al nuevo   ordenamiento administrativo y político del territorio, y –la segunda- al   artículo 145, que señala que “el Congreso en pleno, las cámaras y las comisiones   no podrán abrir sesiones ni deliberar con menos de una cuarta parte de sus   miembros”. La Corte Constitucional estudió a pesar de eso el fondo de la   demanda, y emitió juicios de exequibilidad sobre las normas cuestionadas. Dijo   –en síntesis- que un conflicto normativo de tal naturaleza debía resolverse en   un juicio de invalidez, y concluir con una declaratoria sobre la inexequibilidad   de las disposiciones legales demandadas, y no solo en una declaración de   derogación tácita.    

[8] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo   Escobar Gil. Unánime), citada. Dijo en ese caso: “La   declaratoria de invalidez por vía del control constitucional se explica en estos   casos, y prevalece sobre la institución de la derogatoria tácita, por dos   razones fundamentales, consustanciales al principio de seguridad jurídica. – La   primera, por el hecho que la preceptiva constitucional suele emplear   conceptos demasiado abiertos y generalmente imprecisos en su estructura técnica   y en su eficacia normativa directa (como ocurre por ejemplo con la igualdad, la   autonomía de las entidades territoriales o la libertad, entre otros), lo cual   hace que su significado jurídico no sea en la mayoría de lo casos fácilmente   detectable por los distintos operadores y oponible a las disposiciones legales   precedentes, que por lo general suelen regular de manera más específica y   explícita una determinada materia y, por ello, no contienen en sus textos una   simple enunciación de principios al estilo de las cláusulas constitucionales. – La   segunda, estructurada en los efectos que genera la derogatoria tácita, en el   sentido que si bien por su intermedio se limita en el tiempo la vigencia de una   norma, esto es, se suspende su aplicabilidad y capacidad regulatoria, en todo   caso el precepto sigue amparado por una presunción de validez (específicamente   tratándose de aquellas situaciones ocurridas bajo su vigencia y hasta tanto no   exista pronunciamiento por vía de autoridad que avale su derogatoria). En estos   eventos, la discrecionalidad judicial y la ausencia de mecanismos de unificación   de jurisprudencia pueden conducir a que, al momento de determinar su   utilización, se produzcan consecuencias muy diversas respecto de casos   idénticos. Así, mientras un operador jurídico detecta la incompatibilidad   normativa y opta por inaplicar el texto que considera sin efectos, el otro   intérprete puede llegar a concluir lo contrario, es decir, que dicha   incompatibilidad no tiene lugar, procediendo a aplicar la misma norma para   definir una situación fáctica similar a la anterior”.    

[9] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo Escobar   Gil. Unánime). Citada. Dijo entonces: “si la   posición dominante es la que propugna por la vigencia de la legislación   preexistente, la definición sobre la insubsistencia de una norma anterior que se   encuentre en abierta contradicción con la Constitución, requiere necesariamente   de la declaratoria de inconstitucionalidad, excluyéndose la posibilidad de   dictar un fallo inhibitorio por carencia actual de objeto, ante la presunta   ocurrencia del fenómeno jurídico de la derogatoria tacita”.    

[10] Sentencia C-571 de 2004 (MP Rodrigo Escobar Gil.   Unánime), referida.    

[11] Dicen los considerandos del Decreto 2655 de 2014: “Que   el artículo 8º del decreto 2090 de 2003, estableció que el régimen de pensiones   especiales para las actividades de alto riesgo hasta el 31 de diciembre de 2014;   no obstante, facultó al Gobierno Nacional para poder ampliarlo parcial o   totalmente hasta por 10 años más, previo concepto del Consejo Nacional de   Riesgos Profesionales”.    

[12] ARTICULO.  139.-Facultades extraordinarias. De conformidad con lo previsto en el   ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Política, revístase al Presidente   de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis   (6) meses contados desde la fecha de publicación de la presente ley para: […]   2.  Determinar, atendiendo a criterios técnico-científicos y de salud   ocupacional, las actividades de alto riesgo para la salud del trabajador, que   requieran modificación en el número de semanas de cotización y el monto de la   pensión. Las demás condiciones y requisitos para acceder a la pensión, se   regirán por las disposiciones previstas en esta ley, sin desconocer derechos   adquiridos y en todo caso serán menos exigentes. Quedando igualmente facultado   para armonizar y ajustar las normas que sobre pensiones rigen para los aviadores   civiles y los periodistas con tarjeta profesional. || Esta facultad incluye la   de establecer los puntos porcentuales adicionales de cotización a cargo del   empleador y el trabajador, según cada actividad”.   ARTICULO.   140.- Actividades de alto riesgo de los   servidores públicos. De conformidad con la Ley 4ª de 1992, el   Gobierno Nacional expedirá el régimen de los servidores públicos que laboren en   actividades de alto riesgo, teniendo en cuenta una menor edad de jubilación o un   número menor de semanas de cotización, o ambos requisitos. Se consideran para   este efecto como actividades de alto riesgo para el trabajador aquellas que   cumplen algunos sectores tales como el cuerpo de custodia y vigilancia nacional   penitenciaria. Todo sin desconocer derechos adquiridos. El Gobierno Nacional establecerá los puntos   porcentuales adicionales de cotización a cargo del empleador, o del empleador y   el trabajador, según cada actividad.    

[13] El artículo 168 del Decreto 407 de 1994   se refería a las pensiones especiales de vejez por alto riesgo de los miembros   del Cuerpo de Custodia y Vigilancia Penitenciaria y Carcelaria Nacional; el   Decreto 1281 de 1994 trataba, en su capítulo II, de las pensiones de los   periodistas; el Decreto 1835 de 1994 reglamentaba las pensiones de alto riesgo   para servidores públicos; el Decreto 1837 de 1994 reglamenta el artículo 11 del   Decreto 1281 del mismo año, el cual se refiere a una pensión especial de vejez   para periodistas; el artículo 6º del Decreto 691 de 1994 regula lo atinente a   las pensiones de alto riesgo de los servidores públicos, en el contexto de su   vinculación al sistema general de pensiones; el Decreto 1388 de 1994 reglamenta   las pensiones de los periodistas; el artículo 117 del Decreto 2150 de 1995 se   refería a las pensiones reguladas por el Decreto 1281 de 1994, es decir, a las   especiales de vejez para periodistas; el Decreto 1548 de 1998 reglamentaba   también el Decreto 1281 de 1994, sobre pensiones de periodistas.     

[14] El artículo   2º del Decreto menciona como de alto riesgo las actividades desarrolladas en trabajos de minería que impliquen prestar   el servicio en socavones o en subterráneos, o en trabajos que acarreen   exposición a altas temperaturas, por encima de los valores límites permisibles   por las normas técnicas de salud ocupacional, o que supongan exposición a   radiaciones ionizantes. Por realizar actividades   de ese tipo, que aparejan una reducción de las expectativas de vida saludable,   se ofrece la posibilidad de pensionarse con menos años de edad, pero con iguales   o superiores semanas de cotización, liquidadas como unidades de contribución con   cuantías superiores.    

[15] Así, por ejemplo, el actual inciso 8º del   artículo 48 Superior se refiere a los límites constitucionales para las   suspensión, congelamiento o reducción de las mesadas pensionales reconocidas   conforme a derecho. Así también, el parágrafo transitorio 1º trata sobre el   régimen pensional de los docentes nacionales, nacionalizados y territoriales,   vinculados al servicio público educativo oficial. Por su materia, estos   segmentos normativos, así como otros, aunque estén contenidos en el artículo 48   Superior no son pertinentes para el juicio, y por tanto la Corte no dilucidará   en este fallo sus alcances jurídicos.    

[16] El parágrafo trans. 5º del artículo 48   constitucional dice: “[d]e conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de   la Ley 100 de 1993 y el decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia   de este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia   penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo   contemplado en el mismo. A quienes ingresaron con anterioridad a dicha fecha se   aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de   los riesgos de su labor, este es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de   1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes”.    

[17] Gaceta 837 de 2004. Énfasis añadido.    

[18] Señaló el ponente Representante Javier   Jaramillo Devia: “De otra parte señor Presidente,   quiero hacer expresa mención de dos aspectos; el primero de ellos, hay, lo decía   al comienzo, el sistema general de pensiones lo integran las muchas inquietudes   con las profesiones de alto riesgo, con los sectores que han tenido una   reglamentación que se ha denominado alto riesgo, entre ellos los contadores de   tráfico aéreo y el personal del departamento administrativo de seguridad   escapándoseme algún otro que nos ha hecho la misma mención. Sobre eso nosotros   hemos hecho un examen y encontramos lo siguiente, que queremos dejar expresa   mención en este debate para futuras interpretaciones; como normas Ley 100 de   1993, Ley 797 del 2003, 860 del 2003, en la cual se establece el régimen del   departamento administrativo de seguridad y el Decreto-ley 2090 que tiene que ver   con las profesiones de alto riesgo. ¿Cómo entendemos nosotros el asunto? El   proyecto de acto legislativo lo que suprime a futuro, son los regímenes   especiales y exceptuados, y decimos en el inciso 3º que toda disposición que   esté por fuera de las normas que integran el sistema general de pensiones,   expirarán en la fecha que hemos determinado; quiere decir ello, que las normas   que estén en el sistema general de pensiones mantienen su validez”. Gaceta 837   de 2004.    

[19] El señor Ministro de la Protección   Social, Doctor Diego Palacio Betancourt, sostuvo entonces: “[e]ste tema de alto riesgo no había sido   discutido ampliamente en las ponencias, puesto que era claro que alto riesgo   hace parte del sistema general de pensiones y que al referirnos nosotros al   sistema general de pensiones est[á]bamos incluyendo dentro de la discusión el   tema de alto riesgo”. Gaceta 837 de 2004.    

[20] Actuó como ponente el Representante Javier Ramiro   Devia, quien señaló: “[…] además de ello, debo tratar el siguiente tema, se ha presentado   alguna inquietud con quienes en este momento están siendo cobijados por los   regímenes que tienen que ver con el alto riesgo, llámese el Departamento   Administrativo de Seguridad, llámese los controladores aéreos y otras   actividades que han sido consideradas como de alto riesgos; el criterio que   tuvimos en la Comisión Primera, es que esas actividades no hacen parte ni de los   regímenes especiales, ni exceptuado, ni convencionales, están regidas por las   Normas del Sistema General de Pensiones que tienen unas cotizaciones distintas y   por lo tanto, unas condiciones diferentes para adquirir la pensión, pero están   dentro del sistema general de pensiones, por eso cuando hablamos de que se   eliminan los regímenes pensionales, exceptuados o convencionales, creemos que   esa legislación de alto riesgo se mantiene y no se afecta por la eliminación de   los regímenes que hemos establecido”. Gaceta 832 de 2004.    

[21] El Senador Luis Carlos Avellaneda sostuvo: “[…] Debo reconocer honorables Representantes que hoy dentro de los   regímenes especiales, hay unos que se justifican a la luz del principio de   igualdad, hay otros que no, hay regímenes especiales de justificación, como el   de la fuerza pública, pero otros como ya lo reconoció la Comisión Primera   Constitucional, los de alto riesgo que quedan a salvo en la redacción que ya   viene de la Comisión Primera, luego la idea absolutista del Gobierno de acabar   con todos los regímenes especiales, excepto con los de la fuerza pública ha sido   morigerado por la Comisión Primera y eso me parece importante”. Gaceta 832 de 2004.    

[22] “Con la venia de   la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Luis Carlos   Avellaneda Tarazona: Gracias Presidente,   gracias Senador Mario Uribe, mire una de las razones que yo he indicado de la   antitécnica, de la metodología antitécnica que hemos adoptado es este tema de   los regímenes especiales, ni en Cámara ni aquí en Senado se ha hecho un   inventario de cu[á]les son los regímenes especiales y exceptuados, no se ha   hecho ese inventario, ese es un inventario necesario para de ahí discernir   cuáles son los justificados y cuáles no tienen justificación, cuáles son   exorbitantes o cuáles no; esa es una tarea que le debía corresponder al   legislador, nosotros por ejemplo estamos de acuerdo en que regímenes   exorbitantes de privilegio deben eliminarse. Pero aquí no se ha hecho la tarea   nos falta aplicar el principio de razonabilidad en materia legislativa, eso me   parece, me parece entonces absurdo esa tarea que estamos haciendo, ahí se están   salvando algunos regímenes especiales, de justificación el de los maestros,   espero que el alto riesgo esté a salvo según lo último que se había hablado en   Cámara y en Comisión Primera de Senado, los regímenes de alto riesgo estaban a   salvo pero hay otros regímenes por naturaleza de la actividad que deben estar   también a salvo”. Gaceta 29 de 2005.    

[23] “Recobra el uso   de la palabra el honorable Senador Mario Uribe Escobar: Señor Presidente tanto en la Cámara como en la Comisión   Primera del Senado como lo señala el Senador Avellaneda, a los trabajadores a   que alude el Senador Angarita, a los que alude el Senador Andrés González es   decir a los del DAS no se les toca, se les mantiene el alto riesgo, eso hace   parte del sistema general y desde luego nos hemos cuidado que en la historia de   la ley, que se diga que mantienen sus privilegios y que no se les toca   absolutamente para nada, yo creo que eso satisface la demanda que ustedes han   hecho, pero todos lo tenemos lo suficientemente claro. Señor Presidente yo le   ruego someter a votación”. “Recobra   el uso de la palabra el honorable Senador Luis Elmer Arenas Parra: Entonces a mí me parece que el   tema que está planteando algunos Senadores aquí tiene total vigencia, ese tema   del DAS, del Inpec, de gente que no gana horas extras ni nada de eso y que   trabaja más de 24 horas me parece que lo tenemos que mirar. Así entonces,   entonces por esa razón Senador Mario Uribe o yo no entendí, o acláreme porque lo   que votamos es totalmente contrario a lo que usted explicó. Con la venia de la   Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Mario Uribe Escobar: El   Ministro me podría ayudar señor Senador, por lo que yo he entendido, lo que   hemos entendido durante la discusión es que a esas personas a que usted alude,   no se los toca porque pertenecen al alto riesgo y el alto riesgo hace parte del   sistema general y no lo vamos a tocar. ¿Es así Ministro?” Gaceta 29 de 2005.    

[24] El Ministro de   la Protección Social de la época, doctor Diego Palacio Betancourt, dijo al   respecto: “(…) yo quiero recordarles honorables Senadores que este Gobierno en   el año 2003, aprovechando unas facultades extraordinarias que el Congreso de la   República nos dio, definió claramente y de acuerdo con los rangos   internacionales lo que se considera una profesión de alto riesgo, y se considera   una de alto riesgo toda aquella actividad que desarrollada en la cotidianidad   disminuye la expectativa de vida de las personas, por ejemplo: los buzos de   profundidad, mientras cualquiera de nosotros vive o nosotros vivimos un promedio   de 72 años, los buzos de profundidad viven un promedio de 62 años, igual pasa   con los mineros de los socavones. Para ese tipo de profesiones hay dentro del   Sistema General de Pensiones, hay una reglamentación especial que quedan   perfectamente cobijado dentro del Sistema General de Pensiones con el Acto   Legislativo actual Senador, no se están tocando para nada los regímenes   especiales, perdón el alto riesgo, se le sigue respetando los derechos a altas   profesiones que son consideradas de alto riesgo”. Gaceta 29 de 2005.    

[25] En el acta de la sesión del 5 de mayo de   2005 se lee:   “Intervención del honorable Representante Omar Baquero Soler: Ayer se hablaba en la discusión del martes,   se hablaba que el personal adscrito a la guardia del Inpec, no perdía sus   derechos, de acuerdo al texto o que se nos responda si ellos pierden derecho;   porque ellos tienen también un régimen especial, dada consideración del trabajo   que ellos vienen desempeñando que es un trabajo de alto riesgo. Intervención del   honorable Representante Javier Ramiro Devia: Usted tiene la razón en el sentido   de que existe la inquietud, en mi exposición en la parte general hice claridad y   vuelvo y lo reitero, el tema del Inpec, lo hemos estudiado y el Inpec tiene un   tratamiento como profesión de alto riesgo, está considerado así y así quedó   establecido en la Ley 797; por lo tanto, en este acto legislativo, se están   eliminando son los regímenes especiales y exceptuados, no lo de alto riesgo, que   está inmerso en las normas generales del Sistema General de Pensiones, no tienen   normas especiales, ni son excepciones a las normas generales, son normas   generales, pero con la particularidad de ser una actividad de alto riesgo.”   Gaceta 387 de 2005.    

[26] “Palabras del   honorable Representante Javier Ramiro Devia Arias, coordinador de ponentes del   proyecto de acto legislativo: Gracias   Presidente. Pienso que la discusión está basada en un error de interpretación.   En este acto legislativo estamos eliminando por vía general, los regímenes   especiales y exceptuados. Las profesiones de alto riesgo, el régimen pensional   de las profesiones de alto riesgo, no es especial ni es exceptuado. El alto   riesgo está dentro del régimen general de pensiones. Si ustedes observan todo el   articulado, somos reiterativos en que todo en materia de pensiones se regirá por   las leyes en materia del sistema general de pensiones. Lo hemos hecho desde la   Comisión I y lo reiteramos acá: el tema de las profesiones de alto riesgo no   queda eliminado con este acto legislativo, porque no se elimina un régimen   especial, porque no lo es. Alto riesgo está dentro de las normas del régimen   general de pensiones y como tal tiene ese tratamiento, así lo hemos entendido”.   Gaceta 354 de 2005.    

[28] Gaceta 354 de   2005 (énfasis añadido).    

[29] “Proposición   Aditiva. Adicionar el inciso 4º del artículo 1º, el siguiente texto: “Incluidas   las de alto riesgo de vejez”. El inciso completo quedaría así: “Los requisitos y   beneficios pensionales para todas las personas, incluidas las de alto riesgo de   vejez, serán los establecidos en las leyes del Sistema General de Pensiones, no   podrá dictarse disposición alguna, o invocarse acuerdo de ninguna naturaleza,   para apartarse de lo allí establecido. […] Intervención del honorable   Representante Javier Ramiro Devia Arias, Ponente: […] le aclaro qué es lo   ocurre, es que el alto riesgo, del que hemos hablado, y del que habló el señor   Ministro en el día de ayer, es el alto riesgo que tiene que ver con la Pensión   de Vejez, que por esas actividades de alto riesgo, la vida de una persona se   disminuye y por eso tiene unas condiciones distintas para pensionarse, por   pensión de vejez. La propuesta sencillamente es aclarar, en lo único que estamos   de acuerdo, la proposición quedaría así: “Los requisitos y beneficios   pensionales para todas las personas, incluido la de vejez por alto riesgo, serán   los establecidos en las leyes de Sistema General de Pensiones, no podrá dictarse   disposición alguna, invocarse acuerdo de ninguna naturaleza, para apartarse de   lo allí establecido”. Lo que produce la profesión de alto riesgo y que va a   definir la ley, es la posibilidad de tener una pensión de vejez distinta, por el   hecho de que esa actividad de alto riesgo, le disminuye su vida, eso es […]   Intervención del honorable Representante Venus Albeiro Silva Gómez: Presidenta,   ya que se ha llegado a un acuerdo, Ponente, usted ahora lo ha dicho y es la duda   que yo tengo, es que no sea persona, no quede redactado como personas sino como   profesiones y actividades de alto riesgo y es lo mismo, pero usted lo ha dicho   si son personas todo el mundo se va a querer meter como personas que están   laborando en alto riesgo, y lo que dice la OIT son profesiones o actividades,   entonces si la podemos meter como profesiones y actividades y no como personas,   y obviamente la discusión ayer era que quedaran para reglamentar, o sea para   hacer una nueva ley o sea que la Constitución le diera la posibilidad de hacer   una ley para las actividades y profesiones de alto riesgo, Ministro, entonces si   lo pudiéramos presentar ahí, y no que digamos que ya está en el Sistema General   de Pensiones, obviamente entendiendo compañeros que esta discusión no va a hacer   hundir el acuerdo que ya tienen, sino es tratando de mejorarlo, porque como   personas queda realmente muy abierto y lo que se reconoce son actividades y   profesiones de alto riesgo, entonces Ministro y Ponente si podemos ahí y lo   votaríamos en total acuerdo. […].     

Doctor Venus, usted tiene la   razón en algo y le hemos hecho la modificación a la proposición. Quedaría así: Los   requisitos y beneficios pensionales para todas las personas incluidas las de   vejez por actividades de alto riesgo, serán las establecidas en las leyes del   Sistema General de Pensiones, no podrá dictarse disposición alguna o invocarse   acuerdos de ninguna naturaleza para apartarse de lo allí establecido. Le   adicionamos el término actividades de alto riesgo, porque la verdad es que no es   relacionado con las personas sino con la actividad en sí misma”. Gaceta 439 de   2005.    

[30] En la sesión de   la Comisión Primera del Senado, ocurrida el 31 de mayo del año 2005, el Senador   Andrés González dijo al respecto lo siguiente: “En tercer lugar, señor Presidente, vienen   los temas sectoriales, son dos concretamente, uno planteado aquí por los   guardianes del cuerpo de custodia y vigilancia del Inpec durante las audiencias   públicas, su situación es muy concreta, en el año 86 hubo una ley que dijo que   tendrían un régimen especial para pensionarse con cualquier edad. Al principio   de la década de los noventa se creó el Inpec, se adoptó el Código Penitenciario   y este Congreso le dio facultades al gobierno para que expidiera un sistema   especial en materia de pensiones. Ese decreto extraordinario se expidió incluso   con posterioridad a la Ley 100, precisamente para que tuviese un régimen   especial. Incluso la misma Ley 100 y me correspondió en ese momento hablar con   el Ministro de la época Juan Luis Londoño para que se accediera en ese aspecto.   La Ley 100 en términos concretos y precisos dice que los funcionarios del cuerpo   de custodia y vigilancia serán del Estatus de las funciones de alto riesgo. Al   mismo tiempo para otros funcionarios de alto riesgo el Estado vino estableciendo   las normas especiales, no lo hizo así con los guardianes del Inpec, sino hasta   el año 2003. De manera que hoy la pregunta o el tema o la duda que pudiera haber   surgido, es cuál era el régimen aplicable de 2003 para atrás, pues de 2003 para   atrás, el legislador dijo: son de alto riesgo, número 1. Número 2. Nunca se   reglamentó el tema, luego conclusión seguía rigiendo el régimen que les   pertenecía que fue expresamente señalado en un decreto del año de 1994. Esta   tesis fue llevada a la consideración del señor Ministro de la Seguridad Social,   el Ministro de Hacienda, el gobierno ha hecho una interpretación… Ha anunciado   que coincide grosso modo con esta apreciación, sería precisar la aplicación de   las normas en el pasado, hacia a delante se aplica totalmente el régimen nuevo   que establece la ley o el Legislador para las funciones de alto riesgo, yo   presento en esta constancia un artículo concreto sobre ese particular, pero que   de darse como se ha anunciado por parte del Gobierno una definición en este   tema, pues lo retiraría porque perdería su fundamento, pero dejó constancia de   que el tema ha sido tratado en los dos Ministerios y hay una salida sobre el   particular.” Gaceta 535 de 2005.    

[31] La constancia obró como propuesta de pliego   de modificaciones. Decía en lo pertinente: “Parágrafo   transitorio segundo: Los Miembros del   Cuerpo de Custodia y Vigilancia, Penitenciaria y Carcelaria Nacional (INPEC),   que se encuentren vinculados antes del 25 de julio de 2003, se pensionarán   conforme a las reglas establecidas en el artículo 168 del Decreto 407 de 1994,   esto es, según lo dispuesto en la Ley 32 de 1986. Quienes perteneciendo a dicho   cuerpo se hubiesen vinculado a partir del 25 de julio de 2003, se pensionarán   conforme a las reglas establecidas o las que se establezcan para las actividades   de alto riesgo.” Gaceta 535 de 2005.    

[32] En el Acta de la sesión de Comisión del 1º de junio   puede entonces observarse lo siguiente: “La Presidencia concede el uso de la palabra   al honorable Senador Ciro Ramírez Pinzón: A ver, quiero presentar esta proposición,   está firmada por casi la mayoría de compañeros, son parágrafos transitorios que   dice: Proposición número 183. Adiciónese el siguiente parágrafo transitorio:   Parágrafo transitorio. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 140 de la   Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de la entrada en vigencia de   este último decreto, a los miembros del cuerpo de custodia y vigilancia   penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el régimen de alto riesgo   contemplado en el mismo. Con anterioridad a dicha fecha se aplicará el régimen   hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón de los riesgos de su   labor, esto es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de 1986, para lo cual   deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes. Firmado honorables   Senadores Andrés González, Luis Elmer Arenas, Carlos H. Andrade, Hernán   Andrade, Ciro Ramírez, Carlos Gaviria, Antonio Navarro, Claudia Blum, Carlos   Holguín, Juan Fernando Cristo, Darío Martínez, Germán Vargas, Mauricio Pimiento,   Luis Humberto Gómez Gallo, José Renán Trujillo García.” Gaceta 533 de 2005.   Luego, el Senador Andrés González la explicó del siguiente modo: “Señor   Presidente, voy a tratar de explicar brevemente el sentido de esta propuesta y   el contexto de la misma que son los siguientes: En el año, a principios de los   años 90, este Congreso adoptó todo un régimen especial para el cuerpo de   custodia y vigilancia de prisiones, y lo adoptó en el entendido de la grave   crisis carcelaria que se presentaba en ese momento. En ese sentido se creó un   Instituto especial, se creó el Inpec que no existía, se le dieron facultades al   Congreso para que expidiera un régimen prestacional especial, y al mismo tiempo   en la Ley 100, en la Ley 100 específicamente se dijo que los miembros de   custodia y vigilancia desempeñaban actividades de alto riesgo, fue el único   grupo de trabajadores respecto de los cuales específicamente la Ley 100 dijo   cumplen actividades de alto riesgo y su régimen será regulado por el Gobierno   Nacional. Dos meses después de estar rigiendo la Ley 100, dos o tres meses   después se expide un decreto ley, de facultades extraordinarias, decretó que   establece claramente, expresamente que quienes estuvieran en ese momento en el   Inpec tendrían un régimen especial que era el de la Ley 32 de 1986, y así mismo   que esas personas de alto riesgo tendrían el régimen que estableciera el   Gobierno Nacional. El Gobierno Nacional nunca estableció ese régimen sino hasta   el año 2003, a partir del cual como personas vinculadas a una actividad de alto   riesgo, tendrían un sistema que se regirían por unas semanas especiales de   cotización, quiere decir esto que en este caso el Estado cotiza más para que   tengan ese régimen especial, y ese régimen ya está funcionando hoy desde el   2003, sin dificultad, incluso se presentaron algunas dudas, y el Gobierno   Nacional intervino y ya están resueltas en esa materia en cuanto a las   cotizaciones especiales. No obstante, han surgido una serie de interpretaciones   jurídicas que han llegado hasta los Tribunales y los Tribunales y el Consejo de   Estado han venido fallando condenando reiteradamente a la Nación, diciendo que   uno, que son actividades de alto riesgo, dos, que tenían un régimen especial   establecido a través de un decreto ley del año 94, tuve la oportunidad como   Ministro de firmar esa disposición, tengo la plena conciencia de información de   a qué obedecía. Y por ese decreto ley posterior a la Ley 100 que creó una   situación jurídica muy precisa y muy clara hay unos derechos adquiridos,   derechos adquiridos, ¿por qué? Por una consideración elemental, pocos   funcionarios como los guardianes de prisiones tienen las jornadas, a que ellos   están sometidos y segundo tienen que vivir en las cárceles durante una serie de   tiempo que le supone que haya un tratamiento especial. Por eso desde esa época   este Congreso tanto en la Ley 100, como en un decreto ley posterior fijó un   régimen especial. Lo que se pide con esta norma, no es nada hacia el futuro, no   es ningún régimen especial hacia delante, es simplemente que haya una claridad   de interpretación, por eso es una norma transitoria de 2003, hacia atrás. Que se   diga ¿qué? Pues que se aplica en los derechos que siempre tuvieron y que han   tenido, que han reconocido los jueces y que están claramente en un decreto ley,   esa es la pretensión que se reconozca esa situación jurídica del 2003 hacia   atrás. Yo debo honrar la verdad en el tratamiento de este tema, al señalar que   por parte del Gobierno Nacional se ha dispuesto y se ha señalado, y se ha   considerado por el señor Ministro, podrá explicar aquí en esta materia, que   existiría una vía paralela, alterna de solución a este tema, a través de un   decreto del Gobierno Nacional. Uno podría pensar que con ese decreto,   simplemente se resuelve este tema y queda aclarado, no obstante muchos colegas   con razón me han dicho, pero si mañana ese decreto cambia, si cambia la   situación no habrá alguna duda jurídica sobre ese particular, por eso debo   exponer la situación con todos sus pormenores, yo he presentado en conjunto con   muchos otros Senadores el tema en el sentido de que esta es una situación   jurídica clara, un derecho adquirido clarísimo, indiscutible, judicialmente   reconocido, que no se está modificando nada hacía, no se pretende un régimen   especial hacia el futuro, ya este Acto Legislativo dice que habrá actividades de   alto riesgo que se rijan conforme a la ley. De manera que yo lo dejo a   consideración de esta Comisión, en el sentido de que es un acto de plena   justicia, y de absoluta y clara juridicidad.” Gaceta 533 de 2005.    

[33] Si bien con cambios de redacción, pues el aprobado por   la Comisión Primera del Senado de la República decía: “Parágrafo transitorio 5º. De conformidad con lo dispuesto   por el artículo 140 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 2090 de 2003, a partir de   la entrada en vigencia de este último decreto, a los miembros del cuerpo de   custodia y vigilancia penitenciaria y carcelaria nacional se les aplicará el   régimen de alto riesgo contemplado en el mismo. Con anterioridad a dicha fecha   se aplicará el régimen hasta ese entonces vigente para dichas personas por razón   de los riesgos de su labor, esto es el dispuesto para el efecto por la Ley 32 de   1986, para lo cual deben haberse cubierto las cotizaciones correspondientes”.    

[34] Gaceta 452 de 2005.    

[35] Gaceta 452 de 2004.    

[36] Primera vuelta: ponencia para primer debate   en Comisión de Cámara, Gaceta 593 de 2004; ponencia para segundo debate en   Plenaria de Cámara, Gaceta 642 de 2004; ponencia para tercer debate en Comisión   de Senado, Gaceta 739 de 2004; ponencia para cuarto debate en Plenaria de   Senado, Gaceta 793 de 2004. Segunda vuelta: primer debate en Comisión de Cámara,   Gaceta 184 de 2005; segundo debate en Plenaria de Cámara, Gaceta 218 de 2005;   tercer debate en Comisión de Senado, Gaceta 276 de 2005; cuarto debate en   Plenaria Senado, Gaceta 339 de 2005.    

[37] Sentencia SU-225 de 1998 (MP Eduardo Cifuentes Muñoz.   SV José Gregorio Hernández, Carlos Gaviria Díaz y Antonio Barrera Carbonell).    

[38] Sentencia C-084 de 1996 (MP Carlos Gaviria Díaz). Dijo   entonces la Corte: “[…] la entrada en vigencia de las normas se produce   únicamente como resultado de una decisión tomada discrecionalmente por quien   tiene la competencia de hacerlas”. La Ley 4 de 1913, por su parte, dice: “ARTICULO 52. La ley no obliga   sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después   de promulgada. La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico   oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la   inserción. ARTICULO 53. Se exceptúan de   lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes. 1. Cuando la ley fije   el día en que deba principiar a regir, o autorice al gobierno para fijarlo, en   cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado. || 2. Cuando por causa de   guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de alguno o   algunos municipios con la capital, y suspendido el curso ordinario de los   correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación   y se restablezcan los correos.”    

[39] Por ejemplo, la ley de presupuesto tiene un   periodo de vigencia determinado en la Constitución (arts 346 y ss). En la   doctrina, Kelsen, Hans. “La vigencia espaciotemporal de la norma. El campo de la   vigencia espacial y temporal”, en Teoría General de las Normas, Trad.   Hugo Carlos Delory. México Trillas, 1994, p. 150, decía: “[e]l campo de vigencia   temporal de una norma […] puede ser determinado hasta cierto punto por otra   norma superior”.    

[40] El artículo 3 de la Ley 153 de 1887 prevé:   “Estímase insubsistente una disposición legal por declaración expresa del   legislador, o por incompatibilidad con sus disposiciones especiales posteriores,   o por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior   disposición se refería”. Las hipótesis referidas en la norma son respectiva las   derogaciones expresa, tácita y orgánica.    

[41] Prieto Sanchís, Luis. Apuntes de teoría   del derecho. 3a edición. Madrid. Trotta. 2008, p. 170. En la jurisprudencia,   puede verse la sentencia C-592 de 2005 (MP Álvaro Tafur Galvis. Unánime), en la   cual la Corte señaló que “[…] en el caso de   sucesión de leyes en el tiempo, si la nueva ley es desfavorable en relación con   la derogada, ésta será la que se siga aplicando a todos los hechos delictivos   que se cometieron durante su vigencia, que es lo que la doctrina denomina   ultractividad de la ley”.    

[42] Sentencia C-084 de 1996 (MP Carlos Gaviria   Díaz. Unánime). En esa ocasión se demandó una norma que preveía su entrada en   vigencia a partir, no de la promulgación, sino de una fecha futura y cierta. Se   cuestionaba porque, a juicio del actor, el competente para determinar el periodo   de vigencia de una ley es el Gobierno. La Corte desestimó este cargo de   inconstitucionalidad, en parte, por lo indicado en el cuerpo del presente fallo.    

[43] Sentencia C-302 de 1999 (MP Carlos Gaviria   Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell).                

[44] Sentencia C-302 de 1999 (MP Carlos Gaviria   Díaz. SV Eduardo Cifuentes Muñoz y Antonio Barrera Carbonell).    

[45] Sentencia C-368 de 2000 (MP Carlos Gaviria Díaz. SPV   Eduardo Cifuentes Muñoz).    

[46] Sentencia C-853 de 2013 (MP Mauricio   González Cuervo. SV María Victoria Calle Correa. AV Jorge Iván Palacio Palacio).