C-652-15

           C-652-15             

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL   Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Ejecución   por doceavas de los recursos apropiados en el presupuesto nacional para   descongestión en la rama judicial    

FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO   JURIDICO-Jurisprudencia   constitucional    

ORDENAMIENTO JURIDICO-Función de planeación    

FUNCION DE PLANEACION-Finalidad    

FUNCION DE PLANEACION EN EL ORDENAMIENTO   JURIDICO-Relevancia   constitucional    

FUNCION DE PLANEACION-Ejercicio    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO   ANUAL DE RENTAS Y LEY DE APROPIACIONES-Instrumentos de planificación    

FUNCION DE PLANEACION-Principios    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y PRESUPUESTO   GENERAL DE LA NACIÓN-Instrumentos   relevantes que sirven a la función de planeación y cumplen objetivos que con   ella se persiguen    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Jurisprudencia constitucional    

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO-Mecanismo para la realización de los fines   propios del Estado Social de Derecho    

LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE   DESARROLLO-Importancia    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Jurisprudencia constitucional    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Mecanismo de racionalización de la actividad   estatal    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Principios    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Proceso presupuestal    

PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION-Fuerza restrictiva    

LEYES ORGANICAS-Facultad del Congreso de la República    

LEYES ORGANICAS-Control de constitucionalidad/LEY ANUAL   DE PRESUPUESTO-Control de constitucionalidad    

RESERVA DE LEY ORGANICA-Violación conlleva un vicio de competencia   del Congreso    

LEY ORGANICA DE PRESUPUESTO Y LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO O LEY DE APROPIACIONES-Distinción    

LEYES ORGANICAS DE PRESUPUESTO-Carácter permanente/LEYES ORDINARAS DE   PRESUPUESTO-Duración limitada y alcance restrictivo    

ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Límite, directriz y referencia obligada de   las leyes ordinarias de presupuesto    

ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO Y LEY   ANUAL DE PRESUPUESTO-Partes    

LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO-Disposiciones según contenido/LEY ANUAL   DE PRESUPUESTO-Inclusión o modificación de las partidas de ingresos y gastos   del Estado para el respectivo periodo fiscal    

DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Finalidad/DISPOSICIONES   GENERALES DE LA LEY ANUAL DE PRESUPUESTO-No obstante su carácter normativo   tienen contenido meramente instrumental    

DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Vigencia   temporal    

DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-No se puede   incorporar normas que no guarden relación con el fin de las mismas    

LEYES ANUALES DE PRESUPUESTO Y   APROPIACIONES-Naturaleza,   características y finalidades    

DISPOSICIONES GENERALES DE LA LEY ANUAL DE   PRESUPUESTO-Jurisprudencia   constitucional    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL   Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Mandatos específicos    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL   Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución de recursos para   descongestión por “doceavas” no tiene vocación de permanencia    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL   Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma de ejecución por “doceavas” no guarda   relación con materias reservadas a ley orgánica/PRESUPUESTO DE RENTAS Y   RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015-Forma   de ejecución por “doceavas” no modifica ni deroga estatuto Orgánico del   Presupuesto    

PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL   Y LEY DE APROPIACIONES PARA VIGENCIA FISCAL DE 2015 Y RECURSOS APROPIADOS A LA RAMA JUDICIAL   PARA DESCONGESTION EJECUTADOS POR DOCEAVAS-No desconoce autonomía   presupuestal de la Rama Judicial    

EQUILIBRIO DE PODERES Y REAJUSTE   INSTITUCIONAL-Reforma   constitucional mediante Acto Legislativo 2 de 2015 que elimina Consejo Superior   de la Judicatura y asigna sus funciones a otros órganos/RAMA JUDICIAL-Gobierno   y administración a cargo del Consejo de Gobierno Judicial y la Gerencia de la   Rama Judicial    

PROYECTO DE PRESUPUESTO DE LA RAMA JUDICIAL-Competencia del Consejo de Gobierno Judicial   según Acto Legislativo 2 de 2015/ADMINISTRACION DE LA RAMA JUDICIAL Y   PROYECTO DE PRESUPUESTO-Competencia de la Gerencia de la Rama Judicial    

EQUILIBRIO DE PODERES, REAJUSTE   INSTITUCIONAL Y LEY   ESTATUTARIA DE ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Atribución a la Rama Judicial para   elaborar y ejecutar proyecto de presupuesto    

PRESUPUESTO DE GASTOS-Composición y clasificación en diferentes   secciones correspondientes a la rama judicial    

ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE   LA RAMA JUDICIAL-Autonomía   presupuestal    

ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE   LA RAMA JUDICIAL-Observancia   de la ley orgánica de presupuesto y la ley anual de presupuesto    

ELABORACION Y EJECUCION DEL PRESUPUESTO DE   LA RAMA JUDICIAL-Principios   de unidad presupuestal y universalidad    

PRINCIPIO DE UNIDAD PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE UNIVERSALIDAD   PRESUPUESTAL-Alcance/PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Alcance    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-No es absoluto    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Limitaciones frente a los principios de   unidad y universalidad    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Jurisprudencia constitucional    

PRINCIPIO DE AUTONOMIA PRESUPUESTAL-Respeto por el derecho del órgano autónomo   para preparar anteproyecto de presupuesto y las facultades de ordenadores del   gasto en la ejecución de presupuestos    

RAMA JUDICIAL-Gastos son una sección en el presupuesto general de la   Nación    

GOBIERNO Y ADMINISTRACION DE LA RAMA   JUDICIAL-No tienen   competencia en materia de ejecución presupuestal sin contar con la injerencia   previa del legislador orgánico y ordinario    

Referencia:   Expediente D-10698    

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el   artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014 “Por la cual se decreta   el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.    

Demandante:    

Jesús Marino Ospina Mena    

Magistrado Ponente:    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Bogotá D.C., catorce (14) de octubre de dos mil quince   (2015).    

La Sala Plena de la Corte   Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y de los   requisitos y trámites establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la   siguiente    

SENTENCIA    

I.       ANTECEDENTES    

En ejercicio de la acción pública de   inconstitucionalidad consagrada en los artículos 241 y 242 de la Constitución   Política, el ciudadano Jesús Marino Ospina   Mena presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión “Los   recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho   gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas   incluyendo los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737   de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y Recursos de   Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de   diciembre de 2015”.    

Mediante Auto del veintidós de abril de 2015, el   Magistrado Sustanciador resolvió admitir la demanda, dispuso su fijación en   lista a efectos de permitir la intervención ciudadana y, simultáneamente, corrió   traslado al señor Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto   de su competencia. En la misma providencia se ordenó, además, comunicar la   demanda al Presidente del Congreso de la República, a los Ministerios de   Interior, Justicia y Hacienda y Crédito Público, a la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, al Instituto Colombiano de Derecho   Tributario, al Instituto Colombiano de Derecho Disciplinario, a la Academia   Colombiana de Jurisprudencia y a los Decanos de las Facultades de Derecho de las   Universidades Javeriana, Rosario, Libre, Nacional y Atlántico, para que, si lo   estimaban conveniente, intervinieran en el proceso a fin de impugnar o defender   la constitucionalidad de la disposición acusada.    

Una vez cumplidos los trámites previstos en el artículo   242 de la Constitución Política y en el Decreto 2067 de 1991, procede esta Corte   a decidir sobre la demanda de la referencia.    

II.      TEXTO DE LA NORMA   ACUSADA    

A continuación se transcribe el texto del artículo 102   de la Ley 1737 de 2014, conforme a su publicación en el Diario Oficial No.   49.353 de 2 de diciembre de 2014, destacando en negrilla y con subraya los   apartes del mismo que se acusan en la demanda:    

“LEY 1737 DE 2014    

(diciembre 2)    

Diario Oficial No. 49.353 de 2 de diciembre de 2014    

CONGRESO DE LA REPÚBLICA    

Por la cual se decreta el Presupuesto de Rentas y   Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de   enero al 31 de diciembre de 2015.    

EL CONGRESO DE COLOMBIA    

DECRETA:    

[…]    

ARTÍCULO 102. Los recursos apropiados a la Rama Judicial para   Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de   diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales. Así mismo, los recursos apropiados a la Unidad   Nacional de Protección son para cubrir la totalidad del gasto de protección del   1o de enero hasta el 31 de diciembre de 2015, en consecuencia, el Consejo de   Estudio de Riesgos y Recomendaciones de Medidas (Cerrem) no podrá ordenar la   implementación de medidas de protección a cargo de la Unidad Nacional de   Protección sino hasta el monto de las apropiaciones contenidas en la Ley anual   de presupuesto para dicha entidad.”    

III.      LA DEMANDA    

1.      Normas   constitucionales que se consideran infringidas    

En criterio del demandante, los apartes acusados   comportan la vulneración de los artículos 151, 256-5 y 352 de la Constitución   Política y 64 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 2º del Decreto 111   de 1996 “Por el cual se compilan la Ley   38 de 1989, la Ley 179 de   1994 y la Ley 225 de   1995 que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.    

Acorde con ello, resalta, entonces, que “resulta   pertinente invocar como violado el artículo 2 del Decreto 111 de 1996, que   corresponde al artículo 64 de la Ley 179 de 1994, una de las tres leyes   compiladas en el Estatuto Orgánico del Presupuesto”.    

2.      Fundamentos de la   demanda    

Hecha la anterior precisión, el actor procede a   fundamentar la demanda a partir de los siguientes cargos:    

2.1. Primer cargo. Presunta transgresión de los   artículo 151 y 352 de la Carta Política y 64 de la Ley 179 de 1994 compilado en   el artículo  2º del Decreto 111 de 1996    

2.1.1. Sostiene el actor que la norma impugnada, al fijar las condiciones de   ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión   durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea por   “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica establecida en el artículo   151 de la Carta, el cual impone que se regule por ese tipo de leyes, entre otros   temas, los relacionados con la programación, aprobación, modificación y   ejecución de los presupuestos de la Nación, de las entidades   territoriales y de los órganos descentralizados.    

2.1.2. Explica al respecto, que, a partir de lo dispuesto en la citada   disposición constitucional, la ejecución del presupuesto de los organismos o   entidades nacionales, como es el caso de la Rama Judicial, corresponde al   legislador mediante ley orgánica, en razón a que son ese tipo de leyes las que   deben “fijar los límites o restricciones a la ejecución de su presupuesto”.   Bajo ese entendido, considera que la norma acusada viola la reserva de ley   orgánica, pues los aspectos relacionados con las condiciones de ejecución de los   recursos apropiados a la Rama Judicial, “no puede ser a través de una ley   ordinaria, como la ley anual de presupuesto, razón por la cual resulta   manifiesta la inconstitucionalidad del fragmento demandado del artículo 102 de   la Ley 1737 de 2014”.    

2.1.3. Acorde con lo antes dicho, el actor sostiene que la norma impugnada   también contradice el artículo 352 de la Carta, y los artículos 1º y 2º del   Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996). Ello, en razón a que,   con apago a lo dispuesto en las citadas disposiciones, la forma de ejecución del   presupuesto de la Rama Judicial es un aspecto reservado a la ley orgánica del   presupuesto, la cual, además, no tiene prevista la exigencia de que la ejecución   del presupuesto de la Rama Judicial se realice por doceavas partes.    

2.2. Segundo cargo. Presunta violación del artículo 256   de la Constitución Política    

2.2.1. También considera el actor que la norma acusada, al restringir las   condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para   descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea   sólo por “doceavas”,  “vulnera la autonomía que en materia presupuestal la Constitución Política   previó para el Consejo Superior de la Judicatura y los Consejos Seccionales de   la Judicatura…”.    

2.2.2. Con respecto a dicha acusación, explica que del “contenido normativo   del artículo 256 de la Carta se concluye con absoluta claridad que compete al   Consejo Superior de la Judicatura, y en forma desconcentrada a los Consejos   Seccionales, que no al legislador, la facultad de ejecutar el presupuesto de la   Rama Judicial, de acuerdo con el monto aprobado por el Congreso de la República,   vía ley anual de presupuesto”. Aclara el actor que, “si la Constitución   Política establece la facultad de la presentación del proyecto del presupuesto   al Consejo Superior de la Judicatura, esto significa que la Rama Judicial es   autónoma para el manejo y la ejecución de su presupuesto y que la aprobación   del Congreso está relacionada con el hecho de que las apropiaciones requeridas   por la Rama queden previstas en la respectiva ley anual de presupuesto”.   Aduce que ese debe ser el entendimiento que corresponde al artículo 256 de la   Carta, pues, “[d]e nada serviría la atribución para la Rama Judicial de poder   presentar el proyecto de presupuesto si otro poder, por ejemplo el legislativo,   le impone el cómo debe ejecutarlo”.     

                                                                                         

IV. INTERVENCIONES    

1. Ministerio del Interior    

El   Ministerio del Interior, a través de apoderado, intervino en el presente juicio,   solicitando a la Corte que declare la exequibilidad de los partes normativos   acusados del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.    

Inicia su intervención refiriéndose al marco constitucional que gobierna el   régimen económico y de la hacienda pública, precisando que, a partir de dicho   marco, surge una asignación de competencias compartidas entre la Ramas   Legislativa y Ejecutiva del Poder Público para el manejo económico, que se ve   materializada, entre otras, en la consecución conjunta, en el marco de sus   atribuciones, del Plan Nacional de Desarrollo y el presupuesto anual de rentas y   apropiaciones.    

                

Sobre esa base, considera que el legislador “en la ley del presupuesto puede   orientar y determinar la forma de su ejecución durante la respectiva vigencia   sin que vaya en contravía de la Constitución como lo quiere hacer ver el   demandante, quien se limitó a emitir conceptos u opiniones personales y no hizo   un señalamiento claro del enfrentamiento de la ley de presupuesto con la norma   constitucional y la expresión contenida en el artículo 102 de la Ley 1737 de   2014…”.    

Sostiene que, de conformidad con lo previsto en los artículos 151 y 352 de la   Constitución Política, el presupuesto expedido con arreglo a tales disposiciones  “puede contener las formas de cómo se debe ejecutar durante el periodo de su   vigencia, máxime cuando es ésta ley de presupuesto la que fija los parámetros   que orientan la inversión y el gasto público”. Al respecto, destaca que, si   bien el artículo 352 Superior establece que la ley orgánica del Presupuesto   regula lo correspondiente a la programación, aprobación, modificación y   ejecución de los presupuestos, ello “en ningún momento disminuye las   facultades del legislativo para emitir y aprobar la ley de presupuesto”,   pues, este artículo “hace mención a hechos concretos en que debe modificarse   la ley de presupuesto de las entidades territoriales o de los entes   descentralizados de cualquier nivel administrativo, que no es el caso del Art.   102 de la Ley 1737 de 2014”.    

En   la dirección anterior, explica que el propio artículo 4º de la Ley de   Presupuesto establece que las preceptivas de dicha ley son complementarias de   las normas de carácter orgánico y que deben aplicarse en armonía con ellas, con   lo cual está indicando que las disposiciones generales de la ley de presupuesto   quedan incluidas o incorporadas en las demás normas presupuestales, “y que   para establecer la forma de ejecución del presupuesto especial de la Rama   Judicial para Descongestión que no afecta el presupuesto general de esa Rama del   Poder Público, no requiere de una nueva ley orgánica como lo manifiesta el   demandante, toda vez que la ley orgánica tiene una jerarquía especial dentro del   esquema jurídico colombiano, que implica que la actividad legislativa debe   sujetarse a ella”.    

Concluye el interviniente señalando que, en virtud del principio de especialidad   cualitativa, cuantitativa y temporal, los recursos del presupuesto deben   asignarse exactamente para los objetivos fijados en el documento presupuestario;   principio que “queda atenuado a través de las transferencias presupuestarias   que autorizan el trasvase entre distintos conceptos del presupuesto siguiendo   los procedimientos establecidos”. Siendo ello así, de acuerdo con lo   previsto en el artículo 2º del Decreto 111 de 1996, “la ley de presupuesto   fue expedida dentro del marco constitucional habida cuenta que cumplió el   trámite que corresponde a este tipo de leyes y por ende la especificación   contenida en el Art. 102 de la Ley 1737 de 2014 está ajustada al concepto   general del Presupuesto de Rentas de la Nación”.    

2. Ministerio de Hacienda y Crédito Público    

El   Ministerio de Hacienda y Crédito Público, actuando a través de mandatario   judicial, solicita a esta Corporación que declare exequible la disposición   demandada.    

Para responder al primer cargo, relacionado con la presunta violación de la   reserva de ley orgánica, el interviniente explica que la ley Anual del   Presupuesto General de la Nación se expide con fundamento en la Constitución y   en el Decreto 111 de 1996, que constituye el Estatuto Orgánico del Presupuesto   General de la Nación. Acorde con ello, precisa que, de acuerdo con lo previsto   en el artículo 11 del mencionado Estatuto Orgánico, el Presupuesto General de la   Nación se compone del presupuesto de rentas, el presupuesto de gastos o ley   apropiaciones y las disposiciones generales “que corresponden a normas   tendientes a asegurar la correcta ejecución del presupuesto, las cuales regirán   únicamente para el año fiscal para el cual se expidan”, es decir,   “durante la vigencia fiscal comprendida entre el primero de enero y el treinta y   uno de diciembre de cada año”.    

Con   base en tales premisas, afirma que, frente a la norma objeto de cuestionamiento,   “nos encontramos con una ‘disposición general’ que tiene el loable propósito de   lograr la correcta ejecución del presupuesto de la Rama Judicial, mes a mes, es   decir por doceavas, para evitar que todos los recursos de esta sección   presupuestal dirigidos a la prestación del servicio de descongestión, se   ejecuten durante el primero semestre de la vigencia fiscal en curso,   desfinanciando el segundo semestre, y así evitar lo acontecido en años   anteriores”. Desde ese punto de vista, “el artículo 102 de la Ley 1737 de   2014, desarrolla el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, por   corresponder a una norma tendiente a asegurar la correcta ejecución del   presupuesto a fin de que los recursos apropiados a la Rama Judicial para   descongestión alcancen a financiar ese gasto durante la respectiva vigencia   fiscal (principio de anualidad)”.    

Respecto al segundo cargo, sobre la presunta violación de la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial, sostiene que, de conformidad con los artículos   36 y 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los organismos públicos, entre   ellos la Rama Judicial, son una “Sección” en el Presupuesto General de la   Nación, y “tienen la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la   persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las   apropiaciones autorizadas por el órgano de elección popular, lo que constituye   la manifestación de autonomía presupuestal a que se refiere la Constitución   Política y la ley”.    

En   ese sentido, destaca que la normatividad presupuestal establece cuáles son las   secciones del Presupuesto Público Nacional e igualmente les reconoce a las   mismas, capacidad para contratar y efectuar gastos de manera autónoma limitado   por los recursos aprobados en la ley de presupuesto que es precisamente lo que   pretende la disposición demandada. Con base en ello, concluye que de ninguna   manera la norma acusada “atenta contra el principio de autonomía presupuestal   de la Rama Judicial, por el contrario, con el artículo 102 de la ley 1737 de   2014, se logra la cabal ejecución de los recursos públicos que garantizará, en   últimas, una verdadera autonomía presupuestal”.    

3. Ministerio de Justicia    

El   Ministerio de Justicia, actuando a través del Director de la Dirección de   Desarrollo del Derecho y del Ordenamiento Jurídico, solicitó a la Corte   Constitucional que declare la exequibilidad de los partes normativos acusados   del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.    

A   juicio del interviniente, no son de recibo los cargos de inconstitucionalidad   que se esgrimen contra la disposición acusada, “pues no desconoce, en los   términos invocados por el actor, la reserva de ley orgánica en materia de   ejecución presupuestal y por otra parte, bien podía el legislador fijar los   parámetros instrumentales para la debida ejecución de la partida presupuestal de   descongestión judicial en relación con las obligaciones que deben pagarse mes a   mes durante todo el año, sin afectar la autonomía de la Rama Judicial”.    

Frente a lo primero, apoyándose en las reglas de jurisprudencia fijadas por la   Corte para establecer cuándo una disposición de la ley anual de presupuesto es   constitucional, sostiene que la norma acusada cumple con tales criterios, en la   medida que: (i)  guarda la debida conexidad con la materia presupuestaria, “pues se trata de   una norma instrumental del presupuesto anual que determina, para el periodo   anual de vigencia de la Ley, una medida temporal, relacionada con una partida   presupuestal específica apropiada para ese año en concreto”; (ii) no  “constituye un mandato legal en sentido material, ni modifica o deroga normas   de carácter sustantivo, ni desconoce o modifica normas de superior jerarquía   como lo es el Estatuto Orgánico del Presupuesto”;  y (iii) su finalidad es   “lograr una cabal o debida ejecución del presupuesto, de tal manera que facilite   y agilice la ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal (…)   con el fin de permitir la satisfacción de todas las necesidades que se deben   pagar mensualmente, sin riesgo de generar situaciones que puedan desestabilizar   la buena prestación del servicio de administración de justicia”.    

Conforme con ello, destaca que la norma impugnada, “en lo que se refiere a la   ejecución del presupuesto para el pago mensual de salarios del personal de   descongestión de la Rama Judicial, y de los otros gastos cuyo pago se deba   realizar mes a mes durante todo el año fiscal, cumple con los criterios   jurisprudenciales expuestos para que pueda estar contenida en el acápite de las   disposiciones generales de una ley anual del presupuesto, sin que requiera estar   contenida en una ley orgánica del presupuesto y, como se expresó, no desconoce   ni modifica norma orgánica presupuestal alguna”.    

Con   respecto a lo segundo, precisa el interviniente que, de conformidad con lo   dispuesto en el artículo 256 de la Carta “el ordenamiento jurídico superior   no le da competencia autónoma al Consejo Superior de la Judicatura, sin   injerencias del legislador, para ejecutar el presupuesto de la Rama Judicial,   sino que por el contrario, sujeta dicha ejecución a los parámetros que defina el   legislador, así como a los criterios de disponibilidad de recursos y de   principios presupuestales en relación con los gastos que podrán incluirse en el   proyecto de presupuesto que presente el Gobierno nacional, con base en el   anteproyecto que presente cada órgano”. En ese contexto, sostiene, “no se   ha vulnerado la autonomía de órgano de la Rama Judicial, pues en materia   presupuestal la ejecución del gasto debe realizarse de acuerdo con la aprobación   realizada por el Congreso. En consecuencia, no podría argumentarse con base en   esa autonomía, la posibilidad de ejecutar todos los recursos de descongestión en   los primeros meses del año, poniendo en riesgo el marco presupuestal de la   Nación puesto que en la elaboración del presupuesto se tuvo en cuenta la   disponibilidad de recursos”.    

4. Instituto Colombiano de   Derecho Tributario    

El   Instituto Colombiano de Derecho Tributario, a través de uno de sus miembros, se   pronunció en relación con la demanda que dio origen a este proceso,   solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la norma impugnada.    

El   interviniente sustenta su solicitud con base en los siguientes argumentos:    

Con   respecto al primer cargo, amparado en la supuesta violación de la reserva de ley   orgánica, sostiene que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, “lo   que no se puede hacer a través de las normas generales de la ley anual de   presupuesto, es, o bien modificar o derogar el contenido de la ley orgánica de   presupuesto decreto ley 111 de 1996, desconocer o expedir mandatos legales en   sentido material, o modificar o derogar normas de carácter sustantivo”.   Sobre esa base, frente a los dos mandatos que contiene la norma acusada, señala   que éstos “no constituyen modificación alguna de ley material preexistente,   sino que son de la esencia, de la buena y normal ejecución de un presupuesto, a   saber, que las apropiaciones allí incluidas se ejecuten durante la vigencia del   presupuesto anual del 1 de enero a 31 de diciembre de cada año y que -lo que   también es normal en la ejecución presupuestal- dichas partidas se ejecuten por   doceavas partes”.    

Tratándose del segundo cargo, basado en la violación de la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial reconocida por el artículo 256 de la Carta,   aduce que la norma acusada se limita a definir que los recursos apropiados a la   rama para efectos de descongestión en la ley de presupuesto de 2015 deberán   ejecutarse entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de dicho año, y que ellos   serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales. En ese sentido,   considera que la norma no se ajusta a ninguna de las circunstancias a partir de   las cuales la jurisprudencia constitucional ha considerado que se viola el   principio de autonomía presupuestal, lo cual tiene lugar cuando: (i) se   sustituye al ordenador del gasto, (ii) el anteproyecto del presupuesto es   preparado por una entidad distinta a la autorizada constitucionalmente; (iii)   se modifica el sistema previsto para que las entidades comprometan y ejecuten   las apropiaciones señaladas en la ley de presupuesto; y (iv) se someten a   las medidas excepcionales de recorte o congelamiento de la ejecución   presupuestal que solo opera para entidades públicas que no gozan de autonomía.    

Adicionalmente, afirma que “la jurisprudencia ha coincidido tradicionalmente   en que lo propio de la autonomía presupuestal de la que están revestidas algunas   entidades [como la Rama Judicial] (…), no consiste en modo alguno en que su   ejecución presupuestal este desvinculada del presupuesto anual de gastos y   apropiaciones, o que queden dispensadas en modo alguno del principio general de   la legalidad presupuestal, sino que en la ejecución de sus presupuestos habrán   de respetarse las facultades de los ordenadores de gasto dentro de cada una de   ellas, y de ciertas medidas de carácter general que a veces toma el gobierno   central como son los aplazamientos o recortes presupuestales, no se les aplica   con igual rigor a las entidades revestidas de ‘Autonomía Presupuestal’ como a   las otras entidades que hacen parte del sistema general presupuestal del país”.    

De   ese modo, concluye, “el artículo 102 de la ley 1737 de 2014, de ninguna   manera afecta la posibilidad para la Rama Judicial a través del consejo superior   de la magistratura de disponer de los recursos apropiados en la ley de   presupuesto correspondiente a la vigencia de 2015, de manera independiente, ni   se observa que la norma demandada entrañe vulneración alguna al concepto de   autonomía presupuestal, tal como se ha entendido tradicionalmente este principio   en la jurisprudencia de la Corte…”.    

5. Intervenciones   ciudadanas    

5.1. En el término de fijación en lista, la   ciudadana Nerly Rocío Pinzón Flórez, intervino en el trámite del presente proceso, con el propósito de apoyar   la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el   artículo 102 (parcial) de la Ley 1737 de 2014, y, en consecuencia, solicitarle a   esta Corporación que declare la inexequibilidad de la referida norma.    

La interviniente coincide con el   demandante, en el sentido de sostener que, cuando la norma acusada “restringe   la ejecución de los recursos de descongestión de la Rama Judicial para la   vigencia 2015 en doceavas partes, vulnera la autonomía que tiene el consejo   superior de la judicatura como lo prevé en forma expresa el numeral 5 del   artículo 256 de la Carta Magna, esto quiere decir que la Rama Judicial es   autónoma para el manejo y la ejecución de su presupuesto. La ejecución del   presupuesto solo puede limitarse por el monto aprobado como ‘presupuesto de   rentas y ley de apropiaciones’ que para cada vigencia el congreso aprueba que en   este caso fue por $3.328.808.606.633, en la ley 1737 de 2014”.    

5.2. De igual manera, el ciudadano   Juan Carlos Velasco y la ciudadana Laura María Torres Restrepo,   en escrito conjunto, intervinieron   en el trámite del presente proceso, con el propósito de oponerse a los cargos de   la demanda y solicitar la declaratoria de exequibilidad de la norma impugnada.    

Frente al primer cargo, sostienen que, de manera   general, todo lo relacionado con la preparación, aprobación, ejecución,   modificación y liquidación del Presupuesto anual, debe realizarse con sujeción a   la Ley Orgánica del Presupuesto, siendo esta el Decreto 111 de 1996.  Conforme   con dicha regla, consideran que la norma acusada “desarrolla facultades que   se reglamentan en el literal c) del Capítulo XI del Decreto 111 de 1996, en   tanto que en dicho literal se listan en los artículos 76 al 80 los eventos en   los cuales el Ejecutivo y el legislador, siguiendo los lineamientos y bajo los   requisitos allí previstos, podrán modificar el Presupuesto aprobado para la   anualidad”. De esa forma, aducen que “el demandante se equivoca al   aseverar que corresponde únicamente al legislador en uso de las facultades   otorgadas por el artículo 151 de la Carta Política, para regular el tema   presupuestal mediante ley orgánica, adoptar las decisiones referidas a la   modificación o ejecución de nuevos rubros presupuestales, en tanto que, es claro   que el Decreto 111 de 1996, previó los mecanismos bajo los cuales será posible   modificar el presupuesto, de manera que siempre que el legislador ordinario o el   Ejecutivo den cabal cumplimiento a lo previsto en los artículos 76 a 80 del   citado Decreto, se deberá entender como legal y constitucional las alternativas   que se realicen al presupuesto aprobado”.    

Con   respecto al segundo cargo, señalan que en el caso del artículo 102 de la Ley   1737 de 2014, “el Legislador no hizo cosa diferente a regular un tema del que   constitucionalmente no ha sido relevado, como es la gestión del presupuesto   otorgado a la Rama Judicial, y que muy por el contrario está facultado para   hacerlo con base en la cláusula general de competencia (artículo 150 de la   Constitución Política); al tratarse de un tema de carácter instrumental dirigido   a solucionar situaciones, que en este caso se relacionan con la congestión   judicial, el Congreso está totalmente facultado para señalar la manera en que   deberán ser ejecutados parte de los recursos que se asignaron a la Rama   Judicial, pues de no hacerlo, se le restaría eficacia a los recursos asignados a   dicha rama”.    

V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION    

El   señor Procurador General de la Nación rindió el concepto a su cargo en la   presente causa, solicitándole a la Corte que declare la exequibilidad de la   norma acusada. El Ministerio Público explica su posición, en los siguientes   términos:    

Sostiene que, “si bien la Constitución establece la regulación de ciertas   materias presupuestales por conducto de una ley orgánica (arts. 151 y 352 C.P.),   también lo es que la propia Constitución prevé la existencia de una ley anual de   presupuesto (art. 346 C.P.)”. Precisa al respecto, que la regulación   orgánica de la materia presupuestal se encuentra compilada en el Decreto 111 de   1996, que sobre ejecución presupuestal regula: “(i) el registro presupuestal;   (ii) la existencia del certificado de disponibilidad presupuestal; (iii) los   requisitos para comprometer vigencias futuras; (iv) la regulación del programa   anual mensualizado de caja (PAC); (v) todo lo relacionado con las reservas   presupuestales y las cuentas por pagar; y (vi) la autonomía y capacidad de   contratación de los órganos y entidades estatales”. Acorde con ello,   apoyándose en la jurisprudencia constitucional, destaca que la ley anual de   presupuesto presenta las siguientes características: (i) tiene un contenido   normativo específico; (ii) tiene funciones en términos de política   macroeconómica; (iii) sus contenidos normativos deben respetar los principios y   normas de la ley orgánica del presupuesto; y (iv) su función específica es   asegurar la correcta ejecución del presupuesto.    

Con   base en las anteriores premisas, la vista fiscal afirma que “el segmento   acusado no es inconstitucional toda vez que simplemente se limita a prever una   forma específica de ejecución presupuestal de los recursos destinados para la   descongestión de la Rama Judicial que no tiene otro propósito que lograr una   ejecución ordenada de dichos recursos, lo que coincide con los fines y funciones   constitucionales asignados a la ley anual de presupuesto”. Aclara, que la   “disposición de un modo de ejecución concreta del presupuesto no tiene que ver   con las materias reservadas a la ley orgánica, como se reseñó previamente, pues   en este caso se trata, se insiste, de una  disposición que busca la debida   ejecución del presupuesto. En este sentido, la ejecución por doceavas es   perfectamente compatible con las normas orgánicas de presupuesto, en particular,   con el literal “c” del artículo 11 del Decreto 111 de 1996, el cual establece   que las disposiciones generales son ‘[…] normas tendientes a asegurar la   correcta ejecución del presupuesto general de la Nación, las cuales regirán   únicamente para el año fiscal para el cual se expidan (L.38/89, art. 7º;   L.179/94, arts. 3º, 16 y 71; L. 225/95, art. 1º)…”.    

En   punto al posible desconocimiento de la autonomía presupuestal de la Rama   Judicial, el Ministerio Público argumenta que la interpretación propuesta por el   actor es equivocada. Afirma al respecto que, “de una lectura textual de la   Constitución se desprende, con toda claridad, que la ejecución del presupuesto   de la Rama Judicial debe seguir los parámetros fijados por el legislador, lo que   significa que dicha ejecución debe respetar tanto los mandatos contenidos en la   ley orgánica sobre la materia, como los mandatos específicos sobre gastos y   apropiaciones regulados en la ley anual de presupuesto”. En ese sentido,   señala que “la autonomía presupuestal de la Rama Judicial no supone, como lo   afirma el actor, la habilitación para que el Consejo Superior de la Judicatura   presente en forma separada el presupuesto de dicha rama, dado que la propia   Constitución establece que la formulación del presupuesto corresponde al   Gobierno Nacional, el cual lo presentará al Congreso de la República (art. 246   C.P.) quien es, como se dijo, el titular de la soberanía presupuestal”.    

En   relación con esto último, precisa el Ministerio Público que “los gastos de la   Rama Judicial hacen parte de una de las secciones del presupuesto de gastos, de   conformidad con el artículo 36 del Decreto 111 de 1996, razón por la cual no se   puede afirmar que una de las notas de autonomía presupuestal de la Rama Judicial   es aquella que posibilita la presentación del presupuesto, y de ello derivar,   como se hace en la demanda, que el legislador no puede -al menos por vía   ordinaria- determinar la forma de ejecución del presupuesto de dicha rama, pues   es claro que el Congreso, por vía de dos tipos de leyes, puede fijar formas de   ejecución del presupuesto”. Conforme con ello, concluye que el argumento de   la demanda es problemático “porque parte de la base de considerar que solo el   legislador orgánico puede regular formas de ejecución, vaciando de competencia   al legislador ordinario por vía de la expedición de la ley anual, cuyo sustento   es constitucional”.      

En los términos expuestos, el Ministerio Público le   solicita a la Corte declarar exequible la norma acusada.    

VI.    CONSIDERACIONES DE LA CORTE    

1.      Competencia    

De conformidad con lo dispuesto en el numeral 4° del   artículo 241 de la Constitución Política, esta Corporación es competente para   decidir sobre la demanda de inconstitucionalidad que se formula contra algunos   apartes del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014.    

2.      Alcance de la presente   demanda    

2.1. En el asunto sometido a la consideración de la Corte, el actor solicita que   se declare inexequible la expresión “Los recursos apropiados a la Rama   Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el   31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”,   contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el   Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.    

Aduce el actor que la forma de ejecución del   presupuesto por “doceavas”, prevista en la preceptiva impugnada, afecta:    

(i)                  La reserva de ley   orgánica, en la medida en que, según su entender, los aspectos relacionados con las condiciones de   ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial no pueden ser regulados   a través de una ley ordinaria, como lo es la ley anual de presupuesto,   sino mediante ley orgánica, en razón a que son este tipo de leyes las que deben   fijar los límites o restricciones a la ejecución del presupuesto.    

(ii)              Y, la autonomía   que en materia presupuestal le reconoce la Constitución a la Rama Judicial, pues se restringe la ejecución de los recursos de   descongestión para la vigencia fiscal 2015, limitándose la forma como dicha rama   debe ejecutar tales recursos.    

2.2. Frente a las acusaciones formuladas contra el   aparte impugnado del artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, la mayoría de   intervinientes, entre los que se cuenta el Ministerio Público, coinciden en   solicitarle a la Corte que declare la exequibilidad, pues, a su juicio, disponer   que la ejecución del presupuesto de descongestión de la Rama Judicial se lleve a   cabo por “doceavas”, no tiene que ver con las materias reservadas a la   ley orgánica, ni con la autonomía presupuestal reconocida a dicha rama. Al   respecto, precisan que, en realidad, se trata de una medida instrumental, que se   integra a las disposiciones generales del presupuesto y cuyo propósito es,   exclusivamente, lograr la correcta ejecución de los recursos de descongestión,   sin afectar su disponibilidad por parte de la Rama Judicial, lo que a su vez   coincide con los fines y funciones constitucionales asignados a la ley anual de   presupuesto.    

En contra de la posición mayoritaria, solo la ciudadana   Nerly Rocío Pinzón Flórez apoya la demanda de inconstitucionalidad, en el   aspecto relacionado con la presunta violación de la autonomía presupuestal, tras   considerar que la Rama Judicial es autónoma para el manejo y la ejecución del   presupuesto, el cual sólo puede limitarse por el monto aprobado como presupuesto   de rentas y apropiaciones.    

2.3. Conforme con el anterior recuento, el problema   constitucional que plantea la demanda, y que debe abordar la Corte, es el de   establecer si la previsión contenida en la disposición acusada, que dispone   ejecutar por “doceavas” los recursos apropiados a la Rama Judicial para   Descongestión en el periodo fiscal 2015, viola la reserva de ley orgánica en   materia presupuestal y la autonomía reconocida a la Rama Judicial en ese campo.   Ello, sobre la base de considerar, como lo sugiere la acusación, que la medida   cuestionada regula materias propias de ese tipo de leyes y, al mismo tiempo, que   reduce el campo de acción de los órganos de administración de la Rama Judicial   en el ámbito de ejecución de los recursos apropiados para descongestión durante   la vigencia fiscal 2015.    

2.5. Para efectos de resolver el problema   jurídico planteado, la Corte considera necesario referirse a ciertos temas que   guardan relación directa con la materia a definir y que ya han sido tratados y   desarrollados por la jurisprudencia constitucional. Sobre esa base, iniciará por   hacer un breve recuento de (i) la función de planeación en el   ordenamiento jurídico colombiano, procediendo a continuación, al estudio de los   aspectos más importantes de los instrumentos jurídicos que sirven a dicha   función, como son, (ii) el Plan Nacional de Desarrollo y   (iii)  el Presupuesto General de la Nación; (iv) para finalmente, dentro   del contexto descrito, llevar a cabo el estudio de constitucionalidad de los   diferentes cargos.    

3.      La función de planeación en   el ordenamiento jurídico colombiano    

3.1. Esta Corporación, a través de distintos pronunciamientos[1], se ha referido a la función   de planeación, entendida como el proceso de racionalización política, técnica y   participativa para el manejo económico público y el logro de los objetivos   colectivos básicos del sistema constitucional.     

3.2. En reciente pronunciamiento, recogiendo lo dicho en decisiones anteriores,   la Corte destacó la relevancia constitucional de la planeación en el   ordenamiento jurídico colombiano, como instrumento determinante de la política   económica y social del Estado. Puso de presente que la planeación “implica un   proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas necesarias   que permiten al Estado cumplir en forma oportuna y adecuada con las políticas   básicas de todo Gobierno, como son entre otros, el empleo, la vivienda, el   desarrollo agrícola, la industria, el servicio de la deuda y cambios   internacionales, la conducción del sector financiero, y, en general, todos los   aspectos que permiten el desarrollo de un país dentro de parámetros ciertos”[2].    

3.3. Sobre esa base, se destacó en el mismo fallo[3] que el propósito   de la planeación es, entre otros, permitir que los ciudadanos conozcan de   antemano los objetivos sociales del Estado y el rumbo que lleva la economía, así   como también, que los servidores públicos, encargados de ejecutar las políticas   gubernamentales, puedan contar con directrices claras que faciliten y orienten   el cumplimiento de sus funciones en la dirección de satisfacer los fines del   Estado Social de Derecho.    

3.4. En punto al concepto de planeación acogido por la   Constitución de 1991, esta Corporación, en la Sentencia C-015 de 1996, señaló   que el mismo “constituye un ineludible esfuerzo del Estado por estructurar una   política económica razonada y armónica durante un cierto período”, siendo a su   vez “un presupuesto indispensable para el logro de los objetivos básicos del   sistema constitucional”. En esa dirección, se explicó en la mencionada   sentencia que:    

El crecimiento de la economía y el aumento   de los ingresos públicos , así como las variables que pueden incidir en su   decaimiento progresivo o en crisis coyunturales , no son fenómenos que puedan   tener lugar en un contexto carente de la debida orientación por parte del   Estado, que como director general de la economía debe conocer con antelación las   metas básicas de su gestión en los distintos renglones que la integran y   hallarse adecuada y oportunamente informado, previo un preciso diagnóstico,   acerca de los sectores que requieren de modo más apremiante la atención de   necesidades impostergables y el impulso de las inversiones necesarias para su   incorporación al desarrollo global, no menos que sobre las mejores posibilidades   de financiación y sostenimiento de los proyectos que se emprendan”.[4]    

3.5. En relación con esto   último, este Tribunal ha destacado que el concepto de planeación que acoge la   Constitución Política de 1991, y que encuentra su antecedente inmediato en la   reforma constitucional de 1968, es compatible con un modelo económico de   libertad de empresa que armoniza con la facultad estatal de intervención   económica, a través de la cual se busca hacer posible el cumplimiento de las   mayores responsabilidades asignadas al Estado, como son las de garantizar el   bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población. Dicho   concepto de planeación, a su vez, pretende ser global, en el sentido de buscar   comprender todos los ámbitos del actuar institucional del Estado, tanto a nivel   nacional como a nivel territorial. En ese contexto, ha explicado la Corte que el   modelo “hace énfasis en la autonomía de las regiones en la gestión de su propio   desarrollo, en la prioridad del gasto social concebido como un mecanismo óptimo   de redistribución del ingreso, en el principio de participación ciudadana y de   concertación en la formulación de las políticas de planeación, que refuerza la   vigencia del principio democrático, y en la necesidad de garantizar el   equilibrio y la preservación ambiental y ecológica”[5].    

3.6. Atendiendo a la filosofía que lo   inspira, el fundamento constitucional general para el ejercicio de la función de   planeación aparece contenido en los artículos 151, 300-2 y 313-2 de la Carta Política. La primera de   dichas disposiciones le asigna al Congreso de la República la facultad para   expedir las leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la   actividad legislativa sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto   de rentas y ley de apropiaciones y del plan general de desarrollo. Las normas   restantes, en su orden, disponen que, a nivel departamental, la corresponde a   las Asambleas, por medio de ordenanzas, expedir las disposiciones relacionadas   con la planeación y el desarrollo económico y social, y que, a nivel municipal,   le compete a los Concejos, a través de acuerdos, la función de adoptar los   planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas.    

3.7. En lo que respecta a los aspectos específicos relacionados con   los instrumentos de planificación, éstos se encuentran consagrados en los   artículos 339 a 344 y 345 a 355 del mismo Estatuto Superior. Dichas normas se   ocupan de regular todo lo relacionado con el Plan Nacional de Desarrollo y el   Presupuesto anual de rentas y Ley de Apropiaciones, instrumentos que deben estar   contenidos en leyes ordinarias expedidas por el Congreso de acuerdo con las   reglas previstas en las respectivas leyes orgánicas que los reglamentan (C.P.   arts. 342 y 352). Dentro de dicho contexto, las citadas disposiciones   constitucionales regulan: (i) el procedimiento a seguir para la   expedición de la Ley del Plan de Desarrollo y la ley Anual de Presupuesto (C.P.   arts. 341, 346, 347 y 348); (ii) el Sistema Nacional de Planeación   conformado por un órgano consultivo a nivel nacional -el Consejo Nacional de   Planeación- y por los consejos de planeación a nivel territorial determinados   por el legislador; (iii) la existencia de un Contador General a quien le   corresponde llevar la contabilidad general de la Nación; (iv) y, además,    prevén el mecanismo de la concertación entre el Gobierno y las entidades   territoriales para la elaboración de los planes de desarrollo regionales (C.P.   art. 339-2º).    

3.8. A partir del marco constitucional que desarrolla la función de   planeación, la Corte ha considerado que el mismo “involucra distintos niveles de decisión de la   Administración Pública y al Congreso Nacional, y que está regido por principios   que emanan de la propia Carta, entre los cuales  cabe destacar los de   prevalencia del interés por el gasto público social (orientador de todo el   proceso de planeación y claramente consagrado por el artículo 366 de la   Constitución[6]),   el de participación ciudadana, que se hace efectivo a través de los órganos que   conforman el Sistema nacional de planeación, y el de concertación entre las   autoridades nacionales y territoriales, que busca garantizar la armonía de la   planeación en todos los niveles de la Administración”[7]. Ha comentado   igualmente, que es, además, “un proceso reglado, que debe llevarse a cabo   fundamentalmente de conformidad con las prescripciones de la Constitución y de   la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, y busca definir, de una parte, las   estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y   ambiental del Estado en el largo plazo, pero que, de otro lado,  conduce a   la formulación de un presupuesto concebido como una proyección de ingresos y   formulación de un plan de gastos en un período plurianual”[8].     

3.9. Ahora bien, de acuerdo con la regulación constitucional, los instrumentos   relevantes que sirven a la función de planeación y al cumplimiento de los   objetivos que con ella se persiguen, son, en su orden, el Plan Nacional de   Desarrollo, que constituye su expresión suprema, y el Presupuesto General de la   Nación, el cual debe corresponder al Plan Nacional de Desarrollo al que también   se encuentra sujeto (C.P. arts. 341 y 346). Por expreso mandato Superior, en la   concreción de los citados instrumentos hay participación concurrente de las   ramas ejecutiva y legislativa del poder público. Ello, teniendo en cuenta que,   mientras al Congreso de la República se le atribuye la competencia para aprobar   mediante ley ordinaria el Plan Nacional de Desarrollo y el Presupuesto General   de la Nación (C.P. arts. 341 y 346), su iniciativa está reservada exclusivamente   al Gobierno Nacional, que, con la colaboración de las autoridades de planeación   del nivel nacional y territorial, es a quien le corresponde llevar a cabo el   proceso de elaboración y presentación ante el Congreso de tales instrumentos   (C.P. arts. 341 y 346).    

4.     El Plan Nacional de Desarrollo    

4.1. En lo que hace referencia al Plan Nacional de Desarrollo, la jurisprudencia   ha destacado que el mismo constituye el mecanismo “más importantes para la realización de los fines   propios del Estado Social de Derecho, en tanto en ella se contemplan los   objetivos de mediano y largo plazo que se ha trazado el Estado y se propone   adelantar con el concurso y para el beneficio de la sociedad, siempre teniendo   presente que ‘[e]l bienestar general y el   mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del   Estado’”[9].    

4.2. Sobre esa base, ha resaltado igualmente que el   plan desarrollo, que se incorpora al ordenamiento jurídico mediante ley,   contiene normas a   cuya ejecución se compromete el Estado durante el período respectivo, al igual   que disposiciones que trazan pautas e indicativos a los particulares,   propiciando el cumplimiento de los deberes sociales, con arreglo a la ley y   dirigidos a la vigencia y aplicación de la Constitución Política.[10]    

4.3. La   jurisprudencia[11]  ha destacado que la Ley del Plan de Desarrollo debe expedirse en cada período   presidencial, y que, como expresión suprema de la función de planeación,   determina el contenido de las leyes anuales de presupuesto, de otras leyes que   tocan el tema económico, social o ambiental, y, en general, de todas las demás   normas, ya que éstas, en su conjunto, deben corresponder a una planificación   global. Tal prelación legislativa, lo ha dicho la Corte[12], “no se deriva, como han   pretendido entenderlo algunos, de la supuesta naturaleza de ley orgánica de la   Ley del Plan de Desarrollo, naturaleza que no tiene pues se trata de una ley   ordinaria[13]”,   sino que emana de la naturaleza misma de la ley del plan, en el sentido que no   se presenta como mandatos sino como descripciones y recomendaciones, y,   particularmente, de la voluntad del Constituyente del 91, expresada directamente   en el inciso tercero del artículo 341 Superior, al señalar dicha norma que:   “El Plan Nacional de Inversiones se expedirá mediante una ley que tendrá   prelación sobre las demás leyes; en consecuencia, sus mandatos constituirán   mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin necesidad de   la expedición de leyes posteriores…”. Sobre el particular, esta Corporación,   en una de sus primeras decisiones manifestó:    

“La Constitución de 1991 quiso hacer   explícita la importancia de los planes de desarrollo al establecer la prelación   que tendrán las leyes de planes sobre las demás leyes (C.P. art. 341). Estas   leyes superiores tendrán además una cualidad muy especial: ‘constituirán   mecanismos idóneos para su ejecución y suplirán los existentes sin la necesidad   de expedición de leyes posteriores’. Lo anterior se explica en razón de la   naturaleza de los planes que no se presentan generalmente como mandatos sino más   bien como descripciones y recomendaciones. De ahí la necesidad de darle a la ley   del Plan una posibilidad de ser ejecutada inmediatamente, aunque su articulado   no esté compuesto de normas en el sentido estricto de la palabra”[14].    

4.4. Como ya fue señalado, en la elaboración del Plan   Nacional de Desarrollo participan, de manera concurrente, la Rama Ejecutiva y la   Rama Legislativa del poder público. Así, de acuerdo con la Constitución Política   (arts. 339 a 344), mientras al Congreso le corresponde aprobar el plan nacional   de desarrollo y de inversiones públicas que hayan de emprenderse o continuarse   “con la determinación de los recursos y apropiaciones que se autoricen para su   ejecución, y las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos”   (C.P. art. 150-3 C.P.), su iniciativa está reservada al Gobierno Nacional (C.P. art. 200-3), “por   cuanto éste dispone de todos los elementos de juicio y de los instrumentos para   elaborar los planes y programas respectivos”[15].    

4.5. En relación con este último aspecto, es de interés destacar que el Plan   Nacional de Desarrollo es elaborado por el Gobierno con la participación activa   de las autoridades de planeación de las entidades territoriales y del Consejo   Superior de la Judicatura, y debe ser sometido al concepto previo del Consejo   Nacional de Planeación y presentado al Congreso, dentro de los seis meses   siguientes a la iniciación del respectivo período presidencial, para su   aprobación (C.P. art. 341).    

4.6. Cabe también precisar que, para su aprobación, la   ley del plan deberá igualmente cumplir con los requisitos consagrados en la Ley   Orgánica del Plan de Desarrollo, Ley 152 de 1994, a la que le corresponde: “(i)  reglamentar todo lo relacionado con los procedimientos de elaboración,   aprobación y ejecución de los planes de desarrollo y establecer los mecanismos   apropiados para su armonización y para la sujeción a ellos de los presupuestos   oficiales; (ii) determinar la organización y funciones del Consejo   Nacional de Planeación y de los consejos territoriales; (iii) determinar   los procedimientos conforme a los cuales se hará efectiva la participación   ciudadana en la discusión de los planes de desarrollo, y (iv) determinar   los procedimientos para introducir las modificaciones correspondientes a los   planes de desarrollo” [16].    

4.7. Con respecto a la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo, este Tribunal ha   sostenido que la misma, al margen de constituir un referente obligado para la   expedición de la ley del plan, también “adquiere importancia en la medida en que   sus postulados deben ser acatados en la elaboración, aprobación, ejecución y   evaluación del Plan Nacional de Desarrollo”[17].    

4.8. Finalmente, debe señalarse que,   conforme con su configuración constitucional (C.P: art. 339), el Plan Nacional   de Desarrollo comprende dos partes: una general y un plan de inversiones. En la   primera, en la parte general, “se señalarán los propósitos y objetivos   nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a   mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política   económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno”[18],   mientras que en el plan de inversiones se incluirán “los presupuestos   plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública   nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su   ejecución, dentro de un marco que garantice la sostenibilidad fiscal”[19].    

4.9.   A la luz del contenido del Plan Nacional de Desarrollo, la Corporación ha   indicado que el Plan debe ser interpretado de conformidad con los principios   constitucionales relativos a la planeación económica y social y, también, de   acuerdo con los principios legales contenidos en la Ley Orgánica del Plan   Nacional de Desarrollo.    

5.      El Presupuesto General de la   Nación    

5.1. En lo que atañe al Presupuesto, la Corte ha   reconocido su importancia como parte del proceso de planeación, destacándolo no   solo como instrumento contable, sino por las importantes finalidades económicas   y políticas que persigue[20].   Al respecto, ha dicho que el presupuesto se constituye en un mecanismo de   racionalización de la actividad estatal, mediante el cual se cumplen funciones   redistributivas en la sociedad, se hacen efectivas las políticas económicas, de   planificación y desarrollo, y se lleva a cabo una estimación anticipada de los   ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro   del respectivo período fiscal.[21]    

5.2. El presupuesto es también “un instrumento de   gobierno y de control en las sociedades democráticas, ya que es una expresión de   la separación de poderes y una natural consecuencia del sometimiento del   gobierno a la ley, por lo cual, en materia de gastos, el Congreso debe autorizar   cómo se deben invertir los dineros del erario público”, lo que a su vez “explica   la fuerza jurídica restrictiva del presupuesto en materia de gastos, según el   cual, las apropiaciones efectuadas por el Congreso por medio de esta ley son   autorizaciones legislativas limitativas de la posibilidad del gasto   gubernamental.”[22]    

5.3. Visto, entonces, como una herramienta de política estatal, mediante la cual   se asigna recursos y se autorizan los gastos de acuerdo con los objetivos   trazados en los planes de desarrollo a los que se encuentra sometido, el   presupuesto contribuye a la realización de la política macroeconómica pública,   en orden a alcanzar las finalidades sociales del Estado. Precisamente, por su   transcendencia jurídico-económica y política, el presupuesto cumple, según se ha   mencionado, funciones redistributivas en la sociedad y hace efectiva la   planificación y el desarrollo sostenible.    

                                                                                 

5.4. En razón al papel que está llamado a cumplir, la elaboración y ejecución   del presupuesto se supedita al cumplimiento de una serie de principios, cuya   aplicación garantiza una adecuada y legítima política presupuestal[23]. Entre los más   importantes se destaca el principio de legalidad del gasto, considerado   por la jurisprudencia constitucional como “uno de los fundamentos más   importantes de las democracias constitucionales[24]”. Según dicho principio, es   al Congreso y no al Gobierno, como órgano de representación popular, a quien   corresponde mediante ley ordinaria decretar y autorizar los gastos del Estado,   “mecanismo este con el cual, a su vez, se realiza un control al ejercicio de la   función administrativa por parte del ejecutivo”[25].    

5.5. Ciertamente, tal y como lo ha puesto de presente esta Corporación, la   legalidad  del gasto “impone que las erogaciones han de decretarse previamente por el   legislador, de un lado; y, de otro, que ellas se deben apropiar por la ley de   presupuesto, para que efectivamente puedan llevarse a cabo. Es decir, en   relación con las erogaciones que de los dineros públicos haga el Estado, el   presupuesto tiene la fuerza restrictiva, pues solamente pueden llevarse a efecto   aquellos gastos que se apropien anualmente por el legislador…”[26].    

5.6. Esta Corporación ha admitido la fuerza restrictiva   del presupuesto, derivada del principio de legalidad, esto es, la   característica en virtud de la cual sólo pueden ejecutarse los gastos   previamente definidos en aquél, y el alcance de autorizaciones de gastos hasta   por un tope máximo que se le reconoce a las normas que decretan apropiaciones, y   que implica prohibiciones de superar los límites de gastos en ellas definidos[27].    

5.7. Sobre el particular, lo ha dicho la Corte[28], la   Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto diferencian los   distintos momentos que identifican el proceso presupuestal, y definen las   funciones que le corresponde cumplir al Gobierno y al Congreso en dicho proceso.   Inicialmente, es al Gobierno a quien compete formular anualmente el presupuesto   de Rentas y Ley de Apropiaciones, y presentar el proyecto al Congreso dentro de   los primeros diez días de cada legislatura, incluyendo en éste las   partidas que considera deben ser ejecutadas dentro del período fiscal   respectivo, partidas que deben corresponder a un crédito judicialmente   reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o a uno propuesto   por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del   poder público, o al servicio de la deuda, o destinado a dar cumplimiento al Plan   Nacional de Desarrollo (C.P. arts. 346 y 347). Posteriormente, le corresponde al   Congreso, dentro de los tres primeros meses de cada legislatura, aprobar o no   las partidas de acuerdo con su destinación, esto es, autorizar o no los gastos   propuestos por el Gobierno (C.P. arts. 345, 348 y 349), momento en el cual la   propia Constitución le reconoce la posibilidad de eliminar o reducir las   partidas que no considere convenientes,  salvo aquellas que se necesitan   para el servicio de la deuda pública, las demás obligaciones contractuales del   Estado, la atención completa de los servicios ordinarios de la administración y   las inversiones autorizadas en el Plan de Desarrollo (C.P. art. 351).   Finalmente, en la etapa de ejecución del presupuesto, es función del Gobierno y   de las otras autoridades ordenadoras del gasto, ejecutar los recursos, es decir,   comprometer efectivamente las correspondientes partidas hasta los montos máximos   aprobados por el Congreso de acuerdo con su finalidad (C.P. arts. 189-20 y   345).     

5.8. De acuerdo con el proceso presupuestal, la fuerza restrictiva del   presupuesto implica, entonces, no solo que el Congreso debe definir el monto   máximo de gasto estatal, sino también, que le corresponde apropiar las partidas   para un fin específico, de manera que éstas sean a su vez ejecutadas conforme a   lo prescrito por la ley de presupuesto, la cual, por este aspecto, no se limita   a autorizar las sumas que pueden ser gastadas sino que, además, le otorga y   reconoce una destinación particular a las distintas partidas aprobadas.[29]    

            

5.9. Desde ese punto de vista, la ley anual de presupuesto tiene, en sentido   material, y así lo ha reconocido también la Corte, un contenido normativo   específico y propio, pues la misma no se agota en un ejercicio contable que se   limite a la descripción de rubros de ingresos y gastos públicos. Por el   contrario, dichas leyes se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de   decretar gastos, además de constituirse, en virtud de su fuerza restrictiva, en   verdaderas prohibiciones al Gobierno, en el sentido de que éste no puede superar   los límites de gastos aprobados por el legislador, todo ello como consecuencia   del principio de legalidad del gasto. En palabras de esta Corporación, “si es   propio de las leyes en sentido material el ordenar, prohibir, o autorizar, y la   normas del presupuesto anual que decretan gastos son de un lado autorizaciones   de gasto y de otro, en virtud de su fuerza restrictiva, prohibiciones de superar   los límites de gastos en ellas señaladas, es obvio que de un lado autorizan y de   otro prohíben, por lo cual su contenido normativo es indiscutible”[30].    

5.10. En razón a su vinculación directa con el   principio de legalidad, conviene mencionar, entre los principios que   gobiernan el proceso presupuestal, los de unidad presupuestal,   universalidad  y especialización. El primero, el de unidad presupuestal, hace referencia a la obligación que le   asiste a todas las instituciones del sector público, de que sus presupuestos   sean elaborados y ejecutados, en cuanto a su contenido, métodos y expresión, con   estricto acatamiento de la política presupuestaria única, definida y adoptada   por la autoridad competente de conformidad con la ley (C.P. arts. 346 y 347). En   punto a este principio de unidad presupuestal, ha sostenido la   jurisprudencia constitucional que el mismo “nace de la   realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la parte oficial   de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a todos los   presupuestos que se ponen en vigor anualmente”[31]. El segundo, el de universalidad,   impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones que presente el   Gobierno al Congreso, estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a   realizar durante la respectiva vigencia fiscal, resultando inadmisible la   presentación por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos   correspondientes a los diversos órganos del Estado[32] (C.P. art. 347). El   tercero, el de especialización[33],   por su parte, le prohíbe al Gobierno, y a los demás ordenadores del gasto,   “utilizar partidas del gasto aprobadas por el Congreso para una finalidad   diferente a aquélla para la cual ésta fue apropiada”[34], lo cual significa que la   partida aprobada por la ley para un gasto, no puede invertirse en un propósito   distinto a aquél que fue determinado directamente por el legislador (C.P. art.   345).    

5.11. Dado que el presupuesto debe   formularse anualmente (C.P. art. 346), el mismo se encuentra también sometido al   principio de anualidad. Ello significa que el presupuesto tiene un   alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a la   vigencia fiscal respectiva que comienza a contarse el 1º de enero y termina el   31 de diciembre de cada año[35],   fecha esta última a partir de la cual, no podrán asumirse compromisos con cargo   a las apropiaciones del año fiscal que se cierra. En este caso, los saldos de   apropiación no comprometidos caducarán sin excepción, pasando a conformar los   recursos del balance, siendo susceptibles de comprometerse para la vigencia   fiscal siguiente.    

5.12. En consonancia con lo anterior, y considerando   que a través de la ley anual de presupuesto el Congreso define el monto máximo   del gasto público para un determinado periodo y apropia las partidas para una   específica finalidad, la jurisprudencia ha destacado que dicha ley es entonces   una ley de autorización de gastos, que limita jurídicamente su ejecución en tres   aspectos específicos: “de un lado, en el campo temporal, pues las erogaciones   deben hacerse en el período fiscal respectivo; de otro lado, a nivel   cuantitativo, pues las apropiaciones son las cifras máximas que se pueden   erogar; y, finalmente, en el campo sustantivo o material, pues la ley no sólo   señala cuánto se puede gastar sino en qué se deben emplear los fondos públicos”.[36]    

5.13. De otra parte, cabe destacar que, aun cuando al   Congreso le compete expedir la ley anual de presupuesto, conforme lo dispone el   artículo 349 Superior, dicha ley debe ser discutida y aprobada por dicho órgano   con estricta sujeción a las reglas de la Ley Orgánica de Presupuesto.    

5.14. En efecto, como ya ha sido señalado, el artículo   151 de la Carta le atribuye al Congreso de la República la facultad de expedir   leyes orgánicas a las cuales se sujetará el ejercicio de la actividad   legislativa, autorización que incluye la expedición de normas sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones. La   citada disposición, se encuentra en plena correspondencia con el artículo 352   del mismo ordenamiento Superior, que le ordena al Congreso la regulación en la   ley orgánica del presupuesto, de lo relacionado a la programación, aprobación,   modificación y ejecución del presupuesto, no sólo de la Nación, sino también de   las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier nivel   administrativo, y su coordinación con el Plan Nacional de Desarrollo.    

5.15. En cumplimiento de los mencionados mandatos   constitucionales, el Congreso expidió las Leyes 38 de 1989, 179 de 1994 y 225 de   1995, que conforman el Estatuto Orgánico del Presupuesto. Dichas leyes, a su   vez, fueron compiladas por el Presidente de la República, con base en las   facultades conferidas por el artículo 24 de la Ley 225 de 1995, en un solo   cuerpo normativo, el Decreto 111 de 1996. Dicho decreto es hoy en día el   Estatuto Orgánico del Presupuesto,  según lo prevé el artículo 24 de la Ley 225   de 1995, con arreglo al cual se desarrolla lo   relacionado con la programación, aprobación, modificación y ejecución de los   presupuestos de la Nación y de las Entidades Territoriales y los entes   descentralizados.    

5.16. De esta manera, si bien corresponde al Congreso   mediante ley ordinaria la discusión y aprobación anual del Presupuesto, no es   menos cierto que para el efecto debe ceñirse, con rigor, a las normas orgánicas   respectivas, cuya transgresión lleva consigo, de manera ineluctable, a la   violación de los artículos 151 y 352 de la Constitución Nacional.    

5.17. Como reiteradamente lo ha sostenido   esta Corporación, “las normas orgánicas, entre las cuales se incluyen las de   presupuesto, tienen una categoría superior que condiciona el ejercicio de la   actividad legislativa, al punto de que el control de constitucionalidad que   lleva a cabo esta Corporación deba implicar que se confronte la disposición   acusada no solamente con el texto constitucional, sino también con la respectiva   norma orgánica [la cual] viene a constituirse en límite, directriz y referencia   obligada de la ley ordinaria”.[37]    

5.18. En la misma dirección, este Tribunal ha sostenido   que, dado su especial rango y jerarquía, “las leyes orgánicas son parámetros   del análisis de constitucionalidad en sentido lato, en tanto y en cuanto se   trata de normas de naturaleza supralegal que implican un límite a la actuación   de las autoridades y al margen de configuración del Congreso.”[38]    

5.20. Cabe señalar que, en efecto, la Corte   Constitucional ha distinguido entre la ley orgánica de presupuesto y la ley   anual de presupuesto o ley de apropiaciones, al señalar que “…mientras que la   ley orgánica regula el proceso presupuestal como tal, esto es, establece la   manera como se prepara, aprueba, modifica y ejecuta el presupuesto (C.P.   art.352), el contenido propio de las leyes anuales de presupuesto es diverso,   pues a éstas corresponde estimar los ingresos y autorizar los gastos del período   fiscal respectivo (C.P. art 346 y ss).”[39]    

5.21. En plena correspondencia con lo   anterior, ha precisado la Corporación que, en tanto las normas orgánicas de   Presupuesto son de carácter permanente, al haber sido previstas por la   Constitución para controlar de manera general todo el trámite de preparación,   discusión, aprobación y ejecución de los presupuestos anuales, las leyes   ordinaras que contienen dichos presupuestos y que se expiden cada año en   desarrollo de lo previsto por los artículos 150-11, 346, 347 y 349 de la   Constitución, tienen una duración limitada -el año fiscal correspondiente- y un   alcance restrictivo, “lo cual significa que sus normas no están llamadas a regir   de modo indefinido, menos todavía a trazar normas generales de conducta de las   ramas y órganos del poder público”[40].    

5.22. En consecuencia, el Decreto 111 de   1996, el cual integra el Estatuto Orgánico del Presupuesto, viene a   constituirse, entonces, en límite, directriz y referencia obligada de las leyes   ordinarias de presupuesto, que anualmente debe expedir el Congreso, en el   sentido de que estas últimas tienen el deber jurídico de ajustarse a la regulación orgánica, en lo relacionado con la   programación, aprobación, modificación y ejecución del mismo, so pena de   quebrantar la Constitución Política. En ese sentido, cabe entender que la ley   anual de presupuesto no puede incorporar normas que no guarden relación con el   fin de cada una de las partes que la integran.    

5.23. Ahora bien, siguiendo lo establecido en el   artículo 11 del Estatuto Orgánico del   Presupuesto (EOP), Decreto 111 de 1996, la ley anual de presupuesto se compone   de tres partes:    

(i)                 La primera parte   corresponde al presupuesto de rentas, que contiene   la estimación de los ingresos corrientes de la Nación, conformados por los   ingresos tributarios y no tributarios, y por las contribuciones parafiscales   cuando su administración corresponda a órganos que hacen parte del presupuesto,   de los fondos especiales, de los recursos de capital y de los ingresos de los   establecimientos públicos del orden nacional.    

(ii)              La segunda parte contiene   el  presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que incluye los   gastos o apropiaciones de los órganos del Estado durante el correspondiente   periodo fiscal, y distingue entre los gastos de funcionamiento, de inversión y   el servicio de la deuda pública. Dicha parte incluye, entonces, las   apropiaciones para las entidades públicas, clasificadas en diferentes secciones   que corresponden a: la Rama judicial, la Rama Legislativa, la Fiscalía General   de la Nación, la Procuraduría General de la Nación, la Defensoría del Pueblo, la   Contraloría General de la República, la Registraduría Nacional del Estado Civil   que incluye el Consejo Nacional Electoral, los ministerios, los departamentos   administrativos, los establecimientos públicos y la Policía Nacional (EOP-art.   36). Tal y como lo prevé el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto,   [l]os órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación,   tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica   de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones   incorporadas en la respectiva sección”, aclarando la misma norma que tal   proceder “constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la   Constitución Política y la ley”.    

En cumplimiento de los   previsto en el artículo 350 de la Constitución Política, la ley de   apropiaciones debe contener un componente denominado “gasto público   social”, el cual tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación, salvo en   los casos de guerra exterior o razones de seguridad nacional. De igual manera,   siguiendo lo preceptuado en el artículo 346 del mismo ordenamiento Superior, en   la ley de apropiaciones no puede incluirse partida que no corresponda a   un crédito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley   anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el   funcionamiento de las ramas del poder público, o al servicio de la deuda, o   destinarlo a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.    

–          Finalmente, a la tercera y última   parte de la ley de presupuesto se integran las disposiciones generales,   que contiene las normas tendientes a asegurar la correcta ejecución del   Presupuesto General de la Nación, las cuales solamente están llamadas a regir   durante el período fiscal para el cual hayan sido expedidas. Se trata, entonces,   de medidas que contienen indicaciones que deben seguir, tanto el Gobierno   Nacional como ejecutor del gasto público y recaudador de los ingresos fiscales,   como las otras autoridades ordenadoras de gasto, dentro de la vigencia fiscal en   la que rige el respectivo presupuesto.    

5.24. De acuerdo al contenido de las   leyes anuales de presupuesto, la Corporación ha precisado que en ellas “es   posible distinguir dos tipos de disposiciones; por un lado, las que adicionan o   disminuyen rentas y gastos, esto es, aquellas disposiciones por medio de las   cuales se hace una estimación de los ingresos y  se autorizan los gastos   para la respectiva vigencia fiscal, y, por otro, las que se conocen como   disposiciones generales y que tienen un carácter meramente instrumental con   miras a la debida ejecución del presupuesto aprobado”[41].  En ese sentido, lo ha dicho la Corte, la materia propia de una ley   anual de presupuesto es la inclusión o modificación de las partidas de ingresos   y de gastos del Estado para el respectivo periodo fiscal (primera y segunda   parte del presupuesto), quedando comprendida en dicha materia las normas que son   necesarias para que los presupuestos aprobados puedan ejecutarse y hacerse   efectivos (tercera parte del presupuesto)[42].    

5.25. Con respecto a esta última categoría de normas,   es decir, las disposiciones generales, este Tribunal ha sostenido que, en   cuanto su finalidad se limita a permitir la debida ejecución del presupuesto   aprobado durante la respectiva vigencia fiscal, no obstante su carácter   normativo, las mismas tienen un contenido meramente instrumental[43], lo que   significa que deben circunscribirse al   cumplimiento de  su objetivo y “no rebasar el fin que con ellas se   persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasan temporal, temáticamente o   finalísticamente su materia propia”.[44]    

5.26. Sobre esa base, la Corte ha puesto de presente que las disposiciones generales  no pueden contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello   desbordaría el ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el   presupuesto de la respectiva vigencia fiscal. Su vigencia temporal es, entonces,   consecuencia necesaria de la temporalidad de las normas cuya correcta ejecución pretende   asegurar, razón por la cual no pueden extender sus efectos más allá del   respectivo periodo fiscal[45].  Tampoco tales disposiciones generales pueden derogar o   modificar normas sustantivas, en especial   las de superior jerarquía como las del Estatuto Orgánico de Presupuesto,   toda vez que, en tal caso, perderían su condición de constituirse en   herramientas destinadas a asegurar la ejecución del presupuesto aprobado,   convirtiéndose, en contraposición  a su objetivo y finalidad, en medidas   portadoras de decisiones autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico[46].      

5.27. Según lo ha señalado este Tribunal[47], si la   pretensión del legislador es reconocerle a las disposiciones generales  un contenido extrapresupuestario, esto es, otorgarles un carácter permanente o   derogar o modificar a través de ellas normas sustantivas o de superior   jerarquía, “sería necesaria la aprobación de una ley distinta, cuyo trámite se   hubiese centrado en esas modificaciones de la ley sustantiva o en la regulación,   con carácter permanente, de determinadas materias”[48].    

5.28. De ese modo, en el acápite de las   disposiciones generales no se puede incorporar   normas que no guarden relación con el fin de las mismas, cual es el de permitir   la debida ejecución del presupuesto aprobado durante la respectiva vigencia   fiscal, pues toda medida que desborde dicho marco resulta contraria a la   Constitución y a la ley orgánica de presupuesto.    

5.29. De acuerdo con lo expuesto, la naturaleza,   características y finalidades de las leyes contentivas del presupuesto anual y   apropiaciones, se resumen de la siguiente manera:    

(i)                 el presupuesto   es un mecanismo de racionalización de la   actividad estatal, a través del cual se efectúa una estimación anticipada de los   ingresos y una autorización de los gastos públicos que han de ejecutarse dentro   del período fiscal respectivo;    

(ii)              el presupuesto es también un instrumento de gobierno y de   control, en cuanto expresión de los principios de separación de poderes y   legalidad.    

(iii)            En virtud del principio de   legalidad del gasto, es al Congreso y no al Gobierno, a través de la   ley anual de presupuesto, a quien corresponde decretar y autorizar los gastos   del Estado, de acuerdo con los objetivos trazados en el respectivo plan de   desarrollo al cual se encuentra sometido el presupuesto.    

(iv)             El presupuesto goza de   fuerza restrictiva, lo que significa no solo que el Congreso debe definir el   monto máximo del gasto estatal, sino también, apropiar las partidas para un fin   específico, de manera que éstas sean ejecutadas por el Gobierno de acuerdo con   lo prescrito en la ley de presupuesto.    

(v)               La ley anual de presupuesto   tiene, en sentido material, un contenido normativo específico y propio, en   cuanto sus disposiciones se erigen en auténticas autorizaciones para efectos de   decretar gastos y en verdaderas prohibiciones al Gobierno, pues éste no puede   superar los límites de gastos aprobados por el legislador ni otorgarles una   destinación distinta a las partidas aprobadas;    

(vi)             La ley de presupuesto tiene   un alcance temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a   la vigencia fiscal respectiva que comienza a contarse el 1º de enero y termina   el 31 de diciembre de cada año;    

(vii)          La ley anual de presupuesto   debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del Presupuesto, cuya   transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y 352 de la   Constitución Política.    

(viii)       la ley anual de presupuesto se compone de tres partes:  el presupuesto de rentas, que contiene la estimación de los ingresos,  el presupuesto de gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos,  y las disposiciones generales.    

(ix)            la función específica de   las disposiciones generales es la de facilitar y agilizar la correcta   ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, razón por la   cual a dichas normas se les ha reconocido un contenido instrumental, lo que   significa que deben circunscribirse al   cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se   persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática   o finalísticamente su materia propia.    

(x)              Dado su carácter instrumental, las disposiciones generales no pueden   contener regulaciones con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el   ámbito propio de la ley anual como es el de modificar el presupuesto de la   respectiva vigencia fiscal.   Tampoco pueden derogar o modificar normas orgánicas o sustantivas, pues   perderían su condición de herramientas destinadas a asegurar la ejecución del   presupuesto aprobado, convirtiéndose en medidas portadoras de decisiones   autónomas modificatorias del ordenamiento jurídico.    

6.      Análisis del primer cargo.   La disposición acusada no viola la reserva de ley orgánica    

6.1. De acuerdo con lo sostenido en la demanda, el artículo 102 de la Ley 1737   de 2014, al prever que los recursos apropiados a la Rama Judicial para   descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por   “doceavas”, desconoce la reserva de ley orgánica, pues se trata de una   medida relacionada con las condiciones de ejecución de los recursos apropiados a   la Rama Judicial, siendo esta una materia exclusiva de la ley orgánica de   presupuesto y, por tanto, no pueden ser regulados a través de una ley ordinaria,   como lo es la ley anual de presupuesto.    

6.2. Conforme quedo explicado, la ley anual de presupuesto debe ser expedida de   acuerdo con el denominado Estatuto Orgánico del Presupuesto, actualmente   recogido en el Decreto 111 de 1996.    

6.3. El artículo 11 de dicho estatuto, dispone expresamente que la ley anual de   presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de rentas, que   contiene la estimación de los ingresos; el presupuesto de gastos o ley de   apropiaciones, que autoriza los gastos; y las disposiciones   generales, cuyo propósito es “asegurar la correcta ejecución del   presupuesto general de la Nación”.    

6.4. Atendiendo al objetivo que persiguen las  disposiciones generales, cual es, como se ha dicho, facilitar y agilizar la   adecuada ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal, la   jurisprudencia constitucional, de conformidad con la Constitución y el Estatuto   Orgánico del Presupuesto, ha fijado unos criterios a partir de los cuales es   posible determinar cuándo las disposiciones generales violan la Constitución y   la Ley Orgánica de Presupuesto. Ello, sobre la base de reconocerle a dichas   disposiciones un contenido instrumental, en el sentido de tener que   circunscribir sus contenidos al   cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se   persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática   o finalísticamente su materia propia.  Se trata, entonces, de medidas que contienen indicaciones que debe seguir el   Gobierno Nacional y los demás ejecutores del gasto público, para una correcta   ejecución del presupuesto.    

6.5. En concordancia con ello, ha puesto de presente la   jurisprudencia que las disposiciones generales: (i) no pueden contener regulaciones   con vocación de permanencia, pues ello desbordaría el ámbito propio de la ley   anual como es el de modificar el presupuesto de la respectiva vigencia fiscal;   (ii)  tampoco pueden derogar o modificar normas sustantivas, en especial las de superior jerarquía como lo es el   Estatuto Orgánico de Presupuesto, al cual deben ajustarse; y, finalmente,   (iii)  no pueden adoptar medidas que vayan más allá de su objetivo, cual es el de   asegurar la correcta ejecución del presupuesto.     

6.6. Según quedó señalado en los antecedentes de esta providencia, la Ley 1737   de 2014 contiene el presupuesto para la vigencia fiscal de 2015 y, en   concordancia con lo establecido en la correspondiente ley orgánica, su   articulado se ocupa: en la  primera parte, (i) del presupuesto de rentas y recursos de   capital (Capítulos I y II, arts. 1º y 2º); en la segunda parte,   (ii)  del presupuesto de gastos o ley de apropiaciones (art. 3º); y, en la tercera   parte, (iii) de las disposiciones generales (arts. 4º a 125).   Las disposiciones generales, a su vez, se agrupan en cinco capítulos que regulan   las siguientes materias: el Capítulo I, las Rentas y Recursos (arts.5º a 13); el   Capítulo II, los Gastos (arts.14 a 32); el Capítulo III, las Reservas   Presupuestales y Cuentas por Pagar (arts. 33 y 34); el Capítulo IV, las   Vigencias Futuras (arts. 35 a 38); y, finalmente, el Capítulo V, trata sobre   Disposiciones Varias (arts. 39 a 125).    

6.7. En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, acusado en este   causa, se integra, según la organización adoptada por el legislador, a la parte   correspondiente a las disposiciones generales de la citada ley, en el   acápite de las disposiciones varias, que, al tenor de lo dispuesto en el literal   c) del artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996),   tienen la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto   general de la Nación”. Conforme con dicha finalidad, la citada norma   contiene dos mandatos específicos:    

(i)                 Que “[l]os recursos   apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del   1º de enero hasta el 31 de diciembre”, y    

(ii)              Que tales recursos   “serán ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”.    

6.8. Pues bien, acorde con los mandatos contenidos en la norma acusada, y con   los criterios fijados por la jurisprudencia constitucional, coincide la Corte   con la mayoría de intervinientes, en el sentido de considerar que la misma no   desconoce las disposiciones constitucionales y orgánicas citadas como violadas   en la demanda. Ello, sobre la base de sostener que la preceptiva citada se   limita a prever una forma específica de ejecución presupuestal de los recursos   destinados a la Rama Judicial para descongestión, cuyo propósito exclusivo y   específico es el de lograr una correcta y ordenada ejecución de los mismos.    

6.9. Es en ese contexto, en el de contribuir a la buena y normal ejecución de   los recursos apropiados para descongestión, que la norma acusada dispone que   ellos deben gastarse mes a mes, es decir, por “doceavas”, de manera que   se asegure que los mismos alcancen para financiar el gasto apropiado durante la   respectiva vigencia fiscal -del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015-   , sin que exista riesgo de que tales recursos puedan ser invertidos en su   totalidad antes del vencimiento de la vigencia fiscal respectiva.    

6.11. En relación con este último aspecto, en los   distintos debates al proyecto de ley de presupuesto para la vigencia fiscal   2015, que concluyó con la expedición de la Ley 1737 de 2014, demandada en esta   causa, se hizo mención a los recursos adicionales para descongestión de la Rama   Judicial, destacándose la necesidad de apropiarlos, dentro del interés nacional   de contribuir con ellos a la creciente demanda del servicio de administración de   justicia. Al respecto, se cita el siguiente comentario, incluido en el informe   de ponencia para primer debate en Comisiones Económicas Conjuntas de Senado y   Cámara:    

“Rama Judicial. Garantizar a toda la población colombiana el derecho de   acceder a la justicia contribuye a aumentar la credibilidad y confianza de los   ciudadanos en las instituciones jurídicas y en el estado en general, además le   permite al país avanzar en mayor equidad y en la construcción de una convivencia   pacífica. Por ello se están incluyendo $100 mm adicionales para apoyar el   programa de descongestión de la Rama   Judicial que permita atender la   creciente demanda de estos servicios”[49].    

6.12. Acorde con lo anterior, en el mismo informe de   ponencia se menciona el compromiso que le asiste al Congreso de la República, de   adoptar las medidas que correspondan para lograr que el monto, contenido y   ejecución de las apropiaciones incorporadas al presupuesto se inviertan con   eficiencia y eficacia. En esa dirección, se dijo lo siguiente:    

“Consciente de sus   responsabilidades, el Congreso de la   República, en ejercicio del control político, velará para que el monto,   contenido y ejecución de las apropiaciones incorporadas en el presupuesto de   2015 y los recursos que las financian respondan a los propósitos para los cuales   fueron programados, de forma que los dineros públicos se inviertan con   eficiencia y eficacia.    

(…)    

Muchos   ejemplos, a lo largo de los años, demuestran que el legislativo colombiano, a   diferencia de otros países, incluso desarrollados, ha dejado de lado sus   diferencias ideológicas y partidistas siempre que se ha requerido actuar en   procura del bienestar colectivo y el fortalecimiento de las finanzas públicas.   En la legislatura que corre mantendremos esta misma orientación y estaremos   atentos a analizar y mejorar con juicio crítico y ánimo constructivos las   propuestas que se pongan a nuestra consideración, más, si se trata de temas tan   importantes ligados al diario vivir de nuestros compatriotas[50]”.    

6.13. Sobre esa base, la norma acusada contiene, entonces, claras indicaciones   que deben seguir los órganos de administración de la Rama Judicial, como   ordenador de los gastos para descongestión, dirigida a que la inversión de tales   recursos se haga mensualmente, en procura de imprimirle un mayor nivel de orden   a su ejecución, con lo cual se da estricto cumplimiento al mandato contenido en   el artículo 11 del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de 1996), que   le atribuye a las previsiones adoptadas en la parte tercera de la ley anual de   presupuesto, correspondiente a las disposiciones generales, precisamente,   la finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la   Nación”. La citada disposición orgánica, a su vez, encuentra pleno respaldo   en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, el primero de los cuales   faculta al legislador para expedir las normas orgánicas “sobre preparación,   aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones”,   mientras el segundo dispone que, “la Ley Orgánica del Presupuesto regulará lo   correspondiente a la programación, aprobación, modificación, ejecución de los   presupuestos de la Nación, de las entidades territoriales y de los entes   descentralizados…”. De esa manera, la norma acusada se ajusta también a   tales lineamientos superiores, en cuanto desarrolla aspectos relacionados con la   forma de ejecución presupuestal de los recursos apropiados para descongestión,   en plena correspondencia con las directrices que para esos efectos fija el   Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

6.14. Esa forma de ejecución de los recursos para descongestión por   “doceavas”, además, no tiene una vocación de permanencia, dado que la norma   impugnada es clara en determinar que aplica solo respecto de la vigencia fiscal   comprendido entre el 1º de enero y el 31 de diciembre de 2015, lo que resulta   compatible con la exigencia de anualidad que gobierna la ley de presupuesto.    

6.15. Como quiera que el propósito de la medida es la correcta ejecución de los   recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión, ese modo de ejecución   concreto del presupuesto, por “doceavas”, no tiene que ver con las   materias reservadas a la ley orgánica, pues, como se reseñó previamente, es una   medida de la esencia de la buena y normal disposición de un presupuesto, y, por   tanto, responde al objetivo de las disposiciones generales a la que pertenece la   medida.    

6.16. A este respecto, cabe destacar que el Estatuto   Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, se ocupa de lo relacionado con la   ejecución presupuestal en el Capítulo XI, artículos 76 a 89. A través de tales   normas, el Estatuto Orgánico fija directrices, criterios y mandatos en materia   de ejecución, que deben ser atendidas y observadas en el proceso presupuestal y,   particularmente, por las leyes anuales de presupuesto, en los temas relacionados   con: (i) el registro presupuestal y la   cofinanciación de proyectos (arts. 68, 69 y 70); (ii) el certificado de   disponibilidad presupuestal (arts. 71 y 72); (iii) el programa anual   mensualizado de caja -PAC- (arts. 73 y 74); (ii) el recaudo de las rentas y del giro de los gastos (art. 75);   (iii) las modificaciones al presupuesto (arts. 76   a 88); y (iv) el régimen de las   apropiaciones y reservas (art. 89).    

6.17. Revisado el contenido de tales   disposiciones, ninguna de ellas regula aspectos vinculados a una forma específica de ejecución de los recursos del   presupuesto, así como tampoco establecen prohibiciones en la materia, ni limitan   las facultades del legislador ordinario para incluir medidas de ese tipo en las   leyes anuales de presupuesto. En ese sentido, la forma de ejecución por   “doceavas”, prevista en la norma impugnada, no guarda relación con las   materias reservadas a la ley orgánica, ni se encuentra contenida de manera   diferente en dicha ley, y, por tanto, no invade su órbita de regulación. Tampoco   modifica ni deroga normas del estatuto Orgánico del Presupuesto, ni ninguna otra   norma sustantiva relacionada con la materia, pues, se trata, en realidad,   insiste la Corte, de una medida de tipo instrumental, dirigida a buscar la   correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión, de manera que,   en contraposición a lo sostenido en la demanda, la misma resulta compatible con   lo previsto en los artículos 151 y 352 de la Carta Política y con las normas   orgánicas del presupuesto, en particular, con lo previsto en el literal c) del   artículo 11 del Decreto 111 de 1996.    

6.18. De conformidad con lo expuesto, por el cargo de violación de la reserva de   ley orgánica, la disposición acusada se entiende ajustada a la Constitución.    

7.       Análisis del segundo cargo. La norma acusada no desconoce la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial    

7.1. Como complemento del cargo anterior, el demandante   sostiene igualmente que el artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, al prever que   los recursos apropiados a la Rama Judicial para descongestión durante la   vigencia fiscal del año 2015, sean ejecutados por “doceavas”, desconoce   también la autonomía presupuestal de la Rama Judicial prevista en el artículo   256-5 de la Constitución Política, que, precisamente, habilita al Consejo   Superior de la Judicatura para elaborar el proyecto de presupuesto y para   ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso. Cabe destacar   que el actor sustenta este segundo cargo, a partir de considerar que, de acuerdo   con el mandato contenido en el artículo 256-5 de la Carta, el Consejo Superior   de la Judicatura cuenta con un privilegio de postulación del presupuesto de la   rama judicial, que es la nota característica de su autonomía para el manejo y   ejecución de su presupuesto, y sin el cual “en la práctica, el poder judicial   dependería de las ‘buenas voluntades’ de los otros poderes”.    

7.2. Con respecto a dicha acusación, advierte  la Corte   que la misma tampoco está llamado a prosperar, tal y como se pasa a explicar.    

7.3. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 5   del artículo 256 de la Constitución Política, corresponde al Consejo Superior de   la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y “de acuerdo con   la ley”, “[e]laborar el proyecto de presupuesto de la rama judicial que   deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con la aprobación   que haga el Congreso”.    

7.4. El citado mandato constitucional, fue a su vez   recogido y desarrollado por el numeral 1º del artículo 85 de la Ley 270 de 1996,   Estatutaria de la Administración de Justicia, en el que se prevé que, corresponde a la Sala   Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura “[e]laborar el proyecto   de presupuesto de la Rama Judicial que deberá remitirse al Gobierno Nacional, el   cual deberá incorporar el proyecto que proponga la Fiscalía General de la   Nación”.    

                                                                                      

7.5. Es importante destacar que   mediante el Acto Legislativo 02 del 1º de julio de 2015, “Por   medio del cual se adopta una reforma de equilibrio de poderes y reajuste   institucional y se dictan otras disposiciones”, se modificaron las normas contenidas en el Capítulo 7   del Título VIII de la Constitución Política y se introdujo una reforma   sustancial al sistema de gobierno y administración de la Rama Judicial.   Así, a través de los artículos 15, 16 y 17 del citado acto legislativo, se   suprimió el Consejo Superior de la Judicatura y se dispuso que el gobierno y la   administración de la Rama Judicial “estarán a cargo del Consejo de Gobierno   Judicial y la Gerencia de la Rama Judicial”,   órganos que “ejercerán las funciones que les atribuya la ley con el fin de   promover el acceso a la justicia, la eficiencia de la Rama Judicial, la tutela   judicial efectiva y la independencia judicial”.    

En ese contexto, el artículo 15 del Acto Legislativo 02   de 2015, que modificó el artículo 254 de la Constitución Política, le asigna al   Consejo de Gobierno Judicial, entre otras competencias, la de “aprobar el   proyecto de presupuesto de la Rama Judicial que deberá ser remitido al Gobierno”.   En plena correspondencia con dicho mandato, el artículo 16 del citado Acto   Legislativo, mediante el cual se modificó el artículo 255 de la Carta, le   atribuye a la Gerencia de la Rama Judicial, como órgano subordinado al Consejo   de Gobierno Judicial, la administración de dicha rama y la función de   “elaborar para aprobación del Consejo de Gobierno Judicial el proyecto de   presupuesto que deberá ser remitido al Gobierno, y ejecutarlo de conformidad con   la aprobación que haga el Congreso.”    

Dentro del propósito de   garantizar la continuidad en el ejercicio de las funciones que se encontraban a   cargo del Consejo Superior de la Judicatura, y de permitir que las mismas puedan   ser asumidas de forma adecuada por los nuevos órganos, el propio Acto   Legislativo 02 de 2015, en los artículos 18 y 19, adoptó las correspondientes   medidas de transición. Al respecto, el artículo 18 transitorio le impone   al Gobierno Nacional el deber de presentar al Congreso, antes del 1º de octubre   de 2015, un proyecto de ley estatutaria que regule el funcionamiento de los   órganos de gobierno y de administración judicial creados por la aludida reforma.   Acorde con ello, la citada disposición dispuso las medidas de gobierno y   administración de la Rama Judicial que regirán hasta que entre en vigencia dicha   ley estatutaria, precisando en el literal e) del numeral 1º, que: “[lla   Comisión Interinstitucional de la Rama Judicial y la Sala Administrativa del   Consejo Superior de la Judicatura, continuarán ejerciendo sus funciones hasta   que sea integrado el Consejo de Gobierno Judicial y sea elegido el Gerente de la   Rama Judicial (…)”.    

En consecuencia, la   Constitución Política, antes y después de la reforma introducida por el Acto   Legislativo 02 de 2015, en concurrencia con la Ley Estatutaria de Administración   de Justicia, le atribuye a la Rama Judicial, a través de sus órganos de gobierno   y administración, facultad, no solo para elaborar el proyecto de presupuesto que   deberá remitir al Gobierno, sino también para ejecutarlo de conformidad con la   aprobación que haga el Congreso.    

7.6. Por su parte, el artículo 36 del Estatuto Orgánico   del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, dispone que el Presupuesto de Gastos se compondrá de los   gastos de funcionamiento, del servicio de la deuda pública y de los gastos de   inversión, y que cada uno de esos gastos se presentará clasificado “en   diferentes secciones” que corresponderán, entre otros órganos y ramas del   poder público, “a la rama judicial”. En plena correspondencia con   dicho mandato, el artículo 110 del mismo estatuto establece que:   “[l]os órganos que son una sección en el presupuesto general de la nación,   tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica   de la cual hagan parte y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones   incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía   presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas   facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano, quien podrá delegarlas en   funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces…” (Negrillas y   subrayas fuera de texto).    

7.7. Atendiendo al contenido de las disposiciones   citadas, es posible advertir que la Rama Judicial, a través de sus órganos de   gobierno y administración, goza, en principio, de autonomía presupuestal para   elaborar su propio proyecto de presupuesto y para ejecutarlo de conformidad con   la aprobación que del mismo haga el Congreso.  No obstante, de acuerdo con la   Constitución Política y el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial se concreta, en la instancia de elaboración, en   la preparación del anteproyecto de presupuesto y en la remisión del mismo al   Gobierno Nacional para su incorporación al proyecto de presupuesto general que   éste debe presentar anualmente al Congreso para su aprobación; conservando el   Gobierno, como titular de la iniciativa presupuestal y responsable de la   política económica del Estado, la potestad para disponer racionalmente en el   respectivo proyecto de las apropiaciones destinadas a cada sección del   presupuesto[51].    En materia de ejecución, por su parte, la autonomía presupuestal de la Rama   Judicial comprende la potestad para el manejo, administración y disposición de   las partidas que hayan sido incluidas por el Congreso en la ley anual de   presupuesto, lo que significa que tiene capacidad para contratar y comprometer a   nombre de la Rama Judicial, así como también, de ordenar el gasto en plena   correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del   presupuesto.    

7.8. A la luz de tal razonamiento, una lectura   sistemática de las disposiciones constitucionales y orgánicas que regulan la   materia presupuestal, permite concluir que la elaboración y ejecución del   presupuesto por parte de los órganos de administración de la Rama Judicial, debe   llevarse a cabo con plena observancia, no solo de los parámetros fijados en la   propia Carta Política, sino también, conforme con las regulaciones legales en la   materia, es decir, de acuerdo con lo dispuesto en la ley orgánica de presupuesto   y la ley anual de presupuesto.    

7.9. Acorde con lo anterior, esta Corporación ha puesto   de presente que[52],   aun cuando la Constitución le reconoce a los órganos de gobierno y   administración de la Rama Judicial, en ejercicio de su autonomía presupuestal,   la facultad para elaborar el proyecto de presupuesto y para ejecutarlo, de ello   no se deriva la atribución de dicho organismo para llevar a cabo tales acciones   sin observancia de los principios que informan el proceso presupuestal, en   particular, los principios de unidad presupuestal y   universalidad.    

7.10. Como ya fue explicado, el principio de   unidad le impone a todas las instituciones del sector público, la obligación   de llevar a cabo el proceso de elaboración y ejecución de sus presupuestos, en   cuanto a su contenido, métodos y expresión, con estricta sujeción a la política   presupuestaria única, definida y adoptada por la autoridad competente de   conformidad con la ley. Sobre el principio de unidad, ha sostenido la   jurisprudencia constitucional que el mismo   “nace de la realidad que constituye el manejo unificado de la economía o de la   parte oficial de la misma y de la existencia de unos fines y objetivos comunes a   todos los presupuestos que se ponen en vigor anualmente”[53]. Por su parte, el   principio de universalidad exige que en el respectivo proyecto de ley de   apropiaciones estén contenidos la totalidad de los gastos del Estado a realizar   durante la respectiva vigencia fiscal, por lo que no es admisible la   presentación, por separado, en diferentes proyectos de presupuesto, de los   gastos correspondientes a los diversos órganos del Estado, en particular, de   aquellos que gozan de autonomía presupuestaria.    

7.11. Bajo los anteriores supuestos, advierte la Corte   que lo que se plantea en la presente causa es una tensión entre los principios   de autonomía presupuestal y de unidad y universalidad   presupuestal, la cual, a juicio de la demanda, debe resolverse a favor del   primero, sobre la base de considerar que la autonomía presupuestal reconocida a   la Rama Judicial comporta la elaboración y ejecución de su presupuesto sin   ningún tipo de limitación.    

7.12. En punto a la autonomía presupuestal   reconocida a ciertas entidades públicas, la jurisprudencia constitucional ha   señalado que, de manera general, su contenido esencial “reside en la posibilidad   que éstas tienen de ordenar y ejecutar los recursos apropiados conforme a las   prioridades que ellas mismas determinen, y en armonía con los cometidos   constitucionales y legales de la respectiva entidad”[54].   Sobre esa base, también la Corporación ha puesto de presente que “la ejecución   del presupuesto por parte de los órganos constitucionales a los que se reconoce   autonomía presupuestal supone la posibilidad de disponer, en forma   independiente, de los recursos aprobados en la Ley de Presupuesto”[55].    

7.14. No obstante lo anterior, también la Corte ha   destacado que la autonomía presupuestal “no implica una independencia del gasto   de los órganos autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de   financiamiento estatal”[56].   Ello, sobre la base de considerar que la autonomía presupuestal debe ser   ejercida de conformidad con la Constitución y la ley, y, concretamente, en plena   correspondencia con los principios que gobiernan el sistema presupuestal.[57]    

7.15. Ya la Corte, en anteriores pronunciamientos[58], había tenido   oportunidad de precisar que, dentro del propósito de hacer realidad las   importantes finalidades económicas y políticas que persigue el presupuesto, las   cuales se concretan en la realización de los objetivos sociales del Estado, el   principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los demás   principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios de  unidad presupuestal y universalidad. Sin embargo, en caso de que tal   armonización no sea posible, la jurisprudencia ha reconocido que, dada la   característica de “República unitaria” adoptada por el Estado colombiano   y las responsabilidades fiscales y macroeconómicas impuestas al Gobierno, el   principio de autonomía presupuestal debe ceder ante los principios de   unidad  presupuestal y universalidad, de manera que se entienda que la   autonomía  reconocida a ciertos órganos en la materia es objeto de algunas limitaciones en   su ejercicio que no comportan, por sí mismas, un desconocimiento de dicha   autonomía ni de su independencia[59].   Ello, “no sólo en relación con las entidades territoriales, las cuales aportan   ingresos propios al presupuesto general de la Nación, sino también, y tal vez   con mayor razón, respecto de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni   los aportan al presupuesto general[60]”[61], como es el   caso de la Rama Judicial.    

7.16. Sobre el particular, este Tribunal ha sostenido   que la autonomía presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado   no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues, en realidad, la   misma se supedita “al manejo de la política fiscal que corresponde al Gobierno   en lo concerniente a la fijación de las directrices formuladas por este, como   responsable de la política económica y de desarrollo del país, de la cual desde   luego no se puede hacer uso desmesurado y arbitrario, sino que por el contrario,   debe actuar razonablemente y ceñirse a los principios que caracterizan el   sistema presupuestal consagrado en la ley orgánica del presupuesto”[62].   Al respecto, el artículo 346 de la Carta señala que el presupuesto debe   elaborarse, presentarse y aprobarse dentro de un marco de sostenibilidad fiscal   y corresponder al Plan Nacional de Desarrollo, en cuya parte general, de   conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 del mismo ordenamiento Superior,  “se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas   y prioridades de la acción estatal a mediano plazo, y las estrategias y   orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán   adoptadas por el Gobierno”.    

7.17. En ese sentido, las limitaciones impuestas al   principio de autonomía presupuestal frente a los principios de unidad y   universalidad, se fundan en la necesidad de garantizar el logro de las metas   macroeconómicas del Estado y el equilibrio del sistema presupuestal, buscando   impedir que los órganos que son una sección en el presupuesto, puedan adquirir   compromisos y obligaciones sin contar con los respectivos recursos, o en   el caso de que lo hagan, se lleve a cabo teniendo en cuenta las condiciones   especiales que señale el Gobierno para el efecto, en relación con los gastos que   no tengan el carácter de obligatorios[63].   Desde ese punto de vista, la autonomía en la ejecución presupuestal no supone   independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de   financiamiento de la operación estatal, con lo cual, dicha autonomía debe   cumplirse dentro de los límites que imponen intereses superiores como el   equilibrio macroeconómico y financiero (C.P. art. 341 C.P.) y el mantenimiento   de la capacidad adquisitiva de la moneda (C.P. art. 373).[64]    

7.18. De acuerdo con tales explicaciones, es importante   destacar que el tema relacionado con las limitaciones al principio de   autonomía presupuestal frente a los principios de unidad  presupuestal y universalidad, fue abordado por la Corte de manera   concreta en la Sentencia C-592 de 1995, al llevar a cabo el juicio de   constitucionalidad del aparte del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, en el que se   preveía que la Contraloría, en ejercicio de su autonomía e independencia, estaba   facultada para elaborar anualmente su proyecto de presupuesto, el cual debía ser   presentado a la Dirección General de Presupuesto para que el mismo fuera   incorporado al respectivo proyecto de ley anual de presupuesto que el Gobierno   debe llevar al Congreso para su aprobación. En esa oportunidad, la citada norma   fue demandada, tras considerar el actor que la misma violaba el principio de   autonomía presupuestal de la Contraloría, al permitir la intervención del   Gobierno en el proceso de presentación del proyecto de presupuesto de dicho   organismo de control al Congreso. Adelantado el respectivo estudio de   constitucionalidad del artículo 52 de la Ley 43 de 1993, la Corte desestimó el   cargo y declaró la exequibilidad de la citada norma, tras considerar que la   autonomía presupuestal reconocida a ciertos órganos constitucionales se   encuentra sujeta a los principios de unidad presupuestal y   universalidad, sin que sea posible equiparar dicha autonomía al concepto de   soberanía presupuestal. La posición de la Corte fue explicada en dicho fallo, de   la siguiente manera:    

“3.1 Corresponde al Gobierno el manejo de la política   fiscal de la Nación, cuya expresión cuantitativa es el proyecto de presupuesto   general de la Nación. En el Gobierno reposa la facultad de formulación del   Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (CP art. 346).    

3.2. El principio de universalidad del presupuesto   impone que en el respectivo proyecto de ley de apropiaciones estén contenidos la   totalidad de los gastos del Estado a realizar durante la respectiva vigencia   fiscal (CP art. 347), por lo que no es admisible la presentación, por separado,   en diferentes proyectos de presupuesto, de los gastos correspondientes a los   diversos órganos del Estado.    

3.3. La programación, aprobación modificación y   ejecución de los presupuestos nacionales y seccionales, entre ellos el   presupuesto de la Contraloría, se regula por la Constitución y por la Ley   Orgánica del Presupuesto. Esta última incluye a la Contraloría General de la   República como una de las secciones del presupuesto de la Nación (L. 38 de 1989,   art. 23, modificado por la Ley 179 de 1994, art. 16).  Además, consagra los   principios de unidad presupuestal, de universalidad, de unidad de caja, de   coordinación con los planes de desarrollo, destinados a darle coherencia y   eficiencia al manejo y distribución de los recursos públicos, a los cuales debe   sujetarse la presentación del presupuesto de la Contraloría.    

3.4. La Corte Constitucional ya se ha referido con   anterioridad a la prevalencia del principio de unidad presupuestal sobre el   principio de autonomía, en relación con  las entidades territoriales. Si la   autonomía presupuestal de las entidades territoriales – las cuales aportan   ingresos propios al presupuesto general de la Nación – se subordina al principio   de unidad presupuestal, con mayor razón este principio precede al principio de   autonomía de los órganos del Estado que no perciben ingresos ni los aportan al   presupuesto general.    

(…)    

3.5 Por último, del deber genérico de colaboración   armónica entre los diferentes órganos del Estado, en concordancia con las normas   constitucionales en materia de presupuesto (Título XII, Capítulo 3 de la Carta   Política), se deduce el deber específico de la Contraloría de contribuir a la   presentación unificada del proyecto de presupuesto nacional dentro del término   constitucional respectivo, para su estudio y aprobación global por el Congreso   de la República. De la obligación legal de presentar el proyecto – más   precisamente anteproyecto – de gastos o apropiaciones de la Contraloría a la   Dirección General de Presupuesto para su incorporación al proyecto de   presupuesto general, por sí sola no conduce al recorte o afectación de la   autonomía e independencia de este órgano de control.    

(…)    

“La formulación del presupuesto de rentas y ley de   apropiaciones supone la potestad del Gobierno de presentar el proyecto   respectivo en la forma que considere debe ser aprobado por el Congreso. En esto   radica precisamente la iniciativa presupuestal radicada en cabeza del Ejecutivo,   como responsable de la política económica y de desarrollo. No se entendería la   exclusividad gubernamental de la iniciativa presupuestal (CP art. 154), de   admitirse que hace parte de la autonomía de ciertos órganos del Estado la   posibilidad de presentar al Congreso proyectos de presupuesto parciales, bien en   forma separada o conjunta con el presupuesto general de la Nación. Es   consustancial a la facultad de formulación del presupuesto, la potestad del   Gobierno para disponer libremente en el respectivo proyecto de las apropiaciones   destinadas a cada sección del presupuesto…”    

7.19. La posición adoptada por la Corte en la   providencia citada, fue posteriormente reiterada en la Sentencia C-101 de 1996,   al llevar a cabo el estudio de constitucionalidad del actual artículo 110 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, en el que, precisamente,   se le reconoce a los órganos que son una sección en el presupuesto general de la   Nación, entre ellos la Rama Judicial, la capacidad de contratar y comprometer a   nombre de la persona jurídica de la cual hacen parte y ordenar el gasto en   desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, y en el   que se define tal capacidad como constitutiva de la autonomía presupuestal que   la Constitución Política y la ley otorgan a ciertos órganos. Dicha norma fue   cuestionada en esa oportunidad, sobre la base de considerar el actor que la   misma definía de manera impropia e   incompleta el concepto de autonomía presupuestal, particularmente frente a la   Contraloría General, al ignorar el legislador que la autonomía reconocida a   ciertos órganos del Estado, para que sea efectiva, ha de contemplar el manejo o   gestión presupuestal. En dicho fallo, la Corte declaró exequible la mencionada   disposición, señalando que los límites impuestos al principio de autonomía   presupuestal con respecto al principio de unidad presupuestal opera en   todos los ámbitos del proceso presupuestal, con lo cual cobija no solo los   aspectos relacionados con la  formulación, presentación y aprobación del presupuesto, sino que se extiende   también al ámbito de la ejecución. Sobre ese particular, explicó la Corte:    

“6. Las anteriores razones también son aplicables en el   ámbito de la ejecución presupuestal. Principios medulares del ordenamiento   constitucional en materia de régimen presupuestal – unidad del presupuesto,   universalidad, unidad de caja, coordinación y eficiencia – gobiernan igualmente   la distribución de los propios recursos de conformidad con los planes y   programas de financiación y de inversión previamente acordados entre el   Gobierno, como responsable de la política fiscal, y los respectivos órganos que   son sección del Presupuesto.    

                

La ejecución del presupuesto por parte de los órganos   constitucionales a los que se reconoce autonomía presupuestal supone la   posibilidad de disponer, en forma independiente, de los recursos aprobados en la   Ley de Presupuesto. La independencia en la disposición de los recursos no   significa que no se requiera del trámite presupuestal previsto en la ley   orgánica, en cuanto a la certificación de la existencia de recursos y la   racionalización de la programación presupuestal. En el mismo orden de ideas, la   autonomía en la ejecución presupuestal no supone independencia respecto de las   metas macroeconómicas y los planes de financiamiento de la operación estatal. La   autonomía se cumple dentro de los límites que imponen intereses superiores como   el equilibrio macroeconómico y financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de   la capacidad adquisitiva de la moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica   en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución de los   presupuestos de la Nación (CP arts. 352)”.    

7.20. Dentro del contexto anterior, en la misma   Sentencia C-101 de 1996, la Corte abordó el estudio sobre el alcance de la   autonomía presupuestal reconocido por la Constitución a ciertos órganos, entre   ellos a la Rama Judicial, de acuerdo con la delimitación que en materia de   ejecución del presupuesto está prevista en el ya mencionado artículo 110 del   Estatuto Orgánico. Al respecto, precisó que el “Legislador puede determinar el   contenido y los alcances de la autonomía presupuestal de rango constitucional,   siempre y cuando no vulnere el núcleo esencial de la misma en materia de   programación, ejecución y control del presupuesto”. De esa manera, solo en “el   evento de que la norma legal afectara el núcleo esencial de la autonomía   presupuestal reconocida constitucionalmente a determinados órganos del Estado   -v.gr. la Contraloría General de la República-, el pronunciamiento de la Corte   tendría que condicionar el concepto de la autonomía presupuestal a su   conformidad con los valores constitucionales y a las reglas orgánicas que rigen   la materia (CP art. 352)”.    

7.21. Sobre esa base, se afirmó en dicho fallo que el   concepto de ordenador del gasto que tienen ciertos órganos en virtud de la   autonomía presupuestal, se refiere a la capacidad de ejecución del presupuesto.   Al respecto, señaló que “Ejecutar el gasto, significa que, a partir del programa   de gastos aprobado – limitado por los recursos aprobados en la ley de   presupuesto -, se decide la oportunidad de contratar, comprometer los recursos y   ordenar el gasto, funciones que atañen al ordenador del gasto”[65]. Conforme con   ello, concluyó la Corte que “la definición legal que restringe la autonomía   presupuestal a las capacidades de contratación, disposición de los recursos   propios previamente apropiados y ordenación del gasto, no desconoce el núcleo   esencial de la autonomía presupuestal reconocida por la Constitución a ciertos   órganos del Estado…”.[66]  En consecuencia, a la luz de la citada jurisprudencia, en materia de ejecución,   el ámbito de autonomía reconocido a los órganos que son una sección en el   presupuesto se circunscribe, de conformidad con lo previsto en el artículo 110   del Estatuto Orgánico del Presupuesto, a la capacidad para contratar y   comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el   gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la   respectiva sección del presupuesto y con la finalidad dispuesta para ellas.    

7.22. Ahora bien, en la Sentencia C-192 de 1997, esta   Corporación tuvo oportunidad de referirse nuevamente a las limitaciones   impuestas al principio de autonomía presupuestal frente al principio de   unidad  presupuestal, en esta oportunidad, de manera concreta, frente a la   autonomía reconocida por el artículo 256-5 de la Constitución Política a la Rama   Judicial. Ello, a propósito de una demanda de inconstitucionalidad formulada   contra el artículo 76 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, por medio del   cual se permite al Gobierno en ciertos eventos   reducir o aplazar, total o parcialmente, la ejecución de las apropiaciones   presupuestales aprobadas en la ley de presupuesto. La acusación contra dicha   disposición, partía de considerar que tal autorización vulneraba la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial, por considerar que ésta goza de una garantía   institucional según la cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecuta el   presupuesto “de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”, de   manera que el Gobierno no puede afectar las apropiaciones para el sector   justicia, una vez éstas fueron fijadas en la ley anual de presupuesto. En el   referido pronunciamiento, la Corte declaro la exequibilidad del artículo 76 del   Decreto 111 de 1996, “en el entendido de que la reducción o aplazamiento,   total o parcial, de las apropiaciones presupuestales no implica una modificación   del presupuesto, y que el Gobierno debe ejercer esa facultad en forma razonable   y proporcionada, y respetando la autonomía presupuestal de las otras ramas del   poder  y entidades autónomas…”. Para llegar a dicha conclusión, la   Corte recogió la tesis expuesta en la Sentencia C-101 de 1996, sobre las   limitaciones impuestas al principio de autonomía presupuestal sobre el principio   de unidad  en todos los ámbitos del proceso presupuestal, incluyendo  también la etapa de ejecución, a partir de lo cual reiteró que la autonomía en   la ejecución presupuestal no conlleva una independencia del gasto de los órganos   autónomos frente a las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento   estatal. Al respecto, sostuvo este Tribunal:    

“12- En ese orden de ideas, la Corte reitera lo   señalado  en la sentencia C-101/96, esto es, que la autonomía en la   ejecución presupuestal no implica una independencia del gasto de los órganos   autónomos respecto de las metas macroeconómicas y los planes de financiamiento   estatal. Dijo entonces esta Corporación:    

…la autonomía en la ejecución presupuestal no supone   independencia respecto de las metas macroeconómicas y los planes de   financiamiento de la operación estatal. La autonomía se cumple dentro de los   límites que imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico y   financiero (art. 341 C.P.), el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la   moneda (art. 373 C.P.) y la regulación orgánica en materia de programación,   aprobación, modificación y ejecución de los presupuestos de la Nación (CP arts.   352)[67].    

Por ello la Corte considera que la norma acusada   encuentra perfecto sustento constitucional, pues la ordenación autónoma del   gasto por parte de las entidades debe realizarse dentro de los límites que   imponen intereses superiores como el equilibrio macroeconómico financiero, el   mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda y la regulación orgánica   en materia de programación, aprobación, modificación y ejecución del   presupuesto.    

13- Por todo lo anterior, y como bien lo destaca la   Vista Fiscal, la Corte  concluye que el artículo 256 ordinal 5º de la   Carta, según el cual el Consejo Superior de la Judicatura ejecutará el   presupuesto “de conformidad con la aprobación  que haga el Congreso” no   puede ser asumido literalmente, pues tal hermenéutica contradice principios   constitucionales esenciales, ya que conduce a una fragmentación de la ejecución   del presupuesto, cuando el conjunto de disposiciones constitucionales reafirman   la unidad presupuestal también en este campo.”    

7.23. Resulta de interés destacar que, en la citada   Sentencia C-192 de 1997, dentro del contexto del problema jurídico que le   correspondía resolver, la Corte se refirió al alcance de la autonomía   presupuestal reconocida por el artículo 256-5 de la Carta a la Rama Judicial, al   tenor del mandato que le reconoce al Consejo Superior de la Judicatura   competencia para ejecutar el presupuesto “de conformidad con la aprobación   que haga el Congreso”. Sobre el particular, señaló este Tribunal que “tal   expresión tiene un significado profundo, ya que esta disposición establece la   autonomía fiscal de la rama judicial, esto es, que la ejecución y ordenación del   gasto corresponde a una autoridad del propio poder judicial, y no a una entidad   externa del mismo, como sucedía en el pasado, que el presupuesto de la rama   judicial era ejecutado por el Ministerio de Justicia”. Sobre esa base, destacó   que “esta autonomía debe interpretarse tomando en cuenta el principio de   legalidad del gasto y entonces la disposición adquiere un sentido perfectamente   razonable, pues significa simplemente la sujeción que a la ley de presupuesto   deben los ejecutores del gasto en la rama judicial, por lo cual el Consejo   Superior de la Judicatura no puede desbordar los parámetros establecidos por el   Congreso al apropiar las distintas partidas para la rama judicial”.    

7.24. El alcance fijado en la citada  Sentencia C-   192 de 1997 al artículo 256-5 de la Constitución Política, fue recientemente   reiterado por la Corte en la Sentencia C-334 de 2012, al adelantar el juicio de   constitucionalidad del artículo 304 de la Ley 1437 de 2011, “Por la cual se expide el   Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”,   norma que radica en cabeza del Consejo de   Estado la facultad de intervenir en la confección y aprobación de un Plan   Especial de Descongestión de la Jurisdicción Contencioso Administrativa con   implicaciones en las apropiaciones y los gastos judiciales. La mencionada   disposición fue acusada de violar, precisamente, el numeral 5º del artículo 256   de la Carta, que, como   ya se ha mencionado, le asigna al Consejo Superior de la Judicatura la   elaboración del proyecto   de presupuesto de la rama judicial y su ejecución. La acusación contra dicho   mandato Superior se basó en  una supuesta “usurpación de competencias   constitucionales” y en el desconocimiento de la ley del plan nacional   de desarrollo y el plan general de descongestión judicial. En la menciona   providencia, la Corporación declaró la exequibilidad del artículo   304 de la Ley 1437 de 2011, tras sostener que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos, en particular de   la Rama Judicial, debe enmarcarse en los límites que imponen los fines   constitucionales superiores y los parámetros establecidos por el Congreso,   entendiendo que el artículo 256 constitucional no   contiene, en realidad, un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo   Superior de la Judicatura ni está excluyendo al legislador de la regulación de   tales competencias. El punto fue tratado por la sentencia de la siguiente   manera:     

“4.1.1.   El artículo 256 de la Carta regula las atribuciones que corresponden al Consejo   Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, “según el caso y de acuerdo a   la ley”. El numeral 5º dispone como competencia específica de dicho   órgano, la de “elaborar el   proyecto de presupuesto de la rama judicial que deberá ser remitido al Gobierno,   y ejecutarlo de conformidad con la aprobación que haga el Congreso”.    

4.1.2.   En la sentencia C-265 de 1993, la Corte analizó la constitucionalidad del   artículo 4º del Decreto Ley 2652 de 1991 frente a lo dispuesto en los artículos   265 y 257 superiores. Allí concluyó que la Constitución asignó una serie de   competencias al Consejo Superior de la Judicatura, cuyo desarrollo corresponde   al Legislador, cuestión que se desprende del propio artículo 256, en la   expresión “de acuerdo a   la ley”. En ese sentido, se consideró lo siguiente:    

“Ahora   bien, de manera más específica, los artículos 256 y 257 de la Carta Política que   relacionan las funciones que le son propias  al Consejo Superior, tienen a   éste como titular de las mismas “de acuerdo a la ley” o “con sujeción a la ley”.   De manera que el constituyente delegó en la ley la ordenación de las   competencias, que le son propias”. (Subraya fuera del original)     

A su vez, los artículos 85 y 88[2] de la Ley   estatutaria de Justicia, en materia presupuestaria, merecieron declaración de   exequibles en la sentencia C-037 de 1996. Y en  sentencia C-192 de 1997, la   Corte decretó la constitucionalidad de los artículos 34 de la Ley 179 de 1994 y   76 del decreto 111 de 1996[3], considerando   que la norma acusada era exequible y no atentaba contra el artículo 256   constitucional, ya que la autonomía presupuestal de los órganos autónomos ha de   enmarcarse en los límites que imponen los fines constitucionales superiores y   los parámetros establecidos por el Congreso. Esta   interpretación concuerda con la fijada en la sentencia C-265 de 1993, que   concibe las  funciones constitucionales del Consejo Superior de la   Judicatura como competencias que se ejercen en los términos fijados por el   Legislador. De este modo, el Congreso de la   República tiene un ámbito propio de configuración normativa en esta materia,   pudiendo precisar las atribuciones constitucionales del Consejo Superior de la   Judicatura, para lo cual fue autorizado expresamente por el Constituyente. En   este caso, y para usar los términos de la demanda, la Constitución no ha   reducido el campo de regulación del Legislador hasta el punto de anularlo, sino   por el contrario, ha admitido la participación del mismo en el desarrollo de las   competencias de este órgano de la rama judicial.    

4.1.3. Así, el   artículo 256 constitucional, que según la demandante ha sido vulnerado, en   realidad no contiene un listado taxativo de atribuciones propias del Consejo   Superior de la Judicatura -como lo manifiesta la demanda- ni excluye al   Legislador de la regulación de tales competencias. En cuanto a lo primero, cabe   destacar que el numeral 7 del mismo artículo, tras enunciar funciones precisas   del Consejo Superior, agrega “las demás que señale la ley”. En relación con lo segundo, la Corte concuerda   con la Procuraduría y la intervención del Ministerio de Justicia en que las   funciones de dicha Corporación se ejercen y desarrollan de conformidad con   parámetros normativos establecidos en la Ley, siendo ese el sentido del artículo   256 al establecer, respecto de las competencias en cuestión, que ‘corresponden   al Consejo Superior de la Judicatura o a los consejos seccionales, según el caso   y de acuerdo a la ley’. (Subrayas fuera de original)”       

7.25. De este modo, la jurisprudencia constitucional ha   coincidido en sostener que la autonomía presupuestal que el ordenamiento   jurídico reconoce a ciertas entidades y órganos de naturaleza pública, tal y   como ocurre con la Rama Judicial, no consiste en que el proceso de ejecución   presupuestal quede desvinculado del presupuesto anual de gastos y apropiaciones,   o que el mismo se lleve a cabo sin observancia de los principios que rigen el   presupuesto, en particular, los de legalidad, unidad  y universalidad presupuestal. Lo que persigue dicha autonomía, es que se   respete el derecho del órgano autónomo para preparar el anteproyecto de   presupuesto, y que, en la ejecución de los presupuestos, se respeten las   facultades de los ordenadores del gasto, las cuales se manifiestan en la   posibilidad de manejo, administración y disposición directa de las partidas   incluías en la ley anual de presupuesto, esto es, en la capacidad para contratar   y comprometer a nombre del respectivo órgano, así como también, de ordenar el   gasto en plena correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la   respectiva sección del presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.    

7.26. Así las cosas, las limitaciones impuestas al   principio de autonomía presupuestal en favor de los principios de unidad  y universalidad presupuestal, deja entonces sin soporte la afirmación del   demandante, con la que intenta fundamentar el segundo cargo de   inconstitucionalidad que promueve contra la norma acusada, consistente en   sostener que el Consejo Superior de la Judicatura cuenta con un privilegio de   postulación del presupuesto de la rama judicial, que es la nota característica   de su autonomía para el manejo y ejecución de su presupuesto, y sin el cual   “en la práctica, el poder judicial dependería de las ‘buenas voluntades’ de los   otros poderes”. Tal hipótesis, sin duda, entra en abierta contradicción con   la filosofía y el diseño del sistema presupuestal previsto por la propia   Constitución Política, y cuya estructura y fundamento están soportados en la   participación concurrente de las ramas ejecutiva y legislativa del poder   público, en el sentido de reconocerle al Gobierno la iniciativa presupuestal, es   decir, la facultad de formular autónomamente el presupuesto, el cual debe ser   unitario y universal (C.P. art. 346), y al Congreso de la República la   competencia para discutirlo y aprobarlo; todo ello, con estricta sujeción a las   reglas de la ley orgánica del presupuesto (C.P. art. 349) y atendiendo al   contenido de la ley anual de presupuesto.    

7.27. Como ya se ha señalado, por expresa   disposición del artículo 36 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, los gastos de   la Rama Judicial son una sección en el   presupuesto general de la Nación, con lo cual resulta equivocado sostener, como   lo hace el demandante, que una clara manifestación de la autonomía presupuestal   de dicha rama es la posibilidad que le reconoce la Constitución para presentar   el presupuesto (C.P. art- 256-5), y por esa vía, concluir que el legislador   ordinario no se encuentra habilitado para regular aspectos relacionados con las   formas de ejecución del presupuesto.    

7.28. La autonomía presupuestal reconocida a la Rama Judicial   no conlleva, como parece haberlo entendido el actor, la habilitación para que   sus órganos de representación y administración presenten en forma separada el   presupuesto correspondiente a dicha rama y, una vez aprobado éste, lo puedan   ejecutar sin ningún tipo de condición o limitación legal más allá de las   previstas en la ley orgánica del presupuesto. Cabe insistir al respecto, que es   la propia Constitución Política, a través de los artículos 345, 346, 348 y 349,   la que le asigna al Gobierno la iniciativa presupuestal privativa y al Congreso,   como titular de la soberanía presupuestal, la facultad de aprobar el presupuesto   propuesto por el Gobierno dentro del marco de sus competencias constitucionales   y legales.    

7.29. Desde ese punto de vista, el segundo   cargo propuesto, relacionado con el presunto desconocimiento de la autonomía   presupuestal de la Rama Judicial, carece de fundamento, pues el mismo parte de   considerar que solo el legislador orgánico puede regular formas de ejecución,   desconociendo las competencias reconocidas al legislador, orgánico y ordinario,   en la materia, adoptadas a través del Estatuto Orgánico del Presupuesto y de la   expedición de la ley anual de presupuesto.    

7.30. En relación con esto último, cabe insistir en el   hecho de que la Constitución Política no le reconoce a los órganos de gobierno y   administración de la Rama Judicial, competencia en materia de ejecución   presupuestal sin contar con la injerencia previa del legislador orgánico y   ordinario. Por el contrario, según lo señaló la Corte en la Sentencia C-192 de   1997, dicha autonomía debe interpretarse tomando en cuenta los principios que   gobiernan el proceso presupuestal, en particular el principio de legalidad del   gasto, lo que significa la sujeción de los ejecutores del gasto en la Rama   Judicial a la ley de presupuesto, es decir, la limitación impuesta a sus órganos   de gobierno y administración para no desbordar los parámetros establecidos por   el Congreso al apropiar las distintas partidas para la Rama Judicial.    

7.31. De ese modo, la norma impugnada, al fijar las   condiciones de ejecución de los recursos apropiados a la Rama Judicial para   descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, disponiendo que lo sea   por “doceavas”, no desconoce la autonomía presupuestal de dicha rama,   pues, en materia presupuestal, la ejecución del gasto debe realizarse respetando   el principio de unidad presupuestal y de acuerdo con las reglas que   expida el legislador, es decir, conforme con lo dispuesto en el Estatuto   Orgánico de Presupuesto y lo aprobado por el Congreso en la ley anual de   presupuesto.    

7.32. Sobre el particular, no sobra reiterar lo dicho   en el acápite anterior, en el sentido de señalar que el modo de ejecución por   “doceavas”, contenido en la norma acusada, constituye una medida   instrumental con la que se prevé una forma específica de ejecución de los   recursos destinados a la Rama Judicial para descongestión, y cuyo objetivo es   lograr una correcta y ordenada destinación de los mismos. Atendiendo a dicho   propósito, la norma desarrolla el mandato contenido en el artículo 11 del   Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto 111 de 1996, que le atribuye a las   previsiones contenidas en el acápite de las disposiciones generales, del   que hace parte la norma acusada, la finalidad de “asegurar la correcta   ejecución del presupuesto general de la Nación”.    

7.33. En ese contexto, el artículo 102 de la Ley 1737   de 2014 no regula materias que la Constitución haya reservado a la ley orgánica   en el ámbito propio de la ejecución presupuestal, sino aspectos relacionados con   la ejecución en un determinado periodo fiscal que pueden estar contenidos en la   ley anual de presupuesto, y que no afectan la autonomía de la Rama Judicial, en   cuanto respeta las facultades reconocidas a los ordenadores del gasto,   relacionadas con el manejo, administración y disposición directa de las partidas   incluías en la ley anual de presupuesto, su capacidad para contratar y   comprometer a nombre del respectivo órgano y ordenar el gasto en plena   correspondencia con las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del   presupuesto y la finalidad dispuesta para ellas.    

7.34. Así las cosas, frente al cargo por la presunta   violación de la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, la disposición   acusada también se entiende ajustada a la Constitución.    

8. Conclusiones    

8.1. En los acápites anteriores, la Corte expuso los argumentos por   los cuales será declarada exequible la   expresión “Los recursos apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son   para cubrir dicho gasto del 1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán   ejecutados por doceavas incluyendo los gastos generales”, contenida en   artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, “Por la cual se decreta el Presupuesto   de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal   del 1o de enero al 31 de diciembre de 2015”.    

8.2. De acuerdo con la   acusación formulada en la demanda, el   estudio de constitucionalidad de la expresión acusada se circunscribió a los   cargos relacionados con (i) la presunta violación de la reserva de   ley orgánica y (ii) el aparente desconocimiento del principio de   autonomía presupuestal de la Rama Judicial.    

8.2.1. Para resolver el primer cargo, la Corte tuvo en   cuenta, entre otras, las siguientes reglas: (i) la ley anual de   presupuesto debe ceñirse a los principios y normas orgánicas del presupuesto,   cuya transgresión lleva consigo la violación de los artículos 151 y 352 de la   Constitución Política; (ii) la ley de presupuesto tiene un alcance   temporal y, en consecuencia, su vida jurídica se encuentra limitada a la   vigencia fiscal respectiva; (iii)   la ley anual de presupuesto se compone de tres partes: el presupuesto de   rentas, que contiene la estimación de los ingresos, el presupuesto de   gastos o ley de apropiaciones, que autoriza los gastos, y las   disposiciones generales, cuya finalidad es facilitar y agilizar la correcta   ejecución del presupuesto durante la respectiva vigencia fiscal; (iv)   las disposiciones generales, tiene un contenido instrumental, lo que   significa que deben circunscribirse al   cumplimiento de su objetivo y no rebasar el fin que con ellas se   persigue, estableciendo regulaciones que sobrepasen temporal, temática   o finalísticamente su materia propia.    

8.2.1.1. A partir de lo anterior, la Corte concluyó que la acusación por   violación de la reserva de ley orgánica no estaba llamada a prosperar, en razón   a que la forma de ejecución por “doceavas” no invade   la órbita de regulación del Estatuto Orgánico del Presupuesto (Decreto 111 de   1996), así como tampoco lo modifica ni lo deroga. Ello, teniendo en cuenta que   se trata de una medida de tipo instrumental, de alcance temporal, dirigida a   buscar la correcta ejecución del presupuesto apropiado para descongestión,   garantizando que los recursos alcancen para financiar dicho gasto durante la   respectiva vigencia fiscal -del 1º de enero hasta el 31 de diciembre de 2015-   , sin que exista riesgo de que puedan ser invertidos en su totalidad antes del   vencimiento del aludido periodo, con lo que se evitan situaciones de   inestabilidad presupuestal en ese rublo que puedan afectar la buena marcha de la   administración de justicia.    

8.2.1.2.  Desde ese punto de vista, como quiera que la medida de ejecución   por “doceavas”  se ubica en el acápite de las   disposiciones generales de la ley de presupuesto para la vigencia fiscal   2015, la Ley 1737 de 2014, la misma, antes que desconocer la reserva de ley   orgánica, se ajusta a los designios del Estatuto Orgánico del Presupuesto   (Decreto 111 de 1996), en particular, a lo previsto en el literal c) del   artículo 11 de dicho Estatuto, que le atribuye a ese tipo de disposiciones la   finalidad de “asegurar la correcta ejecución del presupuesto general de la   Nación”, propósito que, como se dijo, persigue la norma impugnada. Sobre esa   base, la Corte encontró que, a su vez, la aludida medida encuentra pleno   respaldo en los artículos 151 y 352 de la Constitución Política, en cuanto   desarrolla aspectos relacionados con la forma de ejecución presupuestal de los   recursos apropiados para descongestión, en plena correspondencia con las   directrices que para esos efectos fija el Estatuto Orgánico del Presupuesto.    

8.2.2. En cuanto al cargo por violación del principio   de autonomía presupuestal, el mismo fue abordado de acuerdo con los siguientes   presupuestos: (i) la   autonomía  presupuestal de que gozan algunos organismos del Estado, entre ellos la Rama   Judicial, no puede entenderse en términos absolutos ni omnímodos, pues dicha   autonomía se supedita al manejo de la política fiscal del Estado; (ii)  el principio de autonomía presupuestal debe armonizarse con los demás   principios que informan el presupuesto, en particular, con los principios de   unida y universalidad; (iii) de no ser posible dicha   armonización, el principio de autonomía presupuestal debe ceder ante los   principios de unidad y universalidad, de manera que se entienda   que tal autonomía es objeto de algunas limitaciones en su ejercicio que   no comportan desconocimiento de la misma; (iv) la autonomía que la   Constitución le reconoce a la Rama Judicial en materia de ejecución   presupuestal, debe ejercerse de conformidad con lo dispuesto por el legislador   orgánico y ordinario, esto es, de conformidad con el Estatuto Orgánico de   Presupuesto y lo aprobado en la ley anual de presupuesto; (v) bajo   ese entendido, en materia de ejecución presupuestal, el ámbito de autonomía se   circunscribe, según lo previsto en el artículo 110 del Estatuto Orgánico del   Presupuesto, a la capacidad para contratar y comprometer a nombre del respectivo   órgano, así como también, de ordenar el gasto en plena correspondencia con las   apropiaciones incorporadas en la respectiva sección del presupuesto y con la   finalidad dispuesta para ellas.    

8.2.2.1. A partir de tales premisas, esta Corporación concluyó que la forma de   ejecución por “doceavas” tampoco   desconoce la autonomía presupuestal de la Rama Judicial, pues se trata de una   medida instrumental cuyo objetivo es contribuir a la correcta ejecución del   presupuesto apropiado para descongestión; aspecto que desarrolla el propio   Estatuto Orgánico de Presupuesto (art. 11), y que no interfiere en las   facultades de ejecución de la Rama Judicial, propias del ejercicio de su   autonomía, relacionadas con el manejo, administración y disposición directa de   las partidas incluías en la ley anual de presupuesto, en plena correspondencia   con la finalidad dispuesta para ellas.    

8.3. No obstante que, como ha quedado explicado, el   modo de ejecución por “doceavas” de los recursos apropiados a la Rama   Judicial para descongestión durante la vigencia fiscal del año 2015, no viola la   reserva de ley orgánica ni contradice el principio de autonomía presupuestal, en   razón a que la medida se inscribe en el ámbito de manejo de la política fiscal   en cabeza del Gobierno y el Congreso, considera la Corte importante hacer la   siguiente advertencia:    

8.3.1. Si bien el manejo de la política fiscal   corresponde al Gobierno en concurrencia con el Congreso, el ejercicio de dicha   atribución no puede traducirse en una anulación de la autonomía presupuestal que   la propia Constitución Política le reconoce a la Rama Judicial para el adecuado   ejercicio de sus funciones.    

8.3.2. En ese sentido, es importante destacar que la   autonomía presupuestal que la Constitución reconoce a ciertos órganos del   Estado, en particular a la Rama Judicial, solo puede materializarse si de manera   permanente se incorporan en el presupuesto   todos los recursos que son necesarios para llevar a cabo en forma eficiente y   eficaz el cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en procura de   contribuir a garantizar una pronta y cumplida administración de justicia.    

8.3.3. Por eso, aun cuando es posible que mediante   disposiciones generales, en la ley de presupuesto se impongan algunas   limitaciones operativas a las competencias de ejecución de los órganos que   cuentan con autonomía presupuestal,  ello debe hacerse sin desconocimiento   del deber constitucional de desarrollar dicha atribución en forma responsable y   racional, y sin desatender las necesidades presupuestales de la Rama Judicial   -en principio recogidas en el pre-proyecto de presupuesto que esta debe entregar   al Ejecutivo-, de manera que se termine por afectar su autonomía y, por esa vía,   el cumplimiento de sus funciones constitucionales en perjuicio de la   colectividad que demanda el servicio de justicia.    

VII.    DECISIÓN    

En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la   República de Colombia, en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,    

RESUELVE    

Declarar EXEQUIBLE la expresión “Los recursos   apropiados a la Rama Judicial para Descongestión son para cubrir dicho gasto del   1o de enero hasta el 31 de diciembre y serán ejecutados por doceavas incluyendo   los gastos generales”, contenida en artículo 102 de la Ley 1737 de 2014, por   los cargos analizados en la presente providencia.    

Notifíquese, comuníquese, publíquese, insértese en la   Gaceta de la Corte Constitucional y archívese el expediente.    

MARÍA VICTORIA CALLE CORREA    

Presidenta (E)    

MYRIAM ÁVILA ROLDÁN    

Magistrada (E)    

LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ    

Magistrado    

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO    

Magistrado    

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO    

Magistrada    

JORGE IVAN PALACIO PALACIO    

Magistrado    

JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB    

Magistrado    

ALBERTO ROJAS RÍOS    

Magistrado    

LUIS ERNESTO VARGAS SILVA    

Magistrado    

MARTA VICTORIA SÁCHICA DE MONCALEANO    

Secretaria General    

[1] Sobre el tema se pueden   consultar, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992 y C-557 de 2000.    

[2] Sentencia C-292 de 2015,   recogiendo lo expresado en las Sentencias C-015 de 1996, C-577 de 2000, C-1065   de 2001 y C-077 de 2012.    

[3] Sentencia C-292 de 2015.    

[4] Sentencia C-015 de 1.996, reiterada en la sentencia C-1065 de   2001.    

[6] De conformidad con   esta norma en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades   territoriales, el gasto social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación.    

[7] Sentencia C-557 de 2000.    

[8] Sentencia C-557 de   2000.    

[9] Sentencia C-2912 de 2015,   reiterando las Sentencias, C-015 de 1996, C-191 de 1996, C-557 de 2000, C-524 de 2003 y C-077 de 2012.    

[10]Sobre el tema de pueden   consultar, entre otras, las Sentencias C-015 de 1996 y C-191 de 1996. En esta   última sentencia la Corte precisó: “Una primera lectura de esta norma   constitucional podría hacer pensar que el Plan de desarrollo es un instrumento   puramente técnico, por medio del cual el Estado establece los objetivos   económicos de largo y mediano plazo, así como los instrumentos financieros y   presupuestales para alcanzar tales metas. Sin embargo, una tal interpretación   reduce el alcance del Plan de desarrollo, pues se basa en una lectura unilateral   del artículo 339 de la Carta. Por ello, la Corte considera que el contenido del   Plan de desarrollo no puede ser establecido interpretando de manera aislada y   con una óptica puramente económica esa disposición […] sino que su alcance   debe ser determinado a la luz de los principios y valores de la Carta, y en   consonancia con todas las otras normas constitucionales relativas a la   planeación”.    

[11] Cft. Sentencias C-478 de   1992, C-557 de 2000 y C- 292 de 2015.    

[12] Cft. Sentencias C-478 de   1992 y C-557 de 2000.    

[13] Sentencia C-557 de 2000.    

[14] Sentencia C-478 de 1992.    

[15] Sentencia C-557 de   2000.    

[16] Sentencia C-524 de   2003. En el mismo sentido se pueden confrontar, entre otras, las Sentencias   C-015 de 1996, C-191 de 1996 y C-077 de 2012.    

[17] Sentencia C-524 de 2003.    

[18] El artículo 5º de la   Ley 152 de 1994, desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo   relacionado con el contenido de la parte general del Plan, disponiendo que:  “ La parte general del plan contendrá lo siguiente: (a) Los objetivos   nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo según   resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y   grupos sociales; (b) Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a   mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismo generales para lograrlos;   (c) Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que   guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan   definido; (d) El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de   vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación   sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades   territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se   constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes”.    

[19]El artículo 6º de la   Ley 152 de 1994 , desarrolla el artículo 339 de la Constitución Política, en lo   relacionado con el contenido del plan de inversiones, disponiendo que: “El   plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá   principalmente: (a) La proyección de los recursos financieros disponibles para   su ejecución y su armonización con los planes de gasto público; (b) La   descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus   objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos   prioritarios de inversión; (c) Los presupuestos plurianuales mediante los cuales   se proyectarán en los costos de los programas más importantes de inversión   pública contemplados en la parte general; (d) La especificación de los   mecanismos idóneos para su ejecución.    

Parágrafo (adicionado por la Ley   1473 de 2011). El Plan de Inversiones del Proyecto de la Ley del Plan Nacional   de Desarrollo deberá guardar consistencia con la regla fiscal contenida en el   Marco Fiscal de Mediano Plazo”.    

[20] Sentencia C-685 de 1996.    

[21] Sentencias C-685 de   1996, C-177 de 2002, C-077 de 2012 y C-292 de 2015.    

[22] Corte Constitucional,   Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero    

[23] De acuerdo con la Constitución Política y el Estatuto   Orgánico del Presupuesto, en Colombia el sistema presupuestal se encuentra   gobernado por los siguientes principios: legalidad, planificación, anualidad,   universalidad, unidad de caja, programación integral, especialización,   inembargabilidad, coherencia macro económica, homeóstasis y autonomía.    

[24] Sentencia C-685 de 1996,   reiterada, entre otras, en la Sentencia C-192 de 1997.    

[25] Sentencia C-562 de 1998.    

[26] Sentencia C-562 de 1998.    

[27] Sentencia C-177 de 2002.   Recogiendo lo señalado en las Sentencias C-1433 de 2000 y C-1064 de 2001.    

[28] Sobre el tema se pueden   consultar, entre otras, las Sentencias C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de   1997 y C-292 de 2015.    

[29] Consultar la Sentencia   C-685 de 1996, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-201 de 1998 y C-177   de 2002.    

[30] Sentencia C-177 de 2002.    

[31] Sentencia C-592 de 1995.    

[32] Consultar la Sentencia   C-315 de 1997.    

[33] El principio de especialización se encuentra contenido   en el artículo 345 de la Carta Política y desarrollado en el artículo 18 del   Decreto 111 de 1996 o Estatuto Orgánico del Presupuesto, el cual establece que   “las apropiaciones deben referirse en cada órgano de la administración a su   objeto y funciones, y se ejecutarán estrictamente conforme al fin para el cual   fueron programadas.    

[34] Sentencia C-201 de 1998.    

[35] Sobre el tema de pueden consultar, entre   otras, las Sentencias T-185 de 1993, C-039 de 1994, C-201 de 1998 y C-292 de   2015.    

[36] Sentencia C-685 de 1996.    

[37] Sentencia C-1379 de   2000.    

[38] Sentencia C-142 de 2015.    

[39] Corte Constitucional,   Sentencia C-685 de 1996, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero    

[40] Sentencia C-1379 de 2000.                                                                                                                                                   

[41] Sentencia C-803 de 2003.    

[42] Sentencia Ibídem.    

[43] Sobre el punto se pueden   consultar, entre otras, las sentencias C-685 de 1996, C-201 de 1998, C-562 de   1998, C-177 de 2002, C-803 de 2002, C-142 de 2015 y C-292 de 2015.    

[44] Corte Constitucional,   sentencia C-177 de 2002.    

[45] Sentencias C-177 de 2002   y C-803 de 2003.    

[46] Consultar las Sentencias   C-803 de 2003, C-1124 de 2008 y C-142 de 2015.    

[47] Sentencia C-177 de 2002.    

[48] Sentencia C-803 de 2003.    

[49]   Gacetas del Congreso 526 y 527 de 2014. Ponencia para primer debate en Comisiones Económicas   conjuntas al Proyecto de Ley 37 de 2014 Senado, 052 de 2014 Cámara, “por la cual se decreta el   Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la   vigencia fiscal del 1° de enero al 31 de diciembre de 2015”. Numeral 4, correspondiente al   acápite de las consideraciones finales.    

[51] Cfr. Sentencias C-592 de   1995, C-101 de 1996, C-192 de 1997 y C-334 de 2012.    

[52] Cfr. Sentencia C-192 de   1997.    

[53] Sentencia C-592 de 1995.    

[54][54] Sentencia C-192 de   1997.    

[55] Sentencia C-101/96. MP   Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 6.    

[56] Sentencia C-101 de   1996, reiterada, entre otras, en las Sentencias C-192 de 1997 y C-768 de 2010.    

[57] Sentencias C-101 de 1996,   C-192 de 1997, C-592 de 1999 y C-768 de 2010.    

[58] Sobre el tema se pueden   consultar, entre otras, las Sentencias C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de   1997 y C-315 de 1997.    

[59]   Sentencias C-478 de 1992, C-592 de 1995, C-192 de 1997, C-315 de 1997 y C-334 de   2012.    

[60]Ver Sentencia C-592/95   MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento Jurídico No 3. Ver igualmente la   sentencia C-478/92.    

[61] Sentencia C- 192 de 1997.    

[62] Sentencia C-315 de 1997.    

[63] Cfr.Sentencia C-315 de 1997.    

[64] Cfr. Sentencia C-101 de   1996.    

[65] Sentencia C-101 de 1996.    

[66] Sentencia C-101 de 1996.    

[67] Sentencia C-101/96. MP Eduardo Cifuentes Muñoz. Fundamento   jurídico No 6.